· web viewב-24.4.14 קיבלה רכזת באגף התקציבים במשרד האוצר שתי...

103

תמיכות משרדי ממשלה במוסדות ציבור

תקציר

רקע כללי

שונים למוסדות כספית מעניקים משרדי הממשלה תמיכה מדי שנה שאינם מוסדות המדינה, הפועלים לקידום מטרות של חינוך, תרבות, שירותי דת, מדע, אמנות, שירותי רווחה, בריאות, ספורט וכד' )להלן -השנתית הממשלתית התמיכה נתמכים(. גופים או ציבור מוסדות

בשנים הציבור מוסדות לכלל שאושרה 2014-2011הממוצעת מיליארד ש"ח.2.4הסתכמה בכ-

)להלן - חוק יסודות התקציב(,1985בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-להענקת תמיכת ברורים כללים ונקבעו מתן התמיכות נושא מוסדר המדינה לגופים הנתמכים. ביסוד ההסדר שנקבע בחוק עומד עקרון השוויון בתמיכת המדינה בגופים השונים הפעילים באותו תחום. לשם השגת התכלית של הענקת תמיכה על פי עקרון השוויון חייב המחוקקלממשלה, המשפטי היועץ עם בהתייעצות לקבוע, הממשלה את מבחנים שוויוניים )להלן - מבחני התמיכה( לחלוקת סכום התמיכה בכל

נושא ונושא ולפרסם את המבחנים ברשומות. )להלן - בג"ץ תיאטרון ארצי1997כמו כן קבע בג"ץ בפסק דין משנת

כספי1לנוער( בחלוקת השוויון עקרון את לקיים המבחנים על כי של ראויה ובמידה וידועות ברורות מידה לאמות בהתאם תמיכה, התופעה את למנוע היתר בין נועדו אלה מבחנים אובייקטיביות. הפסולה שבה שר יכול היה לתת תמיכות מתקציב משרדו לפי שיקול

דעת סובייקטיבי ובאופן בלתי מבוקר )להלן - כספים ייחודיים(.בקשות להגשת האוצר שר בנוהל מוסדר התמיכות חלוקת אופן

לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן )להלן - נוהל שר האוצר(.

בג"ץ 1 תיאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד, 3792/95 (.1997 )258( 4נא)

תמיכות משרדי ממשלה במוסדות ציבורשם הדוח:ג66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2016התשע"ו-שנת פרסום:

ג66דוח שנתי 104

פעולות הביקורת

אוקטובר 2014מאוגוסט עד המדינה2015 מבקר משרד עשה -2014ביקורת בנושא תמיכות משרדי ממשלה במוסדות ציבור בשנים

החינוך2011 הביטחון; אלה: נעשתה במשרדים הביקורת החוץ;2. ; התרבות הרווחה(; משרד - )להלן החברתיים והשירותים הרווחה

והספורט; המשרד לשירותי דת; האוצר והמשפטים.

הליקויים העיקריים

אי-עדכון מבחני תמיכה לקויים)ייעוץ(,2010באפריל ליועץ המשפטי לממשלה דאז כתב המשנה

עו"ד מייק בלס, מכתב ליועצים המשפטיים במשרדי הממשלה השונים, ובהם משרד הביטחון, החוץ, החינוך, התרבות והספורט והרווחה )להלן

משנת לממשלה ליועמ"ש המשנה מכתב למבחני2010- בנוגע ) בג"ץ שקבע בכללים עומדים ואינם לקויים הם כי שנמצא תמיכה שאינם תמיכה מבחני עשרות פורטו במכתב לנוער. ארצי תיאטרון מתיישבים עם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא תמיכות המדינהארצי תיאטרון בבג"ץ בעניין שנקבעו הנורמות ועם ציבור במוסדות לנוער, שניתן כעשרים שנה לפני מועד סיום הביקורת. רק בנובמבר

וחקיקה2015 ייעוץ מחלקת גיבשה הביקורת, סיום מועד לאחר , או )ביטולם לעדכונם בנוגע מצב במשרד המשפטים תמונת )ייעוץ(

תיקונם( של מבחני התמיכה שפורטו במכתבו. 27נמצא כי במועד סיום הביקורת נותרו במשרד התרבות והספורט

הקצה2014, וכי בשנת 1992 מהם כבר משנת 24מבחנים לקויים, 146המשרד באמצעות מבחני תמיכה לקויים תמיכות בסך כולל של כ-

( מהתקציב שאישר המשרד לתמיכות בשנה זו; כמו25%מיליון ש"ח )כ-החינוך היו במשרד הביקורת סיום במועד כי נמצא מבחנים33כן

שאינם פעילים ויש לבטלם לאלתר, ועוד ארבעה מבחנים לקויים שיששלושה נותרו הביטחון במשרד כי נמצא וכן להחליפם; או לתקנם

16מבחני תמיכה לקויים; במשרד הרווחה נותרו במועד סיום הביקורת המשרד נדרש לבטלם או להחליפם.2010מבחני תמיכה, שכבר בשנת

ממבחנים אלה.15בעקבות ביקורת זו ביטל משרד הרווחה

דוח שנתי לא כולל מוסדות תורניים. בעניין זה ראו משרד מבקר המדינה, 2.832-805, עמ' (2015 )ג65



105תמיכות משרדי ממשלה במוסדות ציבור

אי-פרסום סכום תקציב התמיכה במודעה על מבחן התמיכה במבחני התמיכה שפורסמו באתרי המרשתת )האינטרנט( של המשרדיםלחלוקה המיועד הסכום פורסם לא הנוכחית בביקורת שנבדקו לתמיכות על פי התקנה התקציבית הרלוונטית לכל סוג תמיכה, שלא

כנדרש בנוהל שר האוצר.

ליקויים בפעילות ועדות התמיכות שני פרוטוקולים של דיוני ועדת התמיכות של משרד התרבות והספורט נושאים את חתימתו לכאורה של סגן ראש מינהל הספורט, אולם הוא לא נכח בדיונים אלה; תמיכה של משרד התרבות והספורט שנועדה למוסד ציבור הועברה לחברה בת של מוסד זה, שלא לפי חוק יסודות

התקציב. בפרוטוקולים של ועדת התמיכות במשרד הביטחון לא פורטו הנימוקיםשל התמיכות ועדת האוצר; שר נוהל לפי שלא הוועדה, להחלטות

עוד לפני2014 ו-2013משרד הביטחון אישרה תמיכה לעמותה בשנים שקיבלה מהעמותה מסמכים המאפשרים לבדוק אם היא עומדת בתנאי

הסף של מבחן התמיכה.

תמיכה במוסדות ציבור "יחידים"יחיד או אחד משניים יחיד הוא מוסד ציבור המקבלים תמיכה3נתמך

ו-2013מכוח תקנה תקציבית אחת. בשנים למעלה ממחצית2014 יחידים, והתמיכה תקנות התמיכות של משרד החינוך תמכו בנתמכים

מ- ביותר הסתכמה בהם המשרד25%הכוללת של התמיכה מסך באותן שנים; במשרד החינוך לא התקיים דיון עקרוני בנושא התמיכה בנתמכים יחידים כדי לבדוק מהו שיעורה יחסית לכלל סכומי התמיכה שאושרו ואם התמיכה שניתנת באמצעות מבחני התמיכה לנתמכים אלה

היא כורח המציאות. 2014-2011 מהתמיכות של המשרד לשירותי דת שחולקו בשנים 67%

חולקו לחמישה מוסדות ציבור בלבד. הנהלת המשרד לא קיימה בשנים אלה דיון עקרוני בנושא זה ולא בחנה באופן מעמיק אם עמותות אלה

הן היחידות העוסקות באותם תחומים.ו-2013בשנים משרד2014 של התמיכות מתקנות שלישים כשני

מסכום70%הביטחון תמכו בנתמכים יחידים, ולאותם נתמכים הוקצו כ-התמיכה שאושר.

או הנתמך העיקרי, אשר הנתמכים האחרים מקבלים סכומים קטנים בהרבה3ממנו.




תוספות תקציביות לתקנות תמיכה במשך השנה העברות תקציביות בסכומים ניכרים המתבצעות במשך השנה עלולות לגרום לקושי בקביעת סדר העדיפויות האופטימלי של חלוקת תקציב התמיכות במשרדי הממשלה, שכן החלוקה מתבצעת בתחילת השנה,התמיכות תקציב היקף על מלא מידע המשרדים בידי שיש לפני בגיבוש הציבור מוסדות על אף להקשות עלול הדבר בכללותו.

תקציביהם ובביצועם.תמיכה2013בדצמבר החינוך משרד של התמיכות ועדת אישרה

בגין פעילות שבוצעה לפני קבלת תקציב לתקנה התקציבית למוסד המממנת פעילות זו ואף לפני אישור מבחן התמיכה באוקטובר אותה שנה. מכאן שבעצם מדובר בשיפוי של המוסד בגין פעילות אשר בוצעה לפני שהחליטה המדינה לתמוך בה, שלא בהתאם למטרת התמיכה

ולעקרון השוויון.

תוספות תקציביות לתקנות תמיכה על סמך הנחיות מפעיליםפוליטיים - כספים "קואליציוניים"

הסכמים מכוח תקציביות לתקנות מועבר התמיכות מתקציב חלק קואליציוניים והסכמים פוליטיים אחרים )להלן - כספים קואליציוניים(, ובהתאם להוראות שנותנים פעילים פוליטיים לרפרנט הרלוונטי במשרדפעילים שעל העובדה לנוכח בייחוד לפגם, טעם בכך יש האוצר. פוליטיים אלה לא חלים כללים שנועדו להבטיח את תקינות פעילות

המינהל הציבורי וטוהר המידות. קיבלה רכזת באגף התקציבים במשרד האוצר שתי הוראות24.4.14ב-

משני פעילים פוליטיים מטעם ה"בית היהודי" להעברת תוספות לתקנותיחידים. בנתמכים גם לתמיכה החינוך, המשמשות תקציביות במשרד ההוראה שנתן אחד מהם הייתה לתת תוספת לתקנה תקציבית שממנההשני. הפוליטי הפעיל הוא שמייסדה - בלבד אחת עמותה נתמכת מתעורר חשש שהדבר היה בבחינת הקצאת כספים ייחודיים, לפי שיקול

דעת סובייקטיבי ובאופן בלתי מבוקר, במסווה של תמיכה. ביקש ראש מטה סגן שר החינוך דאז )להלן - הרמ"ט(,2013בנובמבר

2איש "הבית היהודי" מהדרג המקצועי במשרד, להעביר תקציב בסך מיליון ש"ח לתקנה תקציבית, התומכת בנתמך יחיד, אשר מייסדה וחבר האספה הכללית שלה כיהן באותן שנים כיו"ר ועדת החוקה של סיעת "הבית היהודי". העתק של בקשתו שלח הרמ"ט גם לפעיל פוליטי. גםשל במסווה ייחודיים כספים בהקצאת לכאורה מדובר זה במקרה

תמיכה.ידי על שנתמכה בתקנה יחידים נתמכים בגדר שהיו עמותות לשתי




מידע על תקציבים שצפויים2011המשרד לשירותי דת נמסר בשנת התקציבים העברת אושרה כאשר זו. תקציבית לתקנה להתווסף לשתי ניתנה שנה אותה בדצמבר התקציבית לתקנה הקואליציוניים

פי הגדול בסכום תמיכה שהוקצה16העמותות המקורי מהסכום לתקנה התקציבית, תוך פגיעה קשה בעקרון השוויון.

הנחה יועץ המנכ"ל דאז במשרד לשירותי דת את הדרג2013בדצמבר בנושא התקציבית לתקנה ש"ח מיליון להעביר במשרד המקצועי )נתמכים עמותות שתי נתמכות ממנה אשר והפריה" ייעוץ "שירותי

יחידים(, וזאת בעקבות סיכום עם פעיל פוליטי מסיעת "הבית היהודי".

העברת עודפים לתקנות תמיכות במשרד החינוךעודפי תקציב כתוספות לתקנות2013במשרד החינוך חולקו בשנת

2014", ובשנת 2013תמיכה על פי מסמך שכותרתו "רשימות שר - ]סגן חולקו עודפי תקציב כתוספות על פי מסמך שכותרתו "בקשות השר[". זאת בלא שהתקיימו דיונים בהשתתפות הדרג המקצועי בנושא קביעת הצרכים וסדרי העדיפויות לחלוקת העודפים. חלק מהעודפים האמורים הועברו גם לתקנות תמיכה שמכוחן תומך המשרד בנתמכים

יחידים.

ההמלצות העיקריות

מבחני בנושא ומעודכן רציף מעקב לקיים המשפטים משרד על התמיכה של כלל משרדי הממשלה כדי לוודא שהם תקינים; על משרדומוגדר לתיקונם או לביטולם של המשפטים לקצוב לוח זמנים קצר כן, על משרד המשפטים להתנות את מתן המבחנים האמורים. כמו התמיכות בביטול המבחנים שנמצאו לקויים או בתיקונם, שאם לא כןשוויוניים עלול פי מבחנים שאינם התהליך של חלוקת התמיכות על להימשך עוד שנים רבות. על המשרדים השונים לסיים לאלתר את הליך

תיקון מבחנים אלה. על מנת להגביר הן את השקיפות, כדי להביא לאחידות של המידעהמשרדים על השוויון, את והן הציבור, מוסדות לכלל המוצג בזמן אמת את סכום התמיכה המיועד, המתקצבים תמיכות לפרסם כנדרש בנוהל שר האוצר. על החשב הכללי לשקול להנחות את משרדי הממשלה לפרסם בזמן אמת גם את התוספות התקציביות הניתנות

במשך השנה.והיועצים על החשב הכללי ועל משרד המשפטים לוודא כי החשבים אין אם בוחנים דת ושירותי החינוך הביטחון, במשרדי המשפטיים בקבוצות השוויון שהוגדרו במבחני התמיכה שמכוחם תומכים המשרדים בנתמכים יחידים כדי לשמר את התמיכה בגופים שכבר נתמכים ובכך

גורמים להדרת מוסדות ציבור אחרים.




על משרד המשפטים ומשרד האוצר לשקול אם יש מקום לקבוע תנאיםלאחר התמיכה לתקנות התקציבים תוספות העברת את המגבילים מועד מסוים שייקבע, וכן תנאים המגבילים את שיעור התוספת יחסית

לבסיס התקציב של התקנה.תפקידים בעלי אילו לקבוע לשקול לממשלה המשפטי היועץ על מוסמכים לתת לפקידי ממשלה הנחיות בנוגע להעברות תקציביות, וכן עליו להנחות את המשרדים בהתאם לכך. כמו כן, על אגף התקציבים במשרד האוצר לנהל רישום של מי שנותן הוראה לבצע שינוי תקציבי ולדווח על כך לחשב המשרד המקבל את התקציב, על מנת שהוא יוכל

לוודא שאין מדובר בכספים ייחודיים.

יש להקפיד כי חובת הגילוי והפרסום תוחל גם על הסכמים פוליטיים שמכוחם משרד האוצר מבצע במהלך השנה שינויים תקציביים והעברותלממשלה היועמ"ש שהנחה כפי תמיכות, תקציבי של תקציביות

בהנחייתו בנושא הסכמים פוליטיים, שניתנה במהלך ביקורת זו. על החשב הכללי לקבל מחשבי המשרדים השונים בכל שנה דיווחיםולקיים בקרה יחידים נתמכים שנתיים על מוסדות ציבור שהם בגדר

מיוחדת על תמיכות הניתנות להם.




סיכום

המשלימים משמעותיים, תפקידים ממלאים ציבור מוסדות בפעולותיהם את הפעולות הממלכתיות של המערכת הציבורית

. הקצאה יעילה4והממשלתית ותרומתם חיונית לחברה ולמדינה של כספי התמיכות חיונית לפעילותם השוטפת של מוסדות ציבור, ויש בה כדי לסייע להתפתחותם, לשפר את איכות השירותים שהם מספקים לאוכלוסיית המדינה ולהגדיל את היקפם של שירותים אלה. יש חשיבות עליונה לחלוקת כספי התמיכה תוך שמירה על

עקרון השוויון ובהתאם לאמות מידה ברורות וידועות. מתן תמיכות למוסדות ציבור התקדם כברת דרך ארוכה מאז רווחויש לברך על כך. עם ייחודיים, הנוהג הפסול של מתן כספים זאת, הביקורת העלתה כי עדיין יש ליקויים שמצביעים על פגיעהמשרדי מעניקים שלפיו ההסדר ביסוד העומד השוויון בעקרון הממשלה תמיכות ועל פגיעה ביעילותו של תהליך מתן התמיכות. הליקויים שהועלו בדוח זה מלמדים על כשל משמעותי של משרדי ממשלה המעניקים תמיכות ושל משרד המשפטים האמור לפקח על תהליך תיקונם של מבחני התמיכה; בין היתר לנוכח העובדהכבר בשנת עודכנו מבחנים אשר הביקורת טרם סיום שבמועד

התעורר חשש שאינם שוויוניים, ואשר על פיהם משרדי2010 למוסדות ש"ח מיליוני מאות בסך תמיכות מעניקים ממשלה וכספים השנה במשך שמתווספים תמיכה כספי ציבור. קואליציוניים מועברים במסגרת תקנות תמיכה לנתמכים יחידים, לעתים על פי הוראות של פעילים פוליטיים, באופן שמעורר חשש

להעברת כספים ייחודיים במסווה של תמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת להבטיח חלוקה שוויוניתהממשלה משרדי על הממשלה, מתקציבי תמיכות של ויעילה ומשרד המשפטים משרד של ובפיקוחם בהכוונתם השונים, האוצר, לפעול כל אחד בתחומו לתיקון מבחני התמיכה הלקויים;נושא את ולהסדיר היחידים"; ה"נתמכים סוגיית את לבחון

התוספות התקציביות לתקנות תמיכה הניתנות במשך השנה.

♦

מתוך המלצות "הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של סיוע המדינה למוסדות4.2006ציבור", מאי




מבוא מדי שנה מעניקים משרדי הממשלה תמיכה כספית למוסדות שונים שאינם מוסדות המדינה, הפועלים לקידום מטרות של חינוך, תרבות, שירותי דת,חיוניות וכד'. תמיכות אלה רווחה, בריאות ספורט מדע, אמנות, שירותי לאוכלוסיית חשובים שירותים המספקים רבים גופים של לפעילותם המדינה. התמיכה הממשלתית השנתית הממוצעת שאושרה לכלל מוסדותבשנים הציבור

.5 מיליארד ש"ח2.4 הסתכמה בכ-2014-2011יסודות התקציב, התשמ"ה-3בסעיף בחוק "הוצאות1985א כי נקבע ,

בסכום 6הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור ייקבעו בכל סעיף תקציבוכי הסכום שייקבע בסעיף הרלוונטי כולל לכל סוג של מוסדות ציבור",

עוד"יחולק בין מוסדות ציבור הנמנים עם אותו סוג לפי מבחנים שוויוניים".יקבע, בהתייעצות עם היועץ7נקבע בחוק כי הממונה על סעיף התקציב

המשפטי לממשלה )להלן - היועמ"ש לממשלה(, את מבחני התמיכה, וכימבחנים אלה יפורסמו ברשומות.

ואגף החשב המשרד התומך נדרש לפקח על קיום הפעילות הנתמכת; הגופים על מרכזי ביקורת מפעיל מערך - החשכ"ל( גם )להלן הכללי

הנתמכים.

פעולות הביקורתעד אוקטובר 2014מאוגוסט עשה משרד מבקר המדינה ביקורת2015

בשנים ציבור במוסדות ממשלה משרדי תמיכות .2014-2011בנושא הרווחה החוץ; החינוך; הביטחון; אלה: במשרדים נעשתה הביקורת לשירותי דת; האוצר והספורט; המשרד והשירותים החברתיים; התרבות

והמשפטים.

