financiando el saneamiento in situ para los...

Financiando el Saneamiento in situ para los PobresEnero 2012

INTRODUCCIÓNEl cuarenta por ciento de la población mundial no tiene acceso a un nivel básico de saneamiento; uno de cada cinco personas practica la defecación a la intemperie.1 Esta crisis de saneamiento trae claras consecuencias. La diarrea mata a más de 1.5 millones de niños y niñas cada año, y 88 por ciento de estas muertes son atribuidas a la contaminación fecal, producto de un saneamiento, higiene y suministro de agua inadecuados.2 El costo de estos problemas es alto tanto en términos económicos como humanos. En una serie de estudios, el Programa de Agua y Saneamiento (WSP, por sus iniciales en inglés) estimó que un saneamiento inadecuado le costaba a las economías de cuatro países surasiáticos el equivalente al dos por ciento PBI3; estos resultados respaldan hallazgos similares en otros lugares tanto sobre los costos como de los beneficios del saneamiento.4

Las soluciones de saneamiento no son baratas para los pobres, quienes constituyen la gran mayoría de aquellos que carecen de saneamiento. Al igual que las viviendas, el saneamiento in situ es normalmente visto como un bien privado y como responsabilidad básica de los mismos beneficiarios. Sin embargo, los profesionales del sector han sostenido durante largo tiempo que cierto financiamiento público del saneamiento puede ser justificado por sus externalidades inherentes: la construcción y el uso de una letrina familiar protegen también a otros, por lo menos en la medida que reducen la transmisión de enfermedades al interior de la familia. No obstante, la gran cantidad de hogares pobres sin saneamiento hace difícil que los apretados presupuestos de los gobiernos contribuyan con una porción importante del costo. Adicionalmente, los economistas y profesionales del sector son normalmente escépticos ante proyectos de subsidios, luego de haber constatado lo poco eficientes y contraproducentes que pueden ser algunos programas mal diseñados.

Los retos del financiamiento –las decisiones prácticas sobre quién paga cuánto por qué, cuándo y cómo–, por tanto, se encuentran en el centro de los esfuerzos mundiales por promover la salud, la dignidad y

PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO: NOTA DE INVESTIGACIÓN

programa deagua y saneamiento

1 UNICEF/WHO JMP (Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation). 2008. Progress on Drinking Water and Sanitation: Special Focus on Sanitation. Geneva: WHO.

2 A. Lopez et al. 2006. Global Burden of Disease and Risk Factors. Washington, DC: The World Bank, Disease Control Priorities Project.

3 Ver los informes disponibles a través de la página web de la WSP Economic Impacts of Sanitation Initiative en www.wsp.org/wsp/content/economic-impacts-sanitation.

4 G. Hutton y L. Haller. 2004. Evaluation of the Costs and Benefits of Water and Sanitation Improvements at the Global Level. WHO/SDE/WSH Report 04.04. Geneva: WHO. Información antecedente adicional es derivada de más o menos 30 informes país, publicados y no publicados, concluidos entre 2004 y 2007, y puestos a disponibilidad de los autores por Bjorn Larsen.

MENSAJES CLAVE

• El financiamiento público para el “software” tiene un rol significativo que jugar para crear demanda para saneamiento mejorado y para cambiar los comportamientos de la comunidad y los hogares. Sin embargo, la cantidad y la forma en que tal apoyo público es financiado puede afectar significativamente el rendimiento de los proyectos de saneamiento y su impacto.

• Los diseñadores de proyectos deben ver más allá de la semántica de los debates simplistas sobre “subsi-diar o no subsidiar” para definir los niveles apropia-dos y la forma de las inversiones públicas en sanea-miento. El diseño de las propuestas de financiamiento al principio de los proyectos de saneamiento in situ con frecuencia no recibe suficiente razonamiento analítico. Respuestas a preguntas básicas de finanzas –¿Quién paga por qué, cuando y cómo?– pueden determinar hasta donde pueden los proyectos repetirse, expandir el saneamiento, ser sostenibles, y satisfacer las necesi-dades domésticas.

• Subsidios para hardware bien dirigidos pueden proporcionar una red de seguridad crítica para los pobres. Tales subsidios no deben ser usados para sustituir a las inversiones en hardware de los hogares. Los subsidios en hardware que fueron más efectivos fueron proporcionados después de que la demanda fue creada, especialmente después de que los resultados fueron obtenidos.

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2 Financiando el Saneamiento in situ para los Pobres Grupo de Trabajo Global de Saneamiento – WSP

www.wsp.org

• ¿Qué mecanismos innovadores (tales como créditos o fondosrotatorios) pueden ser utilizados para promover el financiamiento del saneamiento doméstico?

El estudio revisó propuestas alternativas de financiamiento en programas que representan un rango de metodologías; desde los que combinaron el apoyo a actividades de software con subsidios de hardware limitados y orientados a hogares pobres, hasta propuestas con subsidios para hardware relativamente altos (Tabla 1). La diversidad en las propuestas de financiamiento también se vio reflejada en las diferentes propuestas de diseño de programas, con un rango que iba desde los programas para inversión en saneamiento básico dirigidos por las comunidades, hasta los programas que proveían un conjunto muy bien definido de soluciones mejoradas para el saneamiento.

