FONDACIONI SHOQËRIA E HAPUR PËR SHQIPËRINË, OSFA

INSTITUTI PËR STUDIME PUBLIKE DHE LIGJORE

Dokument Teknik

Analizë e Zbatimit të së Drejtës për Informim dhe Parashtrim i Argumentave

për Reformimin e Sistemit të Informimit

Tiranë, prill 2012

2 | P a g e

Përmbajtja

I. Hyrje 3

II. Zhvillimet në të drejtën ndërkombëtare për të drejtën e informimit 4

III. Elementët kryesorë në Ligjin për të Drejtën e Informimit që duhen

rishikuar 6

1. Subjektet/Organet veprimtaria e të cilëve rregullohet nga LDI 6

2. Fusha e veprimit të LDI: marrje informacioni apo dokumentesh 7

3. Përjashtimet 10

4. Mbikqyrja e sistemit të informimit publik 11

5. Shqyrtimi i ankimeve për refuzimin e informacionit 13

6. Afatet për dhënien e informacionit 14

7. Forcimi i sanksioneve dhe kuadrit të dëmshpërblimit 15

8. Dokumentet zyrtare që vihen në dispozicion të publikut pa kërkesë 16

IV. Problemet e mangësitë e vërejtura, sipas përvojës së organizatave

jo-fitimprurëse dhe atyre ndërkombëtare 16

V. Konkluzione 21

3 | P a g e

I. Hyrje

Ky dokument teknik është përpiluar nga Instituti për Studime Publike & Ligjore (ISPL) nën

drejtimin e Fondacionit Shoqëria e Hapur për Shqipërinë, OSFA në kuadër të projektit

”Përmirësimi i aksesit mbi Dokumentat Zyrtare”, i mbështetur nga Fondacioni OSFA.

Qëllimi i këtij dokumenti është të ilustrojë mangësitë në rregullimin aktual të së drejtës së

informimit dhe të argumentojë nevojën për rishikimin tërësor të ligjit nr.8503, datë 30.06.1999

“Për të Drejtën e Informimit për Dokumentet Zyrtare“. Gjithashtu, dokumenti synon të ofrojë

një paketë me rekomandime konkrete lidhur me ndryshimet kryesore që ka nevojë të pësojë

ligji nisur nga praktikat më të mira të vendeve të tjera si dhe nga zhvillimet më të fundit

ndërkombëtare e vendase. Dokumenti është hartuar për t’i ardhur në ndihmë institucioneve

shtetërore përgjegjëse për hartimin dhe miratimin e legjislacionit, por dhe aktorëve të tjerë të

interesuar.

Analiza dhe argumentat e parashtruar më poshtë, mund të grupohen në tre nivele:

1. Së pari, do të tregojmë se në 3 – 4 vitet e fundit ka pasur zhvillime të rëndësishme në të

drejtën ndërkombëtare të detyrueshme për Shqipërinë, rezultat i të cilave ka qënë

rikualifikimi i se drejtës për informim nga një instrument që mundëson lirinë themelore

të shprehjes, në një të drejtë themelore njerëzore më vehte. Do të argumentojmë se

pse dhe si këto zhvillime diktojnë nevojën e rishikimit të ligjit shqiptar për të drejtën e

informimit (që këtu e tutje LDI);

2. Së dyti, do të trajtojmë disa nga temat kryesore të LDI (psh., subjektet veprimtaria e të

cilëve rregullohet nga ligji, llojet e dokumenteve që rregullohen nga ligji, përjashtimet e

lejueshme, organet që mbikqyrin sistemin e të drejtës së informimit dhe procedurat e

ankimit) duke i krahasuar ato me best practice me qëllim që të tregojmë

papërshtatshmërinë e zgjidhjeve aktuale të ligjit shqiptar.

3. Së treti, do të paraqesim përvojën empirike të disa organizatave të shoqërisë civile në

lidhje me procedurat e kërkimit dhe marrjes së informacionit, afatet etj, të cilat në

mënyrë praktike kanë nxjerrë në pah dobësitë dhe pamjaftueshmëritë e regjimit aktual

të së drejtës së informimit.

4 | P a g e

II. Zhvillimet në të drejtën ndërkombëtare për të drejtën e informimit

A është e drejta për t’u informuar mbi dokumentacionin dhe informacionet e ndryshme të

mbajtura nga institucionet publike një e drejtë më vehte, apo, në të kundërtën, është një

derivat i së drejtës “mëmë“, lirisë së shprehjes, e cila njihet dhe garantohet nga të gjitha

instrumentat ndërkombëtarë për të drejtat e njeriut? Me fjalë të tjera: A buron regjimi ynë i së

drejtës së informimit (me gjithë virtytet dhe të metat e tij) nga norma detyruese të së drejtës

ndërkombëtare apo është thjesht rezulat i emancipimit politik të shoqërisë dhe qeverisjes në

Shqipëri, adoptim i best practice ose reflektim ndaj rekomandimeve?

Në pamje të parë duket se asnjë traktat ndërkombëtar për të drejtat e njeriut (i ratifikuar nga

Republika e Shqipërisë) nuk e detyron këtë të fundit që të ngrejë një sistem kombëtar të aksesit

tek dokumentacioni zyrtar. Normat ndërkombëtare që mund ta kishin bërë këtë (por që nuk e

kanë bërë) janë neni 19 i Konventës Ndërkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike dhe neni

10 i Konventës Evropiane të të Drejtave të Njeriut të ratifikuara nga Shqipëria përkatësisht në

vitin 1976 dhe në vitin 1996.

Neni 19 i Konventës Ndërkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike (KNDCP) disponon si më

poshtë:

1. Secili duhet të ketë të drejtën e opinionit pa ndonjë ndërhyrje;

2. Çdokush ka të drejtën e lirisë së shprehjes; kjo e drejtë përfshin lirinë e kërkimit, marrjes

dhe përhapjes së informacioneve dhe ideve të të gjitha llojeve …..

Nga ana tjetër, neni 10 i Konventës Evropiane të të Drejtave të Njeriut (KEDNj) disponon si më

poshtë:

1. Çdokush ka të drejtën e lirisë së shprehjes. Kjo e drejtë përfshin lirinë e mendimit dhe

lirinë për të marrë ose për të dhënë informacione dhe ide pa ndërhyrjen e autoriteteve

publike…….

Eshtë e qartë se asnjë nga instrumentat e mësipërm ndërkombëtarë nuk e detyron Shqipërinë

që t’a njohë të drejtën e aksesit tek dokumentacioni zyrtar si të drejtë më vehte. Ky duket një

pohim i pakundërshtueshëm. Megjithatë, duke filluar nga viti 2008, ka pasur zhvillime shumë të

rëndësishme në këtë fushë si rezultat i të cilave mund të thuhet se sot e drejta e informimit mbi

dokumentacionin zyrtar ka fituar statusin e një të drejte themelore më vehte. Le t’i marrim me

rradhë:

Në vitin 2008, Këshilli i Evropës miratoi traktatin e parë ndërkombëtar që e njeh të drejtën e

informimit si të drejtë të pavarur dhe detyrimisht të zbatueshme nga vendet anëtare të Këshillit

5 | P a g e

të Evropës1. Ndonëse konventa në fjalë nuk ka hyrë ende në fuqi dhe nuk është ratifikuar nga

Republika e Shqipërisë është e arsyeshme të mendojmë se hyrja në fuqi e konventës dhe

ratifikimi i saj nga vendi ynë është thjesht një çështje kohe. Natyrshëm ratifikimi i kësaj

konvente do të shtrojë nevojën e rishikimit tërësor të kuadrit tonë ligjor në këtë fushë.

Sa i takon KEDNj-së, ndonëse teksti i nenit 10 mbetet i pandryshuar, dhe për pasojë nuk ka

rregullim të shprehur të së drejtës së informimit mbi dokumentacionin zyrtar në këtë nivel,

është e ditur se KEDNj konsiderohet një instrument “i gjallë” që merr jetë nga jurisprudenca e

Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut. Eshtë e vërtetë se për shume vjet, Gjykata ka

refuzuar të pranojë se ekziston një e drejtë më vehte për të pasur akses ne dokumentacionin

zyrtar në kuadrin e nenin 10 të Konventës, por në vitin 2009 në çështjen Unioni Hungarez për

Liritë Civile kundër Hungarisë, Gjykata bëri një interpretim të zgjeruar të nocionit “e drejta për

të marrë informacion” (të parashikuar në nenin 10 të Konventës) duke njohur efektivisht të

drejtën për të pasur akses në dokumentacionin zyrtar si të drejtë më vehte. Gjykata e konfirmoi

këtë qëndrim të sajin në një tjetër vendim të vitit 2009 (Kenedi kundër Hungarisë) dhe së

fundmi, në prill 2012 (pra vetëm disa ditë më parë), me vendimin e Dhomës së Madhe në

çështjen Gillberg kundër Suedisë. Me fjalë të tjera, Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut e

njeh tashmë të drejtën për informim si të drejtë themelore të garantuar nga KEDNj.

