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ANÁLISIS

fesamericacentral.orgEvaluación del Primer Plan Nacional de Cambio Climático de El Salvador mediante la aplicación de los Principios Conjuntos para la Adaptación

Francisco SotoOctubre 2015

La aplicación de los Principios Conjuntos para la Adaptación, como un punto de referencia internacionalmente consensuado y conjunto para evaluar el marco ce políticas sobre adaptación al cambio climático en el país; ha facilitado la evaluación del estatus del Primer Plan Nacional del Cambio Climático

El nivel de participación e inclusión social en el desarrollo del marco de políticas para la adaptación, y específicamente el Primer Plan Nacional de Cambio Climático, es inferior a las capacidades y esfuerzos que debieron haberse puesto con dicho fin. Así mismo, el proceso no aplicó el Principio del Consentimiento Libre, Previo e Informado, ni la incorporación del conocimiento sectorial, ancestral y local en las medidas expresadas por dicho plan.

El Primer Plan Nacional de Cambio Climático sólo expresa su buena voluntad de integrar los grupos viviendo en condiciones de mayor vulnerabilidad, sin que un enfoque de género y de reducción de la vulnerabilidad haya sido debidamente aplicado.

El Primer Plan Nacional de Cambio Climático no ha considerado ni incorporado las herramientas técnico-científicas sobre la evidencia de las manifestaciones e impactos actuales y futuros del cambio climático, con base en el mejor conocimiento científico, ancestral y local; para desarrollar medidas para una adaptación apropiada y oportuna al cambio climático a nivel nacional y local.

NO 5/2015

Francisco Soto| EVALUACIÓN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO DE EL SALVADOR MEDIANTE LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIÓN

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EVALUACIÓN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO DE EL SALVADOR | Francisco SotoMEDIANTE LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIÓN

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Tabla de Contenido

Pág.

Abreviaturas y acrónimos…………………………………………………..…5

1. Introducción......................................................................................................................7

2. Marco nacional de políticas sobre cambio climático ….…………………....7

3.Comprensión y priorización de los Principios Conjuntos para la Adaptación (PCA)...........................................................................................................9

3.1. Versión 2.0 de los PCA………………………………………………......….. ..9 3.2. Criterios de priorización de los PCA………………………....……….......….....11 3.3. Análisis de priorización…………..……………………………………..............11 4.Calificación de los principios y criterios…..…………………………………..13

4.1. Calificación del Principio A.…………………………………………..…..........13 4.2. Calificación del Principio E…………..……………………….…………..........16

4.3. Calificación del Principio G…..………………………………………........…...19 5.Conclusiones y recomendaciones………..……………………………………22

5.1. Sobre el Principio A.………………………………………………….........…..22 5.2. Sobre el Principio E…………..………………………………….………..........23 5.3. Sobre el Principio G…..…………………………………………..…….…........23


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CLPI Consentimiento libre, previo e informadoCMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio ClimáticoENCC Estrategia Nacional de Cambio Climático, 2013INDC Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (por sus siglas en inglés)MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos NaturalesMCC-SLV Mesa de Cambio Climático de El SalvadorNAMA Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (por sus siglas en inglés)PCA Principios Conjuntos para la AdaptaciónPNAD Plan Nacional de AdaptaciónPNCC Primer Plan Nacional de Cambio ClimáticoPNMA Política Nacional de Medio AmbienteVSA Voces del Sur sobre la Adaptación

Abreviaturas y acrónimos


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1.Introducción

Los Principios Conjuntos para la Adaptación (PCA) son una declaración de diversas organizaciones de la sociedad civil de distintas regiones del planeta que presenta lo que es considerado como punto de referencia para un proceso apropiado de planificación, implementación y monitoreo de la adaptación al cambio climático. Los PCA se presentan en un conjunto de siete principios, cada uno con un subconjunto de criterios, y están diseñados para evaluar el estado del marco de políticas públicas sobre adaptación en los países en desarrollo, ya sea para la incidencia política, promover el diálogo con los gobiernos y determinar las necesidades de creación y fortalecimiento de capacidades.

Los PCA surgen en el marco del Programa Voces del Sur sobre la Adaptación (VSA) (http://southernvoices.net/en/home/sv-on-adaptation.html), uno de cuyos propósitos fue producirlos y aplicarlos a manera de un código de buenas prácticas para que la planeación nacional en materia de adaptación asegure que las necesidades de las comunidades pobres y más vulnerables al cambio climático, son satisfechas y sus derechos respetados. Los PCA fueron desarrollados en 2014, actualizados en la versión 2.0 en abril de 2015, y serán nuevamente actualizados a finales de 2015, a partir de las experiencias de su aplicación por los socios del VSA en trece países en desarrollo de Asía, África y América Latina, y se revisarán a medida que se ponen a prueba en más países.

