This a

the A

the A

To  no

condi

sectio

In the

by ref

serve 

FIRST

AFN: 

AFNQ

FNEC 

The  fjurisd“First  *The betwe

 

Summ

The s

to con

          1 

htted

analysis  looks

AFN  (Resolutio

FNQL (letter o

o‐one’s  grea

tions. But to 

ons of the bill

ese pages, the

ferences in ea

to support th

T CONDITION 

Re

Na

mu

thi

QL:  Re

ed

sup

Analysis 

first  conditioiction of  the Nations Cont

FNEC  is ableeen Bill C‐33 a

mary:  

ummary mak

ntrol of an ad

                        

tp://www.afn.ucation_final_

EN ÉD

DES PR

s at whether 

on no. 21/20

of December 

t  surprise,  t

get a true ide

, and not bas

e FNEC sets o

ach case to th

his position.  

spect  and  re

ations’ legal ju

ust retain all 

is matter mus

cognize  and

ucation,  ther

pervision imp

n  is  not  meFirst Nationstrol of First N

e  to make  thand “First Na

kes  it unambi

dministrative 

                       

ca/uploads/file_eng.pdf 

CONSEIL 

DUCATION

REMIÈRES 

NATIONS

ANALYS

not Bill C‐33

013), which  in

20, 2013 fro

the  preamble

ea concerning

e one’s asses

out its positio

he summary 

ecognize  inhe

urisdiction an

options to ad

st be fully res

d  respect  Fi

reby  allow  th

posed on them

et  because  ts, nor does  itations Educa

is assertion bations Control

iguously clea

nature. 

   

es/education/3

IS OF BILL

3 meets  the  f

nclude  the th

m the AFNQL

e  implies  th

g this matter,

ssment on a p

on regarding 

and sections 

erent  rights,

nd control ove

dvance their 

pected, imple

rst  Nations’

hem  to  impl

m. 

he  bill  does t promote  imtion.”* 

based on a  cl of First Natio

r that the co

3._2010_july_a

FIRST  

NATIONS 

EDUCATION

COUNCIL 

C‐33 

five minimum

hree minimum

L Chief to the 

at  the  bill  d

, one must lo

preamble that

respect of th

or absence o

Aboriginal  ti

er First Natio

education an

emented and

  legal  jurisd

ement  their 

not  in  any mplementatio

comparative aons Education

ntrol referred

afn_first_natio

N  

m conditions 

m conditions 

Minister). 

does  meet  t

ook at the sum

t has no bind

he five condit

of sections in 

itle,  treaty  ri

ons education

nd any agree

d supported. 

diction  and 

solutions w

way  recognon of  the poli

analysis  that n.”1 

d to in the bi

ons_control_of

demanded b

demanded b

these  minim

mmary and th

ing power.  

tions, followe

the bill, whic

ghts  and  Fir

n. First Nation

ement made 

control  ove

ithout  outsid

nize  the  legaicy statemen

it  conducted

ill refers sole

f_first_nations

1 

by 

by 

al 

he 

ed 

ch 

st 

ns 

in 

er 

de 

al t 

d 

ly 

s_

 

2 

Sections 20, 23, 27 and 47: 

These  sections  confirm  that  the  role  of  a  FN  council  (or  responsible  authority)  is  limited  to 

school administration.  

Furthermore,  the  bill  contains  no  section  that  recognizes  the  right  of  First  Nations  to  self‐

government  in  terms  of  exercising  their  jurisdiction  over  education  in  implementing  this 

legislation. The exercise of  legal jurisdiction entails the power to pass  laws, but  in this case the 

power of First Nations  is  limited to adopting administrative regulations  in accordance with the 

bill. 

Section 48:  

This  section  specifies  the  extent  of  control  (powers)  of  the Minister who,  after  seeking  the 

advice of the Joint Council, may adopt regulations including those: 

48 (1 d) concerning the language of instruction and providing for the extent of the use of a 

First Nation language as a language of instruction;  

48 (1 e): respecting the management of human resources; 

48 (1 h): respecting the designation of a body corporate as the First Nation Education Authority and respecting revocation of such designation; 

48  (3):  incorporating by reference laws of a province, as amended from time to time, with any adaptations that the Minister considers necessary 

Section 35:  

This section defines the responsibilities of the director of education. 

Section 36:  

This section defines the responsibilities of the school principal. 

Sections 23 and 24:  

These  sections  specify  that  a  council  can  sign  an  agreement  with  a  responsible  authority 

administering an on‐reserve school. In all cases, these authorities must, like the council, ensure 

respect of the bill. 