המסגרת הנורמטיביתהיועמ"ש עם בהתייעצות האוצר, שר כי נקבע התקציב יסודות בחוק לממשלה, יקבע נוהל להגשת בקשות של מוסדות ציבור לקבלת תמיכה

הוא9וכן לדיון בבקשות אלה. בנוהל שקבע שר האוצר 8מתקציב המדינהלמשרד2015לפי נתונים שאגף תקציבים במשרד האוצר מסר בפברואר 5

מבקר המדינה. סעיף בחוק התקציב השנתי הקובע את ההוצאות של המשרד הממשלתי.6 במשרד הרלוונטי.7 מכוח סמכותו על פי חוק יסודות התקציב.8הוא משנת 9 שר האוצר נוהל באופן משמעותי במרץ1992 תוקן אולם ,

.2014. תיקון נוסף נעשה בנוהל בנובמבר 2013




הסדיר, בין היתר, את המועדים להגשת הבקשות לתמיכה; את אופן הגשתועדת ולפעילותה של הבקשה לתמיכה; את הנהלים הנוגעים להקמתה ועדת - )להלן לתמיכה בבקשות לדון שאמורה המשרדית התמיכות

התמיכות(; ואת הפיקוח על מתן התמיכות. נקבע כבר בשנת 10בבג"ץ תיאטרון ארצי לנוער כי הדרישה בדבר1997

יסודות התקציב, היא3קיום מבחנים שוויוניים, הנכללת בסעיף א לחוק של ולהיקפם קיומם לעצם מתייחסת אחת דרישה משולשת: דרישה יהיו שהמבחנים היא שנייה דרישה התמיכה. תקציב לחלוקת מבחנים מבחנים של ממש, שיסדירו את חלוקת הסכום לפי אמות מידה ברורות וידועות, ולא מבחנים מדומים שיאפשרו את חלוקת הסכום לפי שיקול דעתאת לקיים המבחנים: לתכלית מתייחסת השלישית הדרישה סובייקטיבי.

עקרון השוויון בחלוקת כספי התמיכה בין הגופים. אשר לדרישה שאמות המידה שלפיהן יחולקו כספי התמיכה יהיו כמותיות, ברורות ומדידות, בג"ץ קבע בהחלטתו האמורה כי מבחני התמיכה "צריכים לאפשר הערכה אובייקטיבית, במידה סבירה, של המועמדים לתמיכה, זה לעומת זה. מבחנים הם היפוכו של שיקול-דעת רחב, שלעתים קוראים לובדרך-כלל, מינהליות הנחיות כמו המבחנים, סובייקטיבי... שיקול-דעת אמורים להקטין את היסוד הסובייקטיבי ולהגדיל את היסוד האובייקטיבי...יותר, שוויונית גם וכן יותר, צפויה ההחלטה את לעשות כדי בהם יש ולאפשר בדיעבד ביקורת יעילה יותר על ההחלטה... התכלית של סעיף זה היא לחסל את התופעה, שהייתה ידועה בשם כספים ייחודיים, ולפיה היה שר יכול לתת תמיכות מתקציב משרדו לפי שיקול דעת סובייקטיבי, באופן

". [11]בלתי מבוקרמאוגוסט לממשלה היועמ"ש המדינה2009הנחיית תמיכות בנושא

סעיף לפי ציבור הנחיית3במוסדות - )להלן התקציב יסודות לחוק א חלוקת בעניין והכללים העקרונות את מרכזת לממשלה( היועמ"ש התמיכות ובסוגיית ניסוח מבחני תמיכה. בהנחיה זו נקבע, למשל, כי מבחן תמיכה יכלול תנאי סף למתן תמיכה למוסדות ציבור לפי התקנה התקציבית הרלוונטית, וכן אמות מידה כמותיות ומדידות לחלוקת סכום התמיכה באופןהיועמ"ש בהנחיית תמיכה. שביקשו השונים הציבור מוסדות בין שוויוני מידה לאמות יחסית מועט משקל להעניק ראוי כי הודגש לממשלה סובייקטיביות, כגון: מקצועיות, איכות והערכה כללית. בנוהל שר האוצר

שתפקידה12נקבע כי השר של כל משרד ממשלתי ממנה ועדת תמיכות לחלק את התקציב שהוקצב לכך לכל אותם מוסדות באופן שוויוני וללא

העדפה פסולה של גופים מסוימים על פני אחרים.הכללית החשבת את לממשלה היועמ"ש הנחה הביקורת בתקופת והממונה על התקציבים במשרד האוצר ואת היועצים המשפטיים למשרדי

בנושא "שינויים בתחום התמיכות לצורך2015הממשלה במסמך מאפריל צמצום מקרי שחיתות פוליטית" )להלן - מסמך היועמ"ש לממשלה בנושא שחיתות(, שנכתב בעקבות חקירת משטרה אשר במסגרתה נחשדו נבחרי

.1 ראו הערה 10.277 שם, עמ' 11עד חמישה12 ישתתפו שלושה בוועדת התמיכות כי נקבע אוצר בנוהל שר

חברים מעובדי המשרד, ובהם חשב המשרד או נציגו, והיועץ המשפטי שלהמשרד או נציגו.




הנאה טובות להם שהעניק למי כספים בהעברות ומקורביהם .13ציבור במסמך זה נותחו פרצות בתחום התמיכות והמכרזים וצוינו היבטים הטעונים

, ועל פיו הפיצה החשבת הכללית למנכ"לי המשרדים14הסדרה בנושא זהוהחשבים הוראות ביצוע.

- תכ"ם בנושא "תמיכות מתקציב המדינה ומשק הוראות תקנון כספים א(" קובעות הנחיות בנוגע לתהליך הטיפול3במוסדות ציבור )לפי סעיף

בתמיכה הכספית הניתנת למוסדות ציבור בהתאם לנוהל שר האוצר.

נתונים כלליים על תמיכות משרדי הממשלה 15בלוח שלהלן יפורטו סכומי התמיכות שאישרו משרדי הממשלה שנבדקו

)באלפי ש"ח(:2014-2011לגופים הנתמכים בשנים 1לוח

)באלפי2014-2011תמיכות משרדי הממשלה שנבדקו בשנים ש"ח(

2011201220132014המשרד29,31040,27632,20733,213ביטחון284,159319,237261,799326,405חינוך

51,33488,13538,53946,280רווחה5,02912,45013,45331,463שירותי דת

504,921548,381530,406558,821תרבות וספורט* נתונים ביחס למשרד התרבות והספורט מתבססים על נתוני אתר התמיכות*

הממשלתי של משרד האוצר.

אי-עדכון מבחני תמיכה לקוייםיסודות התקציב, המשרד הממשלתי את מבחני התמיכה קובע לפי חוק היועמ"ש עם היוועצות הליך לאחר מסוימת, בפעילות לתמוך המבקש לחוקיות הנוגעים היבטים היתר, בין נבחנים, זה בהליך לממשלה. המבחנים, ונבדק אם הם עומדים בכללי מינהל תקין ואם הם עולים בקנהבעת לממשלה, היועמ"ש להנחיית בהתאם השוויון. עקרון עם אחד שהמשרד מתכוון להכין טיוטה לנוסח מבחן תמיכה חדש, או לבצע תיקון

החשדות הן בדבר העברת כספי תמיכות ממשלתיות שלא כדין לגופים שונים,13 בתמורה להעברה חלקית של התקציב לחברי כנסת ולמקורביהם או מינוי

מקורביהם לתפקידים ציבוריים.ראו גם בהמשך בפרק בנושא תוספות תקציביות לתקנות תמיכה במשך14

השנה.למעט משרד החוץ, שלא חילק תמיכות למוסדות ציבור בשנים אלה )ראו15

בהמשך(.




, עליו להודיע על כך לציבור ולהזמינו להעיר הערות16מהותי במבחן קיים לגבי טיוטת המבחנים לפני פרסומם. לאחר שילוב הערות הציבור, אם אכן משולבות במבחנים הערות כאמור, ועם קבלת הנוסח שאישרה מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, יועברו המבחנים לחתימת השר הממונה

על סעיף התקציב. כתב המשנה דאז ליועמ"ש לממשלה )ייעוץ(, עו"ד מייק בלס,2010בשנת

משרד ובהם השונים הממשלה במשרדי המשפטיים ליועצים מכתב הביטחון, החוץ, החינוך, הרווחה והתרבות והספורט, ובו נאמר כי עליהם לשוב ולבחון את מבחני התמיכה במשרדיהם בהתאם למה שנקבע בבג"ץ תיאטרון ארצי לנוער, וכי "מבחינה שנערכה במשרדנו של מבחני התמיכהתמיכה מבחני מספר ישנם כי לכאורה, עולה, במשרדכם הקיימים מבחני ככלל הכללית... אי-שוויוניותם לעניין חשש לגביהם שמתעורר תמיכה אלו לוקים לדעתנו, באמות מידה או בדרישות סף בלתי כמותיות,

ומתעורר לגביהם חשש שאינם סבירים". במכתב האמור פורטה רשימת המבחנים הלקויים והוצעה דרך להסדירם:המבחן ביטול החוק; בדרישות העומד במבחן התמיכה מבחן החלפת הקיים; או תיקון המבחן הקיים - בהתאם לחומרת הליקויים שנמצאו בו ולהיקפם. הוצע כי כל משרד יגבש תכנית לקביעת מבחני תמיכה מתוקנים להקצאת הכספים מהתקנות התקציביות הרלוונטיות וזאת משנת התקציב

כי ראוי2011 צוין ליקויים קשים, . אשר למבחני תמיכה שנמצאו בהם .31.12.10 לסוף השנה התקציבית הנוכחית, קרי לאלתרשיוגבל תוקפם "

מ- או1.1.11החל חדשים תמיכה מבחני יחולו כי לכאורה, ראוי ... מתוקנים".

בנובמבר רק כי הביקורת,2015נמצא סיום מועד לאחר , גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה )ייעוץ( במשרד המשפטים תמונת מצב בנוגע לעדכונם )ביטולם או תיקונם( של המבחנים שנמצאו

.2010לקויים ופורטו במכתב המשנה ליועמ"ש לממשלה משנת לקיים המשפטים משרד על כי מעיר המדינה מבקר משרד כלל של התמיכה מבחני תקינות בנושא יעיל תקופתי מעקב משרדי הממשלה ולפעול ללא דיחוי נוסף לביטול או לתיקון של

מבחני התמיכה הלקויים.

2015משרד המשפטים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר )להלן - תשובת משרד המשפטים( כי הוא מקדם את תהליך תיקון מבחני התמיכה באופן מתמיד. עוד מסר כי לאחרונה ניתנה עדיפות לתהליך זה,

; משרד המשפטים הוסיף כי ניתן לקבוע2015וביתר שאת מסוף אוקטובר שלא לתמוך במוסדות ציבור בתחום פעילות שבו מבחני התמיכה לקויים, ואולם החלתו של כלל זה היא בגדר "הענשה" של מוסדות ציבור שלא

לצורך, שכן הם אינם אשמים במצב שאליו נקלעו.

תיקון16 או בגוף, התמיכה שיעור את ניכרת במידה לשנות העשוי תיקון שבמסגרתו נוספים תנאי סף או אמות מידה למבחן או כשיש כוונה לבצע שינוי

ניכר בתנאים.




משרד מבקר המדינה מדגיש שיש חשש כי אי-תיקון המבחנים ואי-עמידה על יישומו של עקרון השוויוניות כבר גורמים לפגיעה

במוסדות ציבור.

בביקורת נבדק מעמד מבחני התמיכה הלקויים שפורטו במכתב המשנהבמשרדים: התרבות והספורט, הרווחה,2010ליועמ"ש לממשלה משנת

החינוך, הביטחון והחוץ, ונמצא כדלקמן:

משרד התרבות והספורטהיו למשרד התרבות והספורט 2015בספטמבר 47 מבחני תמיכה - 64

מבחנים של מינהל הספורט. 17מבחנים של מינהל התרבות ו- , אשר בדק בין היתר היבטים הנוגעים2009בדוח מבקר המדינה משנת

, נכתב כי המשרד עדיין לא קבע17למתן תמיכות במשרד התרבות והספורטעליו וכי התרבות, תחומי בכל כמותיות מידה אמות לפי מבחני תמיכה

לעשות זאת לאלתר.משנת לממשלה ליועמ"ש המשנה התרבות2010במכתב משרד אל

צוינו - 36והספורט לקויים מבחנים ו-27 במינהל התרבות במינהל9 הספורט.במשרד2013במרץ )ייעוץ( וחקיקה ייעוץ במחלקת הממונה כתב

המשפטים )להלן - הממונה במשרד המשפטים( ליו"ר המועצה הישראלית בעניין מצבם של מבחני2013 כי בסיכום דיון בפברואר 18לתרבות ואמנות

התמיכה במינהל התרבות הוצג שוב הצורך בהמשכו ואף בהעצמתו של תהליך תיקון מבחני התמיכה האמורים, והוסיף כי "בצד כמות נכבדה של מבחני תמיכה ראויים מבחינה משפטית, הכוללים אמות מידה אובייקטיביות ומדידות... קיים מספר לא מבוטל של מבחני תמיכה שהם עמומים ונעדרי

אמות מידה מדידות ואובייקטיביות ראויות". כתבה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד דינה זילבר2013באוגוסט

"תיקון בעניין והספורט התרבות משרד של המשפטית ליועצת )ייעוץ( "כשליש כי התרבות" במינהל ואחרים לקויים תמיכה מבחני והחלפת מתקציב התמיכות של מינהל התרבות עדיין מוצא, למיטב שיפוטנו, שלא לפי מבחני תמיכה העומדים בדרישות החוק כפי שפורשו בפסיקה ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה... נתון זה, המשקף בשינויים קלים מצב הנמשך

שנים, חייב לדעתנו ייחוד משאבים, בראש ובראשונה מצדנו, לתחום זה".

.831-830(, עמ' 2009)ב 59דוח משרד מבקר המדינה, 17 , בין היתר,2002 מועצה זו אחראית על פי חוק התרבות והאמנות, התשס"ג-18

לייעץ לשר לעניין קביעת אמות מידה לתמיכה במוסדות תרבות ואמנות לפיא לחוק יסודות התקציב.3סעיף




, יש2015על סמך נתוני משרד התרבות והספורט מספטמבר מינהל התרבות משנת24לתקן או לבטל מבחני תמיכה של

ושלושה מבחני תמיכה של מינהל הספורט, כפי שקבע1992 . זאת, מאחר שעדיין לא2010המשנה ליועמ"ש במכתבו משנת

לנוער תיאטרון ארצי הוחלו עליהם ההנחיות שנקבעו בבג"ץ ונעדרי עמומים שהם ומאחר לממשלה, היועמ"ש ובהנחיית

אמות מידה מדידות וברורות.

להלן דוגמאות למבחנים הטעונים תיקון:והספורט מדצמבר.1 במסמך של הלשכה המשפטית במשרד התרבות

הבכיר2011 הסגן ציין חרדית" רצועה - בקהילה "תרבות בעניין ליועצת המשפטית כי "כיום התמיכה בתרבות הקהילה מחולקת עדיין

... מצב זה כשלעצמו אינו תקין מאחר1993לפי מבחן תמיכה ישן מ-באופן אינו מנחה כללי מאוד, הינו זה בג"ץ מבחן פי פסיקת שעל הינו ולפיכך התמיכות ועדת של דעתה שיקול הפעלת את מספיק

לקוי". במבחן התמיכה בנושא בתי ספר לאמנות נקבעו "מדדים המשפיעים.2

בבית הנלמדים התחומים "חשיבות ובהם ההקצבה", קביעת על הספר" ו"רמת ההוראה בבית הספר על פי חוות דעת של מומחים",לקבוע ניתן לא שבעצם ומכאן אלה, למדדים ניקוד שהוגדר בלא

משקל אובייקטיבי יחסי לכל מדד.מאוגדת.3 "ספריה של קריטריונים נקבעו ציבוריות ספריות בנושא

ומוכרת" ו"ספריית בית ספר", ונקבעו מדדים משפיעים כגון "כוח אדם מקצועי" וסיבות מיוחדות כמו "העברה לבניין חדש", בלא שנקבע ניקוד

לכך.

משרד מבקר המדינה מעיר כי מבחנים המנוסחים בלשון כלליתעלולים מדד לכל יחסי ומשקל ברורים מדדים בלא שנקבעו לגרום לפגיעה בשקיפות כלפי מבקשי תמיכות פוטנציאליים וכן

עלולים לגרום לפגיעה בשוויון.בשנת כי והספורט2014נמצא התרבות משרד הקצה

146באמצעות מבחני תמיכה לקויים תמיכות בסך כולל של כ- ( מהתקציב שאישר המשרד לתמיכות בשנה25%מיליון ש"ח )כ-

זו.שנה לאחר שנכתב20יוצא אפוא שבמועד סיום הביקורת, כ-

פסק הדין בעניין בג"ץ תיאטרון ארצי לנוער, עדיין יש במשרד התרבות והספורט מבחני תמיכה שטרם הסתיים הליך עדכונם. זאת אף שעבר זמן רב מאז התקבלה החלטת בג"ץ האמורה,

, ולמרות2009חרף הערותיו של מבקר המדינה בנושא בשנת בכירים במשרד המשפטים גורמים ונשנות של חוזרות בקשות מבחני התמיכה את ולעדכן לתקן והספורט התרבות ממשרד

כנדרש.




בספטמבר הביקורת לצוות נמסר והספורט כי2015ממשרד התרבות במשך השנים גובשו סדרי עדיפויות לטיפול במבחנים לקויים, אך לא תמיד

, וכי עם כניסת המנכ"ל החדש במשרד לתפקידו19ניתן היה לעמוד בהםמשרד2015ביולי עם המשותפים העבודה הליכי את לחדש הוחלט

התבקשה המשרד של המשפטי הייעוץ ומחלקת זה; בעניין המשפטים לגבש תכנית עבודה מעודכנת. המשרד צירף כתכנית עבודה מסמך "טבלת

.2015עדכון וסטטוס טיפול" מאוקטובר

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התרבות והספורט כי עליו לפעול לקביעת תכנית עבודה הכוללת לוחות זמנים ותאריכי יעד לתיקון כלל מבחני התמיכה שאינם עומדים בהנחיית היועמ"שכך, על משרד על נוסף זו. תכנית ליישם עליו וכן לממשלה המשפטים להתנות את מתן התמיכות בביטול המבחנים הלקויים או בתיקונם, שאם לא כן התהליך המתואר לעיל ימשיך ויתארך

שנים רבות.

התרבות משרד עם משותף בדיון כי נמסר המשפטים משרד בתשובת מאוקטובר לטיפול2015והספורט עקרוניים עדיפויות סדרי נקבעו

במבחנים לקויים, וכן נקבעו מועדי תפוגה של כמה מבחנים אשר לאחריהםלא ניתן יהיה עוד להשתמש בהם.

2015בתשובת משרד התרבות והספורט למשרד מבקר המדינה מדצמבר בין משרד הדיונים כי נמסר והספורט( - תשובת משרד התרבות )להלן התרבות והספורט ובין משרד המשפטים הם קבועים ושוטפים, כי המשרד נמצא בתהליך מורכב ומואץ של החלפת מבחני התמיכה הישנים משנת

; וכי הליך התקנת מבחני התמיכה הוא ממושך ומורכב ומעורבים בו1992 גורמים רבים )בייחוד בתחום התרבות(. עוד נמסר בתשובת משרד התרבות והספורט כי בכוונתו להשלים את הטיפול וההחלפה של המבחנים הישנים

. המשרד הוסיף כי קיים קושי משמעותי לקצוב את תוקפו של2016בשנת נתמכים, בגופים לפגיעה לגרום עלול מאחר שהדבר תוקן מבחן שלא והדבר אף אינו מתחייב מהוראות הדין ומפסיקת בג"ץ, שכן "גם לבג"ץ

ברור כי מדובר בתהליך אשר לא ניתן להשלימו לאלתר...".

מבחני בעדכון הכרוכה למורכבות ער המדינה מבקר משרד התמיכה. אולם לדעתו, לנוכח העובדה כי פסיקת בג"ץ נקבעה כעשרים שנה לפני מועד סיום הביקורת, הרי שבפרק זמן כהמשרד התמיכה. מבחני עדכון את להשלים היה אפשר ארוך המבחנים אי-תיקון כי חשש שיש מדגיש המדינה מבקר ואי-עמידה על יישומו של עקרון השוויוניות, כבר גורמים לפגיעה

במוסדות ציבור.