La Mesa de Cambio Climático de El Salvador (MCC-SV) es un espacio constituido por organizaciones de la sociedad civil del país, para facilitar desde una óptica socio-política, el intercambio, debate y articulación de conocimientos, posiciones y propuestas respecto a la gestión de medidas de respuesta ante el cambio climático desde el nivel local, hasta el nacional e internacional. Su marco de trabajo está definido mediante enfoques, principios rectores, temas transversales y buenas prácticas de sus miembros; con el propósito de vigilar e realizar incidencia política sobre el marco de políticas públicas

para la adaptación al cambio climático en El Salvador

Con el propósito de fortalecer su trabajo y aportes a la sociedad salvadoreña en materia de adaptación al cambio climático y como socio afiliado al Programa VSA; la MCC-SLV ha aplicado los PCA al Primer Plan Nacional de Cambio Climático. Lo anterior sobre el hecho que los PCA son una herramienta en proceso de desarrollo pero internacionalmente consensuada por diferentes actores de la sociedad civil, para evaluar la efectividad del marco de políticas sobre adaptación.

El propósito de este análisis es evaluar el estado del marco de políticas para la adaptación al cambio climático en El Salvador mediante la aplicación de los PCA en el análisis del Primer Plan Nacional de Cambio Climático, por ser este considerado un instrumento de política insignia en la gestión del cambio climático en el país. Lo anterior, en articulación con las líneas y directrices de trabajo y posicionamientos clave de la MCC-SLV.

2. Marco nacional de políticas sobre cambio climático

Los compromisos y obligaciones adoptados por los Estados en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) constituyen la normativa internacional sobre cambio climático y deben sustentar los marcos nacionales de políticas en la materia. El marco nacional de políticas sobre cambio climático existente en El Salvador es aún débil, pues hasta el momento se ha omitido la necesidad de cumplir e implementar dichos compromisos y obligaciones. Esta falencia, más allá de darle al país una brecha de cumplimiento respecto al derecho internacional y de colocarle en una desventaja comparativa en el acceso sostenido y previsible a recursos de mecanismos multilaterales para los medios de implementación de la adaptación y la mitigación (investigación, desarrollo y transferencia de tecnologías, educación, formación y sensibilización pública, desarrollo de capacidades humanas e institucionales y financiamiento); ha debilitado el marco nacional de políticas y comprometido la calidad ambiental, la reducción de la vulnerabilidad


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y la adaptación apropiada y oportuna a las manifestaciones e impactos del cambio climático.

La Política Nacional de Medio Ambiente (PNMA) de 2012, tiene un objetivo general ligado a un propósito de adaptación mediante la reversión de la degradación ambiental y la reducción de la vulnerabilidad frente al cambio climático. La línea de acción de adaptación al cambio climático y reducción de riesgos considera los componentes importantes para un Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, aunque sin especificar la naturaleza conceptual y un abordaje metodológico apropiado; ni tampoco la articulación con el compromiso legal de desarrollar y presentar el Plan Nacional de Adaptación (PNAD) y los avances en materia de estudios sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación, en las comunicaciones nacionales cuadrienales en el ámbito de la CMNUCC.

La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) de 2013, se estructuró en tres ejes: mecanismos para enfrentar pérdidas y daños recurrentes, adaptación al cambio climático y mitigación del cambio climático con co-beneficios. Sin embargo, la ENCC no hace referencia al desafío y a la vez falencia de estudios sobre las manifestaciones e impactos del cambio climático en el país, como base de sustentación de las políticas, programas, planes, proyectos y medidas en la materia; ni tampoco hace referencia al marco de compromisos y obligaciones internacionales para el Estado salvadoreño y emanados de la CMNUCC, ni a los mandatos estipulados en la ley de Medio Ambiente en materia de cambio climático.

Finalmente, el desarrollo del Primer Plan Nacional de Cambio Climático (PNCC) es un compromiso derivado del derecho internacional retomado por la Ley del Medio Ambiente. A inicios de junio de 2015, el gobierno salvadoreño lanzó el PNCC públicamente de manera oficial en cumplimiento al mandato de la Ley de Medio Ambiente, sobre la base fundamental de la PNMA y la ENCC. Al igual que la elaboración y ejecución del PNCC por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) es un mandato legal en virtud de la Ley del Medio Ambiente; el Estado salvadoreño también ha adquirido compromisos y obligaciones en materia de cambio climático que también es mandato legal en virtud de la CMNUCC como ley secundaria de la República.

Aunque el PNCC se auto-define como un instrumento clave para la aplicación equitativa de la CMNUCC, su marco de prioridades y ocho componentes está desarticulado del marco normativo internacional, de la dinámica del proceso multilateral y del objetivo último de la CMNUCC. La estructura y contenidos del PNCC no se concibieron visibilizando la información requerida relativa a la mitigación, ni a la adaptación, dificultándose la identificación y articulación con los compromisos internacionales en materia de Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (NAMA) y PNAD.