Në nivelin e Organizatës së Kombeve të Bashkuara janë vërejtur disa zhvillime të rëndësishme

të cilat kulmuan me Interpretimin e Përgjithshëm që iu bë nenit 19 të Konventës

Ndërkombëtare mbi të Drejtat Civile dhe Politike në vitin 20112. Interpretimet e përgjithshme

që iu bëhen herë pas here dispozitave të traktateve të OKB-së përbëjnë interpretime zyrtare

dhe janë të detyrueshme për vendet nënshkruese të Konventës përkatëse (përfshirë edhe

Shqipërinë). Interpretimi i nenit 19, i cili është bërë i detyrueshem duke filluar nga janari i vitit

2012, disponon se neni 19 i Konventës nënkupton edhe “të drejtën e aksesit tek informacioni i

mbajtur nga organizmat publikë”3. E thënë ndryshe, duke filluar nga janari i këtij viti (2012),

çështja e së drejtës së informimit për Shqipërinë nuk është më thjesht një best practice apo një

rekomandim, por normë e mirëfilltë e së drejtës ndërkombëtare të detyrueshme.

Jemi të mendimit se këto 3 (tre) zhvillime të mirëfillta normative në të drejtën ndërkombëtare

të aderuar nga Shqipëria (pa llogaritur këtu rekomandimet nga Këshilli i Evropës dhe OSBE, si

dhe aktet ligjore relevante të Bashkimit Evropian të cilat Shqipëria do të duhet t’i adoptojë në

1 Në fakt që prej vitit 2002, Komiteti i Ministrave të Këshillit të Evropës ka miratuar një Rekomandim “Mbi Aksesin

tek Dokumentat Zyrtare” i cili, duke u bazuar tek jurisprudenca e Gjykatës Evropiane në lidhje me nenet 8 dhe 10 të Konventës rekomandonte që “shtetet anëtare duhet të garantojnë të drejtën e çdokujt për të pasur akses, me anë të një kërkese, tek dokumentacioni zyrtar”. 2 Në vitet 2004 dhe 2005 Rapporteur-i Special i Kombeve të Bashkuara për Lirinë e Shprehjes theksoi që liria e

shprehjes nënkupton edhe të drejtën për të pasur akses tek informacionet e mbajtura nga qeveria. 3 Tërheqim vëmendjen tek përcaktimi i subjekteve mbi të cilat vepron LDI si “organizma publikë”. Ky togfjalësh

indikon ndërmendjen e hartuesve të interpretimit të përgjithshëm për ta shtrirë veprimin e LDI mbi të gjitha subjektet e sektorit publik pa asnjë përjashtim.

6 | P a g e

procesin e integrimit) diktojnë një rishikim të ligjit nr. 8503, datë 30.06.1999, “Për të Drejtën e

Informimit mbi Dokumentat Zyrtare”.

III. Elementët kryesorë në LDI që duhen rishikuar

Në këtë seksion jemi përqendruar kryesisht në analizimin e disa prej elementëve më

substancialë të LDI, të cilët duhen rishikuar duke ofruar sugjerime përkatëse nisur nga praktikat

dhe legjislacionet më të mira të vendeve të tjera. Megjithatë vlen të theksojmë se përveç këtyre

elementëve, ligji ka edhe aspekte të tjera që duhen shqyrtuar me kujdes dhe përmirësuar.

1. Subjektet/Organet veprimtaria e të cilëve rregullohet nga LDI

Lista e organeve shtetërore të cilat detyrohen të zbatojnë dispozitat e ligjit për të drejtën e

informimit është një ndër temat themelore të sistemit të informimit publik. Natyrshëm, në

qoftë se të drejtat që rrjedhin nga LDI detyrojnë një numër të vogël zyrash të shtetit, edhe

domethënia dhe vlera praktike e së drejtës për t’u informuar do të jetë e kufizuar. Në të

kundërtën, në qoftë se detyrimi për të zbatuar LDI rëndon mbi të gjitha (ose pjesën më të

madhe) të organeve shtetërore, domethënia dhe rëndësia praktike e ligjit do të jenë më të

mëdha. Në paragrafët që vijojnë do të tregojmë shkurtimisht mënyrën sesi e rregullon ligji

shqiptar këtë çështje, duke ia kundërvëmë atë disa praktivave më të mira dhe, së fundi, do të

prezantojmë një propozim konkret.

Rregullimi për këtë çështje jepet nga neni 23 i Kushtetutës si dhe nenet 2 dhe 3 të LDI. Neni

23/2 i Kushtetutës e shtrin veprimin e së drejtës për t’u informuar mbi “organet shtetërore“. Në

po këtë linjë është edhe rregullimi i nenit 3 të LDI i cili në paragrafin e parë flet, po ashtu, për

“organe shtetërore“, ndonëse në paragrafin e dytë i referohet atyre (organeve shtetërore) si

“autoritete publike“. Neni 2 i ligjit për të drejtën e informimit shton në kategorinë e subjekteve

mbi të cilat vepron LDI edhe “organet e enteve publike”.

Që në fillim duhet evidentuar konfuzioni që ekziston midis gjuhës së Kushtetutës dhe asaj të

LDI. Ndërsa e para flet për “organe shtetërore”, neni 3 i LDI flet për “organe shtetërore“ dhe

“autoritete publike“. Neni 2 (a) i cili merr përsipër të përkufizojë autoritetin publik/organin

shtetëror e ngushton sferën e veprimit tek “organet e administratës shtetërore dhe atyre të

enteve publike”.

“Organet shtetërore“ janë padyshim një kategori më e gjerë sesa “organet e administratës

shtetërore“. Koncepti i “organit shtetëror“ është i paramenduar të jetë gjithëpërfshirës dhe të

përfshijë edhe legjislativin edhe gjyqësorin. Ndërsa koncepti “organ i administratës shtetërore“

zakonisht nënkupton vetëm organet e degës ekzekutive të pushtetit dhe entet rregullatore

(kuazi autonome) të emëruara nga Kuvendi.

7 | P a g e

Pra duket sikur legjislatori i zakonshëm ka kufizuar vullnetin e legjislatorit kushtetues. Ndonëse

dikush mund të argumentojë se ky nuk është problem pasi Kushtetuta do të prevalonte në çdo

rast, mbetet fakti i konfuzionit dhe i interpretimit të ngushtuar që i është dhënë të drejtës

kushtetuese për informim nga LDI në këtë pikë. Ndonëse tradicionalisht LDI-të janë konceptuar

dhe zbatuar si instrumente për të garantuar minimalisht hapjen e organeve të administratës

(pra të ekzekutivit) në nivel qëndror dhe lokal, LDI-të më bashkëkohore e shtrijnë veprimin e

tyre, më së pakti, edhe mbi organet legjislative dhe gjyqësore. Ligji ynë, në rastin më të mirë, të

shpie në këtë përfundim me interpretim.

Ky konfuzion, si dhe pasiguritë teorike nëse LDI vepron mbi legjislativin, gjyqësorin dhe disa

degë të veçanta të ekzekutivit (psh., shërbimet e inteligjencës, forcat e armatosura dhe të

sigurisë) na bindin që të advokojmë një riformulim të neneve 2 dhe 3 të LDI-së në mënyrë që të

bëhet e qartë, përtej çdo keqkuptimi, se asnjë organ shtetëror4 nuk përjashtohet a priori nga

veprimi i LDI-së. Përjashtimet mund të përfshijnë vetëm disa aspekte të veprimtarisë të

organeve publike, të përcaktuara rast pas rasti, por kurrësesi organet vetë.

Propozim:

Të riformulohet neni 3 i LDI në mënyrë që të qartësohet se “asnjë organ shtetëror nuk

përjashtohet apriori nga veprimi i LDI-së“.

Gjithashtu, të shtohet një përkufizim shterues për subjektet e LDI-së, duke marrë si

pikënisje atë që ka dhënë neni 1 i Konventës të Këshillit të Evropës për Aksesin në

Dokumentat Zyrtare (këtej e tutje Konventa), duke përfshirë këtu edhe ato subjekte

që janë lënë si opsionale (fakultative) në tekstin e Konventës (neni 2(a)(ii)).