Además de resumir los mecanismos de cada propuesta, todos los casos fueron revisados bajo criterios de evaluación comunes:

• Impacto sobre el acceso sostenible a los servicios: ¿Lapropuesta de financiamiento contribuyó a aumentar el acceso al saneamiento?

•Costos:¿Loscostosdelasinstalacionessanitariasresultantessonrazonables y asequibles para los beneficiarios?

• Efectividad en el uso de los fondos públicos: ¿Los fondospúblicos fueron utilizados de modo que maximizaran el impacto?

• Identificación de pobreza:¿Elprogramabuscabaidentificaralospobres?¿Elprogramafueefectivoalhacerlo?

• Sostenibilidad financiera: ¿El enfoque financiero pudo sersostenible en el tiempo sin ayuda externa?

•Ampliación:¿Elenfoquefinancieropudoserampliadoparacubrira aquellos que aún no están cubiertos en el país a un costo razonable?

Dos principios guiaron la fase de recolección de datos. Primero, todos los costos para el hardware (incluyendo el capital de gasto inicial y los costos estimados de mantenimiento continuo) y el software (como actividades de promoción de demanda y campañas publicitarias) fueron contados. Segundo, todos los puntos de origen de financiamiento (gobiernos, los hogares mismos, y transferencias internacionales de, por ejemplo, ONGs y donantes) fueron incluidos.

un ambiente más limpio por medio del saneamiento. En el 2010, WSP y el Banco Mundial condujeron un estudio para mejorar el entendimiento del financiamiento del saneamiento in situ en los hogares a través del análisis cuidadoso de las experiencias de campo prácticas en un amplio rango de programas. Este Informe de Investigación (Research Brief) resume los hallazgos del reporte completo, disponible en línea.5

PROPÓSITO Y METODOLOGÍAMucha gente que no tiene saneamiento vive en áreas rurales o en zonas periféricas de las ciudades, más allá del alcance de las redes de desagüe. El primer escalón de la «escalera del saneamiento» para aquellos sin acceso será el saneamiento in situ. Las estructuras institucionales y financieras de desagüe y de saneamiento in situ son tan diferentes que se decidió enfocar primero en el tema del saneamiento básico in situ.

El estudio formuló una serie de preguntas básicas para ayudar a identificar a las propuestas con mejor rendimiento y los factores y temas relevantes a considerar en el diseño de una estrategia de financiamiento del saneamiento. Estas incluyeron:

•¿Cuántocuestaelsuministrodelaccesoalsaneamientoinsitu,esdecir, una vez que todos los costos (hardware y software) hayan sido considerados?

•¿Eltipoylaescaladelsubsidiodelsaneamientoafectanelsuministroyelconsumo?¿Dequémanera?

•¿Cómopuedeelsectorpúblicoapoyardemaneramásefectivalainversión doméstica en el saneamiento in situ?

•¿Elapoyodeberíahacersepormediodelainversiónenestimulaciónde la demanda, subsidios a los hogares o proveedores, apoyando planes de crédito o por otros medios?

•¿Elsubsidiodehardware debería ser provisto o el gasto público debería enfocarse en promover la demanda o en apoyar el suministro del mercado? Donde los subsidios de hardware sean adoptados,¿cuáleslamejormaneradeasegurarquealcancenasus destinatarios y que sean sostenibles y ampliables?

Tabla 1. Propuestas usadas en los Seis Estudios de Caso

País Nombre del Proyecto Propuesta

Bangladesh DISHARI Saneamiento Total Dirigido por la Comunidad (CLTS), compensaciones basadas en resultados y subsidios adelantados para los más pobres

Ecuador PRAGUAS Subsidios de hardware para usuarios en áreas rurales

India(Maharashtra)

Campaña de Saneamiento Total (CST) Saneamiento Total Dirigido por la Comunidad (CLTS), compensaciones por resultados relacionados a saneamiento y subsidios de hardware para los más pobres después del éxito

Mozambique Programa de Letrinas Mejoradas (PLM) Subsidios de hardware para proveedores en áreas urbanas

Senegal PAQPUD Subsidios de hardware para usuarios en áreas urbanas

Vietnam Fondo Rotatorio de Saneamiento (FRS) Fondo rotatorio de préstamos subsidiados para hardware en áreas urbanas

5 El informe completo está disponible en www.wsp.org/wsp/sites/wsp.org/files/publications/finan-cing_ analysis.pdf.

Financiando el Saneamiento in situ para los Pobres 3Grupo de Trabajo Global de Saneamiento – WSP

Programa de Agua y Saneamiento

ANÁLISISLas características clave de las propuestas de financiamiento usadas en los proyectos estudiados están representadas en la Figura 1. El eje horizontal muestra el nivel de financiamiento del sector público como parte del costo inicial del hardware y software del saneamiento, mientras que el eje vertical refleja el porcentaje de dicho apoyo público que fue invertido en subsidios de hardware. Aunque hay importantes diferencias, en términos generales, las propuestas de financiamiento encajan en tres grupos:

A un lado del espectro, Vietnam, Bangladesh y Maharashtra funda-mentalmente dependían de los hogares para invertir en sus propias instalaciones. La ayuda pública fue brindada para promover y generar demanda para el saneamiento. En general, el subsidio de hardware fue bastante limitado, aunque se brindaron subsidios dirigidos a ho-gares pobres para tratar asuntos de asequibilidad en Bangladesh y Maharashtra.

