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Westfälische Wilhelms-Universität Münster Institut für Politikwissenschaft
Hauptseminar: Strategien für eine nachhaltige Entwicklung
- Perspektiven für Deutschland WS 2002 / 2003
Prof. Dr. Paul Kevenhörster
Flexible Mechanismen des Kyoto-Protokolls
Eine Analyse der Positionen
nationaler Akteure zum nachhaltigen Klimaschutz
Vorgelegt von:
Christian Nuernbergk
Stiftsherrenstr. 19 48143 Münster (Westf.) Telefon: 0251 / 4842496
Magister-Nebenfach Politikwissenschaft (5. FS)
Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung...................................................................................................................... 03 2. Umweltpolitische Instrumentarien…………………………………......................... 05 3. Klimaschutz im Kyoto-Protokoll................................................................................ 07
3.1 Rahmenregelungen des Kyotoprotokolls......................................................... 07
3.1.1 Klimaschutz in den Entwicklungsländern......................................... 10 3.2 Flexible Mechanismen..................................................................................... 11
3.2.1 Internationaler Emissionsrechtehandel (EH)..................................... 12 3.2.2 Clean Develop Mechanism (CDM)................................................... 13 3.2.3 Joint Implementation (JI)…………………………........................... 13
4. Standpunkte nationaler Akteure................................................................................ 14 5. Diskussion und Schlussbetrachtung........................................................................... 19 Literatur........................................................................................................................... 22
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1. Einleitung „Das Klima kann nicht auf ein besseres Wetter warten“ titelt eine
Themenausgabe der Zeitung ‚Das Parlament’ zu den „Zukunftsaufgaben
Energie und Klimaschutz“ (Sattler 2001: 1).
Es besteht zweifellos Handlungsbedarf in der Klimaschutzpolitik, national wie
international. Der Zwischenstaatliche Ausschuss über Klimaänderungen
(IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change) stellt in seinem dritten
Sachstandsbericht aus dem Jahre 2001 fest, dass sich das Klima regional wie
global geändert habe und nennt verschiedene Indizien für diese Feststellung:
unter anderem der weltweite Temperaturanstieg, die Veränderungen der
Niederschläge und der Anstieg des Meeresspiegels (vgl. IPCC 2001: 4ff.).
Obwohl diese Warnsignale anderes vermuten lassen, scheint sich fast überall
auf der Welt der Trend zu steigenden Emissionen von Kohlenstoffdioxid (CO2)
fortzusetzen (vgl. ebd.) und das trotz der Tatsache, dass gerade die Zunahme an
Treibhausgasemissionen1 mit großer Wahrscheinlichkeit für den Klimawandel
verantwortlich ist. Heute liegt die CO2-Konzentration mit einem Messwert von
370ppm in der Atmosphäre höher als in den letzten 420.000 Jahren. Um
mittelfristig wenigstens eine Stabilisierung dieses Wertes bei 450ppm zu
erreichen, müssen die globalen Emissionen in ein bis zwei Jahrzehnten zu
sinken beginnen (vgl. IPCC 2001: 17). Der Treibhauseffekt ist als global zu
bezeichnen, weil es ökologisch irrelevant ist, wo die Emissionen getätigt
werden.
Selbst wenn nur der Anstieg der Emissionen gebremst werden soll, sind
drastische Maßnahmen erforderlich. Klimatologen fordern jedoch, dass die
Emissionen nach einer Stabilisierung weiter abnehmen und auf einen sehr
kleinen Anteil der heutigen Emissionen zurückgefahren werden (vgl. Stroh
2002). Diese Herausforderung kann nur durch eine internationale
Klimaschutzpolitik, an der sich alle Länder beteiligen, bewältigt werden.
Eine entscheidende Grundlage dieser Zusammenarbeit bildet die UN-
Klimarahmenkonvention (UNFCCC, United Nations Framework Convention
on Climate Change) die 1992 in Rio de Janeiro verabschiedet worden war.
1 Zu den Treibhausgasen gehören CO2, Methan (CH4), N2O, Hydrofluorkohlenwasserstoffe, Perfluorkohlenwasserstoffe und Sulfur-Hexafluorid.
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Ziel der Klimarahmenkonvention ist es, die „Stabilisierung der
Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu
erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems
verhindert wird“ (Art. 2, UNFCCC).
In den Folgejahren gab es eine Reihe von Konferenzen der Vertragsstaaten, die
die Konvention ratifiziert haben. Sie dienten dem Ziel, die Umsetzung bzw. die
Konkretisierung der Ziele der Klimarahmenkonvention zu forcieren. Auf der
dritten Vertragsstaatenkonferenz 1997 in Kyoto wurde ein Protokoll
angenommen, in dem sich die Industrie- und Transformationsländer zur
Reduktion, d.h. zur Begrenzung ihrer Treibhausgasemissionen verpflichteten.
Das Kyoto-Protokoll ist der erste internationale Vertrag zum Schutz der
Umwelt, der zudem Mechanismen für die wirtschaftliche Zusammenarbeit
zwischen den Staaten vorsieht. Diesen sogenannten flexiblen Mechanismen –
Zertifikatehandel zwischen Industriestaaten (International Emissions Trading,
IET), Gemeinsame Umsetzung von Klimaschutzprojekten (Joint
Implementation, JI) und Mechanismus zur Umweltgerechten Entwicklung
(Clean Development Mechanism, CDM) – unterliegen sehr verschiedene
Konzepte und daraus ergeben sich differenzierbare Anwendungsgebiete, Ziele
und Funktionen (vgl. Hennicke/Langrock 2002: 7).
Ziel der nachfolgenden Arbeit soll es sein, die Instrumente die das Kyoto-
Protokoll vorsieht, in ihrer Wirkungsweise zu beleuchten. In einem zweiten
Schritt sollen die Positionen wichtiger nationaler Akteure wie z.B. der
Bundesregierung, der Parteien und Nichtregierungsorganisationen zu den
flexiblen Mechanismen dargestellt werden. Die vorliegende Arbeit konzentriert
sich bei der Bewertung der Instrumente vor allem auf die Leitfrage, ob mit
ihrer Durchsetzung und Anwendung in der Klimaschutzpolitik eine nachhaltige
Entwicklung verbunden und erreichbar ist. „Nachhaltigkeit“ ist hierbei mit der
mittelfristigen Stabilisierung und Reduktion der Treibhausgasemissionen in
einem „effizienten“ Maß verknüpft, um positive Wirkungsbeiträge auf das
Klima erzielen zu können. Damit verbunden ist insbesondere die Frage, ob es
politische Hemmnisse bei der Durchsetzung dieses Prozesses gibt.
