FAKULTETA ZA DRŽAVNE IN EVROPSKE ŠTUDIJE

PRAVNE OSEBE JAVNEGA

PRAVA

Diplomsko delo

Anita Ačko

Kranj, 2015

FAKULTETA ZA DRŽAVNE IN EVROPSKE ŠTUDIJE

PRAVNE OSEBE JAVNEGA PRAVA

DIPLOMSKO DELO

Kandidatka: Anita AČKO

80011031

Univerzitetni dodiplomski program I. stopnja Javna uprava

Mentor: prof. dr. Gorazd Trpin

Kranj, 2015

ZAHVALA

Iskreno se zahvaljujem mentorju, prof. dr. Gorazdu Trpinu, za strokovno pomoč

in usmerjanje pri izdelavi diplomskega dela.

Posebej se zahvaljujem družini, ki mi je stala ob strani med študijem in izdelavo

diplomskega dela.

ii

POVZETEK

V diplomskem delu sem prikazala pravne osebe javnega prava. Za pravne osebe

javnega prava je značilno, da imajo oblastna upravičenja, v njihovi pristojnosti je

izvajanje javnih nalog, javnih dejavnosti ali opravljanje javne službe. Delujejo v javnem

interesu in nastanejo z javnopravnim aktom. Ločimo teritorialne pravne osebe javnega

prava, kamor uvrščamo državo in samoupravne lokalne skupnosti, ter specializirane

pravne osebe javnega prava, kamor prištevamo javna podjetja, javne sklade, javne

zavode, javne agencije ter osebe sui generis.

Ključne besede: pravna oseba, pravna osebe javnega prava, javna naloga, javni

interes, javnopravni akt, teritorialna pravna oseba javnega prava, specializirana pravna

oseba javnega prava.

iii

ABSTRACT

In this work I presented the legal entity governed by public law. Legal entities of public

law characterized the authoritative entitlements under their responsibility and how to

implement the public tasks of public business or public service. The public interest is

generated by public law act. We distinguish between territorial entities of public law,

which include state and local government as well as specialized legal persons

governed by public law, which belong public enterprises, public funds, public

institutions, public agencies and entities sui generis.

Keywords: legal person, legal person of public law, public order, public interest, public

law act, the territorial entity of public law, special legal entity of public law.

iv

KAZALO:

1 UVOD .............................................................................................................. 1

1.1 NAMEN ..................................................................................................... 3

1.2 CILJI DIPLOMSKE NALOGE .................................................................... 3

1.3 HIPOTEZA ................................................................................................ 3

1.4 PREDPOSTAVKE IN OMEJITVE ............................................................. 3

1.5 PREDVIDENE METODE RAZISKOVANJA .............................................. 3

2 POJEM UPRAVE, UPRAVLJANJA IN DRUŽBENE REGULACIJE ................ 4

3 JAVNI SEKTOR IN JAVNA UPRAVA ............................................................. 8

3.1 JAVNI INTERES .................................................................................... 12

3.2 JAVNE DOBRINE .................................................................................. 14

3.3 JAVNE SLUŽBE ..................................................................................... 15

4 FUNKCIONALNA IN ORGANIZACIJSKA OPREDELITEV JAVNE UPRAVE

......................................................................................................................... 19

4.1 REGULATORNA FUNKCIJA ................................................................. 21

4.2 SERVISNA FUNKCIJA .......................................................................... 24

4.3. POSPEŠEVALNA FUNKCIJA ................................................................ 26

4.4 JAVNA UPRAVA IN EVROPSKO PRAVO .............................................. 27

5 PRAVNE OSEBE JAVNEGA PRAVA .......................................................... 29

5.1 NAČIN USTANOVITVE PRAVNIH OSEB JAVNEGA PRAVA ............... 32

5.2 DELOVANJE V JAVNEM INTERESU .................................................... 33

5.3 POSEBNA UPRAVLJAVSKA UPRAVIČENJA ORGANOV JAVNIH

OBLASTI ....................................................................................................... 33

5.4 OBVEZNOSTI ČLANSTVA ................................................................... 33

5.5 FINANCIRANJE IZ JAVNIH SREDSTEV ............................................... 34

5.6 IZVAJANJE JAVNIH POOBLASTIL ....................................................... 35

v

5.7 UPORABA JAVNEGA PRAVA V ZUNANJIH IN NOTRANJIH

RAZMERJIH ................................................................................................. 36

5.8 UPORABNOST KRITERIJEV PRI DOLOČANJU DRUGIH PRAVNIH

OSEB JAVNEGA PRAVA ............................................................................. 37

5.9 OPREDELITEV DRUGE PRAVNE OSEBE S POMOČJO ARGUMENTA

A CONTRARIO ............................................................................................. 38

6 SKLEP ........................................................................................................... 39

KAZALO SLIK:

Slika 1: Področje javne uprave in pravnih oseb javnega prava .......................... 6

Slika 2: Področje javne uprave in pravnih oseb javnega prava .......................... 7

Slika 3: Sestava javnega sektorja ....................................................................... 9

Slika 4: Funkcionalna sestava javnega sektorja ............................................... 10

Slika 5: Področje javne uprave in pravnih oseb javnega prava ....................... 12

Slika 6: Določanje javnih dobrin s pomočjo izključenosti posameznika in

omejenosti uporabe .......................................................................................... 15

Slika 7: Funkcije javne uprave .......................................................................... 20

Slika 8: Institucije regulatorne funkcije ............................................................. 23

Slika 9: Institucije servisne funkcije .................................................................. 25

Slika 10: Institucije pospeševalne funkcije ....................................................... 27

Slika 11: Področja javne uprave in pravnih oseb javnega prava ...................... 31

1

1 UVOD

Naslov diplomskega dela je Pravne osebe javnega prava in je sestavljeno iz šestih

poglavij. Po uvodnem poglavju sledi drugo, ki govori o upravi, upravljanju in družbeni

regulaciji.

Javno upravljanje je upravljanje v javnih zadevah, javna uprava pa je uprava v javnih

zadevah. Proces javnega upravljanja poteka v javnopravnih skupnostih. Cilji in potrebe

javnopravnih skupnosti se manifestirajo kot javni interes pri sprejemanju političnih

odločitev. Upravljanje je pojav, ki je prisoten v vsaki organizaciji. Nanaša se na proces

postavljanja ciljev in uresničevanje teh ciljev, s tem organizaciji zagotavlja obstoj.

Pomen organizacije je, da omogoča posamezniku oziroma skupini posameznikov

opravljanje nalog in doseganje ciljev, ki jih drugače ne bi mogli doseči.

Organizacija povečuje moč posameznikov, organizirana skupina lahko doseže cilje, ki

jih sicer ne bi mogla doseči. Zato organizacijo opredeljujemo kot sredstvo oziroma

orodje za doseganje ciljev, ki so sicer posameznikom ali neorganiziranim skupinam

nedosegljivi (po Kavčič in Smodej 2003, str. 41).

Javna uprava sodi med pomembne usmerjevalce družbenega razvoja, njena dejavnost

je zelo raznolika, zaposluje velik del prebivalstva in je velik proračunski potrošnik.

Javna uprava sprejema odločitve o tem, kaj je zaradi javnega interesa treba iz zasebne

sfere prenesti v javno. Nekatere zadeve prenaša s področja svobodnega odločanja na

področje javnega odločanja, ki deluje na osnovi prisile. Uveljavljanje javnih interesov

neizogibno trči ob zasebni interes. Zaradi kratenja določenih interesov javna uprava

družbi v zameno zagotavlja druge dobrine (po Andoljšek in Seljak 2005, str. 33).

Najmočnejša vplivna dejavnika javne uprave sta politika in javnost. V času

gospodarske krize se mora aktivno spopadati s spremembami, ki jih kriza prinaša, in se

jim mora znati prilagajati. Javna uprava mora delovati kot servis za državljane in za

gospodarske družbe, nanje mora gledati kot na partnerje in v okviru javnega servisa

storiti vse, da so uporabniki z njenimi storitvami zadovoljni.

V tretjem poglavju obravnavam javne dobrine in javni interes. Prikazati želim temeljni

namen javnega sektorja, ki je zagotavljanje javnih dobrin prebivalstvu oziroma služiti

javnemu interesu. Javni interes uresničuje država, je torej njeno bistvo. Javni interes

naj bi uresničevale osebe, ki niso pod vplivom svojih sebičnih interesov.

Ob tem se zastavlja vprašanje, koliko je javni interes v resnici interes njegovih

uresničevalcev, saj imajo različni skupinski in zasebni interesi velik vpliv na

uresničevalce javnega interesa.

V četrtem poglavju obravnavam funkcionalno in organizacijsko opredelitev javne

uprave. V organizacijskem smislu se preučevanje javne uprave osredotoča na

vprašanje razmejitve med javnimi in zasebnimi institucijami, s formalnega vidika pa se

pojavlja vprašanje, kdo je določen za nosilca javne službe.

Peto poglavje je najobsežnejše, saj govori o naslovni temi diplomskega dela.

2

Pravni institut pravne osebe javnega prava je v slovensko pravo ponovno uvedla

Ustava RS, ki je temelj slovenskega pravnega sistema in demokratično urejene države.

V javni sektor se je uvedel tako imenovani javni menedžment, tudi mnogo nalog in

dejavnosti se je deloma prepustilo tržnim mehanizmom.

Pravna oseba je po Trpinu (2013, str. 73) organizacijska oblika, ki ji pravo podeljuje

določene pravice in obveznosti. S tem postane subjekt v pravem prometu. Nadalje je

celoten položaj pravnih oseb odvisen od njihovih funkcij v globalnem družbenem

sistemu. Trstenjakova (2003, str. 53) meni, da osnovno pojmovanje označuje pravno

osebo v dveh temeljnih pojavnih oblikah, to je kot združenje oziroma skupino oseb, ki

jo imenujemo korporacija, ali kot premoženje, ki mu je določen poseben namen, kar se

manifestira v ustanovah. Pravna oseba pridobiva pravice in sprejema dolžnosti.

Izpostavimo lahko dve temeljni značilnosti pravne osebe, in sicer:

pravna oseba je pravni subjekt,

pravna oseba se lahko ustanovi le s pravnim aktom.

Temeljno pravno načelo, ki je še posebej veljavno za pravne osebe, je načelo numerus

clauses oziroma načelo omejenega števila. To načelo določa ustanovitev pravnih oseb

le v oblikah, ki jih zakon vnaprej predvideva. Praksa je pokazala uresničevanje tega

načela pri ustanavljanju pravnih oseb zasebnega prava, medtem ko se v javnem pravu

načelo ne spoštuje, saj je tipologija pravnih oseb javnega prava odprta.

Po Trpinu (2013, str. 76) pomeni, da se lahko posamezna pravna oseba javnega prava

ustanovi tudi zunaj navedene tipologije in s tem postane pravna oseba javnega prava

sui generis. V zadnjih letih so se v slovenskem pravnem redu izoblikovali temeljni

kriteriji za določitev pravne osebe javnega prava:

ustanovitev z javnopravnim aktom,

delovanje v javnem interesu,

posebna upravljavska upravičenja organov javne oblasti,

obveznost članstva,

financiranje iz javnih sredstev,

izvajanje javnih pooblastil,

uporaba javnega prava v zunanjih in notranjih razmerjih (poTrpin 2013, str. 79).

3

1.1 NAMEN

Namen izdelave diplomskega dela je predstavitev pravnih oseb javnega prava v

Republiki Sloveniji in določiti njihov trenutni pravni režim. V diplomski nalogi bom

podala temeljne statusne značilnosti pravnih oseb javnega prava. Namen naloge je

prikazati značilnosti pravnih oseb javnega prava, in sicer tako s funkcionalnega kot z

materialnega vidika, in razmejitev področij javne uprave ter pravnih oseb javnega prava

od drugih pravnih oseb. Pri tem mi bodo v pomoč teoretična izhodišča in zakoni s tega

področja.

1.2 CILJI DIPLOMSKE NALOGE

Poglavitni cilji, ki jih bom skušala doseči v svoji diplomski nalogi, so:

– predstaviti pravne osebe javnega prava v Sloveniji,

– predstaviti njihov pravni režim,

– predstaviti njihove statusne značilnosti,

– predstavitev obstoječega stanja na področju pravnih oseb javnega prava.

1.3 HIPOTEZA

Na podlagi pridobljenih podatkov bom preverila naslednjo hipotezo: – obstoj pravnih oseb javnega prava upravičuje zaščita javnega interesa.

1.4 PREDPOSTAVKE IN OMEJITVE

V diplomskem delu obravnavam pravne osebe javnega prava. Pri opredelitvi pravne

osebe je bistveno podati ustrezno definicijo, vendar se mnenja teoretikov glede tega

razhajajo, saj lahko neustrezno definiran položaj pravne osebe javnega prava ovira pri

njihovem delu.

1.5 PREDVIDENE METODE RAZISKOVANJA

Pri oblikovanju in pisanju diplomskega dela bom uporabila deskriptivni pristop k

raziskovanju. Opisovala bom dejstva, procese in pojave. Uporabljala bom predvsem

domačo strokovno literaturo, uradni list, publikacije in predpise s področja pravnih oseb

javnega prava.

4

2 POJEM UPRAVE, UPRAVLJANJA IN DRUŽBENE REGULACIJE

Pojem upravljanja zajema široko polje delovanja posameznika in družbe. Vsako

človekovo delovanje je usmerjeno v zadovoljevanje človekovih potreb. Odločanje o

potrebah in načinu zadovoljevanja teh potreb se imenuje upravljanje. Vendar

upravljanje samo po sebi še ne vzpostavi načina za zadovoljevanje človekovih potreb.

