ET ET

EUROOPA KOMISJON

Brüssel, 15.5.2012 SWD(2012) 101 final/2

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Suunised mulla katmise piiramise, leevendamise ja kompenseerimise parimate tavade kohta

ET 2 ET

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Suunised mulla katmise piiramise, leevendamise ja kompenseerimise parimate tavade kohta

ET 3 ET

SISUKORD

KOKKUVÕTE ......................................................................................................................... 5

1. Eesmärk ja struktuur ................................................................................................ 7

2. Taust ............................................................................................................................ 7

2.1. Sissejuhatus .................................................................................................................. 7

2.2. Praegune olukord ja suundumused............................................................................... 8

2.3. Ajendid......................................................................................................................... 9

3. Mulla katmise mõjud ............................................................................................... 11

4. Parimate tavade näited............................................................................................ 14

4.1. Maa hõivamise sihtmärgid ......................................................................................... 14

4.2. Maakasutuse planeerimine ......................................................................................... 14

4.3. Maakasutuse planeerimise juhtimine ......................................................................... 15

4.4. Põllumajandusmaade ja väärtuslike maastike kaitse.................................................. 15

4.5. Linnalähedased piirkonnad ........................................................................................ 15

4.6. Mahajäetud tööstusalade taastamine .......................................................................... 16

4.7. Elukvaliteedi parandamine suurtes linnakeskustes .................................................... 17

4.8. Teabevahetus omavalitsuste vahel ............................................................................. 17

4.9. Mulla kvaliteet linnaplaneerimisel............................................................................. 17

4.10. Jätkusuutlikud hooned................................................................................................ 18

4.11. Ökokontod ja kompensatsioonisüsteemid.................................................................. 18

4.12. Veemajandus .............................................................................................................. 19

5. Mulla katmise probleemi käsitlemise ühised aspektid ......................................... 19

6. Mulla katmise piiramine ......................................................................................... 21

7. Mulla katmise mõjude leevendamine ..................................................................... 24

7.1. Läbilaskvate materjalide ja pinnakatete kasutamine.................................................. 25

7.2. Roheline taristu .......................................................................................................... 26

7.3. Looduslik veekogumissüsteem .................................................................................. 27

8. Mulla katmise kompenseerimine............................................................................ 27

8.1. Pealismulla taaskasutamine........................................................................................ 28

8.2. Mulla taastamine ........................................................................................................ 29

ET 4 ET

8.3. Ökokontod ja arendustunnistustega kauplemine........................................................ 29

8.4. Mulla katmise tasu ..................................................................................................... 29

9. Teadlikkuse tõstmine ............................................................................................... 29

VIITED.................................................................................................................................... 33

1. lisa. Mõisted ......................................................................................................................... 37

2. lisa. Maa hõivamine ja mulla katmine ELis ......................................................................... 40

3. lisa. ELi poliitika ja õigusaktid ............................................................................................ 46

4. lisa. Mulla katmise mõjude tehniline taust........................................................................... 48

1. Sissejuhatus ................................................................................................................ 48

2. Mõju veele.................................................................................................................. 49

3. Mõju elurikkusele....................................................................................................... 52

4. Mõju toiduga kindlustatusele ..................................................................................... 53

5. Mõju ülemaailmsele kliimale..................................................................................... 56

6. Mõju linnakliimale ja õhu kvaliteedile ...................................................................... 57

7. Mõju filtreerimis- ja puhverdusvõimele..................................................................... 58

8. Mõju sotsiaalsetele väärtustele ja inimeste heaolule.................................................. 59

5. lisa. Läbilaskvad materjalid.................................................................................................. 60

6. lisa. Toetajad ........................................................................................................................ 64

ET 5 ET

KOKKUVÕTE

Mulla katmise piiramise, leevendamise ja kompenseerimise kohta parimaid tavasid sisaldava komisjoni talituste töödokumendi eesmärk on anda teavet mulla katmise ulatuse kohta Euroopa Liidus (ELis) ning mulla katmise mõjude ja parimate tavade näidete kohta. Niisugused näited võivad huvi pakkuda liikmesriikide pädevatele asutustele (riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil), maakasutuse planeerimise ja mullaharimise spetsialistidele ning sidusrühmadele üldiselt, end üksikisikud võivad samuti leida, et need on kasulikud.

Ajavahemikul 1990–2000 oli tuvastatud maa hõivamine ELis umbes 1000 km² aastas ja asustatud alad suurenesid ligikaudu 6%. Aastatel 2000–2006 vähenes maa hõivamine 920 km²-le aastas, samal ajal kui asustatud koguala suurenes veel 3%. Seega oli kasv aastatel 1990–2006 peaaegu 9% (176 200 km²-lt 191 200 km²-le). Eeldades püsivat lineaarset suundumust, võime ajalooliselt väga lühikese aja ehk 100 aasta jooksul ümber muuta niisuguse hulga maad, mida saab võrrelda Ungari pindalaga.

Euroopa on maailma üks kõige enam linnastunud mandreid. Linnad ei ole pelgalt majandusvedurid, vaid nad on ka ületamatud elukvaliteedi põhikoostisosade pakkujad igas mõttes: keskkonnaalaselt, kultuuriliselt ja sotsiaalselt. Siiski seisavad kõik linnad silmitsi tähtsa ülesandega viia majandustegevus ja -kasv kooskõlla kultuuriliste, sotsiaalsete ja keskkonnaalaste kaalutlustega. Valglinnastumine ja hajaasustuse levik on üks peamisi säästva territoriaalse arengu ohte. Mõnes piirkonnas ei ole ka piisavalt stiimuleid mahajäetud tööstusalade taaskasutusele võtmiseks, seega seatakse hoonestamata alad seal kasvava surve alla. Pealegi ei osata tihti hinnata mulla (ja maastiku) väärtust, mida ei peeta piiratud ja mittetaastuvaks ressursiks.

Tegelikult tagavad mullad ökosüsteemi elutähtsate funktsioonide väga laia valiku, mängides otsustavat rolli toidu ja taastuvate materjalide, nagu puidu tootmisel, pakkudes elupaiku nii maa-alusele kui maapealsele elurikkusele, filtreerides ja aeglustades veevoolu põhjaveekihtidesse, eemaldades saasteaineid ning vähendades üleujutuste ja põua sagedust ja ohtu; nad võivad aidata reguleerida mikrokliimat kompaktses linnakeskkonnas, eelkõige seal, kus nad toetavad taimede kasvamist; samuti võivad nad maastiku kaudu täita esteetilist funktsiooni. Põllumajandusmaa tagab linnadele ka ökoloogilisi teenuseid, nagu orgaaniliste jäätmete ja toodete ringlussevõtt. Mulla katmisel on mullale iseenesest suur mõju, vähendades palju selle kasulikkusest. See annab põhjust tõsiselt mures olla, kuna mullateke on väga aeglane protsess, mille käigus ühe sentimeetri moodustumiseks võib kuluda isegi sajandeid.

Käesolev komisjoni talituste töödokument kirjeldab viise, mida on liikmesriikides kasutatud mulla katmise piiramiseks, leevendamiseks ja kompenseerimiseks. Mulla katmise piiramine tähendab rohealade maakasutuse muutmise ja sellega kaasneva mulla katmise (osalist) vältimist. Juba hoonestatud alade, näiteks mahajäetud tööstusala taaskasutusele võtmise saab samuti kõnealusesse kontseptsiooni lisada. Sihtmärke on kasutatud nii jälgimisvahendina kui ka arengu kannustajana. Mulla katmist on aidanud piirata ka stiimulite loomine asustamata majade üürilevõtmiseks. Seal, kus mulla katmist siiski ilmneb, on võetud kohaseid mõjude leevendamise meetmeid, et säilitada mõni mulla funktsioon ja vähendada mis tahes märkimisväärseid otseseid või kaudseid negatiivseid tagajärgi keskkonnale ja inimeste heaolule. Meetmete hulka kuuluvad vajaduse korral läbilaskvate materjalide kasutamine betooni või asfaldi asemel, nn rohelise taristu toetamine ja looduslike veekogumissüsteemide kasutamise laiendamine. Kui mõjude leevendamise kohapealseid meetmeid loetakse ebapiisavaks, siis on kaalutud kompenseerimise meetmeid, pidades meeles siiski seda, et

ET 6 ET

mulla katmist ei saa samaväärselt kompenseerida. Eesmärk on pigem olnud see, et teatavas piirkonnas säiliks või taastuks mulla võime täita oma funktsioone (või suuremat osa neist).

Mulla katmise piiramiseks, leevendamiseks ja kompenseerimiseks kavandatud olemasolevad parimad tavad näitavad, et kvaliteetne ruumiline planeerimine järgib terviklikku lähenemisviisi, mis nõuab kõigi asjaomaste ametivõimude (ja mitte ainult planeerimise ja keskkonnaga tegelevate osakondade) täielikku pühendumist, eelkõige nende valitsemisüksuste (nt omavalitsuste, maakondade ja piirkondade) pühendumist, mis tavaliselt vastutavad maa majandamise eest. Teine üldelement on see, et arendatakse teatavaid piirkondlikke lähenemisviise, võttes arvesse kohaliku tasandi kasutamata ressursse, näiteks eriti suurt hulka tühje hooneid või mahajäetud tööstusalasid. Lõpuks on taristu arengu olemasolev rahastamispoliitika hoolikalt läbi vaadatud, mis on viinud nende toetuste vähendamiseni, mis mõjuvad ergutavalt mittesäästvale maa hõivamisele ja mulla katmisele, ning mõnikord on kaalutud ka kinnisvara, teedeehituse ja kommunikatsioonidega seotud maksude osatähtsuse vähendamist munitsipaaleelarvetes.

ET 7 ET

1. EESMÄRK JA STRUKTUUR

Komisjoni talituste käesoleva töödokumendi eesmärk on anda teavet mulla katmise ulatuse kohta Euroopa Liidus (ELis), mulla katmise mõjude ja parimate tavade kohta seoses piiramise, leevendamise ja kompenseerimisega, et tagada maa parem majandamine.

Käesolev dokument on põhiliselt adresseeritud liikmesriikide pädevatele asutustele (riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil), maakasutuse planeerimise ja mulla majandamise spetsialistidele ning sidusrühmadele üldiselt, ent see võib olla huvipakkuv ka üksikisikutele. Seepärast saab dokumenti kasutada erinevatel otstarvetel, alates teadlikkuse tõstmisest planeerimiseni, mõjude leevendamise meetmete kindlaksmääramisest ja rakendamisest kuni arendusprojektide kontrollnimekirjade koostamiseni, näiteks nende puhul, mille kohta viiakse läbi keskkonnamõju hindamine või mida rahastab EL.

Käesolev dokument sisaldab asjakohast teavet mulla katmise, selle stiimulite, mõjude, kättesaadavate valikuvõimaluste ja heade tavade kohta kõigis liikmesriikides. Dokument on koostatud uurimuse põhjal, mis viidi läbi Euroopa Komisjoni nimel (Prokop et al., 2011), ning täiendavalt on kasutatud muid uuringuid, andmeid ja teavet, mille on andnud liikmesriikide eksperdirühm, kes nõustas vastavaid komisjoni osakondi 2011. aasta jooksul. Käesolev dokument põhineb seega liikmesriikide, piirkondade ja kohalike omavalitsuste olemasolevatel parimatel tavadel ning, kui need on kättesaadavad, võtab arvesse suuniseid, mille on välja andnud kutseorganisatsioonid, näiteks arhitektide, ehitusinseneride ja maamõõtjate liidud.

2. peatükk algab sissejuhatusega mulla katmise ja maa hõivamise mõistetesse (jaotis 2.1 ja 1. lisa), millele järgneb ELi praeguse olukorra ja suundumuste lühike ülevaade (jaotises 2.2 ja üksikasjalikumalt 2. lisas), kus määratakse kindlaks maa hõivamise ja mulla katmise peamiste stiimulite tuvastamise kontekst (jaotis 2.3; ELi poliitikast antakse ülevaade 3. lisas). 3. peatükk näitlikustab mulla katmise mitmesuguseid mõjusid (samal ajal kui 4. lisa pakub huvitatud lugejale üksikasjalikumat tehnilist teavet). 4. peatükis esitatakse parimate tavade näiteid liikmesriikidest, piirkondadest ja kohalikest asutustest. Mõnd nende näidete üldist iseloomulikku joont on kirjeldatud 5. peatükis, ent 6., 7. ja 8. peatükis on üksikasjalikumalt kirjutatud mulla katmise piiramise, leevendamise ja kompenseerimise parimatest tavadest (5. peatükk esitab tehnilist teavet läbilaskva pinnakatte kasutamise kui mõju leevendamise võimaluse kohta). Lõpuks kirjeldab 9. peatükk ametivõimude läbiviidavat teadlikkuse tõstmise tegevust. 6. lisas on esitatud nimekiri toetajatest, kes võtsid osa mõttevahetusest, mis viis komisjoni talituste käesoleva töödokumendi koostamiseni.

