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ESTUDO COMPARATIVO: LEI Nº 9.784/99 E O NCPC/15

Aluna: Ana Luiza Aucar Pinheiro1

Orientador: Manoel Messias Peixinho

INTRODUÇÃO

O processo administrativo geral é regido pela Lei nº 9.784/99 e aplicado no âmbito da

Administração Pública Federal para regular os direitos dos administrados e os princípios

norteadores da Administração Pública. Para que este regimento se concretize, defende a

doutrina que é de extrema importância a utilização dos princípios dispostos pela Lei Federal,

nos incisos do artigo 2º, dentre os quais se pode destacar a legalidade, moralidade,

impessoalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório,

segurança jurídica, interesse público e eficiência. Impossível, então, questionar a aplicação

direta destes preceitos a todo Direito Administrativo.

Desta forma, cumpre dizer que a Constituição Federal ilumina todo o ordenamento

jurídico, devendo todos os institutos jurídicos terem sempre como uma de suas finalidades

refletir e não desrespeitar a Lei Maior. Entretanto, a simples disposição de normas e princípios

não satisfaz a materialização dos direitos existentes e em função deste fato é que se insurge a

aplicação do direito processual brasileiro. Por meio deste ramo, por todas as suas vertentes, é

que os procedimentos judiciais/administrativos podem ocorrer e regular a atividade de tutela do

Estado.

No que diz respeito ao direito processual brasileiro, o cenário jurídico atual está repleto

de novidades doutrinárias e jurisprudenciais. O novo Código Civil Brasileiro, promulgado em

2015, exaltou ainda mais a necessidade de ser a execução dos direitos fundamentais o cerne de

todo o ordenamento jurídico. O NCPC inseriu explicitamente os princípios fundamentais a

1 Grupo de Pesquisa formado por: Ana Luiza Aucar Pinheiro; Amanda Haymussi Sales; Daniel Gonçalves Delatorre; e Raphaela Rodrigues de Freitas.

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serem realizados e carreou inovações que têm como função, principalmente, beneficiar aquele

a quem se dirige objeto da lei, o cidadão brasileiro.

OBJETO

O objetivo deste projeto de pesquisa é fazer uma comparação direta entre a Lei

Processual Administrativa federal nº 9.784/99 e a Lei nº 13.105/15 (Novo Código Processual

Civil). O questionamento central que se busca é analisar em que medida o Código de Processo

Civil brasileiro pode ser aplicado subsidiariamente à Lei Federal, e se os artigos realmente se

coadunam, tendo como base a Lei Processual Administrativa que é mais específica e menos

abrangente que o novo NCPC. Os resultados farão com que seja possível o maior entendimento

aos estudantes, pesquisadores e aplicadores do direito das diferenças e similitudes entre os dois

estatutos processuais cotejados em sua aplicação nos procedimentos judiciais/administrativos

que visam resolver lides e materializar os direitos subjetivos garantidos legal e

constitucionalmente.

METODOLOGIA

Para realizar a pesquisa foi fundamental a consulta bibliográfica de manuais de processo

administrativo e civil, artigos doutrinários e obras de comentários aos artigos das respectivas

leis. Através do estudo deste material foi possível desenvolver o presente artigo com o cotejo

de duas codificações processuais. Foi criando um quadro demonstrativo pelo qual se estruturou

visualmente a comparação entre o NCPC e a Lei nº 9.784/99. A partir desta demonstração, se

fez mister expor comentários de cada artigo da Lei Federal Administrativa em uma perspectiva

de adequação, aplicabilidade e possibilidade de utilizar artigos do NCPC de forma subsidiária.

À exemplo do que foi dito:

CAPÍTULO I –

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1º

Lei 9784/99 NCPC/15

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Similitudes:

Diferenças:

Comentários:

Artigo (s) complementar aplicável:

Neste trabalho, os tópicos serão dispostos de forma a serem lidos em conjunto com o

material que conterá o quadro demonstrativo. Inicialmente, os principais conceitos serão

desenvolvidos para formar uma base teórica. Em sequência será possível desenvolver uma

reflexão sobre os resultados da comparação entre a Lei Processual Administrativa e a

Processual Civil tanto teoricamente como na prática e, ademais, aferir-se-ão as possíveis

consequências que as inovações que o NCPC de 2015 contribui para o processo administrativo

brasileiro.

RESULTADOS

1. PROCESSO ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL: SEMELHANÇAS E

DIFERENÇAS

Nas palavras de CARVALHO FILHO (2013, p. 3), processo pode ser definido como:

“instrumento, de maior ou menor formalismo, constituído de atos, fatos e atividades e gerador

de vínculos entre as pessoas envolvidas, com vistas a alcançar determinado objetivo”. O

objetivo deste instrumento nada mais é do que resolver a lide existente entre as partes, a qual

estará relacionada, em cada caso, a um assunto específico ligado a um dos três poderes do

Estado no Direito Brasileiro. Assim, este instituto é amplo e comporta qualquer matéria que

seja compatível com a fluência dos atos processuais, um procedimento, formando, portanto,

uma teoria geral do processo. Como leciona HUMBERTO THEODORO JÚNIOR (2016, p. 4):

“conveniências de ordem prática levam o legislador a agrupar as normas processuais em

códigos ou leis especializadas, conforme a natureza das regras aplicáveis à solução dos

conflitos, e daí surgem as divisões que individualizam o direito processual civil, o direito

processual penal, o direito processual do trabalho, etc.”