Note: The Joint Council, the school  inspector and the temporary administrator as an extension 

of the Minister in exercising his control are dealt with under the fourth condition.   

SECOND CONDITION 

AFN:   Establish as a precondition the legislative guarantee that First Nations education 

will receive funding which  is sustainable, which reflects the needs and which  is 

consistent with Canada’s obligations. 

AFNQL:  Provide  the  guarantee  that  First  Nations  education  will  receive  necessary, 

adequate, fair and stable funding. 

 

3 

FNEC Analysis 

There are significant improvements in terms of increased funding, but this does not allow us in any way to affirm that the funding will match the needs or that it will be adequate. Therefore, such improvements cannot ensure that this condition will be respected. 

 

Because  the  bill  does  not  specify  the  amounts,  we  must  refer  to  the  February  7,  2014 

announcement to get an initial idea of whether or not the additional funding made available will 

be adequate and whether or not it will correspond to the needs. The table below compares the 

amounts in the announcement to estimates of needs obtained from the AFN and a report by the 

Parliamentary Budget Officer.  

Type of funding  Announcement  AFN estimates  Gap Core funding (includes language & culture) 3 years – beginning 2016‐17 

$1.25 billion  $1.22 billion  + $0.03 billion 

Languages 3 years 

Included in the $1.2 million 

(1.22 + 0.68)$1.90 billion 

‐ $650 million‐ 34% 

Implementation funding / Education improvement funding 4 years 

$160 million  

$766 million (RMO only) 

‐ $606 million ‐ 79% 

Infrastructures 7 years 

$500 million 

$732 million         ‐ $232 million

‐ 32% 

 Announcement + actual AANDC cost 

D. Parliamentary Budget Officer 

Gap 

Infrastructures 1 year 

$271.4 million 

$410 million ‐ $138.6 million

‐ 34% 

 

Section 43:  

This  section  deals with  the methods of  calculation  for offering  services  comparable  to  those 

offered by similarly‐sized public schools located in analogous regions. But no account is taken of 

the various cost factors associated with the First Nations reality. 

43 (1): refers to amounts established according to regulatory‐based calculation methods.  

o The  February  7  announcement  establishes  the  total  amount,  whereas  this  total 

amount  should be  the  result of  adding up  the  funding of  all  First Nations  schools 

following application of the regulatory calculation methods which are not yet known 

and are not yet being applied. 

43 (2): mentions calculation methods for offering services at a quality  level comparable to 

that of similar services offered in similarly‐sized public schools located in analogous regions. 

o Such an affirmation  is made even though the public schools do not offer education 

services  based  on  First  Nations  history,  culture  and  traditional  values,  which  the 

preamble mentions as being the necessary foundation for First Nations education. 

 

4 

43  (3):  specifies  that  ‘analogous  region’  refers  to  a  region which  is  located  in  the  same 

province and which presents similar geographic and demographic characteristics.  

o This  is  simplistic and  it does not allow one  to  take account of certain costs  factors 

specific to the reality  in the First Nations (linguistic and cultural factors) and factors 

that  are  more  preponderant  in  First  Nations  (special  needs,  socio‐economic 

conditions). 

Section 48 (1) (o):  

This  section  specifies  that  it  is  the  Minister  who  makes  regulations  to  set  the  calculation 

methods  and  there  is  no  reference  in  the  bill  to  a  joint  process  for  doing  so,  nor  of  any 

consultation of the First Nations. This fails to meet the fourth condition.  

Section 33:  

This  section  indicates  that  the  responsible  authority must  offer  services  concerning  human 

resources/financial/property/information & technology management, as well as management of 

any other service prescribed by regulation. This is without a guarantee anywhere in the bill that 

the calculation methods will take account of the costs associated with all these services. 

Sections 35 (4) & 45 (1):  

Section  35  (4)  requires  the  director  of  education  to  ensure  that  students with  special  needs 

preventing them from participating in the school’s education programs will receive an education 

that  takes account of  their needs, at  the  school where  they are  registered and at no  cost  to 

them. Section 45 (1)  indicates that the aggregate amount paid by the Minister for a fiscal year 

may not exceed the ceiling established by decree. This means it cannot be guaranteed that the 

calculation  methods  and  the  total  available  amount  will  take  account  of  the  high  costs 

associated with meeting such an obligation. 

Section 36 (c):  

This  section makes  the  school principal  responsible  for planning extracurricular activities. But 

there  is no guarantee anywhere  in  the bill  that  the  calculation methods  include amounts  for 

these activities. 

