Polticas pblicas de educao no Brasil: (re)configuraes

Nal Farenzena Maria Beatriz Luce

Texto para leitura na disciplina Anlise de Polticas Pblicas: abordagens para a pesquisa em polticas educacionais (no divulgar)

No presente captulo, trabalhamos numa escala relativamente reduzida das

polticas pblicas de educao no Brasil, com o objetivo de situar suas configuraes e

reconfiguraes nos contextos do direito social educao, de responsabilidades e

instrumentos da ao pblica federativa no setor e de polticas de maior abrangncia

nacional. O eixo da anlise o processo de democratizao da educao, tensionado

com o alargamento dos direitos educao e da ao do Estado.

Cabe, nesta introduo, um esclarecimento quanto compreenso de polticas

pblicas aqui adotada, que a de Estado em ao (JOBERT & MULLER, 1987), ou

seja, de que trataremos das configuraes de aes/decises dinmicas, orientadas para

finalidades e com fundamento na autoridade legtima do poder pblico. Como objetos

de estudo do campo das cincias sociais, com Muller e Surel (2012, p. 11),

consideramos polticas pblicas os programas de ao pblica, isto [...] dispositivos

poltico-administrativos coordenados em princpio em torno de objetivos explcitos.

Assim, compreendidas como espaos de construo de sentido, polticas pblicas

no se reduzem a estratgias organizacionais, so um elemento da participao poltica.

Tal perspectiva permite vincular as polticas, no sentido de policies, s dinmicas e aos

atores que caracterizam a poltica (politics) e aos processos e s interaes que concorrem

para a formao e a evoluo da polity (MULLER e SUREL, 2002, p. 30). Segundo

Muller (2006), cada poltica busca agir sobre um setor da sociedade, em geral para

transformar ou adaptar uma situao. Essa ao passa pela definio de objetivos, forjada a

partir da significao de um problema e de suas consequncias, assim como das

alternativas de interveno. As polticas pblicas podem ser vistas, segundo o mesmo

autor, como processos atravs dos quais so elaboradas as representaes que uma

sociedade constri para compreender e agir sobre o real, tal qual ele percebido.

No bojo da concepo de polticas pblicas como fluxos de decises e aes em

que se interpe a autoridade do Estado, para o setor educao, costumamos analisar: as

interaes entre os agentes governamentais situados em diferentes instncias; as interaes

entre os agentes governamentais e a sociedade civil; a configurao institucional do Estado

e da organizao da educao; o ordenamento jurdico, abrangendo direitos, garantias e

condies da escolarizao.

Esse modo de olhar esteve presente no planejamento do estudo bibliogrfico e

documental realizado, assim como est presente ao longo do texto. O captulo formado

por cinco sees, alm desta introduo. As trs primeiras expem cenrios que

influenciam ou aliceram as policies da educao: elementos de contexto, de cunho

poltico e social; disposies do direito educao e indicadores de escolarizao da

populao; instrumentos do governo da educao, com nfase nas (co)responsabilidades

federativas. Logo em seguida, compusemos um quadro descritivo de polticas pblicas

recentes de abrangncia nacional e de escopo mais amplo, agrupando-as em vetores da

ao pblica na educao, relativos s seguintes garantias: acesso; permanncia;

equalizao de oportunidades; ateno diversidade; condies de qualidade. No fecho

do captulo, damos acento a alguns desafios da interveno pblica na educao.

preciso dizer que tivemos de fazer muitas escolhas, diante da complexidade das

aes do Estado na educao na sociedade brasileira. Optamos por enfatizar contedos

normativos e contedos de polticas, ficando bastante secundarizada a dimenso dos

atores, e respectivos interesses e ideias, que tem se afrontado em diferentes arenas da

poltica educacional de mbito nacional. Nosso panorama apenas um panorama,

resultado das escolhas feitas, passvel de ser criticado e complementado pelos leitores, pelo

que prioriza, como prioriza e, claro, por suas ausncias. Outra observao a de que o

texto foi elaborado para um pblico amplo e, por isso, em algumas partes, foram inseridos

esclarecimentos em notas de rodap.

CENRIO POLTICO E SOCIAL

Sem desconsiderar a complexidade do macro contexto contemporneo da

sociedade brasileira, pontuamos alguns de seus componentes que afetam incisivamente, e

de diferentes modos, as decises de poltica educacional ou as demandas por educao.

As polticas sociais vis--vis as polticas macroeconmicas. Considerando a

trajetria histrica das polticas sociais no pas, a Constituio de 1988 avanou em

termos de afirmao de direitos sociais e da responsabilidade pblica na garantia destes

direitos. Seus dispositivos referentes poltica social redesenharam radicalmente o

sistema brasileiro de proteo social aproximando-o do modelo redistributivista,

voltado para a proteo da sociedade dos riscos impostos pela economia de mercado.

Neste novo desenho, afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a

cidadania substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros (CASTRO E

RIBEIRO, 2009, p. 30).

De outra parte, nos anos 1980 e 1990, a poltica social sofreu a intervenincia

das crises econmicas e das polticas de ajuste macroeconmico dominantes no perodo

ps-constituinte, conjunturas e estratgias restritivas do gasto social, dada a busca

permanente da estabilizao fiscal, quer dizer, controle da inflao pelo aumento das

taxas de juros, reduo do dficit pblico e gerao de supervit primrio. Mesmo

assim, como argumentam Castro e Ribeiro (2009), salvaguardas jurdicas em polticas

sociais de diferentes reas protegeram o gasto pblico social; quer dizer, houve

desacelerao no crescimento dos gastos, mas essa poderia ter sido muito mais intensa

sem essas salvaguardas. Segundo os mesmos autores, desde 2007, no segundo governo

Lula, apesar da manuteno da mesma poltica macroeconmica, a recuperao do

crescimento econmico e o alcance de relativa estabilidade permitem uma inflexo: as

polticas sociais passam a ser vistas e implementadas como instrumentos de

desenvolvimento e de superao da crise.