למשל בשל קביעות בג"ץ לנוכח עתירותיהם של מוסדות ציבור שונים.19




משרד הרווחה מבחני תמיכה. 39 היו למשרד הרווחה 2015בספטמבר

ליועצת המשפטית של2010במכתב המשנה ליועמ"ש לממשלה משנת מהם צוין כי הם18 מבחני תמיכה לקויים. לגבי 22משרד הרווחה פורטו

אינם פעילים וכי יש לבטלם ו/או להחליפם במבחן חדש, מאחר שנמצאווכמותיים, ואמות מידה מדידים - היעדר תנאי סף ליקויים חמורים בהם

ולגבי ארבעת המבחנים האחרים צוין כי יש לבצע בהם תיקונים ניכרים.בין מנכ"ל משרד הרווחה דאז ובין המשנה דאז2012מתכתובות מינואר

ליועץ המשפטי לממשלה )ייעוץ(, בנוגע למבחני תמיכה שיש לבטלם כי הם אינם פעילים, עולה כי המנכ"ל דאז סבר כי אין לבטל את המבחנים שאינם פעילים משום שהם נוגעים במישרין לנושאי הליבה שבהם עוסק המשרד. המשנה דאז ליועץ המשפטי לממשלה )ייעוץ( הדגיש כי "הטעמים מחמתם נתבקש ביטולם של המבחנים הם כי קיומם של מבחנים שאינם פעיליםבו, ממצב להימנע הרצון - ובעיקר הציבור, של והטעייה בלבול יוצר הכנה של מבחנים חלופיים, ובהיעדר עבודת לכשיימצא תקציב מתאים

ראויים, ימצא עצמו המשרד מפעיל מבחנים לקויים אלה".המשפטים2015באוגוסט במשרד הממונה כתב הביקורת, בתקופת ,

ליועצת המשפטית של משרד הרווחה מכתב בנושא חידוש תהליך ביטולם שצוינו במכתבו של המשנה18 מבחני התמיכה הלקויים )מתוך ה-16של

(. במכתבו של הממונה במשרד המשפטים נאמר כי2010ליועמ"ש משנת המשפטי ליועץ דאז ]המשנה בלס מר של מכתבו בעקבות "כזכור,

תהליך תיקון מבחני התמיכה של2010לממשלה )יעוץ([..., החל בשנת משרד הרווחה שנמצאו לקויים. במהלך הדיונים בנושא העליתם התנגדויות מנומקות לביטול המבחנים. דא עקא, עמדתנו נותרה בעינה, קרי לבטל את מבחני התמיכה המוזכרים. אשר על כן, נבקש את ביטולם של מבחני

תמיכה אלו לאלתר". כי "נניע מחדש2015משרד הרווחה מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט

את התהליך בעת הקרובה, לאחר שהרשימה לביטול תאושר ע"י המנכ"להנוכחי".

סיום הביקורת במועד כי מבחני התמיכה במשרד16הועלה בשנת עוד להחליפם או לבטלם שנדרש -2010הרווחה

מכלל מבחני התמיכה של המשרד - טרם בוטלו41%ששיעורם או הוחלפו.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי עליו להשתמש במבחנים בעלי אמות מידה מדידות, שקופות ושוויוניות, וכי היה עליו לבטל את המבחנים שמשרד המשפטים קבע כי יש לבטלם.

מדצמבר בתשובתו מסר הרווחה משרד מבקר2015מנכ"ל למשרד , לאחר סיום2015המדינה )להלן - תשובת משרד הרווחה( כי בנובמבר

בוטלו ולמבחן15הביקורת, הרווחה, משרד של ישנים תמיכה מבחני והיא הועברה למשרד טיוטה חדשה, הוכנה בוטל היחיד שלא התמיכה

המשפטים לאישור.




משרד החינוך מבחני תמיכה. 71 היו למשרד החינוך 2015בספטמבר

39 למשרד החינוך צוין כי 2010במכתב המשנה ליועמ"ש לממשלה משנת מבחני תמיכה של המשרד טעונים החלפה או ביטול.

משרד מבקר המדינה ביקש ממשרד החינוך וממשרד המשפטים לדווח לועל המצב העדכני של המבחנים האמורים.

באוקטובר הביקורת סיום משרד2015במועד בידי היו לא החינוך ומשרד המשפטים נתונים מעודכנים ומלאים בנושא.

משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את העובדהתמיכות מתן על המופקד - החינוך משרד בידי היו שלא

בשנת מ-2014שהסתכמו ביותר נתונים326 - ש"ח מיליון עדכניים בנוגע לעדכונם )ביטולם או תיקונם( של המבחנים אשר

צוין2010כבר במכתבו של המשנה ליועמ"ש לממשלה משנת כי הם לקויים.

מתשובת משרד המשפטים ומתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינהמועד2015מדצמבר בתום כי עולה החינוך( משרד תשובת - )להלן

נותרו ועוד33הביקורת לאלתר, לבטלם שיש פעילים מבחנים שאינם ארבעה מבחנים לקויים שיש לתקנם או להחליפם.

עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך על שבמועדמבחני תמיכה37סיום הביקורת הוא עדיין לא תיקן או ביטל

הנעדרים אמות מידה מדידות, שקופות ושוויוניות. לדעת משרד מבקר המדינה, משרד החינוך אמור לפעול לאלתר לתיקונם או לביטולם, ולשם כך עליו לקבוע בהקדם תכנית עבודה ותאריכי יעד לביטול המבחנים בתיאום עם הממונה במשרד המשפטים. כמו כן, על משרד המשפטים להתנות את מתן התמיכות במשרד זה בביטול המבחנים הלקויים או בתיקונם, שאם לא כן ימשיך

ויתארך התהליך המתואר לעיל שנים רבות.

מתשובת משרד המשפטים עולה כי בתום תקופת הביקורת התקיים דיון במשרד המשפטים ובו סוכם כי מבחני התמיכה הלקויים יבוטלו או יתוקנו,לתת יהיה ניתן לא לאחריהם הוגדרו תאריכים אשר וכן פי מצבם, על

תמיכה לפיהם. מתשובת משרד החינוך נמסר כי בתום תקופת הביקורת יש בידי המשרד מיפוי מעודכן של כלל מבחני התמיכה הרלוונטיים למשרד וכן יש תכנית

עבודה סדורה וקצרת טווח לביטול המבחנים או לתיקונם.




משרד הביטחון מבחני תמיכה.12 היו למשרד הביטחון 2015בספטמבר

צוין כי שבעה מהמבחנים2010במכתב המשנה ליועמ"ש לממשלה משנת האמורים אינם תקינים - ארבעה מהם טעונים ביטול או החלפה במבחן

חדש, ושלושה מהם טעונים תיקון משמעותי.

נותרו למשרד הביטחון שלושה מבחני תמיכה2015באוקטובר בשנת הביטחון משרד אישר אלה למבחנים בהתאם לקויים.

מיליון ש"ח.2 תמיכות בסך כולל של כ-2014 לדעת מבקר המדינה, על משרד המשפטים להתנות גם את מתן התמיכות במשרד הביטחון בביטול המבחנים או בתיקונם, שאם

לא כן ימשיך ויתארך התהליך המתואר שנים רבות.

)להלן -2015בתשובת משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה מדצמבר תשובת משרד הביטחון( נמסר כי משרד הביטחון יעשה כל מאמץ לגבש עם משרד המשפטים נוסח מוסכם שיעלה בקנה אחד עם הנחיות היועמ"ש

לממשלה ויאפשר מתן תמיכה לארגונים.

משרד החוץ היו למשרד החוץ חמישה מבחני תמיכה. 2015בספטמבר

צוין כי משרד החוץ נדרש2010במכתב המשנה ליועמ"ש לממשלה משנת להחליף את כל המבחנים האלה או לבטלם. כאמור, המשנה דאז ליועץבמשרד פעילים שאינם למבחנים התייחס )יעוץ( לממשלה המשפטי הרווחה, וכתב כי עצם קיומם של מבחנים כאלה יוצר בלבול והטעיה של הציבור, וכי יש להימנע ממצב שבו יימצא תקציב מתאים, ובהיעדר עבודת הכנה של מבחנים חלופיים ראויים ייאלץ המשרד להפעיל מבחנים לקויים

אלה.למשרד מבקר המדינה כי בשנים 2015משרד החוץ הודיע ביוני 2014-

הוא לא נתן כלל תמיכות למוסדות ציבור.2011

נותן אינו אם כי החוץ למשרד מעיר המדינה מבקר משרד תמיכות למוסדות ציבור, עליו לבטל מבחנים אלו לאלתר.

נמסר כי2015בתשובת משרד החוץ למשרד מבקר המדינה מדצמבר בעקבות פניית משרד מבקר המדינה פנה המשרד למשרד המשפטים, וכיהנוכחיים בשל חוסר את מבחני התמיכות לבטל אלו בימים פועל הוא התאמתם, וכן כי המשרד בוחן את האפשרות לקבוע מבחני תמיכה ישימים

ומעודכנים.




שונים למשרדי ממשלה הביקורת סיום כי במועד יוצא אפוא עשרות יש עדיין ש"ח מיליוני מאות בסך תמיכות המעניקים מבחני תמיכה שאינם עולים בקנה אחד עם הנחיות היועמ"ש לממשלה ועם הנורמות שנקבעו בעניין בבג"ץ תיאטרון ארצי

לנוער שניתן כעשרים שנים לפני כן.תוקנו או בוטלו מאחר שלא כי מעיר המדינה מבקר משרד מבחני התמיכה הלקויים, התמיכות הניתנות על בסיס מבחנים אלו אינן מחולקות על פי קריטריונים מדידים אלא על פי שיקול דעתם של חברי הוועדה, והדבר עלול לגרום לכך שחברי ועדות התמיכות לא יקצו את כספי התמיכה באופן שוויוני בין המוסדות השונים. על המשרדים השונים לסיים לאלתר את הליך תיקון

המבחנים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד המשפטים לקצוב לוחהמבחנים של לביטולם או לתיקונם ומוגדר קצר זמנים מתן את להתנות המשפטים משרד על כן, כמו האמורים. התמיכות בביטול המבחנים או בתיקונם, שאם לא כן התהליכים

המתוארים לעיל עלולים להתארך ולהימשך שנים רבות.

אי-פרסום סכום תקציב התמיכה במודעה על מבחןהתמיכה

בנוהל שר האוצר נקבע כי משרד שבהצעת תקציבו נכלל סכום לתמיכה במוסדות ציבור יפרסם מודעה בדבר האפשרות לקבל תמיכה בשני עיתונים יומיים בעלי תפוצה ארצית, ומודעה זו תפנה את הקוראים להודעה בנושא שתפורסם באתר המרשתת של המשרד )להלן - ההודעה העיקרית(. עוד נקבע בנוהל כי בהודעה העיקרית יפורסם הסכום המיועד לחלוקה על פי

התקנה התקציבית הרלוונטית.

הביקורת העלתה כי באתרי המרשתת של המשרדים הרלוונטיים לביקורת כלל לא פורסם הסכום המיועד לחלוקה על פי התקנה

התקציבית הרלוונטית, שלא כנדרש בנוהל שר האוצר.




משרד מבקר המדינה מעיר כי פרסום הסכום המיועד לחלוקה על פי התקנה התקציבית נועד לסייע למוסדות הציבור השונים שעשויים ליהנות מתמיכה ממשלתית לכלכל את צעדיהם ולתכנן בתבונה את הפעולות שבגינן יבקשו תמיכה. לכן על המשרדים המתקצבים תמיכות להקפיד על פרסום סכום התקציב המיועדלוודא בנוהל שר האוצר. על משרד האוצר לתמיכה, כנדרש

שהם עומדים בהוראות הנוהל בהקשר זה.

)להלן -2015החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר תשובת החשכ"ל( כי הערת מבקר המדינה מקובלת והחשב הכללי ינחהנקוב סכום המיועד עיקרית הודעה בכל כי לוודא את חשבי המשרדים

לתמיכה מהתקנה התקציבית.בנובמבר שיתפרסם החל בכל מבחן כי נמסר הרווחה בתשובת משרד

יפורסם מעתה ואילך סכום תקציב התמיכה במודעה - הן במודעות2015 לעיתונות והן באתר המשרד. בתשובת משרד התרבות והספורט נמסר כיבתשובת המידע. יצוין ובו המשרד, של האינטרנט לאתר יופנו הגופים

משרד החינוך נמסר כי הוא יפעל בהתאמה להנחיות החשכ"ל בעניין זה.תקציבית בתקנה נקבע מסוים תמיכה במסגרת מבחן לחלוקה הסכום אחת, והיא מאושרת במסגרת אישור תקציב המדינה לשנה מסוימת )להלן

התקציב(. בסיס התקציב- לבסיס מתווספים התקציבית השנה במשך סכומים ניכרים )להלן - תוספות תקציביות(, ופעמים רבות שיעורם הכולל אף עולה על בסיס התקציב )ראו בפרק בנושא תוספות תקציביות לתקנות

תמיכה במשך השנה(. על פי נוהל שר האוצר, המשרד התומך אינו נדרש לפרסם בפומבי בזמן

אמת מידע על התוספות התקציביות האמורות.

לדעת משרד מבקר המדינה דבר זה מעורר חשש כי רק מוסדותלדעת יכולים שונים במשרדים תפקידים לבעלי המקורבים שמתוכננות להתקבל תוספות תקציביות ולהתאים לכך את היקף

פעילותם ואת סכום הבקשה לתמיכה שיגישו לוועדת התמיכות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להגביר את השקיפות בנושא כדי לאפשר הצגת מידע אחיד לכלל מוסדות הציבור, בהתאםאת להנחות לשקול החשכ"ל על כך ולשם השוויון, לעקרון התוספות את גם אמת בזמן לפרסם הממשלה משרדי

התקציביות באתר המרשתת של המשרד התומך.

בתשובת החשכ"ל נמסר כי החשב הכללי יקבע עקרונות לדיון בתוספותתקציביות שהתקבלו, שיתייחסו בין היתר לנושא פרסום התוספת.




ליקויים בפעילות ועדות התמיכותמשרד התרבות והספורט

הפעילות.1 על הממשלתי המשרד פיקוח כי קובע האוצר שר נוהל הנתמכת יתבסס על דיווחים תקופתיים ודוחות ביצוע שישלחו לו מוסדות

הציבור הנתמכים. תמך משרד התרבות והספורט במכון וינגייט )להלן2014-2010בשנים

גם - המכון( במסגרת תקנת תמיכה בנושא מתקנים אולימפיים )מרכזיהיה במכון תמיכתו והיקף ותחרות(, אימון

מיליון ש"ח בממוצע לשנה.1.2כ- ,2014בישיבת ועדת התמיכות של משרד התרבות והספורט באוקטובר

שדנה בממצאים מדוח ביקורת עומק על מכון וינגייט שהכין החשכ"לבמתקנים2014במרץ לתקנת התמיכה בנוגע הוועדה חברי ציינו ,

- 2010 בשנים 50%אולימפיים כי "הדיווח של הגוף גבוה בכ- 2012 מינהל הספורט רואה בחומרה אתמהשימוש בפועל במתקנים... זה. לעניין המכון למכוןהתנהלות מכתב המינהל יוציא בנוסף

בחתימת ראש המינהל ובו דרישה לביצוע בחינה של כיצד קרה הדברבדוחות המכון של הדיווח לאיכות באשר ומסקנות לקחים והפקת הביצוע שלו על מנת להבטיח הישנות מקרים דומים ]ההדגשה אינה

במקור[".

נמצא כי במועד סיום הביקורת ראש מינהל הספורט עדיין לא דרש מהמכון הבהרות על מנת לברר אם דיווחיו בדוחות הביצוע שלו אכן היו לקויים, ולא ביצע תהליך של הפקת

לקחים ומסקנות מהאירוע שתואר לעיל.כי והספורט למשרד התרבות מעיר המדינה מבקר משרד נתמך מדווח למשרד התומך על היקף פעילות גוף כאשר

מהיקפה בפועל, הרי שמדובר לכאורה50%הגדול ביותר מ-בדיווחים כוזבים שלכל הפחות מחייבים המשך בירור.

הביקורת כי בעקבות הערת צוין והספורט בתשובת משרד התרבות וינגייט וביקש את התייחסותו לנושא ראש מינהל הספורט פנה למכון זה, ובכוונת מינהל הספורט להשלים את ההליך כפי שהתחייב בוועדת

התמיכות.)מאוקטובר .2 לעיל ועדת התמיכות שצוין דיון של (2014הפרוטוקול

חתום בידי יו"ר ועדת התמיכות, חשב המשרד, יועצת משפטית ומנהלאגף התקציבים, ולכאורה גם בידי סגן ראש מינהל הספורט.

סגן ראש מינהל הספורט הודיע למשרד מבקר המדינה במאי כי לא נכח בדיון דלעיל בעניין מכון וינגייט, והחתימה2015

על הפרוטוקול אינה חתימתו.




בביקורת נמצא פרוטוקול דיון נוסף של ועדת התמיכות שלמאפריל והספורט התרבות בנושא2014משרד שעסק ,

אחר, הנושא את חתימתו של סגן ראש מינהל הספורט. גם לגבי מסמך זה הודיע סגן ראש מינהל הספורט כי לא נכח

כלל בדיון זה ולא חתם על הפרוטוקול.

משרד התרבות והספורט מסר בתשובתו בנוגע לפרוטוקול מאוקטוברועדת2014 ישיבת של מהדיון מוקדם יצא המינהל ראש סגן כי

בעת שנדונו והוא חתם על החלקים בפרוטוקול התמיכות האמורה, שנכח בדיון. המשרד הוסיף כי לעתים, על מנת לאפשר עבודה שוטפת ולא לעכב יישום החלטות שהתקבלו על דעתו, פונה סגן ראש המינהלהפרוטוקול על לחתום אותה ומנחה לו הכפופה לעובדת בכתב

באישורו.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את הוספת החתימה, שאפשר ללמוד ממנה כי לכאורה סגן ראש מינהלדיון אשר כלל לא הספורט אישר בחתימתו פרוטוקול של התרבות למשרד מעיר המדינה מבקר משרד בו. נכח והספורט כי על פי כללי מינהל תקין מי שאינו נוכח בדיון

אינו יכול לחתום על פרוטוקול שלו.