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2. Umweltpolitische Instrumentarien
In diesem Abschnitt soll zum besseren Verständnis und zur Einordnung der im
Kyoto-Protokoll vorgesehenen Mechanismen ein Überblick über das
umweltpolitische Instrumentarium gegeben werden.
Zunächst folgt eine Beschreibung des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung:
Es ist darunter eine Entwicklung zu verstehen, „die den Bedürfnissen der
heutigen Generationen entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger
Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen und ihren
Lebensstil zu wählen“ (Geres 2000: 61).
Im Sinne des Nachhaltigkeitskonzepts sollen umweltpolitische Instrumente
daher dynamisch und zeitperiodenübergreifendend wirken. Die Instrumente
müssen so ausgestaltet sein, dass sie möglichst flexibel einsetzbar sind. Dabei
muss immer von einer begrenzten Anpassungsfähigkeit der menschlichen,
ökonomischen und sozialen Systeme ausgegangen werden. Deshalb müsse bei
der Instrumentwahl zur Zielerreichung die ökonomische Effizienz als der
ökologischen Effizienz gleichrangiges Kriterium berücksichtigt werden (vgl.
Geres 2000: 75f.).
Umweltpolitik trachtet danach, dem Menschen eine Umwelt zu sichern, wie er
sie für ein gesundes und menschenwürdiges Leben braucht. Dabei muss zum
einen der Naturhaushalt der Erde mit Boden, Luft und Wasser, Tier- und
Pflanzenwelt vor zerstörerischen Eingriffen des Menschen geschützt werden,
und zum anderen schon entstandene Schäden behoben werden (vgl. Simonis
2001a: 3). Sie kann das entweder durch eine entsprechende Gestaltung der
Handlungsbedingungen erreichen oder indem sie die Akteure motiviert.
Zur Durchsetzung einer effektiven (nachhaltigen) Umweltpolitik bedarf es der
Auswahl und Anwendung geeigneter Instrumente. Angesichts der
Unterschiedlichkeit der Aufgaben (Schadensbehebung, Schutz der
Umweltgüter, gesundheitliche Vorsorge), des medialen Einsatzbereiches, der
divergierenden Akteursinteressen und der Kreativität von Politik im
allgemeinen, ist das Spektrum möglicher umweltpolitischer Instrumente
weitgreifend.
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Zur Komplexitätsreduktion ist die Trennung in Auflagen oder Standards,
Steuern und Sonderabgaben, Zertifikate, Verhandlungslösungen und Umwelt-
haftung möglich (vgl. Simonis 2001a: 7).
Unter Auflagen wird die Vorgabe bestimmter Normen verstanden, deren Nicht-
Einhaltung zu Sanktionen, vor allem zu Zahlungen an die öffentliche Hand
führt. Auflagen sind also dem Ordnungsrecht zuzurechnen und treten in der
Umweltpolitik aller Länder in vielen Varianten auf, insbesondere als
Emissions- und Immissionsbeschränkungen oder als Produkt- und
Prozessstandards (vgl. ebd.).
Steuern und Sonderabgaben sind marktorientierte Instrumente, die eine
wichtige Alternative zur traditionellen Auflagenpolitik darstellen. Mit Steuern
oder Sonderabgaben wird für die Nutzung von Umweltressourcen ein Preis
vorgegeben beziehungsweise verändert (Preislösung), der das Verhalten der
Akteure beeinflussen soll. Während Sonderabgaben zweckgebunden zur
Behandlung oder Beseitigung von Umweltschäden eingesetzt werden,
unterliegen Steuern im allgemeinen dem Non-Affektationsprinzip, das heißt,
dass ihre Verwendung in keiner Beziehung zu ihrer Erhebung stehen muss; sie
können und sollen aber dazu verwendet werden, andere Steuern zu ersetzen. So
besteht der Grundgedanke der ökologischen Steuerreform beispielsweise darin,
die Lenkungsfunktion von Abgaben und die Finanzierungsfunktion von
Steuern miteinander zu verbinden (vgl. Simonis 2001a: 7). Mit Hilfe der
Abgabenlösung auf umweltbelastende Produkte kann es zu einer
Internalisierung externer Kosten kommen, wodurch technischer Wandel
stimuliert wird. Somit haben Abgaben häufig eine strukturpolitische Wirkung
(vgl. Jänicke /Kunig /Stitzel 2000: 104).
Zertifikate dienen dazu, ein insgesamt als zulässig angesehenes und
vereinbartes Maß an Umweltbelastung für einen bestimmten Bereich
(beispielsweise die zulässigen CO2-Emissionen eines Landes) vorzugeben und
handelbar aufzuteilen. Im Gegensatz zur Preislösung (Steuern und
Sonderabgaben) stellen Zertifikate daher eine Mengenlösung dar. Preis- und
Mengenlösungen sind idealtypische Ausprägungen marktwirtschaftlicher
Umweltpolitik: Entweder die Preise bestimmter Umweltnutzungen werden mit
Hilfe einer Abgabe fixiert, und es wird dem Markt überlassen, wieviele
Emissionen sich bei diesen Preisen noch rechnen (=Preislösung), oder es
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werden die insgesamt zulässigen Emissionsmengen kontingentiert, und es wird
dem Markt überlassen, welche Preise von Umweltnutzungen sich unter diesen
Umständen herausbilden (=Mengenlösung). Während in der nationalen
Umweltpolitik bisher meist die Preislösung vorgezogen wurde (in Deutschland
beispielsweise die Abwasserabgabe), wird in der internationalen
Umweltpolitik, insbesondere in der Klimapolitik im Zusammenhang mit der
Umsetzung des hier zu besprechenden Kyoto-Protokolls, die Mengenlösung
(handelbare Emissions-Zertifikate, Joint Implementation, Clean Development
Mechanism) diskutiert (vgl. Simonis 2001a: 7f.). Kooperative Instrumente wie
Absprachen und Verhandlungen, insbesondere Branchenabkommen und
Verbandslösungen und informales Verwaltungshandeln haben in den letzten
Jahren an Bedeutung gewonnen (vgl. Jänicke /Kunig /Stitzel 2000: 105).
Hinsichtlich solcher kooperativer Instrumente betonen Verursacher die
notwendige Flexibilität der Anpassung an ökologische Erfordernisse und
versuchen so ordnungsrechtlichen Maßnahmen des Staates durch freiwillige
Selbstverpflichtungen zuvorzukommen oder diese ganz zu vermeiden. Hier
zeigt sich dann die vermeintliche oder tatsächliche Stärke von Verursacher
einerseits und Umweltbehörde andererseits.