Zato se mora oblikovati posebna dejavnost, ki jo sproži človekova odločitev oziroma

tako imenovani akt upravljanja. Proces zadovoljevanja potreb zajema upravljanje in

dejavnost, ki jo sproži upravljanje. Upravljanje je v tem smislu poseben družbeni pojav,

ki nalaga ravnanje ljudi, da se doseže neki cilj. Posamezniki, ki so vključeni v proces,

se morajo podrejati navodilom tistih oseb, ki so pooblaščene za odločanje na

posameznih stopnjah proizvodnega ali kakšnega drugega procesa. Upravljati pomeni

hkrati tudi usmerjati, kar pomeni, da je treba vključevati aktivnosti za dosego

določenega cilja. Kot meni Brezovšek (2001) ima upravljanje dve osnovni sestavini:

element določanja smeri za dosego nekega cilja in element izvrševanja dejanj, ki

omogočajo dosego določenega cilja.

Uprava in upravljanje sta po Brezovšku (1996, str. 6)1 samostojna pojma, ki

opredeljujeta upravljanje s stvarmi in upravljanje z ljudmi. Upravljanje s stvarmi

Brezovšek razlaga kot »opravljanje dejavnosti tehnološke regulacije delovnega

procesa na podlagi specializiranih izkušenj in znanja, upravljanje z ljudmi pa kot

opravljanje avtoritativnih dejavnosti s pomočjo politične oblasti in prisile«.

Natančna opredelitev teoretičnega pojma uprave in upravljanja je zelo zapletena, zato

obstaja skoraj toliko opredelitev, kot je teoretikov s tega področja. Brezovšek (1996

prav tam, a) nadalje meni, da imajo pravno politične zamisli pri opredeljevanju

teoretičnega pojma uprave izhodišče v delitvi oblasti, ki povezuje upravo z državo in jo

opredeljuje kot eno od tako imenovanih pravnih funkcij državne oblasti. Na osnovi te

trditve je dejavnost države kot izvrševanje politične oblasti pravno urejena, zato se tudi

uprava pojavlja kot posebna funkcija državne oblasti. Za razumevanje delovanja

države pa je nujno poznavanje pojma upravljanja.

V javnopravnih skupnostih (v državi, občinah) poteka proces upravljanja, ki ga

imenujemo javno upravljanje. Gre za upravljanje v javnih zadevah, to je v tistih

zadevah, kjer je izražen določen javni interes, kjer gre za zadovoljevanje določenih

skupnih in širših (javnih) potreb. Bistvo javne uprave ni služiti denar, temveč

enakopravno skrbeti za javno dobro vseh državljanov ne glede na njihov gmotni

položaj ali potrebe po storitvah. Cilji in potrebe javnopravnih skupnosti se izražajo kot

1Opredelitev teoretičnega pojma uprave je po mnenju Brezovška celostna in zapletena

metodološka operacija, tradicionalna doktrina ima izvor v pravnopolitičnih izhodiščih. Vendar pa je po besedah avtorja članka za opredelitev sodobnega teoretičnega pojma uprave treba razumeti tudi moderno teoretično zamisel sestavljenega upravnega sistema kot sredstva družbene regulacije.

5

javni interes pri političnih odločitvah. Najvišji in s tem najsplošnejši cilji države so

določeni v njeni ustavi kot najvišjem pravnem aktu.

Tudi v državi in drugih javnopravnih skupnostih proces javnega upravljanja poteka na

dveh ravneh, na institucionalni in instrumentalni. Prva pomeni politično odločanje o

ciljih, druga pa izvrševanje teh odločitev. Javna uprava je tisti instrument, s katerim

država, pokrajina ali občina izvršujejo svoje cilje. Javna uprava je torej instrumentalni

del upravnega procesa v javnopravnih skupnostih. Predstavlja jo izvršilna veja oblasti,

kamor štejemo vlado in državno upravo. Sem štejemo tudi organe lokalnih skupnosti in

nosilce javnih pooblastil ter izvajalce javnih služb (po Virant, 1998, str. 23).

Upravljanje je celoten proces vodenja in usmerjanja delovanja v organizaciji, uprava pa

je del tega procesa. Uprava je dejavnost, ki je nujna sestavina vsakega človekovega

organiziranega delovanja, je posebna dejavnost s svojimi značilnostmi in zakonitostmi.

Uprava kot dejavnost mora biti sposobna zadovoljiti določene potrebe državljanov. Biti

mora gospodarna, trajna, sistematična in iniciativna. Uprava je v 20. stoletju v srednje

in visoko razvitih državah rasla skoraj do dvajsetkrat hitreje kot število prebivalcev, zato

pravijo, da je razvoj upravnega sistema predpogoj splošne družbenoekonomske rasti,

ker je uprava nujen instrument za koordinacijo in izvrševanje zapletenih nalog. Velika

moderna uprava nosi v sebi tako pozitivne potenciale, saj lahko prispeva k

ekonomskemu razvoju, kot tudi negativne, saj zaradi sredstev fizične prisile ali

neučinkovitih orodij nadzora nad njo sama postane orodje za vladanje nad ljudmi.

Upravljanje kot proces odločanja o družbenih ciljih in načinih njihovega uresničevanja

se, kot meni Trpin (2013, str. 12)2, prvenstveno kaže kot proces družbene regulacije.

Lahko rečemo, da je proces družbene regulacije v tem smislu proces ustvarjanja

pravnih norm in proces njihovega uresničevanja.

Ta proces poteka po ustaljenih fazah ugotavljanja družbenih potreb, zbiranja informacij,

oblikovanja alternativ in odločanj.

V prvi fazi se opredelijo politična izhodišča za pripravo predpisov, druga faza zajema

pripravo strokovno analitičnega gradiva za oblikovanje pravnih norm, tretja faza zajema

njihove predloge in četrta faza sprejem pravnih norm. Odločitev se najprej sprejme na

najvišji institucionalni ravni, z nadaljnjimi upravnimi procesi je odločitev treba

operacionalizirati na nižji hierarhični ravni. Celoten proces družbene regulacije poteka

kot proces abstraktnih in konkretnih pravnih norm (Trpin, 2013a, str. 12).

2Družbena regulacija po Trpinovih besedah ni sama sebi namen, ampak je temeljni

povezovalni element družbenega sistema. Usmerjena je v vrednote, ki so postale družbene vrednote. Poti uresničevanja družbenih vrednot so različne, prav tako so različne subjektivne predstave posameznikov o načinu uresničevanja teh vrednot, kar vodi v družbeno konfliktnost, ki jo vsaj deloma odpravlja družbena regulacija.

6

Javna uprava po mnenju Brezovška (1998, str. 136) temelji na štirih osnovnih vidikih

delovanja:

legalni vidik – legalno delovanje javne uprave, ki mora slediti obstoječemu

pravnemu sistemu družbe,

politični vidik – politični nadzor uprave in njena odgovornost,

profesionalni vidik – delovanje strokovno usposobljenih in zanesljivih uradnikov,

ekonomski vidik – poznavanje stroškov in koristi delovanja ter njihovo

učinkovito razporejanje.

Slika 1: Področje javne uprave in pravnih oseb javnega prava

Vir: Trpin (2013, str. 30)

Razmerja med posamezniki in javno upravo v zvezi z

njenim delovanjem

Moderna načela

delovanja javne uprave

Oblike sodelovanja

med posamezniki

in javno upravo

Intersektorska pollitika EU

"better regulation"

Dostop do informacij javnega

značaja

Varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin

7

Slika 2: Področje javne uprave in pravnih oseb javnega prava

Vir: Trpin (2013, str. 30)

Razmerja med posamezniki in javno

upravo pri uveljavljanju njihovih pravic

Upravni postopki Sodni in ustavni

nadzor nad delom javne uprave

Neformalne oblike varstva pravic posameznikov v razmerju do javne

uprave

Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin

8

3 JAVNI SEKTOR IN JAVNA UPRAVA

Slovenski strokovnjaki na področju javnega sektorja si glede definicije javnega sektorja

niso enotni. Tako Setnikar Cankar (1997, str. 69) trdi, da je javni sektor zbir vseh tistih

organizacij, ki opravljajo družbene in gospodarske javne dejavnosti, pri čemer gre za

dejavnosti netržnega značaja, kar se kaže s proračunskim financiranjem.

Trpin (1995, str. 115) ugotavlja, da spada v javni sektor vse tisto, kar je v lasti države,

ne glede na to, na katerem področju se nahaja. Nadalje je javni sektor mogoče

opredeliti tudi s primerjavo razlik med javnim sektorjem in zasebnim sektorjem

predvsem preko razlik v poslanstvu, ciljih in načinu upravljanja.

Izraz javni sektor je po Virantu (1998, str. 4) večpomenski. Organizacijska definicija

javnega sektorja pravi, da spadajo v javni sektor vse osebe javnega prava, to je pravne

osebe, ki so bile ustanovljene za uresničevanje javnih interesov. Tem pravnim osebam

država zagotavlja pravno subjektiviteto in določena pooblastila. Po Zakonu o javnih

uslužbencih (Ul. RS 63/2007) javni sektor po tem zakonu sestavljajo:

– državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti,

– javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi,

– druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali

proračuna lokalne skupnosti.

Zakon o javnih uslužbencih v drugem členu določa, da poleg državnih organov in

občinskih uprav javni sektor sestavljajo še javne agencije, javni skladi, javni zavodi,

javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki

državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Po določbah tretjega člena

Zakona o javnih uslužbencih pa javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima

večinski ali pa prevladujoč delež država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja

po tem zakonu.

9

Slika 3: Sestava javnega sektorja

Vir: Pevcin (2005, str. 21)

JAVNI SEKTOR

Javna uprava

Državna uprava

Vladne

službe

Ministrstva z

organi v sestavi

in izpostavi

Upravne enote

Lokalna

samouprava

Javne

(gospodarske)

službe

Šolstvo in

raziskovalna

dejavnost

Zdravstveno

in socialno

varstvo

Kultura

Politični sistem

10

Strokovnjaki javni sektor najpogosteje opredeljujejo kot zbir nepridobitnih oziroma

neprofitnih organizacij. Osnovna značilnost teh organizacij je nepridobitnost, njihov cilj

ni ustvarjanje dobička na trgu, temveč trajno zagotavljanje omejenih dobrin najširšemu

krogu uporabnikov. Javna uprava in javni sektor sta med seboj neločljivo povezana,

javni sektor je pod nadzorom javne uprave, ki ga vodi in nadzoruje.

Slika 4: Funkcionalna sestava javnega sektorja

JAVNI SEKTOR

JAVNA UPRAVA NOSILCI JAVNIH POOBLASTIL IN IZVAJALCI

JAVNIH SLUŽB

Regulatorna funkcija Pospeševalna

funkcija

Izvajalska

funkcija

Državni

organi

Državna

uprava

Lokalna

samouprava

Javne

agencije

Javni skladi Javni

(gospodarski

zavodi)

Vir: Trpin (1997, str. 69)

Z razvojem države in celotne družbe se je pokazala potreba, da država prevzame v

svoje okrilje vrsto dejavnosti neoblastnega značaja. Zaradi družbenega razvoja in novih

družbenih potreb je bila država prisiljena zagotoviti državljanom najrazličnejše dobrine.

Le-teh pa ni bilo mogoče prepustiti tržnemu delovanju, temveč se morajo zagotavljati v

splošnem družbenem interesu. Po Virantu (1998, str. 23) javna uprava predstavlja

strokovni del izvršilne oblasti, skratka v sodobni državi zagotavlja raznovrstne javne

dobrine v splošnem družbenem interesu. Javna uprava je aparat, s katerim država

izvršuje svoje cilje.

Nekatere naloge izvaja država oziroma njeni organi neposredno, na nekaterih

področjih pa država poskrbi le za to, da drugi, nedržavni izvajalci, izvršujejo naloge

kakovostno, da so v skladu s splošnimi interesi družbe ter da so dostopne vsem

posameznikom. Javna uprava je namreč dolžna pospeševati gospodarski, socialni in

kulturni razvoj oziroma je generator celotnega družbenega razvoja v državi.

Javna uprava je celota vseh dejavnosti upravljanja, med katere sodijo izvršilne funkcije

javnega upravljanja in administrativne in poslovodne funkcije javnega upravljanja.

11

Izvršilna funkcija sestavlja dejavnosti organiziranja, izvrševanja, koordiniranja in

nadzorovanja, kar vse skupaj omogoča realizacijo že sprejetih sklepov in splošnih ciljev

neke družbe. Administrativne in poslovodne funkcije pa so sestavljene iz dejavnosti

neposrednega tehničnega izvrševanja, ki predstavljajo zadnjo stopnjo konkretizacije

družbenih ciljev. O javni upravi lahko govorimo v formalnem in materialnem smislu.

V materialnem smislu pomeni javna uprava proces odločanja o javnih zadevah. V

formalnem smislu pa gre za sistem organov, ki odločajo o javnih zadevah.

Sistem javne uprave se po svoji velikosti in kompleksnosti lahko primerja z največjimi

gospodarskimi sistemi. Skupaj s poslovno racionalnostjo se v javni upravi uveljavljajo

tudi vrednostni, politični cilji, ki pa niso nujno skladni z racionalnostjo.

Javna uprava sodi v proces javnega upravljanja oziroma odločanja o javnih zadevah, ki

ga sestavljajo:

politični nivo (državni zbor, občinski svet),

izvršilni nivo ( vlada, župan),

operativno-strokovni nivo (javna uprava).

Funkcije javne uprave so strokovne podlage za oblikovanje politik in izvrševanje

sprejetih politik. V javno upravo sodijo vlada in državna uprava, lokalne (občinske)

uprave ter specializirane osebe javnega prava z javnimi pooblastili.

Sistem javne uprave sestavljajo naslednja področja:

Državna uprava je državni instrument, s katerim država izvaja predvsem

oblastno funkcijo in s pravnimi mehanizmi ureja družbene odnose.

Lokalna samouprava predstavlja lokalno teritorialni upravni sistem in način

upravljanja, ki je značilen za lokalno samoupravo.

Javne službe zagotavljajo javne dobrine in javne storitve, ki so nujno potrebne

za delovanje celotne države.