2. Fusha e veprimit të LDI: marrje informacioni apo dokumentesh

Çështja e fushës së veprimit të LDI, pra çështja e llojeve të dokumentave/informacioneve tek të

cilat LDI garanton akses, është një tjetër temë e madhe që duhet peshuar kur vlerësohet regjimi

ekzistues i informimit publik.

Në përgjithësi njihen dy qasje të mundshme për trajtimin e problemit të fushës së veprimit të

LDI:

Qasja e parë garanton aksesin tek informacioni që zotërojnë autoritetet publike;

Qasja e dytë garanton qasjen tek dokumentat konkrete të disponuara nga autoritetet publike.

Qasja e parë nënkupton se LDI mundëson bërjen e kërkesave disi të përgjithshme për

informacione ose dokumenta për ekzistencën e të cilëve kërkuesi nuk ka dijeni të plotë (por

mendon se mund apo duhet të ekzistojnë), kërkesa që diktojnë nxjerrjen dhe identifikimin e

informacionit duke u bazuar në disa dokumenta.

4 Sugjerojmë që të ruhet termi “organ shtetëror” për koherencë me Kushtetutën.

8 | P a g e

Me pak fjalë, LDI-të e konceptuara mbi bazën e kësaj qasjeje nënkuptojnë detyrimin e

subjekteve të ligjit (autoriteteve publike) për të bërë një farë pune kërkimore dhe përpiluese

për të kënaqur kërkesën për informacion5. Megjithatë, në praktikë, institucionet mund t’i japin

kërkuesit edhe dokumentet të cilat i përgjigjen informacionit të kërkuar, pa qënë ligjërisht të

detyruar të bëjnë analiza apo komente të mëtejshme.

Qasja e dytë nënkupton se LDI mundëson vetëm kërkesat për marrjen e dokumentave konkretë

të disponuar nga autoritetet publike. Siç e thotë edhe vetë emërtimi i tyre, këto sisteme

garantojnë thjesht dhe vetëm dorëzimin e kopjeve të dokumentave, të cilat autoriteti publik i

disponon për shkak të funksionit të tij. Në parim kjo është një qasje disi më minimaliste, por që

është më e vështirë të abuzohet dhe të anashkalohet nga autoritetet publike. Disa e quajnë

këtë qasje si “realiste“dhe “me këmbë në tokë“. Sidoqoftë, përkufizimi i “dokumentit“ edhe në

këto sisteme është mjaft i gjerë (duke përfshirë psh., formatet audio, video, elektronike etj.,)

dhe në praktikë diferencat janë më të vogla se sa mund të duken në vështrim të parë. Psh.,

edhe në regjimet që bazohen tek dokumenti, autoritetet publike duhet të bëjnë kërkime për të

identifikuar dokumentet konkrete që i përgjigjen kërkesave të ushtruesve të së drejtës.

Pavarësisht se cilën qasje mishëron LDI, best practice në këtë pikë diktojnë që ligji duhet të

garantojë si riprodhimin e kopjeve të të gjitha dokumentave të mbajtura nga autoritetet

publike6 ashtu edhe informacion të mbledhur dhe sistematizuar mbi bazën e dokumenteve

ekzistues.

Cila është qasja që ka adoptuar Shqipëria dhe sa e ngjashme është ajo me best practice të

shpjeguar më sipër?

Neni 23/2 i Kushtetutës disponon se “kushdo ka të drejtë ..........të marrë informacion për

veprimtarinë e organeve shtetërore..........“. Në qoftë se do ta ndalnim këtu analizën tonë do të

arrinim në përfundimin se sistemi ynë i informimit garanton aksesin në informacion. Nga ana

tjetër neni 1 i LDI disponon: “Ky ligj rregullon të drejtën e informimit mbi dokumentat zyrtare”.

Ndonëse neni 3 i LDI duket se bën një kthesë të papritur teksa flet për “informacion mbi

dokumentet zyrtare”, duket sikur LDI menjëherë e ngushton gjerësinë e të drejtës kushtetuese.

Ndonëse Kushtetuta mund të zbatohet drejtpërdrejtë, është e natyrshme që një formulim

“kontrapedal” i ligjit bazë efektivisht të shpjerë në ngushtim të sferës të së drejtës kushtetuese

sepse shumë prej zbatuesve të ligjit i referohen kryesisht dhe tipikisht ligjit bazë.

5 Se cili do të ishte niveli i lejuar i kërkimit dhe punës përpiluese nga ana e autoritetit publik është një nënçështje

që zakonisht merr përgjigje nga praktika e zbatimit të LDI dhe jurisprudenca e gjykatave. 6 Në këtë pikë është esenciale që dokumenti zyrtar të përkufizohet në mënyrë të tillë që të përfshijë çdo

informacion të disponuar nga autoriteti publik, pavarësisht nga forma në të cilën ai ruhet, është hartuar apo marrë nga autoriteti publik. Ky përkufizim do të bënte të mundur eliminimin e 2 keqkuptimeve klasike që lindin rëndom rreth kësaj çështjeje: 1. A zbatohet LDI mbi dokumentat përgatitore të punës? Përgjigja do duhej të ishte që kërkesat për t’u njohur me këto dokumenta nuk duhet të përjashtohen apriori, por duhen peshuar rast pas rasti dhe duhen arsyetuar dhe 2. A presupozohet që autoriteti publik të bëjë punë kërkimore dhe përpiluese në zbatim të LDI apo thjesht duhet të riprodhojë kopje të dokumentave të kërkuara?

9 | P a g e

Fusha e veprimit të LDI ngushtohet së tepërmi jo vetëm nga neni 1 (ndonëse problemi i nenit 1

mund të anashkalohet duke iu referuar drejtpërdrejt Kushtetutës), por edhe nga neni 2/b i LDI si

më poshtë:

- Neni 1 tregon se LDI garanton akses vetëm mbi dokumentat zyrtare;

- Neni 2 përkufizon dokumentin zyrtar si “dokumenti7 i çdo lloji i mbajtur nga autoriteti

publik, në përputhje me rregullat në fuqi dhe që ka lidhje me ushtrimin e një funksioni

publik“.

Duke lënë mënjanë për një çast kufizimin e nenit 1 (është e qartë se pavarësisht faktit që neni 1

i LDI e kufizon veprimin e ligjit vetëm mbi dokumentat zyrtare, rregullimi i Kushtetutës që

garanton akses në informacion, jo thjesht dokumenta, prevalon), një interpretim i mundshëm i

nenit 2/b është ai që si rezultat i këtij rregullimi, LDI shqiptar nuk mundëson njohjen e publikut

me dokumentat përgatitore ose të punës.

Theksojmë se standarti më i përparuar në këtë drejtim është ai i Konventës së Këshillit të

Evropës për Aksesin në Dokumentat Zyrtare, i cili i përkufizon dokumentat zyrtare (pra ato

dokumenta që mund të kërkohen dhe të merren në kuadrin e LDI) si “të gjitha informacionet e

regjistruara në çfarëdolloj forme, të përpiluara ose të marra dhe të mbajtura nga autoritetet

publike”.

Përkufizimi i ligjit shqiptar çalon (në raport me këtë best practice) në drejtimet e mëposhtme:

1. Ligji shqiptar vë kushtin që dokumentat duhet të mbahen në përputhje me rregullat në

fuqi. Kjo mund të interpretohet si nevoja që dokumentat të jenë të regjistruara në

regjistrin e arkivës ose të korrespondencës në përputhje me kërkesat e ligjit për arkivat,

ose të jenë transferuar për ruajtje në arkivat e shtetit. Natyrisht që asnjëra nga këto

situata nuk e mbulon rastin e dokumentave të punës, të cilët tipikisht mbahen në arkiva

elektronike ose fizike të organizuara sipas preferencave të përdoruesve. Në kontrast me

përkufizimin e ligjit shqiptar, konventa e KE flet për informacione (për t’u dalluar nga

dokumentat zyrtare) të cilat mbahen në çfarëdolloj forme nga autoriteti publik. Një

formulim i tillë (ndryshe nga formulimi i ligjit shqiptar) mundëson marrjen e

dokumentave përgatitorë ose të punës. Për më tepër, respektimi i rregullave formale

arkivore nuk mund të jetë kusht për transparencën publike dhe mund të abuzohet lehtë

në praktikë.

2. Një tjetër kufizim që vendos ligji shqiptar është kërkesa që dokumenti të ketë lidhje me

ushtrimin e një funksioni publik. Në interpretim të këtij formulimi, natyrshëm

autoritetet publike mund të arrijnë në përfundimin se një dokument pune nuk lidhet me

7 Nuk mund të mos vemë në dukje edhe një tautologji në përkufizimin e nocionit të dokumentit. Në thelb

dokumenti përkufizohet si “dokument i çdo lloji që mbahet ….”. Ndërkohë Konventa e përkufizon dokumentin si “çdo lloj informacioni …..” duke ç’bërë praktikisht dallimet midis sistemeve që bazohen tek dokumenti dhe atyre që bazohen tek informacioni.