Segundo Morais e Saad-Filho (2011), a poltica econmica brasileira, a partir do

segundo governo Lula, caracteriza-se por um hibridismo que mescla polticas

macroeconmicas neoliberais com polticas de desenvolvimento com equidade, o que os

autores qualificam como a suspenso de uma incompatibilidade. Os mesmos autores

falam de uma suspenso provisria, que provou um impossvel, mas que gera tenses

crescentes cuja distenso dependeria de ampla repactuao de poder em torno do

objetivo de desenvolvimento com equidade, cujas possibilidades esto circunscritas por

negociaes internas e pelo cenrio internacional. Para Fagnani (2011), houve, no

perodo de 2006 a 2010, ensaios desenvolvimentistas, com ampliao do gasto social,

para o que concorreram melhorias no mundo do trabalho e nas contas pblicas e certo

descrdito da ideologia neoliberal com a crise financeira internacional de 2008.

Movimentos demogrficos e repercusses nas polticas sociais e na educao. De

acordo com Rigotti (2011), a transio demogrfica que vive o pas caracteriza-se por

nveis mais baixos de fecundidade e mortalidade, pelos quais diminui o crescimento

populacional e altera-se a estrutura etria, com menor proporo de crianas e

adolescentes, em contrapartida maior representatividade de idosos. No processo de

transio, ocorre um perodo de bnus demogrfico, quando a razo de dependncia

declina.

O movimento demogrfico, embora no homogneo nem na perspectiva

territorial e nem na sua incidncia entre diferentes grupos de renda , afeta os setores de

poltica social, seja a participao relativa de cada setor, seja a configurao de cada qual

em funo dos diferentes pblicos que atende; por exemplo, a recomposio imposta pela

progressivas e mutantes demandas de sade e de previdncia. No setor da educao, entre

outras influncias possveis, a construo de alternativas de polticas depara-se com pautas

de atendimento de direitos e de expectativas postos por novos modos de sociabilidade e de

trabalho, o que pode ser ilustrado pela insero da mulher na sociedade e no mercado de

trabalho incidindo fortemente na demanda por creche ou por educao de tempo integral.

De outra parte, novos (junto a nem to novos) requerimentos de acesso ao sistema

educacional e de contedos e tipos de formao vo sendo interpostos, influenciados pelas

perspectivas de aumento da expectativa de vida da populao e, por isso mesmo, a mais

largo prazo, de aumento da razo de dependncia da populao mais idosa.

A configurao do federalismo fiscal brasileiro. Em 1988, quando foi promulgada

a Constituio, a distribuio da carga tributria disponvel entre as esferas de governo

era a seguinte: 62% para a Unio, 27% para os estados e 11% para os municpios

(BNDES, 2001). Em 2010, essa distribuio foi de 57,1% para a Unio, 24,6% para os

estados e 18,3% para os municpios (AFONSO, 2011). Embora as alteraes,

permaneceu a concentrao de recursos na Unio, numa situao em que os governos

subnacionais estenderam sua atuao em quase todos os setores de poltica social. Isso

evidencia a centralidade dos debates e conflitos quanto diviso de recursos para o

financiamento das aes pblicas dentro do federalismo fiscal e das responsabilidades

dos nveis de governo na poltica social em geral. Ademais, vale registrar a reflexo de

Souza (2005): num cenrio de competncias concorrentes em nmero considervel, de

lacunas na regulamentao da cooperao nas relaes intergovernamentais e de

prticas competitivas nas relaes intergovernamentais, a instaurao de mecanismos

cooperativos fica bastante dependente de iniciativas da Unio.

CENRIO DO(S) DIREITO(S) EDUCAO

Temos hoje, no Brasil, um ordenamento legal que detalha direitos educao

escolarizada. Alm do enunciado mais amplo do direito/dever A educao, direito de

todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao

da sociedade [...] (art. 205 da Constituio Federal) h uma especificao de

garantias a serem oferecidas pelo Estado nesta matria (art. 208 da Constituio

Federal) que abrangem a oferta gratuita de educao nos diferentes nveis, etapas e

modalidades1, assim como a oferta de programas suplementares na Educao Bsica

(alimentao escolar, transporte escolar, material didtico, assistncia sade). H,

contudo, uma prioridade do Estado: os segmentos da educao que atendem

populao que obrigatoriamente deve ir escola.

A recente emenda n 59/2009 Constituio da Repblica determinou a

obrigatoriedade escolar para a faixa etria dos quatro aos dezessete anos de idade, na

Educao Bsica, a ser implementada, progressivamente, at 2016. A obrigatoriedade

anteriormente estabelecida, e em pleno vigor na transio, incide sobre crianas, a partir

dos seis anos de idade, no ensino fundamental. Com a mudana no enquadramento da

obrigatoriedade escolar, a priorizao do gasto pblico tambm foi redefinida, passa a

abranger a pr-escola, o ensino fundamental e o ensino mdio, para crianas a partir de

4 anos de idade e adolescentes, conforme preceitua o pargrafo 3 do art. 212 da

Constituio: A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao

atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, no que se refere universalizao

e garantia do padro de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de

educao. H que considerar, contudo, que ainda no chegamos a uma proteo efetiva dos

direitos educao. oportuno, neste ponto, considerar a advertncia de Bobbio (1992)

quanto intensidade, no campo dos direitos sociais, da defasagem entre a posio das

normas e a sua efetiva aplicao. Um modo de olhar essa defasagem cotejar dados da

cobertura educacional apurados pelas estatsticas oficiais com metas do Plano Nacional

de Educao2, tendo em conta as faixas etrias correspondentes a segmentos da

educao.