א3נוהל שר האוצר קובע כי מוסד ציבור המקבל תמיכה לפי סעיף .3יסודות התקציב לא יעביר כספים לתאגיד אחר אלא במקרים לחוק מסוימים, למשל אם המוסד שהעביר את הכספים הוא גוף מנהל של התאגיד מקבל הכספים או אם הכספים הועברו מכוח הסכם עם תורם. הנחיית היועמ"ש לממשלה קובעת כי ביצוע הפעילות הנתמכת על ידי מוסד ציבור שאינו המוסד מקבל התמיכה לא הולמת את לשון החוקהפיקוח פעולות את לבצע הרלוונטי מהמשרד נבצר וכי ותכליתו, את מבצע בפועל אשר ש"הגוף משום זאת, הנדרשות. והביקורת עוד נמצא ראוי לקבלת הכספים". לא וממילא נבדק לא הפעילות קובעת ההנחיה כי מצב זה אף עלול לגרום לכך שמתן תמיכה למוסדות ציבור תשמש מסווה למימון גופים אשר כשלעצמם אינם זכאים לתמיכת

המדינה.אישר משרד התרבות והספורט, במסגרת תקנת2014-2009בשנים

ש"ח200,000התמיכה בנושא מרכזי אימון אולימפיים, תמיכה בסך בשנה לעמותת איל"ן - איגוד ישראלי לילדים נפגעים )להלן - עמותת

איל"ן(. לעמותת איל"ן חברה בת פרטית, חברת "מרכז שיקום וספורט איל"ן

הנמצאת בשליטתה המלאה )להלן - החברה(. בממצאי חיפה בע"מ",וממרץ 2013דוחות ביקורת על העמותה מיולי , שאותם הכין2014

החשכ"ל, צוין כי העמותה העבירה כספי תמיכות לחברה. בדוח ממרץצוין כי "נדרש להסביר האם העמותה העבירה כספים לחברת2014

".2014 והאם עתידה להעביר גם לפי תקציב 2013הבת בשנת




והספורט2014באוגוסט התרבות משרד של התמיכות ועדת דנה בממצאי דוחות הביקורת האמורים בעמותת איל"ן. בפרוטוקול הדיוןמקבל הגוף עליו עצמו המתקן כי שהצביעו ממצאים "עלו כי צוין תמיכה נמצא בבעלות של חברת 'מרכז שיקום וספורט איל"ן חיפהנרשמות הנתמכת הפעילות בגין וההכנסות ההוצאות ומלוא בע"מ' בספרי החברה. לאור האמור סברה הביקורת ]של החשכ"ל[ כי מדובר

... נמצא אם כן כי הלכה למעשה,[20]בחשש לפעילות של 'עמותת צינור חברה שהינה גוף עסקי, נתמכה בפועל לפי ממצאי הביקורת, במסגרת

א וכך מתבצעת הפעילות הנתמכת עד יום זה".3תמיכות לפי באמצעות גם אולימפיים במתקנים תומך והספורט התרבות משרד

בהתאם להוראות תכ"ם 21מבחן תמיכה בגופים אחרים )להלן -6.2 תמיכה בגופים אחרים(. ועדת התמיכות החליטה בדיון האמור כי בשנת

משרד התרבות והספורט "יראה בבקשת התמיכה של ]עמותת[2014להיתמך תוכל שהחברה כך החברה ידי על הוגשה כאילו איל"ן

ואילך החברה תגיש2015במסגרת תמיכה בגופים אחרים... וכי משנת בקשת תמיכה ותידרש לעמוד בכל דרישות המבחן באופן עצמאי".

, לאחר שמשרד התרבות2014הביקורת העלתה כי בשנת -2014והספורט גילה שבפועל חברה בע"מ קיבלה בשנים

את כספי התמיכה שיועדו על פי הגדרתם אך ורק2009 מבחן לפי לעמותה תמיכה העניק הוא ציבור, למוסדות

התמיכה המיועד למוסדות ציבור ולא לגופים אחרים.

בתשובת משרד התרבות והספורט נמסר כי ועדת התמיכות סברה כיהציבורית המטרה את משרתת הבת בחברת הציבורית הפעילות ולפיכך לא הייתה מניעה לאפשר תמיכה שנקבעה במבחן התמיכה,

כי החל משנת ועדת התמיכות הבהירה אולם 2015בחברת הבת. ואילך החברה תגיש בקשת תמיכה ותידרש לעמוד בכל דרישות המבחן

בעצמה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי אישור תמיכה לחברה בע"מ מכספי תמיכות המיועדות למוסדות ציבור אינו עולה בקנה

א לחוק יסודות התקציב, משום3אחד עם התכלית של סעיף שתקציבים אלו היו אמורים להיות מוענקים למוסדות ציבור

שהיו זכאים לכך על פי אותו מבחן.

.גוף המשמש בפועל כצינור להעברת כספים לגוף אחר 20תמיכה בגופים שאינם מוגדרים כמוסדות ציבור, כגון רשות מקומית, חברה21

בע"מ ושותפות. תמיכות בגופים אחרים מוסדרות במסגרת הוראות התכ"םשמפרסם החשכ"ל.




משרד הביטחוןדוח בנושא תמיכות מתקציב200122משרד מבקר המדינה פרסם בשנת

משרד של התמיכות ועדת של החובה בעניין היתר בין שדן הביטחון, הסכומים חושבו כיצד דיוניה של בפרוטוקולים ולפרט לנמק הביטחון

שאושרו למוסדות הציבור השונים. נוהל שר האוצר קובע כי ועדת התמיכות תציין בפרוטוקולים את החלטתה ותנמקה, ואם החליטה לתת תמיכה למוסד ציבור, עליה לציין את מטרת

התמיכה, את היקפה ואת תנאיה.לגופים הביטחון מתקציב תמיכות מתן בנושא הביטחון משרד הוראת של התמיכות ועדת בישיבות כי קובעת רווח למטרות שלא ולפעולות המשרד ישתתפו, נוסף על חברי הוועדה, נציגים של אגף שיקום נכים ושל אגף משפחות והנצחה שבמשרד הביטחון וישמשו יועצים בתחומם המקצועי

)להלן - האגף המקצועי(.כי עולה הביטחון משרד של ועדת התמיכות של הדיון סיכומי מבדיקת במקרים רבים לא ניתן להסיק מהו בסיס החישוב על פיו הוחלט על עצם מתן התמיכה, ומהן אמות המידה שעל פיהן נקבע סכום התמיכה. להלן

כמה דוגמאות: למשרד הביטחון מבחן תמיכה בנושא "מוסדות ציבור הפועלים בתחום.1

המגזרים לחיילי ייחודי ומענה רווחה מיוחדים, במגזרים גיוס עידוד המיוחדים" )להלן - עידוד גיוס במגזרים מיוחדים(. במבחן נקבע כי כל מוסד ציבור שיעמוד בתנאי הסף שנקבעו יקבל תמיכה בסכום קבוע של

ש"ח לשנה למימון פעולתו השוטפת, ובלבד שסכום זה לא50,000 על העומד40%יעלה הסכום יתרת השוטפת; פעילתו מתקציב

לחלוקה בקטגוריה זו תחולק בין המוסדות על פי הפעילות המוכחת,כגון: הרצאות, הדרכות, פרסום וכד'.

הביקורת העלתה כי במבחן התמיכה האמור לא נקבעו אמותמידה כמותיות ומדידות כנדרש בהנחיית היועמ"ש לממשלה.

בבקשות לפי תקנה זו נכתב כי עמותה א'2014בדיון הוועדה מדצמבר מיליון ש"ח. המלצת האגף המקצועי הייתה1.2ביקשה תמיכה בסך

ש"ח". ועדת600,000 בסכום של כמו בשנה הקודמת"לאשר תמיכה ש"ח למימון הפעילות50,000התמיכות החליטה לאשר לעמותה א'

כך ונוסף על במבחן התמיכה, -420,000השוטפת כמפורט ש"ח "סכום אשר נקבע בשיעור יחסי לפי גובה ההוצאות של כל עמותה בעד הפעילויות המפורטות במבחן התמיכה". עמותה ב' ביקשה תמיכה בסך

ב',200,000 בעמותה לתמוך שלא המליץ המקצועי האגף ש"ח. . הוועדה החליטה לאשר לעמותה ב'"משום שהיא אינה מוכרת לו"

זה 80,000תמיכה בסך ש"ח, מכלל ש"ח עבור התמיכה50,000 ו- ש"ח נוספים לפי שיעור30,000השוטפת כאמור במבחן התמיכה

מכוח "זאת כי וציינה לעיל, כאמור שלו, ההוצאות סכום של יחסי

.32(, עמ' 2001)א 52דוח שנתי משרד מבקר המדינה, 22




התרשמותה ולאור התמיכה, ומבחן הדין הוראות פי על סמכותה מהפעילות החשובה המבוצעת" )ההדגשות אינן במקור(.

הנימוקים בפרוטוקול פורטו לא כי עולה מהביקורת ועדת ולהחלטת המקצועי האגף להמלצות וההסברים

התמיכות, זאת שלא לפי הנדרש בנוהל שר האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקציב התמיכות אינו נועד רקעל השוויון עקרון מכוח וכי מוכרת, שפעילותן לעמותות העמותות כל של פעילותן את לבחון המקצועי האגף ועדת התמיכות. הדיון של לפני לתמיכה שמגישות בקשות לקבל החלטה יוכלו ועדת התמיכות מנת שחברי זאת על

מושכלת ומבוססת בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, דווקא מאחר שאין אמות מידהמהנחיות כמתחייב התמיכות לחלוקת ומדידות כמותיות היועמ"ש לממשלה ומפסיקת בג"ץ, חשוב במיוחד שוועדתסכום חושב כיצד ומפורט ברור באופן תנמק התמיכות בשנה "כמו תמיכות תאשר ולא עמותה לכל התמיכה

הקודמת", שאם לא כן עלולה התמיכה להתפרש כתקצוב.

אישרה ועדת התמיכות של משרד הביטחון תמיכה2014-2012בשנים .2בעמותה ג' מכוח מבחן תמיכה בנושא סיוע לגמלאי צבא קבע.

עולה כי נציגי עמותה2012מסיכום הדיון של ועדת התמיכות ביולי א. ג' הלינו לפני מרכזת ועדת התמיכות כי הוועדה אישרה להם תמיכה

כולל של כפי שנהוג950,000בסך מיליון ש"ח ולא בסך ש"ח לשלם להם מדי שנה. הוועדה החליטה כי "טענת העמותה מקובלת ועל כן מחליטה הוועדה לאשר הגדלת התמיכה לעמותה על סך

ש"ח כך שסך התמיכה המאושרת לעמותה בשנה זו תהיה50,000 ש"ח".1,000,000

סכום להגדלת התמיכות ועדת שהחלטת אפוא יוצא התמיכה לא התבססה על מדדים ברורים אלא על דרישת

עמותה ג' לקיום "נוהג".

בשנת כי עולה הביטחון משרד לתמוך2012מתשובת הוחלט ג' בהיקף כספי דומה להיקף התמיכה שאושרה בשנה בעמותה

( אלא2011הקודמת ש"ח, מיליון בסך תמיכה אושרה שבה ,) ש"ח ולפיכך אושר בטעות סכום50,000שבשנה זו קוזז סכום של

ש"ח. בעקבות פניית העמותה לוועדת התמיכות של950,000של משרד הביטחון תוקנה הטעות.




בחינה על להקפיד יש המדינה, מבקר משרד לדעת לכל להקצות שיש לסכום בנוגע שנה בכל מחודשת עמותה ולהיזהר מיצירת מצב שמתן התמיכה יתבסס על "נוהג", הנוגד את העיקרון שלפיו ניתנות תמיכות, או אף

יהפוך לתקצוב.

תנאי הסף שנקבעו במבחן האמור קובעים, בין היתר: )א( עלב. גמלאי צבא200המוסד הציבורי להסדיר את סוגיית תעסוקתם של

קבע לכל הפחות. )ב( המוסד קיים לפחות חמש סדנאות הכשרה גמלאי צבא קבע.150לדורשי עבודה בהשתתפות

בסך2013ביולי ג' בעמותה תמיכה התמיכות ועדת אישרה ש"ח. הוועדה ציינה כי "יש לבצע בדיקה מקיפה - האם800,000

העמותה עונה לכל תנאי הסף של מבחן התמיכה". היא2014בדיון שקיימה ועדת התמיכות של משרד הביטחון במאי

למבחן בהתאם ש"ח מיליון בסך ג' בעמותה תמיכה אישרה התמיכה האמור. מפרוטוקול הדיון עולה כי הוועדה התנתה את התמיכה בכך שעמותה ג' תגיש למשרד הביטחון דיווח ולפיו היא עומדת בתנאי הסף של מבחן התמיכה. כמו כן, הוועדה ביקשהבמשרד. אדם כוח אגף של לבדיקה יועברו העמותה שדיווחי

.2014עמותה ג' הגישה דיווחים כאמור בנובמבר

הביקורת העלתה כי ועדת התמיכות של משרד הביטחוןבשנים ג' לעמותה תמיכה ו-2013אישרה עוד2014

לוודא המאפשרים מסמכים מהעמותה שקיבלה לפני ולפני התמיכה, מבחן של הסף בתנאי עומדת שהיא

שאגף כוח אדם במשרד בדק את דיווחי העמותה. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת התמיכות של משרד הביטחון כי לא פעלה על פי הסדר הנכון: תחילה היה עליה לדון בבקשה לתמיכה שהגישה עמותה ג' ולבדוק אם היא עומדת בתנאי הסף, ורק אם מצאה שהעמותה

עומדת בהם היה עליה לאשר את הבקשה.

תמיכות.3 כספי "חלוקת בעניין הביטחון משרד של התמיכה מבחן למוסדות ציבור הפועלים בתחום הנצחת חללים )הוראת שעה(" )להלןרווחה ובפעילות חללי צה"ל בהנצחה של תומך - מבחן ההנצחה( היקף פי כי התמיכה תחושב "על נקבע למשפחות שכולות. במבחן הפעילות עלות לרבות האגף... דעת חוות ניתנה שלגביה הפעילות

המאושרת".

סוגי פורטו לא ההנצחה במבחן כי העלתה הביקורת הפעילות הזכאים לתמיכה, ולא נכללו אמות מידה ברורות

ומדידות לחלוקת התמיכה.




של2013במאי בבקשות הביטחון משרד של התמיכות ועדת דנה מוסדות לתמיכה מכוח מבחן ההנצחה.

לא התמיכות וועדת המקצועי האגף כי העלתה הביקורת סכומי בדבר החלטותיהם את או המלצותיהם את נימקו

התמיכה במוסדות אלה, בהתאמה.

מבקר למשרד מסר הביטחון משרד של המשפטי ליועץ המשנה באוגוסט במבחני התמיכה שהיו תקפים עד שנת2015המדינה כי

לא נכללו קריטריונים פרטניים שעל פיהם חולקה התמיכה בין2014 לפיכך ההנצחה. ובתחום שכולות משפחות רווחת בנושא העמותות ועדת התמיכות "נהגה מסורתית להקציב סכום תמיכה זהה לכל אחת מהעמותות החייליות הן לרווחה והן להנצחה. עם זאת, במסגרת תיקון

, יהיה צורך להתחשב בין היתר במספר2015מבחני התמיכה לשנת חלוקת בעת החייליות, מהעמותות אחת לכל... המשויכים החללים

התמיכות".

במשרד התמיכות לוועדת מעיר המדינה מבקר משרד זהה סכום הקצבת ידי על התמיכות חלוקת כי הביטחון נוגדת את התכלית של לעמותות השונות "באופן מסורתי" הענקת תמיכה למוסדות ציבור המעניקים שירותים מגווניםובהתאם לעקרון השוויון, פי תעדוף לציבור, על הנחוצים הבקשות הגשת הליכי עם אחד בקנה עולה אינה ואף

לתמיכה והדיון בהן שנקבעו בנוהל שר האוצר.

בתחום.4 אחרות "פעילויות שעניינו תמיכה מבחן הביטחון למשרד אחריותו של המשרד".

דנה ועדת התמיכות של משרד הביטחון במסגרת מבחן2013באוגוסט חיילים, וגיוס עידוד סיורים, רווחה, אלה: בנושאים בפעילויות זה וארגון ואישי לחיילים משכבות חלשות הרצאות תורניות, סיוע כלכלי

כנס בטכניון.

זה במבחן הנתמכת הפעילות מהות כי העלתה הביקורת אינה מוגדרת ולפיכך לא היה ניתן לקבוע פרמטרים לחלוקת

התמיכה. למשרד הביטחון23אף שמשרד מבקר המדינה העיר זה מכבר

את להציג יש התמיכות ועדת דיוני של בפרוטוקולים כי למוסדות שאושרו התמיכות סכומי נקבעו שלפיו התחשיב ואף התמיכות, למתן הנימוקים את וכן השונים הציבור שהדבר מתחייב מנוהל שר האוצר, בביקורת הנוכחית נמצא

בשנים גם האמור2014-2012כי המידע הוצג לא בפרוטוקולים. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחומרה.

.22 ראו לעיל הערה 23




תמיכה במוסדות ציבור "יחידים" מוסד ציבור שהוא נתמך יחיד מתקנה תקציבית או אחד משניים המקבלים תמיכה מכוח תקנה תקציבית אחת או מוסד שהוא הנתמך העיקרי מכוחושאר הנתמכים מכוחה מקבלים סכומים קטנים בהרבה תקנה מסוימת

ייקרא להלן - נתמך יחיד. כאמור, בחוק יסודות התקציב נקבע כי "הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור ייקבעו בכל סעיף תקציב בסכום כולל לכל סוג של מוסדות ציבור". הסכום שנקבע בסעיף התקציב יחולק בין המוסדות הנמנים עם אותו סוג לפי מבחנים שוויוניים, כדי לאפשר מתן תמיכה באופן שוויוני לכללבבג"ץ הרלוונטי. מהסוג כמוסדות מוגדרים להיות שעשויים המוסדות תיאטרון ארצי לנוער נקבע בעניין ההחלטה בנוגע למהות קבוצת השוויון כי "החלטה זאת ניתנת לביקורת שיפוטית כמו כל החלטה מינהלית: אפשר לפסול אותה אם היא מבוססת על שיקולים זרים, לוקה בחוסר סבירות וכיוצא באלה... תכלית התמיכה היא, לא רק לשמר את הגוף הקיים, אלאאת אלה לשיקולים לתת צריך ..." כי בו נקבע וכן אותו"; לרענן גם

המשקל הראוי ולאזן ביניהם". בהנחיית היועמ"ש לממשלה נקבע כי אם מוסד ציבור הוא הנתמך היחידזה כשלעצמו כדי לפסול את אין בדבר מכוחו של מבחן תמיכה מסוים המבחן, כל עוד תנאי הסף ואמות המידה סבירים, שוויוניים ומאפשרים גם

למוסדות ציבור אחרים לקבל את התמיכה. כתב סגן בכיר לחשבת הכללית משרדים חברתיים במשרד2015בפברואר

"בתמיכה כי השונים, הממשלה במשרדי ולחשבים למנכ"לים האוצר, כי הקריטריונים קיים החשש גופים של מצומצם מתקנה אחת במספר לתמיכה הותאמו לגופים מסוימים באופן שמונע חלוקה שוויונית של תקציבי

הממשלה". במסמך היועמ"ש לממשלה בנושא שחיתות צוין בנוגע ל"זוכה יחיד או שנייםנוכח חריגות הסיטואציה דומה שיש להחיל במקרים כי בכספי תמיכות"

אלה מנגנוני פיקוח מוגברים. בביקורת נבדקו תקנות תמיכה של כמה משרדי ממשלה שמכוחם נתמכו

נתמכים יחידים, ונמצא כדלקמן:משרד החינוך

על מספר הנתמכים היחידים במשרד החינוך, סכומי24בלוח שלהלן נתוניםהתמיכה ושיעורם מכלל התמיכות של המשרד:

לפי נתוני אגף התקציבים במשרד האוצר.24




2לוח סכום התמיכות של משרד החינוך בנתמכים יחידים ושיעורו מכלל

התמיכות

השנה

מספרתקנו

תהתמי

כה

מספר תקנות

התמיכה בנתמך

יחיד

שיעור התקנות בנתמך

יחיד יחסית לכלל

התקנות

סכוםהתמיכ

ות)באלפי ש"ח(

סכום התמיכות בנתמכים

יחידים )באלפי

ש"ח(

שיעור התמיכה

בנתמך יחיד יחסית לסכום

התמיכותהכולל

2013261558%

261,00067,96626%

2014291655%

326,00081,39425%

ו-2013מהלוח דלעיל עולה כי בשנים למעלה ממחצית2014 מתקנות התמיכות של משרד החינוך שימשו לתמיכה בנתמכים

כ- היה מוסדות באותם ושיעור התמיכה מסכום25%יחידים, התמיכה שאושר.

עקרוני דיון התקיים לא החינוך במשרד כי עולה מהביקורת בנושא סכומי התמיכה שניתנו לנתמכים יחידים, היקפם מכלל סכומי התמיכה שאושרו, והאם התמיכה שניתנה לנתמכים אלה

היא כורח המציאות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח שיעורם הגדול של התקנות התומכות בנתמך יחיד ושל היקפי התמיכה הניתנת מכוח תקנותאת מחדש לבחון המשפטים ומשרד החינוך משרד על אלו, מבחני התמיכה של התקנות האמורות, בהתאם להנחיית מסמך

היועמ"ש לממשלה בנושא שחיתות.