De haberse realizado o al menos retomado y actualizado estudios y propuestas disponibles, y articulado el PNCC a los compromisos derivados del marco normativo de la CMNUCC, el Estado salvadoreño dispondría hoy en día de información oficializada y sistematizada para la elaboración y comunicación oportuna de sus Contribuciones Previstas Determinadas a nivel Nacional (INDC), con miras a una apropiada armonización y aplicación de los nuevos compromisos a adoptarse en París durante la COP-21 y post-2015 en el marco del nuevo Acuerdo Mundial sobre cambio climático

Las herramientas técnico-metodológicas y el marco conceptual provistos por el proceso multilateral fueron concebidos para crear y fortalecer las capacidades nacionales para elaborar e implementar un marco de políticas públicas para la adaptación al cambio climático, incluyendo sus instrumentos de implementación. La configuración del PNCC no partió de esta concepción, y por tanto su conceptualización, sustentación, enfoques y alcances acontecen de serios problemas y vacíos como para que su implementación y monitoreo puedan ser efectivos en términos de una adaptación efectiva, oportuna y equitativa. La aplicación de los PCA, como un punto de referencia consensuado y conjunto internacionalmente para evaluar el marco ce políticas sobre adaptación al cambio climático en el país; facilitará la evaluación del estatus del PNCC especialmente en cuanto a: (1) la sustentación con información clave, capacidades e instrumentos


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sobre las manifestaciones, impactos y vulnerabilidad actual y futura ante el cambio climático en el país; (2) la participación e inclusión de pueblos, actores y sectores no gubernamentales en el proceso de consulta, y (3) la identificación y priorización de los sectores socio-económicos, poblaciones humanas y sistemas naturales en condiciones de mayor vulnerabilidad al cambio climático.

3. Comprensión y priorización de los Principios Conjuntos para la Adaptación (PCA)

3.1. Versión 2.0 de los Principios Conjuntos para la Adaptación

Los PCA son una iniciativa conjunta de redes de la sociedad civil de África, Asia y Latinoamérica que

trabajan en materia de cambio climático, de lo que ellas consideran los puntos de referencia para la buena planificación, implementación y monitoreo de la adaptación.

Los PCA fueron desarrollados en la versión 1.0 en 2014, y fueron actualizados en la versión 2.0 en 2015, para ser finalmente actualizados a final de 2015. La aplicación de la versión 2.0 de los PCA sobre el PNCC contribuirá a determinar el estado del marco de políticas para la adaptación al cambio climático en El Salvador al igual que se ha hecho en otros doce países en desarrollo miembros del Programa VSA; pero al mismo tiempo para probar su viabilidad técnica, política y operativa para evaluar los marcos de políticas de adaptación al cambio climático en países en desarrollo.

Versión 2.0 de los Principios Conjuntos para la Adaptación

LOS MARCOS NACIONALES PARA LA PLANIFICACIÓN DE LA ADAPTACIÓN CONLLEVAN AMEDIDAS DE RESPUESTAS MÁS EQUITATIVAS Y MÁS EFECTIVAS

ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO, CUANDOA. La formulación, implementación y monitoreo son participativos e inclusivos

1. Múltiples actores (como la sociedad civil, gobiernos sub-nacionales, institutos de investigación, academia, sector privado y pueblos indígenas, entre otros) participan en la definición de opciones y prioridades2. Se incorporan el conocimiento y la experiencia de las comunidades locales y pueblos indígenas3. Los planes se publican de manera que la gente local puede comprenderlos e involucrarse con ellos

B. Los fondos públicos para la adaptación son utilizados eficientemente y manejados transparentemente y con integridad

1.La implementación y el financiamiento de los planes son monitoreados periódicamente por una instancia en la cual la sociedad civil tiene representación2. Se dispone de financiamiento para la adaptación mediante un proceso de asignación transparente de fondos3. Existe completo y libre acceso a la información sobre cómo se gastan los fondos para la adaptación (finanzas y procesos)4. Existe un mecanismo establecido como salvaguarda ante aquellas iniciativas que podrían ocasionar impactos negativos5. Se dispone de un mecanismo firme para la expresión de quejas y la demanda de compensaciones


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C. Todos los sectores y niveles de gestión gubernamental han definido sus responsabilidades y los recursos apropiados para cumplirlas

1. Los Planes Nacionales de Adaptación tienen la potestad para habilitar a los diferentes sectores gubernamentales a que trabajen de manera coordinada2. Se mejoran las iniciativas ya existentes, mediante la integración del cambio climático3. El financiamiento para la adaptación se obtiene explícitamente desde el presupuesto nacional y las respectivas asignaciones sectoriales4. Los planes de adaptación a nivel local se guían por mecanismos que aseguran la coherencia con las políticas nacionales de adaptación