2. TAUST

2.1. Sissejuhatus

Mulla katmine on maa-ala ja selle mulla püsiv katmine läbilaskmatu tehismaterjaliga, näiteks asfaldi ja betooniga1. Mulla katmine on Euroopa Komisjoni mullakaitse teemastrateegias (KOM(2006) 231) ja Euroopa Keskkonnaameti viimases aruandes Euroopa keskkonna olukorra kohta (EEA, 2010b) määratletud kui üks peamine mulla degradatsiooniprotsess. Mulla katmise ulatus ja kasv on märkimisväärsed. See mõjutab olulisi ökosüsteemi teenuseid

1 Rohkem üksikasju kõnealuse ja teiste käesolevas tekstis kasutatud mõistete kohta leiab 1. lisast.

ET 8 ET

(nt toidu tootmist, vee infiltratsiooni, filtreerimist ja mulla puhverdusvõimet) ning elurikkust. Jätkuvat linnastumist ja maastiku ümbermuutmist peetakse õigusega üheks peamiseks probleemiks, millega seisame silmitsi. Kui muld hävitatakse või seda oluliselt degradeeritakse, siis ei näe tulevased põlvkonnad seda oma eluea jooksul taastuvat.

Euroopa on väga mitmekesine ning maa hõivamise ja sellele järgneva mulla katmise põhjused ja stiimulid on erinevad. Teatavad probleemid ja nende lahendused võivad olla piirkonnaspetsiifilised, ent üldsõnum on sama kogu Euroopas: Euroopa loodusvarasid, näiteks mulda, maapinda ja maastikku, tuleb kasutada arukalt ja säästvalt. Ressursitõhusa Euroopa tegevuskava (KOM(2011) 571) näeb ette, et 2020. aastaks võtavad ELi poliitikasuunad arvesse otseseid ja kaudseid mõjusid maakasutusele ELis ja üleilmselt ning et maa hõivamise määr on kooskõlas eesmärgiga saavutada 2050. aastaks olukord, kus maa netohõivamist ei toimu. Samuti on omaks võetud, et maa hõivamine, s.o linnade ja taristu laienemine põllumajanduse, metsanduse või looduse arvelt on üldiselt seotud mulla katmisega (mõni erand välja arvatud, nt teatav kaevandustegevus). Seega, vaatamata sellele, et keskendutakse mulla katmisele, käsitleb käesolev dokument ka maa hõivamist. Mulla katmine juhindub suures ulatuses maakasutuse planeerimise otsustest. Maa kasutamine on peaaegu alati kompromiss mitmesuguste sotsiaalsete, majanduslike ja keskkonnavajaduste, nt elamuehituse, transporditaristu, energiatootmise, põllumajanduse ja looduskaitse vahel. Ruumiline planeerimine võib mängida tähtsat rolli säästvama maakasutuse saavutamisel, võttes arvesse erinevate maa-alade ja mullafunktsioonide kvaliteeti ja omadusi võrreldes konkureerivate eesmärkide ja huvidega. Nagu komisjon märkis seoses ressursitõhusa Euroopa tegevuskavaga, on maakasutust käsitlevad otsused pikaajalised kohustused, mida on raske või kulukas tagasi pöörata. Praegu võetakse kõnealuseid otsuseid tihti vastu ilma eelneva korraliku mõjuanalüüsita, mida võiks teha näiteks strateegilise keskkonnaalase hindamise kaudu. On selge, et Euroopa poliitikasuundadel, näiteks ühtekuuluvuspoliitikal, ühisel põllumajanduspoliitikal ning transpordi-, tööstus- ja energiapoliitikal on mängida oma osa. Säästva maakasutuse põhimõtteid saab kohapeal rakendada siiski üksnes piirkondliku ja kohaliku ruumilise planeerimise kaudu liikmesriikides.

2.2. Praegune olukord ja suundumused2

Ligikaudu 75% Euroopa elanikkonnast elab praegusel ajal linnapiirkonnas ja on hinnatud, et 2020. aastaks suureneb see arv 80%-ni (EEA, 2010c). Seitsmes liikmesriigis võib osakaal olla üle 90%. Alates 1950-ndate keskpaigast on linnade kogupindala ELis suurenenud 78% võrra, samal ajal kui elanikkond on kasvanud ainult 33% (EEA, 2006). Tänapäeval on Euroopa piirkondades, mida liigitatakse linnalähedasteks piirkondadeks, sama hulk kompaktset hoonestust nagu linnapiirkondades, aga seal elab inimesi poole vähem (Piorr et al., 2011).

Andmete põhjal, mille Euroopa Keskkonnaamet avaldas Corine Land Cover’3 (CLC) kontekstis aastate 1990, 2000 ja 2006 kohta, on Prokop et al. (2011) hinnanud, et tuvastatud maa hõivamine ELis ajavahemikul 1990–2000 oli umbes 1000 km² aastas, mis on suurem kui Berliini pindala, ehk 275 hektarit päevas, ning asustatud alad suurenesid ligikaudu 6%. Ajavahemikul 2000–2006 vähenes maa hõivamise määr pisut ehk 920 km²-le aastas (252 hektarit päevas), samal ajal kui asustatud koguala suurenes veel 3%. Seega oli kasv aastatel 1990–2006 peaaegu 9% (176 200 km²-lt 191 200 km²-le). On tähtis märkida, et samal ajavahemikul suurenes elanikkond ainult 5% (nn mitteseotud maa hõivamise paradoks), ehkki kogu Euroopa ja piirkondade vahel on elanikkonna kasvus suured erinevused.

2 Rohkem teavet ja kaarte leiab 2. lisast. 3 http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcover.

http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcoverhttp://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcover

ET 9 ET

Kaetud mulla kogupindala oli 2006. aastal hinnanguliselt umbes 100 000 km² ehk 2,3% ELi territooriumist, mis on keskmiselt 200 m² elaniku kohta. Liikmesriigid, millel on suur kaetud maapinna määr (ületades 5% riigi territooriumist), on Malta, Madalmaad, Belgia, Saksamaa ja Luksemburg. Lisaks on suur kaetud maapinna määr olemas kõikjal ELis, sealhulgas kõigis suurtes linnastutes ning suuremal osal Vahemere rannikust. Viimase puhul tõusis maapinna katmine ainuüksi 1990-ndatel 10%.

Kuigi igapäevane maa hõivamise määr 250 hektarit võib ELi territooriumi suurusega võrreldes näida väike, tuleb arvestada, et see lisandub juba ELi asustatud alade märkimisväärsele osakaalule. Eeldades püsivat lineaarset suundumust, võime ajalooliselt väga lühikese aja ehk 100 aasta jooksul ümber muuta niisuguse hulga maad, mida saab võrrelda Ungari pindalaga. Pealegi ei ole see ainult maa täieliku hõivamise hulk, mis loeb, vaid hõivatud maa ruumiline levik ning väärtus ja kättesaadavus. Näiteks katavad asustatud alad 5% Austria territooriumist, aga kõnealune arv tõuseb umbes 14%-ni, kui välja jäetakse Alpide piirkond, mis ei ole sobiv linna või taristu arenguks. Kui vaadata põllumajandusmaa kasutuse muutmist, avaldab maa hõivamine isegi suuremat mõju, kuna põllumaa osakaal Austrias on ainult umbes 16%4. Itaalias asuva Emilia Romagna maakonnas teostati 95% maa hõivamisest ajavahemikul 2003–2008 viljakatel muldadel, mis katavad ainult poole maakonnast5.

2.3. Ajendid

Aruandes „Homsed linnad” (regionaalpoliitika peadirektoraat, 2011) rõhutatakse, et linnad ei ole pelgalt majandusvedurid, vaid nad on ka ületamatud elukvaliteedi põhikoostisosade pakkujad igas aspektis: keskkonnaalaselt, kultuuriliselt ja sotsiaalselt. Linn on koht, kus paljud loodusliku ökosüsteemi koostisosad on ainulaadsel viisil sotsiaalse, majandusliku, kultuurilise ja poliitilise linnasüsteemiga kokku põimunud. Kõik linnad seisavad silmitsi tähtsa ülesandega viia majandustegevus ja -kasv kooskõlla kultuuriliste, sotsiaalsete ja keskkonnakaalutlustega, samuti viia linnade elustiilid kooskõlla keskkonnapiirangute ja -võimalustega. Valglinnastumise ja hajaasustuse levik on üks peamisi ohte säästvale territoriaalsele arengule ning avalikke teenuseid on kulukam ja keerukam tagada, loodusvarad on liigkasutatud, ühistranspordi võrgustikud on ebapiisavad ning autode kasutus ja liiklusummikud linnades ja nende ümber on suured. Samal ajal ähvardavad valglinnastumine ja mulla katmine elurikkust ning suurendavad nii üleujutuste kui ka veepuuduse riski.

Seda, mida aruandes „Homsed linnad” öeldakse linnade kohta, tunnistavad linnaarengu ja territoriaalse ühtekuuluvuse eest vastutavad ministrid ELi kohta tervikuna (Euroopa Liidu territoriaalne tegevuskava, 2007). EL seisab silmitsi territooriumiga seotud uute probleemidega, sealhulgas ökoloogiliste ressursside liigkasutamisega ja elurikkuse kadumisega, seda eelkõige valglinnastumise tõttu, ning rahvaarvu vähenemisega äärealadel ja demograafiliste muutustega, eriti elanikkonna vananemisega.

On olemas arvukalt maa hõivamist ja mulla katmist soodustavaid ajendeid, mis erinevad liikmesriigiti ja ka liikmesriigisiseselt. Kuna paljud sotsiaal-, majandus- ja finantstegevused, eelkõige transporditaristud, sõltuvad asustatud alade ehitusest, korrashoiust ja olemasolust,

4 www.statistik.at. 5 Emilia Romagna maakond, maakasutuse kaart mõõtkavaga 1:25 000, 2003. ja 2008. aasta väljaanded

aadressil: http://www3.regione.emilia-romagna.it/archiviogis/sig/download/uso_del_suolo/usosuolo2008shp_rer.htm.

http://www.statistik.at/http://www3.regione/

ET 10 ET

siis on olemas suundumus teha valik edasise maa hõivamise ning mulla katmise poolt, ilma et alati tingimata kaalutaks hoolikalt pikaajalisi otseseid ja kaudseid mõjusid.

Vajadus uue elamuala, tööstusala, ettevõtete asukoha ja transporditaristu järele on harilikult põhiline ajendav jõud mulla katmiseks, seda peamiselt vastusena kasvavale elanikkonnale ning parema elukvaliteedi ja elatustaseme nõudmisele (suuremad elamuüksused, rohkem spordi- ja sotsiaalehitisi jne). Valglinnastumise jätkuvat arengut võib selgitada mitu tegurit. Paljud inimesed asuvad elama linnalähedastesse piirkondadesse, kuna sealt leiavad nad parema kvaliteediga elamuala, kus inimese kohta on rohkem elamispinda. Siiski on ikka veel suured erinevused keskmise elamispinna vahel inimese kohta EU-15 ja EU-12 linnades: 15 m2 inimese kohta on keskmine Rumeenia linnades, ent Itaalia linnades on kõnealune näitaja 36 m2 ja Saksamaa linnades 40 m2 (regionaalpoliitika peadirektoraat, 2011)6. Elama asumine linnakeskusest linnalähedastesse piirkondadesse võib samuti olla selle tagajärg, et soovitakse rohelisemat, ligitõmbavamat ja peresõbralikumat keskkonda. Demograafilised muutused tekitavad rea probleeme, mis eri linnades on erinevad, nagu vananev elanikkond, känguvad linnad või äärelinnastumise intensiivsed protsessid. Mõnes ELi piirkonnas on elanikkond viimastel aastatel märkimisväärselt suurenenud, samal ajal kui muudes piirkondades on rahvaarv vähenenud (Eurostat, 2010), ning kuna oodatav eluiga tõuseb, siis tõuseb ka elanikkonna keskmine vanus. Üldiselt tähendab see rohkem inimesi, kes vajavad eluaset, kel on kõrgemad ootused kodude suuruse suhtes, seda vaatamata leibkonna liikmete keskmise arvu märgatavale kahanemisele. Siiski rõhutab Euroopa Keskkonnaamet, et linnade laienemine kajastab rohkem muutuvaid elustiile ja tarbimisharjumusi kui elanikkonna suurenemist (EEA, 2006).