3. Klimaschutz im Kyoto-Protokoll
In diesem Abschnitt soll zunächst das Kyoto-Protokoll in seinen Grundzügen
dargestellt werden. Dabei wird auch auf ökonomische und politische
Entwicklungen eingegangen. In einem zweiten Schritt werden die flexiblen
Mechanismen erörtert.
3.1 Rahmenregelungen des Kyoto-Protokolls
Nach langen Verhandlungen verpflichteten sich die Industrieländer 1997 auf
der Konferenz in Kyoto dazu, ihre Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008
bis 2012 insgesamt um mindestens 5,2% unter das Niveau von 1990 zu senken.
Als Treibhausgase werden folgende Stoffe geregelt: Kohlendioxid (CO2),
Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O), teilhalogenierte Fluorkohlen-
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wasserstoffe (H-FKW, HFC), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW, PFC)
und Schwefelhexafluorid (SF6)2 (vgl. UNFCCC 1997).
Der Fünfjahres-Zeitraum von 2008 bis 2012 wurde gewählt, um die Wirkung
von außergewöhnlichen Ereignissen und Einflüssen zu reduzieren. Somit gilt
das Ziel für die Gesamtheit aller fünf Jahre (vgl. Betz et al. 2002: 6).
Die Europäische Gemeinschaft und Deutschland sind die Verpflichtung
eingegangen, ihre Emissionen um insgesamt 8% zu vermindern. Innerhalb der
Europäischen Union hat sich Deutschland im Rahmen der Aufteilung dieser
Minderungsverpflichtung auf die einzelnen EU-Staaten – das sogenannte
burden sharing – ein Minderungsziel von –21% gesetzt. Davon wurden bereits
bis zum Jahre 2000 ca. –19% erreicht (vgl. BMU 2002a: 42).
Den Vertragsstaaten wird nach der Erfüllung der Verpflichtung zur Reduktion
umgekehrt ein Recht zur Emission der verbleibenden Menge an
Treibhausgasen zugestanden. Die jedem Vertragsstaat bewilligten Emissionen
werden Assigned Amount Units (AAUs) genannt.
Das Kyoto-Protokoll tritt in Kraft, nachdem es von 55 Staaten ratifiziert
worden ist, die zusammen mindestens 55% der CO2-Emissionen der
Industrieländer auf sich vereinigen (Basisjahr 1990). Die meisten Länder
wollten das Kyoto-Protokoll jedoch erst ratifizieren, wenn ein festes Regelwerk
dazu vorliegt. Dies wurde auf der Vertragsstaatenkonferenz 6bis in Bonn im
Juni 2001 im Groben beschlossen, und in Marrakesch auf der
7. Vertragsstaatenkonferenz wurden noch technische Details geklärt
(November 2001). Kritiker beklagen jedoch die zunehmende „Aufweichung
des Protokolls“ innerhalb dieser Verhandlungsprozesse (vgl. Smid 2002), siehe
hierzu im einzelnen Abschnitt 4 dieser Arbeit.
Nachdem die USA im März 2001 unter der Federführung der neuen Bush-
Administration erklärt hatten, das Kyoto-Protokoll nicht mitzutragen, bedeutete
diese Haltung, dass mindestens die EU, die osteuropäischen Staaten, Japan und
Russland ratifizieren müssten. Dies hat innerhalb der letzten Verhandlungs-
runden zu wesentlichen Zugeständnissen an Australien, Kanada, Russland und
Japan geführt (vgl. Stroh 2002).
2 Die Gase können über ihr Erwärmungspotenzial in CO2-Äquivalente umgerechnet werden (Betz et al 2002: 6)
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Deutschland hat seine Ratifikationsurkunde des Kyoto-Protokolls am 31. Mai
2002 gemeinsam mit den anderen EU-Mitgliedsstaaten bei den Vereinten
Nationen hinterlegt. Auch Japan, Neuseeland, Norwegen, Island, die meisten
osteuropäischen Staaten sowie Brasilien, China und Indien haben bereits
ratifiziert. Mit der Unterzeichnung durch Kanada im Dezember 2002 ist das
Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls in greifbare Nähe gerückt. Unterzeichnet
Russland das Protokoll wie auf dem Nachhaltigkeitsgipfel von Johannesburg
angekündigt, steht dem Protokoll nichts mehr im Wege (vgl. BMU 2002b).
Die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) und des Kyoto-
Protokolls können in vier Gruppen unterteilt werden:
1. Annex I (UNFCCC): Industrie- und Transformationsländer (d.h.
ehemalige Planwirtschaften), die sich unter anderem zur Förderung von
nationalen Politiken und Maßnahmen zur Emissionsminderung
verpflichtet haben: EU-Staaten, USA, Japan Russland, Polen.
Eine komplette Länderliste ist auf der Internetseite
http://www.unfccc.de/resource/conv/annex1.htm abrufbar
2. Annex II (UNFCCC): Industrieländer, die sich zu bestimmten
Leistungen verpflichtet haben, zum Beispiel zu finanzieller Hilfe für
Entwicklungsländer. Transformationsländer wie z.B. Russland gehören
ausdrücklich nicht zu Annex II
3. Non-Annex (UNFCCC): Alle nicht in Annex I aufgeführten
Vertragsstaaten, die die Klimarahmenkonvention ratifiziert haben.
Dabei handelt es sich um nahezu alle Entwicklungs- und
Schwellenländer der Welt. Eine Ratifikationsliste ist auf folgender
Internetseite abrufbar: http://www.unfccc.de/resource/conv/ratlist.pdf
4. Annex B (Kyoto-Protokoll): Alle Vertragsstaaten, die sich ein
Quantified Emission Limitation or Reduction Commitment gesetzt
haben.
Im nachfolgenden Teil dieser Arbeit werden die Annex-I-Staaten als Industrie-
und die Non-Annex-Staaten als Entwicklungsländer bezeichnet.
Schon auf der ersten, von der UNFCCC organisierten Vertrags-
staatenkonferenz in Berlin 1995 haben sich die OECD-Staaten zu ihrer
besonderen Verantwortung für den Schutz der Erdatmosphäre bekannt. Mit der
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oben genannten Einteilung im Rahmen des Kyoto-Protokolls und der
Klimarahmenkonvention wurde die Trennung zwischen Treibhausgas-
reduzierenden Regionen und dem nicht-reduzierenden Teil der Welt
konkretisiert. Mit dieser Teilmengenbildung und den unterschiedlichen
nationalen Reduktionszielen, die vor allem mit Hilfe politischen
Verhandlungsgeschicks vereinbart wurden, entstehen umweltpolitische
Probleme (vgl. Smajgl 2002: 4).
