Finanzielle Staatshilfen für die Landwirtschaft. Zur Theorie einer sektoralen Finanzpolitik byKarl-Heinrich HansmeyerReview by: Kurt SchmidtFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 25, H. 1 (1966), pp. 149-152Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40910018 .

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Besprechungen 149

Karl-Heinrich Hansmeyer : Finanzielle Staatshilfen für die Landwirtschaft. Zur Theorie einer sektoralen Finanzpolitik. Tübingen 1963. J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). 412 Seiten. Der pluralistischen Gesellschaft entspricht eine ebensolche Staatstätigkeit;

sie schlägt sich u. a. in der Form sektoraler Finanzhilfen nieder. Die Wissenschaft hat diesem (neuen) Phänomen natürlich Rechnung zu tragen, und mit dieser Auf- gabe befaßt sich Hansmeyer in seinem Buch über die „finanziellen Staatshilfen für die Landwirtschaft". Aber er tut, um es gleich vorweg zu sagen, mehr als das: Er gibt ein Beispiel, wie Studien dieser Art durchgeführt werden können, bietet also - wie im Untertitel richtig zum Ausdruck kommt - Ansätze zur Theorie einer sektora- len Finanzpolitik.

Nach einleitenden Bemerkungen über den Bereich der Landwirtschaft, worun- ter der Verfasser alle Einrichtungen versteht, die der „Erzeugung eines lager- und handelsfähigen Endproduktes" dienen, befaßt sich Hansmeyer im ersten Hauptteil mit „theoretischen Problemen sektoraler Finanzhilfen im Agrarbereich". Das Vor- dringen finanzieller Staatshilfen wird vor allem auf eine vielfältig motivierte Sub- stitution direkter Kontrollen durch finanzpolitische Maßnahmen zurückgeführt. Dann diskutiert der Autor zwei einander diametral entgegengesetzte Erklärungs- versuche der gegenwärtigen Situation der Landwirtschaft: die „konservativ-pessi- mistische" Ansicht, die die Rückständigkeit der Landwirtschaft als ein typisches Merkmal der modernen Industriegesellschaft ansieht und deshalb unter Agrarpolitik Sozialpolitik versteht, und die „fortschrittlich-optimistische" Theorie, die den Ent- wicklungsabstand der Landwirtschaft aus unzureichender Anpassungsbereitschaft und wirtschaftspolitischen Versäumnissen erklärt und zur Beseitigung des Rückstan- des strukturpolitische Maßnahmen fordert. Beide „Leitbilder" sind politisch wirk- sam, und weil sich der Staat zu keiner klaren Entscheidung durchzuringen vermag, die Finanzpolitik aber kurzfristig beiden Zielen zugleich dienstbar gemacht werden kann, kommt es - eben infolge dieses Kompromisses - zu verstärkten finanziellen Staatshilfen, d.h. zu wachsenden öffentlichen Ausgaben. Uns scheint, daß diese Beobachtung nicht nur für den Bereich der Agrarpolitik gilt: Der gegenüber dem einzelnen so mächtige, gegenüber den Gruppenmächten aber so schwache demokra- tische Staat unserer Zeit neigt zu solch zweifelhaften Kompromissen, die die „All- gemeinheit" belasten.

Sodann erarbeitet der Verfasser eine Typologie staatswirtschaftlich-sektoraler Maßnahmen; dabei werden u. a. Transferzahlungen ohne und mit Verwendungsauf- lagen unterschieden. Die Ausgaben, die zur zweiten Gruppe gehören, nennt Hans- meyer Zweckzuwendungen; den Terminus „Subvention" reserviert er für die erste Ausgabengruppe. So sehr dieser Versuch einer definitorischen Klärung zu begrüßen ist - wir zweifeln, daß sich eine solche Begrenzung des Subventionsbegriffes durch- setzen wird. Eine präzisere Verwendung des vielfältig gebrauchten Wortes läßt sich vielleicht eher erreichen, wenn man durch Hinzufügen von Adjektiven nähere Unterscheidungen zu treffen sucht; danach könnte man z. B. nicht-gebundene von gebundenen Subventionen trennen. Im Anschluß an diesen Systematisierungs ver- such stellt Hansmeyer ein „Kontenschema der Zahlungs- und Leistungsströme zwischen Staat und Landwirtschaft" auf, wonach er im Anhang für die Jahre 1949 bis 1958 die „budgetären Gesamtleistungen" aufgliedert. Schließlich entwickelt der Verfasser ein Wirkungsschema sektoraler Finanzhilfen, das seinen Untersuchungen im vierten Hauptteil zugrunde liegt. x