Nii nagu ELi territoriaalse tegevuskava viimases versioonis (Euroopa Liidu territoriaalne tegevuskava, 2011) on tunnistatud, ähvardavad muutused maakasutuses, linnastumine ja massiturism Euroopa maastikku ning viivad looduslike elupaikade ja ökoloogiliste koridoride killustumisele. Linnade laienemine, mis sageli toimub hajaasustusega, mida hõlbustab erasõidukite suurenenud kasutamine, seda osaliselt ühistranspordi heade alternatiivide puudumise tõttu, on sageli niisuguse killustumise tekitaja. Tulemus on pikad teekonnad (pidades silmas vahemaad ja tihti, ent mitte tingimata, aega) kodu, töö, kaupluste ja vaba aja veetmise kohtade vahel, mis paiknevad hajali ja monofunktsionaalsetes piirkondades. Selle kõige tagajärg on kõrgem energiatarbimine (vähem teekondi võetaks ette jalgsi või jalgrattaga), kõrgem saastatus ja, mis veelgi otsustavam, ulatuslikum maapinna kasutus. Nagu komisjon linnalise liikumiskeskkonna tegevuskavas (KOM(2009) 490) rõhutas, mängivad linnad otsustavat rolli kui majandusvedurid ja on Euroopa territoriaalse arengu keskpunktis. Teades, et Euroopa on üks kõige linnastunumaid mandreid, peaks iga linn edendama säästvat, kaasavat ja tervet liikumist. Eelkõige peab rohkem atraktiivsemaks muutuma autota liikumine ja eelistada tuleks mitmeliigilist ühistranspordisüsteemi.

Euroopa Liidu territoriaalne tegevuskava (2011) osutab, et mõnes piirkonnas on ka liiga vähe stiimuleid mahajäetud tööstusala taaskasutusele võtmiseks ja see seab hoonestamata alad suureneva surve alla. Avatud maa-alade suhteline küllus maapiirkonnas võib toetada arusaama, et maad on veel rohkesti ja seega ei ole vaja muret tunda täiendava mulla katmise pärast. Maa kõrged hinnad linna piires julgustavad uute asulate arendamist linna ümbritsevatel odavamatel maa-aladel, mis omakorda tekitab uusi vajadusi transporditaristu järele, kusjuures kaasa aitav tegur on toetused töölesõitjatele, kes elavad üsna kaugel

6 Võrreldavaid statistilisi andmeid 321 linna kohta EU-27-s, 10 linna kohta Norras ja Šveitsis ning

(väiksema andmehulgaga) 25 linna kohta Türgis võib leida komisjoni regionaalpoliitika peadirektoraadi linnaauditi portaalist aadressil http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/ index_en.cfm.

http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/ index_en.cfmhttp://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/ index_en.cfm

ET 11 ET

töökohast. Tulemus on see, et mitmesugused vajadused maa järele, eelkõige linnades ja linnade ümber, aga ka maapiirkondades, avaldavad üha rohkem survet (EEA, 2006). Maa hõivamise ja mulla katmise määrad inimese kohta võivad maal ületada linna või pealinna vastavaid näitajaid, kuna maal kasutatavad ehitustavad on niisugused, mis tarbivad enam pinda (nt ühepereelamud ridaelamute või mitmepereelamute asemel).

Muudeks mulla katmise ajenditeks teatavas Euroopa kontekstis on kohalike ametivõimude sõltuvus tulust, mida saadakse kinnisvara, teedeehituse ja kommunikatsioonidega seotud maksudest ja lõivudest, ning samuti lugupidamise puudumine mulla (ja maastiku) kui piiratud ressursi väärtuse vastu. Kinnisvara, teedeehituse ja kommunikatsioonidega seotud maksud ja lõivud (nt hoonete ja äripindade maksustamine) kombineerituna tugeva konkurentsiga omavalitsuste vahel, kes püüavad maksimeerida kohalikke tulusid, panevad neid edendama uusi elamu-, kaubandus- ja tööstusrajoonide ehitusi, pakkudes arendamiseks odavalt maad. Linnu ümbritsev põllumajandusmaa on harilikult viljakas, ent see on tihti siiski allahinnatud ja tavaliselt on sel nõrgem õiguslik kaitse kui metsal ja loodusalal. Kui rääkida mulla väärtuse hindamisest, siis meie linnastunud ühiskonnal on rohkem otseseid suhteid õhu ja veega kui mullaga, mis on maetud meie jalgade alla. Mõnikord kajastub see otsustusprotsessides, sealhulgas maakasutuse planeerimise otsustes, mis võivad mitte arvesse võtta valglinnastumise kogukulusid, näiteks kombinatsioonis koos vananeva elanikkonnaga.

Lõpuks on EL välja töötanud poliitika ja vastu võtnud rea seadusandlikke akte, millel on (mõnikord kaudne) mõju maa hõivamisele ja seega ka mulla katmisele. Neid on lühidalt kirjeldatud 3. lisas.

3. MULLA KATMISE MÕJUD

Tegelikult tagavad mullad ökosüsteemi elutähtsate funktsioonide väga laia valiku, mängides otsustavat rolli toidu ja taastuvate materjalide, näiteks puidu tootmisel, pakkudes elupaiku nii maa-alusele kui ka maapealsele elurikkusele, filtreerides ja aeglustades veevoolu põhjaveekihtidesse, eemaldades saasteaineid ning vähendades üleujutuste ja põua sagedust ja ohtu; nad võivad aidata reguleerida mikrokliimat kompaktses linnakeskkonnas, eelkõige seal, kus nad toetavad taimede kasvamist; samuti võivad nad maastiku kaudu täita esteetilist funktsiooni. Põllumajandusmaa tagab linnadele ka ökoloogilisi teenuseid, nagu orgaaniliste jäätmete (nt kanalisatsioonijääkide) ja toodete (nt kompost) ringlussevõtt.

Mulla katmisel on mullale iseenesest suur mõju, vähendades palju selle kasulikkusest7. Mulla katmisel eemaldatakse tavaliselt pindmine mullakiht, mis tagab enamiku mullaga seotud ökosüsteemi teenustest, ning tehakse mulla aluskihti ja/või aluskivimisse tugev ehitist või taristut toetav vundament, enne kui minnakse edasi muu ehitustööga. Nii eraldatakse tavaliselt muld õhust, millega takistatakse vihmavee infiltratsiooni ning gaasivahetust mulla ja õhu vahel. Mulla katmise tagajärg on sõna otseses mõttes mulla äratarvitamine (välja arvatud juhul, kui muld mujal nõuetekohaselt taaskasutatakse). See annab põhjust tõsiselt mures olla, kuna mullateke on väga aeglane protsess, mille käigus ühe sentimeetri moodustumiseks võib kuluda isegi sajandeid.

7 4. lisa selgitab üksikasjalikumalt mulla katmise keskkonnaalaseid tagajärgi, sisaldab teavet, mis võib

kasulik olla eelkõige maa majandajatele, kutselistele ehitajatele, arhitektidele ja ehitusinseneridele.

ET 12 ET

Tuvastatud on mulla katmise järgmised põhimõjud8.

• Mulla katmine võib avaldada suurt survet veeressursile ja viia muutustele valgalade keskkonnaseisundis, mis võib mõjutada ökosüsteeme ja nende pakutavaid veega seotud teenuseid. Täielikult toimiv muld võib talletada 3750 tonni vett hektari kohta ehk peaaegu 400 mm sademeid9. Mulla katmine vähendab mulla imatava sademevee hulka ja äärmuslikel juhtudel võib see olla täiesti takistatud. Sademevee infiltratsioon mulda võib märkimisväärselt suurendada aega, mis sel kulub jõkke jõudmiseks, vähendades maksimaalset vooluhulka ja seetõttu ka üleujutuse ohtu (mageveeüleujutuste mõju leevendamine maastikul). Mullas olev rohke vesi on kättesaadav taimedele, vähendades põua teket, hoides seega ära niisutusvajadust ja vähendades sooldumisprobleeme põllumajanduses. Lisaks vähendab suurem vee infiltratsioon sõltuvust kunstlikest rajatistest (näiteks mahutitest) sademevee kogumiseks tugeva saju korral. Sel viisil kasutatakse ära mulla (ja mullal kasvava taimkatte) vetthoidev võime vee ajutiseks talletamiseks selle asemel, et äravooluvett koguda, kanaliseerida ja töödelda. Linnades, kus mulla katmise määr on kõrge, võib juhtuda vastupidine olukord, kus kanalisatsioonisüsteem ei tule toime suure äravooluvee hulgaga, ja see võib põhjustada üleujutusi.

• Mulla katmine mõjutab nii maapealset kui ka maa-alust elurikkust. Teadlaste hinnangul elab vähemalt veerand planeedil elavatest liikidest mullas. Mulla mikroorganismid mängivad peamist rolli orgaanilise aine lagundamisel mullas ja toitainete ringluses ning süsiniku sidumises ja säilitamises. Koos suuremate organismidega, nagu vihmaussid, saavad nad muuta mulla struktuuri, tehes selle rohkem vett ja gaase läbilaskvaks (Turbé et al., 2010). Peale maa-alusele elurikkusele elupaiga pakkumise on muld oluline enamiku maapealsete liikide ellujäämiseks. Paljud loomaliigid sõltuvad mullast vähemalt oma elu teatavatel etappidel, mõnes arengufaasis (paljud putukad), samuti paaritumisel, pesitsemisel ja toitumisel. Lineaarne mulla katmine (nt teed ja kiirteed) võib olla täiendav karm takistus mõnele eluslooduse liigile, katkestades rändeteid ja mõjutades nende elupaiku. Lineaarse struktuuri põhjustatud maastiku killustumisel ja linnade laienemisel võib olla palju edasisi kahjulikke mõjusid, nagu eluslooduse populatsioonide arvukuse ja püsivuse üldine vähenemine, muutused kohalikus kliimas, suurenev saastatus ja liiklusmüra, mis aitavad kaasa elurikkuse edasisele vähenemisele.

• Ajalooliselt on linnaasustust rajatud peamiselt kõige viljakamate piirkondade lähedale. Seega mõjutavad maa hõivamine ja mulla katmine tihti kõige viljakamat mullastikku, avaldades mõju Euroopa toiduga kindlustatusele. Euroopa Komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskuse (Gardi et al., 2012) läbi viidud analüüs näitab, et ajavahemikul 1990–2006 kaotas 19 liikmesriiki potentsiaalse põllumajandusliku tootmisvõime, mis võrdub 6,1 miljoni tonni nisuga, mis on umbes üks kuuendik Prantsusmaa, Euroopa suurima nisutootja aastasaagist8.

8 On tähtis märkida, et käesolevas dokumendis ei ole arvesse võetud mulla katmise kõiki võimalikke

mõjusid. 9 www.smul.sachsen.de/umwelt/boden/12204.htm

10 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crop_production_statistics_at_ regional_level.

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crop_production_statistics_at_ regional_levelhttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crop_production_statistics_at_ regional_level

ET 13 ET

• Mullal on juhtroll globaalses süsinikuringes. Euroopa mullastikus üksi on umbes 70–75 miljardit tonni orgaanilist süsinikku (Jones et al., 2004). Suurem osa pealismullast, mis tavaliselt sisaldab umbes pool mineraalmulla orgaanilisest süsinikust, eemaldatakse tavaliselt ehitustegevuse käigus. Selle tagajärjel kaotab eemaldatud muld kiirenenud mineraliseerumise ja taaskasutamise tõttu olulise protsendi oma orgaanilise süsiniku varust. Olukord võiks siiski kehvem olla, kui pealismulda ei taaskasutataks ja see jäetaks lagunema. Looduse füüsikaliste ja bioloogiliste protsesside sajanditevanune töö pealismulla tootmiseks on siis suhteliselt lühikese ajavahemiku jooksul pöördumatult kaotatud.