Die unterschiedliche Belastung von Staaten liegt „in der bisherigen Nutzung
der Atmosphäre als Emissionsdeponie“ begründet (vgl. ebd.).
3.1.1 Klimaschutz in den Entwicklungsländern
Die Industrienationen emittierten im 20. Jahrhundert eine wesentliche höhere
Menge an Treibhausgasen als die Entwicklungs- und Schwellenländer.
Weltweit besteht eine enorme Ungleichverteilung im Energieverbrauch und
demzufolge auch in den CO2-Emissionen: Die Industrieländer verursachten
Ende der 90er Jahre etwa 60% der energiebedingten CO2-Emissionen, obwohl
sie nur etwa ein Viertel der Weltbevölkerung stellen (vgl. Stroh 2002).
Erst durch diese Ungleichverteilung, so führt SMAJGL an, sei eine „kritische
Grenze für die Belastung der Atmosphäre“ als Treibhausgasdeponie erreicht
worden (vgl. Smajgl 2002: 4). Damit rechtfertige sich politisch die Trennung
zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Gleichzeitig entstünden jedoch
aus umweltökonomischer Sicht problematische Teilmengen, die zu einer
leakage-Problematik zwischen den emissionsvermeidenden und den
unrestringierten Regionen dieser Welt führen könnten.
Unter den Ländern mit hohem Energieverbrauch hat Deutschland den
vierthöchsten Pro-Kopf-Verbrauch – nach den USA, Australien und Russland
(vgl. Stroh 2002). Demgegenüber haben die Entwicklungsländer einen
gewissen Nachholbedarf und ihr Energiebedarf wird in den nächsten Jahren
noch beträchtlich steigen, zumal auch die Bevölkerung weiter zunehmen wird.
Zugleich verfügen die Entwicklungsländer über die geringsten ökonomischen
Mittel, um den Auswirkungen des Klimawandels zu begegnen, werden aber
diese Auswirkungen am stärksten spüren (vgl. ebd.).
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Die internationale Klimaschutzpolitik beruht auf dem Prinzip der
"gemeinsamen aber unterschiedlichen Verantwortung" (ebd.): In der ersten
Phase 2008-12 übernehmen nur die Industrieländer – als historische
Hauptverursacher des Klimawandels – Verpflichtungen zur Minderung ihrer
Treibhausgasemissionen. Jedoch können die Industrieländer auch
Klimaschutzmaßnahmen in den Entwicklungsländern finanzieren und
verpflichten sich zu einem Finanz- und Technologietransfer.
3.2 Einführung in die flexiblen Mechanismen
Das Kyoto-Protokoll sieht zur kostengünstigen Erfüllung der Verpflichtungen
verschiedene Flexibilisierungsmechanismen vor. Damit sind die sog. Flexiblen
Mechanismen gemeint, die einem einfachen Grundprinzip unterliegen:
Emissionssparende Maßnahmen können dort durchgeführt werden, wo sie am
kostengünstigsten sind. Die Konkretisierung der nachfolgend erläuterten
Mechanismen ist auf Vertragsstaatenkonferenzen 2001 in Bonn und
Marrakesch vorgenommen worden. SIMONIS nennt im Rahmen des Kyoto-
Protokolls noch weitere Mechanismen: Das Bubble-Konzept in Art. 4 und die
Anrechnung von „Senken“ in Art. 3. Unter dem Bubble-Konzept wird
verstanden, dass zwei oder mehrere Staaten ihre Verpflichtungen gemeinsam
erfüllen können – also das sogenannte burden sharing. Dieses Konzept wird
vor allem von der EU angestrebt, andere Regionen sind im Gespräch.
So streben die USA ebenfalls eine Verringerung ihrer Reduktionspflichten
innerhalb eines bubbles an (vgl. Smajgl 2002: 4f.). Das von den Vereinigten
Staaten angestrebte bubble insbesondere mit der Russischen Föderation, Japan,
Australien, Neuseeland, Kanada, Norwegen und Island bezeichnet man auch
als Umbrella Group. Innerhalb dieses bubbles ist ein freier Handel mit
Emissionsrechten, wie er zwischen den fünfzehn EU-Staaten zur Anwendung
kommen soll, vorgesehen. Aufgrund des einschneidenden Produktions-
rückganges in der Russischen Föderation liegen deren Emissionen jedoch
deutlich unter dem Stand von 1990. Diese produktionsbedingte
Emissionsverringerung stellt faktisch „Hot Air“ da; sie ist nicht mit
Vermeidungskosten verbunden. Mit Hilfe eines solchen Emissionshandels in
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der Umbrella Group müssten die USA ihre Reduktionspflichten letztlich kaum
verringern (vgl.ebd.).
„Senken“ im Zusammenhang mit Art. 3 bedeuten, dass die CO2-Bindung durch
die Aufforstung von Wäldern als Emissionssenkung angerechnet werden kann
(vgl. Simonis 2001b: 2). Art und Ausmaß der Berücksichtigung von Senken
sind jedoch im großem Maße strittig, wie im Diskussionsteil gezeigt werden
wird.
3.2.1 Internationaler Emissionsrechtehandel (EH)
Der Internationale Emissionshandel ist in Artikel 17 des Kyoto-Protokolls
vorgesehen. Den Annex-B-Ländern, also diejenigen Industrienationen, die sich
im Rahmen des Kyoto-Protokolls zu einem Emissionsziel verpflichtet haben,
wird zugestanden, ungenutzte Emissionsrechte (AAUs, siehe Abschnitt 3.1) an
andere Annex-B-Länder zu verkaufen.
Ungenutzte Emissionsrechte können aber auch in andere Perioden übertragen
werden. Mit dem sogenannten banking wird verhindert, dass eine
Übererfüllung von Zielen durch Staaten zum jetzigen Zeitpunkt bestraft wird,
da dann bereits für eine anschließende Periode die Ziele als erfüllt gelten
können. Es besteht somit eine Substitutionsmöglichkeit in vor- und
nachgelagerte Perioden. Dieses gilt auch für die Bewältigung von Altlasten
(vgl. Smajgl 2002: 5).