Al otro lado del espectro, Senegal y Ecuador brindaron importante ayuda pública, principalmente como subsidio de hardware.

Mozambique se ubicó en un punto intermedio, ya que dependía de subsidios parciales de hardware brindados a proveedores locales para construir letrinas mejoradas.6

El promedio de costos para proveer saneamiento doméstico fueron calculados considerando todos los costos (incluido el software) y todas las fuentes de financiamiento. La Figura 2 muestra los costos iniciales del “paquete” de saneamiento a los cuales los hogares tuvieron acceso en cada caso y desglosa los costos iniciales de hardware entre el componente de subsidio de hardware y el componente de la inversión

doméstica. La figura muestra diferencias marcadas en el costo inicial por hogar para acceder al saneamiento, desde más de US$700 en Senegal7 a US$24 dólares en Bangladesh. Estas variaciones sustanciales de costos reflejan en gran medida los diferentes niveles de servicio provistos por los diferentes proyectos. La elección de la propuesta de financiamiento también parece haber tenido un impacto sustancial en el costo. En general, mientras mayor sea el nivel de servicio, mayores serán los subsidios públicos como porcentaje de los costos totales por adopción del saneamiento. La prima del “soporte de software” por hogar varía considerablemente. Los costos del software como un porcentaje del costo inicial total variaron entre 29% en Bangladesh a 7% en Maharashtra. Finalmente, cuando se les compara con los ingresos domésticos, los costos de hardware representan entre 2,7% del ingreso promedio en Bangladesh hasta poco más de 30% del ingreso de hogares debajo de la línea de pobreza en Vietnam. Estos proyectos y sus propuestas de financiamiento se muestran en la Tabla 2 en el incremento porcentual del total de costos por adopción del saneamiento que provienen del sector público.

La Tabla 2 presenta un resumen de evaluación de la manera en que los diferentes casos se comportaron con respecto a los seis criterios: impacto sobre el acceso sostenible a los servicios; costos; efectividad en el uso de fondos públicos; identificación de la pobreza; sostenibilidad financiera; y ampliación.

Algunas propuestas, tales como en Maharashtra y Bangladesh, lo han hecho muy bien en todos los parámetros y parecen altamente replicables. Son aplicables en ciertos entornos, tales como las zonas rurales del sur de Asia y probablemente también en otros continentes, pero podrían ser menos exitosas en zonas con menor cohesión comunitaria y mayores expectativas en términos del nivel de servicios. La propuesta utilizada en Maharashtra, donde los hogares reciben un subsidio para cubrir un nivel básico de servicios y son alentados a invertir en niveles de servicio más altos si así lo desean, podría ser

6 Datos para Mozambique fueron estimados para la situación a fines de los años noventa (el apogeo del proyecto), dado que datos actuales no estaban disponibles y ya no podían ser reco-lectados para ese período.

Figura 1: Caracterizando Propuestas de Financiamiento para Saneamiento in situ

Ecuador

Mozambique

Senegal

Vietnam

Maharashtra

Bangladesh

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Subsidiosde hardware como % de los fondos públicos

Fondos públicos como % del total deinversiones en saneamiento doméstico

Figura 2: Costos totales iniciales de los servicios sanitarios por hogar (tasa de cambio actual en US$)

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Soporte de Software (público)

Clave

Subsidio de Hardware (público) Inversión doméstica(privado)

(India

)

7 Para Senegal, los costos promedios fueron calculados dividiendo los costos totales de proporcio-nar servicios sanitarios in situ por el número de hogares al que se llegó, para reflejar el hecho de que los hogares servidos recibieron 1,56 servicios sanitarios en promedio.


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potencialmente adaptada a circunstancias donde la expectativa de servicios es superior. Los mecanismos para destinar subsidios en Maharashtra, sin embargo, probablemente podrían ser mejorados, pues padecen de un error de exclusión relativamente alto debido a los cuestionados criterios de identificación de la pobreza.

El fondo rotatorio de saneamiento de Vietnam fue muy efectivo para apalancar las inversiones domésticas y demostró ser bastante sostenible y ampliable. Un inconveniente potencial es que los más indigentes están excluidos, de manera que necesitan recibir apoyo directo, como se realizaba mediante una serie de planes de beneficios en Vietnam. Esta propuesta, basada en microcréditos, podría ser replicada en zonas urbanas densamente pobladas con la condición de que una fuerte institución de microfinanzas sea identificada y que el plan de crédito no compita con subsidios elevados y disponibles para todos.