• Evapotranspiratsiooni11 vähenemine linnapiirkondades taimkatte kadumise tõttu tingituna mulla katmisest ja päikeseenergia suurenenud neeldumisest, mida põhjustavad tumedad asfalt- ja betoonpinnad, katused ja kivid – need kõik on olulised tegurid, mis koos õhu konditsioneerimise ja külmutamise toodetud kuumusega ning samuti liiklusest tuleneva kuumusega aitavad kaasa nn linna kuumusesaare efektile. Liiga kõrgetel temperatuuridel (kuumalainetel) võib linna kuumusesaare efekt olla ohtlik eelkõige haavatavate inimrühmade, nagu krooniliste haigete ja vanurite tervisele. Tulevikus saab tõenäoliselt üha tähtsamaks linnapiirkondade projekteerimise optimeerimine, parkide ja rohealade rajamine ning katmata avatud ribade (värske õhu koridoride) säilitamine, et toetada linnakeskuse õhutamist (Früh et al., 2010).

• Taimed, eelkõige suured puud, võivad samuti mängida tähtsat osa lenduvate osakeste kinnipüüdmisel ja gaasiliste saasteainete imamisel. Eriti puudel ja põõsastel võib õhu kvaliteedile kaudne mõju olla, kuna nad mõjutavad tuulekiirust ja tormilisust ning seetõttu ka kohalikku saasteainete kontsentratsiooni.

• Mulla katmine katkestab selgroogsete maismaaloomade keemiliste ja bioloogiliste tsüklite vahelise ühenduse mullas ega võimalda mulla elurikkusel töödelda surnud orgaanilist materjali ning aineid ja elemente, millest see koosneb.

• Linnade rohealade ja roheliste koridoride kvaliteet ja hulk aitavad kaasa vee ja temperatuuri reguleerimisele ning avaldavad positiivset mõju niiskusele. Seega võib liiga intensiivne mulla katmine ilma küllalt kvaliteetsete avatud aladeta vähendada elukvaliteeti. Pinna katmine ja valglinnastumine võivad halvendada ka maastiku kvaliteeti. Maastikul on peale ajaloolise ja kultuurilise väärtuse ning mulla säilitamise funktsiooni ka tohutu majanduslik tähtsus (nt turismi jaoks).

4. PARIMATE TAVADE NÄITEID

Järgmised näited illustreerivad mõnd mulla katmise piiramise, leevendamise ja kompenseerimise võimalust, mida on rakendatud liikmesriikides, piirkondades ja kohalikes omavalitsustes.

11 Vee eraldumine mullast (või pinnast üldiselt) õhku on aurustumine ehk evaporatsioon, vee

eraldumine taimedest õhulõhede kaudu õhku on transpiratsioon. Nende ühist toimet nimetatakse evapotranspiratsiooniks.

ET 14 ET

4.1. Maa hõivamise sihtmärgid

Mõnes ELi riigis, nagu Austrias, Belgias (Flandrias), Saksamaal ja Luksemburgis, on olemas iga-aastase maa hõivamise kvantitatiivsed piirangud. Siiski on piirangud soovituslikud ja neid kasutatakse järelevalvevahenditena. Näiteks Saksamaal hinnatakse saavutusi korrapäraselt, aga tulemused näitavad, et soovituslikud sihtmärgid ilma kohustuslike meetmete ja

programmideta on ebapiisavad. Vaatamata sihtmärkide maa hõivamisega seotud mõjule on need kasulikud suurema teadlikkuse loomisel olukorra kiireloomulisusest. Isegi ilma riikliku raamistikuta saab kvantitatiivseid piirangud kohalikul tasandil määrata linnaplaneerimiskavades ja määrustes kui maa hõivamisega seotud kohustuslikke meetmeid (nagu on tehtud Itaalias).

Erijuhtumi näide on Andaluusiast (Lõuna-Hispaania), kus piirkondlik ruumiline planeering (Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía) sisaldab keskmiste ja suurte omavalitsuste üldplaanides linnastumise kvantitatiivset piirangut (40% eelnevalt olemasolevast linnamaast või 30% eelnevalt olemasolevast elanikkonnast kaheksa aasta jooksul).

4.2. Maakasutuse planeerimine

Lätis hõlmavad planeerimise piirangud Läänemere rannikut, Riia lahte, pinnaveekogusid (jõgesid ja järvi) ning metsi linnade ümber, et vähendada või elimineerida inimtekkelisi negatiivseid mõjusid. Ehitustegevus on maapiirkondades keelatud või piiratud 300 m ulatuses merest ja asustatud aladel 150 m ulatuses merest. Piki jõesänge ja järvede ümber vahelduvad tsoonid sõltuvalt veekogude pikkusest ja suurusest (10 m–500 m). Tänu kõnealusele seadusele on võimalik mulla katmist teatavates kohtades vältida või rangelt kontrolli all hoida. Hispaanias kehtivad piirangud ehitustegevuse kohta 500 m ulatuses merest.

Taani ruumilise planeerimise seadus näeb ette selged piirangud suurte kaupluste ja ostukeskuste ehitamisele suurlinnadest väljas asuvatele hoonestamata aladele ning edendab väikekaupmeeste tegevust väikestes ja keskmise suurusega linnades, takistades seega elanikkonna kahanemist hajaasustusega maapiirkondades.

Saksamaal otsustas Barnstorfi ühendkogukonna volikogu 2009. aastal hakata järgima maa säästva majandamise viise9. Põhimõtteliselt tuleks tulevased elu- ja kaubanduspiirkonnad rajada sisemise arengu, ringlussevõtu ja taaskasutamise kaudu, võimaldades hoonestamata alade kasutuse muutmist ainult erandjuhtudel sõltuvalt riiklikest kulutustest ja hüvedest.

Maa hõivamist ja mulla katmist saab piirata roheliste vööndite rajamisega suurte ja ka väiksemate linnade ümber. Maa hõlmamiseks rohelisse vööndisse saab loetleda viit põhjust: 1) kontrollida suurte kompaktse hoonestusega alade piiramatut valglinnastumist; 2) vältida naabruses asuvate väikelinnade üksteisega kokkusulandumist; 3) aidata kaitsta maapiirkonda linna sissetungimise eest; 4) säilitada ajalooliste väikelinnade miljöö ja eripära ning 5) olla abiks linna taastamisel, julgustades mahajäetud ja muu linnamaa uuesti kasutuselevõttu.

Inglismaal loodi roheline vöönd Suur-Londoni ümber 1930. aastatel. 1955. aastal laiendati rohelise vööndi poliitikat piirkondadele väljaspool Londonit. Rohelised vööndid katavad 12% Inglismaast, kusjuures kõige suurem neist hõlmab peaaegu 500 000 ha Londoni ümber. Riiklik planeerimispoliitika kaitseb rohelise vööndi maad mittekohase arengu eest. Lätis on

12 http://www.barnstorf.de/politik/grundsatzbeschluss-ueber-ein-nachhaltiges-flaechenmanagement.html.

http://www.barnstorf.de/politik/grundsatzbeschluss-ueber-ein-nachhaltiges-flaechenmanagement.htmlhttp://www.barnstorf.de/politik/grundsatzbeschluss-ueber-ein-nachhaltiges-flaechenmanagement.html

ET 15 ET

loodud metsakaitsealad (nagu rohelised vööndid linnade ümber), et säilitada metsi omavalitsuste läheduses. Nende suuruse määrab ära elanike arv.

4.3. Maakasutuse planeerimise juhtimine

Soovituslikud suunised mulla kvaliteedi arvessevõtmiseks maakasutuse planeerimisel ja uute arenduste juhtimisel vähem väärtuslikule maapinnale, et kaitsta mulla funktsioone, on olemas näiteks kõikides Saksamaa piirkondades, kahes Austria provintsis, Toscanas ja Itaalias Bolzano autonoomses provintsis. Mullakaitse ja seega ka mulla funktsioonide kaitse lõimimine ruumilisse planeerimisse on suhteliselt uus ning näitab üldist pühendumist säästvale ruumilisele planeerimisele. See sõltub kasvavast teadlikkusest mulla degradatsiooni tagajärgede kohta.

4.4. Põllumajandusmaade ja väärtuslike maastike kaitse

Edasise maa hõivamise ning parimate põllumajandusmaade ning väärtuslikemate maastike katmise vältimiseks Bulgaarias, Tšehhi Vabariigis,10 Slovakkias, Poolas11 ja Itaalias Lombardia piirkonnas nõutakse põllumajandusmaade kasutuse muutmisel tasu maksmist, mis sõltub mulla kvaliteedist, ala asustusliigist ja niisutuse võimalikkusest; Prantsusmaal ja Madalmaades kaitstakse kindlaksmääratud nn rohelisi ja siniseid maastikke taristu arendamise eest, et kaitsta ökoloogilise võrgustiku olemasolu.

Poola põllumajandus- ja metsamaa kaitse seaduse alusel antakse kohalikele asutustele võimalus nõuda väärtusliku pealismulla eemaldamist põllumajandusmaa kasutuse muutmise juhtudel, et suurendada muu mullastiku viljakust või edendada degradeeritud maa parandust kusagil mujal. Alternatiivselt saab nõuda ka rahatrahvi. Aladel, kus väga viljakate muldade osakaal on suur, on üsna levinud pealismulla eemaldamine, kuigi juriidilise kohustuse kohaldamine ei ole asutustele kohustuslik.

Interregi projekti NATREG, mis hõlmab piirkondlikke, piirkondadevahelisi ja piiriüleseid arengustrateegiaid, raames on välja töötatud ökoloogiliste koridoride suunised ning antud praktilisi näpunäiteid nn rohelise võrgustiku arendamiseks12.

4.5. Linnalähedased piirkonnad

Linnalähedaste avatud alade looduslikud väärtused on alus selleks, et kaaluda nende kaitset ja mõnel juhul põllumajanduslikku arendust. Peamine näide on siinkohal Groene Hart Madalmaades Randstadi piirkonnas, aga on ka teisi näiteid Prantsusmaalt, nt Zones agricoles protégées, Périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, Programmes agro urbains, Projets Agri-Urbains ja Parcs Naturels Regionaux linnalähedastes piirkondades.

Linnalähedasi põllumajandusalasid on klassifitseeritud planeerimisdokumentides, võttes arvesse haldamise ja põllumajanduse arendamise algatusi ning toetavat multifunktsionaalset maakasutust. See on edukas meede mulla katmise piiramiseks, mida on rakendatud mitmes linnas, nagu Milano lõunaosas (alates 1990. aastast) ja Barcelonas El Baix Llobregatis (alates 1998. aastast).

13 Tšehhi õigussüsteemis ei ole tasu kompenseerimiseks mõeldud, vaid see on maksu teatav liik, mis on

ette nähtud kvaliteetse mulla katmise vähendamiseks. 14 Ainult piirkondade puhul, mis asuvad väljaspool linna halduspiire. 15 NATREGi suunised aadressil http://www.natreg.eu/.

http://www.natreg.eu/http://www.natreg.eu/

ET 16 ET

4.6. Mahajäetud tööstusalade taastamine

Esialgne või toetav rahastamine, mis soodustaks mahajäetud tööstusaladel uue taristu arendamist, on olemas mitmes liikmesriigis ning samuti ELi tasandil, kus see toimub ühtekuuluvuspoliitika kaudu, mida harilikult koordineerivad selleks määratud organisatsioonid.

Näited

• Kodude ja kogukondade agentuur Inglismaal, mis vahetas välja organisatsiooni „English Partnerships”, pakub rahastamist sotsiaalkorterite ehitamiseks mahajäetud aladele.

• Prantsusmaal on olemas enam kui 20 avalikult kasutatava maa arendamise agentuuri võrgustik, mis muu tegevuse seas arendab mahajäetud tööstusalasid sotsiaalkorterite piirkonnaks.

• Maa-arenduse ametite Czech Invest ja Invest in Silesia ülesandeks on arendada nende piirkondade suuri mahajäetud tööstusalasid uute tööstusinvestorite jaoks.