Im zweiten Hauptteil geht Hansmeyer der finanzpolitischen Willensbildung nach. Bei der Ausarbeitung der Förderungsmaßnahmen wirken in erster Linie die landwirtschaftlichen Berufsverbände, die Parteien und Teile der Ministerialbüro- kratie mit. Die bäuerlichen Standesvertretungen neigen der konservativ-pessimi- stischen Theorie zu; sie verfolgen daher die Taktik, Förderungsmaßnahmen durch gesetzliche Vorschriften zu institutionalisieren, und hoffen, daß die staatliche Unter- stützung der Landwirtschaft dadurch zur Selbstverständlichkeit wird. Daß es dahin noch nicht gekommen ist, liegt weniger an den Parteien, die alle agrarfreundlich

1 Auf S. 57 findet sich übrigens ein unnötiger Schönheitsfehler: Eine Stelle aus den „Finanz- theoretischen Untersuchungen" von Wickseil wird nach Musgraves „Theory of Public Finance" zitiert.

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sind, als vielmehr an dem „Geräusch", das die landwirtschaftlichen Beruf s verbände bei der Diskussion um ihre Forderungen selbst verursachen. Am konkreten Beispiel des Landwirtschaftsgesetzes illustriert der Autor die Taktik der Bauernverbände. Die offizielle Einstellung der Parteien wird anhand ihrer Programme dargestellt; sie ist - wie bereits erwähnt - bei allen Parteien agrarfreundlich, aber man findet in keinem Programm eine klare Konzeption. Das liegt z. T. sicher daran, daß innerhalb der Parteien (und in den Parlamenten) zielstrebige Verbandspolitik getrieben wird ; die „Einfarbigkeit" des zuständigen Bundestagsausschusses ist dafür ein deutliches Zeichen. Den wahren Gegenspieler der Verbände sieht Hansmeyer in der Ministerial- bürokratie, die einen strukturpolitischen Kurs steuern möchte. Allerdings ist dabei weniger das zuständige Ressort als vielmehr das Finanzministerium gemeint. Im übrigen zeigt der Aufbau der Agrarverwaltung ein erschreckendes Durcheinander, wodurch insbesondere die Strukturmaßnahmen behindert werden. Aber die Agrar- politik wird nicht nur durch eine große Mannigfaltigkeit in den Institutionen bei der finanzpolitischen Willensbildung und -durchführung bestimmt, dem Institutionen- pluralismus entspricht eine Vielfalt von Zielen (und Mitteln), die sich überlagern und oft auch widersprechen. Auch bis heute ist es nicht gelungen, die agrarpolitischen Vorstellungen zu einer Zielhierarchie zu ordnen, für die Hansmeyer vor vier oder fünf Jahren Ansätze zu erkennen glaubte; und es sieht nicht so aus, als ob diese Vorbedingung einer rationalen Agrarpolitik bald verwirklicht werden würde.

Im dritten Hauptteil beschreibt und beurteilt Hansmeyer die einzelnen finanz- politischen Maßnahmen zugunsten der Landwirtschaft. Die Fülle der Aktionen wird nach Subventionen, Zweckzuwendungen sowie Entlastungsleistungen und -Zahlun- gen gegliedert. Bei den Entlastungsmaßnahmen handelt es sich um „indirekte Finanzhilfen" ; denn hier ist im Gegensatz zu den Subventionen und Zweckzuwen- dungen kein direkter Rückschluß auf den Umfang staatlicher Hilfe möglich. Bei den Entlastungszahlungen tritt die öffentliche Hand als Zahler an einen Dritten auf; sie befreien den Begünstigten von der monetären Last eines Schuldverhältnisses (z. B. Zinssubventionen). Im Falle der Entlastungsleistungen wird der Staat unmittelbar tätig, indem er Funktionen übernimmt, die die Landwirtschaft infolge ihrer Wirt- schaftsstruktur nicht übernehmen kann (z. B. Forschung).