1 Na estrutura da educao brasileira, h dois nveis: Educao Bsica e Educao Superior. A Educao Bsica, introduzida com a Lei n 9.394/96, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), formada de trs etapas: educao infantil (creche e pr-escola), ensino fundamental (durao de nove anos) e ensino mdio (durao de trs anos ou mais). Referidas s trs etapas, h modalidades: educao especial, educao bsica do campo, educao indgena, educao para a populao de comunidades de remanescentes de quilombos. Para o ensino fundamental e ensino mdio, acrescentam-se as modalidades educao de jovens e adultos e educao profissional. A Educao Superior compreende graduao e ps-graduao (lato sensu e stricto sensu). 2 Em fevereiro de 2001, foi editada a lei n 10.172/01, que aprovou o Plano Nacional de Educao (PNE). Primeiro PNE do pas aprovado no parlamento, teve sua vigncia estabelecida em 10 anos. Em dezembro de 2010, teve incio, no Congresso Nacional, a apreciao do PNE sucedneo, a ser promulgado, possivelmente, em 2014.

Quadro 1 Taxas de atendimento e de frequncia lquida3, por faixas etrias Brasil 2010

Tipo de Taxa de Acesso/ Faixa Etria

Atendimento Escolar

Frequncia Lquida

0 a 3 anos 24% 16% 4 e 5 anos 80% 55%

6 anos 94% - 7 a 14 anos 97% 93% 15 a 17 anos 83% 50% 18 a 24 anos 31% 13%

Fonte: Censo Demogrfico do IBGE 2010 Quadro elaborado pelas autoras

Destaca-se, no Quadro 1, a imensa defasagem no atendimento das crianas de 0 a

3 anos, diante da meta de 50% estipulada para 2011; e dos adolescentes de 15 a 17 anos,

que ademais apresentam significativo atraso em sua escolarizao pois parte

considervel deles ainda frequenta o ensino fundamental quando deveria estar no ensino

mdio. Igualmente, o percentual deveras reduzido dos jovens de 18 a 24 anos na

educao superior, alm de muitos deles estarem ainda estudando nas etapas da

educao bsica.

As desigualdades na escolaridade e nas condies de escolarizao da populao

brasileira so uma das faces da desigualdade social. Como assinalam Corbucci et al

(2009), nos recortes da desigualdade na escolaridade dos brasileiros, que abrangem

renda, raa/etnia, sexo, pertencimento territorial (urbano/rural e regio), h segmentos

da populao cujos ndices de escolaridade ou escolarizao so piores: aqueles que

vivem em famlias com renda per capita mais baixa; os pretos e pardos; os mais velhos;

aqueles que vivem no meio rural; aqueles que vivem nas regies norte e nordeste no

Brasil.

No trabalho de Rambla, Pereira e Gallego (2013) sobre a contribuio de

diferentes componentes da pobreza multidimensional na distoro entre idade e ano

escolar, so identificados no Brasil dois mecanismos reconhecidos pela literatura

internacional como causas das desigualdades educacionais: a acumulao de privaes 3 Taxa de atendimento escolar: percentual da populao que se encontra matriculada na escola (independente do nvel ou etapa), em determinada idade ou faixa etria. Taxa de frequncia lquida: percentual de pessoas matriculadas em determinado nvel ou etapa de ensino na idade ou faixa etria teoricamente adequada a esse nvel em relao populao na faixa etria teoricamente adequada ao mesmo nvel de ensino (MEC/INEP, 2004).

ao longo da vida das pessoas e os processos de excluso social. Assim, apontam a

existncia de uma fratura tnica e social que desafia as polticas de desenvolvimento

econmico e social, assim como, especificamente, a poltica educacional.

Evidenciar os recortes das desigualdades na escolaridade e na escolarizao

importante para o entendimento de que vrios problemas referidos educao que

chegaram agenda pblica, nos ltimos anos, requerendo aes do Estado, dizem

respeito justamente a dficits educacionais4. Cabe sublinhar que foi e tem sido muito

comum os problemas filiarem-se a especificidades das desigualdades, pelo que

apresentam-se demandas de reconhecimento de direitos e de polticas pblicas

especficos para a populao mais pobre, ou que vive no meio rural, ou negros e

indgenas, ou residentes no norte e no nordeste do Brasil. nesse veio que se instalam

debates como o da universalizao versus a focalizao das polticas pblicas sociais e

educacionais, mais ou menos atravessados por certa contraposio entre os princpios da

igualdade e da equidade na ao pblica.

CENRIO DE INSTRUMENTOS DO GOVERNO DA EDUCAO5 Neste item, feita uma resumida caracterizao da organizao nacional da

educao brasileira em relao a responsabilidades das esferas de governo na educao,

com base em contedos de carter normativo-institucional. dado um pouco mais de

acento s responsabilidades da Unio, devido ao foco do texto polticas pblicas de

mbito nacional.

