EVROPSKO USTAVNO PRAVO

1. USTAVNO PRAVO EVROPSKE UNIJE

1.1. SPLOŠNO O EVROPSKI UNIJI

1.1.1. Nastanek in razvoj Evropske unije

Evropska unija (EU) je združenje 27 evropskih držav, ki je nastalo iz treh skupnosti, ustanovljenih zaradi gospodarskega sodelovanja. Po 2. svetovni vojni je prišlo do ideje o ustanovitvi skupnosti na področju ekonomskih povezav. Prva je bila že leta 1951 ustanovljena Evropska skupnost za premog in jeklo (ustanovljena v Parizu s Pariško pogodbo), leta 1957 pa sta bili ustanovljeni še dve skupnosti, in sicer Evropska gospodarska skupnost (EGS) in Evropska skupnost za jedrsko energijo (EURATOM) – obe ustanovljeni v Rimu z Rimskima pogodbama. Vse tri skupnosti so bile pravne osebe.

Za nastanek evropskih skupnosti je bilo odločilno dogajanje med drugo svetovno vojno, ki je spodbudilo razmišljanje o evropskih povezah, ki bi preprečile ponovne vojne med evropskimi narodi. V ta namen je bil najprej ustanovljen Svet Evrope leta 1948, ki se je uveljavil zlasti na področju varstva človekovih pravic, vendar pa ni zagotovil tesnejše povezave med članicami.

Zlasti pomembno je bilo, da se je širilo članstvo skupnosti, ki je od prvotno šestih članic leta 2007 naraslo na 27.

Prvotnih šest članic: BENELUKS, NEMČIJA, FRANCIJA, ITALIJAVstop leta 1973: DANSKA, IRSKA, VELIKA BRITANIJAVstop leta 1981: GRČIJAVstop leta 1986: PORTUGALSKA, ŠPANIJAVstop leta 1995: AVSTRIJA, FINSKA, ŠVEDSKA (ne referendumu na Norveškem vstop zavrnejo)Vstop leta 2004: ESTONIJA, LATVIJA, LITVA, ČEŠKA, SLOVAŠKA, POLJSKA, MALTA, CIPER, MADŽARSKA, SLOVENIJAVstop leta 2007: BOLGARIJA, ROMUNIJA

V tem času je prišlo tudi do več pomembnih premikov znotraj skupnosti in v odnosih med njimi. V tem procesu je nekaj pomembnih mejnikov, zlasti pogodba o združitvi institucij (Merger Treaty) iz leta 1965 ter Enotna evropska listina (Single European Act) iz leta 1987, s katero so bile okrepljene pristojnosti Evropske gospodarske skupnosti in povečana učinkovitost delovanja njenih institucij (okrepljena predvsem vloga parlamenta). S pogodbo Merger Treaty se ne spojijo skupnosti kot take, ampak se spojijo le institucije integracij, kar pripomore k racionalizaciji v poslovanju. S to pogodbo so vzpostavili enotne organe za vse tri skupnosti – odprava neekonomičnosti. Merger Treaty spoji delovanje dveh temeljnih integracij. Združitev EURATOM, ESPJ in EGS z enotno skupščino - Evropskim parlamentom.

Do najpomembnejše spremembe je prišlo leta 1993 s Pogodbo o Evropski uniji (Maastrichtska pogodba), s katero je bila ustanovljena EU, v kateri so bile integrirane tudi vse tri skupnosti. Ekonomskemu stebru doda še dva:

II. steber = za sodelovanje pri skupni zunanji politiki; III. steber = za sodelovanje na področju pravosodja in notranjih zadev. Spremenjen leta 1997 z Amsterdamsko pogodbo. Policijsko in pravosodno sodelovanje na področju kazenskih zadev.

Leta 2002, ko je prenehala veljati Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo, pa sta ostali samo še dve skupnosti. Proces gradnje EU sta nadaljevali še Amstrdamska pogodba (1997) in Pogodba iz Nice (2000). Istega leta je bila sprejeta Listina temeljnih pravic EU, ki jo je pripravila posebna konvencija.

Konec leta 2001 je bila sprejeta t.i. Laekenska deklaracija z naslovom Prihodnost Evropske unije o temeljnih vprašanjih nadaljnjega razvoja EU, ki je postavila zahtevo po sprejemu ustave EU. Ta naj bi zagotovila večjo demokracijo, transparentnost in učinkovitost delovanja EU, obenem pa usposobila institucije EU za delovanje z mnogo večjim številom članic. Na njeni podlagi je bila oblikovana Konvencija o prihodnosti Evrope, katere naloga je bila priprava ustave. Konvencija je v široki razpravi, v katero so bile vključene tudi kandidatke za vstop v Unijo, pripravila osnutek pogodbe o ustavi za Evropo in ga sprejela julija 2003.

Pogodba o ustavi za Evropo (imenovana pogosto tudi ustavna pogodba ali pa kar evropska ustava), ki so jo predstavniki držav članic sprejeli 9.oktobra 2004 v Rimu, bi morala biti še potrjena v članicah v skladu z njihovimi predpisi. Slovenija je to pogodbo ratificirala 1. februarja 2005. Pogodba naj bi začela veljati 1. novembra 2006, kar pa se ni zgodilo, ker je bila pogodba zavrnjena na referendumih v Franciji in na Nizozemskem, postopki ratifikacij v drugih državah članicah pa so bili ustavljeni.

Nekaj let kasneje je bila sprejeta Pogodba o reformi, ki je bila podpisana decembra 2007 v Lizboni, zaradi česar se imenuje kar Lizbonska pogodba. Ta spreminja obstoječe temeljne pogodbe EU in jo sestavljajo preambula, sedem členov, 13 protokolov in priloge. V glavnem vsebinsko sledi ustavni pogodbi. Od ustavne pogodbe se po obliki razlikuje predvsem v tem, da se ne imenuje »ustava«, temveč zgolj pogodba, po vsebini pa v tem, da izpušča vse, kar bi spominjalo na nekakšno »naddržavo«. Njena najpomembnejša novost naj bi bila bolj demokratična in pregledna ter tudi učinkovitejša EU. Lizbonska pogodba prične veljati 1. decembra 2009, ko je referendum uspešen tudi na Irskem (po vsej verjetnosti je k temu veliko pripomogla recesija).

1.1.2. Pravna narava in zgradba Evropske unije

Maastrichtska pogodba razširi delovanje EU na politično področje. Uvede tri stebre.

EU ima v razmerju do Evropske skupnosti položaj nekakšne krovne integracije, ki jo sestavljajo trije stebri. V prvem stebru, ki je osrednji del EU, so bile sprva vse tri evropske skupnosti, kakor tudi gospodarska in monetarna unija (EMU), drugi steber je namenjen sodelovanju pri skupni zunanji in varnostni politiki, tretji steber pa sodelovanju na področju pravosodja in notranjih zadev.

Najpomembnejši del prvega stebra je področje notranjega trga, ki zajema štiri svoboščine (prost pretok blaga, kapitala, oseb in zagotavljanja storitev) ter pravila glede konkurence. Med druga področja iz pristojnosti prvega stebra spadajo zlasti ekonomske in monetarne zadeve,

kmetijstvo, azil in migracije, transport, davki, zaposlitve, trgovina, socialna varnost, izobraževanje, varstvo potrošnikov, industrija, varstvo okolja, raziskave in razvoj.

Cilji, ki jim sledi drugi steber so posvečeni skupni zunanji in varnostni politiki, v tem okviru pa gre zlasti za varovanje skupnih vrednot, interesov in neodvisnosti EU, krepitev varnosti EU in njenih članic, varovanje miru in krepitev mednarodne varnosti, krepitev mednarodnega sodelovanja ter krepitev demokracije in pravne države ter varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Namen tretjega stebra je splošna ureditev področja svobode, varnosti in pravičnosti z razvijanjem skupnih akcij na področjih policijskega in pravosodnega sodelovanje ter v preprečevanju ter boju proti rasizmu in ksenofobiji.

Odločitve v sklopu drugega in tretjega stebra se sprejemajo na medvladni ravni, torej s soglasjem, medtem ko se v okviru prvega stebra sprejemajo praviloma s takšno ali drugačno večino. Za prvi steber je torej značilno, da deluje na naddržavni ravni, na podlagi prenosa suverenosti od članic na skupnosti. Drugi in tretji steber nista organizirana naddržavno, saj se odločitve iz njunega področja sprejemajo podobno kakor v drugih mednarodnih organizacijah, torej s klasičnim sodelovanjem in v obliki konsenza.

Temeljni organi EU delujejo praviloma na področjih vseh treh stebrov, vendar so njihove vloge in tudi njihova medsebojna razmerja drugačna v okviru prvega stebra kot pri drugih dveh stebrih. Tako ima v prvem stebru iniciativo le Komisija, pri skupni zunanji in varnostni politiki ima iniciativo poleg držav članic tudi Komisija, pri sodelovanju na področju pravosodja in notranjih zadev pa imajo iniciativo le države članice. Prav tako tudi Evropski parlament v okviru drugega in tretjega stebra nima prave vloge soodločanja, temveč ima poglavitno vlogo Svet.

Ustavna pogodba je predvidela odpravo tristebrne zgradbe EU, kar bi izredno poenostavilo njeno zapleteno zgradbo in delovanje. Temu je sledila tudi Lizbonska pogodba.

1.1.3. Položaj države članice v Evropski uniji

Država v EU pristopi tako, da sklene pogodbo o pristopu z dotedanjimi članicami. Ko država pristopi, prične zanjo veljati ves pravni red EU. Ob pristopu more biti zakonodaja države popolnoma v skladu z zakonodajo EU. Članica sprejme tudi vse vrednote EU. Izstop države članice iz EU pa je urejen v Dunajski konvenciji (nobena mednarodna pogodba ni posebej določila izstopa iz EU). Sedaj je izstop države članice iz EU izrecno urejen v Lizbonski pogodbi. Najprej država o izstopu obvesti Evropski svet, ta pa se potem z njo pogaja o izstopu.

EU je po nastanku tvorba mednarodnega prava, po načinu delovanja pa je naddržavna tvorba, v kateri države članice del svoje suverenosti prenašajo na EU. EU vse bolj deluje kot nekakšna država, kajti njeni organi imajo pooblastila, ki so povsem primerljiva s pooblastili, ki jih imajo zvezni organi v federacijah, in tudi njeno pravo se šteje, upošteva in deluje kot pravo, ki je nad pravnimi redi držav članic.

Gre za združbo sui generis (svojevrstni pojav), ki vsebuje tako elemente konfederalizma kot tudi federalizma.

Za položaj držav članic je pomembno, da v rokah držav ostajajo vsa sredstva za urejanje temeljnih odnosov EU, vključno z njenimi pristojnostmi. Vsa najpomembnejša vprašanja odnosov v EU se še naprej urejajo z mednarodnimi pogodbami, pri sklepanju katerih so vse države članice enakopravne. Nobena mednarodna pogodba ne more biti sprejeta brez soglasja vseh držav članic (vsaka država ima še vedno odločilni vpliv na določene pristojnosti, kar EU loči od večine federacij).

1.1.4. Pravni red Evropske unije

Pravo EU delimo na primarno in sekundarno pravo. Primarno pravo tvorijo ustanovne pogodbe in njihove kasnejše dopolnitve ter pristopne pogodbe (primarna zakonodaja), ki jih sprejemajo članice EU. Primarna zakonodaja je tudi podlaga za sprejem sekundarne zakonodaje, ki jo sprejemajo organi EU. Vsi akti sekundarnega prava morajo biti v skladu s primarnim pravom. Za pravne vire prava EU štejemo tudi mednarodne sporazume, ki jih sklene EU s tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami, pravne običaje in splošna pravna načela ter končno sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti.