Öffentliche und private Einheiten sind bei dem Emissionshandel nicht
vorgesehen. Sollten jedoch nur Staaten an einem Handel von Emissionsrechten
teilnehmen können, ist die Zahl der Marktteilnehmer niedrig. HENRICHS
verweist darauf, dass die Marktpreise dennoch niedrig bleiben dürften, da die
potentiellen Nachfrager von Emissionsrechten ihre eigenen
Emissionsverpflichtungen auch auf anderem Wege erfüllen könnten, indem sie
heimische Maßnahmen ergreifen oder die anderen Kyoto-Instrumente CDM
und JI nutzen (vgl. Henrichs 2000: 174).
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3.2.2 Clean Development Mechanism (CDM)
Der CDM ist nach Artikel 12 des Kyoto-Protokolls vorgesehen. Im Rahmen
des CDM beteiligt sich ein Industrie- oder Transformationsland bzw. ein
Unternehmen aus einem sog. Annex-I-Land an einem emissionssparenden
Projekt in einem Non-Annex-Land, also einem Entwicklungs- oder
Schwellenland. Der CDM stelle damit ein globales Instrument mit zwei
unterschiedlichen Teilnehmergruppen dar (vgl. Henrichs 2000: 174).
Es wird beispielsweise im Rahmen von Projekten vorgeschlagen,
Finanzierungen von regnerativen Energieformen oder von Effizienz-
verbesserungen bei der Stromerzeugung oder dem Energieverbrauch
vorzunehmen (vgl. Betz et al. 2002: 8). Die Anrechnung der gewonnenen
zertifizierten Reduktionsgutschriften (Certified Emission Reduction, CERs)
könnte rückwirkend vom Jahre 2000 an erfolgen. Der CDM soll nicht nur
Emissionsminderungen erbringen, sondern ausdrücklich die beteiligten
Entwicklungsländer in ihrem Weg hin zu einer nachhaltigen Entwicklung
unterstützen. Es wird darauf verwiesen, dass sich dieser Mechanismus dadurch
eindeutig von den anderen beiden unterscheidet (vgl. Betz et al 2002: 8).
Eine nachhaltige Entwicklung erfordert unter anderem Technologietransfers,
positive Human-Kapitaleffekte und ökologische Verbesserungen.
Unter den CDM kann auch der Aufbau von CO2-Senken, z.B. die Aufforstung
eines Waldes, fallen. Diese Projekte werden aber vorerst nicht registriert. Eine
Richtlinie zur Anrechnung von Senken soll bis zur 9. Vertragsstaatenkonferenz
im Jahr 2003 erarbeitet werden (vgl. Smajgl 2002: 11).
Das Kyoto-Protokoll sieht für den CDM vor, dass sich bei den
Emissionsreduktionen um tatsächliche, messbare und langfristige Beiträge zum
Klimaschutz handeln muss (vgl. Henrichs 2000: 175).
2.2.3 Joint Implementation (JI)
Joint Implementation (JI) ist in Artikel 6 des Kyoto-Protokolls vorgesehen.
Dabei beteiligt sich ein Annex-I-Land bzw. ein Unternehmen aus einem
solchen Land an der Finanzierung eines emissionssparenden Projektes in einem
anderen Annex-I-Land. Die Projekte sind den CDM-Projekten verwandt.
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Anders als beim CDM können Emissionseinsparungen im Rahmen der Joint
Implementation erst ab 2008 dem Investorland oder dem investierenden
Unternehmen gutgeschrieben werden (vgl. Betz et al.: 8). Die Gutschrift
erfolgt durch sogenannte Emission Reduction Units (ERUs) und ermöglicht es,
Teile der eigenen Emissionsverpflichtungen zu erfüllen oder profitabel
weiterzuverkaufen. Joint Implementation ermöglicht auch kurzfristige Projekte
und unterscheidet sich so von dem CDM (vgl. Henrichs 2000: 175).
Die Einbeziehung von Unternehmen erweitert die Möglichkeiten von JI
beträchtlich, wirft aber andererseits die Frage auf, welchen Anreiz den
Unternehmen gegeben wird, an solchen Projekten teilzunehmen, wenn man
ihnen unterstellt, dass sie gewinnmaximierend handeln. In diesem Punkt wird
die Rolle einer nationalen, anreizorientierten Klimapolitik offensichtlich.
4. Standpunkte nationaler Akteure
In diesem Kapitel werden die Positionen wichtiger nationaler Akteure in der
Klimapolitik zu den flexiblen Mechanismen im Rahmen des Kyoto-Protokolls
Gegenstand einer kurzen Erörterung.
Grundsätzlich wird angenommen, dass nationale Klimapolitik dem Leitbild der
nachhaltigen Entwicklung gerecht werden muss. Die Probleme sind
vielschichtig und betreffen mehrere Politikbereiche. Klimapolitik ist somit als
Querschnittsaufgabe zu verstehen. Sie muss das Verursacher- und das
Vorsorgeprinzip zur Geltung bringen, wirksame Rahmenbedingungen für einen
strukturellen Wandel schaffen und auf einen längeren Zeithorizont ausgerichtet
sein (vgl. Geres 2000: 162). Das Verursacherprinzip im deutschen
Umweltrecht fordert, dass dem Urheber von Umweltschäden aus diesen
resultierende Lasten aufzuerlegen sind. Das Vorsorgeprinzip erfordert
vorausschauendes Handeln, welches dem Ziel folgt, Umweltschäden gar nicht
erst eintreten zu lassen. (vgl. ebd.: 155). Bei der Instrumentwahl muss sie
vorrangig den Kriterien der ökologischen und ökonomischen Effizienz, sowie
einer dynamischen Anreizwirkung und flexiblen Handhabung genügen (siehe
Abschnitt 2).
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Die Bundesregierung bedauert, dass sich einige große Industrieländer bisher
geweigert haben, dass Kyoto-Protokoll zu ratifizieren. Diese wollten ihre
Reduktionspflichten überwiegend im Ausland erbringen, wofür das Kyoto-
Protokoll mit „flexiblen Mechanismen“ und den „Senken“ Schlupflöcher biete
(vgl. BMU 2002c: 24). Es sei zwar grundsätzlich richtig, dass
Emissionsreduktionen überall auf der Erde der Umwelt nützen. Das Protokoll
werde aber „unglaubwürdig“, wenn entwickelte Länder ihre Ziele ohne
wesentliche Reduktionen im eigenen Land erfüllten. Somit bliebe eine in den
Industrieländern notwendige Umstellung auf eine nachhaltige Entwicklung aus.
Die Bundesregierung fordert daher nationale Maßnahmen auch dieser Länder
für den Klimaschutz (vgl. ebd.).
