för många kockar i den arbetsmarknadspolitiska...

För många kockar i den arbetsmarknadspolitiska soppan En delrapport i en kartläggning och analys av den

svenska arbetsmarknadspolitiken

Björn Elmqvist

Juni 2017

RAPPORT

Illustration: © Björn Elmqvist, juni 2017.

FÖR MÅNGA KOCKAR I DEN ARBETSMARKNADSPOLITISKA SOPPAN | RAPPORT | JUNI 2017 | 3

Innehåll

1. SAMMANFATTNING ......................................................................................................................................... 4

2. BAKGRUND ......................................................................................................................................................... 5

2.1 EN ALDRIG SINANDE STRÖM AV INSATSER ........................................................................................... 6

2.2 MARKNADEN FÖR PRIVATA UTFÖRARE ................................................................................................. 8

2.2.1 Arbetsförmedlingens insatser ................................................................................................................. 9

2.2.2 Kommunernas insatser ............................................................................................................................. 9

2.2.3 Myndigheten för Yrkeshögskolan ........................................................................................................ 10

2.2.4 Trygghetsorganisationerna.................................................................................................................... 10

2.2.5 Finansiering av projekt ........................................................................................................................... 10

3. PROBLEMBESKRIVNING ............................................................................................................................... 11

3.1 EN MÅNGFALD AV AKTÖRER ÄR INTE BARA POSITIVT ................................................................... 12

3.2 ETT OMÄTTLIGT BEHOV AV SAMORDNING ........................................................................................ 13

3.2.1 Samverkan kring upphandlade insatser .............................................................................................. 13

3.2.2 Saknas den lokala arbetsmarknadens behov? ................................................................................... 14

3.3.3 När lokala lösningar blir problematiska ............................................................................................... 15

3.4 TRYGGHETSORGANISATIONER - SÄRLÖSNINGAR DÅ STATEN ABDIKERAR ............................. 15

3.5 EN KEDJA AV AKTÖRER DÄR LÄNKARNA BRISTER ........................................................................... 16

3.5.1 Försök till strukturerade samarbeten .................................................................................................. 16

3.5.2 När samarbeten sätts på prov .............................................................................................................. 17

3.6 ATT UPPHANDLA ARBETSMARKNADSTJÄNSTER ÄR KOMPLICERAT .......................................... 18

3.6.1 Detaljreglering hämmar innovation ..................................................................................................... 18

3.6.2 Att möta de faktiska behoven .............................................................................................................. 18

3.6.3 Ett nedprioriterat område ...................................................................................................................... 19

3.7 EN FRÅGA OM RESULTAT OCH FÖRTROENDE ................................................................................... 19

3.7.1 Stängs en dörr står många fortfarande öppna .................................................................................. 20

3.8 BEHOV AV SAMLAD RESULTATUPPFÖLJNING ................................................................................... 20

3.8.1 Uppföljning - en efterkonstruktion ...................................................................................................... 20

3.8.2 Resultaten i fokus .................................................................................................................................... 21

3.8.3 Konsten att jämföra insatser ................................................................................................................. 21

3.8.4 Helhetsperspektivet saknas .................................................................................................................. 22

3.8.5 Finansiering utan hänsyn till resultat .................................................................................................. 22

4. SLUTSATS – ETT INEFFEKTIVT ANVÄNDANDE AV RESURSER ......................................................... 23

1. SAMMANFATTNING Det arbetsmarknadspolitiska området är överfullt av aktörer och insatser. Området är kraftigt

fragmenterat och svåröverblickbart. Problemen detta leder till är många, och den yttersta

konsekvensen är att politiken inte kan styra finansieringen till de insatser som ger faktiskt nytta. Det är

en tragedi såväl för den enskilde arbetssökande som för samhällsekonomin i stort. Denna rapport, som

är den första i en serie rapporter om den svenska arbetsmarknadspolitiken, kartlägger och lyfter fram

problemen. En gemensam problembeskrivning som alla intressenter kan ställa sig bakom är en

förutsättning för att det ska vara möjligt att diskutera konkreta förslag på lösningar.

Idag har personer med svaga studieresultat, äldre arbetslösa och utomeuropeiskt födda allt

svårare att få arbete trots att det offentliga satsar stora resurser och floran av insatser för

arbetssökande aldrig har varit större.

2016 satsades lågt räknat 37 MdSEK i arbetsmarknadspolitiska insatser varav ungefär 11

MdSEK i olika former av utbildning.

Aktörerna på det arbetsmarknadspolitiska området är många - allt från myndigheter, såsom

Arbetsförmedlingen och Myndigheten för Yrkeshögskolan, till kommuner,

trygghetsorganisationer, folkhögskolor, civilsamhälle och privata utförare. Aktörerna har

dessutom olika uppdrag, lyder under olika regelverk och är styrda av olika intressen.

Inte någon regering, oavsett kulör, har lyckats ta ett helhetsgrepp kring

arbetsmarknadspolitiken. I stället har man fokuserat på nya och förändrade insatser för de

målgrupper kring vilka debatten tillfälligtvis kretsar.

Av de 37 MdSEK som satsades inom det arbetsmarknadspolitiska området 2016 levereras ca

30 procent av verksamheten av privata utförare.

Allt för ofta är insatserna snarlika varandra, men med skillnaden att de upphandlas av olika

huvudmän, med olika utförare, med olika finansiella medel och med helt olika förutsättningar

för uppföljning.

Varken kommunerna, trygghetsorganisationerna eller ens Arbetsförmedlingen har en fullständig

bild av vilka insatser som finns tillgängliga på den svenska arbetsmarknaden.

Kunskapen som krävs för att konstruera modeller för uppföljning av de arbetsmarknadspolitiska

insatserna saknas hos många av aktörerna. Man mäter samma saker på olika sätt, vilket avsevärt

försvårar möjligheten att jämföra insatser med varandra.

I praktiken innebär detta att regeringen saknar svar på om pengarna används till insatser med

goda resultat. Tvärtom påminner situationen idag om ett svart hål där resurser försvinner in i

olika utgiftsposter och till insatser med mycket blandad kvalitet.


2. BAKGRUND Sveriges ekonomiska utveckling, och möjlighet att även fortsättningsvis vara en välfärdsstat,

är beroende av att en så stor del av arbetskraften som möjligt arbetar så många timmar som

möjligt. För att detta ska kunna ske behöver det skapas förutsättningar för att korta vägen till

arbete genom en förbättrad matchning och en ökad yrkesmässig rörlighet på

arbetsmarknaden. Detta gäller i synnerhet för personer som är nyanlända eller står långt från

arbetsmarknaden.

Sverige befinner sig just nu i en högkonjunktur som förväntas stärkas ytterligare under

20171.På arbetsmarknaden råder stor efterfrågan på framförallt kvalificerad arbetskraft.

Sysselsättningen ser ut att öka under 2017 och 2018, men bristen på arbetskraft håller

tillbaka sysselsättningsökningen2.

Arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningen är hög i förhållande till andra EU-länder3,

eftersom Sverige till skillnad från dessa har en ovanligt stor del av befolkningen som kan och

vill arbeta. Den svenska sysselsättningsgraden ligger på ca 78 procent4. Arbetsutbudet bland

kvinnor och äldre, framför allt äldre kvinnor, förklarar skillnaderna mellan Sverige och vår

närmaste omvärld. Trots detta har personer med svaga studieresultat, äldre arbetslösa och

utomeuropeiskt födda fortfarande svårt att få arbete.