בתשובת משרד החינוך נמסר כי הנושא נבדק וייבדק מערכתית גם על ידי לשכת הייעוץ המשפטי של המשרד, ולנוכח הנחיות החשב הכללי במשרדהתמיכה תקנות במסגרת הסף תנאי את לבחון הנחיה ניתנה האוצר השונות, ולמעשה כבר הוחל בתיקון שני מבחני תמיכה ובהנמכת תנאי סף

על מנת לאפשר לגופים נוספים לקבל תמיכה במסגרת תקנות אלה.

המשרד לשירותי דת על פי נתונים שהעביר המשרד לשירותי דת למשרד מבקר המדינה, סכום

2014-2011התמיכות הכולל שאישר המשרד לשירותי דת הסתכם בשנים מיליון ש"ח.41 מיליון ש"ח, ומהם חילק המשרד כ-62בכ-




מכוח שלוש תקנות תמיכה דת לשירותי בשנים האמורות תמך המשרד מיליון ש"ח, ואלו הן: הישיבה הגבוהה "אור27.6בחמש עמותות בסך של

עציון", "ארץ חמדה" - מכון גבוה ללימודי היהדות )להלן - ארץ חמדה(, המוסדות והישיבה "מענה שמחה" )להלן - מענה שמחה(, מכון פוע"ה -

פוריות ורפואה על פי ההלכה )להלן - פוע"ה(, וארגון "בוני עולם".

מהתמיכות של המשרד לשירותי דת שחולקו67%יוצא אפוא כי חולקו לחמישה מוסדות ציבור בלבד.2014-2011בשנים

2014במכתב מהלשכה המשפטית של המשרד לשירותי דת מספטמבר לממונה במשרד המשפטים נכתב בנוגע לסוגיית התמיכה בעמותות "ארץשניתנת בתמיכה "מדובר כי יחידים כנתמכים שמחה" ו"מענה חמדה" למעשה לשני גופים בלבד, כשהסכומים שמקצה לכך המשרד הם יחסיתאינו לשירותי דת[ מצב שכזה ]חשבת המשרד גדולים. לטענת החשבת סביר ולא ניתן להמשיך בכך. אמנם המגמה במבחני התמיכה באופן כללי היא לפתוח אותם לכמה שיותר נתמכים פוטנציאלים, אך אנחנו מודעיםלגופים ניתנת היחידה במדינה שבמבחן התוצאה לא התמיכה לכך שזו בודדים. מדובר בתחום חשוב... אלא שיש מעט גופים שמטפלים בתחוםיש לציין שמצב דומה קיים אצלנו גם ויסודי. הספציפי הזה באופן רציני

במבחני התמיכה של פוריות ]הכוונה לנושא ייעוץ הלכתי לפוריות[". נאמר כי "אכן,2014בתשובתו של הממונה במשרד המשפטים מספטמבר

מידה באמות מדובר שאין ובחינה המשמר על עמידה מצריך הדבר 'תפורות', שהביאו למצב זה. אך ככל שמסתבר שאין זה כך, כגון שגופים נוספים אינם קיימים, או שאינם עומדים בכללי המנהל התקין... אין כל

קושי בכך".

שבשנים אף כי העלתה גדול2014-2011הביקורת שיעור מהתמיכות ניתן לחמישה מוסדות ציבור בלבד, הנהלת המשרד לא ביצעה בחינה מעמיקה כדי לוודא שאין במבחני התמיכה כדי

להדיר מוסדות ציבור אחרים העוסקים באותם תחומים.

מדצמבר המדינה מבקר למשרד דת לשירותי המשרד 2015בתשובת בחינה לבצע הדרישה כי צוין דת( לשירותי המשרד תשובת - )להלן וכי יחידות( בהחלט מובאת בחשבון, מעמיקה )בנוגע לתמיכה בעמותות גופים עניינם של נידון דיון תמיכות שבו בכל ותמשיך לעלות היא עולה

יחידים.

משרד הביטחון ו-32.2 אישר משרד הביטחון תמיכות בסך כולל של 2014 ו-2013בשנים

מיליון ש"ח, בהתאמה.33.2 בלוח שלהלן נתונים על מספר הנתמכים היחידים במשרד הביטחון, סכומי

התמיכה ושיעורם מכלל התמיכות של המשרד:




3לוח סכום התמיכות של משרד הביטחון בנתמכים יחידים ושיעורו מכלל

התמיכות

השנה

מספר תקנותהתמיכה

מספר תקנותהתמי כה

בנתמך יחיד

שיעור התקנות בנתמך יחיד

יחסית לכלל

התקנות

סכום התמיכות

)באלפיש"ח(

סכום התמיכות בנתמכיםיחידים )באלפיש"ח(

שיעור התמיכה בנתמך יחיד

יחסית לסכום

התמיכותהכולל

20139667%32,20722,17069%20149667%33,21323,28370%

בשנים כי עולה דלעיל ו-2013מהלוח שלישים2014 כשני מתקנות התמיכות של משרד הביטחון תמכו בנתמכים יחידים,

מסכום התמיכה הכולל שאושר.70%ואותם נתמכים נתמכו בכ-

בלוחות נוכח הנתונים המוצגים לדעת משרד מבקר המדינה, ניתנת השגת התכלית שלשמה לאפשר את מנת ועל שלעיל, התמיכה, כפי שנקבעה כבר בבג"ץ תיאטרון ארצי לנוער, עלהחשבים את להנחות המשפטים במשרד והממונה החשכ"ל קבוצות את לבחון האמורים במשרדים המשפטיים והיועצים

המשרד25השוויון תומך שמכוחם התמיכה במבחני שהוגדרו , התמיכה את לשמר כדי בהם שאין ולוודא יחידים, בנתמכים

בגופים שכבר נתמכים ולהדיר מוסדות ציבור אחרים.

, צוין כי המלצת מבקר2015בתשובת החשכ"ל, שניתנה כאמור בדצמבר וכי האגף פועל רבות למזעור יושמה בפועל כבר באותה שנה, המדינה תופעת התמיכה בגופים מעטים ולוודא כי הקריטריונים שנקבעו במבחנימתקנה תמיכה לקבל האפשר ככל רבים לגופים מאפשרים התמיכה

תקציבית.

מהסוג25 כמוסדות מוגדרים להיות שעשויים הציבור מוסדות את דהיינו, הרלוונטי למבחן התמיכה.




תוספות תקציביות לתקנות תמיכה במשך השנה בנוהל שר האוצר נקבע כי הליך הקצאת התמיכות לגופים הזכאים לתמיכה

יושלם עד סוף הרבעון הראשון של שנת התקציב.כי תקציבים המועברים צוין בנושא שחיתות היועמ"ש לממשלה במסמך כתוספת במהלך השנה הם בעייתיים "בהקשר של תמיכות, מנקודת מבט של השוויון. מדובר בסיטואציה שמעוררת פערי מידע בין הגופים הנתמכים -מועבר, להיות להיקף התקציב שצפוי מודעים פוליטית אלו המקושרים ומקיימים פעילות בהיקף מתאים מתוך ידיעה שזו תיתמך בהמשך השנה,היקפי יסוד על פעילות מקיימים - נתמכים שאינם אחרים גופים ואילו התמיכה בסכום הבסיסי, ואינם נהנים מהזדמנות מספקת להיערך לתקציב

החדש ולקיים פעילות בהתאם".

י ל ל כ לתקציב התמיכות המאושר בבסיס התקציב של התקנות התקציביות.1

בשל המועברות ובתוספות בשינויים שמקורם תקציבים מתווספים עודפים בסוף שנת תקציב, בהעברות תקציביות בין משרדי ממשלה,

קואליציוניים הסכמים סמך על המועברים הסכמים 26ובכספים או אחרים של27פוליטיים לתמיכות התקציב בסיס מוצג שלהלן בלוח .

:2014-2012המדינה והסכום הסופי שאושר לשנים 428לוח

הפרשי תקציב תמיכות בין תחילת שנה תקציבית לסופה לשנים )באלפי ש"ח(2014-2012

השנה

הסכום המקורישאושר

בבסיס התקציב הסכום הסופי

שאושר בשנת התקציב

התוספותהתקציביות

20122,122,3852,451,724329,339

20131,982,0962,369,998387,902

20141,752,5032,333,250580,747

הסכמים הנחתמים בין מי שהנשיא מינה אותו להרכיב ממשלה ובין חברי26 כנסת ממפלגות אחרות כדי להקים קואליציה שממנה תוקם ממשלה. זהו סוג של ֶהסדר שנועד לאפשר לממשלה זו, העתידה לפעול, לנהל את המדינה על בסיס יציב ואף נועד למנוע את הפלת הממשלה בהצבעת אי-אמון. ההסכמים

.2001גלויים וחובה לפרסמם בהתאם לחוק הממשלה, התשס"א-הסכמים שלא מגובשים דווקא ערב הקמת ממשלה ובמסגרת משא ומתן27

קואליציוני להקמתה. הלוח מתבסס על נתוני אגף התקציבים במשרד האוצר.28




בשנים כי עולה דלעיל ו-2013, 2012מהלוח התוספות2014 של בשיעור היו התקציביות

ו-20%, 16%כ- , בהתאמה, מן הסכום המקורי שאושר בבסיס33% התקציב.

המשווה בין סכומו הסופי של התקציב שאושר בכמה תקנות 29להלן לוח.2בסיס ובין והספורט התרבות משרד ושל החינוך משרד של תמיכה

השנים עבור תקנות אותן של 2013התקציב :2014ו-

הלוח מתבסס על נתוני אגף התקציבים במשרד האוצר, בשילוב נתוני משרד29ו"פעילות שירות", "מתנדבים לשנת בנושא למבחן התמיכה בנוגע החינוך

התנדבותית למען הקהילה של תלמידי יא'-יב'".




5לוח בכמה2014 ו-2013הפרשי תקציב בין תחילת השנה לסופה לשנים

תקנות תמיכה במשרד החינוך ובמשרד התרבות והספורט )באלפיש"ח(

המשרד

הממשלתי

התומךמבחן

התמיכה

הסכום המקורי שאושר בבסיס התקנה

הסכום הסופי שאושר בשנת

התקציבשיעור הגידול

הסכום המקורי שאושר בבסיס התקנה

הסכום

הסופי שאושר

בשנת התקצי

בשיעור הגידול

20132014 מתנדביםחינוך

לשנתשירות

17,95224,58837%18,04227,844

54%

מרכזיםחינוך להעמקת

החינוך

48811,9822,355%

6,93620,938

202%

מדרשותחינוך ליהדות

וללימודי ארץ

ישראל

2,36120,901785%8,06324,816

208%

הנצחתחינוך רבנים

ראשיים

1581,001534%138367166%

גרעיןחינוך חינוכילאומי

2,96418,527525%12,96417,714

37%

העצמהחינוך רוחנית בחינוך

הממלכתידתי

כל010,811התקצי

ב מהווה

תוספת

5,05016,318

223%

תמיכותחינוך מינהלהחינוך

1,5397,344377%1,5399,467515%

פעילותחינוךהתנדבותי

ת למען הקהילה

של תלמידי

5463,112470%5473,846603%




יא'-יב' תרבותוספורט

תמיכה במרכזי

המחקר

4,56712,006163%4,56711,260

147%

תרבותוספורט

תמיכה בשיפוצימוסדות

3,80039,559941%3,88044,414

1,045%

תרבותוספורט

פעולות ספורט

עממיות

7588,7181,050%

7586,299731%

מהלוח דלעיל עולה כי סכומן של כמה תקנות תקציביות גדלובמאות עד אלפי אחוזים במשך כל אחת מהשנים האמורות.

בסכומים המדינה, העברות תקציביות לדעת משרד מבקר לקושי לגרום עלולות השנה במשך המתבצעות ניכרים התמיכות תקציב חלוקת של העדיפויות סדר בקביעת במשרדי הממשלה, שכן החלוקה מתבצעת בתחילת השנה,תקציב היקף על מלא מידע המשרדים בידי שיש לפני מוסדות על אף להקשות עלול הדבר בכללותו. התמיכות הציבור )המספקים כאמור שירותים חשובים לציבור( בגיבושהתקציב תקנת שבסיס משום זאת ובביצועם. תקציביהם לכאורה הוא תמיכה מבחן המשרד מפרסם לו שבהתאם התקציב שעליו אמורים מוסדות הציבור להתבסס כדי לתכנןהמשרדים מן תמיכה יבקשו שבגינה הפעילות את

הממשלתיים.

היועמ"ש הוא מסכים עם עמדת ככלל כי נמסר מתשובת החשכ"ל לתקנות תמיכה תוספות תקציביות ולפיה ומבקר המדינה לממשלה במשך השנה עשויות לפגוע בערך השוויון וביכולת הביצוע של הגופיםכיוון שאגף התקציבים ממשיך להעביר סכומים זאת, הנתמכים; עם ניכרים בשנת התקציב ואף במועד מאוד מאוחר בה, על מנת שבכל

)במאי הונחו המשרדים התקציב, ימומש דיון2015זאת כל כי ) בתקציב תוספתי שהתקבל לאחר חודש אוקטובר בשנת התקציב ידווחייעוץ במחלקת תמיכות תחום ולממונה בחשכ"ל התמיכות למטה

וחקיקה במשרד המשפטים. בנוהל שר האוצר נקבע כי פיקוח מטעם המשרד הממשלתי התומך.3

יכלול ביקורים במקום הפעולה של המוסדות הנתמכים, אלא אם כן אישר החשכ"ל שפיקוח כאמור מתייתר או מאפשר את הפחתת תדירות

.הביקורים לאחת לשנתיים

כאמור, משרדי ממשלה תומכים בנתמכים יחידים. להלן דוגמה לנתמךיחיד שהועברו תוספות תקציב לתקנה הרלוונטית לו:

משרד החינוך תומך באמצעות מבחן תמיכה בנושא "פעילות המכוונת להעצמתן הדתית-רוחנית של קהילות בתי הספר הפועלים ברוח החינוך הממלכתי-דתי" )להלן - העצמה רוחנית בחינוך הממלכתי דתי( בנתמך




יחיד - עמותת קרן חרו"ת - חברה רווחה ותרבות )להלן - קרן חרו"ת(. בסיס התקציב של התקנה התקציבית של המבחן האמור2013בשנת

הועברו לתקנה תוספות תקציביות בסך כ-2013היה אפס. באוקטובר מיליון ש"ח. בסוף אותו החודש, לאחר קבלת התוספות התקציביות,10

פרסם משרד החינוך את מבחן התמיכה האמור עבור הפעילות שלהציבור2013שנת הכללית. לחשבת הבכיר הסגן באישור וזאת ,

נובמבר ועדת התמיכות2013התבקש להגיש בקשות לתמיכה עד . ואישרה תמיכה בעמותת קרן חרו"ת2013התכנסה בדצמבר בסך30

מיליון ש"ח.9.5

אישרה ועדת התמיכות2013מהביקורת עלה כי בדצמבר שנה באותה שבוצעה לפעילות תמיכה החינוך משרד של

קודם לאישור מבחן התמיכה וקבלת התקציב לתקנה. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאשר ועדת תמיכות מאשרתבגין התוספת התקציבית שהתקבלה ציבורי למוסד תמיכה בסוף השנה, הדבר עלול לעודד את מוסדות הציבור לדווחהתמיכות ועדת אישור לקבלת קודם שביצעו פעילות על

כפעילות שמזכה בכספי תמיכה. למעשה המהותית מהבחינה המדינה, מבקר משרד לדעת מדובר בשיפוי בגין פעילות אשר בזמן ביצועה טרם החליטה המדינה לתמוך בה. בנסיבות העניין, משרד החינוך גם לא

יכול היה לפקח על הפעילות הנתמכת.הכללית לחשבת הבכיר לסגן מעיר המדינה מבקר משרד ולמשרד החינוך כי פרסום מבחן תמיכה בסוף שנת התקציבעקרון ועם התמיכה מטרת עם אחד בקנה עולה אינו

השוויון. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי לפי נוהל שר האוצר, סדר הדברים צריך להיות הפוך: תחילה יש לקבל החלטה מושכלת בנושא התקצוב ורק אחרי כן יש לבצע את הפעילות. כמו כן,לפי המבוצעת לפעילות בהתאמה ניתנת למפרע תמיכה לפי החלטת המשרד ולא הנתמך החלטת המוסד הציבורי התומך, ומכאן שהיא מתאימה עצמה בפועל למידת פעילותו

של מוסד הציבור.

כי מאחר שהסכום שהוקצה במסגרת בתשובת משרד החינוך נמסר התקנה התקציבית של המבחן האמור היה אפס לא פורסם קול קורא להגשת בקשות, והדבר נעשה רק לאחר קבלת תוספות תקציביות, וכי אין חשש ש"התמיכה מתאימה עצמה לפעילות". עוד ציין המשרד כי

מבחן התמיכה נמצא בהליכי תיקון ואישור היועמ"ש לממשלה.

יצוין כי הוגשו שתי בקשות נוספות של מוסדות ציבור - האחת נדחתה מאחר30 שלא הוגשו מסמכי חובה של הבקשה, והשנייה נדחתה משום שלא עמדה

בתנאי הסף הנוגע למוסד שאינו מוסד חינוכי.




העברות תקציביות לתקנות תמיכה על סמך הנחיות מפעיליםפוליטיים -

כספים "קואליציוניים"מתקציב התמיכות מועבר בהתאם להסכמים קואליציוניים31כאמור, חלק

וחובה גלויים, ולהסכמים פוליטיים אחרים. ההסכמים הקואליציוניים הם יש הסכמים2001לפרסמם בהתאם לחוק הממשלה, התשס"א- . לצדם

ובמסגרת משא דווקא ערב הקמת הממשלה פוליטיים שאינם מגובשים באגף צוות מאקרו פי הסבר של ראש על להקמתה. קואליציוני ומתן

, אין חובה לפרסם הסכמים פוליטיים2015התקציבים במשרד האוצר מיוני אלה, ואין במשרד האוצר ריכוז שלהם.

32, בתקופת הביקורת, פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה2015במרץ בנושא "יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית" )להלן - הנחית היועמ"ש בנושא הסכמים פוליטיים(, שנועדה לגשר על החוסר הנורמטיביהמשמעות בעלי הפוליטיים ההסכמים של יישומם לאופן באשר

. ההנחיה מדגישה את תפקידם של פקידי הציבור, ובכלל זה33התקציביתהאחראים סף" כ"שומרי האוצר, במשרד התקציבים אגף עובדי של לתקינות ההתנהלות בנוגע לתקציב המדינה, וקובעת כי "פקיד ציבור יקבל הוראות להקצאת כספים שהינם תוצאה של הסכמים פוליטיים תקציבייםהנחיות או הוראות תתקבלנה לא דין. פי על מוסמך מגורם ורק אך מגורמים לא מוסמכים. בכלל זה לא תתקבלנה הנחיות מגורמים פוליטיים כמו חברי כנסת, סיעות הכנסת או שרים או סגני שרים שאינם מכהניםעוד הוקצה התקציב"; אליו במשרד או התקציב מועבר ממנו במשרד קובעת ההנחיה כי הפעלת סמכות על פי דין צריכה להתבצע על ידי בעל

המינהלי מכוח המשפט ולנורמות למגבלות הכפוף בהנחיה34הסמכות, . גורמים לא מוסמכים בהקצאת תקציבים אף עלולה כי מעורבות נקבע

להיות מנוצלת לרעה.לגורם מסוים בעקבות הסכם כי העברה תקציבית עוד קובעת ההנחיה פוליטי תקציבי תותנה במתן חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי של משרד האוצר ושל המשרד הממשלתי שההעברה התקציבית מיועדת לו, והיא תובא לידיעת חשבי המשרדים לפני העברתה לאישור ועדת הכספיםבמליאת אלה הסכמים להציג יש כי עוד קובעת ההנחיה הכנסת. של

הכנסת או לפני ועדותיה.צוין כי "נושא2015במסמך היועמ"ש לממשלה בנושא שחיתות מאפריל

ה'כספים הקואליציוניים', כפי שמכונים... זוהה... כנושא בעייתי, בהקשר של תמיכות, מנקודת מבט של השוויון...- אלו המקושרים פוליטית מודעיםומקיימים פעילות בהיקף מתאים להיקף התקציב שצפוי להיות מועבר,

מתוך ידיעה שזו תיתמך בהמשך השנה". בידי אגף התקציבים במשרד האוצר אין נתונים לגבי שיעור תקציב התמיכות31

שמקורו בהסכמים קואליציוניים ובהסכמים פוליטיים אחרים מתוך סך תקציבהתמיכות.