• Flandrias sõlmitakse erilepinguid (mahajäetud tööstusalade kasutuse muutmise lepinguid) valitsuse ja erainvestorite vahel, et edendada mahajäetud tööstusalade uuesti arendamist.

• Portugalis rajati Expo 1998 mahajäetud tööstusalale Lissaboni idaosas, mida nüüd tuntakse nime all Parque das Nações. Ala on muutunud tähtsaks naabruskonnaks, kus on kaubanduspindu, kontoreid, avalike teenuste pakkujaid ja elamualasid, mis on integreeritud rohealadesse, tõmmates jätkuvalt inimesi ligi.

• Kava „Ehitusalade säästev majandamine Stuttgartis” (Nachhaltiges Bauflächenmanagement - NBS)13 eesmärk on ajakohane kaubandus- ja elualade pakkumine valdavalt juba arendatud paikades (mahajäetud tööstusaladel, alakasutatud maadel ning maakasutuse muutuste korral, kus on võimalik saada rohkem kui 2000 ruutmeetrit üldpõrandapinda). Ökoloogilise ja säästva maakasutuspoliitika järgimine maakasutuskava kohaselt, mida tehakse eelkõige linna sisearengu eesmärgil, nõuab mõistlikku maahaldust ja linna optimaalset tihedust. Põhimeetod on linna potentsiaalsete ehitusplatside pidev jälgimine. Iga potentsiaalse maa-ala jaoks koostatakse „pass”, mis sisaldab krundi ja selle arendusvõimaluste põhiteavet. Maa-alade passe hallatakse geoinfosüsteemi toetatud andmebaasis ja neid esitatakse investoritele interneti teel, et nad saaksid teada turustatavatest võimalikest ehituskohtadest. Linna volikogu teavitatakse kehtivast olukorrast aastaaruannete kaudu.

• Et ära hoida investeeringute takistamist mahajäetud tööstusalade arendamisega seotud finantsriskide tõttu, võttis Saksamaa 1990. aastal vastu uue seaduse, pakkudes endise Ida-Saksamaa maaomanikele ja investoritele niinimetatud vabastuse parandusvastutusest seoses objektidega, mis olid enne 1990. aasta juulit saastatud. Nad ei pea kandma kulusid vajaliku planeerimise ja parandustegevuse eest, mis

16 http://stuttgart.de/bauflaechen.

http://stuttgart.de/bauflaechenhttp://stuttgart.de/bauflaechen

ET 17 ET

ületavad umbes 10% kogusummast. Kõnealused kulud maksab kohalik ja föderaalvalitsus.

4.7. Elukvaliteedi parandamine suurtes linnakeskustes

Hiljuti on algatatud mitu linnauuendusprogrammi eesmärgiga köita uusi elanikke ja luua uusi töökohti linnakeskuse piirkondadesse, mis on alla käimas.

Kõnealused parimate tavade näited

• Porto ja Lissaboni linnauuendusprogrammid ning naabruskonna uuendusprogramm Kataloonias, kusjuures kõiki kolme toetab Euroopa Regionaalarengu Fond.

• Projekt „Västra hamnen” Malmös, mille raames on mahajäetud sadamaalale ehitatud 1000 uut eluruumi, millel on keskkonnale kõige madalam võimalik mõju.

• „Erdberger Mais” arendus Viinis, mis on ehitatud siselinna viiele mahajäetud tööstusalale, pakkudes eluaset 6000 uuele elanikule ja luues 40 000 töökohta.

• Programm „Randstad” Madalmaades, kus eriline rõhk on linna sisepiirkondade ligitõmbavuse tõstmisel Amsterdami, Rotterdami ja Haagi linnastutes.

4.8. Teabevahetus omavalitsuste vahel

Komisjoni programm URBACT14 edendab kogemuste vahetamist omavalitsuste vahel, et täiustada strateegiaid, meetodeid, vahendeid ja praktilisi soovitusi kohalikele ja piirkondlikele asutustele.

4.9. Mulla kvaliteet linnaplaneerimisel

Ruumilisel planeerimisel tuleb rakendada uusi ökoloogilisi standardeid,15 mille võttis 2008. aastal kasutusele Osnabrücki linna volikogu. See hõlmab mullakaitsealade määramist (ilma kasutuse muutmiseta) ja vee infiltratsioonivõime arvutamist kõigile planeeritavatele aladele. See edendab looduslike äravoolusüsteemide rakendamist või veesäilitusalade rajamist, et vee suurenenud äravoolu vältida. 2011. aasta keskpaigaks oli tuvastatud rohkem kui 100 looduslikku säilitusala.

Stuttgart on välja töötanud linnamulla kaitse kontseptsiooni,16 mille abil viiakse mulla säästva kasutamise strateegiad ja eesmärgid planeerijate ja poliitikakujundajateni. Mullaressursse hinnatakse omavalitsuses kvaliteedi põhjal „mullanäitaja” abil, mida toetab kogu linna maa-ala mullakvaliteedi planeerimise kaart. Kaart osutab mullakvaliteedile kui mulla funktsioonide summale, mida tuleb kaitsta, samuti inimtekkelistele mõjutustele, nagu saastatus ja mulla katmine. Mulla kvaliteeti iseloomustavad kuus taset. Juhtiv põhimõte on säilitada mullastiku kvantiteedi ja kvaliteedi seisund kõige kõrgemal kvaliteeditasandil, kasutades „mulla indeksipunkte”. Kontseptsioon põhineb linnavolikogu otsusel mulla katmise range järelevalve kohta linnas.

17 URBACT on kogemustevahetus- ja õpiprogramm, mis on osa Euroopa ühtekuuluvuspoliitikast ja

edendab linnade säästvat arendamist (www.urbact.eu). 18 http://www.osnabrueck.de/images_design/Grafiken_Inhalt_Gruen_Umwelt/2010-11-

08_Flyer_Standards_indd.pdf. 19 Mulla majandamise viisid aadressil www.urban-sms.eu/urban-sms-project/projects-results/.

http://www.urbact.eu/http://www.osnabrueck.de/images_design/Grafiken_Inhalt_Gruen_Umwelt/2010-11-08_Flyer_Standards_indd.pdfhttp://www.osnabrueck.de/images_design/Grafiken_Inhalt_Gruen_Umwelt/2010-11-08_Flyer_Standards_indd.pdfhttp://www.urban-sms.eu/urban-sms-project/projects-results/http://www.urban-sms.eu/urban-sms-project/projects-results/

ET 18 ET

4.10. Jätkusuutlikud hooned

Helsingi linn viis valitsuse 1998. aasta algatuse alusel ellu arendusprojekti „Eko-Viikki”. Ehitati uus elamurajoon, mis vastab kõige viimastele ökoloogilistele standarditele ja rahuldab kasvavaid vajadusi eluruumide järele. Projekt näitas, kuidas uut elatustaset saab edukalt realiseerida, avaldades keskkonnale minimaalset mõju. Keskmine kaetud pind inimese kohta on palju väiksem võrreldes standardse ühepereelamuga ja ka keskmine energiatarbimine majapidamise kohta on ülimadal.

4.11. Ökokontod ja kompensatsioonisüsteemid

Saksamaa ökokontosüsteem põhineb ökopunktidega kauplemisel. Arendusprojektidelt, mille puhul on riikliku looduskaitseseaduse kohaselt vajalik looduse kompenseerimismeetmete rakendamine, nõutakse ökopunkte. Arendajad peavad tõestama, et sama väärtusega kompenseerimismeetmeid teostatakse kusagil mujal. Ökopunkte saab omandada kompensatsiooniagentuurides, mis on ametlikult volitatud ja teostavad kompenseerimismeetmeid. Kompensatsiooniagentuuridel on ökokontod, kust müüakse ökopunkte, ja nad vastutavad kompenseerimismeetmete eest.

Tüüpilised kompensatsiooniprojektid tegelevad näiteks elupaikade elurikkuse ja kaitsealuste maastike parendamisega ning põllumajanduslike tootmisviisidega, minnes intensiivselt majandamisvormilt üle ekstensiivsele, samuti metsa majandamise viisidega. Siiani on Saksamaal 21 volitatud ökokontoagentuuri (Prokop et al., 2011). Nende kompenseerimismeetmete portfellid ja kauplemisalad on oluliselt erinevad.

Ökokontosüsteem on kompenseerimismeetmetele lisaväärtus: 1) meetmete kvaliteeti kontrollitakse paremini; 2) meetmed ühendatakse ja aidatakse kaasa suuremate projektide teostamisele; 3) süsteem tagab suurema läbipaistvuse ja õigluse ning 4) menetlused on arendajale lihtsamad. Süsteemil on siiski ka puudusi, näiteks: 1) kompenseerimismeetmed ei ole suunatud mulla katmisele ja maa hõivamisele, vaid loodusele avalduvatele mõjudele üldiselt; 2) ei ole piiranguid mulla katmisele ega maa hõivamisele (see käsitleb vaid lisakulusid) ning 3) kompenseerimismeetmete kulud näivad olevat tagasihoidlikud.

Saksamaa linn Osnabrück rakendab mulla mõju hindamise kontseptsiooni, võttes arvesse mulla eri funktsioone, ning püüdes saavutada seda, et linna arendusprojektide põhjustatud mulla degradatsioon kompenseeritakse nõuetekohaselt.

Dresdeni linn on kindlaks määranud pikaajalise planeeringu sihtmärgi, mille järgi kompaktse hoonestusega elamumaad ja liiklust tuleb piirata 40%-ni linna kogupindalast. Eesmärgi saavutamiseks on linnavolikogu loonud „mullakompenseerimiskonto” (Bodenausgleichskonto). Uute projektide puhul arendamata maa-aladel on vajalikud piisavad haljastusmeetmed või järelejäänud taristu kattest vabastamine linna piires. Arendajatel on võimalus ise kompenseerimismeetmeid võtta või maksta kompensatsioonitasu linna keskkonnaametile, mis vastutab katte eemaldamise mitme projekti eest. Vastutulekuna linna sisearendusele on keskuses asuvad rajoonid kompenseerimismeetmetest harilikult vabastatud. Alates 2000. aastast jälgitakse pinna katmist ja katte eemaldamist linna piirides. Keskmiselt eemaldatakse kate aastas umbes neljalt hektarilt.

ET 19 ET

4.12. Veemajandus

Säästvad äravoolusüsteemid (SUDs17) hõlmavad erinevaid meetodeid maa-alalt vee äravoolu juhtimiseks, töödeldes seda kohapeal ja vähendades nii traditsiooniliste toruäravoolusüsteemide koormust. Säästvate äravoolusüsteemide eesmärk on kopeerida looduslikke süsteeme, mis kasutavad madala keskkonnamõjuga kulutasuvaid lahendusi, et heit- ja pinnavesi ära suunata, seda kogudes, säilitades ja puhastades, enne kui sel lastakse aeglaselt voolata tagasi keskkonda, näiteks vooluveekogusse.

Inglismaal on praegu alustatud mitme algatusega säästvate äravoolusüsteemide kasutamise edendamiseks, sealhulgas rahastamisprogrammiga, läbilaskvate materjalide uurimisega ja nende kulude/tulude analüüsiga, praktiliste suuniste levitamisega kõigile asjaomastele sidusrühmadele, näidisprojektide ja riigiosalusega projektidega. Säästvate äravoolusüsteemide kasutust edendav planeerimine on Inglismaal suhteliselt arenenud, kusjuures säästvaid äravoolusüsteeme edendatakse kõrgel tasemel sõnaselge riikliku planeerimispoliitika kaudu, mis seondub uusarenduste ja üleujutuste riskiga, ning kohalike asutuste kaudu arengukavade ja kavade rakendamise tasandil. Säästvate äravoolusüsteemide kasutamist on edasi arendatud õigusaktide abil.

Malta on varasemalt vastu võtnud meetmed, et kompenseerida oma kaetud pinna suurt osakaalu, mis (2006. aasta andmetel) hõlmab umbes 13% riigi territooriumist, arendusmääruste kaudu, mis käsitlevad vee kogumist linnapiirkondades (integreerides uusarendustesse paake ja kaevusid). Kõnealust kompensatsioonimeedet tehakse tänapäeval stabiilsemaks kütuse, energia ja loodusvarade kaitse tehniliste suuniste kaudu.