Tabla 2. Casos: Evaluación Resumida

Proyecto, contexto, nivel de servicio, población que adoptó el saneamiento durante el proyecto, periodo del estudio

Propuesta de Financiamiento

Vietnam: Fondo Rotatorio de Saneamiento (FRS)•Zonasurbanas•Principalmentebañosypozossépticos•194.000personas•2001a2008

•Fondospúblicos=7%deltotaldecostosdelaadopcióndelsaneamiento•Soportedesoftware para la promoción del saneamiento y educación en higiene•Accesofácilalcréditopormediodefondosrotatoriosdesaneamiento•Tasasdeinteréssubsidiadassobrelospréstamosparalosmaterialesdeconstrucción(que

representan cerca del 3% de los costos de hardware)

Maharashtra (India): Campaña de Saneamiento Total (CST) •Zonasrurales•PropuestasdeSaneamientoTotalDirigidoporlaComunidad(CLTS)•Letrinasmejoradas•21’200.000personas•Juliode2000anoviembrede2008

•Fondospúblicos=9%deltotaldecostosporadopcióndelsaneamiento•Soportedesoftware para la movilización de la comunidad, incluyendo compensaciones

financieras basadas en resultados, dirigido a aldeas que alcancen la categoría Libre de Defecación a la Intemperie (LDI) para que se inviertan en labores de saneamiento

•Lossubsidiosdehardware para hogares por debajo de la línea de pobreza (que cubren alrededor del 22% de los costos de hardware para los beneficiarios)

•Accesoalcréditosoloenalgunosdistritos

Bangladesh: DISHARI •Zonasrurales•BasadoenSaneamientoTotalDirigidoporlaComunidad•Letrinasbásicas•1’631.000personas•2004a2008

•Fondospúblicos=31%deltotaldecostosdelaadopcióndelsaneamiento•Soportedesoftware para la movilización de la comunidad, promoción del saneamiento,

y fortalecimiento del gobierno local, incluyendo compensaciones financieras basadas en resultados para poblados que estén 100% saneados. Las compensaciones no están sujetas a obligaciones y no necesariamente deben ser gastadas en saneamiento.

•Subsidiosdehardware en especie, por adelantado y dirigidos a los pobres (que cubren alrededor de 42% de los costos de hardware para los beneficiarios)

Mozambique: Programa de Letrinas Mejoradas (PLM)•Zonasurbanas•Letrinasmejoradas•1’888.000personas•1980a2007

•Fondospúblicos=58%deloscostostotalesdelaadopcióndelsaneamiento(estimado)•Soportedesoftware para la promoción del saneamiento y para el establecimiento de

talleres locales que construyan losas y letrinas •Subsidiosbasadosenresultadosparaproveedoresdesaneamientolocalporcadalosao

letrina vendida (pretenden cubrir de 40% a 60% de los costos de hardware)

Ecuador: PRAGUAS•Zonasrurales•Unidadessanitarias(retrete,pozoséptico,lavatorio,ducha)•143.000personas•2001a2006

•Fondospúblicos=85%delcostototalporlaadopcióndelsaneamiento•Soportedesoftware para fortalecer a las municipalidades para trabajar en saneamiento,

para el diseño técnico y el monitoreo•Subsidiosdehardware por adelantado (que cubren alrededor de 60% de los costos de

hardware) entregado a las comunidades

Senegal: PAQPUD •Zonasurbanas•Rangodeopciones:letrinasmejoradashastapozossépticos•411.000personas•2002a2005(sinincluirprórrogaspormediodelGlobal

Partnership for Output-Based Aid-GPOBA)

•Fondospúblicos=89%deltotaldecostosporadopcióndesaneamiento•Soportedesoftware para la promoción del saneamiento, incluyendo la promoción de la

higiene y de la educación, organización comunal, apoyo técnico•Subsidiosdehardware basados en resultados para proveedores de saneamiento local por

cada solución de saneamiento construida (que cubre alrededor de 75% de los costos de hardware)

•Planeslimitadosparafacilitarelaccesoalcrédito

Por contraste, a la propuesta de financiamiento de Senegal no le va bien cuando se la mide con estos criterios, pese a que el proyecto en conjunto ha sido exitoso al colocar el saneamiento in situ en el mapa de Senegal y en países vecinos. La propuesta adoptada ha llevado a altos costos que no son asequibles para la población local sin una sustancial ayuda externa. Como resultado, la sostenibilidad financiera del plan es muy frágil. Ampliar dicha propuesta para cumplir con los ODMs del país estaría simplemente más allá de los medios de Senegal. Sin embargo, podrían adoptarse elementos de esta propuesta en otros escenarios, tales como la provisión de subsidios basados en resultados para productores locales, lo que también se llevó a la práctica en Mozambique.

Finalmente, la propuesta de Ecuador funcionó bien, pero dada la relativa riqueza del país, puede ser demasiado costosa para poder repetirse en países con fondos públicos más limitados.



La Tabla 3 presenta un resumen de la evaluación, basada en los seis criterios descritos anteriormente.