Avtonomnost pravnega sistema v Uniji se kaže predvsem s sekundarnimi viri oziroma v sekundarni zakonodaji. Slednjo v nasprotju s primarno zakonodajo sprejemajo organi Skupnosti, namreč Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija.

Sekundarna zakonodaja zajema splošne in individualne pravne akte, kot so uredbe, direktiva, odločbe, priporočila, mnenja in resolucije. Naravo pravnih aktov imajo samo uredbe, direktive in odločbe.

Uredbe so povsem zavezujoče in se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah. Države članice sprejetih in objavljenih uredb ne prenašajo v notranji pravni red, temveč velja uredba neposredno v vseh državah članicah, povsem enako kot veljajo v federacijah zvezni zakoni neposredno na vsem ozemlju federacije. Uredba prične veljati z objavo v Uradnem listu EU.

Direktive zavezujejo države članice, na katere so naslovljene, in opredeljujejo cilje oziroma rezultate, ki jih morajo članice doseči v nekem časovnem okviru. Državam članicam je prepuščena odločitev o tem, kako bodo te zahteve iz direktiv uresničile. Od uredb se razlikujejo predvsem po tem, da niso neposredno veljavne, temveč določajo le cilje, ki jih morajo uresničevati države članice, prepuščena pa jim je izbira oblike in metode za dosego teh ciljev. Direktive s sprejetjem in objavo ne postanejo avtomatično del pravnega reda države članice, temveč to postanejo šele s predpisom, ki ga sprejmejo organi države članice.

Odločbe so individualni pravni akti, zavezujoči za naslovnike, ki so izrecno navedeni. To so lahko ena, več ali celo vse države članice oz. ena ali več pravnih oz. fizičnih oseb.

Priporočila, ki predlagajo določeno smer ravnanja, in mnenja, ki ocenjujejo trenutni položaj ali posamezna dejstva o Uniji, za države članice niso zavezujoča in evropskim institucijam omogočajo, da sprejmejo stališča brez pravnih obveznosti za države članice oziroma državljane.

Resolucije sprejemata Svet in Parlament in z njimi izražata politično voljo za ukrepanje na nekem področju. Niso zavezujoče narave.

Viri ustavne ureditve EU so tisti pravni akti EU, ki urejajo zadeve ustavnega pomena.

S sprejemom ustavne pogodbe se je obetalo, da EU dobi tudi pravni akt, ki v veliki meri ustreza temu, kar v okviru ustavnega prava imenujemo ustava v formalnem pomenu, ki je torej pisan, enovit akt najvišje pravne veljave in še sprejet po posebnem ustavnorevizijskem postopku. Ustavna pogodba je predvidevala tudi transparentnejši sistem pravnih virov prava EU, čemur pa Lizbonska pogodba ni sledila.

Poznamo tudi delegirano zakonodajo. Parlament na vlado prenese urejanje nekaterih vprašanj. Ponekod je zahtevano, da vlada določen akt da v potrditev parlamentu (tako je zahtevano v Italiji, v Franciji pa je to določeno v ustavi).

EU ima dva zakonodajna organa in sicer Evropski parlament ter Svet. Evropski parlament je predstavnik državljanov (državljani držav članic ga volijo neposredno), Svet pa je predstavnik držav. Komisija igra podobno vlogo kot vlada v državi. Ima monopol nad zakonodajno iniciativo.

1.1.5. Razmerje med nacionalnim in evropskim pravnim redom

Sodišče Evropske skupnosti v svojih sodbah razglasi tri temeljna načela in sicer načelo avtonomnosti, načelo primarnosti in načelo neposredne učinkovitosti. S tem vzpostavi nov razvoj EU, v katerem pravni red EU postaja bolj podoben pravnemu redu zvezne države in razmerje pravnega reda do držav članic bolj podobno razmerju federacije do zveznih držav.

Van Gend en Loos leta 1963 razvije načelo avtonomnosti. Subjekti prava niso več samo države, temveč tudi državljani. To je bistvena razlika, saj so po navadi subjekti mednarodnega prava samo države, tako pa tudi državljan postane subjekt mednarodnega prava. Načelo pomeni, da je pravo EU neodvisno od držav članic, velja in deluje neodvisno od volje držav članic. To pravo sprejemajo organi EU in pri tem države članice nimajo nobene besede. Gre za sekundarno pravo. Npr., naše ustavno sodišče ne more razveljaviti evropskega zakonodajnega akta, ker je to izven njegovega dometa. Sodišče je v odločbi navedlo, da se je tako odločilo zaradi učinkovitosti. To pravo lahko razlaga samo sodišče EU.

Načelo primarnosti ali supremacije izhaja iz načela avtonomnosti. Pomeni, da pravna pravila sprejeta na ravni EU prevladajo nad pravili notranjega pravnega reda držav članic. Evropski zakon je višji, ima prednost tudi pred ustavo. Dve odločbi, Costa / Enel (1964). O primarnosti določb ustanovitvene pogodbe ne govorijo, zato je Sodišče svojo argumentacijo črpalo predvsem iz ciljev Skupnosti. Načelo primarnosti prepoveduje tudi zakonodajalcu sprejemati zakone, ki so v nasprotju s pravom EU. Sodniku prepoveduje uporabo norme domačega prava, če je ta v nasprotju s pravom EU. Načelo primarnosti pa ne zahteva razveljavitve predpisa, ampak njegovo neuporabo. Akt države članice, ki ni skladen s pravom evropske skupnosti, je lahko še vedno veljaven.

Načelo neposredne učinkovitosti pomeni, da pravni akti EU veljajo na ozemlju držav članic, za prebivalce držav članic neposredno. Med državami ni nobenega sodelovanja, ratifikacija ni potrebna. To načelo velja tudi za mednarodne pogodbe.

Pojem neposredne učinkovitosti ne smemo zamenjevati s pojmom neposredne uporabljivosti. Vsi predpisi sekundarnega prava so neposredno učinkoviti, niso pa neposredno uporabljivi. Neposredno uporabljiva je npr. uredba.

1.2. TEMELJNE ZNAČILNOSTI USTAVNE UREDITVE EVROPSKE UNIJE

1.2.1. Konstitucionalizacija Evropske unije

Gre za proces, v katerem se krepi ustavnost. Konstitucionalizem je gibanje za ustavo. Težnja je bila predvsem po tem, da se oblast monarha omeji in postavi pod nadzor. Močna je bila zahteva po tem, da se sprejme dokument, ki bo nad državo in monarhom (v Angliji začetek z Magno Charto). Rezultat zgoraj omenjenega gibanja je bila npr. ameriška ustava.

Gibanje za ustavo je bilo izraz demokratizacije. Ideja je bila v tem, da mora imeti vsaka oblast nad seboj ustavo, saj bi se tako na najbolj učinkovit način omejila oblast. Ustava v formalnem smislu je pravni izraz tega gibanja.

1.2.2. Razmerje med ustavnim pravom EU in ustavnim pravom držav članic

EU doslej ni imela ustave v formalnem pomenu, torej enovitega akta z najvišjo pravno veljavo. V nasprotju z državami članicami, pri katerih je primarni vir ustava, mednarodne organizacije ustave nimajo, saj ne morejo nastati z lastnimi primarnimi pravnimi akti, ampak jih ustanovijo posamezne države članice. Norme, ki urejajo različno ustavno tvarino, so namesto tega vsebovali različni pravni akti.

Vsekakor prevladuje prepričanje, da ima EU vendarle ustavno ureditev, ki ni dana v obliki ustave, vendar vsebinsko in funkcionalno ustreza vlogi, ki jo ima v državi ustava. Lahko bi rekli, da ima EU ustavo v materialnem pomenu. Urejena je v primarni zakonodaji, v mednarodnih pogodbah.

Načela ustavne ureditve so v sodobnih ustavah nosilni del ustavne ureditve, ki je podlaga ter izhodišče za razumevanje in interpretacijo celotne ustave. Med ustavna načela EU štejemo zlasti načelo subsidiarnosti, načelo sorazmernosti, načelo nediskriminatornosti, načelo transparentnosti ter načelo spoštovanja temeljnih pravic.

Načelo subsidiarnosti se nanaša na področja deljene pristojnosti med Unijo in članicami. Višja oblast naj obravnava le tisto, česar nižja oblast ni zmožna. Temeljni pomen načela je, da Skupnost deluje le na področjih, na katerih lahko najbolj učinkovito izvaja svoje pristojnosti in dosega najboljše učinke. Gre za načelo, ki omejuje poseganje EU v države članice.

Načelo sorazmernosti zahteva od organov EU, da njihovi ukrepi ne presegajo tistega, kar je nujno potrebno za izpolnitev dogovorjenih ciljev. Uporablja se tudi na področjih izključne pristojnosti EU. To načelo velja tudi v nasprotni smeri, saj veže članice pri upoštevanju prava EU.

Načelo nediskriminatornosti je v različnih oblikah in povezavah vsebovano v pogodbah, Sodišče Evropskih skupnosti pa ga je izrecno razglasilo za eno temeljnih načel pravnega reda EU. EU močno poudarja enakost in je še posebej občutljiva na diskriminacijo iz vidika državljanstva.

Načelo transparentnosti zahteva jasno, pregledno in javnosti dostopno delovanje organov in institucij EU.

Spoštovanje temeljnih človekovih pravic je začelo poudarjati Sodišče Evropske skupnosti. Lizbonska pogodba Listini o temeljnih človekovih pravicah podari pravno veljavo in je hkrati tudi del ustave v materialnem smislu.

Eno izmed temeljnih načel EU je tudi načelo pravne varnosti oziroma upravičenih, legitimnih pričakovanj. Ljudem mora biti zagotovljeno stabilno pravno okolje. Če ni posebnih razlogov za spremembo, naj pravno okolje ostane nespremenjeno.

Razmejitev pristojnosti med EU in državami članicami je bila mnogo bolj jasno in pregledno določena v ustavni pogodbi. Podobno tudi Lizbonska pogodba predvideva bolj transparentno določitev in razmejitev pristojnosti.

1.2.3. Elementi federalizma in konfederalizma v ustavni ureditvi EU

Značilnosti konfederacije:

- združba samostojnih odvisnih držav- odločitve se sprejemajo na skupščinah s soglasjem vseh članic- pravni red samo en, in sicer pravni red držav članic- oblikovana kot mednarodna organizacija, kjer države članice ohranijo zunanjo

suverenost, države članice tudi sklepajo mednarodne pogodbe- države članice imajo pravico do odstopa in pravico do negacije- subjekti prava so samo države- o pristojnostih določajo države same- konfederalnega državljanstva ni

Značilnosti federacije:

- federacija je ustanovljena na zvezni ustavi- države članice izgubijo zunanjo suverenost ter del notranje suverenosti- enote federacije so odločilni faktor pri sprejemanju ustave- državna oblast je organizirana na ravni federalnih enot- vsi organi so podvojeni (dvojni parlament, ustavno sodišče,…)- dva pravna reda; zvezna ustava ter ustave posameznih federalnih enot- pravni red federacije je nadrejen pravnemu redu federalnih enot- dva konstitutivna elementa; države in državljani (nad državljani delujeta oba pravna

reda)

- pristojnosti so določene v ustavi, ki se sprejema in spreminja z določeno večino- obstaja državljanstvo (poleg zveznega državljanstva lahko še državljanstvo federalne

enote)

EU nastane kot konfederacija, kot mednarodna organizacija, ki ima nekaj elementov federacije. Z leti je razvoj EU potekal v smeri naddržavnosti. Pride do vzpostavitve novega, avtonomnega pravnega reda, kar kaže na razvoj EU v smer federacije. Za pravni red EU in držav članic velja enako razmerje kot za pravni red zvezne države in federalnih enot. Gre za nadrejeno razmerje. Države z vstopom v EU izgubijo velik del notranje suverenosti. EU vseeno ni federacija, ker nima zvezne ustave, sprejemajo se mednarodne pogodbe ter odločitve se sprejemajo s soglasjem vseh držav članic (to predstavlja konfederalni del). Čedalje bolj pa se uveljavlja večinsko odločanje. Federalni elementi v EU na splošno naraščajo (obstaja pravo, ki je samostojno in neodvisno, je nad državami članicami/ evropsko državljanstvo). Sprejem ustave bi pomenil velik korak k federalizaciji EU.