.1.801 מס' 32והן33 קואליציוניים כהסכמים המוגדרים בהסכמים הן עוסקת ההנחיה

בהסכמים שאינם מגובשים ערב הקמת הממשלה.על אחריותם הבלעדית של הממשלה ושריה לביצועו ומימושו של התקציב34

ניתן ללמוד מחוק יסוד: משק המדינה ומחוק יסודות התקציב.




ר צ ו הא ד ר ש מ ב ם י ב י צ ק הת ף ג א ב ת ו א ר ו ה לת ב קם י י ט י ל ו פ ם י ל י ע מפ

בחוק יסודות התקציב נקבע כי שינויים בתקציב יבוצעו "על פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב" ובכפוף לכללים שנקבעו

בחוק זה.ביוני המדינה מבקר משרד לנציגי הסבירו האוצר כי2015במשרד

"כספים המכונים התקציבים מועברים פוליטיים הסכמים בעקבות קשר אנשי יש מפלגה לכל שונות. תקציביות לתקנות קואליציוניים" פי ועל פוליטיים(, פעילים - )להלן האוצר במשרד הרלוונטי לרפרנט של הכספים לוועדת האוצר במשרד התקציבים אגף מגיש הוראותיהם סיכומים יש כך, על נוסף תקציביות. העברות לאישור בקשות הכנסת הממשלתי המשרד המשרדים. בין תקציבים העברת לגבי בין-משרדיים נוסף לתקנה אלא הוא היוזם של הבקשה לקבלת תקציב אינו התומך מקבל מאגף התקציבים הודעה על תוספת התקציב שיש להעביר לתקנה

המסוימת.

שבעלי בכך לפגם טעם היה המדינה, מבקר משרד לדעת קיבלו להנחיות שהם תפקידים במשרד האוצר פעלו בהתאם

במישרין מפעילים פוליטיים.

במהלך שנקבעה פוליטיים הסכמים בנושא היועמ"ש בהנחיית כאמור, יקבל הוראות להקצאת כספים תקופת הביקורת, נקבע כי פקיד ציבור בהתאם להסכמים פוליטיים תקציביים אך ורק מגורם מוסמך לכך על פי

דין.ביוני כי של2015נמצא העתקים התקציבים אגף בידי היו לא עדיין

ההסכמים הפוליטיים שמכוחם בוצעו העברות תקציביות לתקנות תמיכה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להקפיד על יישום חובת הגילויהאוצר משרד שמכוחם פוליטיים הסכמים לגבי גם והפרסום מבצע במהלך השנה שינויים תקציביים והעברות תקציביות שלבהנחייתו היועמ"ש לממשלה באופן שהנחה תמיכות, תקציבי

בנושא הסכמים פוליטיים.

ת ד י ת ו ר י ש ל ד ר מש ב ם י י נ ו י צ י ל א ו ק ם י פ ס כ ת ר ב הע במסגרת התקנה בנושא2014-2011המשרד לשירותי דת תמך בשנים .1

בשתי הגולה"( עם "קשרים תקנת - )להלן הגולה" עם "קשרים עמותות: עמותת "ארץ חמדה", ועמותת "מענה שמחה".

לשירותי דת מודעה בדבר חלוקת2010באוקטובר פרסם המשרד על פי תקנת "קשרים עם הגולה".2011כספי תמיכה מתוכננים לשנת




מיליון ש"ח.4.3שתי העמותות האמורות ביקשו תמיכה בסך כולל של אישרה ועדת התמיכות של המשרד תמיכה בסכום כולל של2011ביוני

ש"ח לשתי העמותות.223,000הכנסת העברת 20.12.11ב- ועדת הכספים של אישרה מיליון3.6

ש"ח לתקנת "קשרים עם הגולה", מתוך "כספי הסכמים קואליציוניים"..2011 מהתמיכה שאושרה בתחילה ביוני 16כלומר תוספת הגדולה פי

כתב מנכ"ל המשרד לשירותי דת דאז, מר אביגדור אוחנה21.12.11ב-כי דאז, לשירותי דת דאז(, לחשב המשרד - מנכ"ל המשרד )להלן

לנציגי הגופים הנתמכים ]שתי העמותות2011"במהלך שנת נאמר דלעיל[ כי עתידים להיכנס כספים נוספים לתקנה זו והם יחולקו עפ"י

הקריטריונים ודוחות הביצוע שיוגשו למשרד במהלך השנה". הסגן הבכיר לחשבת הכללית במשרד האוצר כתב למנכ"ל המשרד

ידי2012לשירותי דת דאז בינואר בעניין "חלוקת כספי תמיכות על " כלהלן: "אציין כי חלוקת כספי2011המשרד לשירותי דת בסוף שנת

תמיכות בשלב כה מאוחר של השנה מעקרת מתוכן את הליך התמיכות ואת המשמעות שעומדת מאחורי הליך זה - חלוקה שוויונית ומראש שלהרלוונטי בתחום העוסקים הגופים בין לעניין המוקצה התקציב כל ועומדים בתנאי הסף שנקבעו... במקרה דנן, על אף סכום התמיכההתאימו הנתמכים הגופים כי נראה השנה, בראשית שאושר הנמוך בסוף שאושרו התמיכה להיקפי שלהם הפעילות עלות את מראש השנה, עובדה המעוררת תמיהה ומעלה חשש לחזרתם של 'הכספים הייחודיים' בדלת האחורית... החלטתי לאשר באופן חריג וחד פעמי אתחלוקת כספי התמיכה. יחד עם זאת, התנהלות כאמור אינה מקובלת".

לאחר שאושרה העברת התקציבים הקואליציוניים גדל סכוםפי האמורה התקנה,16התקנה בבסיס מהסכום שאושר

והמשרד חילק את הסכומים הנוספים באישור סגן בכיר שלהחשבת הכללית במשרד האוצר.

מדצמבר המדינה מבקר למשרד שמחה" "מענה עמותת בתשובת היא קיבלה מידע על2011 נמסר כי אין ממש בטענה שבשנת 2015

בהתאם תוכננה ושפעילותה שנה באותה שתקבל התמיכה היקף היא ביקשה תמיכה של2011לסכום זה. העמותה הוסיפה כי בשנת

מיליון ש"ח ובהתאם לכך פעלה במשך השנה. בסיום השנה אישר1.3 לה המשרד לשירותי דת את התמיכה בהתאם לבקשה שביקשו בתחילת

השנה, וכך במשך כל השנים הבאות.המדינה מבקר למשרד בתשובתה הודיעה חמדה" "ארץ עמותת

כי היא הגישה בקשת תמיכה לשנת 2015מדצמבר בסך 2011 3 מיליון ש"ח, בהתאם לתקציב שתכננה להוציא, וזאת עוד לפני שאושרו כספי תוספת התמיכה, וכי מדובר בפרויקט המתבצע במסגרת פעילות רב-שנתית, עובדה המחייבת קיומה של פעילות שוטפת רציפה ועקבית

במהלך כל השנה ולמשך שנים רבות.




המדינה מבקר למשרד דאז דת שירותי למשרד המנכ"ל בתשובת הוא מסר כי העמותות הן שהזינו את המשרד במידע2015מנובמבר

שהתקבל מחברי הכנסת השונים, שלטענת העמותות הבטיחו לפעול להגדלת התקציב שבתקנה מכספים קואליציוניים. בתשובת המשרד לשירותי דת נמסר כי סביר שנציגי העמותות, הנמצאים בכנסת יקבלוהמשרד נציגי לפני התמיכה סכומי הגדלת בדבר המידע את

הרלוונטיים.המשרד2013ביולי למנכ"ל חמדה" "ארץ עמותת נציגת כתבה

עם "קשרים ]תקנת התקנה ידיעתנו "למיטב כי דאז, דת לשירותי הגולה"[ עדיין לא פורסמה... ארץ חמדה מוציאה מיליוני שקלים בפועל בגין הפעילות בתפוצות מתוך הנחה שמדובר בפרויקט רב שנתי ושיקבל

הסיוע ממשרדכם כבשנים עברו".

תוספת זה של העברת אופן המדינה מבקר משרד לדעת מדובר כאשר ובפרט השנה, בתום רק לתמיכה תקציב בתוספת כה משמעותית, עלול לפגוע פגיעה קשה בעקרון

השוויון שעליו מתבסס הליך מתן התמיכות.

בשנים לשירותיהמשרד .2 תמך דת ו-2013 התקנה2014 במסגרת ייעוץ והפריה" בשתי עמותות: "פוע"ה" ו"בוני עולם". בנושא "שירותי אלה הסכום שאושר בכל אחת משנים האוצר, נתוני משרד פי על

ש"ח. סכום התקנה בסוף400,000בבסיס התקנה התקציבית היה מיליון ש"ח.5 היה למעלה מ-2014 ובסוף שנת 2013שנת

כתב יועץ המנכ"ל של המשרד לשירותי דת )להלן -2013בדצמבר יועץ המנכ"ל( לסמנכ"ל הכספים של המשרד כלהלן: "נא לבצע פניה

מיליון ש"ח. הנושא1תקציבית... עבור התקנה של מכון פועה בסך הבינוי שר כיועץ עת באותה שכיהן ]מי מלאכי ישראל עם מסוכם והשיכון והוא גם פעיל פוליטי מסיעת הבית היהודי[ המכותב למייל זה... על המייל שאתה מוציא... תכתב בבקשה את ישראל ]ישראל מלאכי[

ואותי". למשרד מבקר המדינה כי ועדת2015המשרד לשירותי דת מסר ביוני

התמיכות של המשרד חילקה את התוספת האמורה לתקנה זו, בסךמיליון ש"ח, בהתאם ליחס שקבעה בתחילת השנה.

הביקורת העלתה כי בעקבות סיכום עם מר ישראל מלאכי העביר המשרד לשירותי דת מיליון ש"ח בסוף שנת התקציב

לעמותות האמורות. ההעברה התקציבית בביצוע משרד מבקר המדינה, לדעת במשרד לשירותי דת על פי סיכום עם מי שאינו מכהן במשרד שהוקצה לו התקציב, ובמועד העברתה - סוף השנה - יש כדי לפגוע פגיעה קשה בעקרון השוויון שעליו מתבסס הליך מתן

התמיכות.




המדינה מבקר למשרד המנכ"ל ויועץ מלאכי מר של בתשובותיהם ומתשובת המשרד לשירותי דת נמסר כי מר מלאכי לא2015מדצמבר

פעל כפעיל פוליטי, אלא בתוקף תפקידו כיועץ שר הבינוי והשיכון.

ציבור היה מקום שפקיד לדעת משרד מבקר המדינה לא שאינם מגורמים הנחיות יקבל מסוים ממשלתי במשרד במשרד או התקציב הועבר שממנו במשרד מכהנים שהתקציב הוקצה לו. כאמור לעיל, עיקרון זה קיבל ביטוי גם

.2015בהנחיית היועמ"ש בנושא הסכמים פוליטיים ממרץ

ם י ב י צ ק ת ת ר ב הע ל ם י י ט י ל ו פ ם י ל י ע פ ת ו י ח הנך ו נ י ח ה ד ר ש מ ב ם י ד י ח י ם י כ מ ת נ ל

תוספות המכונות "תוספות אוצר/העברות2014משרד החינוך קיבל בשנת ממשרדי ממשלה". במסמך המפרט את התוספות האמורות צוינו בין היתר

הנתונים המוצגים בלוח שלהלן: 6לוח

לשלוש תקנות במשרד החינוך והשינויים שבוצעו2014תקציב שנת בו במשך השנה )באלפי ש"ח(

מספרנושאתקנה

בסיסהתקצי

ב

עודפיםשתוקצ

בו שינוייםפנימיים

תוספתאוצר/העב

רות ממשרדיממשלה

התקצי ב

הכולל, לאחרהשינויי

ם שנעשו

בו

211140

העצמה רוחנית בחינוך הממלכתי

5,0501,1223,1467,000דתי16,31

821114

1 תמיכות מינהל

1,5395662,2625,1009,467החינוך הדתי

211419

פעילות התנדבותית למען

הקהילה של5473,3461,5001,8007,193תלמידי יא-יב

נציגי משרד האוצר הסבירו למשרד מבקר המדינה כי נציגי סיעת "הבית היהודי" לעניין העברת בקשות תקציביות למשרד האוצר הם מר צבי צויבל ומר ישראל מלאכי )להלן גם - הפעילים הפוליטיים(. נציגי משרד האוצר ציינו גם כי אין ברשותם מסמך רשמי בדבר סמכות הפעילים הפוליטיים, אך

הדבר עלה בפגישות שקוימו עם נציגי הסיעה.




משרד מבקר המדינה בדק את האסמכתאות שלפיהן תוקצב משרד החינוך בתוספות המכונות "תוספת אוצר/העברות ממשרדי ממשלה" בלוח שלעיל

והעלה כדלהלן:קיבלה רפרנטית חינוך באגף התקציבים במשרד האוצר24.4.14ב-.1

)להלן - הרפרנטית( שתי בקשות מהפעילים הפוליטיים. מר צבי צויבלמיליון ש"ח לתקנות תקציביות12ביקש במכתב לרפרנטית לתקצב

שונות במשרד החינוך, ובכלל זה מיליון ש"ח לתקנה בנושא המינהל לחינוך דתי - פעילות לא פורמלית לחיזוק זהותם הדתית של תלמידי החינוך הדתי לקראת שירות צבאי לבנים ושירות לאומי לבנות )להלן -

בקשותינו... "להלן וכתב: דתי(, חינוך ]מספר211141תמיכות מלש ]מיליון ש"ח[". 1התקנה[ תמיכות חינוך דתי

באותו היום שלח גם מר ישראל מלאכי, שהיה באותה עת יועץ לשרמהדואר )לא שלו האישי האלקטרוני מהדואר דאז, והשיכון הבינוי באגף מאקרו-תקציב לרכז והשיכון( הבינוי משרד של האלקטרוני התקציבים מכתב אלקטרוני ובו נאמר: "בהמשך לסיכום בין המשרדיםתוספת בבקשה לאמור בהתאם תקציב...". לתוספת בקשה מצ"ב

מיליון ש"ח לתמיכות3 מיליון ש"ח, בכלל זה 37התקציב עמדה על כ- מיליון ש"ח לתקנת 'פעילות התנדבות בקהילה'". 1.5בחינוך דתי, ו-

גם בקשותיהם העתק של מסרו מלאכי ישראל ומר צויבל צבי מר מהתכתובות קטעים להלן מוצגים המחשה, לשם החינוך. למשרד

האמורות.הודעת דואר אלקטרוני מצבי צויבל לרפרנטית באגף התקציבים:




קטע מהודעת דואר אלקטרוני מישראל מלאכי לרמ"ט סגן שר החינוך דאז, לסמנכ"ל כספים במשרד החינוך ולרפרנטים באגף

התקציבים:

לדעת משרד מבקר המדינה יש טעם לפגם בכך שמי שכיהן באותה עת כיועץ של שר הבינוי והשיכון נתן הנחיה הנוגעת למתן תמיכות לנתמכים יחידים במשרד החינוך, ובכך שהדרג המקצועי של משרדי האוצר והחינוך ביצעו את הנחיותיהםשעל העובדה לנוכח בייחוד זאת פוליטיים. פעילים של פעילים פוליטיים אלה לא חלים כללים שנועדו להבטיח את

תקינות פעילות המינהל הציבורי ואת טוהר המידות.

במסגרת התקנה בנושא "פעילות התנדבותית למען הקהילה" תומך.2 משרד החינוך בנתמך יחיד - עמותת "לאורו נלך". כאמור לעיל, מכוחתוספת הועברה מלאכי, ישראל מר הפוליטי, הפעיל של בקשתו תקציבית לתקנה זו ולעמותה זו בעקבות בקשה שהוגשה כמה שעות לאחר שהתקבלה בקשה נפרדת של הפעיל הפוליטי מר צבי צויבל

להעברת תמיכות לתקנות תקציביות אחרות. יצוין כי מר צבי צויבל הוא ממייסדי עמותת "לאורו נלך" וחבר בוועדת הביקורת בעמותה. העמותה היא נתמכת יחידה מהתקנה התקציבית

האמורה. ו-2013במסגרת תקנת תמיכות חינוך דתי תמך משרד החינוך בשנים .3

2014- והנוער" )להלן - למען החברה ב"ידידים יחידים: בנתמכים וחבר ידידים עמותת מייסד המעגלים". וב"הרחבת ידידים(, עמותת האספה הכללית שלה הוא מי שכיהן באותן שנים כיו"ר ועדת החוקה

של סיעת "הבית היהודי".




קיבלה הרפרנטית שתי בקשות מהפעילים2014כאמור לעיל, באפריל מיליון ש"ח לתקציבי תמיכה לתקנת4הפוליטיים להעברת סך של

תמיכות חינוך דתי, שמכוחן נתמכת גם עמותת ידידים.

לדעת משרד מבקר המדינה, הבקשות האמורות ממחישות את הבעייתיות בכך שפעילים פוליטיים נותנים הוראות ביצוע לאגף התקציבים והוא מבצע אותן. תקצוב תוספת לתקנתנציגי המשמשים פוליטיים פעילים בקשת פי על התמיכה מפלגה או סיעה עלול לשמש להקצאת כספים ייחודיים לפימבוקר, במסווה של בלתי סובייקטיבי, באופן דעת שיקול

תמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה טעם לפגם בכך שבעלי תפקידים במשרד האוצר פעלו בהתאם להנחיות שהם קיבלו

במישרין מפעילים פוליטיים.

שלח הרמ"ט לסמנכ"ל כספים במשרד החינוך )להלן -2013בנובמבר .4 סמנכ"ל הכספים( "רשימת תקנות שיש לסדר פניה לגביהן מול האוצרבאוצר" מאקרו בצוות מתואם הבא. בשבוע הכספים בוועדת לדיון )להלן - בקשת הרמ"ט(. העתק של בקשתו שלח הרמ"ט גם לסגן שר

החינוך דאז, מר אבי וורצמן, ולפעיל הפוליטי - מר ישראל מלאכי. הרמ"ט העיד על עצמו כי הוא "איש הבית היהודי", וטען לפני משרד

כי כמה חודשים אחרי שקמה הממשלה2015מבקר המדינה באפריל וכי האוצר, במשרד המנוהל תקציב היהודי" "הבית סיעת קיבלה הבקשה הרמ"ט לדברי כך. על דבר ידע לא הכספים סמנכ"ל תקציבים ניצול לצורך האוצר למשרד פנייה היא לעיל המתוארת

שהועמדו לרשות הסיעה ואינם מתקציבי משרד החינוך.אישר משרד החינוך תמיכה מכוח מבחן2014-2012כאמור, בשנים

התמיכה בנושא "העצמה רוחנית בחינוך הממלכתי הדתי" לנתמך יחיד -כיהן הכללית שלה וחבר האספה מייסדה חרו"ת אשר עמותת קרן

באותן שנים כיו"ר ועדת החוקה של סיעת "הבית היהודי".

2הביקורת העלתה כי הרמ"ט ביקש להעביר תקציב בסך שמשמעה בקשה דלעיל, התקציבית לתקנה ש"ח מיליון חרו"ת, לקרן ישירות תמיכה העביר שהוא היה בפועל

שמייסדה נמנה עם חברי סיעתו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשש שהעברות תקציביות לעמותות המזוהות עם בעלי תפקידים במפלגה פותחות פתחגובר זה למצב שיועדפו עמותות הקשורות למפלגה. חשש כאשר מדובר בנתמכים יחידים. לדעת משרד מבקר המדינה,מדובר כי חשש יש לעיל המתוארות ובנסיבות זה במקרה

בהקצאת כספים ייחודיים במסווה של תמיכה.