CONCLUSIONES CLAVEEl estudio reveló importantes lecciones sobre el financiamiento del saneamiento in situ.

Financiamiento público puede generar un acceso significativamente elevado al saneamiento doméstico. La inversión pública de formas variadas permitió un incremento total en la proporción de la población objetivo que adquiría acceso al saneamiento, que varió entre 20 y 70%. Cada uno de los programas permitió que cantidades significativas de personas mejoraran sus condiciones de sanidad; desde las más grandes (más de 21 millones pudieron acceder en Maharashtra) hasta las más pequeñas (más de 140,000 en Ecuador). Aunque los proyectos de saneamiento han ganado una reputación de ser difíciles y hasta inefectivos, estos proyectos muestran que la inversión de los gobiernos puede dar resultados.

Tabla 3. Estudio de Casos: Evaluación Resumida

Criterios Bangladesh Ecuador Maharashtra Mozambique Senegal Vietnam

Impactos sobre el acceso sostenible

Sustancial y rápido crecimiento en la cobertura, principalmente sostenible

Aumento sustancial de la cobertura con signos positivos de uso

Rápido aumento de la cobertura (con algunos casos de recaídas)

Rápido aumento de la cobertura solo cuando el soporte de software también se brindó

La velocidad de la cobertura aumentó cuando se redujo la contribución requerida de los hogares

Rápida extensión de la cobertura

Costos Costos del saneamiento básico razonables en comparación con los ingresos familiares (3% a 4%)

Soluciones integrales de saneamiento: costosas pero satisfacen la demanda existente

Saneamiento mejorado, propuesta flexible para satisfacer demanda

Soluciones de saneamiento básico asequibles, demanda se reduce cuando los ingresos aumentan

Soluciones de saneamiento integrales pero costosas tanto para estándares nacionales como internacionales

Costos moderados en comparación con otros programas, pero altos comparados con ingresos familiares

Efectividad en el uso de fondos públicos

Apalancamiento elevado

Apalancamiento bajo Apalancamiento elevado

Apalancamiento medio Apalancamiento bajo Apalancamiento muy elevado

Identificación de pobreza

Identificación efectiva con la inclusión de la comunidad

Identificación geográfica alcanzó a los destinatarios previstos

Identificación por evaluación financiera efectiva a pesar de algunos excluidos

Autoselección por nivel de servicio, con pocos errores de inclusión

Identificación geográfica alcanzó a los destinatarios previstos

Identificación efectiva, pero ingresos más bajos excluidos

Sostenibilidad financiera

Sostenible siempre que el sector público siga contribuyendo

Alta dependencia de financiamiento externo

Baja demanda de fondos públicos externos

Dependiente de financiamiento externo (con una marcada disminución cuando los subsidios se retiran)

Alta dependencia de financiamiento externo

Financieramente sostenible: los fondos públicos iniciales han rotado varias veces

Ampliación Ampliación posible a costos razonables

Ampliación podría ser alcanzada con relativamente altos ingresos nacionales

Ha sido ampliado a nivel federal (la cobertura aún debe ser mejorada)

Fue ampliado en los principales centros urbanos, pero una mayor ampliación es poco probable

Demasiado costosa para ampliar a nivel nacional

Ampliación ha sido lograda en el país

Evaluaciónresumida

Uso eficiente de fondos públicos para escenarios rurales con gran demanda por solu-ciones a bajo costo

Solo útil para países con voluntad y capacidad para financiar altos niveles de servicio

Uso eficiente de fondos públicos, que son provistos a partir de resultados

Uso eficiente de fondos públicos con una identificación simple y efectiva

Uso limitado: alta demanda de fondos públicos y apalancamiento limitado

Uso muy eficiente de fondos públicos limitados pero es difícil que se replique

La pregunta más relevante no es “¿los subsidios son buenos o malos?”, sino “¿cuál es la mejor manera para invertir fondos públicos?” A pesar de que se ha escrito bastante sobre los peligros de los subsidios en materia de saneamiento, es difícil imaginar un programa de saneamiento que no incluya alguna inversión pública o externa, aunque solo sea para compartir información o estimular la demanda. Dada la amplia gama de opciones; desde inversiones iniciales de un fondo rotatorio, movilizaciones comunitarias significativas y estimulación de la demanda, hasta los subsidios de hardware de hasta 75% de los costos de capital además de la movilización comunitaria; la elección, entonces la elecciónsería“¿subsidioonosubsidio?”sino“¿quéformaynivelenquelos fondos públicos tienen sentido en un contexto específico?”.

Las diferentes estrategias de financiamiento adoptadas tuvieron una profunda influencia sobre la equidad, escala, sostenibilidad, niveles de servicio y costos. Ningún caso representó una solución “perfecta” que pudiera ser replicada a nivel global. Diferentes modelos serán más apropiados según los diferentes objetivos del


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proyecto. Un indicador de la efectividad del financiamiento público es la cantidad de hogares que adquieren acceso básico por cada US$ 1.000 de fondos públicos. Esta proporción “mayor acceso / fondos públicos”, como la mayoría de indicadores, no puede contar la historia por sí sola, pues tanto los niveles de servicios ofrecidos como los costos variaron entre los proyectos. Sin embargo, es revelador que en zonas rurales de Bangladesh US$ 1.000 de fondos públicos pudieron brindar saneamiento a 135 hogares, mientras que en Senegal, el mismo fondo asignado solo pudo atender a 1,6 hogares.