1.2.4. Pristojnosti Evropske unije

Državna oblast ima državne organe, to so notranje organizacijske enote. Vsak od njih upravlja del oblasti, kar imenujemo pristojnost državnega organa. Vsak organ lahko deluje samo na območju svojih pristojnosti. Poznamo različne vrste pristojnosti, kot so npr. funkcionalne, krajevne, zakonodajne, stvarne pristojnosti,… Vprašanje pristojnosti lahko nastane tudi med različnimi ravnmi. Npr. znotraj države med lokalno in državno oblastjo, znotraj zvezne države med njo samo in federalnimi enotami.

Drugače kot velja za ustave sodobnih zveznih držav, dosedanja pravna ureditev EU ne vsebuje sistematične razmejitve med pristojnostmi EU in pristojnostmi držav članic. Pristojnosti organov EU so določene v ustanovitvenih pogodbah kot izrecne pristojnosti. Sodišče Evropskih skupnosti pa je razvilo teorijo domnevanih pristojnosti, ki izhajajo iz drugih pogodb in pravnih aktov EU. Z vidika razmejitve pristojnosti med EU in državami članicami lahko delimo pristojnosti na izključne in deljene pristojnosti, širše gledano pa lahko govorimo tudi o dodatnih pristojnostih.

Pri izključnih pristojnostih gre za zadeve, ki jih urejajo samo organi EU (carinska unija, skupna trgovinska politika in monetarna politika), pri deljenih pristojnostih pa za zadeve, ki jih urejajo oboji, torej organi EU in organi držav članic (kmetijstvo in ribištvo, okolje in varstvo potrošnikov). Na teh področjih lahko države članice urejajo samo zadeve, ki jih ni uredila EU, EU pa naj se pri deljenih pristojnostih ravna po načelu subsidiarnosti. O dodatnih pristojnostih govorimo, kadar je EU pristojna zgolj za izvajanje ukrepov, s katerimi zgolj podpira ali dopolnjuje ukrepe držav članic (izobraževanje, poklicno usposabljanje, mladina in kultura).

Pristojnost pomeni pravico in obveznost delovanja. Pristojnosti so urejene v dveh pogodbah, in sicer v pogodbi o EU in v pogodbi za delovanje EU.

1.2.5. Demokratičnost delovanja EU

Ljudstvo izvaja oblast na dva načina, in sicer z neposredno in posredno demokracijo. Najvišji ustavodajalec je ljudstvo na podlagi svoje suverenosti. EU nima enotnega ljudstva. Obstajajo samo ljudstva držav članic, ki ne delujejo kot enotno ljudstvo, tudi ne morejo.

EU v razvoju postaja vse bolj podobna državi, vključno s tem, da izvaja oblast nad državljani in drugimi subjekti držav članic. Tudi za EU velja sodobno razumevanje demokratične oblasti, ki terja, da so nosilci oblasti voljeni. EU temelji na predstavniški demokraciji, vendar je ni mogoče izvesti v njeni popolni obliki. Ni celotnih volitev v EU, volitve se izvajajo po posameznih državah.

Najpomembnejšo vlogo pri krepitvi demokratičnosti izvajanja oblasti EU ima Evropski parlament. Parlament je izraz ljudske suverenosti, saj izvaja državno oblast po pooblastilu ljudstva. Sestavljajo ga predstavniki ljudstev držav članic EU.

Za položaj Evropskega parlamenta je najpomembnejše, da ni več predstavnik držav članic, temveč se tako pri svojem oblikovanju kot tudi pri svojem delovanju naslanja neposredno na državljane EU. Izvoljen je neposredno. Je izraz politične volje državljanov EU in izraža temeljno demokratično načelo, po katerem imajo ljudje pravico sodelovati pri izvajanju oblasti in s tem vplivati na odločanje parlamenta.

Pri oblikovanju Evropskega parlamenta niso v celoti upoštevana sodobna demokratična načela, kar zlasti velja za načelo enake volilne pravice. Oblikovan je na podlagi nekakšne kombinacije načela paritete in načela sorazmernosti (proporcionalnosti). Po načelu paritete bi imele vse države enako število predstavnikov, po načelu proporcionalnosti pa število, ki bi ustrezalo številu prebivalstva.

To pomeni, da v Evropskem parlamentu ni dosledno zastopano niti načelo enakopravnosti držav članic EU niti načelo enakopravnosti prebivalcev držav članic. Slednje bi namreč zahtevalo, da se voli vsak poslanec na približno enako število prebivalcev, kar zahteva sodobno demokratično načelo enake volilne pravice. Ker ni tako, je glas volivca iz velike države nekajkrat manj vreden od glasu volivca iz majhne države. Na drugi strani pa ni zagotovljena enakopravnost vseh članic EU, ki bi zahtevala, da imajo vse članice ne glede na velikost enako število poslancev v Evropskem parlamentu. Vseeno pa je Evropski parlament edini organ, ki vzpostavlja nujno potrebno vez med državljani in oblastjo v EU.

V EU se pojavlja tudi vprašanje zakonodajalca. V državi je en, izvoli ga ljudstvo, v EU pa vlogo zakonodajalca zastopata tako Evropski parlament kot tudi Svet EU. Prvega izvoli ljudstvo, drugega pa predstavljajo ministri držav, ki niso izvoljeni.

Tretji problem je problem nadzorstva nad izvršilno oblastjo, ki jo izvaja Evropska komisija. Oblikovana je na podlagi evropskih držav in ne na podlagi političnih strank, kot se v državi oblikuje vlada. Evropska komisija je produkt dveh organov, in sicer Evropskega parlamenta in Sveta EU. Odločilno besedo pri oblikovanju Evropske komisije ima Svet, kot glavni, ne pa tudi edini zakonodajni organ EU.

EU je zaradi želje po demokraciji v zadnjem času začela poudarjati neposredno demokracijo, še posebej z ljudsko iniciativo (npr., najmanj milijon državljanov EU lahko ustanovi komisijo, ki lahko parlamentu predlaga zakonodajo).

Problem demokratičnega deficita EU je skušala rešiti ustavna pogodba. Pri tem je bilo v ospredju načelo demokratične enakosti in poudarjeno načelo participativne demokracije.

Tudi Lizbonska pogodba poudarja potrebo po bolj demokratičnem delovanju EU, pri čemer vsebinsko v glavnem sledi rešitvam iz ustavne pogodbe.

1.2.6. Sodelovanje predstavniških teles članic pri odločanju v Evropski uniji

Država ob vstopu v EU izgubi del svoje suverenosti. Na področju izvršilne funkcije ne tako veliko, na področju sodstva in zakonodajne funkcije pa kar precej. Z vstopom v EU nekaj pridobijo vlade, saj ministri postanejo zakonodajalci EU.

Specifični način sprejemanja odločitev v EU postavlja v ospredje vlade članic, ki sprejemajo odločitve v Svetu Evropske unije kot glavnemu zakonodajnemu organu EU. Vlada sicer v večji ali manjši meri izhaja iz volilnega izida v državi, vendar pa ni neposredno izvoljena, kot je parlament, zato tudi ni neposredno politično odgovorna ljudstvu.

Okrepljena vloga parlamenta v zvezi z odločanjem v EU se kaže v tem, da so vlade članic tako ali drugače dolžne sodelovati s parlamentom, ga obveščati o sprejemanju aktov v Uniji in upoštevati njegovo mnenje. To postavlja vlado v bistveno večjo odvisnost od parlamenta, kot je značilno za parlamentarni sistem.

1.3. ORGANIZACIJA IN DELOVANJE EVROPSKE UNIJE

1.3.1. Načela organizacije oblasti

Tri temeljna načela organizacije oblasti so načelo demokratičnosti (predstavniška demokracija), načelo pravne države in načelo delitve oblasti (izhaja iz prepričanja, da je znotraj oblasti možno govoriti o treh funkcijah oblasti).

Oblastne funkcije v EU izvajajo različni organi, vendar se njihove funkcije prepletajo bistveno bolj kot se v državi. EU izvaja oblast, ki jo lahko primerjamo z zakonodajno, izvršilno in sodno oblastjo v državi.

Evropska komisija opravlja pretežno izvršilno funkcijo in je po svoji funkciji ter položaju med vsemi organi EU najbližje vladi v državi, zato se pogosto o njej govori kot o evropski vladi. V delu svoje funkcije je tudi nosilka zakonodajne oblasti. Na področju zakonodajne funkcije delujeta predvsem dva organa, in sicer Svet EU ter Evropski parlament. Prvi je medvladni organ, ki je po sestavi in načinu delovanja tipičen odsev EU kot mednarodne organizacije. Drugi pa je predstavniško telo ljudstev EU, ki je oblikovano podobno kot parlamenti držav,

vendar pa je njegov položaj bistveno šibkejši, saj ima močnejši del zakonodajne funkcije še vedno v rokah Svet. Sodna funkcija je v rokah Sodišča Evropskih skupnosti.

Na področju zakonodajne funkcije se najbolj kaže prepletanje federalnega in konfederalnega elementa pri sprejemanju odločitev, kar se kaže v zapletenosti postopkov in razlikah med njimi. V njih sodelujejo vsi trije organi, ki delujejo na področju zakonodajne in izvršilne funkcije, torej Svet, Evropski parlament in Komisija.

Najpomembnejši organi EU so:

- Evropski parlament (European Parliament)- Svet Evropske unije (Council)- Evropska komisija (Commissino)- Sodišče Evropskih skupnosti (Court of Justice)

Poleg teh organov je razvoj prinesel še vrsto drugih organov, ki imajo tudi pomembno vlogo v organizaciji EU. Sem spadajo zlasti Računsko sodišče, Odbor regij, Ekonomsko-socialni odbor, Evropska investicijska banka, Evropska centralna banka in Evropska varuh človekovih pravic. Poseben položaj ima Evropski svet, ki je izredno pomemben, čeprav formalno nima položaja posebnega organa EU.

1.3.2. Evropski parlament

Evropski parlament sestavljajo predstavniki ljudstev držav članic EU. Najprej je bil ustanovljen kot Skupščina Evropske skupnosti za premog in jeklo leta 1952, kasneje pa so vse tri skupnosti uvedle enotno skupščino.

Poslanci se volijo za dobo petih let in so lahko ponovno izvoljeni, petletno obdobje pa se začne s prvo sejo parlamenta. Potek mandata ureja Akt o neposrednih volitvah predstavnikov v Skupščini iz leta 1976 (Bruseljski akt). Mandat evropskega poslanca se praviloma konča, ko se izteče mandat parlamentu, lahko pa pride tudi do predhodne prekinitve mandata.

Mandat poslancev v evropskem parlamentu je reprezentativen, s čimer naj bi bila zagotovljena njihova neodvisnost, zlasti od držav, iz katerih izhajajo. Pomembno je, da velja nezdružljivost funkcije poslanca Evropskega parlamenta in parlamenta države članice. Poslanci imajo tako poklicno (materialno) kot tudi nepoklicno (procesno) imuniteto.

Vsak poslanec lahko postavlja vprašanja Komisiji ali Svetu bodisi ustno ali pisno, lahko pa postavi vprašanje tudi vodstvu parlamenta. Poslanec lahko predlaga posamezne točke dnevnega reda, razpravlja o predlaganih odločitvah, predlaga različne odločitve, amandmaje, obrazloži svoj glas itd.