D. Los planes locales de adaptación se desarrollan mediante enfoques que crean la resiliencia de las comunidades y los ecosistemas

1. Las comunidades afectadas por el cambio climático participan en la definición de las opciones y prioridades de adaptación2. Los planes locales de adaptación son oficializados e integrados dentro de las prioridades de desarrollo de las administraciones locales3. Se asignan recursos significativos para la implementación de los planes locales de adaptación4. Las disposiciones financieras establecen compromisos de programas multi-anuales de apoyo para las comunidades vulnerables

E. Se promueve la resiliencia de los grupos que son más vulnerables al cambio climático

1. Los planes y las políticas abordan los aspectos que afectan los diferentes grupos de mujeres, hombres, niños y niñas2. Se identifican y se apuntan esfuerzos hacia los grupos de personas que viven en condiciones de vulnerabilidad social, cultural, económica y ambiental3. Las iniciativas toman en cuenta las necesidades y capacidades diferenciadas de mujeres y hombres por grupos etarios4. Las iniciativas promueven una mayor equidad y cohesión social

F. Hay una inversión apropiada en la creación de habilidades y capacidades, como también en infraestructura física

1. Se ponen a disposición recursos adecuados para mejorar la efectividad de las instituciones que son responsables de gestionar las medidas de adaptación ante el cambio climático2. Se ponen a disposición recursos adecuados para aumentar la sensibilización pública y la educación sobre cambio climático

3. Los planes de inversión contienen objetivos para desarrollar capacidades humanas, capital natural e infraestructura

G. Los planes y políticas responden a la evidencia de las manifestaciones e impactos actuales y futuros del cambio climático

1. Los planes de adaptación consideran cómo el clima afecta las vulnerabilidades ya existentes2. Los escenarios de vulnerabilidad y adaptación se fundamentan en el mejor conocimiento científico disponible y en evidencias prácticas 3. Las intervenciones pueden modificarse a medida que nueva información se vaya haciendo disponible4. Todos los actores tienen acceso a información sobre el clima, de tal manera que se habilitan para la toma de decisiones en términos de adaptación


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3.2. Criterios de priorización de los PCA

Los PCA fueron estudiados y analizados en cuanto a cinco «criterios de priorización», con el propósito de seleccionar aquellos que serían aplicados para la evaluación del PNCC.

Consistencia conceptual de los principios y criterios para la adaptación al cambio climático en las condiciones del paísPertinencia de los principios en términos de su contribución para conllevar medidas de respuesta más equitativas y efectivas para la planificación de la adaptación al cambio climáticoRelevancia de los criterios para el cumplimiento del principio al cual están referidosCoherencia de los criterios entre si como parte del principio al cual pertenecen; y armonización necesaria entre principios que tienen una aplicación práctica similarPosibilidad de estimación mediante verificadores.

La naturaleza del PNCC, las manifestaciones e impactos del cambio climático y la vulnerabilidad del país, como también los contenidos y alcances de los PCA, determinaron la selección de los principios y criterios que fueron elegidos para evaluar el PNCC, mediante este proceso de priorización. Lo anterior para posibilitar resultados valiosos a la MCC-SLV y otros actores y sectores no gubernamentales del país, como también pueblos y comunidades, a mejorar y fortalecer sus capacidades de incidencia sobre el marco de políticas públicas en materia de adaptación a nivel nacional y local; como también al Programa VSA.

3.3. Análisis de priorización

Para este análisis se adjudicó un puntaje de 0 a 100 a cada principio, de tal manera que la suma total de los siete puntajes produjera un resultado igual a 100. Se anotó el número del criterio de priorización por el cual dicho principio pudo haber sido calificado con menor porcentaje, produciéndose el siguiente resultado


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El criterio de priorización (1) sobre «consistencia», fue especialmente aplicable para los Principios D, E y F. En los dos primeros, el concepto de “resiliencia” no es consistente con el concepto de adaptación, al no incluirse el atributo de “capacidad de adaptación” que incluye la adaptación a largo plazo y a las manifestaciones del cambio climático expresadas en los cambios en el promedio y patrones de las variables climáticas, como también en la incidencia de eventos climáticos extremos. Así mismo, el Principio E involucra tres conceptos: “grupos que son más vulnerables” (que bajo un enfoque de derechos humanos y de la naturaleza, debería expresarse como “grupos viviendo en condiciones de mayor vulnerabilidad”); el concepto de “resiliencia”, y mediante la inclusión de criterios, algunos aspectos del «enfoque de género». En el principio D, el enfoque de resiliencia no debería estar únicamente referido a los planes locales de adaptación. El Principio F tiene el problema de que los términos “inversión apropiada”, “habilidades” y “capacidades” no se encuentran conceptualmente definidos.