Kvarstående sökande med förgymnasial utbildning eller ingen utbildning,

efter tid i arbetslöshet

Källa: Arbetsförmedlingen

1 Konjunkturinstitutets bedömning 2017 2 Arbetsmarknadsutsikterna våren 2017, Arbetsförmedlingen, s2-3 3 Den svenska arbetsmarknaden och dess utmaningar, IFAU Rapport 2017:5 4 Arbetsmarknadsutsikterna våren 2017, Arbetsförmedlingen, s2

Att dessa grupper har svårt att få arbete trots en hög efterfrågan på arbetskraft beror

åtminstone delvis på att Sverige har den lägsta andelen lågkvalificerade jobb inom EU. Över

tid har möjligheterna för dessa grupper att få arbete snarare försvårats än förbättrats. Under

2017 väntas antalet inskrivna arbetslösa på Arbetsförmedlingen stiga samtidigt som gapet i

arbetslöshet mellan inrikes och utrikes födda ökar. Antalet långtidsarbetslösa med låg

utbildningsbakgrund5 ökar kraftigt trots stora satsningar från det offentliga vilken diagrammet

ovan visar.

Svensk arbetsmarknad är sedan länge full av olika insatser och aktörer. Det övergripande

målet för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande

arbetsmarknad genom att arbetssökande får arbete och arbetsgivare får arbetskraft på så kort

tid som möjligt, men fragmenteringen är stor och de olika aktörerna och deras insatser

samspelar inte med varandra i särskilt stor utsträckning - om ens alls. Ett stort antal aktörer

och särintressen leder dessutom oundvikligen till frustrerade aktörer och målkonflikter.

2.1 EN ALDRIG SINANDE STRÖM AV INSATSER Varje politisk gruppering som de senaste åren har haft regeringsmakten har försökt visa

handlingskraft genom att skapa nya insatser – gärna med slagkraftiga namn. Dessa insatser

har sällan givit önskade effekter. Istället kvarstår problemen med allt fler personer i

långtidsarbetslöshet samtidigt som arbetsgivare skriker efter arbetskraft. I politikens strävan

efter insatser som ska lösa problemen går helhetsperspektivet förlorat, och fokus faller i

stället på de målgrupper kring vilken debatten tillfälligtvis kretsar.

Bara hos Arbetsförmedlingen finns över 50 olika insatser som en arbetsförmedlare förväntas

förstå och hantera för att kunna fatta informerade beslut om vilket stöd som är bäst lämpat

för en specifik arbetssökandes eller arbetsgivares behov. Av dessa ca 50 insatser är 18

stycken relaterade till utbildning. En sådan insats är arbetsmarknadsutbildning som i sin tur

innehåller knappt 80 olika utbildningsinriktningar. Andra exempel på insatser är praktik,

folkhögskoleutbildningar, yrkesvägledande- och rehabiliterande insatser och inte mindre än

nio olika typer av lönestöd. Varje insats regleras i lagar eller förordningar som anger villkor för

vilka som kan ta del av en insats, när och hur länge. För varje regering som tillträder läggs nya

insatser till de gamla utan att någon annan tas bort. Som inte detta vore nog görs justeringar i

redan existerande insatser vilket leder till ett ännu mer svårnavigerat och ohanterligt

regelverk för de som ska tillämpa det. Förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska

5 Med låg utbildningsbakgrund menas arbetssökande som saknar fullständig gymnasial utbildning, eller helt saknar gymnasial utbildning, samt arbetssökande utan fullständig grundskoleutbildning.


program är idag ett sjutton år gammalt lapptäcke, skapat av olika regeringars förändringslust,

som i sig skulle må bra av en ordentlig översyn.

Utöver de insatser Arbetsförmedlingen förfogar över, sker parallellt liknande insatser hos

kommuner, trygghetsorganisationer samt olika typer av riktade finansiella medel i form av

projekt finansierade av bland andra Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet. Många specifika

satsningar sker dessutom mot bakgrund av de behov som har identifierats lokalt. Annat har

sålts in av handlingskraftiga politiker eller konsulter i form av ”valfritt ortsnamn-metoden”. En

stor del av dessa insatser, oavsett huvudman eller finansiär, levereras helt eller delvis av

privata utförare som antingen upphandlas eller får medel för att kunna genomföra projekt.

Karta över stödinsatser – Härnösands kommun.

Ingen har en fungerande karta över hur allt hänger ihop – inte ens aktörerna själva. Ovan är

ett exempel på hur man lokalt i en kommun försöker bringa ordning i endast en liten del av

den flora av insatser och aktörer som den enskilde arbetssökande kan komma att interagera

med.

2.2 MARKNADEN FÖR PRIVATA UTFÖRARE Denna rapportserie behandlar främst den verksamhet som sker inom ramen för offentligt- och

semioffentligt finansierade insatser upphandlade av privata aktörer. Av dessa insatser endast

den privata marknaden av det som inom arbetsmarknadspolitiken benämns

arbetsmarknadstjänster och utbildning.

Allt för ofta uppges kostnaderna för de arbetsmarknadspolitiska insatserna vara den totala

summan av kostnaderna för den offentliga Arbetsförmedlingen. Ofta hörs då summan 70

MdSEK nämnas i dessa sammanhang. Detta är dock tramsigt effektsökeri som tenderar att

banalisera diskussionen eftersom den summan till stor del omfattar kontantersättning till

enskilda i form av aktivitetsstöd, utvecklingsersättning samt arbetslöshetsersättning.

Dessutom består de arbetsmarknadspolitiska insatserna av långt mer än bara det som

Arbetsförmedlingen tillhandahåller.

Nedan finns en tabell med en sammanställning av det arbetsmarknadspolitiska områdets

utgifter under 20166. Denna sammanställning utgör ett underlag för en fortsatt diskussion om

kostnaderna för det område som denna delrapport behandlar.

Utgifter för arbetsmarknadstjänster och utbildning 2016 (MSEK)

Total kostnad Till privata utförare

Arbetsförmedlingen 21 9507 6 9008

Grundläggande och gymnasial Komvux9 4 402 1 149

SFI 2 87710 86311

Yrkesvux12 524 236

Kommunernas arbetsmarknadsåtgärder 4 60613 14914

Myndigheten för Yrkeshögskolan 1 75615 1 15516

Trygghetsorganisationerna17 550 350

Europeiska Socialfonden18 465 44

SUMMA 37 130 10 846

6 Tabellen gör inte anspråk på att täcka in samtliga aktörer och utgifter för arbetsmarknadsinsatser. Området är så fragmentiserat att det är svårt att överblicka helheten. 7 Källa: Arbetsförmedlingen. Inkluderar Förvaltningskostnader (UO14 1:1), Ersättning för insatser Nyanlända (UO13 1:4), Kostnader för Arbetsmarknadspolitiska program och insatser (UO14 1.3). 8 Källa: Arbetsförmedlingen. Inkluderar utbetalningar till leverantörer av upphandlade arbetsmarknadstjänster och utbildningar (5 440 Msek) samt anordnarbidrag till externa leverantörer, företrädesvis inom FAS3/Sysselsättningsfasen. 9 Källa: SCB. I uppgiften inkluderas inte Yrkesvux. 10 Källa: SCB 11 Schablonberäkning, 30 % av totala utgifter. Källa: Almega utbildningsföretagen. 12 Skolverket 13 Källa: SKL, "Kommunal arbetsmarknadsstatistik 2015”. Uppgift för 2016 saknas. 14 Källa: Kolada (Kommun- och Landstingsdatabasen) 15 Källa: MYH Årsredovisning 2016. Bidrag för Yrkeshögskoleutbildning totalt. 16 Källa: MYH Årsredovisning 2016. Bidrag för Yrkeshögskoleutbildning till privata företag, ekonomiska föreningar, stiftelser och ideella föreningar. 17 Källa: Trygghetsorganisationerna och egen uppskattning. 18 Källa: Svenska ESF-rådet. Ofta bedrivs projekt gemensamt av offentliga och privata aktörer.