Do leta 1976 so bili člani Evropskega parlamenta voljeni posredno, torej so jih v parlament delegirale članice EU v skladu s svojimi pravili. Bruseljski akt pa določi, da so volitve neposredne.

Vse do volitev leta 1994 je glede volilne pravice pri volitvah v evropski parlament veljajo načelo državljanstva, od Maastrichtske pogodbe dalje pa ima državljan vsake države članice, ki prebiva v drugi državi članici, pravico voliti in pravico kandidirati na volitvah v državi svojega prebivališča, in to pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane te države. Člani iz vseh držav se v skladu s pravno ureditvijo EU volijo po proporcionalnem sistemu.Na podlagi Rimske pogodbe je bila vloga parlamenta predvsem posvetovalna, toda že s sprejemom Enotne evropske listine je bil uveden postopek sodelovanja s Svetom Evropske unije, v katerem je parlament tudi zavrnil sprejem nekega akta. S pogodbo o Evropski uniji pa je bil uveden postopek soodločanja, v katerem sta oba organa že dobila približno enakopravno vlogo pri sprejemanju evropske zakonodaje.

Posebno pomembna je postala vloga evropskega parlamenta pri sprejemanju proračuna EU. Proračun sicer skupaj sprejemata parlament in Svet, vendar pa ima zadnjo besedo parlament, ki lahko zavrne sprejem proračuna.

Evropski parlament je pridobil pomembna pooblastila tudi na področju političnonadzorstvene in volilne funkcije. Tako ima pravico do izvajanja parlamentarne preiskave glede domnevnih kršitev in nepravilnosti pri izvajanju evropske zakonodaje, ki jo izvaja prek preiskovalnih komisij. Parlament izvaja politično nadzorstvo tudi nad delom Evropske komisije, pri čemer javno razpravlja o letnem splošnem poročilu, ki mu ga predloži Evropska komisija. Prav tako lahko tudi zastavlja ustna in pisna poslanska vprašanja Svetu Evropske unije in Evropski komisiji ter sprejema in obravnava peticije državljanov in drugih prebivalcev EU. Evropski komisiji lahko izglasuje nezaupnico, zaradi česar mora ta odstopiti. Mogoč je tudi odpoklic Evropske komisije zaradi izvajanja proračuna.

V okviru svoje volilne funkcije imenuje nekatere najvišje funkcionarje v EU, zlasti pa na različne načine potrjuje imenovanja takih funkcionarjev. Tako imenuje Evropskega varuha človekovih pravic ter potrdi kandidata za predsednika Evropske komisije in tudi Evropsko komisijo kot celoto. Predsednik je izvoljen za dobo dveh let in pol z možnostjo ponovne izvolitve. Deluje skupaj s podpredsedniki, ki oblikujejo organ imenovan biro.

Delovanje Evropskega parlamenta je organizirano v poslanskih skupinah in odborih. Delo poteka na plenarnih sejah, v parlamentarnih odborih in v poslanskih skupinah. Seje parlamenta vodi predsednik Evropskega parlamenta, ki ga izvolijo poslanci izmed sebe. Parlament je sklepčen, če je na sejah prisotna ena tretjina poslancev.

Člani so izvoljeni na podlagi strankarske aktivnosti in zastopajo vrsto političnih strank, ki pa ne nastopajo kot nacionalne stranke, temveč kot evropske stranke, ki se združujejo v sorodne politične skupine na podlagi enakih ali podobnih političnih programov.

Ustavna pogodba je Evropski parlament postavila kot enakopravnega zakonodajalca Svetu, čemur je sledila tudi Lizbonska pogodba.

1.3.3. Evropski svet

Uveljavil se je kot najvišje politično telo EU, ki sprejema najpomembnejše politične odločitve. Ideja o rednem sestajanju voditeljev držav članic na najvišji ravni je nastala na vrhunskem srečanju v Parizu leta 1974, formalno pa se je Evropski svet prvič pojavil šele v Enotnem evropskem aktu. V Evropskem svetu se torej sestavljajo predsedniki vlad ali predsedniki držav članic EU, na zasedanjih pa sodeluje tudi predsednik Evropske komisije. Predsednikom pomagajo ministri za zunanje zadeve držav članic in član Evropske komisije.Evropski svet se sestaja najmanj dvakrat letno pod predsedstvom države, ki je na čelu Sveta Evropske unije. V njem se razpravlja o najpomembnejših vprašanjih in dogovarja o temeljnih smernicah strateškega razvoja EU.

Predsednika Evropskega sveta izvoli Evropski svet s kvalificirano večino za dobo dveh let in pol, z možnostjo enkratne ponovne izvolitve. Predsednik vodi delo Evropskega sveta, opravlja tudi funkcijo nekakšnega šefa države. Tako je določila ustavna pogodba, kateri je sledila tudi Lizbonska pogodba.

1.3.4. Svet Evropske unije

Svet EU tvorijo ministri držav članic, ki so pooblaščeni odločati v imenu države, ki jo predstavljajo. Vsaka članica ima v Svetu EU po enega predstavnika, vendar pa Svet EU nima stalne personalne zasedbe, ker se njegovi člani menjajo glede na obravnavano tematiko (člani ad hoc). Vsaka država članica predseduje Svetu EU za dobo šestih mesecev po sistemu rotacije. V tem organu odločajo predstavniki izvršilne veje oblasti v članicah, ki niso neposredno izvoljeni in niso podvrženi neposredni politični odgovornosti volivcem.

Svet EU izvaja zakonodajno funkcijo, v določeni meri pa tudi izvršilno. Prvo izvršuje sam ali pa skupaj z Evropskim parlamentom, drugo pa skupaj z Evropsko komisijo. Lahko sam nastopi v funkciji predlagatelja, saj mu ni treba čakati na predlog Evropske komisije, ampak lahko sam naloži Evropski komisiji, naj opravi ustrezne raziskave in pripravi predloge.

Odločitve se sprejemajo glede na področje dela, in sicer na podlagi soglasja vseh članov (omogoča polno suverenost držav članic, ker imajo možnost veta na odločitev), kvalificirane ali navadne večine. Pravilo je sicer, da sprejema Svet EU odločitve z navadno večino glasov svojih članov, če ni drugače določeno, vendar pa je v večini primerov določena strožja večina, ki zagotavlja višjo stopnjo soglasja med članicami. Kvalificirana večina je praviloma navadna, le redko je dvotretjinska. Glasovi članic so ponderirani, saj imajo večje države več glasov kot manjše. Tako imajo največje države 29 glasov, najmanjša pa samo tri glasove (Slovenija ima štiri glasove), skupaj pa je zdaj 345 glasov. Vsak član Sveta EU lahko zahteva, da se preveri večinsko odločanje. V tem primeru se šteje odločitev za sprejeto, če države članice, katerih glasovi tvorijo kvalificirano večino, dosegajo vsaj 62 odstotkov celotnega prebivalstva EU.

Čeprav je uvedla ustavna pogodba za ta organ novo ime (Svet ministrov ali Svet), pa ni spremenila bistveno njegovega položaja in funkcij. Določi tudi kvalificirano večino v okviru Evropskega sveta in Sveta EU. Kvalificirana večina je večina z najmanj 55 odstotki članov Sveta EU, ki jo tvori najmanj petnajst članov in ki predstavljajo države članice, ki imajo skupaj najmanj 65 odstotkov prebivalstva EU. Gre za t.i. dvojno večino. Manjšina, ki lahko

prepreči sprejetje odločitve, mora vključevati najmanj štiri člane Sveta EU, sicer se šteje, da je kvalificirana večina dosežena. Tudi Lizbonska pogodba predvideva enako ureditev.

1.3.5. Evropska komisija

Njena temeljna naloga je priprava in izvrševanje skupnih politik EU.

Komisijo sestavlja 27 komisarjev, po en komisar iz vsake države članice. Komisarji pokrivajo posamezna področja, podobno kot ministri. Svojo funkcijo morajo opravljati strokovno in neodvisno, v interesu EU, ne pa v interesu svoje države. Funkcija komisarja je zato nezdružljiva s katero koli drugo funkcijo. Oblikovanje Komisije poteka tako, da Svet EU v sestavi voditeljev držav ali vlad držav članic s kvalificirano večino predlaga kandidata za predsednika ter kandidate za člane Komisije (s katerimi se mora strinjati tudi kandidat za predsednika Komisije). Evropski parlament najprej potrdi imenovanje predsednika, zatem pa še predsednika in druge člane kot celoto, dokončno pa jih imenuje Svet EU s kvalificirano večino. Pred potrditvijo v Evropskem parlamentu je kandidat za komisarja zaslišan, na plenarnem zasedanju pa predstavi svoj program. Člani Komisije se imenujejo za dobo petih let, pred tem pa jim lahko preneha funkcija zaradi odstopa, smrti ali razrešitve.

Komisijo vodi in njeno delo usklajuje predsednik, posamezni komisarji pa vodijo različne resorje, podobno kot ministri. Predsednik vsako leto predstavi zakonodajni organ Evropskemu parlamentu ter poda mnenje o razmerah v Uniji.

Komisija izvaja izvršilno funkcijo, delno pa tudi zakonodajno funkcijo. V redkih primerih ima izključno pravico in dolžnost zakonodajne iniciative. Lahko tudi sama izdaja zakonodajne akte, Komisija pripravi predhodni predlog proračuna EU. V okviru svoje izvršilne funkcije skrbi za izvajanje zakonodaje in proračuna ter izvaja pristojnosti za izvajanje predpisov Sveta, ki jih ta prenese nanjo. V tem okviru lahko izdaja zakonodajne akte, vendar le na podlagi pooblastila Sveta. Komisija tudi skrbi za pravilno uresničevanje evropske zakonodaje, pri čemer lahko v primeru kršitve začne tudi postopek proti državi članici pred sodiščem Evropskih skupnosti. Poleg teh nalog Komisija upravlja finance in predstavlja ter zastopa EU v tretjih državah in v mednarodnih organizacijah.

Po ustavni pogodbi se položaj Komisije ne bi bistveno spremenil. Enako velja tudi za ureditev po Lizbonski pogodbi.

1.3.6. Sodišče Evropskih skupnosti in Sodišče prve stopnje

Sodišče Evropskih skupnosti sestavlja po en sodnik iz vsake države članice, torej 27 sodnikov, ki jih imenujejo vlade držav članic, vendar s soglasjem vseh članic. Sodniki se imenujejo za dobo šestih let, vsaka tri leta pa se opravi delna zamenjava sodnikov. Sodniki izmed sebe izvolijo predsednika za dobo treh let, lahko pa je ponovno izvoljen. Sodišče

zaseda plenarno in v senatih. Sodnikom pomagajo pri njihovem delo pravobranilci, ki so imenovani enako kot sodniki. Poleg Sodišča obstaja od leta 1989 se Sodišče prve stopnje, ki pomaga Sodišču Evropskih skupnosti. Tudi Sodišče prve stopnje sestavlja po en sodnik iz vsake države članice, lahko pa jih je tudi več.

Gre za organ, ki opravlja sodno funkcijo v EU, pri čemer pa je v veliki meri tudi tvorec prava EU. Sodišče ni politični, temveč strokovni organ. Sodišče v glavnem opravlja funkcije, ki jih v državi navadno opravljata vrhovno sodišče in ustavno sodišče.

Sodišče je pristojno za reševanje sporov med evropskimi institucijami in državami članicami ter med institucijami in fizičnimi osebami. Spori se nanašajo predvsem na kršitve prava EU. Sodišče opravlja sodni nadzor nad vsemi akti Komisije in Sveta EU ter nadzoruje članice, ali delujejo v skladu s pogodbami in dogovori. Poleg tega nadzira tudi interpretacijo in uporabo prava Evropskih skupnosti ter rešuje predhodna vprašanja in daje pravna mnenja.