Die Bundesregierung schlägt zusammen mit den EU-Ministern eine
Obergrenze für die flexiblen Mechanismen vor: Jedes Industrieland solle
mindestens die Hälfte seiner Reduktionsverpflichtungen durch Maßnahmen im
eigenen Land erfüllen (vgl. ebd.:25).
Für die CDM-Projekte sieht die Bundesregierung zwei unterstützenswerte
Ziele: Zum einen sollen die Entwicklungsländer bei der Erreichung einer
nachhaltigen Entwicklung unterstützt werden, zum anderen soll den
Industrieländern geholfen werden, ihre eingegangen Verpflichtungen im
Kyoto-Protokoll zu erfüllen. Für CDM-Projekte fordert die Bundesregierung
eine „Positivliste“, die in Betracht kommende unbedenkliche,
umweltverträgliche Projekte auf der Grundlage erneuerbarer oder
energiesparender Technologien vorsieht. Die Positivliste werde dafür sorgen,
dass Atomkraftprojekte und veraltete Technologien keinen Platz haben im
CDM (vgl. ebd.). Die GTZ-GmbH unterstütze mit dem „Klimaschutz-
programm für Entwicklungsländer (CaPP)“ schon jetzt Entwicklungsländer
beim Aufbau von Strukturen zur Abwicklung von CDM-Projekten. CDM-
Projekte in den Bereichen Wind, Sonne, Solarenergie, Wasserkraft und
Biomasse würden vorbereitet (vgl. Hennicke/Langrock 2002: 10). Zu den
„Senken“ äußert sich die Bundesregierung sehr kritisch:
„Noch problematischer ist es, über die Wälder hinaus zusätzlich senkenbezogene Aktivitäten einzubeziehen. Dazu kommt, dass die Potenziale bei Senken so groß erscheinen, dass bei entsprechender Anwendbarkeit viele Industriestaaten ihre Kyoto-Verpflichtungen vollständig über Senkenaktivitäten erfüllen könnten. Damit würde man zulassen, dass die Emissionen der Industrieländer um bis zu 20 Prozent steigen, anstatt wie im Protokoll vorgesehen um fünf Prozent zu sinken“ (BMU 2002c: 26)
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Die Bundesregierung fordert ferner, dass für den Fall einer Nichterfüllung
harte Sanktionen verhängt werden; Industrieländer dürften „nicht mogeln“
(vgl. ebd.: 27).
Als Oppositionsparteien vertreten Union und FDP eine in weiten Teilen
ähnliche Politik. Der Wirtschaftsrat der CDU fordert die Bundesregierung in
einer Stellungnahme jedoch dazu auf, dass selbstgesteckte Ziel, die CO2-
Emissionen bis von 1990 bis 2005 um 25% zu verringern, nicht weiter zu
verfolgen und sich stattdessen auf die Erfüllung der Kyoto-Vereinbarungen bis
zum Zeitkorridor 2008/2012 zu konzentrieren (vgl. Wirtschaftsrat der CDU
2000: 1). Damit seien „erhebliche wirtschaftliche Nachteile für den Standort
Deutschland“ verbunden. Nachhaltiger Klimaschutz erfordere technologie-
übergreifend wirkende Instrumente wie Selbstverpflichtungen und die flexiblen
Mechanismen. Die nationale Klimaschutzstrategie müsse daher auf Selbst-
verpflichtungen der deutschen Wirtschaft aufbauen. Die Einschränkung des
Einsatzes flexibler Mechanismen durch staatlich vorgegebene
Erfüllungsverpflichtungen im eigenen Land (Auflagen) verteuere den
Klimaschutz. Der Emissionsrechtehandel müsse weltweit nach den gleichen
Kriterien erfolgen, damit Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden. Im
Rahmen der projektbezogenen Maßnahmen sollten alle Energie-
versorgungstechnologien zur Verringerung von Treibhausgasemissionen
einschließlich der Kernenergie anerkannt werden (vgl. ebd.: 2).
Die Union drängt darauf, dass mittelfristig auch die Entwicklungs- und
Schwellenländer durch eigene, anspruchsvolle Emissionsziele in die
Klimaschutzverpflichtungen integriert werden, da laut IPCC bereits im Jahre
2020 wesentlich mehr Emissionen von den im Kyoto-Protokoll nicht erfassten
Staaten ausgingen. Die Union fordert, dass Unternehmen die Möglichkeit
erhalten, alle flexiblen Maßnahmen des Protokolls selbst zu nutzen. Kriterien
und Kontrollinstrumente sollten in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft
ausgearbeitet werden. Emissionsrechte sollten kostenlos zugeteilt werden. Für
eine anreizorientierte Politik müsse eine Anrechnung dieser projektbezogenen
Maßnahmen auf Selbstverpflichtungen gewährleistet sein. Die Union fordert –
und grenzt sich damit von der Regierung ab – dass Branchen und
Unternehmen, die Selbstverpflichtungen eingehen und flexible Instrumente
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anwenden, keinesfalls durch zusätzliche Steuern (Ökosteuer) belastet werden
dürfen. Ebenfalls dürften diese Unternehmen auch von ordnungsrechtlichen
Vorschriften freigestellt werden, die den Energieverbrauch oder den
Treibhausgasausstoß betreffen. Durch die Steuern werde beispielsweise die
Kaufkraft der Konsumenten verringert, was die Anschaffung verbrauchsarmer
Fahrzeuge zurückstelle (vgl. ebd.: 3).
Die FDP kritisiert den „rot-grünen“ Stillstand, so sei die Nutzung von CDM
bisher nicht durch die Bundesregierung eingeführt worden. Wie die Union
fordern die Liberalen die Streichung der Ökosteuer, die durch einen CO2-
Zertifikatehandel ersetzt werden solle (vgl. Homburger 2003).
Für Deutschland müsse endlich ein klimapolitisches Gesamtkonzept unter
Nutzung der flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls entwickelt werden,
welches mit den europäischen Initiativen zum Klimaschutz abzustimmen ist.