Trs diretrizes importantes da organizao poltico-administrativa da educao

no Brasil so: a autonomia dos sistemas de ensino (federal, estaduais e municipais); a

organizao em regime de colaborao dos sistemas de ensino; a cooperao

intergovernamental na oferta e no financiamento da educao. Governos federal,

estaduais e municipais tm autonomia nas suas respectivas reas de jurisdio da

educao, mas a exercem subordinados a uma regulao posta por normas e aes de

carter nacional, quer dizer, que incidem sobre todos os sistemas de ensino. Autonomia,

4 Problema entendido aqui como problema pblico, uma situao incmoda que num determinado momento consegue entrar para a agenda pblica em funo de que h uma compreenso de que o Estado deve fazer algo a respeito, deve tomar decises e agir para sua minimizao ou superao (a esse respeito ver CAPELLA, 2006; KINGDON, 2006). 5 Parte dos contedos deste item foi escrita com base em Farenzena (2012).

colaborao e cooperao na educao so expresses setoriais da organizao poltica

federativa do pas.

A responsabilidade pela educao escolar compartilhada pelos trs nveis

governamentais, observando as respectivas prioridades e competncias. Dentre os

instrumentos da ao pblica6 na rea, damos relevo oferta (proviso de servios), ao

financiamento, ao planejamento, regulamentao e avaliao da educao. Em cada

um deles, h preceitos normativos de responsabilidades prprias de cada esfera de

governo, assim como de interdependncia.

A responsabilidade pela oferta de educao escolar compartilhada pelos trs

nveis governamentais, com prioridades estabelecidas para cada qual. 7 A atuao

prioritria dos municpios deve ser no ensino fundamental e na educao infantil, a dos

estados no ensino fundamental e o ensino mdio. A Unio deve organizar e manter a

rede federal de ensino e prestar assistncia tcnica e financeira aos estados e aos

municpios, responsabilidade essa inserida em funo redistributiva e supletiva para a

garantia de equidade e de padro mnimo de qualidade na oferta educacional (art. 211

da Constituio da Repblica). Tal responsabilidade pressupe e implica a cooperao

da Unio com os governos subnacionais, delimitada como um dever, esteada em

objetivos e funes explicitamente declarados.

Em termos de financiamento, a Constituio estabelece que cada esfera de

governo deve aplicar uma parte de suas receitas resultantes de impostos em educao

18% a parcela do governo federal e 25% a dos estados e municpios. Essa a principal

fonte de financiamento da educao brasileira, mas secundada pelo salrio-educao,

uma contribuio social recolhida pelas empresas e cuja destinao o financiamento

da educao bsica pblica8. A cooperao federativa no financiamento da educao 6 Instrumentos aqui concebidos, de acordo com definies de Lascoumes e Le Gals (2009), como tipo particular de instituio, como dispositivos tcnicos e sociais que integram o espao sociopoltico das policies. So prticas que materializam e operacionalizam a ao governamental. 7 Vale lembrar que a oferta educacional brasileira nos segmentos que antecedem a Educao Superior "nasceu" descentralizada, quer dizer, com grande parte da responsabilidade assumida pelos estados e municpios. Essa situao foi em grande parte influenciada pelo princpio de autonomia federativa a partir da instalao da repblica. Isso importante de levar em conta para compreender o significado dos termos e das propostas de descentralizao da oferta de educao mais atuais, que de fato dizem respeito municipalizao da educao infantil e do ensino fundamental. No que toca Educao Superior, a oferta pblica , historicamente, assumida majoritariamente pelo governo central/federal e pelos governos estaduais. 8 A contribuio repartida entre o governo federal (que fica com uma proporo em torno de 40%) e governos estaduais e municipais (de acordo com o que arrecado em cada estado e com as propores de matrculas na educao bsica). O montante apropriado pelo governo federal utilizado para financiar polticas de assistncia tcnica e financeira aos governos subnacionais ou diretamente a escolas.

tem se efetivado por meio de uma srie de polticas, sendo indispensvel apontar o

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do

Magistrio (Fundef, vigente de 1997 a 2006) e o atual Fundo de Manuteno e

Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao

(Fundeb), vigente desde 2007, como os principais mecanismos de colaborao

intergovernamental no que diz respeito ao financiamento da educao.

No planejamento, a Constituio de 1988 determina a elaborao, por meio de lei,

de planos decenais nacionais de educao, os quais devem visar articulao do sistema

nacional de educao em regime de colaborao entre os sistemas de ensino,

posicionando-se as aes integradas dos poderes pblicos dos trs nveis

governamentais como estratgia para a manuteno e o desenvolvimento do ensino dos

diferentes nveis e etapas do sistema educacional. A lei do PNE 2001-2010 estabeleceu

objetivos e metas cuja consecuo trazia, explicitamente, a contribuio e articulao

dos trs nveis governamentais. No projeto de lei do futuro PNE, que com atraso tramita

no Congresso Nacional, mais uma vez as (co)responsabilidades governamentais para a

consecuo de metas esto no centro da agenda de deciso. Cabe acrescentar que

estados e municpios tambm so responsveis pela elaborao de planos de educao

no mbito de seus territrios e reas de jurisdio, embora tenham em geral pouco

considerado esta ao.

A responsabilidade das trs esferas de governo tambm est presente na tarefa de

regulamentao da educao. Nessa dimenso, destacamos o papel dos poderes

executivo e legislativo. Ao Congresso Nacional cabe elaborar a lei de diretrizes e bases

da educao nacional e outras leis de interesse nacional versando sobre a educao. As

assembleias legislativas dos estados e as cmaras de vereadores podem complementar a

legislao nacional ou estadual. Os poderes executivos de cada esfera de governo

tambm normatizam a educao, por meio de decretos, resolues, portarias, etc.