Section 9 vs. section 26:  

Section 9 mentions  that neither  the council nor  the  school authority may  require payment of 

tuition  fees or any other expenses related  to school attendance. Section 26  indicates  that  the 

council may require payment of reasonable costs to take part  in optional activities (which may 

include extracurricular activities) and payment of an appropriate amount as a deposit for use of 

the school’s materials and equipment. 

 

 

 

 

5 

THIRD CONDITION 

AFN:  Implement and support systems which allow all education to be fully immersed 

and grounded within the framework of Aboriginal languages and cultures. 

AFNQL:  Provide  adequate  support  for  the  teaching  of  First  Nations  languages  and 

cultural values. 

FNEC Analysis 

The  little  importance given to the teaching of First Nations  languages and cultures  in the bill’s sections and  the absence of  references  to any kind of analysis of  the  real  costs  for  financial support to meet the above condition does not allow us to conclude that this condition will be met. 

 

There are two sections, namely 21 (2) & (3), which refer to teaching of languages, placing it at a 

lower  level of  importance, plus section 48  (1 d), which gives the Minister the power to define 

the  language  of  instruction  and  to  set  the  conditions  for  its  use,  and  section  43  (4), which 

indicates  that  financial  support will be given but without  reference  to cost analyses or  to  the 

participation of First Nations in such analyses anywhere in the bill.  

In addition,  it  is clear  that  these sections do not  respect  international  rights  in  this  regard, as 

covered by article 14 (1) of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous People or 

article 30 of the United Nations Convention on the Rights of the Child. 

Section 21 (2):  

This  section  mentions  that  the  council  must  offer  English  or  French  as  the  language  of 

instruction  and  that  it  may  offer  a  First  Nations  language  as  an  additional  language  of 

instruction.  

Section 21 (3):  

This section mentions that the council may, as part of a teaching program, give the possibility of 

studying a First Nation’s language and culture. This contrasts squarely with the assertion in the 

preamble  that  children must  have  access  to  an  education  based  on  the  history,  culture  and 

traditional values of First Nations.  

Section 48 (1 d):  

This section mentions that after seeking the advice of the Joint Council, the Minister may define 

the language of instruction and may provide for the extent of the use of a First Nations language 

as a language of instruction.  

 

 

 

 

6 

Section 43 (4):  

This section confirms that funding for languages and culture will be allocated not on the basis of 

analyses  of  the  real  costs  but  rather  as  a  part  of  overall  funding, without  giving  any  further 

specification. 

FOURTH CONDITION 

AFN:  Develop  oversight,  evaluation  and  reciprocal  accountability  mechanisms, thereby ensuring no unilateral application of federal supervision or authority. 

 

FNEC Analysis  This condition  is not met  in any way. The oversight, evaluation and accountability mechanisms stem  directly  from  the  Minister  and/or  are  assigned  to  intermediary  resources  who  come directly under his authority and must report to him.   The number of reports that must be produced and the number of workers involved means there is the risk of an even heavier administrative burden than what we see in the current situation as described by  the Auditor General of Canada. Also,  there  is no planned measure  for  reciprocal accountability; the government does not recognize its own accountability in any way.   

 Sections 10 to 19:  These  sections  deal  with  a  Joint  Council,  whose  members  are  all  appointed  upon recommendation by the Minister and whose role  is to monitor and provide advice concerning the bill’s application.    11 (1): the Joint Council’s role  is to advice the Minister, FN councils and school authorities 

on any matter related to the bill’s application; 

12 (1): one to four members are appointed upon recommendation by the Minister and one 

to  four members are appointed upon  recommendation by  the Minister  from among  the 

candidates proposed by any entity representing the interests of the First Nations; 

12  (2):  the  chairperson  is  appointed  upon  recommendation  by  the  Minister  following 

consultation with any entity representing the interests of the First Nations. 

 Sections 37 & 38:  These  sections  deal with  the  school  inspector, whose  role  is  to  verify  compliance with  the requirements under  the bill and  to  submit a  report  to  the  responsible authority, who  in  turn gives a copy to the Minister.   37 (1): obligation to employ a school inspector; 

37  (2):  the  inspector must  be  qualified  to  conduct  inspections  in  provincial  schools,  but 

there are no such requirements with regard to First Nations cultures and realities; 

37 (3): the inspector verifies compliance with the requirements set out under the bill; 

 

7 

38 (1): the inspector produces a report concerning the aspects covered under paragraph 37 

(3) and recommends corrective measures; 

38 (2): the inspector submits the report to the responsible authority; 

38 (3): the responsible authority submits a copy to the Minister. 