10 | P a g e

ushtrimin e funksioneve sepse ky lloj dokumenti shërben vetëm në procesin e marrjes

së vendimeve. Jo rastësisht (është evident qëllimi për ta zgjeruar fushën e veprimit të

LDI) Konventa e KE nuk e përmban klauzolën “që ka lidhje me ushtrimin e një funksioni

publik”.

Propozim:

Të riformulohen nenet 1 dhe 2/b të LDI në mënyrë që të qartësohet se sistemi ynë i

informimit bazohet tek aksesi në informacion;

Të përkufizohet dokumenti zyrtar në mënyrë identike me formulimin e nenit 1/b të

Konventës në mënyrë që të qartësohet se LDI e shtrin veprimin edhe mbi dokumentat

përgatitore dhe të punës.

3. Përjashtimet8

LDI është nga të paktat ligje ekuivalente në botë që nuk parashikon kritere materiale specifike

për kufizimin e së drejtës së informimit; me fjalë të tjera, arsyet për mosdhënien e

dokumenteve/informacioneve zyrtare të kërkuara nga individët (si siguria kombëtare, jeta

private, sekreti hetimor etj). Kriteri i vetëm jepet në nenin 3 ku thuhet se autoriteti publik

detyrohet të japë informacionin e kërkuar “përveç rasteve kur me ligj parashikohet ndryshe”. Ky

formulim gjenerik është ndoshta defekti më i madh i LDI.

LDI-të kanë gjithmonë një natyrë disi radikale për arsyen se përmbysin prezumimin tradicional

burokratik se informacioni i shtetit është sekret, përveçse në rastet e veçanta kur mund të

bëhet publik. Kjo ka qënë (dhe vazhdon të jetë në një masë të madhe) mendësia e administratës

edhe në Shqipëri. LDI e thyen këtë koncept duke sanksionuar parimin se, si rregull, informacioni

shtetëror është publik, përveç disa rasteve përjashtimore kur, për arsye të përcaktuara qartë,

informacioni mund të konsiderohet i rezervuar.

Pikërisht për këtë arsye referimi ndaj kuadrit ligjor ekzistues është kundërproduktiv sepse

kufizimet ekzistuese janë hartuar pikërisht në kuadrin e atij prezumimi të sekretit.

Përvoja e krahasuar në këtë fushë, e përmbledhur më së miri në nenin 3 të Konventës, mund të

përmblidhet në parimet e mëposhtme:

i. ligji informimit duhet të parashikojë një listë shteruese të kritereve për mosdhënien e

informacionit;

ii. lista duhet të përfshijë vetëm interesa të rëndësishme publike ose private, mbrojtja e

të cilave bën të domosdoshme ruajtjen e konfidencialitetit të informacionit;

8 Shih dokumentin “Propozime për ndryshime në ligjin shqiptar për të drejtën e informimit”, përgatitur nga Justice

Initiative & QZHDI, mars 2007.

11 | P a g e

iii. kriteret e ligjit të informimit operojnë në mënyrë autonome dhe përgjithësisht kanë

epërsi mbi kufizimet e përcaktuara në ligje të tjera;

iv. në çdo rast që refuzon kërkesën për informacion, institucioni duhet të bëjë të ditur

arsyen (kriterin) konkret të refuzimit të parashikuar në ligjin e informimit;

v. pavarësisht nga dëmi që mund t’i shkaktohet interesave publikë apo privatë të

parashikuara në ligj, informacioni duhet të jepet në qoftë se publikimi i shërben një

interesi publik më të madh (d.m.th., kriteret përjashtimore nuk janë absolute); ky njihet

si parimi i interesit publik superior;

vi. përveçse kur ligji parashikon kufizime taksaktive ose cënohen interesat e të tretëve,

dhënia ose jo e informacionit duhet të mbetet në çmimin/diskrecionin e institucionit

(d.m.th., refuzimi nuk duhet të jetë i detyrueshëm për institucionin).

Propozim:

Neni 3 i LDI të përafrohet me nenin 3 të Konventës.

4. Mbikqyrja e sistemit të informimit publik

Pa një mbikqyrje efektive e drejta e informimit dhe sistemi i informimit publik që bazohet tek

ajo janë të destinuara të humbasin terren në raport me instiktet primordiale të autoriteteve

publike për t’u mbyllur në vetvehte. Nga vetë natyra e saj, e drejta e informimit është një e

drejtë e tillë, e cila nuk mund të gëzohet efektivisht thjesht si rezultat i mosveprimit të shtetit

(siç është psh., rasti i lirisë së shprehjes ku shtetit i kërkohet të ndërhyjë sa më pak). Në të

kundërtën, në mënyrë që sistemi i informimit publik të funksionojë, është esenciale që shteti të

ndërmarrë hapa pozitivë për të bërë këtë të mundur.

Duke filluar nga viti 2002, janë adoptuar 2 (dy) rekomandime autoritare nga Këshilli i Evropës

dhe OSBE për të krijuar një sistem të posaçëm mbikqyrjeje dhe apelimi për të drejtën e

informimit.

Kështu, në vitin 2002, Rekomandimi i Këshillit të Ministrave të Këshillit të Evropës për të

Drejtën e Aksesit në Dokumentat Zyrtarë rekomandon që “Kërkuesi kërkesa e të cilit për një

dokument zyrtar është refuzuar ........ duhet të ketë akses në një procedurë kontrolli/shqyrtimi

para një gjykate ose organi tjetër të pavarur dhe të paanshëm të krijuar me ligj“.

Po kështu, në maj të vitit 2007, pas një shqyrtimi që i bëri gjendjes të së drejtës së informimit

në vendet anëtare, OSBE rekomandoi që vendet anëtare të krijojnë organe mbikqyrëse të

dedikuara (pra të posaçme).

Në përgjithësi kjo vetëdije (vetëdija për domosdoshmërinë e një mbikqyrjeje të posaçme) ka

zënë rrënjë në një pjesë të mirë të vendeve të botës që kanë një LDI. Të ndryshme janë vetëm

12 | P a g e

modelet e organizimit të kësaj mbikqyrjeje. Mesa duket ekzistojnë 3 (tre) tipe kryesore të

organizmave mbikqyrës të posaçëm si më poshtë:

- Komisioner/komision për informimin;

- Komisioner/komision për informimin dhe mbrojtjen e të dhënave private;

- Ombudsman.

Pavarësisht tipit të ndryshëm që mund të ketë organizmi mbikqyrës, e rëndësishme është që ai

të jetë i pavarur, i specializuar dhe kompetent për të dhënë vendime të detyrueshme për

zbatim nga ana e organeve shtetërore.

Shqipëria ka zgjidhur modelin sipas të cilit roli i posaçëm mbikqyrës për respektimin e së drejtës

së informimit i është besuar Ombudsman-it (Avokatit të Popullit).

Pavarësisht meritave të këtij modeli (në fund të fundit mbikqyrja i është besuar një institucioni

të lartë kushtetues të legjitimuar si asnje institucion tjetër duke u zgjedhur me 3/5 e votave të

Kuvendit), jemi të mendimit se edhe në këtë pikë Shqipëria nuk është plotësisht në linjë me

standartin më të përparuar për 2 (dy) arsye:

- Së pari, sfera e kompetencave të Ombudsman-it në fushën e të drejtave të njeriut është

gjithëpërfshirëse dhe, për pasojë, institucioni mund të mos ketë kohën dhe burimet e

nevojshme për t’u marrë sa dhe si duhet me çështjet e së drejtës së informimit.

- Së, dyti, duke qënë se institucioni i Ombudsman-it operon përmes rekomandimeve (jo

vendimeve detyruese) mbrojtja që sistemi ynë i rezervon të drejtës së informimit nuk

duket e plotë. Eshtë e rëndësishme që mbikqyrja e përgjitshme të kombinohet me

aftësinë juridike për të shqyrtuar dhe vendosur në raste individuale.