Tabellen ovan gör det även möjligt att visualisera storleken på de olika insatserna per aktör,

samt i ett senare skede att diskutera kostnadseffektiviteten inom det arbetsmarknadspolitiska

området.

2.2.1 Arbetsförmedlingens insatser

Arbetsmarknadsutbildning är yrkesinriktad utbildning och regleras i Förordning (2000:634) om

arbetsmarknadspolitiska program. Utbildningarna är ofta inriktade mot vård/omsorg,

tillverkning/hantverk, maskinoperatör och transport. En arbetssökande deltar i normalfallet i 6

månader, men kan i vissa fall anvisas både kortare eller längre tid. Arbetsförmedlingens

upphandlade utbildningar har under senare år kommit att innehålla allt fler kurser av mer

förberedande och orienterande karaktär. Dessa förberedande insatser regleras också i

programförordningen och upphandlas på samma sätt som arbetsmarknadsutbildningen. De

förberedande kurserna syftar inte till att förbereda deltagarna för jobb, utan ska i normalfallet

vara en grund för fortsatta insatser, ofta - men inte alltid - yrkesinriktad

arbetsmarknadsutbildning.

Under det senaste decenniet har även en del av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet,

exempelvis hjälp med att söka jobb, skapa ansökningshandlingar, kontakter med arbetsgivare,

motiverande samtal, studie och yrkesvägledning, arbetsförlagda aktiviteter m.m., upphandlats

från privata utförare under benämningen Kompletterande Aktörer (KA). Stöd och Matchning är

ett exempel på en aktuell KA-tjänst som Arbetsförmedlingen använder. Utöver tjänsten Stöd

och Matchning upphandlar Arbetsförmedlingen även olika typer av rehabiliterande insatser,

exempelvis Introduktion till arbete och Individuellt pedagogiskt stöd.

2.2.2 Kommunernas insatser

Den kommunala vuxenutbildningen finansieras idag i hög grad av statsbidrag. Regelverket

fastställs nationellt, men det är upp till varje kommun att själv att bestämma om

vuxenutbildningen ska utföras i egen regi eller av en extern aktör. Antalet platser på

vuxenutbildningen sjönk under en period, men på senare tid har en utbyggnad skett genom

stora satsningar på bland annat yrkesvux. Av vuxenutbildningen var 26 procent upphandlad

under 2016, vilket är en fördubbling mot tio år tidigare. Därutöver har SFI gått från att vara en

egen skolform till att numera ingå i vuxenutbildningen. Ungefär 30 procent av SFI-utbildning

utförs av upphandlade utförare19.

Utöver vuxenutbildningen upphandlar flera kommuner olika typer av arbetsmarknadstjänster

från privata utförare för att arbetslösa med försörjningsstöd ska komma tillbaka i arbete. I

19 Kostnadseffektiv SFI, fungerande mångfald, växande utbildningsföretag, Utbildningsföretagens årsrapport 2015/2016, s.6

Stockholm sker detta exempelvis genom Jobbtorg, där arbetsförberedande insatser,

jobbcoachning och i vissa fall även samhällsorientering upphandlas och tillhandahålls av

privata utförare. Även andra kommuner upphandlar arbetsmarknads- och integrationsinsatser,

men i ett större nationellt perspektiv levereras dessa insatser framförallt i egen regi av

kommunen och med egen personal.

2.2.3 Myndigheten för Yrkeshögskolan

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) ansvarar för frågor som rör yrkeshögskolan och dess

utbildningar. MYH beslutar vilka utbildningar som ska ingå och beviljar statliga medel till

utbildningsanordnarna. Detta innebär att yrkeshögskolorna inte upphandlas i traditionell

bemärkelse men likväl tillhandahålls många av utbildningarna av privata utförare. Vid ansökan

om att starta upp en yrkeshögskoleutbildning finns krav på att utförare måste samarbeta med

näringslivet, vilket leder till att en relativt hög andel av deltagarna går till arbete efter avslutad

insats. Till skillnad från andra typer av yrkesutbildningar kan denna kompetensförsörjning för

arbetsgivare vara en långsam väg eftersom det kan ta upp till tre år från konstaterat behov till

utbildad arbetskraft.

2.2.4 Trygghetsorganisationerna

Trygghetsorganisationerna i Sverige har blivit allt fler och viktigare aktörer under de senare

decennierna. I Sverige har arbetsmarknadens parter successivt skapat allt fler

omställningsavtal, eftersom samhällets stöd till de nyligen uppsagda successivt försämrats.

Trygghetsorganisationerna ger olika typer av omställningsstöd när en person blivit uppsagd

från sin anställning. I de allra flesta fall är stödet någon typ av coachning,

kompetenskartläggning och matchning, men även stöd kring a-kassa och vilka

partsförhandlade ersättningar som kan erhållas erbjuds deltagarna. Inte alla arbetstagare

omfattas av trygghetsorganisationernas verksamhet eftersom det är kollektivavtalen som

avgör om en arbetstagare har rätt till stöd. Stödet är därför beroende av vilket

omställningsavtal man tillhör och vilken trygghetsorganisation. Det finns 13

trygghetsorganisationer i Sverige varav de fyra största är Trygghetsfonden TSL

(privatanställda arbetare), Trygghetsrådet TRR (privatanställda tjänstemän),

Trygghetsstiftelsen (anställda inom staten) och trygghetsrådet TRS (ideell sektor och

kulturområdet).

2.2.5 Finansiering av projekt

Europeiska socialfonden (ESF) är en av EU:s strukturfonder och har som syfte att främja

sysselsättningen i EU. Medlemsländerna bidrar med finansiella medel som sedan går till lokala,

regionala och nationella projekt som skall skapa jobb, hjälpa näringslivet och stärka

kompetensen hos individer. Varje medlemsland anger målen för insatserna. I Sverige är det


Svenska ESF-rådet som är den myndighet som utlyser och tar beslut om projekt. Nuvarande

programperiod gäller perioden 2014–2020 och finansieringen delas mellan fyra

programområden: Kompetensförsörjning, Öka övergångarna till arbete,

Sysselsättningsinitiativet för unga och Tekniskt stöd. Under nuvarande programperiod skall 12

MdSEK fördelas på ett antal projekt (under förra programperioden 2007–2013 genomfördes

ca 2300 projekt).