12

Organizacija uprave in ljudje v

upravi

Uslužbenski sistem

Vprašanje organizacije

uprave

:Moderne metode dela v upravi:

- informatizacija

uprave

- new public management

- standadri kakovosti

Sredstva in financiranje javne

uprave

Slika 5: Področje javne uprave in pravnih oseb javnega prava

Vir: Trpin (2013, str. 36)

3.1 JAVNI INTERES

V vseh družbah oziroma državah obstaja množica različnih interesov, ki niso nujno

identični, zato lahko med njimi prihaja do nasprotij. Zaradi tega morata država ali

lokalna skupnost, ki sta edini pristojni za reševanje konfliktov, neprestano iskati in

sklepati kompromise med nasprotujočimi si interesi. Javni interes pa ni vedno enak,

odvisen je od razvoja družbenih odnosov in vrednostnega sistema znotraj konkretne

družbe.

Osnovni sistemi vrednostnega sistema so praviloma utemeljeni v ustavi kot ideje, na

katerih sloni celotna pravna ureditev posamezne družbe. Tudi zakoni in drugi

podzakonski pravni akti morajo biti skladni z ustavo, saj se s tem varuje javni interes.

Z družbenim razvojem se spreminja tudi javni interes. Kar v nekem zgodovinskem

obdobju niso šteli za javno dobro, je lahko bilo v drugem zgodovinskem obdobju v

splošnem družbenem interesu, da se zagotovi vsem s strani države ali lokalne

13

skupnosti. Od razvoja, ciljev in značilnosti družbe je odvisno, katere dobrine bo

določena družba štela za tako pomembne, da jih bo sama zagotavljala.

Po Bugariču in Pečariču (2011, str. 27) pomeni razlaga javnega interesa to, kar

državljani v resnici želijo. Vsebinsko mora biti želja opredeljena s priznanjem

nasprotujočih si interesov ali vrednot v družbenem življenju. Avtorja menita, da bi javni

interes lahko bil tisto, kar želi večina, vendar takšna definicija pripelje do težav, ki jih

predstavlja večinsko odločanje. Interesi niso javni zaradi tega, ker jih deli večina, pač

pa zato, ker so taki, da bi si jih vsak želel zasledovati ne glede na to, ali bi bili racionalni

ali razsvetljeni. Kot navajata avtorja, se koncept javnega interesa lahko kvalificira kot

zahteva po specialnem tipu racionalnosti, namreč nepristranskosti. Samo tisti interesi

so lahko javni, ki bi bili zasledovani s strani oseb, ki ne bi gledale na svoje iracionalne

ali neracionalne interese in bi obšle svoje sebične interese. Koncept javnega interesa

zahteva osebo, ki bi upoštevala tiste potrebe, ki bi jih zasledovala, če bi obenem

delovala brez osebnih pričakovanj. Avtorja nadalje menita, da se država navadno

sklicuje na javni interes, ki se definira s pričakovanimi oziroma zamišljenimi

posledicami in se nanaša na skupni interes javnosti na splošno. Splošni interes se tako

operacionalizira preko javnega. Takšno ozko gledanje pa po mnenju istih avtorjev

(2011, str. 28) spregleda nekatere moralne posledice. Ko ljudstvo zahteva odgovornost

vlade, s tem izraža moralno zahtevo zaradi izgubljenega, slabo zamišljenega ali

neprimernega vzroka, ki ni preprečil ali omejil škode oziroma posledic.

Vloga države pri zagotavljanju storitev, ki so v javnem interesu, ni več samoumevna,

temveč odvisna od politične volje. Le-ta se kaže v resolucijah, planskih dokumentih,

nacionalnih programih in zakonodaji. S temi dokumenti država opredeli tudi svoj odnos

do civilne družbe. Državi, ki meni, da je samo ona poklicana skrbeti za javni interes s

svojimi izvajalci, ki jih nadzira, po mnenju avtorjev težko pripišemo demokratičnost.

Popolnoma drugače je z državo, ki pri tej nalogi vidi v civilni družbi partnerja in je pri

zagotavljanju javnih programov pripravljena prisluhniti tako javnemu kot zasebnemu

sektorju. Vloga države je v različnih situacijah različna. Odvisna je od načina

zagotavljanja javnega interesa za javno koristne dejavnosti. Načine zagotavljanja

javnega interesa je po njunem mnenju mogoče razdeliti v dve skupini. V prvo skupino

sodijo tako imenovani neposredni ukrepi, kot so na primer javna služba, koncesija,

dovoljenje in subvencioniranje, sofinanciranje ter dotiranje javno koristnih programov, ki

jih izvajajo javni izvajalci in zasebni izvajalci. V drugo skupino sodijo tako imenovani

posredni ukrepi, kot so na primer davčne olajšave in druge finančne aktivnosti, ki niso

vezane na konkreten program, temveč na izvajalca, ki izkazuje, da deluje v javno

korist. 3

Javni interes naj tako po mnenju teoretikov služi kot zaščita javne varnosti in

premoženja, boljše kvalitete življenja državljanov ter kot varnostni mehanizem, ki skrbi

3Vesna Čopič: Zakonske možnosti za delovanje nepridobitnega nedržavnega sektorja na

področju družbenih dejavnosti, v Veljko Rus (ur.), Privatizacija šolstva, zdravstva in kulture. FDV, Ljubljana 1996.

14

za presojo državnega posega tam, kjer je vsota pravic posameznikov močnejša od

pravice vsakega posameznika (Bugarič in Pečarič 2011, str. 32).

Avtorja nadalje izpostavljata: »Javni interes je kategorija, ki je zelo hitro izkoriščana ter

jo v svojih argumentacijah uporabljajo zagovorniki določenega ukrepa, pri čemer

običajno ne navajajo možnosti ali razlogov, ki bi upoštevale ključni javni interes.

Odgovor, kaj je tisto, kar je v javnem interesu, ni enostaven. Če torej kljub vsem

negativnim ocenam na prizadeto pravico ali stvar ni mogoče najti skupne rešitve, se

omejevalni ukrep lahko izvede samo v primeru, ko za njegovo izvedbo obstaja

prevladujoči javni interes« (Bugarič in Pečarič 2011a, str. 32).

Na vseh ravneh so tisti, ki odločajo o javnem interesu, pri oceni le-tega zavezani

upoštevati vse alternativne rešitve. Test prevladujočega javnega interesa mora biti čim

bolj dolgoročen, temelječ na zaščiti osnovnih državljanskih vrednot, ki so povezane z

zdravjem, varnostjo in okoljem. Posluževali naj bi se ga v največji možni meri in na

vseh ravneh. Po trditvah avtorjev (Bugarič in Pečarič 2011b, str. 32) poleg osnovne

določenosti kriterijev namena, obsega, dokaznega bremena in tehtanja interesov, ki bi

morali biti razvidni že na abstraktni ravni, se javni interes na konkretni ravni uresničuje

s tehnološkim razvojem preko učinkovitejših določil o konfliktu interesov, razkrivanju

nepravilnosti, povečanju pooblastil, sodelovanju podrejenih pri sprejemanju odločitev in

vključevanju tako zaposlenih kot državljanov. Vse to predstavlja novi izziv za slovensko

javno upravo.

3.2 JAVNE DOBRINE

Javne dobrine so vse tiste dobrine, ki so nujno potrebne za življenje in razvoj

posameznikov in družbe kot celote, pa teh dobrin ni mogoče uspešno oziroma

zadovoljivo zagotavljati po načelih tržnega gospodarstva (Šmidovnik 1980, str. 107). V

preteklosti je bilo pridobivanje večine dobrin prepuščeno delovanju tržnih mehanizmov.

Država je skrbela le za svojo varnost in obrambo ter obstoj sistema samega. Število

javnih dobrin, ki jih zagotavlja država ali lokalna skupnost, se je od konca 19. stoletja

močno povečalo in se še povečuje. Država se je s tem spremenila iz represivne

institucije v proizvajalca dobrin in storitev, ki so namenjene državljanom. Z

zagotavljanjem javnih dobrin država prispeva k zmanjševanju socialne razslojenosti

državljanov, saj so te dobrine dostopne vsem ne glede na materialni in družbeni status.

Ena izmed nalog sodobne javne uprave je torej tudi zagotavljanje javnih dobrin, ki so

nujno potrebne za življenje in razvoj posameznikov ter celotne družbe.

Da neki proizvod ali dobrina postane javna dobrina, mora izpolnjevati dva pogoja:

neizključljivost iz uporabe – pri uporabi javnih dobrin ni mogoče izključiti

nobenega potencialnega uporabnika,

15

nezmanjšljivost dobrine zaradi uporabe – uporaba s strani enega ne zmanjša

možnosti uporabe s strani drugih.

Vendar kljub vsemu naštetemu ni mogoče določiti trdnih ekonomskih, tehnoloških ali

drugih znanstvenih kriterijev za določitev javnih dobrin. Opredelitev nekega proizvoda

storitve kot javne dobrine je v znatni meri pod vplivom političnih dejavnikov,

vsakokratnih vrednot, prepričanj in interesnih usmeritev tistih, ki imajo v družbi

odločujoč vpliv.

Slika 6: Določanje javnih dobrin s pomočjo izključenosti posameznika in omejenosti uporabe

Uporaba – neomejena, skupna, javna

Uporaba – omejena, tržna

Posameznika ni mogoče

izključiti

Javne dobrine

Skupne dobrine

Posameznika je mogoče

izključiti

Dobrine, dostopne s

plačilom pristojbin

Zasebne dobrine

Vir: Hvala (2006, 11).

3.3 JAVNE SLUŽBE

Pojem javnih služb največkrat razumemo kot organizacije, ki opravljajo različne

družbene in gospodarske dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo nujno potrebne dobrine

in storitve. Lahko jih opredelimo kot tiste dejavnosti, ki jih organizirajo in opravljajo

organi in organizacije, ki so sestavni del državnega organizma ali pa so vsaj deloma

vključene in imajo določena javna pooblastila, ki so lastna državnim organom.

Strokovnjaki imajo do pojma javnih služb različne teoretične pristope. Rakočević (1994,

str. 135) meni, da je v organizacijskem smislu tega pojma izhodišče služba kot

organizacija, v funkcionalnem smislu pa služba kot dejavnost.

Vlaj (1996, str. 290) označuje javne službe kot vsebino dejavnosti, ki se izvaja v

javnem interesu, Bučar pa kot dejavnost, ki ustvarja dobrine za zadovoljevanje

družbenih potreb, kadar tem potrebam ni mogoče zadostiti v procesu tržne blagovne

proizvodnje (Bučar V: Rakočević, 1994, str 142).

.

16

Tudi Šmidovnik (1980, str. 116) razume javne službe kot funkcionalni in ne kot

organizacijski pojem, saj pravi, da so javne službe dejavnosti storitvenega oziroma

proizvodnega značaja iz okvira javne uprave. Osnovna ideja javne službe izvira iz

glagola služiti, in sicer služiti javnosti. Avtor še navaja, da je pri javni službi ključen

upravni režim vodenja, ki mu je treba dosledno slediti pri vsaki obliki izvajanja javne

službe. V nasprotnem primeru ni več pogojev za javno službo oziroma za vključevanje

določenih dejavnosti v javno sfero sploh.

Pojem javne službe izhaja iz Francije, v okviru tega se je pojmu najbolj posvečal

francoski teoretik Duguit. Pravi, da država več ne more biti samo oblast in nastopati kot

represivna organizacija, temveč mora nastopati kot služba, ki nudi določene usluge, ki

so družbi nujno potrebne (Šmidovnik 1980, str. 116). Francosko pravo obravnava javne

službe zelo široko, obravnava tudi avtoritativno dejavnost državnih organov, saj naj bi

javne službe po Duguitu zagotavljali in nadzirali tisti, ki vladajo (Virant 2002, str. 129). V

Franciji se smatra javna služba kot poseben pravni režim uprave, ki se organizira v

ustreznih upravnih resorjih. Izvajanje javne službe poteka v organizacijah, ki so

operativni del uprave, vendar so pri svojem poslovanju dokaj avtonomne (glej

Šmidovnik 1995, str. 125).

V primerjavi s francosko ureditvijo pojem javnih služb pri nas ni tako širok, zajema le

servisno dejavnost države in lokalnih skupnosti, ne pa tudi njihovih oblastnih funkcij. Po

Virantu (2002, str. 129) je torej javna služba dejavnost, skozi katero se zagotavljajo

javne dobrine, in se dejavnost izvaja v javnem interesu. Javna služba se izvaja preko

države, lokalne skupnosti ali s posebnim javnopravnim režimom.

Francoski vzorec delovanja uprave so prevzele mnoge evropske države, med njimi

Italija, ki v precejšnji meri posnema francoske organizacijske oblike, medtem ko je na

primer Nemčija razvila povsem drugačen režim delovanja javnih služb. Namesto pojma

javne službe uporabljajo izraz storitvena uprava in gospodarske dejavnosti (Palik,

2005, str. 9).

Na prelomu 19. stoletja je vzniknilo spoznanje, da mora država pod svoje okrilje vzeti

vrsto novih dejavnosti, če želi ohraniti svoj obstoj in se hkrati razvijati. Razvoj

kapitalističnega načina proizvodnje je zahteval vedno večje intervencije države na vse

številčnejših področjih življenja in dela državljanov. Tako je država morala zagotoviti

ustrezno izobražene ljudi, omogočiti razvoj znanosti in tehnologije, ustrezno

zdravstveno varstvo, prometne povezave in podobno. Zagotavljanje teh dobrin, ki si jih

posamezniki materialno niso mogli zagotoviti, je morala pod svoje okrilje prevzeti

država.

Rakočevič (1994, str. 137) trdi, da je od stopnje razvoja vsake družbe oziroma države

odvisno, katere dejavnosti so za njen nemoten razvoj in obstoj tako pomembne, da jim

bo dala značaj javnih služb.

Teoretiki, ki so se ukvarjali s teorijo o javnih službah, so opredelili elemente, ki javne

službe opredeljujejo:

17

nujnost kontinuitete opravljanja javne službe,

opravljanje javnih služb zaradi javnih interesov in ne zaradi materialnih vzgibov,

dostopnost vsem prebivalcem pod enakimi pogoji,

vpliv državnih organov pri določanju pravil za opravljanje javnih služb

Rakočevič (1994, str. 138).