Zgjidhja që konsiderohet si best practice për çështjen e mbikqyrjes të së drejtës së infomimit

është krijimi i një komisioneri të posaçëm për informimin për arsyet e mëposhtme:

- Krijimi i një sistemi funksional të informimit publik kërkon veprim pozitiv nga ana e

shtetit. Tipikisht këto sisteme bëjnë kontrast me traditat e administratave të mbyllura

dhe për të pasur sukses duhet të shoqërohen me ndryshime kulturore dhe një mori

ndërhyrjesh “të vogla” me natyrë procedurale dhe menaxheriale të cilat kërkojnë vizion

dhe koherencë;

- Eshtë e nevojshme të monitorohet sistemi në vazhdimësi dhe në tërësinë e tij duke

përfshirë edhe kërkesat për vënien e dokumentave në dispozicion të publikut pa

kërkesë;

- Funksionimi i sistemit do të kërkonte edhe trainimin e administratës publike dhe

edukimin e publikut për natyrën e së drejtës, mënyrën e përdorimit të saj dhe kufijtë

legjitimë;

13 | P a g e

- Do të ishte i nevojshëm studimi i sistemit administrativ për të evidentuar probleme me

natyrë sistemike dhe adresimin e tyre duke pasur si udhëheqje nevojat e publikut për

informacion;

- Nevojitet grumbullimi i statistikave domethënëse dhe raportimi publik periodik mbi

gjetjet; dhe

- Duhet që ankimet për refuzimin e informacionit të shqyrtohen dhe të nxirren vendime

detyruese në lidhje me to (gjë që Ombudsman-i nuk mund ta bëjë).

Nga ana tjetër, një komisioner i posaçëm për të drejtën e informimit nuk do të kishte staturën e

Avokatit të Popullit (institucion kushtetues që emërohet me 3/5 e votave të Kuvendit). Në çdo

rast Komisioneri/Komisioni për informimin do duhej të kishte garanci pavarësie dhe paanësie të

përafërta me ato që ka sot Ombudsman-i (në rastin më të mirë Komisioneri do të emërohej nga

Kuvendi me shumicë të thjeshtë votash) në mënyrë që ta kryejë mandatin e promovimit të së

drejtës së informimit me efikasitetin e duhur.

Një zgjidhje e ndërmjetme, që nga njëra anë njeh meritat e krijimit të një institucioni me

mandat të posaçëm për të drejtën e informimit, por që nga ana tjetër reflekton edhe nevojën

për mirëadministrim të resurseve publike, është krijimi i një komisioneri me mandat të dyfishtë

për mbrojtjen e të dhënave personale dhe promovimin e së drejtës së informimit. Në rastin e

Shqipërisë, ku Komisioneri për Mbrojtjen e të Dhënave Personale ekziston, do të duhej të bëhej

një rishikim i ligjit përkatës. Në këtë rast do të ishte esenciale që burimet njerëzore dhe

financiare të Komisionerit të paktën të dyfishohen që në ditën e parë në mënyrë që zgjidhja të

konsiderohet e pranueshme dhe në linjë me best practice.

Propozim:

Të ruhet mbikqyrja e Avokatit të Popullit në nivel makro me fokus të veçantë në

rekomandimet e përgjithshme për rishikim të legjislacionit dhe rekomandimet që i

adresohen legjislativit dhe gjyqësorit.

Të krijohet një komisioner i posaçëm për të drejtën e informimit i cili të pajiset me të

gjitha kompetencat e listuara më lart (shih paragrafin që shpjegon best practice në

lidhje me çështjen e mbikqyrjes).

5. Shqyrtimi i ankimeve për refuzimin e informacionit

Shqipëria nuk ka një sistem të posaçëm të shqyrtimit administrativ e gjyqësor të ankimeve

kundër refuzimeve për dhënien e informacionit. LDI, në nenin 15, disponon thjesht se

“Procedurat e ankimit administrativ rregullohen me ligjin nr. 8475, datë 12.05.1999 “Kodi i

Procedurave Administrative të Republikës së Shqipërisë”. Kjo do të thotë se anëtarët e publikut

të cilët nuk janë të bindur me refuzimin e kërkesës së tyre për informacion duhet t’i drejtohen

në rradhë të parë vetë organit që e ka refuzuar informacionin me kërkesën për rishikim të

14 | P a g e

vendimit, dhe paskëtaj organit epror me kërkesën për shfuqizimin e vendimit. Kjo zgjidhje

gjenerike paraqet disa probleme si më poshtë:

- Sidomos në rastin e kërkesës për rishqyrtim (e cila shqyrtohet nga vetë organi që e ka

refuzuar informacionin) ankimi ka të ngjarë që të paragjykohet duke u bërë kështu shkas

për humbje të panevojshme kohe;

- Si në rastin e kërkesës për rishqyrtim ashtu edhe në rastin e kërkesës për shfuqizim (kjo

e dyta duhet t’i drejtohet organit epror të organit që refuzoi kërkesën), organet që

shqyrtojnë ankimin nuk kanë një formim të posaçëm në çështjen e së drejtës së

informimit dhe mund të kenë prirjen ta nënvlerësojnë atë. Për më tepër, në praktikë,

refuzimet fillestare bëhen me urdhër të titullarit të organit gjë që e bën ankimin tek

eprori një formalitet;

- Shqyrtimi i ankimeve nga një numër i pakufizuar organesh administrative do të bënte që

vendimmarrja në këtë fushë të mos ishte koherente;

- Nuk është gjithnjë e qartë se cili është organi epror i organit që refuzoi informacionin;

- Nuk është e qartë nëse Kodi i Procedurës Administrative do të zbatohej mbi gjykatat në

rastet kur këto refuzojnë kërkesën e një subjekti për informacion.

Jemi të mendimit se shqyrtimi i ankimeve administrative nga një organ i posaçëm, siç do të

ishte Komisioneri i Informimit9, do t’i eliminonte të gjitha problemet e evidentuara më sipër

dhe do t’i jepte një impuls të fortë respektimit të së drejtës së informimit.

Edhe shqyrtimi i ankimeve nga gjyqësori është i rregulluar po ashtu në mënyrë gjenerike nga

Kodi i Procedurës Civile. Krijimi i gjykatës administrative do të jetë një hop cilësor në trajtimin e

këtyre ankimeve. Tipikisht gjykatat administrative shkurtojnë afatet e shqyrtimit të çështjeve

administrative (të tilla do konsideroheshin edhe ankimet kundër refuzimit te informacionit),

garantojnë specializim të gjyqtarëve dhe koherencë në vendimmarrje.

Propozim:

Të miratohet ligji për gjykatat administrative.

6. Afatet për dhënien e informacionit

Ligji aktual parashikon një sistem afatesh me dy faza për dhënien e informacionit: autoritetet

duhet të marrin vendim “për mospranimin e plotë ose të pjesshëm të kërkesës brenda 15

ditëve nga depozitimi i saj” (neni 10). Në rast se kërkesa pranohet, autoriteti ka në dispozicion

25 ditë për plotësimin e saj (neni 11). Për shkak të “veçantisë së kërkesës ose të nevojës për t’u

këshilluar me një palë të tretë” autoriteti mund ta zgjasë afatin edhe 10 ditë të tjera (neni 12).

9 Komisioneri i Informimit, duke pasur një rol mbikqyrës mbi zbatimin e së drejtës së informimit, të kombinuar me

aftësinë për të marrë vendime të detyrueshme në raste individuale, do të kishte kapacitetin dhe mentalitetin e duhur për të garantuar të drejtën e informimit.

15 | P a g e

Këto afate janë nga më të lartat në praktikën europiane dhe atë ndërkombëtare, ku afati

mesatar për dhënien e informacionit është më pak se 15 ditë kalendarike. Për më tepër, me ose

pa të drejtë ato shpesh interpretohen nga administrata shqiptare si ditë pune, ç’ka do të thotë

të paktën 3 dhe 8 javë kalendarike, respektivisht. Ndoshta këto afate ishin më të pranueshme

në periudhën fillestare për t’i dhënë mundësi administratës të sistemojë dokumentet dhe

arkivat dhe të përballojë një valë të madhe kërkesash. Sidoqoftë, këto arsye nuk qëndrojnë më:

në fakt numri mesatar i kërkesave për informacion mbetet mjaft i ulët dhe përvoja

ndërkombëtare, si dhe ajo shqiptare, tregojnë që sa më shumë kohë t’i jepet administratës, aq

më tepër zvarritet përgjigjja në mënyrë të panevojshme.

Po ashtu, nuk ka motive për të mbajtur sistemin me dy afate, megjithëse fillimisht mund të jetë

menduar se afati i dytë i jep mundësi administratës të mbledhë dokumentet voluminoze ose

nga burime të ndryshme. Në fakt, zakonisht zbatimi i kritereve të ligjit dokument për dokument

kërkon së pari mbledhjen dhe studimin e tyre në mënyrë që të merret një vendim ligjor për

dhënien/mosdhënien e tyre të plotë ose të pjesshme. Si rrjedhim, në momentin që merret

vendimi institucioni duhet të ketë mbledhur pjesën dërrmuese të informacionit.