A normatizao da educao compreende igualmente dispositivos

complementares aos preceitos constitucionais-legais e, portanto, definio de

instncias com mandato deliberativo em termos de elaborao de normas para os

sistemas de ensino e suas instituies. Na organizao da educao nacional est

institudo o Conselho Nacional de Educao (CNE), que emite as diretrizes curriculares

e acompanha o planejamento e a avaliao de todos os sistemas de ensino, alm de

exercer funes eminentemente regulatrias sobre o sistema federal de ensino. Os

estados e municpios tm autonomia para a organizao dos seus sistemas de ensino,

inclusive no que diz respeito atribuio de responsabilidade pela normatizao da

educao complementar legislao. Em funo da trajetria histrica da organizao

da educao no pas, os rgos normativos dos sistemas estaduais so os conselhos

estaduais de educao. Os conselhos municipais de educao existem em inmeros

municpios; caso o municpio tenha sistema prprio, o conselho municipal em geral o

rgo normativo do sistema. Todavia, o processo de organizao dos sistemas

municipais de ensino, conforme as orientaes atuais de gesto democrtica, ainda resta

inconcluso, sendo um dos focos da ao de assistncia tcnica da Unio, por exemplo

com as aes que visam apoiar o fortalecimento das secretarias e dos conselhos

municipais de educao no mbito do Plano de Aes Articuladas (PAR).

Outro campo de responsabilidade que referimos neste texto o da avaliao de

redes/sistemas de ensino. O art. 9, VI, da LDB estabelece que cabe Unio assegurar

processo nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e

superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de

prioridades e a melhoria da qualidade do ensino. Aos sistemas estaduais e municipais,

a LDB estabelece tambm a necessidade de avaliao das instituies pelos rgos

competentes dos sistemas de ensino. A sistemtica de avaliao de larga escala

dominante no pas a de desempenho dos alunos, mediante aplicao de provas.

Exemplo disso so as avaliaes nacionais de alunos: o exame nacional de desempenho

de estudantes de cursos superiores (Enade), o exame nacional do ensino mdio (Enem),

a Provinha Brasil, as provas do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica a

Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) e a Prova Brasil. Os resultados dessas

duas ltimas provas so componentes do ndice de Desenvolvimento da Educao

Bsica (Ideb), indicador que cada vez mais usado como medida de evoluo da

qualidade da educao. Alm disso, h estados e municpios que possuem sistemas

prprios de avaliao de desempenho de estudantes. Entretanto, h tambm avaliaes

institucionais que consideram a auto-avaliao e a avaliao entre pares de diversas e

abrangentes dimenses, a exemplo do Sistema Nacional de Avaliao da Educao

Superior (Sinaes) e da avaliao dos cursos de ps-graduao, realizada pela CAPES.

Uma questo central em disputa no contexto da avaliao de redes e sistemas de ensino

a sua finalidade, posta em xeque a sua utilizao na ao estatal regulatria e de

garantia da qualidade em detrimento do planejamento e do desenvolvimento

educacional emancipatrio dos sujeitos e dos coletivos profissionais.

POLTICAS PBLICAS RECENTES DE MBITO NACIONAL

Conforme j explicitado, as normas educacionais federativas comportam uma

srie de responsabilidades estatais na educao, na forma de garantias para efetivao

do(s) direito(s) educao. O desenho da distribuio de responsabilidades pblicas na

rea leva existncia de uma multiplicidade de polticas, postas em marcha pelo

governo da Unio, pelos estados e Distrito Federal e pelos milhares de municpios.

Nossa opo foi a de ilustrar as polticas a partir de programas/aes de escala nacional,

a maior parte envolvendo aes intergovernamentais.

O quadro descritivo compreende polticas pblicas recentes9 de abrangncia

nacional e de escopo mais abrangente, agrupadas por vetores da ao pblica na

educao, relativos s seguintes garantias: acesso; permanncia; equalizao de

oportunidades; ateno diversidade; condies de qualidade. Os vetores foram

pensados a posteriori do estudo das polticas em documentos governamentais, como

modo de olhar a ao estatal na educao tendo em conta princpios normativos

relevantes consagrados no ordenamento constitucional-legal do pas. Como tal, servem

como organizadores da anlise por sua fora ao evidenciarem a ao do Estado (as

policies), (re)configurarem campos de politics e de capacidade estatal e utopicamente

contriburem para a constituio da democracia (a polity).

Na Educao Bsica, as aes pblicas que destacamos so de iniciativa do

governo federal, mas suas (re)formulaes10 e implementao se fazem por trabalho

intergovernamental e contemplam assistncia tcnica e/ou financeira da Unio como

parte da interveno pblica disposta. Vrias das polticas, adicionalmente, contam com

a participao de instituies de educao superior, principalmente as instituies

federais de educao superior.

Acesso Educao

Nessa categoria, arrolamos polticas cujo objetivo principal ampliar a oferta,

garantindo mais vagas no sistema educacional pblico ou mais vagas gratuitas. 9 So descritas polticas desenvolvidas na ltima dcada, compreendendo os governos Lula da Silva e Dilma Roussef. As principais referncias foram: Brasil (2010) e Brasil (2013), MEC/SE (2012). Ressalvamos que vrias das polticas descritas se encaixam em mais de um vetor, o enquadramento que fizemos decorre de nossa leitura de seus objetivos explcitos e, s vezes, implcitos. 10 Nos referimos aqui formulao e s reformulaes mais gerais. Nessa escala, os programas contam com instncias de debate e negociao que envolvem interlocuo com dirigentes estaduais e municipais, principalmente com entidades representativas de secretrios de educao: o Conselho dos Secretrios Estaduais de Educao (Consed) e a Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao.