Zaradi interesov celotne družbe se morajo javne službe izvajati neprekinjeno in

nemoteno. Vsak zastoj pri izvajanju teh služb pomeni zastoj razvoja in kaos v družbi.

Država odločilno posega na področje izvajanja javnih služb, saj so organizacije, ki te

službe opravljajo, bolj ali manj vključene v državni mehanizem. Država lahko s svojimi

organi neposredno zagotavlja izvajanje teh dejavnosti ali pa jih prepusti drugim

nedržavnim organizacijam. Javne službe torej temeljijo na javni potrebi. Javna potreba

je, kot meni Bohinc (2005, str. 37), nekaj, kar ne zadovoljuje zgolj posameznika,

temveč celotno prebivalstvo. Je temeljnega pomena in zaradi svojega pomena in

odgovornosti prehaja v oblastno funkcijo z ozirom na javno službo. Četudi oblast zaupa

izvajanje javnih služb javni osebi ali zasebni osebi, ohrani odgovornost za obseg, vrsto

ter pravilnost izvajanja javnih služb. Odgovornost oblasti se nanaša tudi na razvoj in

spreminjanje načinov zadovoljevanja javnih služb glede na kulturni in tehnološki razvoj

(Bohinc, 2005a, str. 37). Izvajanje javnih služb urejajo pravna pravila, ki jih imenujemo

javno pravo. Le v javnem pravu se lahko po besedah avtorja uveljavljajo pravica

obvezne prodaje oziroma dolžnost kontrahiranja, pravica uporabe javne lastnine,

pravica posebnega položaja na trgu, ki lahko vključuje monopol, pravica zaračunavanja

določenih stroškov in njihovega pobiranja ter pravica sklepati administrativne pogodbe,

česar zasebno pravo ne pozna.

Obseg in pomen javnih služb v nekem gospodarstvu oziroma državi je po Bohinčevem

mnenju odvisen od številnih dejavnikov, predvsem od temeljnega ideološkega oziroma

političnega pogleda vlade. Bohinc (2005b, str. 37) ponuja dve skrajni možnosti. Na eni

strani govori o liberalizmu, kjer javni interes ne obstaja, morebitno zadovoljevanje

skupnih potreb pa je prepuščeno individualnemu interesu in zasebni iniciativi.

Nasprotje liberalizma je po njegovem kolektivizem, kjer je vsaka človeška potreba

izražena kot skupni interes in jo morajo zadovoljevati javne službe. V narodnih

gospodarstvih se javne službe ne pojavljajo v nobeni izmed skrajnih oblik, merilo za

izvajanje je odvisno predvsem od tega, koliko skupne potrebe v neki družbi ni mogoče

zagotoviti z zasebno pobudo na trgu.

Bohinc (2005, str. 38) nadalje navaja, da je temeljno načelo izvajanja javnih služb

enakopravnost, kar pomeni, da imajo vsi porabniki pravico do dostopa pod praviloma

enakimi pogoji.

Izvajalce javnih služb pa zavezuje k:

splošni dolžnosti izvajanja javne službe (storitev mora biti na voljo vsakomur),

18

izvajalci morajo obvezno uporabljati enotne, osnovne cene (da je storitev na

voljo vsakomur).

Javna služba se mora izvajati stalno, neprekinjeno, na voljo mora biti vselej, njeno

delovanje mora biti natančno in redno. Dolžnost zagotavljanja redne oskrbe zahteva

načrtovanje. Hkrati se morajo javne službe prilagajati razvoju in potrebam ter prenehati

delovati, kadar ni več potrebe oziroma se lahko potreba zadovoljuje na tržni način.

19

4 FUNKCIONALNA IN ORGANIZACIJSKA OPREDELITEV JAVNE UPRAVE

Javno upravo sestavljata dva vidika. Kot pravi Virant (1998, str. 17), »sta to proces

oziroma dejavnost (funkcionalna ali objektivna opredelitev) in struktura oziroma

organizacija (organizacijska ali subjektivna opredelitev)«.

Virant definicijo poenostavlja, in sicer »pri funkcionalni opredelitvi odgovarjamo na

vprašanje, kakšna dejavnost je uprava, pri organizacijski pa, kateri subjekti

predstavljajo upravo« (Virant, 1998a, str. 17). V funkcionalnem smislu različni teoretiki

upravo pojmujejo na različne načine. Organizacijska teorija opredeljuje upravo kot

»organizatorično dejavnost, ki omogoča sodelovanje večjega števila ljudi, z nekim

skupnim ciljem oziroma neko skupno nalogo. Sistemska teorija gleda na organizacijo

kot na sistem in ugotavlja, da ima vsak takšen sistem poseben upravni podsistem, ki

usmerja delovanje celotnega sistema« (Virant, 1998b, str. 17).

V organizacijskem smislu se preučevanje javne uprave osredotoča na vprašanje

razmejitve med javnimi in zasebnimi institucijami ter poskuša najti odgovor na

vprašanje, katera institucija bi bila najprimernejša za določeno vrsto javne službe (po

Bugarič in Pečarič 2011, str. 33). S formalnega vidika pa se postavlja vprašanje, kdo je

določen za nosilca javne službe in s katere strani. Pomembna značilnost javne službe

je, da je lahko določena le s strani osebe javnega prava (države, pokrajine, občine,

druge osebe javnega prava) s splošnimi in konkretnimi pravnimi akti, ki so jih osebe

javnega prava pristojne izdajati. Ista avtorja ugotavljata, da so pri materialnem vidiku

javne službe v ospredju njena vsebina, dejavnost, zakonski in podzakonski predpisi, ki

urejajo javno službo, ter kriteriji, lastnosti za izvajanje te dejavnosti, sodna praksa na

tem področju (Bugarič in Pečarič 2013a, str. 33). Pri materialnem pojmu je pomembna

vsebina javne službe, ne subjekt, ki jo opravlja. Materialni pojem javne službe ponuja

odgovor na vprašanje, katere dobrine in storitve naj zagotavlja država ali druga

javnopravna oseba. Prepustitev odločitve trgu bi bila nedopustna in nezaželena. Kaj

takšna odločitev pomeni za narodna gospodarstva? Odgovor na to vprašanje mora

poiskati vsaka država sama skladno s svojo trenutno stopnjo ekonomskega in

družbenega razvoja ter glede na svetovne in regionalne trende in zahteve, kulturne in

zgodovinske značilnosti.

Kljub temu da večina avtorjev izhaja iz materialnega vidika javnih služb, ne gre

zanemariti formalnega kriterija javnih služb, saj gre za vprašanje nosilcev dejavnosti in

urejanje njihovega pravnega položaja. »Nobena dejavnost sama po sebi torej ni javna

služba, to postane samo v trenutku vzpostavitve posebnega pravnega režima, ki je

njeno bistvo«. 4 Pri formalnem kriteriju gre (glej Bugarič in Pečarič 2011, str. 34) za

določanje javnopravnega statusa nosilcev javnih služb. Čeprav sta tako formalni kot

4Gorazd Trpin, Nekateri problemi pravne ureditve gospodarskih javnih služb v Sloveniji. Javna

uprava, let. 30, št. 2, str. 144 (141-149).

20

materialni kriterij ločena in medsebojno neodvisna, ju je treba medsebojno povezovati

tako po njuni vsebini kot tudi po njunem namenu, da se lahko razlogi za določeno javno

službo čim bolj približajo cilju. Upravljanje je »odločanje o potrebah in načinu

zadovoljitve teh potreb« (Bučar 1969, str. 11), zato je značilnost državnih organov

odločanje. Produciranje dobrin in storitev se prenese na druge subjekte, ki niso

povezani z izvajanjem javne oblasti in so za ta proces primerno strokovno

usposobljeni. Javna uprava odloča o družbenih zadevah, zato je pomembno, da se

popolnoma osredotoči na odločanje, vse druge aktivnosti pa prepusti za to

usposobljenim subjektom.

Šmidovnik (1980, str. 116) je mnenja, da je javna služba funkcionalni in ne

organizacijski pojem. Javna služba je dejavnost in ne organizacija, ki to dejavnost

opravlja. Ugotavlja, da je osnovna ideja javne službe že v njenem pojmu služiti, in sicer

javnosti, kar je izraženo s francoskim pojmom service public. Praviloma k javni službi

ne gre šteti dejavnosti represivnega značaja, kjer gre za uporabo oblastvenih ukrepov,

temveč le dejavnosti uslužnostnega značaja. Javne službe pomenijo pomemben korak

v razvoju družbe, saj s tem, da so te službe na voljo vsem državljanom brez ozira na

njihov gmotni ali družbeni položaj, bistveno prispevajo k izravnavanju socialnih razlik v

sodobni družbi.

Slika 7: Funkcije javne uprave

Vir: Trpin (2013, 40)

Funkcije javne uprave

Regulatorna funkcija Servisna funkcija Pospeševalna funkcija

21

Trpin (2013, str. 40) pravi, da funkcionalni vidik uprave zajema njene sistemske

funkcije, organizacijski vidik pa njeno organizacijsko strukturo. Pri funkcionalni

opredelitvi uprave izhajamo iz treh temeljnih funkcij upravnih sistemov, in sicer so

temeljne funkcije upravnih sistemov:

regulatorna funkcija,

servisna funkcija,

pospeševalna funkcija.

4.1 REGULATORNA FUNKCIJA

Upravni sistemi v sklopu regulatorne funkcije izvajajo celotno družbeno regulacijo. V

okviru te funkcije se proizvaja sistem pravnih norm oziroma gre za izdajo normativnih

aktov, ki urejajo družbena razmerja in vzpostavljajo pravni red. Gledano s

funkcionalnega vidika, v javno upravo sodi celoten proces družbene regulacije na vseh

ravneh, ki po Trpinu (2013, str. 40) »zajema neposredno odločanje pri izdaji abstraktnih

in konkretnih pravnih pravil ter vse pomožne in podporne dejavnosti temu odločanju.

Te zajemajo predvsem zbiranje potrebnih informacij in oblikovanje alternativ za

odločanje, poleg tega pa tudi čisto strokovno-tehnično dejavnost, ki je neposredno

vezana na proces odločanja. Te dejavnosti spadajo v javno upravo samo, če jih izvaja

sam upravni sistem oziroma tisti njegovi deli, ki so organizacijsko vezani na nosilca

odločanja. Če te dejavnosti izvajajo drugi sistemi ali če upravni sistemi preprosto

uporabijo njihove rezultate, potem te dejavnosti ne spadajo v funkcionalno opredelitev

javne uprave«. Iz navedenega lahko sklenemo, da funkcionalna opredelitev javne

uprave že v funkcionalnem okviru ni enostavna.

Regulatorna funkcija vsekakor vključuje celoten proces odločanja, medtem ko uvrstitev

pomožne in podporne funkcije v javno upravo ni vezana zgolj na naravo dejavnosti,

temveč na njenega nosilca.

Z organizacijskega vidika po Trpinu (2013, str. 41) sodijo v regulatorni del javne uprave

vsi državni organi. Sem se po njegovem mnenju poleg vseh organov izvršilne oblasti

oziroma državne uprave, uvršča še nosilec zakonodajne oblasti ter celoten pravosodni

sistem. 5Družbena regulacija v skladu z načelom delitve oblasti poteka v okviru vseh

vej oblasti, in sicer zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti. V zvezi s tem načelom

5Glede na trenutno ureditev spadajo v celoten krog državnih organov državni zbor, vlada,

ministrstva in njihovi organi v sestavi, teritorialna struktura državne uprave (upravne enote in izpostave ministrstev oz. organov v sestavi) ter vsa sodišča in drugi pravosodni organi. Dr. Gorazd Trpin, Področja javne uprave in pravnih oseb javnega prava. GV Založba, Ljubljana 2013.

22

lahko zožimo funkcionalno opredelitev javne uprave samo na regulatorno funkcijo, ki jo

izvršujejo organi izvršilne veje oblasti, torej predvsem sistem celotne državne uprave. V

tem okviru se celotno preučevanje javne uprave na področju njene regulatorne funkcije

osredotoča na organizacijo in delovanje organov izvršilne oblasti (Trpin, 2013a, str.

41).

Takšna razdelitev je po avtorjevem mnenju smiselna, saj se organizacija in načini dela

organov izvršilne veje oblasti bistveno razlikujejo od organizacije in delovanja

zakonodajnih in sodnih organov. Celoten sistem družbene regulacije poleg izvršilne

oblasti sestavljata še zakonodajna in sodna oblast, zato je nemogoče regulatorno

funkcijo izvzeti iz celotnega sistema družbene regulacije, saj gre pri tej regulaciji za en

sam prepleten proces.

V regulatorni del javne uprave sodijo tudi vsi lokalni upravni sistemi. Lokalni upravni

sistemi tvorijo celoten sistem lokalne samouprave, ki izvaja originarno regulacijo na

določenem ožjem teritorialnem območju (Trpin, 2013b, str. 41).

Pod vplivom evropskega prava na področju regulatorne funkcije so se pojavile nove

organizacije kot neodvisna regulatorna telesa (independent regulatory bodies) (po

Trpin, 2013, str. 43). V Republiki Sloveniji jih poznamo kot regulatorne javne agencije,

ki so bile praviloma ustanovljene na področju gospodarskih javnih služb.6 Osnovna

zamisel ustanavljanja tovrstnih agencij je, da določena področja zaradi svoje

pomembnosti in povezanosti v evropskem prostoru zahtevajo regulacijo, ki je

večinoma neodvisna od izvršilne veje oblasti in je načeloma podrejena samo

zakonodajalcu (Trpin, 2013c, str. 41).

V regulatorni del javne uprave lahko prav tako uvrstimo javna pooblastila, ki jih lahko

kot del javnega sektorja opredelimo samo z njihovega funkcionalnega vidika. Javno

pooblastilo pomeni z zakonom določeni prenos nalog državne uprave na nedržavne

subjekte. Javno pooblastilo je ustavnopravni institut (za razliko od koncesije). Je zlasti

instrument nedržavne uprave oziroma edina ustavna podlaga za njeno delovanje. Je

pravni institut, na podlagi katerega pravna ali fizična oseba, ki ni sestavni del države ali

lokalnega aparata, opravlja javne naloge.