El criterio de priorización (2) sobre «pertinencia», fue específicamente aplicable al Principio C, el cual podría ser ajustable a cualquier proceso de cualquier área de trabajo, aunque no se estuviese hablando de adaptación ni de cambio climático. La adaptación se hace visible en este principio, porque se menciona explícitamente en los enunciados de los criterios. Sin embargo, el criterio C4, hace que este principio pueda convertirse en uno adverso a una adaptación más equitativa y efectiva ante el cambio climático, al asegurar que las políticas deberían guiarse por mecanismos que aseguran la coherencia con las políticas nacionales de adaptación, las cuales precisamente se estarían evaluando mediante la herramienta de los PCA, sin garantizarse desde una perspectiva política y práctica que están mejorando la resiliencia y la capacidad de adaptación, y que su enfoque no es basado en medidas extractivistas, desadaptativas o que aumentan la vulnerabilidad al cambio climático.

El criterio de priorización (3) sobre «relevancia» y el criterio de priorización (4) sobre «coherencia» y «armonización» fueron aplicados a los Principios B, C, D y F. En todos ellos, hay criterios cuyo

cumplimiento o calificación óptima al aplicar la herramienta de los PCA, no necesariamente garantiza el cumplimiento o calificación óptima del principio al cual pertenecen. Tal es el caso del Principio C, para el cual el cumplimiento de los criterios (potestad de planes, mejora de iniciativas, financiamiento explícito y coherencia con políticas nacionales) es irrelevante para el alcance planteado en el principio; o bien para el Principio D, cuyos criterios bastante dirigidos al financiamiento, a la participación y oficialización, no son relevantes ni coherentes para garantizar enfoques que aseguran la resiliencia de comunidades y ecosistemas. De hecho, el tema de los «ecosistemas» o «sistemas naturales y humanos» no aparece en ningún criterio del Principio D. Similar es el caso del Principio B, para el cual los criterios son de importancia para garantizar el buen manejo de los recursos financieros, pero no para garantizar que los fondos son utilizados eficientemente y con integridad. En el caso del Principio F, sólo el Criterio F3 gozaría de relevancia y coherencia con el principio que lo engloba. Así mismo, el tema de la necesidad de armonizar criterios que en la práctica gozan de una aplicación similar, cobra relevancia cuando se comparan entre si los Principios C y D, y los Principios B y F. La unificación de los Principios C y D podría basarse en el fortalecimiento institucional a nivel nacional, lo cual garantizaría que las medidas de adaptación puedan ser funcionales en todas direcciones, y bajo esa pauta, producir planes de adaptación locales y nacionales, al mismo tiempo que su viabilidad, monitoreo y evaluación. En el caso de los Principios B y F, sus mensajes deberían englobarse bajo el principio de la disponibilidad y manejo eficiente de recursos. De hecho, el Principio F podría considerarse parte del Principio B. Entre estos cuatro principios, también existen criterios que deberían alojarse en otros, tal es el caso del Criterio D1 que debería alojarse bajo el Principio A; los Criterios C3, D2 y F1 que deberían ser parte del Criterio B o de un nuevo principio híbrido entre B y F; y los Criterios C1 y F2 que deberían formar parte de un nuevo principio relacionado con la sensibilización pública, la educación y fortalecimiento de capacidades individuales e institucionales en materia de adaptación al cambio climático.


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El criterio de priorización (5) sobre la «posibilidad de estimación», tuvo una mayor relación con el Principio B, el cual está básicamente orientado a evaluar la implementación del marco de políticas de adaptación desde el punto de vista de los medios de implementación financieros; y por tanto su estimación mediante la evaluación de una política recientemente planificada, como lo es el PNCC, es compleja.

Con base en los criterios de priorización y el análisis realizado, se decidió la utilización de los Principios A, E y G para su aplicación en la evaluación del PNCC en El Salvador. Así mismo se han generado

insumos importantes para la revisión de la Versión 2.0 de los PCA.

4. Calificación de los Principios y criterios

4.1. Calificación del Principio A

Priorización de los Criterios de A

Con base en los mismos criterios de priorización, se obtuvo el siguiente resultado de priorización para los Criterios del Principio A.

Los criterios de priorización sobre «consistencia» y «relevancia» fueron especialmente aplicables al Criterio A3, pues los planes no sólo necesitan ser publicados, sino también divulgados; se requiere de que los planes hayan sido desarrollados bajo el Principio del Consentimiento Libre, Previo e Informado para que dicha publicación y divulgación con la gente local sea comprensible y envolvente, y el hecho que hayan sido así publicados, no necesariamente implica que la adaptación es más equitativa y efectiva.