מנובמבר המדינה מבקר למשרד בתשובתו מסר כי2015הרמ"ט קשר שום לו ואין כרמ"ט, שלו החלטה הייתה לא דלעיל הבקשה לעומד בראש העמותה או לעמותה עצמה. מר ישראל מלאכי, הפעיל הפוליטי, "היה האחראי מטעם המפלגה ]הבית היהודי[ על התקציבים הייחודיים מתוקף זה שהוא היה בצוות הניהול משא ומתן הקואליציוני של הבית היהודי, והוא אחראי על התיאום בין האוצר לבין המשרדיםהגורמים את הכיר לא שהוא שמכיוון הוסיף הרמ"ט השונים". הרלוונטיים באגף התקציבים במשרד האוצר ולא התנהל מולם מעולם,

אזי מר מלאכי היה מכותב לדואר האלקטרוני. סגן שר החינוך דאז מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר

)להלן - תשובת סגן השר דאז( בנוגע לאישור התמיכה בנושא2015 היה הפוליטי הפעיל כי - דתי" הממלכתי בחינוך רוחנית "העצמה ממונה מטעם "הבית היהודי" על הטיפול בהסכמים הקואליציוניים. עוד מסר כי לא הוא ביצע את כל העבודה מול משרד האוצר, וכי מדובר בהחלטה של "הבית היהודי", וכל המעורבות שלו )או של מי ממשרדו( מסתכמת באימות העובדה שאנשי הכספים במשרד החינוך אכן מימשו

את ההחלטות של צוות "הבית היהודי", שבהן לא היה מעורב.

כורח הוא השנה במשך תקציביות תוספות מתן לעתים המציאות. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, ככל שהיקפןהבסיס, לתקציב יחסית יותר גדול התקציביות התוספות של ואם תקציבם, את כיאות לתכנן הממשלה משרדי מתקשים גם להתקשות עלולים המשרדים - תמיכות בתקציבי מדובר על בפיקוח וכן הנתמכים הציבור למוסדות התקציב בתכנון

פעולות המוסדות שהתבצעו עוד לפני מתן תוספות התקציב. מקורן של תוספות תקציביות לתקנות תמיכה הוא, בין היתר, כספים קואליציוניים, ובמתן הוראות לביצוע התוספות מעורביםטעם יש המדינה, מבקר משרד לדעת פוליטיים. פעילים גם להעברות הנחיות נותנים פוליטיים שפעילים בכך לפגם ובייחוד הדבר תקציביות לפקידים במשרדי הממשלה השונים, בעייתי כאשר יש חשש שלאותם פעילים פוליטיים או למקורבים

להם יש עניין אישי במוסדות הציבור הנתמכים בכספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד המשפטים ומשרד האוצר לבחון את הנושא ולשקול אם יש מקום לקבוע תנאים המגבילים את העברת תוספות התקציבים לתקנות התמיכה לאחר מועד מסוים שייקבע, וכן תנאים המגבילים את שיעור התוספת יחסיתיש לאפשר העברת ובכל מקרה לבסיס התקציב של התקנה, תוספות תקציב כאמור רק באופן חריג, בשקיפות מלאה ובכפוף

לפרסום הולם לכך.




הכספים העברת על המופקד הוא המשרד שחשב מאחר למוסדות ציבור, לדעת משרד מבקר המדינה על אגף התקציביםשינוי תקציבי לבצע ההוראה מי שנותן את רישום של לנהל ולהעביר מידע זה לחשב המשרד מקבל התקציב, על מנת שהוא

יוכל לוודא שאין מדובר בכספים ייחודיים. לעתים כספי תמיכה, ובכלל זה כספים המתווספים במשך השנהתמיכה תקנות במסגרת מועברים קואליציוניים, כספים כגון לנתמכים יחידים הנכללים באותה תקנת תמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לקבל בכל שנה מחשבי המשרדיםציבור למוסדות הניתנות תמיכות שנתיים על דיווחים השונים שהם בגדר נתמכים יחידים, ולקיים בקרה מיוחדת על תמיכות

אלה. לממשלה המשפטי היועץ על המדינה מבקר משרד לדעת לפקידי לתת מוסמכים תפקידים בעלי אילו לקבוע לשקול וכן עליו להנחות בנוגע להעברות תקציביות, ממשלה הנחיות

את המשרדים בהתאם לכך.

מדצמבר האוצר במשרד התקציבים אגף אגף2015בתשובת כי צוין הסכמים בנושא היועמ"ש הנחיית את לבצע מנת על פועל התקציבים

הוצגו לוועדת הכספים כלל הסיכומים הפוליטיים2015פוליטיים; בנובמבר לשנים התקציבית המשמעות ו-2015בעלי כי2016 במפורש וצוין ,

התמיכה מוענקת שבהן בתקנות התקציב להגדלת הנוגעים סיכומים לנתמך יחיד או לנתמכים מעטים ימומשו רק לאחר שהלשכות המשפטיות

במשרדי הממשלה הרלוונטיים יבחנו אם לאשרם.

העברת עודפים לתקנות תמיכות במשרד החינוך בביקורת במשרד החינוך נמצאו הודעות דואר אלקטרוני ששלח בסוף שנת

ובסוף שנת 2013 היועץ לשעבר לשר החינוך דאז )להלן - היועץ2014 תקציבים מעודפי תקציבים הוספת בעניין הכספים לסמנכ"ל לשעבר( לתקנות תמיכה. לכל אחת מההודעות צורפה רשימה של תקנות תמיכהולצדן הסכומים שיש להעביר אליהם. רשימה ושמות של מוסדות ציבור

", רשימה אחרת כותרתה "בקשות ]סגן2013אחת כותרתה "רשימות שר - השר[".

לשעבר החינוך שר כי נמצא לא סגנו35בביקורת או קיימו36 עדיפות וסדרי צרכים לקביעת המקצועי הדרג עם דיונים להקצאת תקציבים לתמיכות מתוך העודפים שהצטברו במשרד

.2014 ובסוף שנת 2013החינוך בסוף שנת

שר החינוך בשנים אלה היה הרב שי פירון.35 סגן שר החינוך בשנים אלה היה מר אברהם וורצמן.36




" ועל2013הביקורת העלתה כי על פי המסמך "רשימות שר - גם השנים בשתי העודפים חולקו השר[" ]סגן "בקשות פי

לתקנות תמיכה שמכוחן תומך המשרד בנתמכים יחידים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש טעם לפגם בכך ששר, סגן שר או יועץ שר מנחה לתקצב תקנת תמיכה שמכוחה נתמך מוסד ציבור יחיד, בלי שהתקיימה במשרד עבודת מטה לקביעת סדרי

העדיפויות לחלוקת העודפים.

כי מעולם2015שר החינוך לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר בנוכחות שלא המתוארים הנושאים נידונו שבה בישיבה השתתף לא וכי אין לו במשרד מקורבים, בעלי ומנכ"לית המשרד, סמנכ"ל הכספים

עניין או תומכים. 2015בתשובתו של יועץ השר לשעבר למשרד מבקר המדינה מנובמבר

הוא הסביר כי יש שני מועדים שבהם המדיניות נקבעת על פי סדרי עדיפויותלקראת תחילת השנה, התקציב במסגרת קביעת - תקציביות. הראשון בתקציב שנה כל בסוף שנותרים בעודפים הטיפול במסגרת - והשני המשרד. המשרד היה מעורב בקבלת החלטות בנושא התקציב. הרשימה

משמשת רק לסיכום לקראת קביעת התקציב וחלוקת העודפים.הסיבה כי הסביר הוא המדינה מבקר למשרד דאז השר סגן בתשובת היא האמורות לתקנות תקציביות תוספות לבקש שבחר לכך היחידה קבלת בזמן התקנה. לתחום מייחס שהוא הרבה הציבורית החשיבות ההתייחסות בחשבון הובאה לא אלו תמיכות חלוקת לגבי ההחלטות התקנות בנושא והמשפט הביקורת במערכת לאחרונה רק שהועלתה התומכות בנתמך יחיד. כמו כן, לסגן שר אין כל סמכות לקבל החלטה ולכן

פנה לשר הממונה שאישר את הבקשה.

קבלת הליך כי החינוך למשרד מעיר המדינה מבקר משרד ההחלטות וקביעת סדרי עדיפויות לעניין חלוקת העודפים צריך ללמד על כך שנעשתה עבודת מטה, והדבר צריך לקבל ביטוי

בפרוטוקולים.

ייצאו הנחיות "לא כי החינוך נמסר בתשובת משרד בעקבות הביקורת, ביצוע ישירות מלשכות השר וסגן השר לגורמי מקצוע במשרד".

תמיכה במוסד ציבור שלבעלי תפקידים במשרד התרבותוהספורט יש זיקות אליו

האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים, החל הן על עובד הציבור והן על נבחר הציבור, הוא עיקרון מרכזי בשיטתנו המשפטית. ניגוד עניינים משמעו

ניגוד בין האינטרס שעליו מופקד עובד הציבור ובין אינטרס אחר כלשהו.




: "עיקר37כדברי השופט חשין בעניין ניגוד עניינים בפעילותו של עובד ציבורובשלטון בהלכה הוא, כידוע, שאסור הוא איש הציבור המחזיק בשררה להיקלע למצב של ניגוד עניינים: ניגוד עניינים בין עניין ציבורי שהופקד בידו לבין עניין אחר: עניין אישי או עניין שיש לו בתוקף תפקיד ציבורי אחר שהוא מחזיק בו. האינטרס האישי או האינטרס הציבורי האחר יכולים שיערפלו את מחשבתו הנקייה של איש הציבור - מחשבה האמורה להטביע עצמה אך באינטרס שהוא מופקד על קידומו - יסיטו אותו מדרך הישר וירחיקו את ליבו מן העיקר שהוא חייב בו. אם בהשפעות חיצוניות יעשה, ייפגם אמון הציבור בו, ועל-כן אסור הוא איש הציבור להימצא במצב שבו יילכד בצבת

של ניגוד אינטרסים". משרד התרבות והספורט תומך במכון וינגייט במסגרת שני מבחני תמיכה: מבחן בנושא "מחקר ופיתוח וינגייט", שהמכון הוא נתמך יחיד מכוחו ובשנת

נתמך ב-2014 מיליון ש"ח; ומבחן "מרכזי אימון", שהמכון הוא אחד18 נתמך ב-2014מארבעה גופים שנתמכים מכוחו, ובשנת מיליון ש"ח,1.2

מסך התמיכה שאישר המשרד מכוח תקנה זו באותה שנה.46%שהם כ- הוועד המנהל של המכון הוא הזרוע המבצעת שלו, והוא מוסמך, בין היתר, להתקשר ולפעול בשם המכון. תקנון מכון וינגייט קובע כי השר של המשרד הממשלתי שאחראי לנושא הספורט ימנה עד שישה חברים לוועד המנהל, והם "יהיו מבין עובדי המדינה, ותהיה להם זיקה מקצועית לנושאים בהם

עוסק מכון וינגייט". סגן ראש מינהל הספורט )להלן - סגן ראש המינהל(, ועורכת דין בלשכה המשפטית של משרד התרבות והספורט )להלן - עוה"ד(, כיהנו בתקופתהתרבות במשרד הספורט במינהל התמיכות ועדת כחברי הביקורת והספורט. באותה עת הם כיהנו גם כחברי הוועד המנהל של המכון, ללא

תמורה. על הסדר למניעת ניגוד עניינים שעל פיו2012עוה"ד חתמה באפריל .1

בלשכה תפקידיה במסגרת החלטות מלקבל "להימנע התחייבה המשפטית ובמכון, להשתתף או לטפל בכל צורה אחרת, במישרין או בעקיפין, בנושאים העלולים להעמידני במצב של חשש לניגוד עניינים,תפקידי במסגרת ... הבאים: לעניינים הקשורים בנושאים ובפרט למכון קשורים או הנוגעים בנושאים אטפל לא המשפטית בלשכה וינגייט... במסגרת תפקידי במכון וינגייט לא אטפל בנושאים הקשורים

שטיפלתי בהם בתפקידי בלשכה המשפטית".

ועדת של בדיונים השתתפה עוה"ד כי העלתה הביקורת מקדמות באישור שעסקו כספי38התמיכות חשבון על

התמיכות למוסדות הציבור השונים, ובכלל זה למכון וינגייט.

(6 פ"ד נו)התנועה למען איכות השלטון נ' ועדת הכנסת 971/99 בג"ץ 37117( 2002.)

על פי נוהל שר האוצר, ועדת התמיכות רשאית להחליט על תשלום מקדמה38 למוסד ציבור שאושרה לו תמיכה בשנת התקציב הקודמת, ובלבד שסכומה

מסך כל התמיכה שאותו משרד נתן למוסד20%המרבי של המקדמה יהיה בשנה הקודמת.




עוה"ד היא חברת ועדת המכרזים של משרד התרבות והספורט.

עוה"ד השתתפה זה תפקידה מכוח כי העלתה הביקורת בדיון בעניין התקשרות של המשרד עם מכון2013בדצמבר

וינגייט בפטור ממכרז. לדעת משרד מבקר המדינה השתתפותה של עוה"ד בדיונים האמורים יצרה ניגוד עניינים מוסדי ולא עלתה בקנה אחד עם ההסדר למניעת ניגוד העניינים שעליו היא חתומה, ועל

כן היה עליה להימנע מהשתתפות בדיונים אלה.

בתגובה2015בתשובתה של עוה"ד למשרד מבקר המדינה מדצמבר על טיוטת דוח הביקורת, וכן בתשובתו של משרד התרבות והספורט נמסר כי עוה"ד לא נמצאה במצב של ניגוד עניינים בדיונים האמורים: אשר להשתתפותה בוועדת המכרזים היא פעלה בתום לב, אולם עלהמשפטית מהלשכה אחר דין עורך יוקצה עין מראית למנוע מנת בנושא לדיונים אשר וינגייט. למכון הקשורים הרכש בנושאי שיטפל לאחר שהתקבלו במהותן, טכניות בהחלטות מדובר המקדמות, שאנשים רבים שקלו אותן, ויש בכך להפחית את החשש לניגוד עניינים. לטענתם, עוה"ד אינה מנועה מלטפל בנושאי רוחב או בהחלטות רוחב,

גם כאשר אלו נוגעים לגוף שהיא מנועה מלטפל בו.

לדעת משרד מבקר המדינה, על עוה"ד לפעול לפי ההסדר למניעת ניגוד העניינים שגובש בעניינה ולהימנע מקבלת כל

החלטה הנוגעת למכון.

2.

בביקורת נמצא כי לא הוכן הסדר למניעת ניגוד עניינים עבור- חבר סגן ראש המינהל, אף שהוא נושא בשני תפקידים הוועד המנהל של מכון וינגייט מחד גיסא, וסגן ראש מינהלועדת תמיכות של משרד התרבות והספורט וחבר הספורט

מאידך גיסא.

מנובמבר המדינה מבקר למשרד המינהל ראש סגן של בתשובתו וינגייט אינו2015 , ובתשובת משרד התרבות והספורט, נמסר כי מכון

בתחום אחריותו של סגן ראש המינהל, אך בעקבות הביקורת הוא חתם על הסדר למניעת ניגוד עניינים.2015בדצמבר

משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד התרבות והספורט להקפיד שכחברי הוועד המנהל בווינגייט ימונו רק מי שאינם חברים באותה עת גם בוועדות התמיכה והמכרזים, וזאת על מנת שלא יהיה חשש לניגוד עניינים בפעילותם, ולו למראית

עין.




התקשרויות בפטור ממכרז במקום תמיכות יש שלוש דרכי מימון שעל פיהן יכולה לפעול הממשלה לקידום מטרותיה: תקצוב ישיר של הפעילות; התקשרות חוזית עם גורם חיצוני שיפעל לקידוםמטרות אלה )באמצעות מכרז, כמוסדר בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-

, ובתקנות שהותקנו מכוחו(; ובאמצעות מתן תמיכות לגוף המספק1992את השירות המבוקש.

ייזומו של כתב כפי שפורט לעיל, בהליך אישור התמיכות - החל בשלבי התמיכה, כתיבתו, אישורו ופרסומו וכלה בשלב חלוקת התמיכה בפועל - מעורבים בעלי תפקידים שונים במשרד הרלוונטי ובמשרד המשפטים, ואף הציבור משתתף בהליך זה. לעומת זאת, בהתקשרות חוזית מעורבים רק

הגורמים הרלוונטיים במשרד.)להלן - תקנות חובת המכרזים(,1993תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-

קובעות כי התקשרות משרד ממשלתי לביצוע מיזם ללא כוונת רווח תהיה פטורה ממכרז, ובלבד שההתקשרות מתבצעת עם מי שתורם ממקורותיו

לפחות מחצית מעלות ביצוע המיזם )להלן - תקנת מיזם משותף(. הנחיית היועמ"ש לממשלה קובעת, לעניין ההבחנה בין תמיכה ובין תקצוב שאינו תמיכה או רכישת שירותים, כי "כדי לאפיין את דרך המימון הראויה של גוף מסוים על ידי רשויות המדינה כדרך של תמיכה, כמשמעותה בחוק,כגון היועץ המשפטי והחשב, על הגורמים העוסקים בכך באותה רשות, לבחון את מידת העמידה של פעולת המימון במאפיינים הבאים - כל מאפיין

כשלעצמו, וכולם יחדיו:הא. נ י ד מ ה ל ש ה ב ו ח ם ו י - יש לבחון האם הפעילות הממומנתק

יסוד זכויות מכוח או חוק מכוח בה, מחויבת היא מטלה שהמדינה מיועד בתמיכות השימוש ככלל, מהפעילות. הנהנים של חוקתיות למקרים בהם מעוניינת המדינה לעודד ולהעצים פעילות מסוימת שהיא אינה מחויבת בה לפי חוק. במקרים בהם מחויבת המדינה מכוח חוק לקיום פעילות או מימונה, הדבר יעשה בדרך כלל באמצעות תקצוב, או

רכישת שירותים על ידי התקשרות חוזית.ןב. מ מו מ ה ף ו ג ה ת ו מא צ ע ל ע ה ע פ שמוגבלהש ככל -

שיקול דעתו של הגוף, בעניינים הנוגעים לפעילות הממומנת, כתוצאההזיקה פוחתת המדינה, על-ידי ומוגדרת מוכוונת שהפעילות מכך וגובר אפיון המימון כרכישת שירותים על-ידי המדינה, אשר לתמיכות מדובר אין כי יודגש, מכרז. באמצעות היא הרגילה בדרך עשייתה בפיקוח על פעילות הגוף הנתמך והתנהלותו, אלא בהגדרה והכוונה של

אופי ומהות הפעילות.תג. ו ל י ע הפ ם ו י ק ל ה מ ז ו י ה ר ו - ככל שהיוזמה לפעילותמק

והאינטרס העיקרי לקיומה הם של הגוף מבצע הפעילות, מצביע הדברלפעילות שהיוזמה ככל - להיפך וכן כתמיכה, המימון זיהוי לכיוון והאינטרס העיקרי לקיומה הם של המשרד הממשלתי, מצביע הדבר

לכיוון זיהוי המימון כרכישת שירותים או תקצוב".




"הניסיון כי זה צוין בהקשר בנושא שחיתות היועמ"ש לממשלה במסמך מלמד שלמשרדי הממשלה יש נטייה לפרש את הוראות הפטור כמאפשרות 'התקשרות' עם גוף מסוים, גם במקום שבו ניתן היה לצפות לכך שייערכו

מבחני תמיכה שוויוניים לכלל הגופים".