Ilustramos este vetor com polticas da Educao Bsica (as trs primeiras), da Educao

Superior (as duas seguintes) e uma poltica comum a ambos os nveis (a ltima). ProInfncia. Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos para a Rede Escolar Pblica de Educao Infantil. Construo e equipamento de instituies-padro de educao infantil (para atendimento de creche e pr-escola). ProJovem. Programa Nacional de Incluso de Jovens. Suas modalidades so Campo (Saberes da Terra), Urbano, trabalhador e Adolescente. Foco na elevao da escolaridade de jovens com idade entre 18 e 29 anos, com oferta de ensino fundamental na modalidade EJA, qualificao profissional e aes comunitrias. PBA. Programa Brasil Alfabetizado. Elevao do nvel de alfabetizao e de escolaridade da populao de jovens e adultos de 15 anos ou mais de idade, no alfabetizados ou com baixa escolaridade, mediante apoio a prefeituras municipais e a secretarias estaduais de educao. Reuni. Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais. Ampliao do acesso e a permanncia na Educao Superior. As aes preveem, alm do aumento de vagas, medidas como a ampliao ou abertura de cursos noturnos, o aumento do nmero de alunos por professor, a reduo do custo por aluno, a flexibilizao de currculos e o combate evaso. ProUni. Programa Universidade para Todos. Concesso de bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduao, em instituies privadas de educao superior. Pronatec. Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico. Visa expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica e composto de cinco iniciativas: expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica; bolsa-formao; Rede e-Tec; Acordo de Gratuidade do Sistema S e Programa Brasil Profissionalizado.

Permanncia na Educao

Essa categoria abrange polticas cujo objetivo principal oferecer condies

para a frequncia, ou manuteno da frequncia, s instituies educacionais sine qua

non para a efetividade ou sucesso escolar. A garantia, por parte do poder pblico, de

igualdade de condies para o acesso e a permanncia nos estabelecimentos de ensino

um dos princpios da educao inscritos na Constituio da Repblica (1988), cujo

carter democrtico afirmou-se pela oposio ao conceito de igualdade de

oportunidades e pela justaposio dos preceitos de acesso e permanncia, esta sempre

com o sentido de progresso ou continuidade no processo de escolarizao.

Na Educao Bsica, os dois primeiros programas exemplificam aes que

envolvem assistncia financeira da Unio, como auxlio para que os entes subnacionais

possam oferecer os dois servios. Na Educao Superior, indicamos um programa que

igualmente tm carter de suplementao, neste caso referida aos estudantes. Pnae. Programa Nacional de Alimentao Escolar. O apoio financeiro da Unio aos estados e municpios para ajudar na compra de gneros alimentcios. Os governos subnacionais do conta, com recursos prprios, tambm dessa despesa e de todas as demais. Pnate (Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar) e Caminho da Escola. O primeiro consiste na transferncia automtica de recursos para custear despesas com a

manuteno de veculos escolares e/ou para a contratao de servios terceirizados de transporte escolar. O segundo abrange modalidades de apoio para compra de veculos do transporte escolar. PNAES. Programa Nacional de Assistncia Estudantil. Apoio permanncia de estudantes de baixa renda matriculados em cursos presenciais de graduao das instituies federais de ensino superior (IFES), principalmente alimentao, assistncia sade, moradia, transporte e apoio pedaggico.

Equalizao de Oportunidades

Esse vetor abrange polticas cuja inscrio mais forte a reparao de injustias

produzidas por mecanismos culturais, sociais e/ou polticos. As aes priorizam

territrios, instituies ou pessoas em situao relativamente mais desfavorecida, no

sentido de equiparar oportunidades, corrigir injustias, promover maior igualdade.

Ilustramos esse vetor, na sequncia, com trs polticas direcionadas para a Educao

Bsica (as trs primeiras) e uma para a Educao Superior.

Fundeb. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao. Mediante a redistribuio de recursos vinculados educao bsica no mbito de cada unidade federativa, bem como com a participao financeira complementar da Unio, viabiliza certa equiparao na capacidade de financiamento dos entes, em benefcio, principalmente, dos estados das regies relativamente mais pobres e dos municpios que tem menos recursos (de qualquer regio). PDDE. Programa Dinheiro Direto na Escola e suas modalidades. Transferncia de recursos s escolas pblicas de educao bsica. O PDDE manuteno (universal) prioriza atualmente as escolas do meio rural e a educao especial. Alm disso, tem modalidades que priorizam escolas com ndice de desenvolvimento da educao bsica (Ideb) relativamente mais baixos, combinado com outros indicadores de maior necessidade, como o PDDE/PDE-Escola (Plano de Desenvolvimento da Escola) e o PDDE/Mais Educao, que consideram tambm o nvel socioeconmico da comunidade escolar. PAR. Plano de Aes Articuladas. Como poltica que organiza e articula a assistncia tcnica e financeira voluntria da Unio aos estados e municpios na educao, prioriza (mas no se restringe a) as redes escolares pblicas ou as escolas com Ideb mais baixos Contempla, contudo, muitas aes que se destinam a todas as redes ou escolas ou que agregam outros critrios de priorizao, em composio com ou para alm do Ideb mais baixo. Salientam-se aes de formao para a capacidade de gesto democrtica das polticas e instituies pblicas. Aes afirmativas de cunho social e tnico-racial na Educao Superior. Reserva de vagas por cotas, bnus ou medidas assemelhadas nas universidades federais e nos institutos federais de educao, cincia e tecnologia, assim como nas instituies privadas que participam do Prouni, a alunos que cursaram o ensino mdio pblico, contemplado, dentro desta cota, percentuais para estudantes de baixa renda e estudantes negros e indgenas.