Die Nutzung der flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls sei kein
Selbstzweck. Die FDP ist jedoch davon überzeugt, dass deren Einsatz die
Erreichung des klimapolitischen Ziels bei gleichzeitiger Minimierung der
Kosten am besten garantiert. Darüber hinaus müssten jedoch die
wirtschaftlichen Chancen, die die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls
bieten, rechtzeitig genutzt werden. Nur die Länder, die sich als Standort für
internationale Klimabörsen und für Klimaschutzdienstleister profilierten,
könnten Einfluss auf die Gestaltung jener Spielregeln nehmen, die für
internationale Klimatransaktionen maßgeblich sind. Diese Länder könnten von
der Wertschöpfung besonders profitieren, die mit einem börsengestützten
Emissionszertifikatehandel verbunden sei. Die FDP tritt dafür ein, sowohl den
Börsenhandel mit Emissionszertifikaten für Treibhausgase als auch die
Anrechnung von Emissionsreduktionen aus Klimaschutzprojekten im Ausland
in Deutschland umgehend einzuführen. Weiterhin sei eine klimapolitische
Technologieoffensive erforderlich (vgl. ebd.).
Die Nichtregierungsorganisationen Germanwatch e.V. und Greenpeace
fordern, dass der Handel mit "heißer Luft" einzuschränken ist, deshalb müsse
die Menge Emissionen, die ein Land verkaufen kann, strikt begrenzt werden.
Der Handel mit Emissionszertifikaten sei ein Schlupfloch, durch das die
Emissionen von Treibhausgasen noch weiter ansteigen würden (vgl.
Greenpeace 2002).
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Die beschleunigte Einführung modernerer Technologien in
Entwicklungsländern wäre zu begrüßen, aber es seien auch hier noch sehr viele
Fragen offen. Industrieländer könnten Hilfsprojekte benutzen, um schnell und
kostengünstig Emissionsguthaben in den Entwicklungsländern zu sammeln und
auf diesem Wege im eigenen Land Klimaschutzmaßnahmen zu umgehen (vgl.
ebd.). Greenpeace ist der Meinung, dass für Entwicklungshilfe in Form von
Klimaschutzprojekten bessere Kriterien entwickelt werden müssen. Nur
erneuerbare Energien oder Projekte, die zur Verbesserung der
Energieerzeugung und -nutzung eingesetzt werden, sollten auf diese Weise
gefördert werden. Eine unabhängige Überwachung und Zertifizierung der
Maßnahmen müsste außerdem sicherstellen, dass die Ziele auch tatsächlich
erreicht werden. Die Menge an Emissionsguthaben, die Industrieländer auf
diese Weise sammeln könnten, muss begrenzt sein.
Greenpeace fordert ferner, dass die Klimaschutzziele aus dem Kyoto-Protokoll
alle zwei Jahre überprüft werden.
Germanwatch befürchtet, dass im Rahmen des CDM „business-as-usual-
Projekte“, die ohnehin stattfänden, im großen Maßstab Zertifikate erhielten.
Im negativen Extremfall könnten fast alle Investitionen in
Entwicklungsländern, weil sie wegen des normalen technischen Fortschritts
energieeffizienter sind als alte Techniken im entsprechenden Land, Zertifikate
erhalten. Dieser Etikettenschwindel könnte begrenzt werden durch eine
Kombination von Regeln für „Zusätzlichkeit (Additionality),
Zulassungskriterien (Eligibility), Festlegung des Referenzszenarios (Baseline)
und eine Positivliste für CDM-Projekte“ (vgl. Bals 2000).
Germanwatch erkennt an, dass der nationale Emissionshandel in Deutschland
Druck oder Anreize brauche. Die Ökosteuer könne die Förderung von
freiwilligen Selbstverpflichtungen bewirken. Man müsse ein nationales
Emissionshandelssystem implementieren und den Branchen die Wahl zwischen
der Teilnahme an einem solchen System oder einer erweiterten Ökosteuer
geben. Emissionshandel und Ökosteuer stützten sich gegenseitig, so dass ein
Ausspielen verhindert werde (vgl. ebd.).
Der Deutsche Gewerkschaftsbund fordert die Einführung einer Ökosteuer in
allen Annex-I-Ländern. Damit sollten die Lohnnebenkosten gesenkt werden,
- 19 -
um so eine „doppelte Dividende“ zu erzielen. Auch der Joint Implemenation
(JI) steht man aufgeschlossen gegenüber. Allerdings sollte nur ein begrenzter
Teil der Reduktionsverpflichtungen darüber umgesetzt werden, entscheidend
seien Maßnahmen im eigenen Land (vgl. Heuter 2000: 4).
Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) sieht in den flexiblen
Mechanismen des Kyoto-Protokolls die Möglichkeit, ökologische Ziele mit
höherer ökologischer und ökonomischer Effizienz zu erreichen. Der DIHK
warnt die Bundesregierung und die EU-Kommission, den CO2-
Emissionshandel durch überzogenen Bürokratismus und Kosten zu
konterkarieren. Die Transaktionskosten müssten niedrig bleiben und
Unternehmen mit zertifizierten Umweltmanagement-Systemen sollten bei der
Handelsteilnahme priviligiert werden. So wird für eine kostenlose
Erstallokation von Emissionsberechtigungen plädiert. Bisherige Maßnahmen
der deutschen Wirtschaft zur Reduzierung klimawirksamer Gase sollten vor
einem Handelsstart zur Vermeidung von Wettbewerbsproblemen so weit wie
möglich berücksichtigt werden. Der DIHK fordert die gleichzeitige
Verfügbarkeit aller Kyoto-Mechanismen und schließt umstrittene Treibhaus-
Senken eindeutig mit ein. Den Unternehmen sollte Wahlfreiheit bei den
Instrumenten gegeben werden (vgl. DIHK 2002).
5. Diskussion und Schlussbetrachtung
In diesem letzten Abschnitt wird auf die Eignung der flexiblen Mechanismen
und der im Kyoto-Protokoll getroffenen Vereinbarungen eingegangen. Ein
wichtiges Augenmerk liegt dabei auf der nationalen Klimaschutzpolitik .
Es gibt keinen Staat, der aufgrund der durch den Anstieg der Treibhausgase
hervorgerufenen Effekte wie etwa einem Klimawandel, einem
Meerespiegelanstieg oder erhöhter UV-Strahlung nicht enorm getroffen wäre.
Insofern lässt sich eine ökologische Interdependenz zwischen den Staaten
hinsichtlich der Qualität und des Schutzes ihrer Umwelt aufgrund gegenseitiger
ökologischer Beeinflussung feststellen. Deshalb sind formelle Absprachen
zwischen den Staaten unerlässlich.