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No que se refere ao presente trabalho, cabe destacar somente duas das espécies

processuais existentes: o civil e o administrativo.

1.1 PROCESSO CIVIL

O processo civil, também chamado de processo jurisdicional, está relacionado à resolução

da lide em âmbito judicial. O seu elemento subjetivo é formado pelo vínculo jurídico que

envolve as partes e o juiz. Este representa a figura do Estado imparcial, e possui como função

dirimir o conflito existente a partir da aplicação das leis existentes. Segundo THEODORO

JÚNIOR (2016, p.5), “funciona o direito processual civil, então, como principal instrumento

do Estado para o exercício do Poder Jurisdicional”.

1.2 PROCESSO ADMINISTRATIVO

O processo administrativo, em divergência com o jurisdicional, tem um vínculo jurídico

bilateral que regula as atuações do Estado e a parte privada. CARVALHO FILHO (2013, p.21)

conceitua processo administrativo como “instrumento formal que, vinculando juridicamente os

sujeitos que dele participam, através da sucessão ordenada de atos e atividades, tem por fim

alcançar determinado objetivo, previamente identificado pela Administração Pública”.

No âmbito federal foi criada a Lei nº 9.784/1999 para regular o processo administrativo

no intuito de “proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos interesses

da Administração”. Um dos fatores mais importantes que caracterizam esta legislação é a

limitação e fiscalização no que diz respeito à função dos administradores, uma vez que nesta

relação processual o Estado não é somente responsável pela resolução do conflito, mas,

também, compõe o vínculo subjetivo existente como parte.

2. SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS ENTRE O PROCESSO ADMINISTRATIVO E O

CIVIL

De modo geral, cabe mencionar que as principais semelhanças entre ambas as espécies

processuais é de que se encontram ligadas ao Direito Público e que possuem como fonte

originária a Constituição Federal, a qual estabelece as regras e princípios gerais e obrigatórios,

com a instituição dos órgãos, suas prerrogativas, funções e limites que tem como objetivo

sempre preservar os direitos individuais (DI PIETRO, 2016, p.765). Entre os princípios que as

duas vertentes processuais devem observar cumpre mencionar os seguintes: devido processo

legal, publicidade, ampla defesa, contraditório, impulso oficial e obediência à forma. Todos

princípios são diretamente aplicáveis tanto ao processo civil quanto ao processo administrativo

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e serão, especificamente, abordados adiante no que concerne à atual influência no Código de

Processo Civil de 2015 em relação à Lei Administrativa Federal nº 9.784/99.

O processo administrativo, entretanto, difere do civil quanto ao seu procedimento

gratuito, que é característico em decorrência de ser a Administração parte e atuar como

interessada, nos limites impostos por lei (DI PIETRO, 2016, p. 766). Outro fator divergente é

o seu objeto final, o qual consiste na criação de um ato administrativo (CARVALHO FILHO,

2013, p. 7). Como conclusão lógica, depreende-se que o processo jurisdicional é oneroso já que

o Estado-juiz não é parte e atua de forma imparcial, com o objetivo de emitir um provimento

judicial e fazer coisa julgada. A jurisprudência já é bem formada quanto à hipótese de

interferência do processo civil no administrativo quando da existência de casos de nulidade. À

exemplo:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. MAGISTÉRIO. PROGRESSÃO

FUNCIONAL. PROFESSOR ASSOCIADO. LEI N. 11.344/2006. PROCESSO

ADMINISTRATIVO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO ACADÊMICO.

INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA

DEFESA. VALORAÇÃO DAS PROVAS PELA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA. CRITÉRIOS OBJETIVOS. IMPOSSIBILIDADE DE

VERIFICAÇÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO PELO PODER

JUDICIÁRIO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. INEXISTÊNCIA DE

ARBITRARIEDADE NA DECISÃO ADMINISTRATIVA.

1. O controle judicial dos processos administrativos cinge-se à constatação

da existência de vícios capazes de ensejar sua nulidade, sendo possível

adentrar ao mérito administrativo naquelas hipóteses em que, ainda que se

cuide de espaço de atuação política reservado ao administrador, as decisões

se revelem arbitrárias e dissonantes da finalidade pública. A possibilidade

de análise do ato administrativo decorre do princípio da razoabilidade, pois,

dentre as diversas escolhas postas ao administrador, algumas são, aos olhos

do senso comum, inteiramente inadequadas. Nesses casos é evidente que o

Poder Judiciário poderá analisar o mérito. (...) (TRF-1. AC

00391640920074013800, data de publicação: 21/11/2014, Relator: Des.

Federal João Luiz de Sousa).

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MANDADO DE SEGURANÇA. Não vitaliciamento de Promotor de Justiça.