 Sections 40 to 42:  These sections deal with the appointment of a temporary administrator by the Minister.   40 (1): after seeking the advice of the Joint Council, the Minister may appoint a temporary 

administrator to administer a school; 

40 (2): the Minister may appoint an administrator who is qualified to administer a school in 

the province, but who does not have to meet any qualification requirement concerning the 

culture and reality of the First Nations; 

42  (5):  after  seeking  the  advice  of  the  Joint  Council,  the  Minister  may  revoke  the 

designation  of  a  school  authority  upon  receiving  a  report  and  recommendation  by  the 

temporary administrator. 

 Section 21:  This  section makes  certain  clarifications  about  the  reporting  requirements  for  the  councils. These include the requirement to:   21 (1 a): establish an annual budget and present a copy of  it to the Minister and the Joint 

Council; 

21 (1 e): approve the school success plan covered by paragraph 36 (1 a), submit the plan to 

the Minister and the Joint Council, and make the plan public; 

21  (1  i):  prepare  the  school’s  annual  report  and  any  other  report  required  by  the 

regulations, submit such reports to the Minister and Joint Council, and make these reports 

public; 

 Section 48 (1 c):  This section gives the Minister the power to decide the topics that reports must cover. 

Section  46  (2)  guarantees  immunity  to  Her  Majesty,  Her  Minister,  Her  employees,  agents, 

temporary administrators, and members of the Joint Council for what they do or omit to do  in 

good faith  in the course of their duties under this Act. The only mention of  immunity for First 

Nations appears in section 41 (2), which refers to situations where directors of education, school 

principals,  teachers  and  other  staff  members  have  the  obligation  to  assist  temporary 

administrators and are acting in good faith. When they meet the obligation to assist a temporary 

administrator and are acting in good faith. 

 

 

 

8 

FIFTH CONDITION 

AFN:  Ensure  a meaningful  support  process  allowing  these  conditions  to  be met  by means of a commitment  towards working  together within a  framework of co‐development that fully reflects First Nations rights and jurisdiction. 

 

FNEC Analysis 

There is nothing in the bill which allows us to conclude that this condition is being met. 

 

Preamble: 

The preamble includes a ‘whereas’ indicating that the Canada and the First Nations must engage 

in  an  ongoing  and  meaningful  dialogue  with  respect  to  the  continuous  improvement  of 

education  outcomes  for  First  Nations  children.  But  it  does  not  mention  any  commitment 

towards working within a framework of co‐development. 

In addition, no section mentions any commitment towards working within a framework of co‐

development. At best, a few sections refer to the possibility of consulting with or requesting the 

opinions of First Nations, but without any reference to measures for ensuring the preliminary, 

freely‐given and well‐informed consent of the involved First Nations or rights holders. 

Sections 11 (3), 12 (1 & 2) & 14:  These sections mention the consultation of any entity representing the interests of First Nations 

in relation to the appointment (or revocation of appointment) of members on the Joint Council. 

This gives the Minister full leeway for deciding what First Nations will be consulted or ignored. 

Section 48 (2):  This  section mentions  that  the  Joint  Council will  give  its  opinion  to  the Minister  (concerning 

compliance with regulations) only after having given the First Nations the opportunity of making 

their representations. 

Section 49 (2):  This section mentions that  in  its review after five years have passed, the Joint Council will give 

the First Nations the opportunity of making their representations. 

OTHER CONSIDERATIONS 

Comparison between  the bill and  the policy  ‘First Nations Control of  First Nations Education’ 

(FNCFNE) 

This comparison conducted by the FNEC shows that there are  important gaps between the bill 

and  the  FNCFNE  policy.  One  of  these  major  differences  is  that  the  bill  is  limited  to 

 

9 

elementary/secondary  education, whereas  the  policy  deals with  lifelong  learning, which  thus 

includes post‐secondary education. 

Several other differences correspond  to and confirm several of  the points  raised  in  the above 

analysis concerning the five minimum conditions that were required (see the document). 

“OPT‐OUT” CLAUSE – NON‐APPLICATION OF THE BILL 

The  "opt‐out"  clause  in Bill‐33  (s. 5)  is  for all  intents and purposes  the  same as  it was  in  the 

October  draft:  only  those  First Nations  that  sign  self‐government  agreements  or whose  self‐

government over education  is already provided  for by  federal  statute are exempt.  It  is not a 

form of recognition of self‐government, but a mechanism to ensure that the new law does not 

conflict with existing  laws.  It  is not an option available  to  the vast majority of First Nations. A 

First  Nation  that  does  not  already  benefit  from  special  federal  legislation  with  respect  to 

education in order to exercise this opt‐out clause would have to either 1) sign a self‐government 

agreement or 2) convince the federal government to pass legislation allowing it to make its own 

First Nation law.