Glede vsebine javnega pooblastila Ustava RS7 nima nobene vsebinske omejitve, razen

besedice »nekatere«. Z zakonom lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge

organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij

državne uprave. Omejitev pri prenosu javnih pooblastil je, da posledično ne more (ne

sme) biti kršena temeljna značilnost države, da je nosilec fizične prisile (vendar na

primer varnostnik je nosilec fizične prisile na določenem področju, pa to ne pomeni

kršitev monopola fizične prisile države).

6Takšni področji sta npr. področje telekomunikacij in področje oskrbe z energijo.

7Javno pooblastilo ureja 121. Člen ustave RS, ki določa: »Z zakonom ali na njegovi podlagi

lahko pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave.«

23

Vsebina javnega pooblastila je oblastna naloga, upravna naloga, ki pomeni izvrševanje

oblasti. Vsebina je torej lahko v vseh treh načinih izvrševanja upravnih nalog. Vse tri

oblike so lahko predmet javnega pooblastila. Tako lahko vsebina zajema izdajanje

splošnih aktov, izdajanje posamičnih (konkretnih) aktov oziroma odločanje o

posamičnih stvareh in opravljanje materialnih dejanj, realnih aktov (opravila oblastne

narave).

»V primeru, ko javno pooblastilo izvaja nedržavni subjekt oziroma subjekt, ki po

nobenem kriteriju ne sodi v javni sektor, je javno pooblastilo vključeno v javno upravo

samo po svoji funkciji, ne pa tudi z njegovim nosilcem oziroma izvajalcem, ker ta, kljub

temu, da izvaja javno pooblastilo, organizacijsko ne spada v javno upravo.« (Trpin,

2013d, str. 41). »To pa ne pomeni, da se pri izvajanju javnega pooblastila ni dolžan

ravnati po pravilih, ki veljajo za javno upravo. Nosilec javnega pooblastila je tako pri

izvajanju javnega pooblastila vključen v javno upravo samo funkcionalno, ne pa tudi

organizacijsko. Nosilec javnega pooblastila lahko sodi v javno upravo samo, če ga kot

takšnega opredeljujejo drugi kriteriji, ne pa samo izvajanje javnega pooblastila.« (Trpin

2013, str. 44).

Slika 8: Institucije regulatorne funkcije

Vir: Trpin (2013, 44)

Institucije regulatorne funkcije

Državna uprava in drugi organi javnih

oblasti

Enote lokalne samouprave

Regulatorne agencije

Nosilci javnih pooblastil

24

4.2 SERVISNA FUNKCIJA

Servisna funkcija obsega zagotavljanje javnih dobrin in storitev, to je tistih dobrin in

storitev, ki zaradi različnih vzrokov niso predmet sistema tržne menjave, so pa nujno

potrebne za nemoteno delovanje celotnega družbenega sistema. Odsotnost teh dobrin

bi porušila družbeno ravnotežje ne glede na to, da so te dobrine oziroma storitve

namenjene zadovoljevanju potreb posameznika. Njihovo zagotavljanje se kaže v

splošnem javnem interesu. Zagotavljanje teh dobrin je omogočeno preko sistema

javnih služb. V svojem funkcionalnem pomenu javne službe pomenijo neposredno

proizvodnjo teh dobrin in storitev, ki v celoti poteka v javnem interesu. Opredelitev

javne uprave oziroma javnega sektorja v okviru servisne funkcije upravnih sistemov

posega v dva pojma: javne službe in javni interes. Glede pojma javne službe si avtorji

niso enotni, kar potrjuje obsežna literatura s tega področja, ki navaja različne definicije

javne službe tako z vidika njenega obsega kot tudi z vidika njene vsebine. Posamezni

avtorji celo zagovarjajo tezo, da je pojem javne službe neopredeljiv in pa celo

neuporaben. Neopredeljiv po njihovem mnenju zato, ker v enotni pojmovni okvir ni

mogoče vključiti vseh raznolikih oblik pojava javnih služb, neuporaben pa zato, ker po

njihovem mnenju nima nobenega praktičnega pomena (Trpin, 2013, str. 45).

Za opredelitev pojma javne službe je (po Trpin, 2013a, str. 45) še posebej pomembna

druga, to je servisna funkcija javne uprave. Lahko rečemo, da je servisna funkcija javne

uprave sinonim za zagotavljanje javnih dobrin in javnih storitev. Do teh pa ni mogoče

dostopati s sistemom tržne menjave, temveč država vzpostavi takšen sistem, da lahko

zagotovi izvajanje servisne funkcije preko regulatorne funkcije.

Država zaradi odsotnosti tržnih mehanizmov uveljavi svojo regulacijo. Če

poenostavimo, za izvajanje storitev oziroma proizvajanje dobrin, ki so v javnem

interesu, država vzpostavi poseben pravni režim. Pravni režim, ki ureja celoto vseh

razmerij, vezanih na te dejavnosti, se imenuje pravni režim javne službe (Trpin, 2013b,

str. 45). Iz navedenega izhaja, da je javna služba pravni režim, ki ga ustanovi država,

in ni le dejavnost sama.

Osnovni pogoj za nastanek in obstoj tovrstnega pravnega režima pa je uresničevanje

javnega interesa, ki zadovoljuje potrebe posameznikov, ki ga v tržnih razmerah ni

mogoče uresničiti in zadovoljiti. Posledično iz navedenega izhaja, da je le država tista,

ki odloča o ustanovitvi ali ukinitvi javne službe. Odgovornost države je, da presodi, ali

bo za določeno dejavnost oblikovala pravni režim javne službe in v kakšnem obsegu

bo to storila.

25

Slika 9: Institucije servisne funkcije

Vir: Trpin (2013, 54)

Izvajanje javnopravnega režima je večpomensko. Ne zadostuje le, da izvrševalec javne

službe upošteva zakonsko predpisane pogoje in pravila delovanja, marveč gre za

regulacijo, ki sledi temeljnim značilnostim javne službe, ki izhajajo iz materialnega

pojma javne službe. Za regulacijo je pristojna država, njeni organi in nosilci javnih

pooblastil. Država mora poskrbeti, da se bodo storitve izvajale v javnem interesu, da

bodo vsem dostopne, da bodo do storitev lahko dostopali vsi pod enakimi pogoji ter da

bo vzpostavljeno ravnovesje med javnim interesom in prostim nastopanjem na trgu (po

Bugarič in Pečarič 2011, str. 46).

Pravni režim javnih služb vpliva tako na uporabnike storitev javnih služb kot tudi na

izvajalce javnih služb. Zaradi specifičnih strokovnih znanj, ki jih izvajanje teh služb

zahteva, država sama le redko izvaja te dejavnosti. Iz tega razloga ustanavlja posebne

organizacije, ki so sposobne s svojimi strokovnimi znanji izvajati dejavnosti javnih služb

in se pomembno razlikujejo od dejavnosti, ki so usmerjene tržno. Država zaradi

varovanja javnega interesa ohranja prevladujoč vpliv na upravljanje organizacij, ki

izvajajo dejavnosti javnih služb.

Institucije servisne funkcije

Javni zavodi Javni gospodarski

zavodi Javna podjetja

Koncesije in druge oblike javno- zasebnega partnerstva

26

4.3. POSPEŠEVALNA FUNKCIJA

Pospeševalna funkcija vključuje različne ukrepe za pospeševanje razvoja določenih

področij, ki jih želi država aktivno vključiti v razvoj. Izvedbo te funkcije omogočajo

različni finančni ukrepi in spodbude za razvoj, ki so lahko neposredni ali posredni in

morajo biti v skladu z dolgoročno politiko države. Med neposredne ukrepe sodijo

neposredno dodeljevanje finančnih sredstev oziroma usmerjanje finančnih tokov v

posebej določene dejavnosti ali v področja, ki so manj razvita. Posredni ukrepi pa

pomenijo različne normativne in organizacijske ukrepe, ki vodijo k temu cilju (Trpin

2013, str. 55). Tako kot na regulatorno tudi na pospeševalno funkcijo pomembno

vplivajo neposredni spodbujevalni ukrepi s strani države, ki se izvajajo preko proračuna

države in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti. Sočasno z izvajanjem

regulatorne funkcije se udejanjajo pospeševalni ukrepi posredne narave, ki se izražajo

kot različne davčne olajšave, podeljevanje posebnih pravic in podobno. Za izvajanje

pospeševalne funkcije je država ustanovila posebne pravne osebe javnega prava.

Ena izmed teh organizacij so javni skladi, ki so nepridobitne pravne osebe javnega

prava. Šmidovnik jih opredeljuje kot javno, nenamensko vezano premoženje, ki se

organizira kot pravna oseba.8 Primerni so za upravljanje premoženja države ali lokalne

skupnosti. Javni skladi se ustanavljajo na področjih, kjer neposreden politični nadzor ni

potreben. Javni skladi so specifične pravne osebe javnega prava, ustanovljene s strani

države ali samoupravne lokalne skupnosti. So javno, namensko vezano premoženje,

organizirano kot pravna oseba. Njihov osnovni namen pa je kreditiranje in dajanje

poroštev upravičencem pod ugodnejšimi pogoji, kot bi jih upravičenci lahko dobili na

finančnem trgu.

Pospeševalno funkcijo v nekem okolju izvajajo tudi javne agencije. Dejavnost javne

agencije določa njen ustanovitveni akt (Bohinc 2005, str. 418). Zakon določa, da se

javna agencija ustanovi za opravljanje nalog v javnem interesu. Če je tako predvideno

v ustanovitvenem aktu, lahko javna agencija poleg regulatornih, razvojnih, strokovnih in

nadzorstvenih nalog opravlja še druge naloge pomožnega značaja.

8 Šmidovnik, Janez, Slovenska javna uprava v socializmu in tranzicijskem obdobju

parlamentarne demokracije, Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 (Šmidovnik 98).

27

Slika 10: Institucije pospeševalne funkcije

Vir: Trpin (2013, 57)

4.4 JAVNA UPRAVA IN EVROPSKO PRAVO

Tudi v evropskem pravu je prisotno vprašanje ustrezne opredelitve javne uprave

oziroma javnega sektorja, in sicer z vidika omejevanja konkurence, ki se glede na

monopolni položaj javnega sektorja pojavlja v njegovih številnih dejavnostih (Trpin

2013, str. 59 ). Povečana pričakovanja državljanov zahtevajo večje investicije v

zdravstvo, izobraževanje, socialne pravice. Ob tem državljani niso pripravljeni na

povečanje davkov, kar je poleg regulacije in učinkovitih javnih storitev eden izmed

največjih izzivov sodobnih držav. S finančno in gospodarsko krizo so se povečale

zahteve državljanov po transparentnosti in odgovornosti.

Državljani vse bolj zahtevajo takojšnje rešitve za kompleksne težave, države pa

dobivajo venomer nove naloge in odgovornosti. Javne službe so bile vselej zagotovilo

varnosti, solidarnosti, razvoja in blaginje neke države (Bugarič in Pečarič 2011, str.

208).

Evropska unija ima vzpostavljen lasten upravni sistem, ki izvaja regulacijo na evropski

ravni. Sistem Evropske unije je povezan z regulatornimi sistemi držav članic. Evropska

Institucije pospeševalne funkcije

Državni in občinski proračun

Javni skladi Javne agencije

28

opredelitev javne uprave se posveča javnim službam, saj se le na tem področju

pojavlja vprašanje konkurence in možnosti ter upravičenosti njenega omejevanja

(Trpin 2013, str. 58). Določila Pogodbe o Evropskih skupnostih se na javne službe ne

nanašajo. Zelo pogosto pa javne službe omenja Green Paper on Services of General

Interes, ki ga je izdala Komisija Evropskih skupnosti 21. 5. 2003 (Trpin 2013, str. 59).

Trpin (2013, str. 68) prav tako meni, da »tudi evropsko pravo opredeljuje javni sektor

samo za določen namen. Tako ta pojem niti približno ne zajema celotnega javnega

sektorja, ki v državah članicah nedvomno obstaja, vendar pa ni predmet evropske

regulacije. Tako lahko z vidika EU govorimo samo o javnem sektorju v njenih

posameznih članicah, v katerih je ta sektor, tako kot v slovenskem pravu, različno

opredeljen. Ker ni skupne opredelitve, se tako lahko tudi na tej ravni bolj ali manj

zatečemo k njegovi teoretični opredelitvi«.

29

5 PRAVNE OSEBE JAVNEGA PRAVA

Pravna oseba je temeljni institut evropskega pravnega sistema in je bila v preteklosti

deležna številnih obravnav in opredelitev strokovnjakov. Pravno osebo je poznalo že

rimsko pravo, kjer se je uveljavilo stališče, da so nosilci pravic in obveznosti ne samo

fizične, temveč tudi pravne osebe. Na osnovi tega stališča je rimsko pravo razvilo dve

vrsti pravnih oseb, korporacije in ustanove. Korporacije kot skupnost fizičnih oseb so

poznali že klasiki, ustanove, ki so bile ustanovljene za določen namen, večinoma

dobrodelen, pa so bile pripoznane kasneje. Rimsko pravo je že poznalo javnopravne

korporacije, kamor je uvrščalo državo in občine, ter zasebnopravne korporacije, ki so

služile zasebnim interesom, prav tako so poznali različne sisteme ustanovitve

korporacij (po Trstenjak 2003, str. 61).

Teoretiki obravnavajo pravno osebo kot enega izmed najpomembnejših pravnih

institutov. V pravni red se je pravna oseba začela uvrščati takrat, ko je nastopil interes

več posameznikov za skupen nastop v pravnem prometu. Prav zato se je pravna

oseba najprej pojavila kot organizacijska oblika nosilcev kapitala in šele pozneje v tako

imenovani nekapitalski dejavnosti v obliki oseb javnega prava (Puharič 2006, str. 33).

Pravna oseba pridobiva pravice in sprejema dolžnosti. Izpostavimo lahko dve temeljni

značilnosti pravne osebe, in sicer:

pravna oseba je pravni subjekt,

pravna oseba se lahko ustanovi le s pravnim aktom.