Von der Subventionierung der landwirtschaftlichen Betriebsmittel (Dünge- mittel, Gasöl, Saatgut) führt die Untersuchung über die Preissubventionen (Flachs, Hanf und Getreide, Eier, Milch) zu den versteckten Subventionen (Steuerbegünsti- gungen und Rentenzuschwemmungen durch die Praktiken der Einfuhr- und Vor- ratsstellen). Die Gruppe der Zweckzuwendungen umfaßt Investitions- und „Er- ziehungs" -Transfers sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur. Im Rahmen der Entlastungsleistungen und -Zahlungen werden die ländliche Strom- versorgung, der Wegebau und die Wasserversorgung, Siedlungs- und Erschließungs- gesellschaften, Forschungsaufgaben und der staatliche Agrarkredit behandelt. Dieser Hauptteil schließt mit einer Übersicht über den Gesamtumfang der finan- ziellen Staatshilfen für die Landwirtschaft und einer Betrachtung über Auswahl und „Eigengesetzlichkeit" des finanzpolitischen Instrumentariums.

In diesem Zusammenhang erörtert Hansmeyer neben dem Einteilungskrite- rium nach dem Auflagengrad zwei weitere Unterscheidungsmerkmale für die staat- lichen Finanzhilfen. Nach der „Flexibilität des Instrumentariums" unterteilt er in „rasche" und „schwerfällige" Ausgaben. Da die Schnelligkeit finanzpolitischer Maßnahmen vom Tempo der gesetzgeberischen Arbeit, von der Leistungsfähigkeit des administrativen Apparats und der Mitwirkung des Empfängers abhängt, ist die „rasche" Ausgabengruppe mit den Subventionen identisch. Sie ist in diesem Sinne die bequemste Ausgabenart, die allerdings gerade wegen dieser Eigenschaft zu einem Zielkonflikt zwischen rascher Hilfe und gezielter Programmerfüllung führt. - Nach dem Kriterium der „finanzpolitischen Beherrschbarkeit" unterscheidet der Ver- fasser Quotitäts- und Repartitionsausgaben. Quotitätsausgaben sind von der Be- messungsgrundlage abhängig; sie verändern sich vor allem dann in erheblichem Umfang, wenn eine dynamische Bemessungsgrundlage gewählt wurde. Bei den Repartitionsausgaben wird zuerst die Ausgabensumme festgelegt, die dann durch Umlagen auf die Bemessungsgrundlagen verteilt wird. Sie sind daher im Gegensatz zu den Quotitätsausgaben prinzipiell beherrschbare finanzielle Leistungen.

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Im vierten Hauptteil seines Buches beschäftigt sich Hansmeyer mit der Frage, welche Wirkungen die finanziellen Staatshilfen im Agrarbereich haben. Die Wir- kungsanalyse ist in vier Kapitel (Zuführung von Kaufkraft, Signalwirkungen, Er- gänzungs- und Folgesubventionen sowie Einkommens- und Strukturwirkungen) gegliedert. Gegen diese Einteilung erheben sich unter systematischem Aspekt ge- wisse Bedenken. So ist nicht recht einzusehen, warum Ergänzungs- und Folgesub- ventionen gesondert aufgeführt werden; denn sie können ihrerseits wieder Signal- sowie Einkommens- und Strukturwirkungen zur Folge haben. Es ist ferner anzu- merken, daß - worauf Hansmeyer selbst hinweist - alle strukturpolitischen Maß- nahmen im Grunde „Folge" -Subventionen sind, „weil sie jenen langfristig versäum- ten Prozeß der Rationalisierung nachholen sollen, der seit dem Übergang zur aut- arken Mengenproduktion immer wieder hinausgeschoben wurde" (S. 281). Außer- dem taucht das Problem der Ergänzungs- und Folgemaßnahmen noch einmal im Kapitel über die Struktur- und Einkommenswirkungen auf. Eine weitere metho- dische Schwierigkeit besteht darin, daß „viele Einkommens Wirkungen von manchen Signalwirkungen kaum zu trennen sind, besonders wenn es sich um Strukturwir- kungen handelt" (S. 59). Vielleicht wäre die Wirkungs Vielfalt besser in den Griff zu bekommen gewesen und die Analyse klarer ausgefallen, wenn der Verfasser sich nicht so sehr an die Schmölderssche Einteilung der Steuerwirkungen gehalten hätte.