Fler finansiärer av arbetsmarknadspolitiska projekt finns20, men rapporten avgränsas till den

största aktören – Europeiska socialfonden.

3. PROBLEMBESKRIVNING Alldeles för ofta är de upphandlade insatserna snarlika, men levererade av olika utförare med

olika huvudmän, med olika finansiella medel och med helt olika möjligheter till uppföljning.

Som exempel upphandlar Arbetsförmedlingen och många kommuner arbetsmarknadstjänster

och utbildningar som i många fall är förvillande lika. Som tidigare har nämnts har i många fall

varken kommunerna, trygghetsorganisationerna eller ens Arbetsförmedlingen en fullständig

bild av vad som finns tillgängligt bland alla de insatser som finns på svensk arbetsmarknad.

Därför sker inte sällan samarbeten där man på det lokala planet uppfinner hjulet igen och igen.

Ett annat problem som ständigt återkommer i svensk arbetsmarknadsforskning är avsaknaden

av möjlighet att på ett adekvat sätt utvärdera effekter av arbetsmarknadspolitiska insatser.

Varken Arbetsförmedlingen, kommuner eller trygghetsorganisationer har möjlighet att

utvärdera de upphandlade insatsernas effekter. Detta beror till stor del på att det är svårt att

veta om en arbetssökande fått ta del av flera insatser, och/eller kanske till och med andra

insatser än aktörens egna. Följden blir att det inte går att avgöra vilken insats som hade den

direkta eller indirekta effekten på resultatet. Även jämförelser är svåra att genomföra då

många av aktörerna mäter på olika sätt. Eftersom utvärdering inte genomförs i den

utsträckning som behövs, görs få eller inga förändringar av de insatser som finns tillgängliga

för att föra arbetssökande närmare arbetsmarknaden. Detta får som följd att insatser med

liten effekt tillåts finnas kvar år efter år.

20 Under 2017 har även exempelvis Tillväxtverket gått in med medel för arbetsmarknadspolitiska projekt om 50 MSEK inom projektet ”Enkla vägar till jobb”.

3.1 EN MÅNGFALD AV AKTÖRER ÄR INTE BARA POSITIVT Mångfald brukar ofta uppfattas som positivt. Exempelvis motiveras ofta

valfrihetsupphandlingar med att en mångfald av leverantörer gynnar små och lokala företag.

Mångfald ger större valmöjligheter och leder till innovation och kreativitet vilket är positivt

och eftersträvansvärt. Problemet som däremot har vuxit fram på det arbetsmarknadspolitiska

området handlar om en mångfald av huvudmän och finansiärer. Denna mångfald har gett

upphov till flera parallella ”system” som alla har till uppgift att verka för förbättrad matchning

och ökad yrkesmässig rörlighet på arbetsmarknaden för olika, och i många fall samma,

målgrupper.

Det är inte ovanligt att en arbetssökande blir kartlagd och får ett omställningsstöd från en

trygghetsorganisation under sin uppsägningstid. När personen sedan skrivs in på

Arbetsförmedlingen kartläggs denne på nytt och får återigen stöd från en annan upphandlad

utförare. I vissa fall kan den arbetssökande samtidigt ges stöd från kommunen av en tredje

utförare eller vara föremål för ett projekt med stödfinansiering från ESF-fonden eller

Tillväxtverket. Då information av olika skäl inte delas mellan aktörerna är det inte ovanligt att

en arbetssökande kartläggs vid flera tillfällen under processens gång. Likaså händer det ofta

att en arbetssökande tvingas gå igenom liknande moment eller insatser flera gånger hos olika

aktörer, vilket får till följd att den arbetssökande upplever stödet som meningslöst.

Ett talande exempel på detta är de personer som tidigare fick SFI-undervisning på

förmiddagen av privat utförare bekostad av kommunen, och sedan under eftermiddagen tog

del av Yrkessvenska från Arbetsförmedlingen av en annan privat utförare. Fram till 2015

upphandlades Yrkessvenska utifrån ungefär samma kravställning som SFI, vilket fick till följd

att Yrkessvenska och SFI levererades med relativt lika innehåll. En arbetssökande kunde

därför uppleva att samma kurs gavs från både kommunen och Arbetsförmedlingen, och i vissa

fall med samma undervisningsmaterial.

Av samma skäl som en arbetssökande kan uppleva det meningslöst av att delta i samma slags

aktiviteter om och om igen, vittnar aktörerna om att man har svårt att få tag på deltagare till

alla insatser och projekt. Det blir helt enkelt en kamp mellan olika aktörer om att fylla sina

insatser med arbetssökande. Vittnesmålen konstaterar att ”rätt målgrupp” helt enkelt är svår

att få tag på. Detta kan tyckas vara ett tecken på att marknaden för insatser helt enkelt har

mättats. Man kan ställa sig frågan om insatserna finns till för de arbetssökande eller för

aktörernas behov av finansiering. Samtidigt finns tydliga bevis på att stora grupper av

långtidsarbetslösa som tidigare befunnit sig i FAS3 helt står utan insatser21, vilket ter sig något

21 Svt Nyheter 2016-11-09


märkligt mot bakgrund av att Arbetsförmedlingen varje år lämnar tillbaka miljardbelopp i

outnyttjade programmedel.

3.2 ETT OMÄTTLIGT BEHOV AV SAMORDNING Det kanske tydligaste tecknet på det ohållbara i den enorma flora av aktörer, insatser och

finansiering som samexisterar på arbetsmarknaden är det konstanta behovet av samordning.

Ständigt upprepas behovet av samordning, ett behov som tillsynes är omättligt. Behovet av

samordning är till och med så stort att regeringen den 18 december 2014 inrättade

Delegationen för unga till arbete (Dua) för att främja statlig och kommunal samverkan och

utveckling av samverkansformer för att minska ungdomsarbetslösheten.

Delegationen för unga ska slutredovisa sitt arbete 2018. I februari 2017 gavs delegationen ett

utökat uppdrag att även främja samverkan kring nyanländas etablering. Uppdraget fick

därmed ett nytt namn Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua), och förlängdes

samtidigt till 2019. Att behoven av samordning är stora står klart när det enbart under 2016

utbetalades 75,6 MSEK i riktade statsbidrag22 för att få kommunerna och Arbetsförmedlingen

att utveckla metoder och samverka. Under Duas nya uppdrag med nyanlända kommer än mer

statsbidrag att delas ut.

Det är dessutom inte otänkbart, med tanke på läget inom det arbetsmarknadspolitiska

området, att Dua kan komma att behöva permanentas och få ett ännu större ansvarsområde.

Tveklöst är behoven av samordning enormt stora, men tyvärr kan detta endast liknas vid

symtombehandling och än har inte någon fått uppdraget att genomföra den förändring som

skulle krävas för att råda bot på sjukdomen.

3.2.1 Samverkan kring upphandlade insatser

Dua har bland annat påtalat att de upphandlingar som Arbetsförmedlingen och kommunerna

genomför ofta ställer till problem. Detta gäller främst inom området vuxenutbildning och

arbetsmarknadsutbildning. Det faktum att kommunerna och Arbetsförmedlingen upphandlar

insatser separat från varandra är problematiskt. Som tidigare har konstaterats är

Arbetsförmedlingens utbildningsupphandlingar ofta mycket snarlika vuxenutbildningen.