Praviloma definicije pravne osebe v zakonu ne najdemo, saj zakon ni namenjen

določanju definicij, ta naloga je po mnenju avtorice naloga teorije, ki pa je obsežna in

nima enotnih stališč (Trstenjak 2003, str. 52).

Trstenjak (2003, str. 53) pravno osebo razume kot »statusno obliko, ki ji pravni red

zaradi določenih značilnosti posredno ali neposredno priznava status pravne osebe.

Pravna oseba je umetno, s pravnim aktom ustvarjen pravni subjekt, ki je sposoben biti

nosilec pravic in dolžnosti. Osnovno pojmovanje vidi pravno osebo v dveh osnovnih

pojavnih oblikah, kot združenje oziroma skupino oseb – korporacija ali kot premoženje,

ki mu je določen poseben del – ustanova«.

Pravni institut pravne osebe javnega prava je v slovensko pravo ponovno uvedla

Ustava RS, ki je temelj slovenskega pravnega sistema in demokratično urejene države.

V javni sektor se je uvedel tako imenovani javni menedžment, tudi mnogo nalog in

dejavnosti se je deloma prepustilo tržnim mehanizmom.

Pravna oseba je (po Trpinu, 2013, str. 73) organizacijska oblika, ki ji pravo podeljuje

določene pravice in obveznosti. S tem postane subjekt v pravem prometu. Nadalje je

celoten položaj pravnih oseb odvisen od njihovih funkcij v globalnem družbenem

30

sistemu. Trstenjakova (2003, str. 53) meni, da osnovno pojmovanje označuje pravno

osebo v dveh temeljnih pojavnih oblikah kot združenje oziroma skupino oseb, ki jo

imenujemo korporacija ali kot premoženje, ki mu je določen poseben namen, kar se

manifestira v ustanovah. Slovenski teoretiki opredelitev pravnih oseb javnega prava

utemeljujejo v splošni teoriji pravnih oseb. Delijo jih na:

korporacije,

ustanove,

zavode,

javna podjetja ter javne agencije.

Po tej opredelitvi so korporacije pravne osebe, njihovo delovanje usmerjajo člani teh

korporacij v oblikah in mejah korporacijskih pravil. V to skupino uvrščajo državo in

samoupravne lokalne skupnosti, zbornice in druge oblike interesnega povezovanja in

verske skupnosti, predvsem cerkev. Med ustanove po njihovem mnenju sodijo javni

skladi kot specifične pravne osebe javnega prava. Zavodi so praviloma osebe javnega

prava, ki opravljajo neko dejavnost. Sestavljajo jih osebe, njihovi zaposleni in stvari;

zavodi nimajo članov, temveč le uporabnike (Bohinc 2005, str. 284). Zadnjo skupino

sestavljajo javna podjetja in javne agencije.

Trpin (2013, str. 74) nasprotuje uporabnosti te klasifikacije, saj je za opredelitev pravne

osebe javnega prava neuporabna. Trdi, da je mnogo uporabnejša klasifikacija pravnih

oseb javnega prava, ki temelji na sistemskih funkcijah javne uprave. Ta klasifikacija

ponuja v sklopu regulatorne funkcije teritorialne pravne osebe javnega prava, v sklopu

servisne funkcije pa se pojavljajo specializirane pravne osebe javnega prava. V sklopu

pospeševalne funkcije tip pravne osebe javnega prava še ni definiran.

Temeljno pravno načelo, ki je še posebej veljavno za pravne osebe, je načelo numerus

clauses oziroma načelo omejenega števila. To načelo določa ustanovitev pravnih oseb

le v oblikah, ki jih zakon vnaprej predvideva. Nikakor pa ne dopušča ustanovitve

pravne osebe, ki bi vsebovala lastnosti dveh pravnih oseb. Praksa je pokazala

uresničevanje tega načela pri ustanavljanju pravnih oseb zasebnega prava, medtem ko

se v javnem pravu načelo ne spoštuje, saj so izjeme dopustne. Država lahko z

zakonom ustanovi pravno osebo sui generis, vendar mora v ustanovitvenem aktu

določiti vse statusne značilnosti pravne osebe sui generis (nadzor, prenehanja

zaposlovanja …).

Načelo numerus clauses se uporablja zaradi varnosti pravnega prometa, varstva strank

in tretjih oseb. Ustanovitev pravne osebe pomeni tudi njeno odgovornost, pravna

varnost pa zahteva informacijo o tem, kako bo neka pravna oseba odgovarjala, v

kakšni višini in v kakšnem vrstnem redu (Trstenjak 1999, str. 892).

31

Slika 11: Področja javne uprave in pravnih oseb javnega prava

Vir: Trpin (2013, 78)

Pravne osebe javnega prava

Teritorialne osebe javnega prava:

država

enote

lokalne samouprave

Specializirane osebe javnega prava:

javni zavodi

javna podjetja

javne agencije

javni skladi

Osebe javnega prava sui generis

Različne pravnoorganizacijske

oblike, ki jih kot pravne osebe

javnega prava določajo

področni zakoni

Pravne osebe javnega prava

sui generis

Regulatorne osebe javnega prava

Država Enote lokalne samouprave

Regulatorne javne agencije

32

V zadnjih letih so se v slovenskem pravnem redu izoblikovali temeljni kriteriji za

določitev pravne osebe javnega prava:

ustanovitev z javnopravnim aktom,

delovanje v javnem interesu,

posebna upravljavska upravičenja organov javne oblasti,

obveznost članstva,

financiranje iz javnih sredstev,

izvajanje javnih pooblastil,

uporaba javnega prava v zunanjih in notranjih razmerjih,

argument a contrario, ki ga je uvedla sodna praksa (Trpin 2013, str. 79).

5.1 NAČIN USTANOVITVE PRAVNIH OSEB JAVNEGA PRAVA

Pravne osebe javnega prava določa zakon. Ta ustanovitveni akt je akt javnega prava,

kjer je izražena oblastna izjava volje. Ustanovitelji z ustanovitvenim aktom izrazijo svojo

voljo o ustanovitvi pravne osebe. Pravna oseba mora izpolnjevati naslednje pogoje:

osebni in (ali) stvarni substrat, vsebovati mora torej ljudi in/ali premoženje,

namen delovanja pravne osebe mora biti pravno dopusten,

imeti mora takšno organizacijsko strukturo, da lahko deluje in izpolnjuje svoj

namen.

Ustanovitveni akt mora določiti pravice in obveznosti članstva, ustanoviteljev,

zaposlenih, tako imanovani personalni substrat. Prav tako mora ustanovitveni akt

določiti premoženje pravne osebe, vire pridobivanja, tako imenovani stvarni substrat.

Določen mora biti namen oziroma dejavnost pravne osebe, organi, določeno mora biti

ime in sedež pravne osebe. Obstajajo pa tudi pravne osebe, za katerih obstoj oba

substrata nista zahtevana, zadostuje izpolnjevanje le enega, bodisi samo personalnega

bodisi samo stvarnega. Personalni substrat je odvisen od vrste pravne osebe in zajema

fizične osebe; člane, družbenike, državljane. Stvarni oziroma premoženjski substrat

vključuje premoženje pravne osebe, ki je lahko v obliki denarja, nepremičnin, premičnin

ali pravic.

Namen pravne osebe razumemo kot cilj, zaradi katerega je pravna oseba ustanovljena.

Način uresničitve namena se zagotovi z izvajanjem dejavnosti. Dejavnost je torej

sredstvo za uresničevanje namena, cilj dejavnosti opredeljuje namen (Bohinc 2005, str.

59).

Za poslovanje v pravnem prometu pravna oseba potrebuje svoje organe. Organi

pravne osebe so lahko individualni, kadar pravno osebo zastopa ena oseba, in pa

kolektivni, kadar pravno osebo zastopa več oseb. Organi pravne osebe pravno osebo v

33

pravnem prometu zastopajo, pristojni so za njeno poslovanje, za opravljanje nadzora In

podobno.

5.2 DELOVANJE V JAVNEM INTERESU

Javni interes se nanaša na vse državljane, njegovo varovanje pa je zaupano organom

javne uprave. Pričakovati je, da organi javne uprave delujejo z visoko stopnjo

odgovornosti in etičnosti pri uresničevanju in varstvu javnega interesa. Hkrati se

pojavljata dva pola javnega interesa, na eni strani je javnost, na drugi strani interes. Z

neprestanim dialogom med javnimi in zasebnimi organi se lahko uresničuje zaščita

javnega interesa, saj je javni interes last vseh, od njega ima korist vsa skupnost, saj se

nanaša na vse državljane. Demokratična država, ki je pripravljena na kompromise

med javnim in zasebnim sektorjem, vidi v civilni družbi enakovrednega partnerja.

5.3 POSEBNA UPRAVLJAVSKA UPRAVIČENJA ORGANOV JAVNIH

OBLASTI

Posebna upravljavska upravičenja organov javnih oblasti najbolj odražajo namen

pravnih oseb javnega prava. Pravne osebe javnega prava izvajajo funkcijo javne

uprave, zato imajo organi oblasti do njih posebna upravljavska upravičenja (Trpin 2013,

str. 88). Nejasen je položaj organizacij, ki izvajajo servisno in pospeševalno funkcijo

javne uprave, saj neposredno proizvajajo dobrine in storitve, ki so dostopne le preko

sistema javnih služb. Pri zagotavljanju teh dobrin in storitev gre za poseben pravni

režim, ki ga v okviru regulatorne funkcije določajo državni organi in organi

samoupravnih lokalnih skupnosti. Ti organi so odgovorni za zagotavljanje teh dobrin in

storitev, čeprav jih sami ne proizvajajo. Iz razloga odgovornosti za zagotavljanje teh

dobrin in storitev jim pripadajo posebna upravljavska upravičenja, ki se izkazujejo v

ustanoviteljskih pravicah. Bistvo ustanoviteljskih pravic je v tem, da o svojih

najpomembnejših zadevah ne odločajo organi pravnih oseb javnega prava, temveč

organi njihovih ustanoviteljev (Trpin 2013, str. 90).

5.4 OBVEZNOSTI ČLANSTVA

Država in samoupravne lokalne skupnosti kot javnopravne skupnosti že same po sebi

zahtevajo obvezno članstvo, iz katerega je izstop tako rekoč nemogoč.

Državljani in občani lahko po lastni volji izstopijo iz obstoječe države ali samoupravne

lokalne skupnosti in postanejo državljani ali krajani katere druge države ali

34

samoupravne lokalne skupnosti. Obseg pravic, ki jih nova javnopravna skupnost

priznava, je vezan na državljanstvo, ki pooseblja pravno vez med posameznikom in

državo, in na pravni položaj občana kot pravno vezjo med posameznikom in

samoupravno lokalno skupnostjo (Trpin 2013, str. 91). Med člane določene

javnopravne skupnosti sodijo tudi osebe brez državljanstva in tujci.

Obveznost članstva je še posebej aktualna pri nekaterih interesnih združenjih, zlasti

zbornicah. Te organizacije brez svojih članov ne bi obstajale, delujejo pa v korist vsega

svojega članstva, ki mora delovanje zbornice tudi sofinancirati. Pomembno je, da

obvezno članstvo v določeni zbornici ne izključuje povezovanja pripadnikov te iste

zbornice v društva ali druge prostovoljne oblike svobodnega združevanja.

Poseben primer obveznega članstva so študentske organizacije. Posameznik z vpisom

na univerzo ali kateri drug visokošolski zavod hkrati postane tudi član študentske

organizacije. S tem pridobi samo pravice, vezane na študentski status, ne pa tudi

obveznosti, saj je osnovni namen lažje uresničevanje pravic članstva.

Ko opredeljujemo posamezne pravne osebe kot pravne osebe javnega prava, ima

obvezno članstvo pomembno vlogo pri opredeljevanju. V primeru zbornic je celo

najvažnejši element opredelitve, saj bi v nasprotnem primeru zbornice spadale med

pravne osebe zasebnega prava.

5.5 FINANCIRANJE IZ JAVNIH SREDSTEV

Država in samoupravne lokalne skupnosti se financirajo iz javnih sredstev, neposredno

iz proračuna. Z Zakonom o zavodih je v 48. členu določeno, da se zavodi financirajo iz

sredstev ustanovitelja, torej Republike ali lokalne skupnosti. Zavod lahko pridobiva

sredstva tudi s plačili za storitve ali s prodajo blaga ali storitev na trgu, z zakonom ali

aktom o ustanovitvi pa se lahko določijo tudi drugi načini in pogoji financiranja. Javne

agencije imajo glede na svoje delovanje različne vire financiranja. Posebej velja

izpostaviti regulatorne agencije, ki imajo neodvisno od proračuna lastne vire

financiranja (Trpin, 2013, str. 94). Pomeni, da niti pravne osebe javnega prava niso

vselej financirane iz javnih sredstev. Ta razkorak nastane, kadar se financirajo iz

posebej zanje predpisanih taks oziroma kadar gre za plačilo opravljenih storitev

(Trpin, 2013a, str. 94). Odločilno vlogo pri določanju cene imata lokalna skupnost ali

država. Kot cene javnih dobrin ali storitev se lahko oblikujejo razne tarife, takse,

nadomestila ali povračila.

Država z namenom opravljanja določene gospodarske dejavnosti ustanavlja tudi

pravne osebe javnega prava, ki praviloma niso financirane iz javnih sredstev.

Ustanovitev z javnopravnim aktom je za tovrstne družbe posebej pomembna, saj se

preko njih izvajajo dolgoročno državni projekti, kot na primer gradnja avtocestnega

križa.

35

Poleg navedenih obstaja še paleta pravnih oseb, ki so posredne uporabnice javno

finančnih sredstev, čeprav ne izpolnjujejo pogojev za uvrstitev med pravne osebe

javnega prava, na primer invalidske organizacije, dobrodelne organizacije …

Pri pravnih osebah, ki izpolnjujejo tudi vse ostale kriterije za uvrstitev med pravne

osebe javnega prava, ima kriterij financiranja zelo pomembno vlogo, medtem ko pri

drugih pravnih osebah, ki delujejo v okviru določenega interesa, država s svojimi ukrepi

omogoča delovanje teh pravnih oseb brez izpolnjevanja teh kriterijev.