Los hogares son inversores clave en el saneamiento in situ, y un cuidadoso diseño de proyecto e implementación puede maximizar su participación, satisfacción e inversión financiera. Todos los proyectos revisados asumieron que los pobres pueden contribuir con sus propias instalaciones de saneamiento, y en varios casos pagaron la mayor parte de los costos de hardware. Los hogares pobres pueden hacer inversiones considerables en saneamiento (hasta un 25-30% de su ingreso anual, como en Vietnam) si pueden ver la necesidad y los beneficios potenciales de tenerlo. El apalancamiento de las inversiones de los hogares también varió. En Vietnam, la contribución del hogar para el saneamiento fue 20 veces mayor que la inversión pública, mientras que en otros tres casos la inversión pública superó a la inversión doméstica. El caso de Vietnam también muestra que el acceso de los hogares al crédito (y por tanto a la oportunidad de extender la inversión en el tiempo) puede ser un mecanismo efectivo para hacer que el saneamiento básico sea asequible.

Los subsidios de hardware jugaron un papel crucial en todos los seis casos. Estos subsidios variaron desde una tasa de interés subsidiada de US$ 6 por pozo séptico en Vietnam hasta subsidios entre US$ 200 y US$ 1,000 en Senegal, dependiendo de las opciones técnicas elegidas. Por un lado, los subsidios dirigidos hacia los más pobres de la comunidad han permitido lograr el estatus de Libre de Defecación a la Intemperie para las comunidades en el proyecto DISHARI de Bangladesh; por otro lado, cuando una gran proporción de los costos de hardware están subsidiados –como en Senegal y en Ecuador–, se logra un nivel más alto de servicio, pero esto puede limitar la escala potencial de intervenciones a un grupo relativamente restringido de personas, dado el presupuesto ajustado.

Las propuestas de asignación de subsidios deben ser confeccionadas según las circunstancias del país. Hubo una variedad de propuestas de asignación para subsidios de hardware, incluyen-do identificación geográfica, evaluación financiera, identificación de base comunitaria y autoselección. La identificación de base comu-nitaria (en la cual la comunidad misma gestiona la identificación y el apoyo de sus miembros más pobres) y la autoselección (en la cual solo se ofrece apoyo en especies para el saneamiento más básico, lo que conduce a la autoselección entre los postulantes potenciales de subsidio) parecen ser más efectivas que los sistemas de evaluación financiera, que pueden ser costosos además de generar incentivos contrarios. La identificación de base comunitaria parece ser un modo más flexible, mejor enfocado, y probablemente menos costoso para identificar hogares pobres, pero requiere el tipo adecuado de moviliza-ción y solidaridad comunitaria. A pesar de que información precisa no

estuvo disponible para confirmar si la autoselección era una propuesta de identificación efectiva, esta propuesta parece ser la más barata y la más sencilla de implementar. Esto parecería ser lo más apropiado para aquellos países que tienen medios limitados para aplicar tanto evaluaciones financieras como propuestas de identificación de base comunitaria, pero que buscan llegar a gran parte de la población por medio de un programa de saneamiento básico, tales como Mozambi-que, donde las letrinas mejoradas están subsidiadas.

La entrega de subsidios de hardware a partir de resultados más que a partir de aportes puede ser efectiva para estimular la demanda y apalancar la inversión privada. Varios de estos casos utilizaron una propuesta basada en resultados para entregar subsidios (tales como Mozambique y Maharashtra.) Entregar un subsidio a partir de resultados puede asegurar que la actividad que está siendo subsidiada realmente sea entregada. También puede dar incentivos a los productores para reducir costos y para llegar a zonas que de otro modo no considerarían. Desde la perspectiva del donante, los subsidios a partir de resultados pueden mitigar algunos de los riesgos de bajo consumo de un programa de subsidios: si no existe la demanda (si el producto no es apropiado, si tiene un precio incorrecto, etc.) entonces no hay resultados y, por tanto, no hay pagos. La entrega de compensaciones financieras basadas en resultados funcionó como un fuerte motivador para las aldeas en Bangladesh y Maharashtra y ayudó a movilizar las energías hacia el logro de objetivos claros.

Todos estos casos incluyeron un significativo componente de software pagado con fondos públicos (promoción y movilización comunitaria). Los casos de Maharashtra y Bangladesh invirtieron bastante en el software (con subsidios de hardware dirigidos a los más pobres) y tuvieron uno de los apalancamientos más altos y altas proporciones de acceso básico a las inversiones de todos los casos estudiados. El proyecto de Mozambique fue más efectivo cuando el gobierno también financió a animadores comunitarios para la promoción de la demanda. La caída del programa estuvo estrechamente ligada al retiro de dicho soporte de software luego de la descentralización.