Kommuner och lokala Arbetsförmedlingskontor ser gärna att utbildningskatalogerna skall

komplettera varandra, men istället uppstår situationer där utbildningsutbudet är direkt

konkurrerande istället för kompletterande. Utbildningsstarter konkurrerar om studerande,

vilket får till följd att utbildningar hos bägge aktörer går halvfulla eller tvingas avbrytas på

22 2017-06-10, https://www.dua.se/statsbidrag/beslut-om-statsbidrag

grund av för litet elevunderlag23. Vidare kan även nämnas problem med bristande tillgång till

lärare på grund av att de olika aktörerna kravställer sina utbildningar med liknande

lärarkompetens. Dua lyfter till och med kommunernas utmaning i att själva samarbeta

inbördes kring vuxenutbildningen för att kunna erbjuda ett bra utbud och en större

flexibilitet24.

3.2.2 Saknas den lokala arbetsmarknadens behov?

En kritik som ofta kommer från lokala arbetsmarknadsaktörer inom kommunerna,

Arbetsförmedlingen och arbetsmarknadens parter är att det saknas insatser för arbetssökande

utifrån den lokala arbetsmarknadens behov. Det är samma kritik som riktats mot

Arbetsförmedlingen i Riksrevisionens rapporter om arbetsmarknadsutbildning. Riksrevisionen

utgick i sin rapport från intervjuer med lokala arbetsförmedlare och arbetsförmedlingschefer

där man på det lokala planet uttryckte att utbildningsutbudet inte stämde överens med den

lokala arbetsmarknadens behov. Själva frågan om utbudet av arbetsmarknadsutbildning var

något som bestämdes långt bort från den dagliga verksamheten25. Detta har i många fall lett

till passivitet och ett minskat intresse för frågan på lokal nivå. Samtidigt är det på

arbetsförmedlingskontoren som arbetsmarknadsutbildningen ska användas. Men det är svårt

att överhuvudtaget skapa sig en bild av vilka insatser som finns att tillgå och om de behov

som man försöker lösa kan rymmas i den flora av utbildningar som redan finns tillgängliga.

Problemet är oftast inte att innehållet i de upphandlade insatserna saknas, utan att kunskapen

om innehållet och utbildningarna är för låg – något som inte underlättas av att de digitala

systemstöden både är svårhanterliga och saknar mycket av den sökfunktionalitet som skulle

behövas.

En stor del av kritiken gäller även valet av ort där insatsen är upphandlad och i hög

utsträckning att ”rätt” leverantör inte är upphandlad. Man föredrar helt enkelt en lokal

leverantör som man tidigare haft upphandlad eller som kommunen upphandlat, och anser

därför inte att de upphandlade insatserna är tillräckligt anpassade. Detta handlar dock snarare

om okunskap kring hur lagen om offentlig upphandling fungerar när det gäller utförares

vinnande anbud, men talar för att det finns behov att förenkla och förtydliga vilka insatser

som skall upphandlas av vilken part.

23 ”Uppdrag: Samverkan – Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa”, SOU 2017:19, s 73 24 Ibid., s 74 25 ”Regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning – vilka hänsyn tas till arbetsmarknadens behov?”, RiR 2015:22, s11


3.3.3 När lokala lösningar blir problematiska

I många fall försöker lokala företrädare kringgå dessa problem genom samverkan i form av

projekt med extern finansiering där leveransen ibland tillhandahålls av privata utförare. I vissa

fall försöker Arbetsförmedlingen själva lösa problemet genom att använda sig av Projekt med

arbetsmarknadspolitisk inriktning26. Dessa projekt regleras i programförordningen och bedrivs

genom att Arbetsförmedlingen ingår en överenskommelse med en aktör på arbetsmarknaden.

Projekten kan ingås med enskilda privata utförare, civilsamhället eller kommun.

Projekten är problematiska eftersom de ofta konkurrerar direkt med vad som redan finns

upphandlat inom ramen för existerande insatser. Vid en närmare granskning av utbredningen

av dessa lokala initiativ kan Arbetsförmedlingen centralt inte redogöra för hur många av dessa

projekt som genomförs runt om i Sverige. Det finns varken ett centralt register över dessa

avtal eller någon som helst central uppföljning av resultaten av dessa projekt.

3.4 TRYGGHETSORGANISATIONER - SÄRLÖSNINGAR DÅ STATEN

ABDIKERAR Trygghetsorganisationerna är aktörer skapade av arbetsmarknadens parter. Det finns dock en

principiellt viktig skillnad mellan samhällets aktörer och arbetsmarknadens parters aktörer.

Aktörer som skapas av arbetsmarknadens parter, och som finansieras genom löne- och

vinstavstående, omfattar inte alla arbetstagare, utan endast de som tillhör ett av parterna

definierat kollektivavtal.

Personer som inte tillhör ett kollektivavtalat avtalsområde med trygghetsavtal, står utanför

möjligheten att ta del av dessa förmåner. Det leder till en situation där det finns ett stort antal

personer på arbetsmarknaden som kan få en viss typ av förmåner, medan andra saknar den

möjligheten. Följden blir en rad särlösningar, med stora skillnader mellan de olika kollektiven

och de förmåner de kan erbjuda.

Dessa särlösningar har gjort att arbetsmarknaden blivit än mer svår att överblicka. Kostnader

övervältras från staten till arbetsmarknadens parter och inte minst skapas skillnader mellan

olika personer på arbetsmarknaden där vissa erhåller stöd och andra inte. I tider av

lågkonjunktur blir detta extra tydligt. Under finanskrisen fjärde kvartalet 2008 och första

kvartalet 2009 betalade enbart Trygghetsfonden TSL ut motsvarande 200 MSEK i månaden i

omställningsstöd.

26 Förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program §31-32

Idag ser stödet på arbetsmarknaden olika ut för olika personer. Den ekonomiska tryggheten

varierar beroende på vilket jobb och vilken del av arbetsmarknaden de befinner sig i. När

samhället successivt lämnar ifrån sig ansvaret för vissa områden av arbetsmarknadspolitiken

så bör det ske med öppenhet så att alla parter kan överblicka konsekvenserna. Inte genom ett

försiktigt tillbakadragande där personer erbjuds vitt skilda trygghetslösningar och vitt skilda

förutsättningar på arbetsmarknaden.

3.5 EN KEDJA AV AKTÖRER DÄR LÄNKARNA BRISTER I den bästa av världar lyckas de arbetsmarknadspolitiska aktörerna haka i varandras insatser så

att de arbetssökande blir kartlagda och får stöd så snabbt som möjligt. Särskilt då forskningen

så tydligt visar på goda effekter för arbetssökande som aktiveras med insatser så tidigt som

möjligt27. Tyvärr brister ofta länkarna i denna kedja. I fallet med Arbetsförmedlingen och

kommunerna har vi redan beskrivit samordningsbehovet som Dua idag i allt större

utsträckning får hantera. Det är tydligt att samordningen mellan arbetsmarknadens aktörer

kräver styrning och tillräckliga resurser för att upprätthålla arbetet långsiktigt. Utan

tydligheten och de långsiktiga resurserna riskerar samarbeten att snabbt ebba ut.