Propozim:

sistemi aktual i afateve të zëvendësohet me një afat të vetëm prej 10 ditësh pune, me

opsionin e (vetëm) një shtyrjeje afati prej 5 ditësh për kërkesa “veçanërisht

komplekse”.

7. Forcimi i sanksioneve dhe kuadrit të dëmshpërblimit

Neni 14 i Ligjit 8503 disponon se sanksionet për moszbatimin e ligjit caktohen sipas legjislacionit

për kundërvajtjet administrative.

Efekti deterrent dhe korrektiv i këtyre dispozitave mbi sanksionet ka qenë mjaft i dobët. Në

fakt, në shumë institucione kërkesat për informacion, qoftë nga individët apo organizatat e

shoqërisë civile, trajtohen në mënyrë mospërfillëse. Vazhdojnë të jenë të shumta rastet e

heshtjes administrative (d.m.th., nuk kthehet asnjë lloj përgjigjeje megjithë kalimin e afateve

dhe bërjen e ankimeve të brendshme administrative). Në shumicën e rasteve ky lloj qëndrimi

është i motivuar më tepër nga arsye joligjore se sa nga dobësitë organizative. Për këto arsye,

mendojmë se është i nevojshëm adoptimi, në kuadrin e Ligjit 8503, i sanksioneve të posaçme

për shkeljen e dispozitave të këtij ligji. Duke qënë në ligj ato do të njihen më mirë nga kërkuesit

dhe do të kenë potencial më të madh për zbatim.

Propozim:

të amendohen nenet 14 dhe 17 të Ligjit 8503, duke përcaktuar sanksione të posaçme

për shkeljen e së drejtës së informimit.

16 | P a g e

8. Dokumentet zyrtare që vihen në dispozicion të publikut pa kërkesë

Një tjetër element i LDI që ka çaluar në praktikë ka të bëjë me dokumentat zyrtarë që si rregull

duhet të vihen në dispozicion të publikut pa kërkesën e qytetarëve. Rregullimi disi i

përgjithshëm në LDI lë hapësirë për interpretime dhe abuzime të ndryshme lidhur me këtë sasi

informacioni që duhet të bëhet publike pa investimin paraprak nga ana e individëve të

interesuar. Jemi të mendimit që lista e këtyre dokumenteve zyrtarë duhet të jetë konkrete,

gjithpërfshirëse dhe e mirëpërcaktuar në ligj. Megjithatë, jemi të bindur se lista nuk mund të

jetë shteruese nisur nga natyra e ndryshme e subjekteve të LDI ndaj dispozita duhet të jetë e

hapur.

Propozim:

të amendohen neni 8 i ligjit 8503 duke përcaktuar qartësisht listën e dokumenteve

zyrtare që vihen në dispozicion të publikut pa kërkesë.

IV. Problemet e mangësite e vërejtura, sipas përvojës së Organizatave Jo-

Fitimprurëse dhe ato ndërkombëtare

Sikurse e kanë vënë në dukje edhe disa raporte ekspertësh10, në administratën publike

shqiptare nuk ka ndonjë sistem të instaluar për të monitoruar zyrtarisht kërkesat për

informacion nga publiku dhe mbi këtë bazë të ngrihen statistika të sakta dhe të kryhen studime

e analiza të plota.

Nga ana tjetër, jurisprudenca e gjykatave shqiptare në lidhje me këtë ligj është e pakët. Vetëm

12 (dymbëdhjetë) raste janë paraqitur në gjykatën e rrethit Tiranë dhe në të vërtetë, edhe ato

raste janë iniciuar në rrugë gjyqësore nga një OJF shqiptare, Qendra për Zhvillimin dhe

Demokratizimin e Institucioneve (QZHDI). Fakti që nuk ekziston, gjatë më shumë se një dekade

që prej miratimit të ligjit 8503, ndonjë jurisprudencë e inicuar nga individë shqiptarë, në një

kohë që praktika e dhënies së informacionit nga institucionet publike paraqet probleme, është

një fakt domethënës.

Duke mbajtur parasysh këtë gjendje faktike, informacion i vlefshëm për zbatimin e ligjit 8503

mund të gjendet pothuajse vetëm në përvojën e përfaqësuesve të shoqërisë civile (OJF, media)

dhe të organizatave ndërkombëtare që operojnë në Shqipëri.

Kështu, të dhëna interestante dhe mjaft ilustruese për mangësitë e problemet e praktikës së

ligjit 8503 ofrohen nga një numër projektesh të mbështetura si nga Fondacioni OSFA ashtu

10

“Securing Citizens’ Access to Information in Albania”, J.Trebicka and G.Shella, Access to Information Working Paper Series, World Bank , August 2011.

17 | P a g e

edhe nga donatorë të tjerë (Banka Botërore, Bashkimi Evropian). Bazuar në të dhënat e

gjeneruara nga një numër i konsiderueshëm projektesh të disa aktorëve të shoqërisë civile me

eksperiencë në këtë fushë, janë monitoruar për zbatimin e ligjit në fjalë rreth 30 institucione

publike, të cilat përfshijnë si institucionet qëndrore të ekzekutivit, ashtu edhe pushtetin vendor

e atë gjyqësor. Kështu:

Qendra për Studime Parlamentare (QSP) në periudhën 2009-2010 ka monitoruar

Këshillin e Ministrave, Ministrinë e Brendshme dhe Ministrinë e Drejtësisë;

Banka Botërore në 2011 ka bërë vëzhgime pranë Ministrisë së Arsimit dhe Shkencës,

Ministrisë së Shëndetësisë dhe Ministrisë së Punëve Publike e Transportit;

Instituti për Studime Publike e Ligjore (ISPL) në vitet 2010-2011 pati përvoja

domethënëse me mbi 22 institucione qëndrore të ekzekutivit, ndërsa

Transparency International Albania(TIA)/Qendra e Advokimit dhe Këshillimit Ligjor në

vitin 2011 monitoroi 19 institucione kryesisht qëndrore e ekzekutive;

Qendra për Zhvillimin dhe Demokratizimin e Institucioneve (QZHDI) monitoroi 10

gjykata të nivelit të parë dhe të apelit gjatë viteve 2008-2010, ndërkohë që më parë, në

vitet 2003-2005, ajo kishte monitoruar 7 bashki anembanë vendit.

Shpërndarja e kampionit të monitoruar sipas natyrës së institucioneve, mbulimi kohor (2004 -

2011) dhe diversiteti i monitoruesve i jep të dhënave të mbledhura një objektivitet e një

besueshmëri të arsyeshme.

Konkluzioni i të gjitha këtyre monitorimeve, të kryera ndër vite nga organizata të ndryshme

dhe në mënyrë të pavarur nga njëra-tjetra, është se ka një tipologji mungesash e problemesh

në drejtim të zbatimit të së drejtës për informim në Shqipëri, e cila është konsistente në kohë

dhe në shpërndarje gjeografike.

Në mënyrë të përmbledhur, kjo tipologji paraqitet si më poshtë:

A. Dobësi organizative. Fenomenet e vërejtura: Mungesë rregullash unike, mungesë

institucionesh të specializuara. Ilustrime:

Instituti për Studime Publike e Ligjore (ISPL), në projektin e saj “Ekzekutivi dhe gjyqësori:

Përgjegjshmëria ndaj vendimeve gjyqësore“, Korrik 2010-Qershor 2011, konstatoi

mungesë rregullash unike për mbajtjen e informacionit. Projekti konstatoi dhe mori

konfirmim nga vetë përfaqësuesit e institucioneve të monitoruara se kishte praktika të

ndryshme për mbajtjen e informacionit zyrtar (në këtë rast, protokollimi i vendimeve

gjyqësore/përmbarimit) nga institucione të ndryshme. Kjo e detyron kërkuesin e

informacionit “të jetë krijues“ në parashtrimin e kërkesave të tij për dokumenta zyrtare

në institucione të ndryshme.

18 | P a g e

Si nënkontratuese në Programin e Sundimit të Ligjit të USAID në vitet 2004-2006, ISPL

bashkëpunoi me Avokatin e Popullit për të hartuar një Rekomandim të tij11 që kishte për

synim të vendoste standarte e procedura të njëjta për të gjithë administratën publike.

Rekomandimi në thelb sugjeronte që qeveria në radhë të parë të miratonte një

Rregullore Tip sipas parametrave të Rekomandimit duke e kthyer në këtë mënyrë ligjin

8503 në një krijesë të gjallë e efikase. Deri më sot ky Rekomandim ka mbetur pezull.