CONSECUENCIAS OPERACIONALESLos resultados de este estudio presentan fuerte evidencia para el apoyo a una apropiada inversión pública en saneamiento. Dado el rango de posibles propuestas para financiar el saneamiento (Tabla 4), el reto es escoger una propuesta que se adecua al contexto local. En adelante, algunos puntos a considerar incluyen:

El planeamiento anticipado y diseño cuidadoso de los acuerdos financieros para el saneamiento al principio pueden dar un buen resultado para promover el realismo y la sostenibilidad del proyecto. Los acuerdos financieros probablemente dan forma–más que cualquier otro factor– al éxito o fracaso de los proyectos de saneamiento. Las respuestas a las preguntas básicas de finanzas –¿quién paga por qué, cuándo y cómo?– determinan el alcanceen que los proyectos pueden repetirse, expandir el saneamiento y satisfacer las necesidades domésticas. Los proyectos con diseños



de financiamiento que se ajustan a las necesidades y capacidades locales pueden despegar, mientras que los proyectos con diseños malos o irreales se estancarán al finalizar el ciclo del proyecto. El financiamiento del saneamiento es, por tanto, un elemento clave del diseño del proyecto; sin embargo, es uno de los que más tarda debido a la escasez de información, opciones y análisis profundo arraigado en las condiciones locales. En la mayoría de proyectos urbanos de suministro de agua y saneamiento (WSS, Water Supply and Sanitation, por sus siglas en inglés), por ejemplo, se han presentado algunas experiencias negativas con las tarifas de agua y a menudo alguna experiencia con cobros por conexiones de alcantarillas. Con algunas importantes excepciones, las políticas de las compañías de servicios o las del gobierno que promueven o financian el saneamiento in situ son a menudo inexistentes o, en el mejor de los casos, ad hoc. En zonas rurales, la falta de ejemplos documentados y opciones ha limitado hasta el momento el alcance a “lo que siempre hemos hecho”.

Es importante monitorear propuestas de financiamiento durante la implementación. Se necesita buena información de tiempo real

para ayudar a los gobiernos a mejorar sus programas de saneamiento y propuestas de financiamiento y aprender de la experiencia. Esto significa reunir información básica sobre costos de promoción, los costos de subsidios de hardware, las contribuciones hechas por los hogares, entre otros. Incorporar la información y el análisis desde el principio mejorará el monitoreo del proyecto y la supervisión de estos elementos de implementación, cruciales en la duración del proyecto.

El personal operativo debe mirar más allá de los debates simplistas del “subsidio vs. no subsidio” para definir un apropiado nivel y forma de inversión pública en saneamiento. Muchos especialistas en el sector están descontentos luego de décadas de programas de subsidios irreales, mal diseñados y administrados. Han hecho notar que dichos programas son insostenibles y que tienen el efecto contrario de entorpecer el desarrollo de mercados de saneamiento reales para los pobres, pues tanto los proveedores como los consumidores esperaron la siguiente ronda de subsidios antes de invertir. Esta frustración recientemente fue expresada por algunos que tomaron la posición simplista de “no subsidio”, argumentando desde la

Tabla 4. Propuestas de Financiamiento Potenciales para el Saneamiento In Situ

Propuesta de financiamiento Ventajas potenciales Riesgos potenciales

Fuentes de financiamiento: totalmente privadas (hogares)

Autofinanciadas: Los hogares invierten en sus propias instalaciones y pagan por los servicios de retiro de lodos –Sin subsidios

•Mayoríadeletrinasactualmentefinanciadasdemaneraprivada

•Reflejademandaexistente•Noseusafondospúblicos

•Riesgodeinfraestructurademalacalidad•Noconsideratotalmenteelimpactoambiental•Proveedorespuedennoexistir•Noasequiblesparalosmuypobres

Recargo de saneamiento: Subsidio mixto para financiar saneamiento in situ

•Usodesubsidiomixto •Losfondosdisponiblespuedeserlimitadosdebidoarestricciones de asequibilidad

Fuentes de financiamiento: combinación de fondos privados (hogares) y públicos (aportes de contribuyentes y fuentes externas)

Préstamos a hogares, incluyendo microcréditos para saneamiento o mejoras en el hogar (p.e. fondos rotatorios)

•Bastanteútilencomunidadesintegradasquebuscan100% de saneamiento

•Limitadesembolsoinicialdefondospúblicos•Subsidiosligadosaresultados

•Demandadesaneamientodebeserestimulada•Necesitaunainstituciónsólidaparagestionarfondos•Puedenoserasequibleparalosmuypobres

Soporte de software, con poco/sin subsidio para hardware

•Secentraensubsidiosquegenerandemanda•Dependedeintegracióndelacomunidad/solidaridad

•Sostenibilidadenriesgounavezquelaatención/causa inicial y otros factores motivadores desaparecen

Préstamos para proveedores del sector privado

•Levantalasrestriccionesparalosproveedoresindependientes de pequeña escala (SSIPs, en inglés) para expandir sus servicios