3.5.1 Försök till strukturerade samarbeten

Ett exempel på hur problematisk frågan om samordning kan vara är samarbetet mellan

Arbetsförmedlingen och trygghetsorganisationerna som initierades redan 2006, då det fanns

ett behov av ett mer organiserat och strukturerat samarbete. Ett initiativ togs då till att länka

ihop trygghetsorganisationernas tidiga insatser med Arbetsförmedlingens resurser avseende

utbildning och praktik, samt att göra gränssnittet mellan omställningsorganisationerna och

Arbetsförmedlingen lätt att förstå för de uppsagda. Ett första formellt avtal om samarbete

trädde i kraft den 1 april 2008.

I september 2008 slog finanskrisen till och satte dramatiska spår på arbetsmarknaden i form

av stora varsel och uppsägningar. Regeringen tvingades att agera snabbt och den 5 december

2008 presenterades ett ”stimulanspaket” omfattande 8,3 MdSEK under åren 2009 – 2011.

Syftet var att mildra effekterna av krisen och Arbetsförmedlingen skulle nu kunna hjälpa också

de nyarbetslösa. I regleringsbrevet 2009 framhöll regeringen bland annat ”Arbetsförmedlingen

ska, i de fall det finns ett omställningsavtal, samarbeta med trygghetsråden vid varsel om

27 To meet or not to meet, that is the question – short-run effects of high-frequency meetings with case workers, van den Berg, Kjærsgaard, Rosholm samt Experimental evidence on the effects of on early meetings and activation, Pedersen, Rosholm och Svarer


uppsägningar för att tillsammans ge den enskilde ett gott stöd under uppsägningstiden och för att

undvika eller förkorta arbetslöshet.”

Så blev inte fallet. Både då, och nu 8 år senare, upplever de största trygghetsorganisationerna

inte att Arbetsförmedlingen tar tillvara den kartläggning och det arbete som

trygghetsorganisationerna lägger ned på de arbetssökande. Behovet av utbildning och mer

omfattande stödinsatser än vad de flesta trygghetsorganisationer kan erbjuda finns

fortfarande kvar.

Trots att alla trygghetsorganisationer arbetar med omställning av arbetssökande som

teoretiskt står nära arbetsmarknaden, tillhör ca 10–15 procent av de uppsagda grupper som

har svårare att hitta ett arbete och därför riskerar långtidsarbetslöshet. Studier pekar på att

personer har en mycket större chans att komma tillbaka till arbete om insatser sker i ett så

tidigt skede som möjligt28. Även om trygghetsorganisationernas kartläggning och

omställningsarbete görs i ett initialt skede i samband med uppsägningen, tar det ofta alltför

lång tid innan Arbetsförmedlingen kommer in med stödinsatser.

3.5.2 När samarbeten sätts på prov

Ett tydligt exempel var när Saab Automobile i Trollhättan gick i konkurs 19 december 2011.

En konkurs som omfattade både privatanställda arbetare och tjänstemän och där

trygghetsorganisationerna snabbt var på plats för att bygga en infrastruktur men där

Arbetsförmedlingen, stick i stäv mot trygghetsorganisationernas bedömning, ansåg att ingen

av de uppsagda arbetarna var i riskzonen för långtidsarbetslöshet och därmed aktuella för

tidiga insatser. Ett år efter konkursen fanns 248 arbetare kvar i arbetslöshet. I allt väsentligt

samma målgrupp som identifierats i den tidiga kartläggningen.

I januari 2013 startades ett lokalt projekt i Småland mellan Arbetsförmedlingen och

Trygghetsorganisationerna där ett initiativ kring samarbete kring tidiga insatser för

nyarbetslösa skulle startas. Den så kallade ”Smålandsmodellen” startades som ett pilotprojekt

med tanken att spridas till ytterligare lokala områden. Projektet fick tyvärr aldrig ordentligt

fäste hos Arbetsförmedlingen och bekräftar återigen bilden av det ständiga

samordningsproblem som finns mellan arbetsmarknadens olika aktörer.

Trygghetsorganisationerna fortsätter att försöka etablera nya samarbetsprojekt där man

tillsammans med Arbetsförmedlingen försöker förkorta ledtiderna för de nyligen uppsagda.

Frågan är dock hur stora resurser aktörerna i framtiden måste lägga för att samarbetena

28 Experimental evidence on the effects of on early meetings and activation, Pedersen, Rosholm och Svarer, IZA Discussion Paper series, 2012, s.36

långsiktigt ska kunna fungera och hålla för ett faktiskt stresstest i en kommande

lågkonjunktur.

3.6 ATT UPPHANDLA ARBETSMARKNADSTJÄNSTER ÄR KOMPLICERAT Att upphandla arbetsmarknadstjänster och utbildningar på ett sätt som både ger resultat och

är resurseffektivt är komplicerat. Denna typ av tjänsteupphandling kräver att man förstår

arbetsmarknadens skiftande behov, hur marknaden för privata utförare fungerar, hur rating,

incitament och ersättningar bäst kan användas för att uppnå goda resultat, och framförallt vad

som behöver kravställas och vad som behöver lämnas öppet för att ge utförare möjlighet att

ta fram innovativa lösningar.

3.6.1 Detaljreglering hämmar innovation

Många av de insatser som upphandlas idag är alltför snävt reglerade, och lämnar litet utrymme

för de privata utförarna att utveckla metoder och arbetssätt som skulle kunna gynna såväl

arbetssökande som de upphandlande aktörerna genom bättre resultat. I någon mån beror

detta på osäkerhet och bristande kompetens hos de upphandlande aktörerna, då det är

enklare att reglera detaljer än att upphandla tjänster som sätter mål och resultat i främsta

rummet.

Detaljreglering av utförarnas verksamhet leder inte till ett klimat som främjar innovation,

vilket utgör en av de bärande tankarna med att engagera privata utförare. Därmed går

möjligheten att upptäcka nya metoder och arbetssätt som skulle kunna främja bättre resultat

förlorade. Bristerna i uppföljningen, som detaljeras i ett annat avsnitt i rapporten, hämmar

möjligheten att styra upphandling till mer fokus på mål och resultat. Utförarna, som är de som

dagligen kommer i kontakt med de arbetssökande och rimligen de som bäst kan avgöra hur en

insats bör utformas för att nå ett lyckat utfall, har länge efterfrågat upphandlingar som lämnar

större utrymme för dem att nyttja sin expertis och innovationsförmåga.

3.6.2 Att möta de faktiska behoven

Effektiv upphandling av arbetsmarknadstjänster kräver inte bara skickliga upphandlare, utan

även en väl fungerande behovsinventering. Inte sällan sker upphandlingar slentrianmässigt.

Vad som ska upphandlas avgörs baserat på ett behov som konstaterats för flera år sedan.

Gamla mallar dammas av, och tjänster upphandlas utan att hänsyn tas till de kraftigt skiftande

behoven som uttrycks av arbetsmarknaden. Regelverken kring offentlig upphandling är

komplicerade, och upphandlingarna tar många månader, ibland till och med år, att genomföra.

Utan träffsäker behovsanalys och planering riskerar de upphandlande aktörerna att stå utan

de insatser som efterfrågas av arbetsmarknaden när de behövs som mest.