Sodišče je pristojno tudi za predhodno odločanje glede razlage Pogodbe o Evropski skupnosti, veljavnosti in razlage aktov organov Evropskih skupnosti in Evropske centralne banke. Odločitev sodišča je sodba in je kot taka obvezna.

Med pomembne pristojnosti Sodišča spada tudi sodna kontrola aktov Evropske skupnosti. Pri tem lahko Sodišče razsodi, da je akt delno ali v celoti ničen. Ta odločitev torej velja ex tunc. Organi EU pa odgovarjajo pred Sodiščem tudi zaradi opustitve delovanja, kadar bi bili dolžni delovati. Sodišče je pristojno tudi za dajanje mnenj glede skladnosti mednarodnih pogodb, ki jih Evropske skupnosti sklepajo s tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami, z določbami pogodbe. Odloča tudi o pritožbah zoper odločitve Sodišča prve stopnje, vendar pa samo glede pravnih vprašanj.

Sodišče prve stopnje je pristojno za odločanje v sporih med EU in njenimi uslužbenci ter še za nekatere druge zadeve.

Ustavna pogodba je vsa sodišča EU poimenovala s skupnim izrazom Sodišče Evropske unije. To ureditev ohranja tudi Lizbonska pogodba.

1.3.7. Drugi organi

Računsko sodišče sestavlja 27 članov, po eden iz vsake države članice, ki jih za dobo šestih let imenuje Svet EU s kvalificirano večino po posvetovanju z Evropskim parlamentom. Predsednika Računskega sodišča izvolijo člani izmed sebe za dobo treh let. Gre za organ, ki izvaja nadzor nad finančnim poslovanjem EU in skrbi za primerno uporabo proračunskih sredstev EU, pri čemer nadzoruje zakonitost in primernost poslovanja. Pri izvajanju svojih nalog lahko Računsko sodišče preveri delovanje vsakega organa ali subjekta, ki razpolaga s sredstvi Evropske skupnosti ali pa prejema taka sredstva. Ob koncu proračunskega leta pripravi poročilo o izvrševanju proračuna. V zakonodajnem postopku daje mnenje o aktih finančne narave.

Evropska centralna banka vodi monetarno politiko EU skupaj s centralnimi bankami tistih držav, ki so sprejele evro kot skupno valuto. Banka je pristojna tudi za izdajanje evra. Evropska centralna banka in nacionalne centralne banke tvorijo Evropski sistem centralnih bank, ki je namenjen vzdrževanju stabilnosti cen. Najvišji organ Evropske centralne banke je Svet guvernerjev.

Odbor regij Svetu EU in Komisiji svetuje na področju regionalnih in lokalnih zadev. Ima posvetovalno vlogo, saj se morata Svet EU in Komisija z odborom posvetovati, kadar to določa ustavna pogodba in v vseh primerih, kadar se kateri od omenjenih institucij to zdi potrebno.

Tudi Ekonomsko-socialni odbor je posvetovalno telo. Gre za predstavništvo najpomembnejših interesnih skupin, ki omogoča institucijam EU, da pri pripravi odločitev ovrednotijo in upoštevajo interese različnih gospodarskih in socialnih skupin.

EU ima tudi Evropskega varuha človekovih pravic, ki ga imenuje Evropski parlament za dobo petih let. Pri opravljanju svojih nalog je varuh neodvisen, saj ne sme od nikogar sprejemati niti zahtevati navodil za svoje delo. Ima prepoved opravljanja kakršnekoli druge poklicne dejavnosti med mandatom. Varuh sprejema pritožbe državljanov EU, fizičnih in pravnih oseb, ki se nanašajo na nepravilnosti delovanja organov ali institucij EU. Kadar ugotovi takšne nepravilnosti, prede zadevo pristojnemu organu EU in kasneje o tem poroča Evropskemu parlamentu, ki mu predloži tudi poročilo o svojem delu.

1.3.7. Sprejemanje odločitev v Evropski uniji

Z vidika ustavnega prava gre za vprašanje, ali prevladuje konfederalni ali federalni element.

Na področju zakonodajne funkcije se najbolj kaže prepletanje konfederalnega in federalnega elementa pri sprejemanju odločitev, kar se kaže v zapletenosti postopkov in razlikah med njimi. V njih sodelujejo Svet, Evropski parlament in Komisija. Vsem postopkom je skupno, da je zakonodajna iniciativa v rokah Evropske komisije. Ta pripravi predlog zakonodajnega akta bodisi na lastno pobudo bodisi na zahtevo Sveta EU ali Evropskega parlamenta. Prav tako v vseh postopkih sodeluje Svet kot stalni zakonodajalec, medtem ko Evropski parlament še ne sodeluje v vseh postopkih.

Navadno se govori o štirih postopkih sprejemanja evropske zakonodaje. To so postopek posvetovanja (fakultativnega in obligatornega), postopek sodelovanja, postopek soodločanja in postopek soglasja.

Postopek posvetovanja ja najstarejši in najenostavnejši. V njem ima Evropski parlament le posvetovalno vlogo, saj lahko daje le mnenja k predlogom zakonodajnih aktov bodisi Komisiji bodisi Svetu. Svet lahko tak akt sprejme tudi v nasprotju z mnenjem. Na drugi strani pa ne moreta sprejeti svoje odločitve brez mnenja Evropskega parlamenta, kadar je tako predpisano.

V postopku sodelovanja ima Evropski parlament že močnejšo vlogo. Tudi tu daje mnenje na zakonodajni predlog Komisije. O tem sprejme Svet EU skupno stališče. Evropski parlament lahko takšno stališče odobri, predlaga njegove spremembe ali pa ga zavrne. Če zavrne skupno stališče, lahko Svet EU sprejme predlagani akt samo s soglasjem. Veto Evropskega parlament ima v tem postopku sicer samo odložilni učinek, vendar ga Svet EU lahko zavrne samo s soglasjem.

Evropski parlament ima absolutni veto v postopku soodločanja, ki mu zagotavlja položaj zakonodajnega telesa skupaj s Svetom. Tu se postopek začne, ko Komisija predloži zakonodajne akt Evropskemu parlamentu in Svetu. Na ta predlog poda svoje mnenje najprej Evropski parlament, nakar Svet sprejme skupno stališče o zakonodajnem postopku in ga sporoči Evropskemu parlamentu. Zakonodajni akt je sprejet, če ga sprejmeta Evropski parlament z absolutno večino in Svet EU s kvalificirano večino v predlaganem besedilu. V tem postopku gre za tipično dvodomno odločanje, ne glede na to, da formalno ne gre za dva domova parlamenta.

V postopku soglasja pa ja zakonodajni akt lahko sprejet le, če ga odobri Evropski parlament.

Postopek odločanja v drugem in tretjem stebru je bistveno drugačen, kajti odločitve se sprejemajo na medvladni ravni, torej s soglasjem. Na teh področjih lahko odločitve predlagajo Komisija in države članice, vendar Komisija nima monopola za predlaganje, pač pa ima na zasedanjih svetovalni glas. Mnenje Evropskega parlamenta je predvideno le v nekaterih primerih, pravice do soodločanja pa nima. Druge pomembne odločitve sprejme Svet zunanjih in obrambnih ministrov soglasno, brez sodelovanja Evropskega parlamenta.

Ustavna pogodba je predvidela poenostavitev zakonodajnih postopkov. Zakonodajni akti EU naj bi se praviloma sprejemali po rednem zakonodajnem postopku, kar pomeni, da bi jih sprejemala Evropski parlament in Svet skupaj na podlagi predlogov Komisije. Enako predvideva tudi Lizbonska pogodba.

1.4. ČLOVEKOVE PRAVICE

Čeprav so države članice EU hkrati tudi članice Sveta Evrope in zato zavezana k spoštovanju Evropske konvencije o človekovih pravicah, pa se je proti koncu devetdesetih let tudi znotraj EU vse bolj krepilo prepričanje, da je treba za človekove pravice poskrbeti zlasti znotraj EU. Za tak razvoj ima pomembne zasluge zlasti Sodišče Evropskih skupnosti, ki je varstvo človekovih pravic razglasilo za nepogrešljivi del občih načel Skupnosti.

Na tej podlagi je bila leta 2000 sprejeta Listina Evropske unije o temeljnih pravicah. Listina gradi na Evropski konvenciji o človekovih pravicah. Je sodobnejša in širša ter upošteva tudi judikaturo. Zavezuje vse evropske organe pri njihovem delovanju, države članice pa v obsegu, v katerem delujejo po evropskem pravu. Listina je bila sprejeta kot politična deklaracija. Evropska ustava je listino v celoti vključila v ustavno besedilo, s čimer naj bi listina dobila tudi pravno veljavnost.

Listina ima preambulo, ki ji sledi štiriinpetdeset členov, razporejenih v sedmih poglavjih. V posameznih poglavjih listina ureja ta vprašanja: dostojanstvo, svoboščine, enakopravnost, solidarnost, državljanstvo, pravosodje in na koncu splošne določbe.

V ustavni pogodbi so bile človekove pravice vključene v ustavno besedilo, s čimer bi pridobile pravno veljavo in varstvo. Pristop v Lizbonski pogodbi je drugačen, saj ne vključuje besedila listine v besedilo pogodbe, vendar pa listini o pravicah podeljuje pravno veljavo.

1.5. SLOVENIJA V EVROPSKI UNIJI

Članstvo v EU ne prinaša samo omejitve suverenosti države članice in njene podreditve pravnemu redu EU, temveč povzroča pomembne spremembe v njeni notranji ustavni strukturi in načinu delovanja državne organizacije.

Na ustavni podlagi četrtega odstavka evropskega člena je državni zbor sprejel zakon o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije, ki ureja razmerje med temeljnima organoma zakonodajne in izvršilne veje oblasti v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v EU. V organih EU Republiko Slovenijo predstavlja in zastopa vlada. Zakon določa, da je glede zadev EU vlada samostojna in odgovorna pri opravljanju svojih funkcij v okviru ustave in zakonov. Na podlagi zakona je poslovnik državnega zbora uredil notranja razmerja znotraj državnega zbora v zadevah EU. Po sprejemu poslovnika je državni zbor sprejel tudi odloka, s katerima je ustanovil nova delovna telesa, odbor za zadeve Evropske unije in odbor za zunanjo politiko.

V skladu z ureditvijo EU določa zakon, da vlada predstavlja in zastopa Republiko Slovenijo ter uveljavlja njena stališča v institucijah EU. Državni zbor sodeluje pri oblikovanju slovenskih stališč le glede tistih evropskih zadev, ki bi po vsebini v skladu z ustavo in zakonom spadale v njegovo pristojnost.

Vlada je dolžna sproti obveščati državni zbor o evropskih zadevah ter poročati o sprejetih odločitvah in o sovji dejavnosti v zvezi z njimi v institucijah EU.

Zadeve EU obravnava in o njih sprejema stališča državni zbor na plenarnih zasedanjih najmanj enkrat letno ali pa to počne posebno delovno telo, ki je pristojno za evropske zadeve. O zadevah s področja zunanje in varnostne politike pa razpravlja in o njih zavzema stališča delovno telo, ki je pristojno za zunanjo politiko.

Članstvo v EU pomeni tudi pravico in dolžnost sodelovati v delu organov EU. Slovenija je ena najmanjših držav v EU, zato ji pripada na podlagi pogodbe iz Nice le 7 članov v Evropskem parlamentu. Slovenija je morala za izvedbo neposrednih volitev v Evropski parlament sprejeti poseben zakon, zakon o volitvah poslancev iz republike Slovenije v Evropski parlament.

Tako določa zakon, da se poslanci iz Republike Slovenije v Evropskem parlamentu volijo neposredno na podlagi splošne in enake volilne pravice s tajnim glasovanjem za dobo petih let. Poslanec v Evropskem parlamentu ne more biti hkrati član državnega zbora, poleg tega pa

tudi ne član izvršilnega organa lokalne skupnosti. Poslanec tudi ne sme opravljati funkcij in dejavnosti, ki jih ne sme opravljati član državnega zbora.