Análisis y calificación de los Criterios de A

Con base en una lectura crítica del PNCC, y comprendiendo que la importancia del Principio A radica en el tema de la participación e inclusión durante todas las etapas del marco de políticas,

incluyendo la formulación, la implementación y el monitoreo; se procedió a identificar aquellos atributos del PNCC que podrían brindar “puntos a favor” o “puntos en contra” para su calificación respecto al cumplimiento de los criterios bajo dicho principio.

Los resultados son presentados mediante los siguientes cuadros, en los cuales se establecen los principales hallazgos del PNCC respecto a cada criterio, y entonces su estado actual y la calificación otorgada según la herramienta de calificación preparada y facilitada por el Programa VSA, la cual establece una escala de 0.0 (no cumplimiento) a 3.0 (total cumplimento) para cada criterio.


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Calificación del Principio A

Con base en la priorización realizada, se otorgaron “cuotas porcentuales” a cada calificación hecha sobre los criterios: 40% de valor para la calificación del Criterio A1; 40%, para el Criterio A2, y 20% para el Criterio A3. Como resultado, se obtuvo un valor de 0.8 de calificación para el Principio A.

El nivel de participación e inclusión social en el desarrollo del marco de políticas para la adaptación, y específicamente el PNCC, es inferior a las capacidades y esfuerzos que debieron haberse puesto con dicho fin. Así mismo, el proceso no aplicó el PCLPI, ni la incorporación del conocimiento sectorial, ancestral y local en las medidas expresadas en el PNCC.


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4.2. Calificación del Principio E

Priorización de los Criterios de E

Con base en los mismos criterios de priorización, se obtuvo el siguiente resultado de priorización para los Criterios del Principio E.

El criterio de priorización (4) sobre «coherencia» y «armonización» fueron especialmente aplicables a los Criterios E1 y E3, los cuales se refieren a aspectos comunes a un enfoque de género, según el cual el cambio climático debería ser analizado desde los siguientes atributos: los aspectos que contribuyen a que hombres y mujeres generen mayor vulnerabilidad y desadaptación ante el cambio climático; los atributos relacionados con las diferentes condiciones de vulnerabilidad entre

hombres y mujeres; las necesidades y capacidades para la adaptación de hombres y mujeres ante los efectos e impactos del cambio climático. Los criterios de priorización (1) sobre «consistencia», (3) sobre «relevancia» y (5) sobre «posibilidad de estimación», provocaron que el Criterio E-4 sea dejado fuera de este análisis.


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Análisis y calificación de los Criterios de E

Con base en una lectura crítica del PNCC, y comprendiendo que la importancia del Principio E radica en promover la resiliencia (y capacidad de adaptación) de aquellos grupos que viven en condiciones de mayor vulnerabilidad ante el cambio climático; se procedió a identificar aquellos atributos del PNCC que podrían brindar “puntos a favor” o “puntos en contra” para su calificación respecto al cumplimiento de los criterios bajo dicho principio.

Los resultados son presentados mediante los siguientes cuadros, en los cuales se establecen los principales hallazgos del PNCC respecto a cada criterio, y entonces su estado actual y la calificación otorgada según la herramienta de calificación preparada y facilitada por el Programa VSA, la cual establece una escala de 0.0 (no cumplimiento) a 3.0 (total cumplimento) para cada criterio. Es de hacer notar que en este caso se utilizó una herramienta de calificación aplicable a la Versión 1.0 de los PCA, por lo que es posible que la escala no coincida con la utilizada en otros estudios debido a los cambios realizados en este Principio y sus criterios durante la etapa de revisión para generar la Versión 2.0 de los PCA.


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Calificación del Principio E

Con base en la priorización realizada, se otorgaron “cuotas porcentuales” a cada calificación hecha sobre los criterios: 25% de valor para la calificación del Criterio E1; 50%, para el Criterio E2, y 25% para el Criterio E3. Como resultado, se obtuvo un valor de 0.75 de calificación para el Principio E.

El PNCC sólo expresa su buena voluntad de integrar los grupos viviendo en condiciones de mayor vulnerabilidad, sin que para ello un enfoque de género y de reducción de la vulnerabilidad sea debidamente aplicado.


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4.3. Calificación del Principio G

Priorización de los Criterios de G

Con base en los mismos criterios de priorización, se obtuvo el siguiente resultado de priorización para los Criterios del Principio G.