Ateno Diversidade

Nesse vetor, mencionamos polticas cujo acento o reconhecimento ou

promoo de diferentes formas de manifestao cultural da existncia humana. Tem

como substrato o reconhecimento da pluralidade cultural ou de identidades/diferenas

socioculturais visando o desenvolvimento inclusivo dos sistemas de ensino. Os destaques que vem a seguir, referentes Educao Bsica (os trs primeiros)

e Educao Superior (o ltimo item) tem o propsito de ilustrar diferentes marcadores

pelos quais as polticas de reconhecimento ou promoo da diversidade tem transitado. Programa de Implantao de Salas de Recursos Multifuncionais. Apoio oferta do atendimento educacional especializado (AEE) aos alunos pblico-alvo da educao especial no ensino regular, disponibilizando materiais didticos, equipamentos e outros recursos. Educao Indgena. Desenvolvimento de polticas de promoo e garantia dos direitos culturais, lingusticos e educacionais, em parceria com os sistemas de ensino, universidades pblicas e institutos federais. Abrange formao de educadores, produo de referncias organizacionais e pedaggicas, financiamento para construo de escolas indgenas, entre outros. Pronacampo. Programa Nacional de Educao do Campo. Conjunto de aes de apoio aos sistemas de ensino para a implementao da poltica de educao do campo e de comunidades quilombolas. Abrange aes para a melhoria da infraestrutura das escolas, formao de professores, produo e a disponibilizao de material especfico aos estudantes do campo e quilombola. Programa Incluir. Implementao de poltica de acessibilidade plena de pessoas com deficincia nas instituies pblicas de educao superior.

Condies de Qualidade na Educao

Polticas que buscam incidir numa srie de insumos e processos que interferem

mais diretamente no currculo (em sentido amplo), abrangendo a produo e

apropriao do conhecimento e as relaes institucionais e pedaggicas.

Na sequncia, ilustramos aes pblicas que entendemos estarem inscritas neste

vetor, as duas primeiras da Educao Bsica, a segunda da Educao Superior e as duas

ltimas nos dois nveis. Programas/Aes de valorizao dos profissionais da educao. Por meio de uma multiplicidade de aes visando ampliar e diversificar a oferta de formao inicial e continuada para diferentes categorias de profissionais o Ministrio da Educao, com forte concurso das instituies pblicas de Educao Superior promove, por exemplo: Programa de Formao Inicial para Professores em Exerccio na Educao Infantil (Proinfantil); os cursos da Rede Nacional de Formao Continuada; o Programa Nacional de Alfabetizao na Idade Certa (Pnaic); os cursos do Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica (Parfor); o Programa Institucional de Bolsa de Iniciao Docncia (Pibid); o Programa Nacional Escola de Gestores da Educao Bsica Pblica; Programa de Formao para os Funcionrios da Educao Bsica (Profuncionrio). Os outro eixos desta poltica so a reestruturao da carreira do magistrio, a estruturao de quadros de pessoal e carreiras para os profissionais tcnicos, administrativos e de apoio educacional e a melhoria na remunerao docente,

no qual sobressai a aprovao do piso salarial profissional nacional do magistrio da educao bsica medidas que, em muitas redes de ensino, ainda esto pendentes. Sinaes. Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior. Compreende auto-avaliao e a avaliao externa, de cursos e dos estudantes, como referencial para o desenvolvimento institucional e para os processos de regulao e superviso estatal da educao superior, os quais incidem sobre a autorizao, o reconhecimento e a renovao de reconhecimento de cursos ou o credenciamento e recredenciamento de instituies de educao superior, alm da publicidade dos resultados da avaliao. Diretrizes Curriculares Nacionais. A formulao ou reformulao das diretrizes curriculares da Educao Bsica gerais e de diferentes etapas e modalidades e dos cursos da Educao Superior constitui eixo importante do planejamento e da regulamentao da educao nacional, bem como referencial de avaliao externa. Avaliaes de larga escala. Proliferam no pas nos ltimos anos, com diversos objetivos, tendo em comum a ideia de que a avaliao produz conhecimento para o planejamento e a avaliao das instituies e das polticas pblicas. As avaliaes de maior porte so: Provinha Brasil; Prova Brasil; Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem); Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade),

Com os exemplos de polticas pblicas de educao atualmente em ao,

organizadas em cinco vetores que representam as intenes de maior alcance na

construo da capacidade estatal e da democracia, queremos sobremaneira ressaltar os

mais impressionantes traos deste setor: a mpar expanso da escolaridade dos

brasileiros, representada pela incluso de milhes de crianas e adolescentes no sistema

escolar, apesar de que ainda estejamos em dvida com a universalizao da Educao

Bsica dos quatro aos dezessete anos de idade e com as geraes que no tiveram a

justa oportunidade na idade prpria; e o persistente constrangimento das condies de

qualidade no trabalho escolar, dados os dficits de formao e valorizao dos docentes,

bem como de infraestrutura material e tecnolgica, embora os significativos

investimentos que efetivamente tm reduzido as desigualdades educacionais mais

associadas s bases socioeconmicas e territoriais da populao. Assim, evidencia-se

uma dinmica esteada na combinao de distribuio direta de recursos e de aes

qualificadoras da gesto e da atividade pedaggica com o aumento dos investimentos

reais e proporcionais em educao; e nesta, proporcionalmente em Educao Bsica e

de forma dispersa/descentralizada. Noutra perspectiva, cumpre reconhecer a

concorrncia de outras polticas de incluso social, como a distribuio direta de

benefcios com aumento real da renda e do crdito, que desmontaram determinadas

configuraes polticas locais antirrepublicanas e tm impulsionado a economia do Pas.

Veja-se, assim, o gasto da Unio em educao, no ano de 2012: 66,5 bilhes, sendo

48% em Educao Bsica, 37% na Educao Superior e o restante comum a ambos. A

representatividade da Educao Bsica hoje bem maior que h uma dcada; a sua

fora motriz no sistema educacional e para alm dele passa a ser revelada.