Volitve v Evropski parlament razpiše predsednik republike, vendar v časovnem okviru, ki je določen z evropskimi predpisi.

Volilno pravico imajo vsi slovenski državljani, ki imajo volilno pravico pri volitvah v državni zbor, kar pomeni pravico voliti in biti izvoljen. Poleg njih pa tudi državljani držav članic EU, ki imajo stalno prebivališče v Republiki Sloveniji.

Kandidate za poslance lahko predlagajo politične stranke in volivci. Na listi kandidatov je lahko največ toliko kandidatov, kolikor poslancev se voli iz Republike Slovenije. Pri tem mora bit na kandidatni listi vsak spol zastopan z najmanj 40 odstotki. Kandidacijski postopek v celoti poteka pred Državno volilno komisijo.

V skladu s predpisi EU je določeno, da se ugotavljanje volilnega izida začne po tem, ko se zaprejo vsa volišča v vseh državah članicah EU.

Volilni sistem v večini članic je v skladu s prevladujočimi standardi v EU proporcionalen s preferenčnim glasovanjem. Tako kot pri volitvah v državni zbor, se poslanska mesta dodelijo listam kandidatov po d'Hondtovem sistemu.

Državna volilna komisija v celoti deli poslanske mandate, saj je vsa Slovenija za te volitve ena sama volilna enota. Državni zbor potrdi izvolitev poslancev enako kot mandate svojih poslancev. Proti odločitvi državnega zbora je prav tako mogoča pritožba na ustavno sodišče. Po opravljeni verifikaciji predsednik državnega zbora obvesti predsednika Evropskega parlamenta o izidu volitev v Evropski parlament. Predsednik državnega zbora mora obvestiti predsednika Evropskega parlamenta tudi o prenehanju mandata poslanca in o tem, kdo je izvoljen za poslanca namesto poslanca, ki mu je prenehal mandat.

1.6. USTAVNA PODLAGA (»Evropski člen«)

Slovenija je postala članica EU s 1. majem 2004. Slovenija je najprej z državami članicami sklenila poseben pridružitveni sporazum, ki je začel veljati leta 1999, in na podlagi tega sporazuma in v skladu z njegovimi zahtevami usklajevala svoj pravni red s pravnim redom EU.

Še predno je postala članica EU, je morala Slovenija ustrezno spremeniti oziroma dopolniti svojo ustavo. To je bilo storjeno predvsem s tem, da se je leta 2003 3. členu ustave dodal novi, 3. a člen ustave, t.i. evropski člen, v katerem je dana ustavna podlaga za to, da Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic na EU. Ustavna sprememba je zamišljena širše, saj daje ustavno podlago za prenos izvrševanja dela suverenih pravic tudi na druge mednarodne organizacije. Taka mednarodna pogodba je izredno pomembna za državnopravni položaj Slovenije, zato se lahko o njej odloča tudi na referendumu. Z vidika vstopa v EU je zlasti pomemben tretji odstavek člena. Taka ustavna ureditev namreč omogoča, da se v Sloveniji po

vstopu v EU neposredno uporablja njeno pravo, kar sicer ne velja za mednarodne pogodbe, ki se morajo ratificirati v državnem zboru, da lahko veljajo v Sloveniji.

2. PRAVO SVETA EVROPE

2.1. NASTANEK IN RAZVOJ SVETA EVROPE

Svèt Evrópe je mednarodna organizacija, ki jo sestavlja 47 držav iz evropske regije, ustanovljena 5. maja 1949 z Londonskim sporazumom. Članica Sveta Evrope lahko postane vsaka evropska država pod pogojem, da sprejema načelo vladavine prava in jamči človekove pravice in temeljne svoboščine vsakomur, ki je pod njeno oblastjo. Eden od številnih uspehov Sveta Evrope je bil sprejem Evropske konvencije o človekovih pravicah v letu 1950, ki je služila kot temelj za ustanovitev Evropskega sodišča za človekove pravice.

Sveta Evrope ne smemo zamenjevati z Evropskim svetom, niti s Svetom Evropske unije, dvema telesoma Evropske unije.

Svet Evrope je 5. maja 1949 ustanovilo 10 držav (Belgija, Danska, Francija, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Norveška, Švedska, Združeno kraljestvo), v avgustu 1949 pa sta se jim pridružili še Grčija in Turčija. V Svetu Evrope je danes 45 držav članic, ki so se pridružile prvotnim: Islandija in Nemčija (1950), Avstrija (1956), Ciper (1961), Švica (1963), Malta (1965), Portugalska (1976), Španija (1977), Lihtenštajn (1978), San Marino (1988), Finska (1989), Madžarska (1990), Poljska (1991), Bolgarija (1992), Estonija, Litva, Slovenija, Češka, Slovaška, Romunija (1993), Andora (1994), Latvija, Albanija, Moldavija, Ukrajina, Makedonija (1995), Rusija in Hrvaška (1996), Gruzija (1999), Armenija in Azerbajdžan (2001), Bosna in Hercegovina (2002), Srbija (2003), Monako (2004), Črna gora (2007).

Svet Evrope je pristojen za evropske simbole, kot je evropska zastava: 12 zlatih zvezd v krogu na modri podlagi. Sprejel jo je Odbor ministrov Sveta Evrope leta 1955 na predlog Parlamentarne skupščine. Krog zvezd predstavlja zvezo evropskih narodov. Število zvezd v zastavi se ne spreminja, saj število dvanajst simbolizira popolnost in celovitost. Od maja 1986 dalje je evropska zastava tudi uradni simbol Evropske unije.

Leta 1972 je Odbor ministrov sprejel glasbeno priredbo preludija Ode radosti iz Beethovnove Devete simfonije za evropsko himno. Priredba je delo Herberta von Karajana. Igrajo jo ob evropskih prireditvah in svečanostih.

Leta 1964 pa je Odbor ministrov odločil, da se 9. maj, obletnica ustanovitve Sveta Evrope, praznuje kot Dan Evrope. Namen tega praznika je ljudem čim bolj približati idejo o evropskem povezovanju.

2.2. CILJI SVETA EVROPE

varovati človekove pravice, pluralistično demokracijo in pravno državo ozaveščati ljudi in spodbujati razvoj evropske kulturne prepoznavnosti in raznolikosti

iskati rešitve za težave, s katerimi se srečuje evropska družba (zapostavljanje manjšin, sovraštvo do tujcev, nestrpnost, varstvo okolja, kloniranje ljudi, aids, mamila, organiziran kriminal itd.)

pomagati pri uveljavljanju trdne demokracije v Evropi s podporo političnim, zakonodajnim in ustavnim reformam

2.3. POLOŽAJ ČLANIC SVETA EVROPE

Odbor ministrov je telo, v katerem se sprejemajo odločitve Sveta Evrope. Sestavljajo ga zunanji ministri vseh držav članic (47) ali njihovi stalni namestniki.

Parlamentarna skupščina je posvetovalno telo te organizacije, njene člane (636 članov, 318 predstavnikov in 318 namestnikov) pa imenujejo parlamenti držav članic.

Kongres lokalnih in regionalnih oblasti je svetovalno telo, ki zastopa lokalne in regionalne oblasti in ima enako število članov kot Parlamentarna skupščina.

Vlade, parlamenti držav članic ter lokalne in regionalne skupnosti so na ta način v Svetu Evrope ločeno zastopani vsak zase.

2.4. PRAVNA UREDITEV (Ustava) SVETA EVROPE

?

2.5. ORGANI IN INSTITUCIJE SVETA EVROPE

Odbor ministrov

Je telo, v katerem se sprejemajo odločitve Sveta Evrope. Sestavljajo ga zunanji ministri vseh držav članic ali njihovi stalni diplomatski predstavniki v Strasbourgu. V sodelovanju s Parlamentarno skupščino je Odbor ministrov varuh temeljnih vrednot Sveta in nenehno nadzoruje, da države članice ravnajo skladno s prevzetimi obveznostmi.

Člani Odbora ministrov so zunanji ministri držav članic. Vsi stalni predstavniki so nastanjeni v Strasbourgu. To so običajno višji diplomati s statusom ambasadorja, včasih pa imajo status odpravnika poslov.

Leta 1952 je Odbor določil, da lahko vsak minister imenuje svojega namestnika. Namestniki imajo enake pravice odločanja kot ministri. Namestniki so običajno hkrati tudi stalni predstavniki države članice.

Sekretariat odbora ministrov (SECCM) je sestavljen iz približno 25 članov Generalnega sekretariata. Predseduje mu Sekretar odbora ministrov, ki zaseda položaj Generalnega direktorja. SECCM pripravlja srečanja ministrov in njihovih namestnikov.

Odbor ministrov se na ministrski ravni sestaja enkrat letno, običajno maja ali novembra (ob zamenjavi predsedstva). Seje običajno potekajo v Strasbourgu in trajajo dan ali dva. Zapiski posameznih sej so tajni, ob koncu vsakega srečanja pa ministri izdajo končno poročilo. Ob koncu srečanja lahko izdajo tudi eno ali več deklaracij. Srečanja potekajo po pravilih

Poslovnika Odbora ministrov. Namestniki ministrov se srečujejo enkrat tedensko. Nekajkrat tedensko pa se posamezni namestniki srečujejo v področnih Odborih.

Parlamentarna skupščina

Parlamentarna skupščina je parlamentarni organ Sveta Evrope, ki ga sestavljajo predstavniki vseh držav članic. Predsednika izvolijo vsako leto parlamentarci izmed sebe za dobo največ treh sej (treh let).

Medtem ko ima v Odboru ministrov vsaka država članica en glas, je število predstavnikov in glasov v Parlamentarni skupščini odvisno od velikosti posamezne države. Največje število predstavnikov je 18, najmanjše pa 2.

Urad parlamentarne skupščine sestavljajo Predsednik skupščine, devetnajst podpredsednikov in vodje političnih skupin ali njihovi predstavniki. Velike države imajo stalni sedež v Uradu. Manjše države pa se menjavajo. Dolžnosti Urada so naslednje:

priprava dnevnega reda skupščine posredovanje dokumentov odborom

urejanje tekočih zadev

sodelovanje z drugimi mednarodnimi organi, …

Stalni odbor sestavljajo Urad skupščine, predsedniki nacionalnih delegacij ter predsedniki generalnih odborov. Običajno se sestajajo vsaj dvakrat letno. Njihova naloga je, da delujejo v imenu Skupščine, kadar le-ta ne zaseda. Enkrat letno Stalni odbor, skupaj z mnogimi odbori, zaseda v eni od držav članic.

Skupni odbor je organ, ki skrbi za dobre odnose in usklajeno delovanje dveh glavnih teles Sveta Evrope – Odbora ministrov in Parlamentarne skupščine. Sestavljen je iz predstavnikov vlad vsake države članice in ustreznega števila predstavnikov Skupščine (člani Urada in en predstavnik vsake parlamentarne delegacije države članice, ki ni zastopana v Uradu).