5.6 IZVAJANJE JAVNIH POOBLASTIL

Javno pooblastilo je prav tako eden izmed kriterijev, ki opredeljujejo pravne osebe

javnega prava. Vendar izvajanje javnih pooblastil ni odločujoč kriterij, saj je javno

pooblastilo dostopno tako pravnim osebam zasebnega prava kot fizičnim osebam.

»Javna pooblastila, kot jih razume ustava in upravno pravo, prav tako izvajajo številne

pravne osebe, ki izvajajo javne službe in imajo (v tujini vsaj nekatere, v Sloveniji

večinoma) status pravne osebe javnega prava (kot npr. bolnišnice, šole, gledališča), pa

nekatere, ki so pravne osebe zasebnega prava (npr. šole)« (Trstenjak, 2003, str. 101).

Tudi po Trpinovem mnenju (2013, str. 96) je kriterij izvajanja javnih pooblastil med

najšibkejšimi kriteriji za določitev pravnih oseb javnega prava. Javno pooblastilo določa

121. člen Ustave RS, po katerem lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge

organizacije ter posamezniki pridobijo javno pooblastilo za izvajanje nekaterih funkcij

državne uprave. Javno pooblastilo pomeni pooblastilo države subjektu izven državne

uprave za izvajanje njegovih upravnih nalog. Vse druge ustavne določbe v zvezi z

javnim pooblastilom nosilce javnega pooblastila pri izvrševanju teh pooblastil kot pri

izdajanju upravnih aktov v zvezi s tem izenačujejo z državnimi organi in organi lokalnih

skupnosti. Poslanstvo javnega pooblastila je v doseganju večje učinkovitosti,

fleksibilnosti, racionalizaciji, konkurenčnosti, odmiku od vpliva vsakokratne politike,

samoregulaciji (po Bugarič in Pečarič, 2011, str. 70). Za izvrševanje javnih pooblastil so

v veljavi isti načini kot za izvrševanje javnih funkcij.

Ti načini so :

izdajanje splošnih aktov,

izdajanje posamičnih aktov,

opravljanje materialnih dejanj.

Tako na področju javnih služb kot na področju javnih pooblastil poteka privatizacija, za

vse več javnih služb si država prizadeva, da bi jih izločila iz svoje režije, čeprav taista

država poskuša predvsem regulativne upravne naloge prenesti na zasebni sektor.

36

5.7 UPORABA JAVNEGA PRAVA V ZUNANJIH IN NOTRANJIH

RAZMERJIH

Pravne osebe zaznamuje tudi uporaba javnega prava v zunanjih in notranjih razmerjih.

Trpin (2013, str. 98) pravi, da za tako imenovane druge pravne osebe javnega prava

pridejo na področju uporabe javnega prava v zunanjih razmerjih v poštev predvsem

ureditev finančnega nadzora nad njihovim poslovanjem, spoštovanje pravil o javnem

naročanju in spoštovanje pravil o dostopu do informacij javnega značaja. »V zvezi s

tem finančnim nadzorom njihovega finančnega poslovanja gre predvsem za vprašanje

pristojnosti in obsega nadzora računskega sodišča nad tem poslovanjem. Zakon o

računskem sodišču9 v 20. členu določa, da računsko sodišče revidira poslovanje

uporabnikov javnih sredstev, pri čemer so uporabniki javnih sredstev pravne osebe

javnega prava in njihove enote (Trpin 2013a, str. 98). V zvezi s tem je izrednega

pomena vloga računskega sodišča, ki izvaja nadzor tudi nad pravnimi osebami

zasebnega prava, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje. Prav tako zakon ne

opredeljuje pojma pravne osebe javnega prava. Dogaja se, da se pravne osebe,

katerih položaj je zakonsko neopredeljiv, sprašujejo o tovrstnem nadzoru. Zaveza k

uporabi pravil o javnem naročanju v zunanjih razmerjih je dodaten kriterij določanja

drugih oseb javnega prava. Zakon o javnem naročanju10 (V:Trpin, 2013, str. 99) v

svojem 3. členu določa, da so naročniki po tem zakonu:

organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti,

javni skladi, javne agencije, javni zavodi,

druge osebe javnega prava.

Zakon o javnem naročanju dokaj natančno določa opredelitev pravnih oseb javnega

prava. Zakon opredeljuje posamezne specifike pravnoorganizacijskih oblik, ki

zavezujejo k uporabi pravil javnega naročanja. Na področju ureditve dostopa do

informacij javnega značaja pa je položaj teh organizacij precej nedefiniran.

Pri uporabi pravil javnega prava v notranjih razmerjih je položaj skorajda enak.

Uporaba pravil v notranjih razmerjih sooča na eni strani položaj zaposlenih v določenih

pravnih osebah in hkrati s tem na drugi strani uporabo pravil uslužbenskega prava.

9 Zakon o računskem sodišču (ZRacS-1-Uradni list RS, št. 11/2001).

10 Zakon o javnem naročanju (ZJN-2-UPB5, Uradni list RS, št. 12/2013).

37

5.8 UPORABNOST KRITERIJEV PRI DOLOČANJU DRUGIH PRAVNIH

OSEB JAVNEGA PRAVA

Kriteriji za določanje pravnih oseb javnega prava so v veliko pomoč pri določanju

standardnih oseb javnega prava, ker vključujejo skoraj vse njihove temeljne lastnosti.

Vendar tudi v tem obsegu vse pravne osebe javnega prava ne izpolnjujejo določenih

pogojev. Vse določene kriterije izpolnjujejo vse teritorialne osebe javnega prava, torej

država in samoupravne lokalne skupnosti, ki so ustanovljene skladno z ustavo; njihovo

osnovno delovanje se izvaja v javnem interesu. Njihova naloga je izvajanje regulatorne

funkcije v družbi. »Ker so to javnopravne skupnosti, je članstvo v njih obvezno,

javnopravne skupnosti se financirajo iz javnih sredstev, pri svojem delovanju pa

uporabljajo javno pravo v zunanjih in notranjih razmerjih« (Trpin 2013, str. 102).

Osnovna funkcija teh javnopravnih skupnosti je izvajanje javnih pooblastil, saj so te

pravne osebe že v osnovi same organi javnih oblasti.

Na področju specializiranih oseb javnega prava večino kriterijev izpolnjujejo javne

agencije, med katerimi izstopajo regulatorne agencije. Le-te se ustanovijo zgolj z

javnopravnim aktom in delujejo v javnem interesu. Njihovo delovanje je omejeno na

izvajanje družbene regulacije na specializiranem območju. Organi javnih oblasti v teh

agencijah imenujejo direktorja in člane sveta agencije. Članstvo v javni agenciji ni

obvezno, financiranje regulatornih agencij poteka preko proračuna ali na osnovi plačil

za svoje storitve iz taks in tarif. Pomeni, da se posredno financirajo iz javnih sredstev.

Regulatorna agencija je vedno izvajalka javnega pooblastila, po posebnih določbah

različnih zakonov pa v svojih zunanjih in notranjih razmerjih uporablja pravila javnega

prava (Trpin 2013, str. 103). Podobno lahko zasledimo pri javnih skladih in javnih

zavodih. Obe specializirani osebi javnega prava se ustanovita z javnopravnim aktom in

delujeta v javnem interesu. Organi javnih oblasti imajo tudi pri njima posebna

upravljavska upravičenja, obe sta financirani iz proračuna in obe uporabljata tako v

zunanjih kot v notranjih razmerjih pravila javnega prava. Neposredno članstvo ni

pogoj, zadostujejo uporabniki storitev. Tudi tako širokih regulatornih pooblastil, kot so

na voljo javni agenciji, javni skladi in javni zavodi nimajo. Izvajanje javnega pooblastila

je vezano na izvajanje njune osnovne dejavnosti.

Javna podjetja, ki se v današnjem času ustanavljajo kot pravnoorganizacijske oblike

gospodarske javne službe, izpolnjujejo sledeča osnovna pogoja: da so v izključni lasti

države ali samoupravne lokalne skupnosti in da izvajajo katero od dejavnosti v

splošnem interesu. Za vse ostale kriterije velja relativnost, saj jih določena javna

podjetja izpolnjujejo, določena pa ne. Sklepamo lahko, da pravne osebe javnega prava,

ki morda na prvi pogled izpolnjujejo vse kriterije za takšno določitev, največkrat nimajo

vseh zahtevanih lastnosti, temveč le nekatere. Le natančna analiza pravnega položaja

izbranih pravno organizacijskih oblik lahko odgovori na vprašanje o primernosti

opredeljevanja pravnega položaja tistih pravnih oseb, pri katerih se pojavlja dvom, v

katero skupino pravnih oseb spadajo.

38

5.9 OPREDELITEV DRUGE PRAVNE OSEBE S POMOČJO ARGUMENTA A

CONTRARIO

Enotna definicija pravnih oseb javnega prava v slovenskem pravnem redu ne obstaja.

Sicer poznamo razvrščanje, po katerem v skupino teritorialnih pravnih oseb javnega

prava sodijo država in samoupravne lokalne skupnosti, v skupino specializiranih

pravnih oseb javnega prava pa različne organizacijske oblike izvajanja javnih služb, kot

so javni zavodi, javni gospodarski zavodi, deloma javna podjetja in javni skladi ter javne

agencije. Hkrati z navedenimi se lahko ustanovi pravna oseba javnega prava s

položajem sui generis. Treba je narediti primerjavo med pravnim položajem pravnih

oseb javnega prava in pravnih oseb zasebnega prava. Pri ustanavljanju oseb

zasebnega prava v vseh pravnih sistemih velja načelo numerus clausus, le določenim

vrstam korporacij ali fundacij pravo priznava lastnost pravne osebe (Bohinc, 2005, str.

29).

Pri odgovoru na konkretno vprašanje, ali določena pravna oseba spada med pravne

osebe javnega ali zasebnega prava, se v zvezi z uporabo tega načela velikokrat

pojavlja napačna argumentacija a contrario, ki pravi, da je vsaka pravna oseba, ki je

ustanovljena izven kroga z načelom numerus clauses določenih pravnih oseb

zasebnega prava, pravna oseba javnega prava (Trpin, 2013, str. 105).

»Pravna oseba javnega prava pomeni vzpostavitev posebnega javnopravnega režima

na določeni organizaciji, ki je omejevalen, tako kot celotno javno pravo. Z

argumentacijo a contrario lahko sklepamo, da je na vseh organizacijah, ki niso

neposredno ustanovljene v eni od zaključenih statusnih oblik pravnih oseb zasebnega

prava, vzpostavljen poseben omejevalni javnopravni režim. Omejitve v slovenskem

ustavnem redu lahko nalaga samo zakon, zato je argumentacija a contrario v

navedenem primeru nedopustna. To argumentacijo je mogoče uporabiti samo v

nasprotni smeri, kar pomeni, da se za pravne osebe javnega prava štejejo samo tiste

osebe, ki jih pravo izrecno opredeljuje kot takšne, v nasprotnem primeru pa so to

osebe zasebnega prava« (Trpin, 2013, str. 10).

39

6 SKLEP

Pravna oseba je umetna tvorba, nastala s pravnim aktom. Je udeleženka pravnega

prometa in nosilka pravic in obveznosti. Pojavlja se v dveh pojavnih oblikah, kot

združenje oziroma skupina oseb ali kot premoženje. Pravna teorija je ti dve pojavni

obliki poimenovala korporacije in ustanove. Tovrstno delitev pravnih oseb na

korporacije in ustanove ter na osebe javnega in zasebnega prava je značilna za

večino pravnih redov. Za pravne osebe javnega prava je značilno, da imajo oblastna

upravičenja, v njihovi pristojnosti je izvajanje javnih nalog, javnih dejavnosti ali

opravljanje javne službe. Delujejo v javnem interesu in nastanejo z javnopravnim

aktom. Ločimo teritorialne pravne osebe javnega prava, kamor uvrščamo državo in

samoupravne lokalne skupnosti ter specializirane pravne osebe javnega prava, kamor

prištevamo javna podjetja, javne sklade, javne zavode, javne agencije ter osebe sui

generis.

Za priznavanje pravne subjektivitete mora pravna oseba izpolnjevati nekatere kriterije,

določene z zakonom. Ti kriteriji so ustanovitveni akt, osebna ali stvarna podlaga,

namen oziroma dejavnost pravne osebe in organi. Zelo pomembno je spoštovanje

enega temeljnih pravnih načel, načela numerus clauses oziroma načela omejenega

števila pravnih oseb. Načelo numerus clauses ne dovoljuje mešanja dveh statusnih

oblik pravnih oseb. Načelo numerus clauses je v veljavi za pravne osebe zasebnega

prava, medtem ko lahko država z zakonom ustanovi pravno osebo javnega prava sui

generis. Največ pravnih oseb, kamor v večini sodijo specializirane pravne osebe

javnega prava, nastane z javnopravnimi akti vlade in javnopravnimi akti samoupravnih

lokalnih skupnosti ter s posamičnimi akti državnih organov in posamičnimi akti

samoupravnih lokalnih skupnosti, izdanimi za izvrševanje javnih pooblastil.

Zelo pomembna značilnost javnih služb je izvrševanje javnih funkcij in delovanje v

javnem interesu. V vseh družbah oziroma državah obstaja množica različnih interesov,

ki niso nujno identični, zato lahko med njimi prihaja do nasprotij. Zaradi tega morata

država ali lokalna skupnost, ki sta edini pristojni za reševanje konfliktov, neprestano

iskati in sklepati kompromise. Splošen družbeni interes pa ni vedno enak, odvisen je od

razvoja družbenih odnosov in vrednostnega sistema znotraj konkretne družbe.

Osnovni sistemi vrednostnega sistema so praviloma utemeljeni v ustavi kot ideje, na

katerih sloni celotna pravna ureditev posamezne družbe. Tudi zakoni in drugi

podzakonski pravni akti morajo biti skladni z ustavo, saj se s tem varuje javni interes.