Los criterios de priorización (1) sobre «consistencia» y (5) sobre «posibilidad de estimación», fueron aplicados a los Criterios G3 y G4; mientras que también el criterio de priorización (2) sobre «pertinencia» y el (3) sobre «relevancia» fueron aplicados al Criterio 3G. El criterio 4G no hace referencia explícita al acceso a información sobre el cambio climático, y su estimación estaría determinada por una serie de factores que dependen de las capacidades del país para la observación sistemática del clima, la educación y sensibilización pública y el tejido comunicacional para la población. Por su parte el criterio 3G desestima el hecho que los estudios sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación necesarios para desarrollar medidas y estrategias de adaptación como parte de un marco nacional de políticas públicas, deben fundamentarse en la información científica más actualizada que se encuentre disponible. Las modificaciones, avances o cambios que deban realizarse por la generación de nueva información disponible, servirían para actualizar dichas políticas, pero no para realizar cambios de las llamadas “intervenciones” sobre las políticas planificadas, pues esto podría quedar sujeto a una decisión arbitraria e improvisada.

Análisis y calificación de los Criterios de G

Con base en una lectura crítica del PNCC, y comprendiendo que la importancia del Principio G radica en que las políticas y sus instrumentos de implementación deben responder a la evidencia de las manifestaciones e impactos actuales y futuros del cambio climático; se procedió a identificar aquellos atributos del PNCC que podrían brindar “puntos a favor” o “puntos en contra” para su calificación respecto al cumplimiento de los criterios bajo dicho principio.

Los resultados son presentados mediante los siguientes cuadros, en los cuales se establecen los principales hallazgos del PNCC respecto a cada criterio, y entonces su estado actual y la calificación otorgada según la herramienta de calificación preparada y facilitada por el Programa VSA, la cual establece una escala de 0.0 (no cumplimiento) a 3.0 (total cumplimento) para cada criterio. Es de hacer notar que en este caso se utilizó una herramienta de calificación aplicable a la Versión 1.0 de los PCA, y los estados que se hallaron para cada criterio


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requirieron un re-fraseo debido a los cambios realizados en este Principio y sus criterios durante la etapa de revisión para generar la Versión 2.0 de los PCA.


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Calificación del Principio G

Con base en la priorización realizada, se otorgaron “cuotas porcentuales” a cada calificación hecha sobre los criterios: 40% de valor para la calificación del Criterio G1; 40%, para el Criterio G2, y 20% para el Criterio G4. Como resultado, se obtuvo un valor de 0.0 de calificación para el Principio G.

El PNCC no ha incorporado ni considerado las herramientas técnico-científicas sobre la

evidencia de las manifestaciones e impactos actuales y las proyecciones a futuro del cambio climático, con base en el mejor conocimiento científico, ancestral y local; para desarrollar medidas de adaptación que puedan ser apropiadas y oportunas en los diferentes sectores socio-económicos y sistemas naturales y humanos con mayores condiciones de vulnerabilidad ante el cambio climático.

5. Conclusiones y recomendaciones

Mediante la aplicación de tres PCA priorizados, se ha logrado identificar serias falencias en el marco de políticas de cambio climático en El Salvador. El PNCC, que ha sido considerado un distintivo en el marco de políticas públicas sobre cambio climático; posee un bajo estatus en cuanto a (1) la generación de información clave, capacidades e instrumentos sobre las manifestaciones, impactos y vulnerabilidad actual y futura ante el cambio climático en el país; (2) la participación e inclusión de pueblos, actores y sectores no gubernamentales en el proceso de consulta, y (3) la identificación y priorización de los sectores socio-económicos, poblaciones humanas y sistemas naturales en condiciones de mayor vulnerabilidad al cambio climático.

No es válido que el PNCC se auto-conciba como un marco para el despliegue de procesos

de sensibilización, participación y creación de capacidades nacionales para enfrentar el cambio climático, pues se ha contado con los recursos, facilidades y financieros para el establecimiento de estrategias y medidas de adaptación apropiada y oportuna, además de las de mitigación, ante las que el PNCC debería dar pautas hacia su implementación.

La MCC-SLV ha retomado algunas observaciones y recomendaciones emanadas de los estudios analíticos realizados sobre el PNCC, respecto al estatus de los temas abordados por los PCA A, E y G.

5.1. Respecto al Principio A sobre la participación e inclusión en el proceso de planificación del PNCC


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El diseño de la consulta fue inapropiado para una participación plena, equitativa y efectiva, y no se trató de un proceso de consulta basado en el principio del consentimiento libre, previo e informado (CLPI), reconocido a nivel internacional en diversas esferas que afectan a comunidades rurales y de pueblos indígenas. El proceso de consulta para la revisión y actualización del PNCC, debe diseñarse, implementarse y legitimarse a la luz del principio del CLPI, aplicado a los pueblos indígenas, sectores y actores no gubernamentales relevantes para el cambio climático, a fin de que las personas participantes, cuenten previamente con el marco normativo y las bases conceptuales y metodológicas necesarios para aportar criterios, pautas y propuestas sustentadas, coherentes y legitimadas; y validar las acciones, conceptualización y enfoques a adoptarse.