Po Pravilniku Skupščine ima Skupščina deset generalnih odborov, ki imajo 84 ali 52 sedežev.

odbor za politične zadeve 84 odbor za pravne zadeve in človekove pravice 84 odbor za gospodarske zadeve 84 odbor za socialne zadeve, zdravje in družino 84 odbor za migracije, begunce in demografijo 84 odbor za kulturo, znanost in izobraževanje 84 odbor za okolje, kmetijstvo, lokalne in regionalne zadeve 84 odbor za politiko enakih možnosti za moške in ženske 84 odbor za poslovnik in imunitete 52 odbor za nadzor 84

Odbori so sestavljeni iz članov parlamenta ali njihovih namestnikov. Manjkajoče člane odbora lahko nadomestijo drugi člani iste narodnosti. Člane odbora predlagajo nacionalne delegacije, potrdi jih Parlamentarna skupščina. Na začetku vsake seje, to je januarja vsako

leto, na novo izvolijo predsednike in tri podpredsednike odborov, ter jih na novo sestavijo. Predsednik je lahko dvakrat ponovno izvoljen, to pomeni, da lahko ostane na čelu za obdobje največ treh sej. Običajno je za normalno delovanje odbora potrebna prisotnost ene tretjine njegovih članov. Njihova zasedanja potekajo brez prisotnosti javnosti, vendar lahko odbor dovoli prisotnost na zasedanju vsem, ki to želijo. Vsak odbor po navadi organizira srečanje in ga združi z obiskom države. Tako se lahko odbori seznanijo z dejansko situacijo v državi.

Seja Parlamentarne skupščine je razdeljena na štiri delne seje.

Po Statutu sta uradna jezika Sveta Evrope angleščina in francoščina. Vseeno pa Skupščina skrbi za prevajanje v delovne jezike - nemščino, ruščino in italijanščino – kar financira Svet Evrope iz svojega proračuna. Na zahtevo nacionalne delegacije je možno tudi prevajanje v druge jezike, vendar mora to plačati delegacija, ki to zahteva.

Glavna pisarna svetuje članom Skupščine, delegacij, sekretariatov, političnih skupin in drugim uradnikom, kako najlažje doseči njihove cilje z upoštevanjem pravil poslovnika in deluje kot varuh teh pravil. Prav tako posreduje mnenje Predsedniku Skupščine, kadar se pojavi proceduralni problem. Glavna pisarna ima številne posebne odgovornosti, saj skrbi za akreditiranje članov Skupščine in za zborovanja Skupščine. Skrbi tudi, da delo Skupščine poteka po delovnem načrtu. Pobude, amandmaji, vprašanja, pisne deklaracije in poročila odborov gredo skozi njihove roke. Nominacije za člane odbora, kandidature za predsednika, podpredsednike ter za druge voljene položaje se vložijo v Glavni pisarni. Glavna pisarna tudi hrani in vodi register govornikov.

Razprave plenarnih zasedanj Skupščine so javne, medtem ko so sestanki odborov običajno zaprti za javnost. Zaradi omejenega časa Urad Skupščini predlaga program in časovni razpored za vsako razpravo. Ta časovni razpored se sprejme skupaj z delovnim načrtom. To pomeni, da razpravo prekinejo takoj, ko ji poteče v naprej določen čas, da tako ostane nekaj časa še za premislek o amandmajih in čas za glasovanje. Če je razprava prekinjena preden so govorili vsi napovedani govorniki, lahko tisti, ki niso uspeli priti do besede svoje govore predložijo v Glavno pisarno.

V posebnih okoliščinah lahko nujni postopek dovoli razpravo o temi, ki ni bila na dnevnem redu. Za sprejetje nujnega postopka je potrebna 2/3 večina oddanih glasov. Zahtevo za nujni postopek lahko sproži Odbor ministrov, odbor, ki ga stvar zadeva ali vsaj 20 njegovih članov. Podobna pravila veljajo tudi za Skupni odbor.

Le člani s popolnimi pooblastili nacionalnih delegacij, ki so se prijavili v register za določeno zasedanje, imajo pravico glasovati. Skupščina po navadi glasuje z uporabo elektronskega sistema. Glasovanja po imenskem seznamu se poslužujejo le v primeru, da to zahteva vsaj 1/6 članov, ki pripadajo vsaj petim nacionalnim delegacijam. V primeru volitev oseb za določene položaje je glasovanje tajno.

Za sprejem osnutka priporočila ali mnenja Odbora ministrov ali sprejetje nujnega postopka je potrebna 2/3 večina. Za sprejem resolucije ali druge odločitve je potrebna večina oddanih glasov.

Skupščina lahko odloča o vprašanjih ne glede na število prisotnih predstavnikov, razen če predsednik skupščine pred glasovanjem določi minimalno število prisotnih. S tem predlogom

se mora strinjati vsaj 1/6 predstavnikov, ki imajo pravico glasovati in pripadajo vsaj petim različnim državam.

Prisotna mora biti 1/3 predstavnikov, ki imajo pravico glasovati.

Skupščina voli predsednika in podpredsednike. Skupščina voli Generalnega sekretarja Sveta Evrope, njegovega namestnika in Generalnega sekretarja Skupščine. Vsi trije so izvoljeni na tajnem glasovanju za dobo petih let. Skupščina voli tudi sodnike Evropskega sodišča za človekove pravice. Skupščina voli tudi Evropskega komisarja za človekove pravice. Komisar nima sodne funkcije. Skrbi za razvoj človekovih pravic v državah članicah in za spoštovanje konvencij Sveta Evrope. Izvoljen je za dobo šestih let brez možnosti ponovitve.

Skupščina lahko sprejema tri vrste dokumentov:

priporočila vsebujejo predloge, naslovljene na Odbor ministrov resolucije vključujejo odločitve Skupščine o vprašanjih za katere je pristojna in za

izvajanje katerih je odgovorna

mnenja so največkrat uporabljena oblika dokumentov. Mnenja (na primer o sprejetju nove članice, o osnutku konvencij, o proračunu, izvajanju Evropske socialne listine,…) posreduje Odboru ministrov

Komisar za človekove pravice

Novo delovno mesto komisarja za človekove pravice je bilo ustanovljeno leta 1999. Naloge komisarja so pospeševanje izobraževanja, ozaveščanje in uveljavljanje spoštovanja človekovih pravic v državah članicah ter zagotavljanje popolne in učinkovite skladnosti z besedili Sveta Evrope, kot so konvencije, priporočila in resolucije, ki jih sprejme Odbor ministrov. Vloga Komisarja je usmerjena predvsem v pomoč in preprečevanje, ob tem pa Komisar opravlja različne naloge, ki mu jih nalagajo Evropsko sodišče za človekove pravice in drugi organi, ki so bili ustanovljeni s pogodbo. Komisar nima zakonskih pooblastil, pač pa lahko svetuje in obvešča o varstvu človekovih pravic in preprečuje kršitve.

Med nalogami in pooblastili Komisarja je tudi sodelovanje z drugimi mednarodnimi ustanovami, ki so dejavne na področju uveljavljanja in varstva človekovih pravic, ter možnost ukrepanja na podlagi ustreznih informacij vlad, državnih parlamentov, varuhov človekovih pravic ali podobnih ustanov, posameznikov in organizacij.

V sodelovanju z drugimi organi Sveta Evrope lahko Komisar predloži poročilo, priporočilo ali mnenje o določeni zadevi Odboru ministrov, kadar je to primerno, pa tudi Parlamentarni skupščini.

Komisarja za človekove pravice izvoli Parlamentarna skupščina izmed treh kandidatov, ki jih predlaga Odbor ministrov. Za izvolitev je zadostna navadna večina. Komisar je izvoljen za enkratni mandat šestih let. Kandidat mora biti državljan članice Sveta Evrope in mora biti priznan strokovnjak s področja človekovih pravic.

Generalni sekretar

Generalnega sekretarja Sveta Evrope za petletni mandat na predlog Odbora ministrov izvoli Parlamentarna skupščina. V celoti je odgovoren za strateško vodenje delovnega programa in proračuna Sveta Evrope, nadzoruje tudi tekoče upravljanje organizacije in sekretariata.

Na podlagi prednostnih predlogov Generalni sekretar pripravi medvladni delovni načrt, ki ga vsako leto potrdi Odbor ministrov. Generalni sekretar je odgovoren za izvajanje tega programa, pri čemer mu pomaga sekretariat.

Evropsko sodišče za človekove pravice

Kongres lokalnih in regionalnih oblasti

Leta 1994 je Odbor ministrov ustanovil Kongres lokalnih in regionalnih oblasti Evrope (CLRAE) kot svetovalno telo, ki je nadomestilo prejšnjo Stalno konferenco lokalnih in regionalnih oblasti. Kongres pomaga novim državam članicam pri praktičnem uresničevanju njihovih prizadevanj za vzpostavitev učinkovite lokalne in regionalne samouprave.

Kongres je razdeljen na dva zbora: Zbor lokalnih oblasti in Zbor regij. Taka dvodomna skupščina ima 318 stalnih in 318 nadomestnih članov in vsi so izvoljeni predstavniki ene izmed več kot 200.000 lokalnih in regionalnih oblasti v državah članicah Sveta Evrope. Zbora izmenoma izvolita predsednika Kongresa za dveletni mandat. Kongres zaseda enkrat letno v Strasbourgu.

Kongres organizira svoje delo v štirih odborih, ustanovljenih na podlagi Statuta. To so:

Institucionalni odbor, katerega naloga je predvsem pripravljanje poročil o napredku lokalne in regionalne demokracije v Evropi

Odbor za kulturo in izobraževanje, pristojen za medije, mladino, šport in komunikacijo

Odbor za trajnostni razvoj, ki se ukvarja z okoljskimi zadevami, urejanjem prostora in urbanističnim načrtovanjem

Odbor za socialno usklajenost, ki rešuje vprašanja, povezana z zaposlovanjem, državljanstvom, odnosi v skupnosti, zdravjem ljudi in enakopravnostjo moških in žensk

2.6. AKTI SVETA EVROPE

Svet Evrope ima pomembno vlogo pri oblikovanju skupne evropske zakonodaje. Deluje na treh glavnih področjih:

posodobitvi in uskladitvi notranjih zakonodaj posameznih držav v skladu z načeli demokracije, človekovih pravic in pravne države

izboljšanju pravosodja z enostavnimi in prožnimi sodnimi postopki iskanju skupnih rešitev za pravne in etične probleme, ki jih prinaša znanstveno-

tehnični napredek, skupaj s sprejemanjem predpisov o problemih, s katerimi se srečujejo sodobne družbe.

Posledica delovanja Sveta Evrope na tem področju sta dve obliki pravnih aktov: konvencije in priporočila.

Konvencije so bistveni instrumenti pravnega sodelovanja med državami. Zavezujoče so za vse države, ki jih ratificirajo. Mnogostranske konvencije Sveta Evrope niso samo akti sodelovanja, ampak tudi poenostavitve: ena konvencija lahko nadomesti na ducate dvostranskih pogodb med državami članicami.

Vseh vprašanj ni potrebno urejati s konvencijami. Odbor ministrov sprejema tudi priporočila vladam držav članic, v katerih jim daje smernice za notranjo zakonodajo ali upravno prakso. Zato so priporočila vladam oblika predlaganja učinkovitih in praktičnih rešitev za nove probleme.

Večina konvencij Sveta Evrope je na voljo za podpis tudi državam nečlanicam. Take so na primer konvencije, ki se nanašajo na:

izročitev; zaseg premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivim dejanjem;

varstvo neokrnjene narave in naravnega življenjskega okolja

uživanje poživil pri športu;

bioetiko in kloniranje;

korupcijo.

2.7. EVROPSKO SODIŠČE IN KONVENCIJA O ČLOVEKOVIH PRAVICAH

Organizacija sodišča

Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je bilo ustanovljeno na podlagi Evropske konvencije o človekovih pravicah. Število sodnikov je enako številu držav članic – trenutno 47. Vsaka država članica predlaga tri kandidate izmed katerih Parlamentarna skupščina izvoli enega. Sodniki so izvoljeni s strani Parlamentarne skupščine Sveta Evrope, za dobo šestih let. Sestava sodišča se menja na tri leta, zato je ob prvi sestavi sodišča polovica sodnikov imela le tri letni mandat.

Sodniki na sodišču delujejo v svojem imenu in niso odgovorni nobeni državi. Ne smejo opravljati nobenih dejavnostih, ki so v nasprotju z njihovo neodvisnostjo ali nepristranskostjo ali so v nasprotju z zahtevami, ki jih prinaša polni delovni čas. Njihov mandat poteče tudi, če dopolnijo 70 let.