Interessant an den Ergebnissen ist zunächst die Tatsache, daß die regionale Verteilung der Finanzhilfen in der BRD dem Finanzkraftgefälle der Länder ent- spricht. „Dies ist eine Folge der ,Saugwirkungen', die von einer gesunden Agrar- struktur mit überdurchschnittlich vielen Ausgabebemessungsgrundlagen ausgehen, unterstützt von der Finanzkraft des Landes, das sich an jedem Auflagentransfer des Bundes angemessen beteiligen kann" (S. 334). Sodann wird nachgewiesen, daß die Landwirte das frei verfügbare Einkommen, das ihnen über Staatshilfen zugeflossen ist, weitgehend für Investitionszwecke (Ackerschlepper) verwendet haben und daß sich diese Entwicklung ebenso wie die Verbesserung der Infrastruktur besonders deutlich in „gesunden" Gebieten abzeichnet. Insoweit haben also die Bauern durch ihr Verhalten den ungebundenen Staatshilfen Richtung gegeben. Diese Entwicklung ist allerdings nicht einheitlich, „Disparitätsherde" bleiben zurück, was zu wachsen- den Einkommensunterschieden innerhalb der Landwirtschaft führt. Den agrar- politisch nicht zu entwickelnden Regionen und Betriebstypen soll nach Meinung Hansmeyers z. B. durch Industrieansiedlung geholfen werden. Den großen Nachteil dieser - jedenfalls in bestimmten Bereichen positiven - Wirkungen der staatlichen Finanzhilfen sieht der Verfasser darin, daß „die Finanzpolitik alles tut, um die Möglichkeit der Orientierung an echten Kosten und an echten Marktpreisen zu er- schweren" (S. 336). Zweifellos ist das eine arge Hypothek, die mit den Staatshilfen verbunden ist und die sie zu einem fragwürdigen Geschenk für die Landwirtschaft macht. Wenn man (wie der Rezensent) der fortschrittlich-optimistischen Theorie zuneigt - und das scheint doch, wie die Entwicklung in den gesunden Bereichen der Landwirtschaft zeigt, auch bei vielen Bauern der Fall zu sein -, dann muß man dafür sorgen, daß der Selbstbehauptungswille und die Anpassungsbereitschaft der Landwirte nicht durch verfälschte Daten fehlgeleitet werden. So gesehen, ist es auch gar nicht sicher, ob in der investiven Verwendung freier Einkommen und in der Verbesserung der Infrastruktur generell positive Wirkungen der finanziellen Staats- hilfen zu sehen sind.

Das Buch von Hansmeyer ist reich an Informationen. Man bewundert die Akribie, mit der die unzähligen Einzelheiten zusammengetragen worden sind, und das systematische Geschick, mit dem der Verfasser sie geordnet hat. (Nur bei der Analyse der Wirkungen zeigt der Autor keine solch glückliche Hand.) Trotzdem fordert die Lektüre dem Leser einige Anstrengung ab, weil manche Details so weit ausgesponnen sind, daß man Gefahr läuft, sich darin zu verlieren. Sicher, ein ver- antwortungsbewußter Autor muß seinem Gegenstand bis in die feinsten Verästelun- gen nachgehen; aber der Text braucht nicht alle diese Einzelheiten zu enthalten. Manches wäre als Dokumentation im Anhang genauso gut aufgehoben gewesen, der Text hätte auf diese Weise entlastet, die Lektüre erleichtert werden können.

Der Verfasser liefert eine vorzügliche Beschreibung der finanzpolitischen Maß- nahmen im Agrarsektor und ist um eine sorgfältige Analyse ihrer Wirkungen be-