Gerade im Bereich der Umwelt- und Klimaschutzpolitik ist die Koordination
aller Akteure für eine erfolgreiche Zusammenarbeit dringend notwendig. Ein
- 20 -
großes Problem für die Durchsetzung der entwickelten Programme ist jedoch,
dass deren konkrete Umsetzung durch die Staaten selbst erfolgt. So wird zum
einen die Koordination beeinträchtigt, zum anderen gerät die Umsetzung in den
Konfliktherd nationaler Interessen und wird erschwert wenn nicht gar
ausgesetzt. Dieses hat sich auch auf den Verhandlungen im Rahmen der
Vertragsstaatenkonferenzen gezeigt, die nicht zuletzt von einem Quasi-
Ausstieg der USA begleitet wurden.
Nur wenn man über genaue Kenntnisse der langfristigen Folgen von
Umweltschäden verfügt, kann deren Bekämpfung eventuell größeres
politisches Gewicht als kurzfristige ökonomische Interessen aufbringen. Vor
allem aber um sinnvolle Gegenmaßnahmen entwickeln zu können, ist eine
ausgiebige Forschung notwendig. Ein weiteres Problem stellt die Streuung der
umweltpolitischen Kompetenzen über die Vielzahl verschiedener
Organisationen dar.
Das Fehlen einer sanktionierenden Zentralinstanz im Bereich globaler
Umweltzerstörungen macht internationale Umweltregime3 nötig. Die
handelnden Akteure brauchen, um kooperieren zu können, eine
Orientierungshilfe wie die Klimarahmenkonvention und das Kyoto-Protokoll,
um ihre Handlungen aufeinander abstimmen zu können. Dies sollen
internationale Umweltregime leisten. Eine Überwachung, ob die Staaten sich
an die beschlossenen Programme, Regeln oder Normen halten und somit auch
eine Bestrafung von Vertragsbrüchen durch Sanktionen ist derzeit noch nicht
ausreichend durch die Vertragsstaatenkonferenzen spezifiziert worden.
Ein weiteres Problem innerhalb der Umwelt- und Klimaschutzpolitik ist, dass
sie einem ständigen technologischen und wissenschaftlichen Wandel
unterworfen ist. Die dynamische Entwicklung der Rahmenbedingungen muss
folglich in das Regime mit eingebaut werden. Um darum einen ständigen
Prozess der Konsensbildung aufrecht zu erhalten, sind regelmäßig tagende
Nachfolgekonferenzen der beteiligten Akteure notwendig. Diese Konferenzen
bewirken aber auch, dass die beschlossenen Regeln nicht frei interpretiert
werden können und eingehalten werden. Mit den flexiblen Mechanismen
kommen zum Teil Instrumente zum Einsatz, die unter sich dynamisch
veränderten Rahmenbedingungen eine sinnvolle Mittelwahl darstellen. Nur
3 Zum Begriff des Regime vgl. insbesondere Meyers 2000: 454f.
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unter der Prämisse, dass die Vertragsstaatenkonferenzen klare Regeln für die
Kyoto-Mechanismen festlegen, werden diese im Sinne einer nachhaltigen
Entwicklung wirken können. BALS hat auf die Gefahr von „business-as-usual“-
Projekten (s.o.) hingewiesen. Man sieht hier, dass klare Regeln unabdingbar
sind. Die Bundesregierung hat sich entsprechend geäußert und vertritt die
nachvollziehbare Linie, dass eine Positivliste für zulässige Projekte eingeführt
werden muss. Ein nachhaltiges Energiesystem muss die Risiken, die z.B. von
der Kernenergie ausgehen, mit berücksichtigen und daraus Konsequenzen
ziehen. Die Internalisierung dieser Risikokosten ist allerdings auch mit einem
Zertifikatehandel oder einer Steuer nicht möglich.
Natürlich ist immer auf die ökonomische Verträglichkeit, auf die
Verhältnismäßigkeit der gewählten Mittel zu achten. Bei der Ausgestaltung
stellen Selbstverpflichtungen der Wirtschaft eine sinnvolle Grundlage dar,
dieses konnte gezeigt werden. Selbstverpflichtungen können allerdings
Entscheidungsträger in Wirtschaftsunternehmen nicht von dem Widerspruch
befreien, dass sie letztlich an den Erträgen, die ihre Unternehmen
erwirtschaften, gemessen werden und nicht an ihren umweltpolitischen Zielen
(vgl. Geres 2000: 186). Andererseits müssen die Regelungen so getroffen
werden, dass es nicht möglich sein wird, ohne Vorsorgemaßnahmen im
eigenen Land einen Emissionshandel zu betreiben, damit der Handel mit hot
air vermieden wird. Überhaupt liegen viele Aufgaben im nationalen Bereich,
dort müssen Anreizinstrumente geschaffen werden, die die Volkswirtschaft
international wettbewerbsfähig erhalten und gleichzeitig ökologisch wirksam
sind. Der Emissionsrechtehandel kann diese Bedingungen erfüllen, wenn er
gleichsam kostengünstig und unter Vermeidung eines hohen
Verwaltungsaufkommens abgewickelt wird und wenn diejenigen
Marktteilnehmer belohnt werden, die sich nachhaltig ökologisch engagieren.
Es muss ergänzt werden, dass nach Artikel 17 des Kyoto-Protokolls alle
flexiblen Instrumente des Kyoto-Protokolls dem Grundsatz der
„Supplementarity“ unterliegen, also nur zusätzlich zu Aktionen im Inland in
Betracht kommen sollen (vgl. Hennicke/Langrock 2002: 4).
Neben Praktikabilitätsgründen werden auch Transaktionskostenprobleme dafür
sorgen, dass nur ein Teil des nationalen CO2-Reduktionszieles über die Kyoto-
Mechanismen erreicht werden wird (vgl. ebd.).
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Projektbasierte Instrumente, wie der CDM oder JI haben gegenüber dem
Emissionsrechtehandel den Vorteil, dass eine präzisere Lenkungswirkung des
Technologie- und Wissenstransfers und eine damit anpassbare Integration in
die Nachhaltigkeitsstrategien von Investor- und Empfängerland möglich ist.
Letztlich muss es darum gehen, das vorhandene umweltpolitische
Instrumentarium, auf das im zweiten Abschnitt eingegangen wurde, mit den
flexiblen Kyoto-Mechanismen zu ergänzen, d.h. deren Integration in einem
Policy-Mix möglichst effizient im nationalen Rahmen umzusetzen.
Dennoch wird ein Akteur nur schwer gezwungen werden können, seine
Absichtserklärungen im Rahmen eines internationalen Umweltregimes
einzuhalten. Der im Regime festgehaltene ökologische Anspruch und die
Wirklichkeit, welche deutlich durch kurzfristige ökonomische Ansprüche und
Erfordernisse bestimmt wird, liegen deshalb weit auseinander.
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