Plenarno sodišče  za dobo treh let izvoli svojega predsednika, dva podpredsednika in dva predsednika oddelkov.

Po poslovniku sodišča je le-to razdeljeno na štiri oddelke. Njihova sestava, določena za tri leta, mora biti geografsko in spolno uravnotežena ter mora upoštevati različne pravne sisteme

držav članic. Predsednika dveh oddelkov sta podpredsednika sodišča, drugima dvema oddelkoma pa predsedujeta oddelčna predsednika. Predsednikom oddelkov pomagajo njihovi podpredsedniki in jih, kadar je potrebno, nadomeščajo. Znotraj vsakega oddelka deluje senat treh sodnikov, ki je določen za dobo enega leta.

Senat sedmih sodnikov vedno vključuje predsednika oddelka in sodnika, izvoljenega za vsako prizadeto pogodbenico. V kolikor ta sodnik ni član oddelka sodeluje kot član senata po uradni dolžnosti. Člani sekcije, ki niso polnopravni člani senata so njihovi namestniki. Veliki senat sodišča je sestavljen iz sedemnajstih sodnikov, ki vključuje tudi predsednika in podpredsednika sodišča ter predsednike oddelkov, ki sodelujejo po uradni dolžnosti.

Postopek pred sodiščem

Vsaka država pogodbenica (državna pritožba) ali posameznik (individualna pritožba), ki trdi, da je žrtev kršenja Konvencije, lahko vloži svojo pritožbo neposredno na sodišče v Strasbourgu, navajajoč kršitev ene izmed pravic, določenih v Konvenciji.

Evropsko sodišče za človekove pravice je pritožbeno. Vse obravnave in zaslišanja Evropskega sodišča so javna. Le v redkih primerih, kadar tako določi senat, so zaradi posebnih okoliščin, zaslišanja zaprta za javnost.

Posamezniki lahko vloge vložijo sami, pravna zastopanost pa je priporočena in običajno obvezna, ko je tožena stran obveščena o sprejemljivosti pritožbe. Svet Evrope tistim, ki nimajo dovolj lastnih sredstev zagotovi pravno pomoč.

Uradna jezika sodišča sta angleščina in francoščina, vendar lahko tožitelji pošljejo vlogo v uradnem jeziku ene od držav pogodbenic. Ko je enkrat pritožba proglašena za sprejemljivo, pa se mora uporabljati eden izmed uradnih jezikov sodišča, razen če predsednik senata (ali velikega senata) dovoli nadaljnjo uporabo jezika, v katerem je napisana vloga.

Postopek ugotavljanja sprejemljivosti

Vsaka individualna pritožba je posredovana enemu oddelku, predsednik oddelka pa določi poročevalca. Po predhodni preiskavi zadeve poročevalec odloči, ali naj primer obravnava tri-članski senat ali senat sedmih sodnikov.

Senat treh sodnikov soglasno razglasi pritožbo za nesprejemljivo ali jo izbriše s seznama sodišča, kadar je tako odločitev mogoče sprejeti brez nadaljnjega preučevanja. Njihova odločitev je dokončna.

Individualne pritožbe (ki jih ta senat ne proglasi za nesprejemljive ali so naslovljene direktno na sedem članski senat) in državne pritožbe preuči senat sedmih sodnikov. Ti senati ugotavljajo (ne)sprejemljivost in vsebino zadeve v ločenih ali skupnih razpravah.

Senati lahko kadarkoli  zadevo predajo velikemu senatu, kadar se vsebina dotika pomembnega vprašanja glede interpretacije Konvencije ali kadar obstaja nevarnost oddaljevanja od obstoječih pravnih norm, v kolikor temu ne nasprotuje nobena stran. Postopek obravnave je v primeru predaje velikemu senatu enak.

V prvi fazi procesa je komunikacija praviloma pisna. Senat lahko skliče obravnavo in običajno so takrat stranke pozvane, da se izrečejo tudi o vsebinskih vprašanjih pritožbe.

O (ne)sprejemljivosti odloča navadna večina. Odločitev mora biti javna in mora vsebovati obrazložitev.

Obravnavanje vsebine pritožbe

Ko senat enkrat sprejme vlogo lahko povabi strani v sporu, da posredujeta nadaljnje dokaze in pisna poročila, vključno z zahtevami vlagatelja za »pravično zadoščenje«. Če ni bilo nobene predhodne obravnave lahko skliče zasedanje o vsebinskih vprašanjih pritožbe.

Predsednik senata lahko, če je to v interesu pravilnega delovanja sodstva, povabi vsako državo pogodbenico, ki ni vpletena v zadevo, ali katerokoli osebo, ki ni vlagatelj, da poda pisni komentar ali izjemoma, da poda izjavo na zaslišanju. Država podpisnica, katere državljan je vlagatelj pritožbe je upravičena do posredovanja.

Med postopkom ugotavljanja vsebine zadeve lahko stečejo pogajanja za prijateljsko poravnavo. Pogajanja so zaupna in ne vplivajo na odločitev sodišča.

Sodbe

Senat odloča z večino. Vsak sodnik, ki je sodeloval pri odločanju ima možnost, da poda ločeno mnenje (pritrdilno ali negativno) ali zgolj izjavo o nestrinjanju.

V obdobju treh mesecev od objave odločitve senata lahko katerakoli stran zaprosi, da se primer posreduje velikemu senatu, če se pojavi vprašanje interpretacije Konvencije ali vprašanje splošne pomembnosti. Tako prošnjo preuči porota petih sodnikov velikega senata. Poroto sestavljajo predsednik sodišča, predsedniki oddelkov (z izjemo predsednika oddelka, ki predseduje oddelku senata, ki je podal prvotno sodbo), in drugi sodniki, ki so izbrani po principu rotacije, izključujoč sodnike, ki so člani prvega senata.

Odločitev postane dokončna po preteku treh mesecev oziroma takoj, ko stranki izjavita, da ne bosta zaprosili za predajo zadeve velikemu senatu, ali ko porota prošnjo zavrne.

Če porota prošnjo odobri, veliki senat poda svojo odločitev v obliki sodbe. Veliki senat odloča z večino in njegove sodbe so dokončne.

Vse dokončne sodbe sodišča so, za tožene države, obvezujoče.

Nadzor nad izvrševanjem kazni opravlja Odbor ministrov Sveta Evrope. Le-ta ugotavlja ali države, obsojene kršitve Konvencije, izvajajo ustrezne ukrepe za zagotovitev skladnosti s sodbo sodišča.

Svetovalna mnenja

Sodišče lahko, na zahtevo Odbora ministrov poda svetovalna mnenja o pravnih vprašanjih, ki zadevajo interpretacijo Konvencije in njenih protokolov.

Odbor ministrov zahtevo za posvetovalno mnenje sprejema z navadno večino.

Posvetovalno mnenje Veliki senat sprejema z navadno večino. Vsak sodnik lahko poda svoje ločeno mnenje ali zgolj izjavo o nestrinjanju.

Evropska konvencija o človekovih pravicah, 1950

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin je bila napisana v Svetu Evrope. Za podpis je bila pripravljena 4. novembra 1950 v Rimu in je stopila v veljavo septembra 1953. Temelji na Splošni deklaraciji človekovih pravic iz leta 1948. Konvencija zasleduje cilje Sveta Evrope za ohranjanje in razvoj človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Kot dodatek k seznamu političnih in zasebnih pravic ter svoboščin je Konvencija vzpostavila tudi pravne mehanizme za zagotavljanje izvajanja njenih določil. To odgovornost so nosile tri institucije: Evropska komisija za človekove pravice (1954), Evropsko sodišče za človekove pravice (1959) in Odbor ministrov Sveta Evrope. Slednji je sestavljen iz zunanjih ministrov držav članic ali njihovih namestnikov.

Glede na prvotno verzijo Konvencije so se pritožbe nanašale na države podpisnice. Pritožili so se lahko posamezniki (skupine posameznikov in nevladne organizacije) ali druge države podpisnice.

Od začetka veljavnosti konvencije naprej je bilo sprejetih 14. protokolov (vendar zadnji še ni stopil v veljavo). Protokoli št. 1, 4, 6, 7, 12 in 13 so konvenciji dodali nadaljnje pravice in svoboščine k že zagotovljenim. S Protokolom št. 2 pa je bila sodišču dodeljena pristojnost dajanja svetovalnih mnenj. Protokol št. 9 daje posameznim prijaviteljem možnost, da svojo zadevo predložijo sodišču, s pridržkom, da jo ratificira tožena država in potrdi izbirni odbor sodišča. S Protokolom št. 11 in 14 je bil prestrukturiran sistem za uveljavljanje (glej spodaj). Ostali protokoli zadevajo organizacijo in postopke pred institucijami Konvencije.

Od leta 1980 je bilo zaradi stalnega naraščanja števila zadev, vedno težje vzdrževati dolžino postopkov znotraj sprejemljivih meja. Problem se je še zaostril leta 1990 s pristopom sedemnajstih novih članic. Število prijav, ki jih je Komisija letno registrirala, se je s 404 v letu 1981 povečalo na 2037 v letu 1993. Do leta 1997 se je ta številka več kot podvojila (4750). Leta 1997 je število neregistriranih ali pogojnih spisov, ki jih je komisija obravnavala, naraslo na več kot 12.000. Statistika sodišča je odražala podobno sliko – število obravnavanih zadev na leto je od 7 v letu 1981 naraslo na 53 leta 1993 in 199 leta 1997.

Naraščajoče število zadev je povzročilo dolge debate o nujnosti reforme nadzornega sistema Konvencije. Sprva so bila mnenja glede pogajanj o prestrukturiranju sistema Konvencije deljena, potem pa je bila sprejeta rešitev o oblikovanju enega sodišča s polnim delovnim časom. Glavni cilj je bila poenostavitev strukture, ob upoštevanju skrajšanja dolžine postopkov, hkrati pa tudi krepitev sodnega značaja sistema s podelitvijo popolne obligacije sodišču in z ukinitvijo razsodne vloge Odbora ministrov.

Protokol št. 11, ki je stopil v veljavo 1. novembra 1998, je zamenjal obstoječe nestalno delujoče sodišče in komisijo z enotnim, stalno delujočim sodiščem. Za prehodno obdobje enega leta (do 31. oktobra 1999) je komisija nadaljevala z že začetimi zadevami.

Odkar je Protokol št. 11 stopil v veljavo je število zadev pred sodiščem naraslo do neverjetnih razsežnosti. Število vlog je iz 5.979 leta 1998 naraslo na 13.858 leta 2001 (za približno

130%). Zaskrbljenost glede zmožnosti sodišča, da se ukvarja z vedno večjim številom zadev je pripeljala do zahtev po dodatnih sredstvih in o novih reformah.

Na ministrski konferenci o človekovih pravicah, ki je potekala v Rimu 3. in 4. novembra 2000, so obeležili 50. obletnico Konvencije in podali pobudo za reformo sistema. Novembra 2002 je sledila ministrska Deklaracija o sodišču za človekove pravice za Evropo, ministrski namestniki pa so Nadzornemu odboru za človekove pravice (CDDH) dali nalogo, da pripravi konkretni in skupni predlog novih sprememb, ki bi lahko bile izpeljane takoj in brez dodajanja amandmajev k Konvenciji.

Kot posledica vsega tega je sledil Protokol št. 14, ki bo mandat sodnikov podaljšal na 9 let in uvedel še nekatere druge spremembe pri organizaciji sodišča. S tem protokolom je podpis Konvencije omogočen tudi Evropski uniji. Slovenija je protokol podpisala 13. maja 2004. Kot zadnja ga je februarja 2010 na konferenci v Interlaknu ratificirala še Rusija. Protokol bo začel veljati 1. junija 2010.