3.6.3 Ett nedprioriterat område

Upphandlingsfrågan måste finnas högt på dagordningen för den aktör som har ansvar för

upphandlingen. Tillräckliga resurser och rätt kompetens måste säkerställas. De komplicerade

överväganden som behöver göras vid upphandling av arbetsmarknadstjänster kan inte

likställas med att den relativt enkla processen att upphandla exempelvis kontorsmateriel. Idag

har frågan långt ifrån den dignitet som den skulle behöva. På Arbetsförmedlingen, för att

nämna ett exempel, är frågan inte prioriterad nog att avhandlas i myndighetsledningen, utan

hanteras på lägre nivåer i organisationen. Såväl resurser som intern vilja har ibland saknats för

att den upphandlade verksamheten ska kunna bedrivas effektivt29. De flesta kommuner är för

små för att kunna tillsätta resurser och säkerställa rätt kompetens för att kunna lösa uppgiften

på ett bra sätt. Trygghetsorganisationerna, som förvisso skulle kunna säkerställa resurser och

kompetens, saknar av andra skäl möjlighet att tillhandahålla de insatser som skulle behövas,

inte minst beroende på svårigheten att finansiera deltagarnas försörjning.

3.7 EN FRÅGA OM RESULTAT OCH FÖRTROENDE Frågan om privata utförares vara eller icke vara i offentligt finansierade välfärdstjänster är

flitigt omdebatterad, och upphandlad arbetsmarknadspolitisk verksamhet är inget undantag.

Debatten om oskäliga vinstmarginaler har fått förnyad kraft efter Ilmar Reepalus omtalade

välfärdsutredning. Frågan om ägarform hos utföraren har fått allt för stort utrymme i

debatten, uteslutande på grund av ideologiska skygglappar. I stället borde debatten fokusera

på kvaliteten i de tjänster som tillhandahålls. Kvalitet står av lättförståeliga skäl i direkt

relation till vilket resultat som kan förväntas av en insats.

De upphandlande aktörerna har ett långtgående ansvar att säkerställa kvalitet, och i

förlängningen goda resultat, i de upphandlade insatserna genom styrning och tillsyn av

utförarna. Tyvärr har denna fråga inte beretts något som helst utrymme i den debatt som

rasar kring privata utförare i offentlig verksamhet. Bra metoder för leverantörsstyrning och

tillsyn är en garant för levererad kvalitet, och därmed upphör frågan om vinst att vara

relevant.

Även om de flesta utförare är seriösa finns det undantag. Oserösa utförare riskerar inte bara

att undergräva förtroendet för leverantörsmarknaden och de upphandlande aktörerna, utan

riskerar också att bidra till sämre resultat i de upphandlade insatserna. Utan en väl fungerande

leverantörsstyrning och tillsyn kan de upphandlande aktörerna inte upptäcka de fall då

29 Trots satsningar på det upphandlade området och stor utveckling har Arbetsförmedlingen fått dras med både ”glapp” på grund av försenade upphandlingar och stora brister i både användandet och leveransen av upphandlade insatser.

utförarna inte levererar det som överenskommits och avsluta kontrakten med dessa. Att

oseriösa utförare sorteras ut är en förutsättning för goda resultat i de insatser som

upphandlas.

3.7.1 Stängs en dörr står många fortfarande öppna

Leverantörsstyrning och tillsynsverksamhet är både resurskrävande och kompetensmässigt

krävande. Det är med andra ord inte alltid självklart för en verksamhet att satsa pengar på

detta område.

Även samordning kring tillsyn mellan olika upphandlande aktörer är svår, och inte i alla lägen

praktiskt genomförbar, eftersom de privata utförarna lyder under separata avtal med olika

innehåll och krav. På grund av detta kan idag utförare som en aktör granskat och hävt avtal

med på grund av bristande kvalitet, fortsätta att leverera samma slags tjänster till andra

aktörer.

Inte endast samordningen aktörerna emellan brister, den interna samordningen kring

uppföljning hos de större aktörerna är även den bristfällig. Som ett exempel kan nämnas att

Arbetsförmedlingen i vissa fall hävt avtal med utförare på grund av brister i leveransen, men

fortsatt samarbetet med samma utförare inom ramarna för Projekt med arbetsmarknadspolitisk

inriktning. Av förklarliga skäl riskerar detta att kraftigt skada allmänhetens förtroende för såväl

de upphandlande aktörerna som de seriösa utförarna.

Att en och samma organisation inte förmår samordna tillsynen av den verksamhet som

levereras av privata utförare illustrerar på ett tydligt sätt komplexiteten i tillsynsverksamhet

generellt, och vilka konsekvenser bristande leverantörsstyrning kan leda till vad gäller kvalitet,

resultat och förtroende.

3.8 BEHOV AV SAMLAD RESULTATUPPFÖLJNING För att kunna avgöra om en arbetsmarknadstjänst eller utbildning är värdefull i termer av

effekt eller resultat samt kostnadseffektivitet, krävs att det finns ett systematiskt sätt att följa

upp insatsen.

3.8.1 Uppföljning - en efterkonstruktion

I ett avsnitt ovan beskrivs att upphandling av arbetsmarknadstjänster och utbildning är en

komplicerad verksamhet. Detsamma kan sägas avseende uppföljningen av de insatser som

upphandlas. Uppföljning är en avgörande komponent i sammanhanget. Utan fungerande

uppföljning blir det omöjligt att avgöra om en insats är effektiv eller inte. Frågan har dock,

liksom upphandlingen som sådan, ofta allt för låg dignitet hos den upphandlande


organisationen. Inte sällan blir uppföljningen av en upphandlad insats en efterkonstruktion,

något man funderar på när en insats redan är igång, när den egentligen bör utgöra en

integrerad del av upphandlingen och konstrueras tidigt i processen. Många upphandlande

organisationer har inte den kompetens eller den kunskap som krävs för att konstruera

modeller för uppföljning som ger värdefull information, och således går det i många fall inte

att avgöra om en insats är verksam eller inte.

3.8.2 Resultaten i fokus

Ytterligare en konsekvens av bristande uppföljning är att det effektivt stänger dörren för olika

typer av incitamentsbetonade upphandlingar. I länder som har nått framgång med sin

upphandlade arbetsmarknadspolitiska verksamhet, exempelvis Australien och Storbritannien,

är incitamenten för leverantören att lyckas en integrerad del i de upphandlade insatserna.

Ersättningsmodellerna fokuserar på resultat, och utförare får betalt efter hur väl de lyckas

med uppgiften att få arbetssökande i jobb. Denna typ av incitamentsstyrd upphandling kräver

robust och tillförlitlig uppföljning av utförarnas prestation, annars är den inte möjlig att

genomföra. De arbetsmarknadsinsatser som idag upphandlas av olika aktörer i Sverige

tenderar att fokusera på kravställning kring hur utförandet av tjänsten ska gå till, och inte på

mål och resultat. I stor utsträckning hämmas möjligheten att upphandla mer resultatorienterat

av bristen på uppföljning.