PARA FINALIZAR: ALGUNS DESAFIOS

Tendo em conta o marco normativo e as prticas polticas na educao, tm

assumido centralidade na agenda setorial debates sobre a cooperao

intergovernamental, as relaes entre o setor pblico e o setor privado e as relaes

entre atores estatais e sociais, a par dos desafios de garantia, pelo poder pblico, do

acesso, da permanncia e de condies de qualidade do servio educacional, num

contexto de agudas desigualdades sociais e nas finanas pblicas dos entes federativos.

Em relao s (co)responsabilidades federativas, destacam-se as

problematizaes e alternativas a respeito da constituio de um sistema nacional de

educao (SNE), embora exista um sistema federativo da educao esboado em que

uma srie de atribuies e de polticas conduz a aes conjuntas ou complementares

entre diferentes nveis de governo. Nesse arranjo, um plano nacional inscrito em lei

algo recente e os mecanismos formalmente reconhecidos de participao da sociedade

civil ainda so incipientes ou frgeis.

O requerimento, com a proposta de SNE, de uma nova ou renovada

institucionalidade. A implementao de polticas educacionais, de todo modo, nessa

nova ou na atual configurao, se depara com os arranjos intergovernamentais que esto

na sua base. Por exemplo, as polticas propostas pelo governo da Unio referentes

educao bsica no podem ser consideradas polticas federais, pois so polticas

intergovernamentais, muitas delas em sua formulao e a grande maioria no que

concerne implementao. Polticas endereadas gesto de redes ou escolas,

formao inicial e continuada de profissionais da educao, programas suplementares

(alimentao, transporte, material didtico), de acesso educao; de interveno no

currculo escolar, de financiamento, entre outras, so todas polticas

intergovernamentais cuja implementao traz embutido o desafio de lidar com a

interdependncia e com a autonomia das esferas de governo em sua ao no campo da

educao, com o desafio de incluso e articulao de mltiplos atores da

implementao, situados em espaos geogrficos e institucionais diversos e mltiplos.

De outra parte, no que toca s relaes entre o setor pblico e o setor privado na

oferta educacional e na proviso de certos insumos demandados pelo servio

educacional, outros tantos arranjos e desafios esto presentes.

No bojo da responsabilidade pblica de oferecer educao, muitos governos tm

recorrido ao setor privado, o que no novidade histrica, a diferena de hoje que isso

ocorre mesmo com a regra constitucional-legal de priorizar a oferta pblica. Nas duas

pontas do sistema educacional que mais viceja a oferta educacional privada com

financiamento direto ou indireto do poder pblico: na creche, no ensino tcnico e na

educao superior. Na creche, generalizada a oferta em instituies sem fins lucrativos

conveniadas com as prefeituras; no ensino tcnico, marcante o peso do sistema S,

financiado tambm por recursos pblicos. Na educao superior, alm do apoio pblico

direto via financiamento da ps-graduao e da pesquisa, ou emprstimos subsidiados a

instituies e estudantes, h tambm o Prouni e abatimentos de dvidas tributrias de

instituies mediante oferta de vagas gratuitas tidas como pblicas.

No que diz respeito proviso de insumos, proliferam compras/gastos pblicos

em sistemas de ensino ou sistemas de gesto para redes de instituies livros, kits de

materiais pedaggicos, sistemas informatizados, pesquisas, avaliaes de larga escala,

pacotes de formao continuada de profissionais etc. Tratamos aqui de insumos

comprados ou apropriados pelo setor pblico do mbito privado que interferem mais

diretamente no trabalho pedaggico e na gesto educacional e que tem, assim, potencial

para interferir na substncia, no mago, do setor a aquisio de saberes, em sentido

amplo, e as condies sob as quais ela se faz.

Esses so mbitos de relaes diretas entre o pblico e o privado na educao

que impem desafios ao pblica, pois aqui se expressa, de modo mais tangvel, o

referencial de mercado para a ao pblica e a atuao do Estado, o que requer

interrogar: regras e prticas de regulao do setor conveniado/subsidiado, o equilbrio

entre as condies de permanncia/qualidade nas instituies pblicas e nas instituies

privadas, as possibilidades de manuteno da orientao pblica da formao quando

uma oferta equivocadamente tida como pblica oferecida em instituies privadas, ou

quando contedos da formao esto impregnados de valores particularistas, ou, ainda,

quando transgridem princpios de autonomia administrativa e pedaggica.

Dentre as principais decises de governo do setor educacional cremos

que estejam a formulao de polticas pblicas de maior envergadura na sua extenso

territorial (abrangncia e capilaridade), longitudinal (tempo e continuidade) e

programtica (diversidade e universalidade) e de maior intensidade (no valor

simblico e no valor econmico). Ou seja, os desafios que se interpem ao

desenvolvimento educacional democrtico esto na ordem da capacidade conceptual e de

articulao poltica, pela viso sistmica da gesto que precisa corresponder

complexidade do tecido social, dos interesses conflitantes de diversos atores e de suas

di(con)fusas linguagens/mensagens de participao. Reconfiguraes!

REFERNCIAS

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Nal Farenzena doutora em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), docente da Faculdade de Educao da UFRGS, na rea de Poltica e

Gesto da Educao. E-mail: nalu. farenzena@gmail.com

Maria Beatriz Luce doutora em Educao (Phd) pela Michigan State University, e professora titular de Poltica e Administrao da Educao na Universidade Federal do

Rio Grande do Sul. E-mail: lucemb@ufrgs.br