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müht. Normative Gesichtspunkte treten demgegenüber zurück. Natürlich ist Hans- meyer Anhänger der fortschrittlich-optimistischen Theorie, ja er muß es sein, weil „aÜe Argumente der pessimistischen Entwicklungstheorie widerlegt werden kön- nen" (S. 19). Wegen ihrer Beherrschbar keit empfiehlt er Repartitionsausgaben und warnt vor Quotitätsausgaben. Ferner finden sich zahlreiche Bemerkungen zur ordnungspolitischen Problematik einzelner Maßnahmen und zu den agrarinternen Zielkonflikten. Schließlich fehlt es auch nicht an Hinweisen auf die gesamtwirt- schaftlichen „Kosten" der Agrarpolitik. Aber zweifellos stehen diese Überlegungen nicht im Mittelpunkt der Studie. Damit soll und kann der Wert des verdienstvollen Buches selbstverständlich nicht geschmälert werden. Wer es mit Aufmerksamkeit und einiger Phantasie liest, dem werden die Tatsachen und kritischen Anmerkungen Anstoß zu weiteren Überlegungen geben. Eine solche Folgerung scheint uns darin zu bestehen, daß sektorale Finanzhilfen grundsätzlich eine problematische An- gelegenheit sind. Denn wenn sie erst einmal für einen Wirtschaftszweig etabliert sind, erweisen sie sich meist als außerordentlich langlebig und zugleich als in hohem Maße ansteckend für andere Branchen. Wie die Finanzpolitik mit ihren anderen Aufgaben zurecht kommen soll, ist den bereits Privilegierten und anderen, die staatliche Gunst erheischen, offensichtlich ziemlich gleichgültig.

Kurt Schmidt

Hans-Joachim Arndt: Politik und Sachverstand im Kreditwährungswesen. Die verfassungsstaatlichen Gewalten und die Funktion von Zentralban- ken. Berlin 1963. Duncker & Humblot. 381 Seiten.

Diese „politische Studie über das Geldwesen" (S. 10) will herausfinden, wo Zen- tralbanken ,,im System der politischen Ge walten" solcher Staaten zu rangieren haben, die sich „als parlamentarische Demokratien und Rechtsstaaten begreifen und ... vom klassischen Prinzip der Gewaltentrennung herleiten ..." (S. 9). Im be- sonderen geht es dabei um die Frage, in welchem Umfang es unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten einerseits zulässig und andererseits notwendig ist, die Zentralbank gegenüber den klassischen politischen Gewalten weisungsunabhängig zu stellen.

Um es gleich am Anfang zu sagen: Die Lektüre des Buches ist keine reine Freude. Das liegt einmal daran, daß sich der Verfasser reichlich viele Umwege und Abschweifungen in die Theorie, die Geschichte und das Recht des Geldes und der Währungen gestattet und dadurch immer wieder sowohl sich als auch den Leser von seinem Untersuchungsobjekt, der politisch-verfassungsrechtlichen Seite des moder- nen Geld- und Währungswesens, ablenkt. Zum anderen, und das ist recht ärgerlich, fehlt es dem Buch an formaler Durcharbeitung; allzu häufig finden sich Wieder- holungen wörtlich übereinstimmender Formulierungen, Beispiele und Zitate. In dieser Beziehung wäre weniger, nämlich ein um ein Drittel bis zur Hälfte verkürzter Umfang des Buches, sicher mehr gewesen. Schließlich werden Ökonomen nicht alle theoretischen Ausführungen des Verfassers akzeptieren können, wie z.B. die eigen- willige Auslegung des Begriffes „marktkonform" (S. 12, 54), die Erörterungen über ein „Gleichgewichts-Preisniveau" (S. 222) und die Deutung der Zusammenhänge zwischen der Wandlung des Preisniveaus zu einem Politikum und der Abkehr von der Goldwährung (S. 337).

Trotz dieser offensichtlichen Mängel aber handelt es sich um eine verdienst- volle Arbeit. Entkleidet man sie ihres überflüssigen Beiwerks und sieht man über die sonstigen Schwächen hinweg, so stellt sich, knapp skiziert, der zentrale Gedanken- gang des Verfassers wie folgt dar :

Zur Zeit der klassischen Goldwährung habe der Staat auf dem Gebiete des Geld- und Währungswesens nur das Recht ausgeübt, die Währungseinheit zu defi- nieren und rechtsverbindlich zu machen (Währungshoheit), dagegen auf das Recht zur Organisation und Ordnung der Geldmengenvariation (Geldverfassungshoheit) verzichtet. Bei grundsätzlich freiem Verfügungsrecht über Gold für jedermann habe so die (Zentral-)Notenbank, durch das Währungsgesetz eindeutig und deshalb

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