Qendra për Studime Parlamentare (QSP), në projektin e fundit të saj, vëren se nga katër

institucione të monitoruara (KM, MB, MD dhe MASH), vetëm një prej tyre, MASH, ka

rregullore të brendshme të posaçme për të drejtën e informimit mbi dokumentat

zyrtare. Në institucionet e tjera ka vetëm rregullore të brendshme për organizimin dhe

funksionimin e administratës së institucionit. Në këtë rregullore nuk rezulton të jetë e

rregulluar e drejta e informimit sipas kërkesave të ligjit për të drejtën e informimit mbi

dokumentat zyrtare. Ka dispozita të shpërndara që lidhen me kërkesat ose pritjen e

qytetarëve, por që nuk janë hartuar sipas kërkesave të ligjit të përmendur më sipër.

Më tutje ajo vëren se institucionet nuk publikojnë rregullat e përgjithshme ligjore, sipas

të cilave vepron autoriteti publik, si dhe ndryshimet e bëra në to. Një kërkesë me shkrim

për t’u pajisur me to mund të zvarritet kryesisht në institucione ku nuk ka strukturë të

marrëdhënieve me publikun apo ku kjo kompetencë është shpërndarë në disa sektorë.

Gjithashtu, autoritetet publike nuk parapërgatisin për shqyrtim apo kopjim, në pritje të

kërkesës nga publiku urdhërat dhe udhëzimet e brendshme që ndikojnë në

marrëdhëniet e autoritetit publik me publikun. Gjithnjë kërkohet që ai të vihet në lëvizje

nga të interesuarit.

Studimi i sponsorizuar nga Banka Botërore “Securing Citizens Access to Information in

Albania”12, duke bërë vëzhgime sidomos në MASH, MSH dhe MPPT, gjithashtu vëren se

“nuk ka standarte, rregulla dhe udhëzime administrative uniforme ose të përbashkëta

mbarë institucionale sipas kërkesave të Ligjit 8503; ato lihen në diskrecion të

administratave të çdo institucioni….Në përgjithësi, efekti i kësaj mungese rregullash të

centralizuara nuk ka qenë pozitiv”. Më tutje akoma, studimi, pasi e njeh progresin e

bërë në terren me hapjen e zyrave të informacionit publik nga pothuaj çdo institucion,

vëren se “ligji 8503 nuk parashikon dispozita për një agjenci qendrore që të koordinojë

zbatimin e ligjit nga institucionet publike” dhe se “Avokati i Popullit është i ngarkuar të

mbikqyrë zbatimin e ligjit 8503” por ”…nuk ka autoritet të urdhërojë organe të tjera për

të rishikuar vendimet e tyre ose t’i detyrojë ato t’u përgjigjen kërkesave të qytetarëve

për informacion”.

“SIGMA Report of 2010 on Albania” vëren të njëjtën mungesë strukturore në lidhje me

nevojën për mbikqyrje të centralizuar të zbatimit të ligjit 8503 kur thotë se: “…Për më

11

Për më shumë informacion, shihni http://www.avokatipopullit.gov.al/Rekomandime/Rek1%2016072007.htm 12

“Securing Citizens’ Access to Information in Albania”, J.Trebicka and G.Shella, Access to Information Working Paper Series, World Bank, August 2011, f 9-10.

19 | P a g e

tepër, ligji për Avokatin e Popullit i kufizon pushtetet e këtij institucioni në hartimin e

këshillave dhe rekomandimeve, dhe për pasojë, ai nuk mund të nxjerrë urdhëra të

detyrueshme për të dhënë informacion”13.

B. Mungesë kapacitetesh institucionale. Fenomenet e vërejtura: Mungesë personeli të

mjaftueshëm e të kualifikuar, fonde të pamjaftueshme dhe arranxhime buxhetore të

paqarta, përdorim inadekuat i mjeteve te informacionit. Ilustrime:

Gjatë zbatimit të projektit të IPSL-së” Ekzekutivi dhe gjyqësori: Përgjegjshmëria ndaj

vendimeve gjyqësore“, Korrik 2010-Qershor 2011, pati raste kur ekipi i projektit,

megjithëse krijoi akses në institucione të caktuara, nuk e mori dot në kohë e në cilësinë

e duhur informacionin që kërkonte për shkak se “nuk kishin personel të lirë për t’u marrë

me këtë lloj pune“. Arsyeja që u dha ishte mbingarkesa e personelit me punë të tjera më

prioritare.

Një tjetër eksperiencë e ISPL-së (Përgatitja e Rregullores “Për Marrëdhëniet Publike të

Gjykatës”, miratuar nga Ministri i Drejtësisë, 2010) nxjerr në pah se edhe aty ku janë

krijuar rregulla për zbatim të unifikuar të ligjit 8503 mungesa e fondeve dhe ndryshimeve

përkatëse në organika e ka reduktuar efektin e rregullave tani për tani. Fakti është se

gjendja e marrëdhënieve publike të gjykatave në përgjithësi nuk ka ndryshuar me

situatën përpara kalimit të Rregullores në fjalë.

Studimi i Bankës Botërore i muajit gusht 2011 vëren se “niveli aktual i fondeve të

alokuara për zbatimin e ligjit 8503 ka qenë i pamjaftueshëm” dhe, duke ju referuar

drejtorit të buxhetit në Ministrinë e Financave ai thekson se “përgjithësisht nuk i jepet

prioritet këtyre kërkesave (për informacion) dhe se fondet e alokuara janë të vogla”. Po

aty studimi konstaton se”është e vështirë të kuantifikohet me saktësi se sa para

alokohen për zbatimin e ligjit 8503, si në nivel qëndror ose ministrie ashtu edhe në nivel

vendor apo qarku. Kjo ndodh për shkak të mënyrës se si përgatiten buxhetet e

ministrive dhe agjencive d.m.th., fondet për infrastrukturën dhe veprimtaritë në

zbatimin e këtij ligji alokohen përmes programesh agregate dhe jo sipas kategorisë

përkatëse”.

C. Neglizhencë. Fenomenet e verejtura: Moskthim pergjigje, kthim përgjigje jashtë afatit,

mungesë masash disiplinore për shkeljet, mos-aplikim tarifash. Ilustrime:

ISPL, në projektin e tij “Ekzekutivi dhe gjyqësori: Përgjegjshmëria ndaj vendimeve

gjyqësore“, Korrik 2010-Qershor 2011, dërgoi dy herë kërkesa zyrtare për informacion

në adresë të rreth njëzetepesë (25) institucioneve qendrore të ekzekutivit (ministri,

drejtori të përgjithshme e institucione të tjera varësie) dhe mori përgjigje pjesërisht prej

13

http://www.sigmaweb.org/dataoecd/22/17/46465284.pdf

20 | P a g e

tyre e pëgjithësisht pas afatit 40 ditor të kërkuar nga Ligji “Për të Drejtën e Informimit

mbi Dokumentat Zyrtare”. Ndërkohë që u konstatua më shumë vullnet nga ana e

titullarëve të institucioneve, niveli i mesëm dhe i ulët drejtues nuk qenë në gjendje të

informonin në kohë dhe, në fakt, në të shumë raste nuk pati përgjigje.

Qendra për Çështjet e Informimit Publik (ÇIP) studioi në vitin 2009 botimet në Fletoren

Zyrtare të viteve 2006, 2007 dhe 2008 dhe gjeti se nuk ishin botuar në të rreth 465

Vendime të Këshillit të Ministrave14. Gjithashtu, në vitin 2010, ÇIP monitoroi të tre degët

e pushtetit dhe gjeti se nuk ishin botuar në Fletoren Zyrtare 259 VKM të miratuara të

vitit 2010 ose 24% e tyre si dhe një numër relativisht i lartë i urdhëzimeve ministrore15.

Nag ana tjetër, analiza ndër vite e këtij fenomeni ka treguar se situata po përmirësohet.

Kështu, ndërsa në vitin 2006 rezultojnë 41.3% e VKM-ve, të miratuara, të botuara në

Fletoret Zyrtare, në vitin 2010 kjo përqindje shkon në 76%. Gjithësesi, fenomeni i

vërejtur meriton vëmendje për të mos u përsëritur në të ardhmen.

QSP, në projektin e saj “Rritja e transparencës së Qeverisë përballë qytetarit në

Shqipëri”, 2009-2010, zhvilloi një monitorim dhjetë mujor në Këshillin i Ministrave,

Ministrinë e Brendshme, Ministrinë e Drejtësisë dhe Ministrinë e Arsimit dhe Shkencës.