•Serviciospuedennoalcanzaralosmuypobres•Nohaysuficientedemandaparamantenerelnegocio

operativo si no se combina con promoción de higiene y saneamiento

Apoyo no financiero a los proveedores (capacitación, generación de demanda)

•Estimuladesarrollodelsectorprivadoparaqueelsuministro satisfaga la demanda de instalaciones sanitarias

•Serviciospuedennoalcanzaralosmuypobres

Ayuda basada en resultados: subsidios para hogares o SSIPs están basados en resultados

•Subsidiosligadosalosresultadosrealmenteentregados

•Requiereprefinanciamientodelsectorprivado,quepuede no ser disponible

Subsidio de hardware parcial: usuarios contribuyen en especie o en efectivo

•Elevalapropiedaddelainstalación•Mejoralaasequibilidad

•Puedenoserasequibleparalosmuypobres•Puedeconvertirseenunapérdidaderecursos

Fuente de financiamiento: totalmente pública (aportes de contribuyentes y fuentes externas)

Subsidio completo: hogares reciben instalaciones como regalo

•Retiralasrestriccionesdeasequibilidadparalosmuypobres (si consiguen el subsidio)

•Puedendesplazarlosrecursosdomésticos•Alnoestudiarlademanda,losserviciossanitarios

pueden no recibir uso


www.wsp.org

correcta observación de que los subsidios de hardware pueden limitar la sostenibilidad en ciertas ocasiones, hasta la inválida conclusión de que el subsidio de hardware es siempre injustificado y contraproducente.

Este estudio mostró que un amplio espectro de acuerdos de financiamiento ha sido usado con diversos grados de éxito. La experien-cia enseña que el saneamiento, como otros bienes con significativas externalidades, no “se cuida por si mismo”, especialmente entre los pobres. El estudio es un sólido argumento sobre los beneficios de una apropiada inver-sión pública en saneamiento. El reto está en definir propuestas, acciones y mecanismos adecuados para financiar el saneamiento para los pobres de acuerdo con el contexto local específico.

—Por Sophie Trémolet conPete Kolsky y Eddy Perez

El Programa de Agua y Saneamiento (WSP, por sus siglas en inglés, Water and Sanitation Program) es una alianza internacional de donantes múltiples, creada en 1978 y administrada por el Banco Mundial, cuya misión es apoyar a la población más pobre para obtener acceso al agua y a servicios de saneamiento asequibles, seguros y sostenibles. Los donantes del WSP incluyen a Australia, Austria, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, la Fundación Bill y Melinda Gates, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Suecia, Suiza, Reino Unido, Estados Unidos, y el Banco Mundial.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son enteramente del autor y no deben ser atribuidos al Banco Mundial ni a sus organizaciones afiliadas, ni a miembros del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial o el gobierno al que representan.

© 2012 Programa de Agua y Saneamiento

Informe completoVer Financiando el Saneamiento in situ para los Pobres: Una revisión y análisis comparativo de seis países (WSP 2010),por Sophie Trémolet con Pete Kolsky y Eddy Perez (Solamente en inglés)www.wsp.org/wsp/sites/wsp.org/files/publications/financing_analysis.pdf

Lecturas AdicionalesSanitation Finance in Rural Cambodia: Review and Recommendations (WSP 2010), por Andy Robinson (Solamente en inglés)www.wsscc.org/sites/default/files/publications/wsp_adb_sanitation_finance_rural_cambodia_2010.pdf

Output-Based Aid and Sustainable Sanitation (WSP 2010), por SophieTrémolet y Barbara Evans (Solamente en inglés)www.wsp.org/wsp/sites/wsp.org/files/publications/WSP_OBA_sanitation.pdf

ContáctenosPara mayor información por favor visitewww.wsp.org o envíe un email a Malva Baskovich a [email protected].

programa deagua y saneamiento


Agradecimientos

Las siguientes personas realizaron una revisión de pares al enfoque metodológico subyacente al informe y/o realizaron una revisión de expertos del estudio original: Oscar Alvarado (Banco Mundial), Isabel Blackett (WSP), Ousseynou Diop (WSP), Barbara Evans (consultor independiente), Vivien Foster (Banco Mundial), Jonathan Halpern (Banco Mundial), Peter Hawkins (WSP), Guy Hutton (WSP), Bill Kingdom (Banco Mundial), Andreas Knapp (UNICEF), Yogita Mumssem (Banco Mundial), Jan-Willem Rosenboom (Bill and Melinda Gates Foundation), David Schaub-Jones (Building Partnerships for Development), Maria-Angelica Sotomayor (Banco Mundial), Caroline Van den Berg (Banco Mundial), y Almud Weitz (WSP). Los siguientes autores contribuyeron la investigación y el texto para los estudios prácticos por país: Shafiul Azam Ahmed (Bangladesh), Patricio Arrata, ICA Consultores (Ecuador), Chimère Diop y Ousseynou Guène (Senegal), Alan Malina (Mozambique), Rajiv Raman (Maharashtra), y Cu Thuy y Mai Van Huyen (Vietnam).

financiando el saneamiento in situ para los...

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