Z družbenim razvojem se spreminja tudi splošni družbeni interes. Kar v nekem

zgodovinskem obdobju niso šteli za javno dobro, je lahko bilo v drugem zgodovinskem

obdobju v splošnem družbenem interesu, da se zagotovi vsem s strani države ali

lokalne skupnosti. Od razvoja, ciljev in značilnosti družbe je odvisno, katere dobrine bo

določena družba štela za tako pomembne, da jih bo sama zagotavljala. Skladno s tem

potrjujem postavljeno hipotezo diplomskega dela, v kateri trdim, da je obstoj pravnih

oseb javnega prava vezan na javni interes.

40

Organizacije in posamezniki, ki delujejo v okviru javne uprave, morajo pri svojem delu

primarno upoštevati splošni družbeni interes in morajo delovati v korist skupnosti in ne

le določenih interesov.

Izvajanje javnih funkcij v domeni teritorialnih organizacij javnega prava je določeno z

ustavo in zakoni. Najpogostejša javna funkcija specializiranih pravnih oseb javnega

prava pa je opravljanje javnih gospodarskih ali negospodarskih služb. Zaradi interesov

celotne družbe se morajo javne službe izvajati neprekinjeno in nemoteno. Vsak zastoj

pri izvajanju teh služb pomeni zastoj razvoja in kaos v družbi.

Država odločilno posega na področje izvajanja javnih služb, saj so organizacije, ki te

službe opravljajo, bolj ali manj vključene v državni mehanizem. Država lahko s svojimi

organi neposredno zagotavlja izvajanje teh dejavnosti ali pa jih prepusti drugim

nedržavnim organizacijam. Javne službe pa lahko na podlagi koncesije opravljajo tudi

pravne osebe zasebnega prava, zato vsako opravljanje javne službe še ne zadostuje

za uvrstitev med pravne osebe javnega prava.

Med opredelilne kriterije sodijo tudi izvajanje javnih pooblastil, izvajanje oblastnih

nalog, obvezno članstvo, uporaba prisilnih sredstev, obvezen obstoj in dolžnost

javnega naročanja. Vse naštete kriterije pa je treba obravnavati celostno, saj

izpolnjevanje enega samega kriterija še ne odgovori na vprašanje, s katerim bi lahko

neko pravno osebo z gotovostjo opredelili kot pravno osebo javnega prava.

Teritorialne pravne osebe javnega prava, torej država in samoupravne lokalne

skupnosti, so financirane neposredno iz proračuna. Druge osebe javnega prava (javne

agencije, javni skladi, javni zavodi, javna podjetja) so manj odvisne od financiranja iz

javnih sredstev, nekatere izmed njih se financirajo na tržni način. Nadzor nad celotnim

finančnim in materialnim poslovanjem pravnih oseb javnega prava izvaja Računsko

sodišče.

Pomemben opredelilni kriterij pravnih oseb javnega prava je uporaba javnega prava pri

urejanju zunanjih in notranjih razmerij. Razmejitev med javnim zasebnim pravom ni

enostavna, saj sta obe sferi močno prepleteni. Za pravna razmerja javnega prava so

značilna hierarhična razmerja, nadrejenost in podrejenost. Država kot avtoritativni

organ oblasti v pravnih razmerjih izvaja oblastno voljo in uresničuje javni interes. V

zasebnem pravu so pravni subjekti enakopravni, avtonomni in pravno svobodni ter

uresničujejo lastne zasebne interese. Notranja razmerja teritorialnih skupnosti so v

celoti urejena z javnim pravom. V notranjih razmerjih drugih pravnih oseb je obseg

uporabe javnega prava manjši, odvisno za kakšno vrsto pravne osebe javnega prava

gre. Z javnim pravom so urejena statusna vprašanja, medtem ko položaj zaposlenih

ureja zasebno pravo. V zunanjih razmerjih je položaj še bolj nejasen. Kadar gre za

oblastno razmerje osebe javnega prava do drugih subjektov oziroma kadar nastopa

oseba javnega prava kot izvrševalec oblasti, se v teh razmerjih načeloma uporablja

javno pravo. Glede drugih razmerij pa se načeloma uporablja zasebno pravo.

41

Še do nedavnega je za delovanje javne upravo veljalo prevladujoče prepričanje, da se

določene storitve izvajajo neposredno s strani države ne glede na to, da so se z

neposrednim sodelovanjem državljanov nekatere izvajale že dalj časa pred tem.

Pravne osebe javnega prava in z njimi povezano opravljanje javnih storitev so tudi

zaradi gospodarske krize in krčenja socialnih pravic pod vse večjim drobnogledom

državljanov.

Področje pravnih oseb javnega prava se dejansko kaže kot neurejeno, kar v praksi

predstavlja velik problem. Podeljevanje koncesij na ravni Evropske unije nima jasno

določenih pravil, ni pravne varnosti, prosto opravljanje storitev in dejavnost notranjega

trga sta oteženi. Ustrezen in prožen zakonodajni okvir z jasnimi in enostavnimi pravili

za podeljevanje koncesij bi zagotovil učinkovit dostop in pravno varnost. S tem bi se

povečale naložbe, javne službe bi bile boljši servis za državljane, s tem bi se

zagotovila učinkovita in transparentna raba javnih sredstev.

Evropski parlament in Svet Evropske unije sta zaradi tega v februarju leta 2014

sprejela tri direktive, in sicer o podeljevanju koncesijskih pogodb, o javnem naročanju

ter o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in

prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev. S sprejetimi direktivami želita na novo

urediti področje pravnih oseb javnega prava.

Dosedanja praksa je bila do nedavnega zelo stroga, z novimi direktivami pa se

dopuščajo zasebne pobude z velikim poudarkom na zasledovanju socialnih, ekoloških

in okoljskih ciljev ob hkratni gospodarni in transparentni rabi javnih sredstev.

42

LITERATURA IN VIRI

Samostojne publikacije

1. ANDOLJŠEK Ž., Seljak J., Merjenje učinkovitosti in uspešnosti javne uprave,

Fakulteta za upravo, Ljubljana, 2005.

2. BOHINC R., Osebe javnega prava, GV Založba, Ljubljana, 2005.

3. BOHINC R. (et al), Zakon o javno-zasebnem partnerstvu s pojasnili, Nebra,

Ljubljana, 2007.

4. BUČAR F., Uvod v javno upravo, Časopisni zavod Uradni list SRS, Ljubljana,

1969.

5. DOLINAR P., Plačni sistem v javnem sektorju Republike Slovenije, Ekonomska

fakulteta, Magistrsko delo, Ljubljana, 2007.

6. HVALA D., Organizacijska klima v UE Kranj, Fakulteta za organizacijske vede

Maribor, Diplomsko delo, 2006.

7. HROVATIN N., Strategija razvoja lokalnih gospodarskih javnih služb v

Sloveniji, Svetovalni center d.o.o., Ljubljana, 2002.

8. KAVČIČ B., Smodej J., Javni sektor, Visoka šola za upravljanje in poslovanje,

Novo mesto, 2003.

9. MRAK M., Mednarodne finance, GV založba, Ljubljana, 1999.

10. MUŽINA A., Koncesije, pravna ureditev koncesijskih razmerij v Sloveniji in EU,

Primath, Ljubljana, 2004.

11. PALIK, Nataša, Komunalna dejavnost kot gospodarska javna služba, Fakulteta

za družbene vede, Diplomsko delo, Ljubljana, 2005.

12. PEČARIČ M. (et al), Javne službe, Fakulteta za upravo, Ljubljana, 2011.

13. PUSIĆ E., Upravni sistemi 1, Grafički zavod Hrvatske, Zagreb, 1985.

14. PUHARIĆ K., Pravo družb in poslovno pravo, Uradni list RS, Ljubljana, 2006.

15. RAKOČEVIČ S. (et al), Državna uprava, vloga, položaj, organizacija,

delovanje, ČZ Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 1994.

16. RUS V., Podjetizacija in socializacija države, FDV, Ljubljana, 2001.

17. ŠMIDOVNIK J., Temeljni pojmi o upravi, VUŠ, Ljubljana, 1980.

18. ŠMIDOVNIK J.,Teoretične osnove upravljanja, Univerzum, Ljubljana, 1985.

19. TRPIN G., Področja javne uprave in pravnih oseb javnega prava, GV Založba,

Ljubljana, 2013.

20. TRSTENJAK V., Pravne osebe, GV Založba, Ljubljana, 2003.

21. VIRANT G., Pravna ureditev javne uprave, VUŠ, Ljubljana, 1998.

22. VLAJ S., Lokalna samouprava – občine in pokrajine, FDV, Ljubljana, 1998.

23. VLAJ S., Teorija javne uprave, Študijsko gradivo – tretja spremenjena in

dopolnjena izdaja, Fakulteta za upravo, Ljubljana, 2006.

43

Članki v revijah

1. BREZOVŠEK M., Politologija uprave, Teoretični pojem uprave, Izvirni

znanstveni članek, Teorija in praksa, let. 33/6/1996, str. 997–1008.

2. BREZOVŠEK M. (et al) Organiziranost in učinkovitost občinske uprave, Teorija

in praksa 38, 2001, 3, str. 395–411.

3. IVANJKO Š., Organiziranost gospodarskih javnih služb, Maribor, Inštitut za

lokalno samoupravo in javna naročila Maribor, Lex localis, 2003, let. I,

št. 4, str. 1-13.

4. PLIČANIČ S., Liberalizacija sistema javnih služb v Sloveniji in pravni položaj

javnega podjetja, Podjetje in delo, 25, 6–7, str. 923–937, 1999.

5. TRSTENJAK V., Vrsta in značilnosti pravnih oseb, Moderna tipologija pravnih

oseb in načelo numerus clauses, Podjetje in delo, 1999, št. 6/7, str. 885-893.

Prispevki oziroma poglavja v knjigi, zborniku

1. BREZOVŠEK M., Teoretični pojem uprave. v: Stane Vlaj (ur),

Uvod v javno upravo, VUŠ, str. 49–60. Ljubljana, 2001.

2. PEVCIN P., Teorija javne izbire, v: S. Setnikar Cankar (ur.), Ekonomika

javnega sektorja in proračunsko financiranje,Fakulteta za upravo, Ljubljana,

2005.

3. SETNIKAR-CANKAR S.,Proračunska poraba, decentralizacija in

komercializacija javnega sektorja, Zbornik IV. dnevi slovenske uprave,

Portorož, VUŠ Ljubljana, 1997, str. 68–84.

4. TRPIN G., Javni skladi in javne agencije, Zbornik posvetovanja VI. dnevi

javnega prava, Inštitut za javno upravo pri PF, Ljubljana, 2000, str. 175–190.

5. TRPIN G., Preobrazba slovenske javne uprave. v: Marjan Brezovšek (ur.):

Demokracija – vladanje in uprava v Sloveniji, Politološki dnevi, Slovensko

politološko društvo, Ljubljana, 1997, str. 159–174.

6. TRPIN G., Rast uprave – patološki pojav ali objektivna nujnost, Javna uprava,

Ljubljana, 31 (1995) 3, str. 311–323.

7. TRPIN G., Reforma javne uprave v Sloveniji – stanje in perspektive, Zbornik

referatov V. dnevov slovenske uprave, VUŠ 1998, Portorož, str. 9–26.

44

Pravni viri

1. ZAKON o državni upravi. Uradni list RS, št. 52/2002,110/2002, 56/2003,

61/2004, 123/2004, 24/2005.

2. ZAKON o gospodarskih javnih službah. Uradni list RS, št. 32/1993.

3. ZAKON o javnem naročanju. Uradni list RS, št. 12/2013, s kasnejšimi

spremembami in dopol.

4. ZAKON o javnih agencijah. Uradni list RS, št. 52/2002.

5. ZAKON o javnih financah. Uradni list RS, št. 11/2011, s kasnejšimi

spremembami in dopol.

6. ZAKON o javnih skladih. Uradni list RS, št. 77/2008.

7. ZAKON o javnih uslužbencih. Uradni list RS, št. 63/2007, s kasnejšimi

spremembami in dopol.

8. ZAKON o javno zasebnem-partnerstvu. Uradni list RS, št. 127/2006.

9. ZAKON o upravnem sporu. Uradni list RS, št.105/2006.

10. ZAKON o zavodih. Uradni list RS- stari, št. 12/1991.

11. DIREKTIVA Evropskega parlamenta in sveta 2014/23 EU z dne 26. februar

2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb. UL L 94/1, 28. 3. 2014.

12. DIREKTIVA Evropskega parlamenta in sveta 2014/24 EU z dne 26. februar

2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES. UL L 94/65, 28.

3. 2014.

13. DIREKTIVA Evropskega parlamenta in sveta 2014/24 EU z dne 26. februar

2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem

energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter razveljavitvi

Direktive 2004/17/ES. UL L94/243, 28. 3. 2014.

Viri s spleta

1. URADNI LIST REPUBLIKE SLOVENIJE št. 69/2007. URL: http://www.uradni-

list.si/1/objava.jsp?urlid=200769&stevilka=3820. 27. 10. 2014.

2. USTAVA RS. URL: http://www.us-rs.si/media/ustava.republike.slovenije.pdf.

31. 10. 2014.

45

Izjava o avtorstvu in navedba lektorja

S podpisom zagotavljam, da:

je predloženo diplomsko delo z naslovom Pravne osebe javnega prava izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela;

je delo popravljeno v skladu s pripombami mentorja in članov komisije;

sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev , ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oziroma citirana v skladu s fakultetnimi navodili;

se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oziroma ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorskih in sorodnih pravicah (ZASP) – Uradni list RS, št. 21/1995, 9/2001, 30/2001 – ZCUKPIL, 43/2004, 17/2006, 114/2006 – ZUE, 139/2006, 68/2008, 110/2013);

je elektronska oblika identična s tiskano obliko predloženega dela, ter soglašam z objavo dela na fakultetnih straneh;

da je delo lektorirala Aleksandra Perišić.