Qendra konstatoi probleme përsa i takon respektimit të afatit ligjor 40 ditor për kthim

përgjigje. Dy prej tyre, KM dhe MASH kanë regjistër të veçantë protokolli për kërkesat

që lidhen me të drejtën e informimit dhe nga një kqyrje e tij rezultuan raste kur ky afat

nuk ishte zbatuar. Gjithashtu, nuk rezultoi se mbahet përgjegjësi për mosrespektim

afatesh në mosdhënien e përgjigjes në asnjë prej institucioneve të monitoruara. Së

fundi, në asnjë prej institucioneve të monitoruara nga QSP nuk rezulton të kërkohen dhe

zbatohen tarifa (financiare) për informacionin e marrë pranë tyre, si për informacione të

marra në përgjigjet me shkrim, vënien në dispozicion të dokumenteve (akte, udhëzime,

etj) apo dhe në rastin e konsumimit të takimeve dhe bisedave direkte me punonjës të

marrëdhënieve me publikun apo sektorë të tjerë përkatës.

Qendra e Advokimit dhe Këshillimit Ligjor, një projekt i Transparency International

Albania, i financuar nga Komisioni Europian në vitin 2011, monitoroi 19 institucione,

kryesisht qëndrore të ekzekutivit, por edhe Gjykatën e Lartë dhe Bashkinë Tiranë dhe

konstatoi se, pas dërgimit të kërkesave zyrtare, 58% e tyre nuk u përgjigjën.

Sipas një monitorimi të Institutit Shqiptar të Medias të publikuar në shkurt 2012, në 39%

të rasteve nuk pati përgjigje nga institucionet publike të monitoruara. Në 61% të rasteve

që u kthye përgjigje, vetëm 35% ishin përgjigje të plota, 12% të pjesshme, 39% përgjigje

negative dhe në 14% të rasteve përgjigja ka qënë për riorientim të kërkesës në një

institucion tjetër apo dhënie referencë e një ligji, faqeje interneti apo dokumenti tjetër.

14

http://www.infocip.org/materiale/monitorimi_2006_2007.pdf 15

http://www.infocip.org/raporti_web2010.pdf

21 | P a g e

Gjithashtu, u vu re një tendencë më e madhe për t’ju përgjigjur kërkuesve që

identifikoheshin si gazetarë se sa atyre që identifikoheshin si qytetarë të thjeshtë16.

Gjatë vitit 2008-2009, Qendra për Zhvillimin dhe Demokratizimin e Institucioneve

monitoroi 10 gjykata të nivelit të parë dhe të apelit, për transparencën që gjykatat i

ofrojnë qytetarëve. Nga ky projekt rezultoi se vetëm 31% e kërkesave për informacion

morën përgjigje dhe 69% nuk morën përgjigje në nivelin e parë. Ndërsa gjatë nivelit të

dytë, pra të apelit administrativ, jo vetëm që përqindja nuk u përmirësua, por ajo pësoi

një rënie shumë të madhe deri në 95 %. Një vit më vonë, pra gjatë 2010, u monitoruan 6

gjykata të nivelit të parë dhe përsëri situata nuk kishte ndryshuar aspak.

V. Konkluzione të përgjithshme

Pas më shumë se një dekade në fuqi, është koha të bëhet një bilanc i zbatimit të ligjit 8503. Nga

një analizë krahasimore ndër vite, vihet re një shtim i masës së informacionit publik. Kjo ka

ndodhur për shumë faktorë si psh. zhvillimet e përgjithshme në vend, maturimi i marrëdhënies

shtet-individ në një shoqëri me demokraci të brishtë, shtimi i përpjekjeve për të aderuar në

organizma të ndryshëm ndërkombëtarë e europianë, si dhe zhvillimet e teknologjisë së

informacionit në vendin tonë. Një lajm veçanërisht i mirë në këtë drejtim është aderimi i

qeverisë shqiptare në Open Government Partnership. Një lajm tjetër shumë i mirë është edhe

iniciativa e saj për t’a futur rishikimin e ligjit 8503 në Planin e Veprimit të Qeverisë Shqiptare në

kuadër të kësaj nisme të rëndësishme ndërkombëtare. Shoqëria civile shqiptare nuk mund veç

t’a përshëndesë një hap të tillë dhe të bëhet mbështetëse e këtyre përpjekjeve me bindjen se

vënia në jetë e standarteve të kohës për informim publik do t’i japë dora-dorës një shtysë të

vlefshme edhe shumë reformave të tjera në administratën publike shqiptare.

Vlen të thuhet se deri tani është bërë progres jo i vogël përmes miratimit të një rrjeti të tërë

ligjesh e rregulloresh që e shtyjnë gjithë makinën shtetërore shqiptare drejt transparencës. Në

veçanti, futja me hapa galopante e teknologjisë së informacionit në sektorë vitalë të qeverisjes

(tatime, prokurime, regjistrime të ndryshme, faqe interneti instituicionale, botime të

informatizuara, etj.) e ka përmirësuar ndjeshëm transparencën e institucioneve publike.

Megjithatë, zbatimi i së drejtës për informim është ende mjaft mbrapa standarteve europiane.

Vlerësimi Botëror i të Drejtës së Informimit 201117, e cila është analiza e parë në shkallë

botërore e legjislacioneve në këtë fushë, e renditi Shqipërinë në vendin e 81, nga 89 vende

gjithsej. Nga vendet e rajonit, Serbia, Kroacia, dhe Kosova rezultojnë të kenë kuadër ligjor mjaft

16

Monitorimi i Aksesit në Institucione Publike, Instituti Shqiptar i Medias, Tiranë 2012, fq. 19-22. 17

Vlerësimi Botëror i të Drejtës së Informimit / Global Right to Information Ranking: http://www.rti-rating.org/index.html

22 | P a g e

më të mirë, duke u renditur përkatësisht në vendin e parë, të gjashtë dhe të

gjashtëmbëdhjetë18.

Pavarësisht informatizimit të informacionit publik në në vitet e fundit në Shqipëri , një masë e

konsiderueshme e tij është ende në letër dhe shkalla e penetrimit dhe përdorimit të IT-së nga

qytetarët është ende e ulët (biles një përqindje e caktuar e popullsisë pritet të përdorë në

mënyrë të qëndrueshme letrën si bazë për informacion e komunikim me administratën publike

për një kohë të gjatë akoma). Nga ana tjetër, sado të informatizohet informacioni publik do të

ketë gjithmonë nevojë që ai të jetë i plotë e i gatshëm, të jepet brenda një kohe të shkurtër, të

monitorohet në mënyrë të përgjegjshme e efikase dhe të disiplinohen shkeljet sa herë që ato

ndodhin. Aspekte të tilla të zbatimit të kësaj të drejte, si dhe kërkesat e saj për organizim,

kapacitet institucional e burime të mjaftueshme e të specializuara nuk mund të ofrohen në

nivel të kënaqshëm nga ligje e rregullore, të cilat mbulojnë aspekte të veçanta e të pjesshme

saj.

Mënyra më e mirë dhe e vetmja për të përmirësuar ndjeshëm situatën është rishikimi i kuadrit

ligjor organik për këtë të drejtë, i cili kësaj radhe duhet të jetë një rishikim i plotë dhe i

kujdesshëm. Ne propozojmë rishikimin e ligjit Nr. 8503, datë 30.6.1999 “Për të drejtën e

informimit për dokumentat zyrtar” në frymën e standarteve bashkëkohore si rruga më optimale

e përmirësimit të situatës.

Grupi i punës:

Gent Ibrahimi, Instituti për Studime Publike dhe Ligjore

Ardian Dhima, Instituti për Studime Publike dhe Ligjore

Darian Pavli, Instituti për Shoqëri të Hapur, New York

Ersida Sefa, Fondacioni Shoqëria e Hapur për Shqipërinë, OSFA

Një falenderim i veçantë i shkon Institutit për Shoqëri të Hapur, New York dhe Qendrës për

Zhvillimin dhe Demokratizimin e Institucioneve, si iniciatorët kryesorë që kanë lobuar prej vitesh

për nevojën e ndryshimit të LDI. Ky dokument është hartuar në përputhje të plotë me

rekomandimet e hartuara në vitin 2007 nga dy organizatat e mësipërme. Gjithashtu, vlen të

falenderojmë dhe disa organizata të tjera të shoqërisë civile, partnerë të Fondacionit OSFA, të

cilët kanë ofruar kontributet e tyre specifike për t’i dhënë këtij dokumenti një natyrë sa më

objektive dhe të mbështetur në të dhëna konkrete, të tillë si Transperency International Albania,

Qendra për Studime Parlamentare, Instituti Shqiptar i Medias dhe Qendra për Çështjet e

Informimit Publik.

18

Renditja dhe pikët sipas vendeve: http://www.access-info.org/documents/6QC/RTI_Rating_Results.pdf