3.8.3 Konsten att jämföra insatser

Frågan kompliceras ytterligare av, i de fall det faktiskt finns fungerande uppföljningsmodeller,

att dessa skiljer sig åt från en upphandlande organisation till en annan. Faktum är att

möjligheten till uppföljning inte sällan skiljer sig åt mellan olika insatser inom en och samma

upphandlande aktör. Enhetliga definitioner kring vad som är ett lyckat utfall saknas, även när

tjänsterna har ett identiskt syfte. Inte sällan saknas definitioner av vad målet med en specifik

insats är helt och hållet, alternativt uttrycks detta mål i så luddiga termer att det är svårt för

såväl handläggare inom den egna organisationen, som utförare och deltagare i insatsen att

förstå vad som avses. Man mäter olika, eller likartade, saker på olika sätt. Detta försvårar

avsevärt möjligheten att jämföra insatser med varandra. I förlängningen innebär det att

samhället går miste om viktiga insikter som skulle kunna användas för att styra finansiering

mot de upphandlande aktörer och insatser som ger bäst resultat. Det finns idag ingen samlad

bild över hur de olika insatser som upphandlas från privata aktörer fungerar, eller står sig mot

varandra.

3.8.4 Helhetsperspektivet saknas

IFAU, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, är ett

forskningsinstitut underställt Arbetsmarknadsdepartementet, och den organisation som

kanske tydligast har uppdraget att utvärdera arbetsmarknadspolitiken. IFAU gör ett gott

arbete i att utvärdera enskilda insatser, men den stora floran av huvudmän, finansiärer,

utförare och insatser får till följd att systematisk uppföljning av arbetsmarknadspolitiken i sin

helhet är omöjlig att åstadkomma. Det finns exempel på fall då IFAU hamnat snett i sin

utvärdering av arbetsmarknadspolitiken av den enkla anledningen att de helt enkelt inte tagit

hänsyn till alla de insatser en arbetssökande är föremål för30.

Utöver problemen med att överblicka vilka aktörer och insatser som faktiskt verkar inom

arbetsmarknadspolitiken, leder fragmenteringen också till att systematiskt samordnad data

kring de olika insatserna inte finns tillgänglig. IFAU är därför hänvisade till utvärdering som

närmast kan liknas vid punktinsatser.

3.8.5 Finansiering utan hänsyn till resultat

Inte bara forskningen blir lidande av bristen på uppföljning. Ur ett makroperspektiv, där olika

upphandlande aktörer konkurrerar med varandra om statlig finansiering, är uppföljning som

möjliggör jämförelser av prestationen mellan olika aktörer och insatser viktig för att

finansieringen ska kunna styras till de ställen där den gör störst nytta. En upphandlande aktör

som levererar insatser med goda resultat bör rimligen ges en större del av den statliga

finansieringen än en aktör som inte förmår leverera resultat för pengarna. Ur ett

mikroperspektiv behöver också den upphandlande aktören tillförlitliga modeller för

uppföljning för att kunna dra lärdomar om vilka insatser som fungerar och vilka som bör

avvecklas. Utan uppföljning riskerar man annars att år efter år spendera medel på ineffektiva

insatser, som hade gjort större nytta i andra effektiva insatser.

Konsekvenserna av bristen på uppföljning blir till syvende och sist att ingen vet vad som faktiskt

fungerar. En viktig del av styrsystemet för att säkerställa dels att pengarna tillfaller de aktörer

som levererar bäst resultat, och dels att respektive aktör fokuserar sina medel på rätt insatser,

saknas i och med den bristfälliga resultatuppföljningen.

30 I den utvärdering IFAU genomförde av Arbetsförmedlingens jobbcoacher togs inte hänsyn till det faktum att många arbetssökande tar del av liknande coachande insatser genom trygghetsorganisationerna. Se IFAU-rapport 2012:24 - Vad innebär det att bli coachad? En utvärdering av jobbcoachningen vid Arbetsförmedlingen.


4. SLUTSATS – ETT INEFFEKTIVT ANVÄNDANDE AV RESURSER Denna rapport har kartlagt och analyserat den orimliga mängd insatser och aktörer som är

verksamma i den svenska arbetsmarknadspolitiken. Syftet med rapporten har varit att belysa

de problem som uppstår i ett system som är både fragmenterat och mättat med insatser och

aktörer. Med detta som utgångspunkt fortsätter diskussionen med konstruktiva lösningar i

kommande rapporter.

Den svenska arbetsmarknadspolitiken kan liknas vid en aldrig sinande ström av aktörer och

insatser. Nya insatser uppstår kontinuerligt, utan att gamla ineffektiva insatser sorteras bort.

Under lång tid har man försökt möta utmaningen i arbetsmarknadspolitiken genom

samordning och samverkan. Denna ansats har dock inte lyckats. Mängden aktörer och

insatser går inte att överblicka ens för de som dagligen arbetar inom området.

På grund av den röra av aktörer och insatser som råder i det arbetsmarknadspolitiska området

kompliceras även upphandlingen av privata utförare. Allt högre krav ställs på upphandlingen

av de arbetsmarknadspolitiska insatserna, vilket i sin tur ställer stora krav på hög kompetens

hos den upphandlande aktören. Tyvärr har frågan inte den dignitet den behöver ens hos de

största aktörerna, och de mindre har inte möjlighet att tillsätta de resurser och kompetenser

som krävs för att upphandlingen ska bli lyckosam. Positiva resultat i upphandlade

arbetsmarknadstjänster är helt avhängiga väl fungerande upphandling.

Leverantörsstyrning och tillsyn är ett område som också det är underprioriterat hos de

upphandlande aktörerna. När de abdikerar från sitt tillsynsansvar får det konsekvenser såväl i

kvalitet och resultat, som i allmänhetens tillit till insatserna.

Att följa upp resultat i de arbetsmarknadspolitiska insatserna är idag näst intill omöjligt. Det

saknas samlade data och system för att följa upp insatser på ett sätt som gör att de går att

jämföra med varandra. Utan jämförande uppföljning finns inget sätt att avgöra vilka insatser

som har faktisk effekt, och vilka insatser som omgående borde avvecklas.

Den samlade problembilden som lyfts fram i denna rapport är tydlig. Det system som utgörs

av det totala antalet aktörer och insatser som översvämmar den svenska

arbetsmarknadspolitiken kan, på grund av den inneboende komplexiteten, omöjligt innebära

ett effektivt nyttjande av offentliga medel.

Regeringen saknar svar på om avkastningen på den offentliga investeringen i

arbetsmarknadsinsatser är tillräckligt hög. Svårigheten att jämföra olika aktörer och insatser

med varandra leder till att det är omöjligt att styra offentliga medel till de aktörer och insatser

som gör faktisk skillnad för de personer som söker ett arbete och de arbetsgivare som är i

behov av arbetskraft. Det är inte enbart en personlig tragedi för de arbetssökande som inte

hittar ett arbete, utan också djupt tragiskt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv att politiken

inte förmår satsa sina insatser där de gör mest nytta. Dagens arbetsmarknadspolitik för

tankarna till ett svart hål, där resurser okontrollerat och utan krav på resultat försvinner in i

insatser med mycket varierande kvalitet.

Det är hög tid att problembilden som kartlagts i denna rapport uppmärksammas och läggs på

bordet. Alla ansatser till reell förändring börjar i probleminsikt.

för många kockar i den arbetsmarknadspolitiska...

Documents