Poolitatud heitveetasu on näide munitsipaalsest rahandusvahendist, mis on seotud kanalisatsioonisüsteemi maksumusega. Kõnealuse skeemi järgi ei võta heitvee kogumise ja käitlemise munitsipaaltasu arvesse ainult veetarbimist, vaid ka kaetud mulla hulka kasutaja territooriumil. Tegelikult eirab ainult magevee tarbimisel põhinev heitvee äravoolusüsteemi kulude arvutamine sademevee äravoolukulusid paikadest, kus kaetud mullal on suur osakaal, näiteks eesaiaga maja versus sillutatud juurdepääsuteega maja või pereelamu versus selvehall, millel on suur asfaltkattega parkla. Viimane seab äravoolusüsteemile suurema koormuse kui eelnev. Tasu saab vähendada kaetud pindade rekonstrueerimisega (kasutades läbilaskvaid materjale), paakide kasutamisega jne.

5. MULLA KATMISE PROBLEEMI KÄSITLEMISE ÜHISED ASPEKTID

Eelmises peatükis esitatud näited kajastavad teatavaid tunnusjooni, mis iseloomustavad parimaid tavasid mulla katmise piiramiseks, leevendamiseks ja kompenseerimiseks, nagu praegu teostatakse liikmesriikides riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil.

Nüüdisaegseimates olukordades on olemas struktuur, mis hõlmab kõiki kolme meedet (piiramist, leevendamist ja kompenseerimist) samal ajal hierarhia alusel, mis suundub kõrgemalt madalamale eesmärgile. Kuna mulla katmise piiramine tähendab hoonestamata alade kasutuse muutmise ja sellele järgneva pinna (osalise) katmise tõkestamist, hõlmab kontseptsioon juba hoonestatud alade, näiteks mahajäetud tööstusalade taaskasutusele võtmist

20 Algne nimetus oli „säästvad linnaäravoolusüsteemid” (sustainable urban drainage systems), sellest

tulenes lühend SUDs. Termin ei sisalda enam sõna „linna” (urban), kuna süsteemi rakendatakse laiemalt, ent lühendiks on endiselt SUDs.

ET 20 ET

selles ulatuses, et taaskasutamine hoiaks ära maa edasise hõivamise ja rohealade katmise. Kui muld ikkagi kaetakse, siis võetakse asjakohaseid mõjude leevendamise meetmeid, et säilitada mõni mulla funktsioon ning vähendada olulisi otseseid ja kaudseid ebasoodsaid mõjusid keskkonnale ja inimeste heaolule. Kui kohapealseid leevendamismeetmeid peetakse ebapiisavaks, kaalutakse kompenseerimismeetmete rakendamist. Kõnealust lähenemisviisi tutvustatakse üksikasjalikumalt järgmises kolmes peatükis.

Mulla katmise käsitlemine tähendab maa hõivamise käsitlemist. Eesmärk ei ole siiski majandusarengu peatamine ega praeguse maakasutuse külmutamine igaveseks. Eesmärk on pigem loodusvarade tõhusam ja säästlikum kasutamine, kusjuures muld on loodusvarade põhikomponent. 3. peatükis ja sellega kaasnevas 4. lisas on näidatud, et maa hõivamisel ja mulla katmisel on potentsiaalselt tähelepanu vääriv ja mõnikord oluline mõju mitte ainult mulla funktsioonidele ja keskkonnale, sealhulgas inimeste tervisele, vaid ka keskmisele ja pikaajalisele majandusarengule ning toiduga kindlustatusele. Käesolevas dokumendis esitatud parimad tavad on üldjoontes kooskõlas lähenemisviisiga, mis on kirjas ressursitõhusa Euroopa tegevuskavas (KOM(2011) 571), s.o tagada tasakaalustatud areng, võimaldades majandustegevust, ent samal ajal hoides ära või, kui see ei ole võimalik, minimeerides maa hõivamist ja mulla katmist.

Kogemused näitavad, et mulla katmise tulemuslik käsitlemine hõlmab järgmisi elemente.

• Ruumiline planeerimine järgib terviklikku lähenemisviisi, millega on end sidunud kõik asjaomased ametivõimud (ja mitte ainult planeerimis- ja keskkonnaosakonnad), eelkõige need valitsusüksused (nt omavalitsused, maakonnad ja piirkonnad), kes tavaliselt vastutavad maa majandamise eest. Ilma üldsuse kaasamiseta kohalikku planeerimisse, kusjuures täielikult kasutades võimalusi, mida pakub keskkonnamõju strateegilise hindamise (SEA) direktiiv ja keskkonnamõju hindamise (EIA) direktiiv, kui see on asjakohane, ning töötades välja sobivad näitajad, korrapärase järelevalvesüsteemi ja kriitilise hindamise ning samuti kohalike otsustajate (eelkõige nende, kes otseselt tegelevad ruumilise planeerimise ja maa majandamisega) teavitamise, koolituse ja suutlikkuse suurendamise kava, ei ole võimalik kaitsta mullaressursse piisavalt ning sellel on ebasoodne mõju mulla funktsioonidele ja majandusele.

• Välja on töötatud teatavad piirkondlikud lähenemisviisid, mis võtavad arvesse kohalikul tasandil kasutamata ressursse, näiteks suurt hulka tühje maju või mahajäetud tööstusalasid. Olemasolevate hoonete taaskasutamise toetamine ja mahajäetud tööstusalade uuesti arendamine leevendab vähemalt osaliselt maa edasise hõivamise ja mulla katmise vajadust. Saastatud maa-alad on tihti hea ühendusega ja asuvad linnakeskuse lähedal ning on seega investorite poolt nõutud. Kohased planeerimisvahendid, nõuetele vastav halduskord, rahaline abi ja muud niisugused tegurid aitavad kiirendada taastusprotsessi ning tagavad investoritele usaldusväärsuse.

• Rahastamispoliitikat ja finantsstiimuleid on hoolikalt analüüsitud, soovides vähendada neid toetusi, mis toimivad maa säästmatu hõivamise ja mulla katmise ajendina. Need võivad olla subsiidiumid eramajadele ja muudele ehitusprojektidele, mis rajatakse arendamata aladele ja rohealadele, töölesõitjate soodustused, mis võivad kaudselt soodustada linna laienemist ja tekitada vajaduse ulatuslikuma transpordivõrgustiku järele, ning munitsipaaleelarved, mis sõltuvad peamiselt kinnisvara, teedeehituse ja kommunikatsioonidega seotud maksudest, mille tõttu

ET 21 ET

rohkem mulla katmist tähendab rohkem tulusid kohalikele ametivõimudele. ELi rahastamise, nagu ühtekuuluvus- ja struktuurifondide ning teadusprogrammide kasutamisel järgitakse mulla katmisega seoses soovitust piirata, leevendada ja kompenseerida.

Seega on see pigem hästi tasakaalustatud ja omavahel kooskõlastatud meetmete komplekt kui üksikud jõupingutused, mis võimaldavad mulla katmise paremat reguleerimist: planeerimine (koos toetavate õigusaktidega) pluss täiendavad vahendid, nagu mulla katmise näitajad, järelevalve ja mahajäetud tööstusalade katastrid, ning majanduslikud ja rahastamisvahendid.

6. MULLA KATMISE PIIRAMINE

4. peatükk näitab, et peamised põhimõtted, mida mulla kaitsmisel silmas peetakse, võib kokku võtta sõnadega „vähem ja parem” ehk vähem katmist ja parem planeerimine. Parimate tavade puhul keskendub planeerimine kõigepealt mulla katmise piiramisele ja seal, kus see ei ole võimalik, püüab säilitada parimat mullastikku. Toiduga kindlustatuse vaatenurgast muudab maa hõivamise piiramise ja mulla katmise kui esmase prioriteedi vajaduse keerulisemaks tõik, et kompenseerimaks elupaikade või ökosüsteemide kadumist arendusprojektide tõttu, võidakse põllumajandusmaale peale panna lisakoormus uute elupaikade loomiseks. Huvirühmade varajane kaasamine võib kaasa aidata planeerimisprotsessi kvaliteedile ja selle nõuetekohasele teostamisele. Mulla katmise piiramine on alati prioriteet mõjude leevendamise või kompenseerimise ees, kuna mulla katmine on peaaegu pöördumatu protsess.

Mulla katmise piiramisel võib olla põhiliselt kaks vormi: kas maa hõivamise vähendamise teel, s.o vähendades määra, kui palju hoonestamata alasid, põllumajandusmaad ja looduslikke alasid muudetakse asustusaladeks, kusjuures kõnealune vähendamine võib sõltuvalt kohalikest oludest isegi esile kutsuda maa hõivamise täieliku peatamise, või jätkuvalt mulda kattes, ent kasutades juba arendatud maad, näiteks mahajäetud tööstusalasid. Parimate tavade puhul on mulla kvaliteet tähtis kaalutlus igasuguse arendustegevuse korral, millega kaasneb maa hõivamine, et vältimatutel juhtudel juhtida maa hõivamine madalama kvaliteediga mullastikule, kusjuures kvaliteeti hinnatakse vastava mulla funktsioonide põhjal ja mulla katmise mõju alusel nendele funktsioonidele. Mõlemal juhul osutub kasulikuks püstitada realistlikud maa hõivamise sihtmärgid riiklikul, piirkondlikul ja/või munitsipaaltasandil. Selles kontekstis on tähtis, et liikmesriigid ja eelkõige piirkonnad, kus maa hõivamise ja mulla katmise mõjud on suured, jälgivad ja hindavad oma mullakadu ning kavandavad asjakohaseid meetmeid vastavalt tulevasele maavajadusele. Sihtmärkide täielikuks saavutamiseks peaksid need olema kohustuslikud või vähemalt peaks nende alus olema laia toetuse ja selgete eesmärkidega poliitiline strateegia, sest vastasel juhul muutub mullaressursside säästev kasutamine tihti muude huvide kõrval teisejärguliseks. Niisugune poliitiline strateegia nõuab kõigi, mitte ainult ruumilise planeerimise ja keskkonnakaitsega tegelevate asjaomaste valitsusasutuste täielikku pühendumist. Kogemused näitavad, et isegi soovituslikud sihtmärgid, nagu on püstitatud Austrias ja Saksamaal, võivad olla kasulikud vahendid vähemalt otsustajate ja poliitikakujundajate tähelepanu juhtimisel maa ja mulla säästvale kasutamisele18.

Milliseid soovituslikke sihtmärke ka ei valita, on need lihtsalt vahendid osutamaks teostatavale poliitikavalikule. Mis on tegelikult vahendid, mis on kättesaadavad planeerimisasutustele ja muudele pädevatele asutustele mulla katmise piiramiseks? Üldiselt

ET 22 ET

on prioriteetne eesmärk linna olemasoleva maa-ala maksimaalne kasutamine ilma vajaduseta ohverdada rohealasid ja kasutades mahajäetud tööstusalasid paremini. Sellised mahajäetud alad on harilikult Euroopa tööstuse pärand ja võivad olla mitmesuguste saasteainetega saastatud (Oliver et al., 2005). Tihti oletatakse, et nende taastamise kulud on kõrgemad kui hoonestamata alade arendus, ning see on kindlasti tõsi, kui taasarendaja otseseid kulusid silmas pidada. Ent investorid ja planeerijad ei võta tihti arvesse kaudseid kulusid, nagu näiteks kulud, mis on seotud ökosüsteemi teenuste kadumisega, töö ja kodu vahelisest pikemast vahemaast tuleneva suurema kütusekuluga, pikematest transpordimarsruutidest johtuva suurema saastatusega ning sotsiaalsete kontaktide loomise ja pikaajalise säilitamisega, mis seonduvad suurema arendatud alaga. Mõnel mahajäetud tööstusalal on täiendavaid eeliseid, kuna nad paiknevad olemasolevas kohalikus taristus ega vaja seega teede edasist arendust.