Las consultas carecieron de criterios sustentados para la convocatoria de determinados sectores, actores y poblaciones; ya que no cuenta con estudios, evaluaciones y propuestas de mitigación y adaptación, mediante los cuales se identifican los sectores, fuentes, y actividades más emisores de gases de efecto invernadero, y los sectores, sistemas naturales y humanos, y poblaciones más vulnerables a los efectos e impactos del cambio climático.

El PNCC no visibiliza la dimensión de vulnerabilidad e impactos, ni el conocimiento y la experiencia de las comunidades locales y pueblos indígenas, ni se articula con las políticas y acciones de adaptación que se requerirían en los diferentes sistemas humanos y naturales, territorios, gobiernos locales, sectores y poblaciones rurales, urbanas y de pueblos indígenas; ni con los planes municipales de gestión integrada de riesgos y de desarrollo local.

5.2. Respecto al Principio E sobre la promoción de la resiliencia de los grupos que son más vulnerables al cambio climático

El PNCC omite los sectores socio-económicos, sistemas naturales y grupos humanos de la población salvadoreña viviendo en condiciones de mayor vulnerabilidad. El PNCC no identifica

ni prioriza de manera visibilizada los sectores socio-económicos, territorios, sistemas naturales y humanos, y poblaciones humanas, en los que especialmente se deberá reducir la vulnerabilidad para aumentar su resiliencia y capacidad de adaptación ante el cambio climático.

Los criterios de priorización de los componentes y acciones del PNCC, en materia de adaptación, deberán redefinirse y sustentarse en los estudios técnico-científicos y propuestas de políticas a partir de las evaluaciones del grado de vulnerabilidad y gravedad de los efectos e impactos del cambio climático en los sectores socio-económicos, sistemas naturales, poblaciones humanas y territorios del país. Lo anterior sobre la base de la transición a una economía y sociedad equitativas socialmente, sustentables ambientalmente, bajas en niveles de emisiones de carbono y adaptables a un clima cambiante.

5.3 Respecto al Principio G sobre la respuesta a la evidencia de las manifestaciones e impactos actuales y futuros del cambio climático

El marco de “prioridades y acciones” correspondiente a los ocho componentes del PNCC, no se orientó por los criterios técnico-científicos, directrices y herramientas metodológicas generadas para tal fin, ni por el marco normativo de compromisos derivados de la CMNUCC; contraviniendo un abordaje apropiado del cambio climático. El PNCC no incluye un diagnóstico o contexto nacional que aborde las manifestaciones, efectos e impactos del cambio climático, observado y proyectado a futuro. Las fases secuenciales debieron sustentarse en los hallazgos de los escenarios de cambio climático, sus efectos e impactos, los niveles de vulnerabilidad de sectores y sistemas naturales y humanos priorizados, y las estrategias y análisis de las medidas de adaptación.

En un proceso de revisión y actualización del PNCC, se deberá incorporar de manera visibilizada las acciones encaminadas a


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superar la brecha de información que el país ha acumulado, como también los procesos, resultados y medidas de política que se estarán incorporando en el paquete nacional de las INDC. Las INDC serán definidas con base en un paquete de políticas sobre adaptación, además del de mitigación, a ser identificado mediante una estrategia nacional de adaptación, que incluya la meta agregada nacional de adaptación y sirva de sustento para la adopción de una estrategia o plan nacional de desarrollo adaptable al clima cambiante y el PNAD; además de los medios de implementación para la adaptación y la mitigación.


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Responsable: Flor de María Alvarez de GoitiaCoordinadora de Programas

Autor

Francisco SotoEs un profesional que desde su formación académica y experiencia laboral ha contribuido con su país y la región centroamericana para una mejor gestión de medidas de respuesta ante el problema del cambio climático, mediante la generación de acciones, iniciativas y propuestas que ayudan a comprender la problemática del medio ambiente, el cambio climático y la vulnerabilidad, y a incidir en los gobiernos y la sociedad civil para enfrentar efectivamente el cambio climático e implementar una mejor adaptación desde sus diversas dimensiones. Actualmente se desempeña como facilitador de la Mesa de Cambio Climático de El Salvador para la Fundación Friedrich Ebert en El Salvador

“La Fundación Friedrich Ebert (en alemán Friedrich Ebert Stiftung, FES) es una fundación política alemana que ofrece espacios de debate en más de 100 países del mundo y que tiene oficinas en todos los países de América Central. Su objetivo es fortalecer la democracia y la justicia social y, para estos efectos, coopera con actores políticos, sindicales y sociales de diversa índole en todo el mundo.

www.fesamericacentral.org”

Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Friedrich Ebert Stiftung. ANÁLISIS - ISSN: 2413-6611

evaluación del primer plan nacional de cambio climático mediante la aplicación de los principios...

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