התקשרות בפטור ממכרז לביצוע מיזם משותףמיזם תקנת לפי משותף מיזם לביצוע התקשרות בנושא תכ"ם הוראת משותף לעומת תמיכה מגדירה, בדומה להנחיית היועמ"ש לממשלה, אתאו בתמיכה מדובר אם לקבוע הרלוונטי המשרד על שבו האופן בהתקשרות. כמו כן נקבע שאם ועדת המכרזים החליטה בדיוניה לסווג את הפעילות כהתקשרות לרכישת שירותים במסגרת מיזם משותף, עליה לנמק

את החלטתה בפרוטוקול הדיון.בשנת התייחס המדינה מבקר שבסוגיית201439משרד לבעייתיות

ההתקשרות של משרד ממשלתי עם עמותות באמצעות מיזם משותף וציין כי "כינוי המימון... בשם 'מיזם משותף' אינו משקף את מהותה האמתית של העברת הכספים. אם בחר המשרד להעביר כספים לגופים חוץ-ממשלתיים, בדרך הדומה באופייה לתמיכות, הייתה מוטלת עליו החובה לפעול על פי מלוא הכללים הקבועים בנוהל תמיכות ובמבחני תמיכות, שיאושרו על ידי

היועמ"ש לממשלה ושיפורסמו ברשומות".

ט ר ו ספ ה ו ת ו ב ר ת ה ד ר משהתקשר משרד התרבות והספורט עם קרן2013בספטמבר ובאוקטובר

א' ועם קרן ב' לשם מתן מלגות לספורטאים בפטור ממכרז לפי תקנת ש"ח ומיליון ש"ח, בהתאמה.300,000מיזם המשותף בסכום של

לוועדת המכרזים נימק ראש מינהל2013בשני מכתבים נפרדים מאוגוסט הספורט את בקשותיו לאישור ההתקשרויות בפטור ממכרז באופן זהה. הוא ציין בנימוקיו כי ביצוע הפעולה הוא " פרי יוזמה של הגוף הרשום דלעיל וגם של מנהל הספורט", ובנוגע למידת המעורבות בביצוע הפעילות כתב כי "סגן ראש מנהל הספורט מלווה, עוקב ומוודא שאכן הספורטאים מקבלי

המלגות ראויים לקבל את המלגה".

הגורמים הרלוונטיים במשרד2013הביקורת העלתה כי בשנת היועמ"ש בהנחיית כנדרש בחנו, לא והספורט התרבות הפעילות למימון ביותר המתאים המסלול מהו לממשלה,

במסגרת ההתקשרויות - פטור ממכרז או תמיכות.

ממכתביו של ראש מינהל הספורט עולה כי אין מדובר בחובה של המדינה לממן את הפעילויות בעניין זה, כי מימונן הוא פרי היזמה של קרן א' ושל

קרן ב', וכי אין מדובר בפעילות שהמדינה מכוונת ומגדירה.

.532(, עמ' 2014 )ג64דוח שנתי מבקר המדינה 39




לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם לפי המבחנים שנקבעוזה, הדרך הנכונה למימון בהנחיית היועמ"ש לממשלה בעניין פעילות בעלת מאפיינים כאלה היא באמצעות מבחני תמיכות. היה על המשרד לבחון נושא זה ביסודיות לפני שאישר את מימוןלמבחני תמיכות שנועדו לשמור על עקרון הפעילות, בהתאם

השוויון.מוגשות שתי לדעת משרד מבקר המדינה כאשר כן, על יתר הנימוקים אשר משותף במיזם להתקשרות נפרדות בקשות לפטור ממכרז עבורן הם זהים מתעורר החשש כי לא נבדקה

באופן מעמיק הבחירה במסלול של פטור ממכרז.

פרסם משרד התרבות והספורט מבחן תמיכה בנושא2015יצוין כי במרץ מתן מלגות קיום חודשיות לספורטאים הישגיים.

על2012בתשובת משרד התרבות והספורט צוין כי המשרד עמל משנת הכנת מבחני תמיכה מתאימים.

ה ח ו ו ר ה ד ר משו-2013בשנים הרווחה2015 משרד של המכרזים ועדת אישרה

התקשרויות עם עמותה ד' לביצוע מיזם משותף, בפטור ממכרז, לפעילות מיליון6 ש"ח ו-300,000של תנועת נוער לילדים עם צרכים מיוחדים בסך

ש"ח, בהתאמה.פנה הממונה במשרד המשפטים ליועצת המשפטית של2013בדצמבר

ד' בפטור משרד הרווחה לקבלת הבהרות על ההתקשרות עם עמותה ממכרז כמיזם משותף.

בתשובתה של היועצת המשפטית של משרד הרווחה בסוף אותו החודש על המכתב האמור לעיל )להלן - חוות הדעת( צוינו נימוקים לבחירת מסלול של התקשרות כמיזם משותף ולא במסלול של תמיכה, כמפורט כלהלן:והמסוגלת המוכנה היחידה הייתה ההתקשרות בוצעה שעמה העמותה לקלוט לפעילות את הילדים בעלי הצרכים המסוימים; המשרד הוא שיכתיב לעמותה את מקומות הפעילות ויכוון גם לפעילות עם אוכלוסיות ממגזרים שונים ויקבע את סדרי העדיפויות בנוגע לקדימות הפעילות עם אוכלוסיות המשרד הזקוקות לפעילות האמורה; המשרד יכתיב את תוכני הפעילות של

העמותה. 2014בתגובה של הממונה במשרד המשפטים על חוות הדעת מינואר

דלעיל צוין כי "אשר לשאלת החוקיות, ברי כי אין מדובר במקרה זה בחובה חוקית... מדובר בפעילות שהיא ביוזמת העמותה... לפיכך, שני מאפיינים אלה מטים לראיית דרך המימון הראויה כתמיכה. לעניין עצמאות הפעולהפעילות לגבי מהמידע שעולה כפי יותר... מורכבת השאלה הגוף, של העמותה בעבר תוך השוואה למסמכי ההתקשרות, אין מדובר בשינוי מהותי של הפעילות מזו שקימה העמותה עד כה. עם זאת, ממסמכי ההתקשרות ומחוות דעתך עולים מספר מרכיבים המעידים על כוונת המשרד למעורבות גבוהה". על אף שההנמקות מובילות לכאורה לצורך לבחור במסלול של




מימון באמצעות תמיכה, צוין כי "לאחר בחינת כלל המאפיינים כמכלול,ניתן, שתוארה, כפי המשרד מעורבות נוכח כי לקבוע לדעתנו, ניתן, בזהירות הראויה, לאפשר את מימון הפעילות בדרך של רכישת שירותים

בשנת ניתן משותף... העמותה2014כמיזם פעילות במימון להשתתף בדרך של מיזם משותף לפי התקנות. יחד עם זאת, נבקש כי לקראת שנת

ולא2015 זה לאפיק לפנות ההצדקה את שנית המשרד יבחן ואילך, באמצעות תמיכות. לטעמנו לא הוברר עד תום האם קיימים גופים נוספיםיותר או נמוכים המקיימים באופן דומה את הפעילות, גם אם בהיקפים במאפיינים מעט שונים. לעניין זה משמעות בכל הנוגע לשמירה על השוויון

מבחינה מהותית".

מחוות הדעת עולה כי מדובר בפעילות שעמותה ד' יזמה ושהיאבחוות המשרד. עם שהתקשרה לפני שנים כמה כבר קיימה הדעת לא הובאו נימוקים בהתאם להבחנה שנקבעה בהנחיית היועמ"ש לממשלה בדבר קיום חובה כלשהי של המדינה, בדבר מקור היזמה לפעילות ובדבר האינטרס לביצועה. משרד מבקרכי תיאור אופי הפעילות של עמותה ד' והבאת המדינה מעיר נתונים בחוות הדעת אינם יכולים לשמש תחליף לבדיקה מראש

של אפיון הפעילות כמיזם משותף או כתמיכה.לא בדק משרד הרווחה אם2014הביקורת העלתה כי בשנת

גופים נוספים מקיימים פעילות דומה לפעילות שלשמה בוצעה ההתקשרות. אף על פי כן ועדת המכרזים, כאמור לעיל, אישרה

מיליון ש"ח החל6התקשרות נוספת עם עמותה ד' בסכום של . 2015בינואר

הרווחה לפני שהחליט משרד כי מעיר המדינה מבקר משרד לבצע התקשרות נוספת היה עליו לבצע בדיקה בנושא, בהתאם

לדרישת הממונה במשרד המשפטים.

בתשובת משרד הרווחה נמסר כי ועדת המכרזים המשרדית תקפיד בעתידלבחון כל בקשה למיזם משותף ולוודא כי אין מדובר בפועל בתמיכה.

במשרד התרבות והספורטהתקשרות בפטור ממכרז עם ספק יחיד תקנות חובת המכרזים מאפשרות התקשרות בפטור ממכרז עם מי שלפיהיחיד המסוגל הוא בפועל או בהתאם למצב הדברים דין מכוח זכויות

לבצע את הפעילות שלשמה בוצעה ההתקשרות.בסך 26.5.13ב- תמיכה להקצות הממשלה החליטה ש"ח4.1 מיליון

אירופה אליפות "אירוח גיל 2013לנושא עד לנבחרות בכדורגל 21" זה מכלל שונים, משרדים משרד2.3מתקציבי מתקציב ש"ח מיליון

התרבות והספורט. ימים לפני שהתקבלה החלטת הממשלה האמורה,23.5.13ב- , שלושה

כתבה היועצת המשפטית של משרד התרבות והספורט למנכ"לית המשרד דאז, ליו"ר מינהל הספורט, לעוה"ד בלשכה המשפטית ולגורמים אחרים




כלהלן: "דרך המלך למימון תחרויות בינלאומיות הינה דרך התמיכות, ולא ברכש. הסיבה לכך הינה פשוטה למדי: רכש נעשה כאשר מדובר בתפקיד

עניין שלאינו של המדינה. ארגון אליפויות ותחרויות הוא באופן מובהק המדינה, אלא של גופי הספורט...אין, לא יכולה להיות, ולא צריכה להיות השפעה על האירוע, כך שהמנגנון המתאים הינו תמיכות...החלטת ממשלה

תחליף להליכים מסודרים לפי דיני התמיכות. החלטת ממשלה נועדהאינהממשלה החלטת תקציביות. החלטות מקוראינה לקבל לשמש יכולה

לחלוקת הכסף, ובפרט לא לחלוקת הכסף לגורם ספציפי. לא המשרד ולא הממשלה יכולים להצביע על גורם פלוני ולקבוע כי יקבל סכום כזה או אחר מאוצר המדינה. דרך זו אינה שוויונית, ואינה שקופה, ומהווה פתח

יש לכולם אינטרס בכך שהנגישות לכספי מדינה הדרושיםלשחיתות... ושקופה, שוויונית נחלת]ם[ של מקושריםלקיום האירוע תהיה ולא

..." )ההדגשות2006ומחוברים... מבקר המדינה העיר על כך עוד בשנת במקור(.

אישרה ועדת המכרזים של המשרד התקשרות בפטור27.5.13נמצא כי ב- ממכרז עם עמותה ה' כספק יחיד על פי תקנות חובת המכרזים לשם אירוח

אליפות אירופה. היועצת המשפטית אישרה את ההתקשרות, וציינה כי הסכמתה ניתנה עלדומות, התקשרויות בעתיד תאשר לא וכי בפרויקט לפגוע שלא מנת והוסיפה כי על המשרד להכין מבחני תמיכה מתאימים לאירועים גדולים או לתקן לאלתר את המבחנים הלקויים. בעקבות אישור ועדת המכרזים של

.2013המשרד אישרה ועדת פטור ממכרז של החשכ"ל התקשרות זו ביוני

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התרבות והספורט כי היה עליו להתקין מבחן תמיכה שיתאים לאירועים מהסוג הנדון, ובכך

היה נמנע מהקצאת כספים במסלול שאינו מתאים לכך.

באוגוסט בנושא תמיכת2015במהלך הביקורת, פורסם מבחן מתוקן , המשרד ב"מימון אירועי ספורט בין-לאומיים בארץ".

לדעת משרד מבקר המדינה, מתן תמיכה במסווה של התקשרותגופים פני על מסוימים גופים להעדפת גורם ממכרז בפטור

אחרים ובכך גורם לפגיעה בעקרון השוויון.




משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להקפיד על בחירה במסלול המתאים - בין אם באמצעות תמיכה ובין אם באמצעות פטורולמסמך היועמ"ש לממשלה וזאת בהתאם להנחיות - ממכרז הממשלה משרדי על שחיתות. בנושא לממשלה היועמ"ש להימנע מפרשנות ולפיה הוראות הפטור מאפשרות "התקשרות" עם גוף מסוים בנסיבות שבהן ניתן היה לצפות לכך שיתקיימו מבחני תמיכה שוויוניים לכלל הגופים, שכן יש בכך משום מעקף

של המנגנון שנקבע להסדרת התמיכות.

פיקוח על ידי משרדי הממשלה התומכיםתמיכות על ובקרה "פיקוח בנושא תכ"ם והוראות האוצר שר נוהל

והבקרה של2014במוסדות ציבור" ממאי נושא הפיקוח מסדירים את . על40משרדי הממשלה השונים ושל החשכ"ל על השימוש בכספי התמיכה

החשכ"ל הוטל להפעיל מערך ביקורת מרכזי על הגופים הנתמכים לשם בקרה כספית על המוסדות הנתמכים, שתכלול ביקורת שוטפת וביקורת

)בדיקה כספית ותפעולית מעמיקה של מוסד הציבור(.41עומק בנוהל שר האוצר נקבע, בין היתר, כי המנכ"ל של כל משרד ממשלתי ימנה מפקח שיופקד על הפיקוח בנושא התמיכה במוסדות ציבור; חשב המשרד יקבע אם לאשר את אופן ביצוע הפיקוח וידווח לחשכ"ל על אופן ביצועוהציבור מוסדות בכל שנה בכל המפקח יבצע הפיקוח את כאמור. לוועדת התמיכות במשרד על שהמשרד תומך בהם. על המפקח לדווח הפעלת מנגנון הפיקוח ועל הממצאים העיקריים שמצא במסגרת הפיקוח, וועדת התמיכות באמצעות חשב המשרד תמסור לחשכ"ל דיווחים בנושא

לפחות בשנה של42פעמיים הפעולה במקום ביקורים יכלול הפיקוח . בין43המוסדות הנתמכים יידרש לברר, - ביקורת שטח(, והמפקח )להלן

היתר, אם המוסד מקיים את התנאים שקבע המשרד בנושא התמיכה ואתהוראות הנוהל, ואם התמיכה משמשת למטרה אשר לשמה ניתנה.

משרד מבקר המדינה פנה למשרדי הביטחון, החינוך, הרווחה ושירותי דת, וביקש מהם את פרטי המפקח שמונה ואת דוחות הפיקוח שהוכנו בביקורת

השטח בהתאם לנוהל שר האוצר.

סעיף 40 בנוהל שר האוצר. עד לתיקונו במרץ 12 קבע הנוהל כי כל2013 משרד יפקח על מילוי התנאים למתן התמיכה ועל השימוש בתמיכה שנתן, וכי החשכ"ל רשאי לקבוע כי בד בבד או במקום זאת יתבצע הפיקוח מטעמו.של הפעולה במקום ביקורים גם יתקיימו בכך צורך יהיה אם כי נקבע

המוסדות הנתמכים. ביקורת עומק תתבצע לגבי כל מוסד ציבור אחת לשלוש שנים.41 בדצמבר בכל שנה.1 ביוני ועד 1 עד 42אלא אם כן אישר החשכ"ל כי מהות הפעילות, אופייה או היקפה מייתרים43

פיקוח במקום הפעולה.




הביקורת העלתה כי במשרדי הביטחון, החינוך, הרווחה ושירותי דת לא מונה מפקח ייעודי המופקד על נושא הפיקוח בעמותות

בשנים וכי ו-2013שבהן תמכו המשרדים, בוצעו2014 לא ביקורות שטח כלל.

של2015בפברואר המשפטי ליועץ המשנה כתב הביקורת, במהלך , משרד הביטחון למנכ"ל משרד הביטחון כי ועדת התמיכות הטילה בעבר על האגפים השונים להגיש תכנית ביקורת שטח שבמסגרתה יתקיימו ביקוריםלוודא שהפעילויות המדווחות אכן מתקיימות על מנת הנתמכים בגופים כי לציין יש הוגשה. לא כזאת תכנית אך התמיכה, למבחני בהתאם

הודיע משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה כי הוגשה2015בספטמבר תכנית ביקורת לוועדת התמיכות והמשרד החל לבצע ביקורות שטח.

למשרד מבקר המדינה כי אמנם לא2015משרד החינוך הודיע באוקטובר מונה מפקח, אך האגפים המקצועיים השונים מבצעים את ביקורות השטח,

בשנת דוחות2015וכי לחשכ"ל להגיש החינוך משרד חשבות החלה . עוד הודיע משרד החינוך בתשובתו כי ועדת2014ביקורות שטח בגין שנת

התמיכות אינה מאשרת תמיכה שנתית בלא שהובאו לפניה ממצאי ביקורתהשטח.

בתשובת המשרד לשירותי דת צוין כי במועד הדוח עדיין לא מונה מפקחפועל במשרד התמיכות תחום ראש וכי התמיכות, בנושא ייעודי רשמי למינוי יפעל המשרד אולם וביקורות, בקרה לביצוע תפקידו במסגרת

מפקח רשמי.שטח ביקורות המבצעים המשרדים מספר כי נמסר החשכ"ל בתשובת

קיבל2015ואשר מדווחים על כך לחשב הכללי הוא אכן קטן. בשנת החשכ"ל מכלל משרדי הממשלה דיווח על שמונה משרדים בלבד )מהם שניים אשר כלל לא ביצעו ביקורת שטח(. לנוכח זאת בכוונת החשב הכללישטח ביקורות מבצעים אכן כי המשרדים לוודא כדי להשקיע משאבים

ומדווחים כנדרש בנוהל ובהוראות התכ"ם.




סיכום

המשלימים משמעותיים, תפקידים ממלאים ציבור מוסדות בפעולותיהם את הפעולות הממלכתיות של המערכת הציבורית

. הקצאה יעילה44והממשלתית ותרומתם חיונית לחברה ולמדינהמוסדות של השוטפת לפעילותם חיונית התמיכות כספי של איכות את לשפר להתפתחותם, לסייע כדי בה ויש ציבור, את ולהגדיל המדינה לאוכלוסיית מספקים שהם השירותים כספי לחלוקת עליונה חשיבות יש היקפם של שירותים אלה. התמיכה תוך שמירה על עקרון השוויון ובהתאם לאמות מידה

ברורות וידועות. דרך ארוכה מאז ציבור התקדם כברת מתן תמיכות למוסדות רווח הנוהג הפסול של מתן כספים ייחודיים, ויש לברך על כך. עם זאת, הביקורת העלתה כי עדיין יש ליקויים שמצביעים עלמעניקים ביסוד ההסדר שלפיו העומד השוויון פגיעה בעקרון משרדי הממשלה תמיכות ועל פגיעה ביעילותו של תהליך מתן התמיכות. הליקויים שהועלו בדוח זה מלמדים על כשל משמעותיושל משרד המשפטים של משרדי ממשלה המעניקים תמיכות האמור לפקח על תהליך תיקונם של מבחני התמיכה; בין היתרמבחנים עודכנו טרם הביקורת סיום העובדה שבמועד לנוכח

התעורר חשש שאינם שוויוניים, ואשר2010אשר כבר בשנת על פיהם משרדי ממשלה מעניקים תמיכות בסך מאות מיליוניהשנה תמיכה שמתווספים במשך כספי ציבור. למוסדות ש"ח וכספים קואליציוניים מועברים במסגרת תקנות תמיכה לנתמכיםבאופן פוליטיים, פעילים של הוראות פי על לעתים יחידים,

שמעורר חשש להעברת כספים ייחודיים במסווה של תמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת להבטיח חלוקה שוויונית ויעילה של תמיכות מתקציבי הממשלה, על משרדי הממשלהומשרד המשפטים משרד של ובפיקוחם בהכוונתם השונים, התמיכה מבחני לתיקון בתחומו אחד כל לפעול האוצר, הלקויים; לבחון את סוגיית ה"נתמכים היחידים"; ולהסדיר אתבמשך הניתנות תמיכה לתקנות התקציביות התוספות נושא

השנה.

מתוך המלצות "הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של סיוע המדינה למוסדות44.2006ציבור", מאי



· web viewב-24.4.14 קיבלה רכזת באגף התקציבים במשרד האוצר שתי...

Documents