Parimate tavade puhul suunatakse uued arendused üldiselt eelnevalt arendatud maale ja seepärast mängivad oma rolli mahajäetud tööstusalade arendamise finantsstiimulid. Ühtekuuluvuspoliitika 2007–2013 kohaselt on tööstusobjektide ja saastatud maa taastamise investeeringuteks saada umbes 3,5 miljardit eurot (SEK(2010) 360). Uueks finantsperioodiks 2014–2020 on komisjon teinud ettepaneku kinnitada linnakeskkonna parendamist (KOM(2011) 612 ja KOM(2011) 614), sealhulgas ühtekuuluvuspoliitika prioriteedina taastada mahajäetud tööstusalasid. Järelikult võivad liikmesriikide abikõlblikud piirkonnad kasutada kõnealust rahastamisvõimalust hüljatud maa ja/või saastatud objektide taaskasutamiseks selle asemel, et katta rohealasid. Vastavad asutused ja huvirühmad liikmesriikides ja piirkondades peavad seepärast kasutama seda olemasolevat võimalust, nii et projektid viidaks tegelikult kohapeal täide. Paljud liikmesriigid ja piirkonnad on kõnealuses valdkonnas välja töötanud häid tavasid ja võivad ehk oma kogemusi levitada19.

Stiimulite loomine asustamata majade üürimiseks võib samuti mulla katmise piiramisele kaasa aidata. See kergendaks survet Euroopa aladele, kus vastasel korral teostataks mittevajalikku ja raiskavat maa hõivamist. Kuigi viimased arvud Euroopa Liidu liikmesriikides on erinevad, võib Hispaania statistika seda näitlikustada. 1970. aastal moodustasid üüritud eluruumid rahvaloenduse andmetel 30% Hispaania 8,5 miljonist kodust, 1981. aastal oli see ainult 21% 10,4 miljonist kodust ning 1991. aastal ainult 15% 11,7 miljonist kodust (Ministerio de Vivienda, 2011). Säästvust silmas pidades on vajadus suurendada üüritud eluruumide hulka üks põhilisi nõudeid, mis mitte ainult ei kasuta optimaalselt ära kõiki linnapiirkondi, vaid lahendab ka maa mittekasutamise probleemid, mis tulenevad kodude omandiõigusest, kui kodud on tühjad (sarnase probleemi põhjustab kasvav huvi teise elukoha järele, mida kasutatakse aastas ainult piiratud ajavahemiku jooksul).

Mulla katmise piiramise parimad tavad hõlmavad veel järgmist.

• Elukvaliteedi parandamine suurte linnade keskustes: linnauuendusprogrammid on osutunud tõhusaks uute elanike ligimeelitamisel ja suuna pööramisel linnakeskusest äärelinna ning aidates luua uusi töökohti allakäivates linnapiirkondades. Samamoodi tuleb väikeste ja keskmiste linnade keskused muuta rohkem ligitõmbavaks, et vähendada survet suurlinnale, ning hajaasustuse vajadust kahaneva elanikkonnaga maapiirkondades tuleks hoolikalt hinnata. Õitsvad ja dünaamilised väikesed ja keskmised linnad võivad märkimisväärselt parandada mitte ainult nende oma elanike, vaid ka ümbritseva maapiirkonna elanike heaolu. Nad on olulised

21 Näiteks INTERREGi projektid Sufalnet4EU endiste ja hüljatud prügilate säästva kasutuse kohta

(http://www.sufalnet4.eu/) ja URBAN SMS linnas mulla majandamise strateegia kohta (http://www.urban-sms.eu/).

http://www.sufalnet4.eu/http://www.urban-sms.eu/http://www.urban-sms.eu/

ET 23 ET

maapiirkonna rahvaarvu vähenemise ärahoidmisel ja elanike linna suundumisel ning tasakaalustatud territoriaalse arengu soodustamisel (regionaalpoliitika peadirektoraat, 2011).

• Ühistransporditaristu tugevdamine, sealhulgas eraautode kasutamise piirangud. Linnalise liikumiskeskkonna tegevuskava (KOM(2009) 490) edendab kvaliteetset ja taskukohast ühistransporti kui linna säästva transpordisüsteemi alustala. Taskukohased ja peresõbralikud ühistranspordilahendused on olulised, et innustada kodanikke olema autodest vähem sõltuvad, kasutama enam ühistransporti, rohkem kõndima ja jalgrattaga sõitma ning avastama uusi liikumisviise, näiteks autode jagamine ja ühiskasutus ning jalgrataste jagamine. Kui kasutajad tasuvad tekitatud väliskulude (keskkonna-, ummiku- ja muude kulude) eest vastavalt „saastaja maksab” põhimõttele, siis saab sellise väliskulude arvestamisega innustada transpordikasutajaid liiklema järk-järgult keskkonnahoidlikumate sõidukite või transpordiliikide abil, kasutama vähem koormatud taristut või reisima eri aegadel. ELi eeskirjad raskete kaubaveokite maksustamise kohta taristu kasutamise eest ei takista linnapiirkondades selliste reguleerivate maksude mittediskrimineerivat kohaldamist, mis on kavandatud liiklusummikute vähendamiseks ning keskkonnamõju leevendamiseks. Kohalikul tasandil kasutatakse mitmesuguseid rahastamisallikaid, sealhulgas kohalikke makse, reisijate transporditasusid, parkimistasusid, roheliste tsoonide makse, linnade hinnasüsteeme ja erasektori vahendeid.

• Kõrge või väga kõrge kvaliteediga muldade suurenev kaitse riiklikul tasandil seoses mulla funktsioonidega, piirates sealhulgas kvaliteetsete muldade kasutamist linnade arendamisel linnavolikogude teostatava iga-aastase järelevalve kaudu20. Linna areng tuleks ümberpöördult suunata madala kvaliteediga muldade kasutamisele, mis põhineb planeerimisel. Linna ja linnalähedaste põllumajanduslike tsoonide säilitamine, edendades linnasisest arengut, et tugevdada säästvat maakasutust ja toetada toiduga kindlustatust, peaks olema tegevuse keskpunktis.

• Büroohoonete integreeritud majandamine linnades, et ära hoida uusi ehitusplatse või elamualade kasutuse muutmist vaatamata juba olemasolevale märkimisväärsele vabale büroopinnale.

• Kohalike naaberasutuste koostöö võimaldamine või tugevdamine (nii uute kui ka olemasolevate) kaubandusalade arendamisel, jagades seega kulusid ja tulusid ning hoides maa hõivamist madalamal kui konkureerivate investorite puhul, maamahuka konkurentsi asemel, kus „võitja võtab kõik”.

• Stiimulite loomine maa taaskasutamiseks uute maa-alade arendamise asemel, näiteks tõestuse nõudmine, et uue maa kasutuse muutmisele ei ole olemas mõistlikku alternatiivi, ning mahajäetud tööstusalade potentsiaali esiletõstmine (paljud neist on mugavalt olemasolevas taristus ega ole saastunud, seega välditakse arenduskulude ülearvestust).

• Piirangute ja maksude kasutuselevõtt seoses teise elukohaga, piiramata kapitali ja isikute vaba liikumist, nagu on jäädvustatud ELi lepingutes.

22 www.urban-sms.eu.

http://www.urban-sms.eu/http://www.urban-sms.eu/

ET 24 ET

• Otsustajate, planeerijate ja elanike teadlikkuse tõstmine seoses mulla väärtusega, mis loob linnapiirkondades elukvaliteeti, tagades ökosüsteemi teenuseid, samal ajal rõhutades maa majandamise negatiivseid tagajärgi, kui mullaressursse ei kaitsta piisavalt.

• Maa ökonoomse kasutamise filosoofia väljatöötamine looduskaitses ja maastikukaitses ning taristu arengu korvamine looduskaitse meetmete kaudu. Eelkõige tuleb vastu võtta selline lähenemisviis maastikukaitsele ja looduskaitsele, mis kasutab põllumajandusmaad ökonoomselt.

• Rahastamisprogrammide loomine, mis alustusstiimulitena aitaks omavalitsustel maad säästvamalt majandada (suur maahõive määr mõjutab tihti just väikesi kogukondi).

• Kulude arvutamise programmide kasutamine linnasisese arenduse potentsiaali tuvastamiseks ja uute projektide kulude läbipaistvuse tagamine (nt järelmeetmete kulude arvestamine taristu jaoks, nagu tänavate ja kanalisatsiooni, koolide ja päevahoiu kulud).

• Sisendi, saavutuste ja uuenduslike teadusuuringute tulemuste (kulutasuvate meetodite ja tehnika) arvessevõtmine eesmärgiga vähendada mulla katmise mõju ning taastada mulla funktsioone ja mulla ökosüsteemi teenuseid.

Mis tahes niisugune piirang tuleks teha kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepinguga (TFEU), eriti artikliga 11, mis käsitleb keskkonnakaitse integreerimist, artikliga 49 majandustegevusega seotud asutamisvabaduse kohta, ja artikliga 63, mis käsitleb kapitali vaba liikumist, ning võttes täielikult arvesse Euroopa Kohtu vastavat kohtupraktikat.

7. MULLA KATMISE MÕJUDE LEEVENDAMINE

Keskkonna strateegilise hindamise kasutamine kavade ja programmide jaoks ning keskkonnamõju hindamine suuremate projektide puhul, mis sooritatakse vastavalt keskkonnamõju strateegilise hindamise (SEA) ja keskkonnamõju hindamise (EIA) direktiivide kohaselt, võivad olla tähtsad vahendid tagamaks, et maa hõivamine ja mulla katmine on nii säästev kui ka võimalik. Seal, kus märkimisväärne mõju on vältimatu, võivad leevendamismeetmed ebasoodsaid mõjusid tihti minimeerida, kuigi tuleb tunnistada, et maa-alale ehitamine mõjutab paratamatult mulla kõigi funktsioonide täitmise võimet selles kohas.

Üks kõige tähtsamaid mõjude leevendamise meetmeid parimate tavade puhul on vältida mittevajalikku kahjustust mullale, mida ehitustegevus otseselt ei mõjuta, näiteks tulevaste aedade ja ühtse rohealana kasutatava maa puhul. Maaharimine võib samuti kõrvaldada tihenemise ja vettimise mõjusid, mille on tekitanud suurte masinate liikumine maapinnal. Eemaldatavat mulda tuleks uuesti kasutada ning mulla eemaldamisel, säilitamisel ja transportimisel tuleb olla hoolikas, et ära hoida asjatut kahjustust (nt erinevate mullaliikide segamist)21.

Paljudel juhtudel saab mulla mõne funktsiooni kadumist vähendada asjakohaste ehitusmaterjalide ja ehitusmeetodite kasutamisega. Ei ole olemas ainust lahendust, sest

23 Käesolev peatükk käsitleb kohapealseid leevendamismeetmeid. Mulla uuesti kasutamist kusagil mujal

käsitletakse üksikasjalikumalt jaotises 8.1.

ET 25 ET

erinevates tingimustes sobivad erinevad lähenemisviisid ja materjalid. Üldine lähenemisviis on niisugune, et algul tuvastatakse, kus võimalikud probleemid võiksid ilmneda ja valitakse targalt kõige sobivamad materjalid ja ehitusmeetodid. Mõjude leevendamise näiteid on arvukalt, hõlmates hästi läbilaskvate materjalide ja pinnakatete, rohelise taristu ja vee kogumise kasutamist. Neid näiteid kirjeldatakse järgmistes jaotistes.

7.1. Läbilaskvate materjalide ja pinnakatete kasutamine22

Läbilaskvad materjalid ja pinnakatted võivad aidata alles hoida mulla mõnd põhifunktsiooni ja teatavas ulatuses leevendada mulla katmise mõju. Nad võivad aidata säilitada ühenduvust maapinna ja sügavamal asetseva mulla vahel, vähendades pinnavee äravoolu ja võimaldades suuremal hulgal sademeveel infiltreeruda läbi allpool olevate mullakihtide. See võib vähendada veekäitluskulusid ning samuti üleujutuste ja vee-erosiooni ohtu. Veelgi enam, võimaldades infiltreeruda suuremal hulgal sademeveel, aitab läbilaskev materjal suurendada põhjaveevarusid. Tänu taimkattele on tulemuseks väiksem kuumuse neeldumine kui tavaliste materjalide (nt asfaldi) puhul, mis võib aidata langetada ümbritseva õhu temperatuuri ja vähendada jahutamiseks vajaliku energia hulka. Läbilaskvad materjalid võimaldavad aurustumist, mis on otsustav tegur linnade jahutamisel ja kuumusesaare efekti ärahoidmisel. Mõni toode säilitab ka bioloogilisi või maastikualaseid funktsioone. Samuti lükkavad läbilaskvad materjalid talvel tunduvalt edasi külmunud kihi tekkimise.

On olemas suur valik materjale ja läbilaskvate pinnakatete kontseptsioone, mida saab rakendada mitmesugustes olukordades. Lisaks ökoloogilistele hüvedele on enamikul läbilaskvatel pinnakatetel madalamad elueakulud võrreldes traditsiooniliste läbilaskmatute pinnakatetega. Siiski ei saa läbilaskvaid pinnakatteid iseenesest lugeda täielikuks mullakaitse meetmeks, kuna kõik meetodid nõuavad vähemalt 30 cm pindmise mullakihi eemaldamist. Algse mulla saab teatavas ulatuses asendada, nagu kruusaga tugevdatud muru puhul.

Üldiselt on parkimisaladel suur potentsiaal läbilaskvate pinnakatete kasutamiseks. Euroopas on kindlasti rohkem parkimiskohti kui autosid, ning mõlema arv kasvab. Kruusa, murukärje või murukiviga tugevdatud murusüsteemide kasutamine on ideaalne suuremate juhuslikult või harva kasutatavate parklate puhul, mis asuvad suusakuurortides, spordihallide, golfiväljakute, turistide kogunemiskohtade ja messihallide juures. Niisugused pinnakatted aitavad säilitada kohalikku äravoolusüsteemi ja avaldavad maastikule vähem mõju. Läbilaskvad pinnakatted on sobivad ka eramute juurdepääsuteedel ja parkimiskohtades. Lõpuks võivad läbilaskvad betoonplaadid koos drenaažikraavidega olla kauakestev lahendus, mis võimaldab tihedat liiklust, näiteks selvehallide, ostukeskuste jne juures.

7.2. Roheline taristu

Rohelise taristu kontseptsioonist23 inspireeritud (eri mastaapides) linnaplaneerimine võib aidata vähendada kuumusesaarte mõju linnapiirkondades, kohanedes seega kliimamuutusega ja vähendades õhu konditsioneerimise energiavajadust,24 säilitada või suurendada maa infiltratsioonivõimet, vältides samal ajal ka suurt äravoolu ja kergendades kanalisatsioonisüsteemide tööd; vähendada sademevee äravoolu, mis muidu saastaks kohalikke veeteesid, käideldes sademevett seal, kus see maha sajab; ning takistada saastatud

24 Rohkem teavet kõige tavalisemate läbilaskvate materjalide ja pinnakatete kohta vt 5. lisa ja Prokop et

al. (2011). 25 Vt 1. lisas esitatud määratlus.

ET 26 ET

äravoolu sisenemist üldkanalisatsiooni. Tihedate põõsaste ja puude istutamine linna ja selle ümber aitab kinni püüda suurt hulka tolmu ja õhu saasteaineid, toimides samal ajal teatavas ulatuses ka mürafiltrina ning taimekahjurite (nt putukate) vähenemise soodustajana. Lisaks võib roheline taristu pakkuda kogukonnale muid sotsiaalhüvesid, näiteks naabruskonna elluäratamist ja suurenenud vaba aja veetmise ala.

Üks kõige tulemuslikumaid rohelise taristu ehitamise viise on tervikliku lähenemisviisi kasutamine maa majandamisel. See on harilikult kõige paremini saavutatav strateegilise ruumilise ja linnaplaneerimise kaudu, mis võimaldab erinevate maakasutuste vahel ruumilist interaktsiooni25 ning valdkondade planeerimise (taristu, põllumajanduse, vee jne) paremat korraldamist. Seepärast on ülioluline, et niisuguseid elemente nagu ruumiline planeerimine, maakasutus ning metsa ja märgalade majandamine võetakse arvesse, kui ELi regionaalpoliitika vahenditest kaasfinantseeritavad projektid avaldavad looduslikele aladele mõju. Seda tuleb eriti silmas pidada raskete ja kauakestvate taristute, nagu teede, kiirteede, raudteeliinide, uute ärihoonete piirkondade ja reoveepuhastite puhul (SEK(2011) 92).

Osana rohelisest taristust aitavad rohelised katused26 vähendada mulla katmise negatiivseid mõjusid, kuigi nad ei kompenseeri mulla funktsioonide kadu. Kõige tähelepanuväärsem on see, et nad võivad teatavas ulatuses vältida pindmist äravoolu. Seda on näiteks tõestatud Manchesteri linna keskuses ja kompaktse hoonestusega kaugemates elurajoonides. Seal on rohelised katused vähendanud pindmist äravoolu 20 mm hoovihma puhul kuni 20% (TCB, 2010). Niisugune vähenemine on kasulik üleujutuste vähendamiseks linnaalal. Neil on ka väärtus teatavate taimede ja eluslooduse elupaigana ning nad avaldavad vee aurumise kaudu positiivset mõju (jahutavat mõju) mikrokliimale ja õhus lenduvate osakeste filtreerimisega aitavad kaasa õhu kvaliteedi paranemisele (Siebielec et al., 2010). Niisuguste katuste hind on võrreldav tavakatuste hinnaga27. Roheliste katuste idee toetamine Osnabrücki linnas, kus neid tihti kasutatakse koos päikesepatareidega, on kaasa toonud 100 000 m2 katuste katmise.

7.3. Looduslik veekogumissüsteem

Nagu 2. peatükis selgitatud, on mulla katmise üks mõjusid see, et mulla katmine takistab sademevee infiltratsiooni ja puhastamist mullas. See võib eriti intensiivse (koguseliselt ja/või ajaliselt) saju korral kaasa tuua tõsise kahjustuse, aga on problemaatiline ka mitteäärmuslikes tingimustes. Seepärast toetavad mõjude leevendamismeetmete parimad tavad looduslikku veeringet, selmet juhtida vesi reoveepuhastisse. Vett hoitakse nii kaua kui võimalik seal, kuhu see on maha sadanud. Suure poorsusega materjalid ja pinnad võivad olla abiks, aga seal, kus vesi ei saa nõrguda, on eesmärk äravoolu pärssida, et ära hoida vee kuhjumist ja sellega kaasnevat üleujutust. Kohalik mikrokliima saab suurenenud evapotranspiratsioonist samuti kasu, olgu siis veekogudest, niiskest mullast või kasvavatest taimedest.

Meetmed hõlmavad madalate basseinide loomist, mis koguvad ümbruskonnast sademevett, või maa-aluse infiltratsiooni soodustamist, kasutades torusid, kaste ja kruusakarpe, mida saab kasutada ka ajutise hoidlana. Vee kogumise basseinid või väiksemas mastaabis majapidamispaagid on tihti valitud tehniliseks meetodiks, mille abil kogutakse sademevett, mida kasutatakse aedades kastmisveena ja tualettides kraanivee asemel loputusveena.

26 Vt näiteks Interregi projekt NATREG (http://www.natreg.eu/). 27 http://www.lid-stormwater.net/greenroofs_maintain.htm.

http://www.natreg.eu/http://www.lid-stormwater.net/greenroofs_maintain.htmhttp://www.lid-stormwater.net/greenroofs_maintain.htm

ET 27 ET

Looduslike veekogumissüsteemide ja tavapärase kanalisatsiooni üldist võrdlevat kulude hindamist ei ole tehtud, kuna kulud sõltuvad kohalikest tingimustest, vabade alade kättesaadavusest, maa hinnast ja nii edasi28. Ent on mõistlik mõelda, et hea ettenägelik planeerimine võib hoida mulla infiltratsiooni kulud kontrolli all ja võimaldada kõige tõhusamat ressurssside kasutamist, kui pidada silmas arvukaid tagatud hüvesid, näiteks vähenenud üleujutuste riski, sademevee kasutamist aedade kastmiseks kraanivee asemel, põhjaveekihtide uuendamist, heitvee käitlemise vajaduse vähenemist jne. Uutes asulates tundub olevat realistlik eeldada, et kulud ei tohiks ületada tavapärase kanalisatsiooni kulusid (Niederösterreichische Landesregierung, 2010).

8. MULLA KATMISE KOMPENSEERIMINE

Peamine asjaolu, mida peetakse parimate tavade puhul silmas, on see, et mullateke on üliaeglane protsess. Seega, kui muld on kaetud ja kõik selle funktsioonid, või paremal juhul enamik neist, on kadunud, on need igaveseks kadunud (Siebielec et al., 2010). Seepärast on oluline piirata mulla katmist nii palju kui võimalik ja leevendada selle negatiivset mõju. Ainult seal, kus see ei ole võimalik, kaalutakse „kompenseerimist”.

Kompenseerimine on siinkohal jutumärkides, sest see võib olla mõnel määral eksitav. Sellest ei tohiks nii aru saada, et katmist saab täpselt kompenseerida, tehes kusagil mujal midagi muud, kuna sobivad alad kompenseerimismeetmete rakendamiseks on piiratud ja kehtivad mitmesugused piirangud, pealegi teades, et mulla funktsioonid on mulla- ja kohaspetsiifilised. Tuleb rõhutada, et kompensatsioon peaks olema samaväärne ja seotud ökosüsteemi kadunud funktsioonidega. Lisaks peaks meetmeid võtma vähemalt samal ajal või isegi enne, kui kavandatud mõju ilmneb. Eesmärk on alal hoida mullastiku üldist võimekust või see taastada teataval alal, et (enamikku) funktsioone oleks võimalik täita. Kompenseerimismeetmed on seega kavandatud mulla funktsioonide taastamiseks või täiustamiseks, et hoida ära mulla katmise laiemat ebasoodsat mõju. Näiteks saab põllumajandusmaa kadumist teatavas asukohas kompenseerida, parandades degradeeritud maad põllumajandusele, või vee säilitusvõime kadumist saab kompenseerida, suurendades säilitusvõimet valgalal tervikuna. Kus see ei ole võimalik, ent tõesti ainult viimase võimalusena, on kompenseerimismeetmete eesmärk mulla muude funktsioonide täiustamine (nt linnapargi rajamine vastukaaluks autoparkla ehitamisele põllumajandusmaale).

Seega on kompenseerimismeetmete rakendamise eesmärk pigem alal hoida mulla üldisi funktsioone teataval alal kui vältida kogu mullastiku katmist kõnealusel alal. Selles suhtes võib tähtis olla kavade ja programmide strateegiline keskkonnahindamine ning suuremate projektide keskkonnamõju hindamine, mida viiakse läbi vastavalt strateegilise keskkonnamõju hindamise ja keskkonnamõju hindamise direktiivide kohaselt, tagades, et

28 Maapiirkondade näide on Anne’i org Iirimaal, kus traditsioonilise reoveepuhasti asemel ehitati

integreeritud märgala. Kõnealune märgala ei ole tõhusam kui traditsioonilise reoveepuhasti mitte ainult enamasti kariloomade reovee puhastamisel, vaid see pakub ka rohkesti märgala ökosüsteemiteenuseid: vee puhastamist, magevett, kliima reguleerimist ja süsiniku sidumist, üleujutuste kontrolli, meelelahutuslikke aspekte, mulla moodustumist ja toitainete ringlust ning tagab sobiva elupaiga märgalade floorale ja faunale. Talupidajad väidavad, et nad tegelevad talupidamisega ainult kõnealuse märgala loomise tõttu ja lisaks on märkimisväärselt suurenenud piirkonna esteetiline väärtus. Kapitalikulu 1750 inimekvivalendi kohta oli 770 000 eurot ja täiendavalt 165 000 eurot projektide teadusliku järelevalve teostamiseks kolme aasta jooksul. Summa sisaldab kulusid turismiobjektide eest 220 000 eurot ja halduskulusid, mis on madalamad kui traditsioonilisel puhastil. See on säästlik, kui võrrelda samaväärsete traditsiooniliste puhastitega, mille hinnangulised kulud on üle 1,5 miljoni euro.

ET 28 ET

asjakohased kompenseerimismeetmed mulla oluliste mõjude korvamiseks on kindlaks määratud.

Mulla ja selle funktsioonide kadumise kompenseerimiseks on erinevaid viise: 1) mulla katmisel välja kaevatud pealismulla taaskasutamine kusagil mujal; 2) teatava ala mulla taastamine kompensatsiooniks mulla katmise eest kusagil mujal; 3) ökokontod ja arendustunnistustega kauplemine ja 4) tasu sissenõudmine kaetud mulla eest, kusjuures tasu kasutatakse mullakaits