Impugnação, sob a pecha da abusividade, ao ato administrativo

discricionário do Chefe do Ministério Público Estadual lastreado em

procedimento que tramitou perante os Órgãos de Cúpula da Instituição

(Conselho Superior e Órgão Especial do Colégio de Procuradores de

Justiça). A estrita via judicial do "mandamus" materializa controle externo

de legalidade do ato administrativo que não se identifica com a revisão

meritória de seus motivos e fundamentos, mas com a mera aferição, em

juízo de legalidade, da ocorrência (ou não) de vícios formais no

procedimento e de eventual abusividade ou incongruência lógica dos atos

decisórios que o precederam. Na espécie, inexistem os alegados vícios

formais na instrução ritual (quais sejam:1. Falta de defesa técnica;2. eiva na

defesa prévia; e, 3. Problemas na instrução da impugnação ao

vitaliciamento), bem como as propaladas ilegalidades nos principais marcos

do procedimento (isto é: 1. intempestividade do relatório complementar

apresentado; 2. Vício na fundamentação ou motivação dos atos de índole

decisória;3. Desrespeito à proporcionalidade e à razoabilidade; 4. Violação

do devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório). Decisão

ministerial que, à míngua de qualquer ilegalidade, remanesce, hígida.

Doutrina. SEGURANÇA DENEGADA. (TJSP. Mandado de Segurança nº

2125340-61.2016.8.26.0000, publicado em 30/06/2016)

Ensina DANIELA JULIANO SILVA (2017, p.11) defende que

no Brasil, ainda que o processo administrativo não contemple uma fase de

judicial review, na prática, é como se essa fase preponderasse, uma vez que

parece consequência natural das decisões administrativas que ocorra algum

tipo de revisão judicial, funcionando quase que como uma alternativa óbvia

para o administrado. Não é raro que, na lógica dos conflitos firmados entre a

administração pública e os administrados, os próprios servidores públicos

orientem no sentido de que seja dada preferência ao Judiciário para a solução

do conflito, antecipando as poucas chances de êxito no processo

administrativo.

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Se for tomado como base unicamente a fonte jurisprudencial, é possível perceber a

recorrente incidência dos casos de tentativa de anulação ou reversão dos atos tomados pela

Administração Pública, mesmo que o Poder Judiciário demonstre quase que de maneira

uniforme ser rígido perante à análise dos requisitos para sua intromissão no processo

administrativo, isto ocorre porque o administrado, durante o processo administrativo, não tem

obrigação de recorrer a todas as instâncias administrativas. Segundo o professor MANOEL

PEIXINHO (2017), o indivíduo poderia ainda: “em razão da autonomia das instâncias

jurisdicional e administrativa, ingressar com duas demandas de igual teor: uma na esfera

administrativa e outra no Judiciário. Se conseguir êxito em sua demanda no Poder Judiciário

deverá desistir de sua demanda no âmbito administrativo. Se conseguir êxito neste deverá

desistir do pleito no Poder Judiciário porque houve perda de objeto”. Corrobora este

entendimento o próprio art. 5º, inciso XXXV da Constituição Federal brasileira ao dispor que

“a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

É compreensível a preferência do administrado pelo Poder Judiciário para obter certeza

do fato submetido anteriormente ou ao mesmo tempo ao processo administrativo em razão do

julgamento pelo Estado-juiz ser imparcial e gerar maior segurança jurídica e efetividade aos

direitos garantidos aos indivíduos. Entretanto, esta predileção traz como consequência mais um

fator que entrava o sistema judiciário, impedindo celeridade e a duração razoável do processo.

O assunto a ser tratado no próximo tópico a respeito da conjugação do NCPC de 2015 ao Direito

Administrativo é o que pode desenvolver uma possível solução para o problema que acaba de

ser mencionado.

3. O CPC COMO FONTE SUBSIDIÁRIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

O novo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/15) trouxe entre suas inovações o artigo

15 que dispõe que “na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou

administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e

subsidiariamente”. Como ensina MAURO SCHIAVI (2015, p.2), a aplicação supletiva ocorre

nos casos em que a lei disciplina o instituto processual, mas não de forma completa, o que

implica na necessidade de complementariedade pela norma mais abrangente contida no NCPC

ao sistema especial administrativo. Já a aplicação subsidiária é a hipótese em que a lei

realmente apresenta lacuna quanto à norma necessária e o NCPC a preenche.

No caso específico do direito administrativo, é mister relembrar o que já foi mencionado

no presente trabalho de que nesta na área há legislação e que conta somente com a Lei nº

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9.874/99 na regulação processual da Administração Pública direta e indireta em âmbito federal.

Ou seja, a Lei 9.874/99 é uma lei geral em matéria processual no âmbito da Administração

Pública, o que não exclui outras legislações específicas em matéria de processo administrativo.

Assim, é relevante o estudo deste dispositivo do novo CPC principalmente em virtude da

presunção de que as lacunas existentes são diversas e que toda aplicação subsidiária poderá

criar novos direitos aos administrados. Nesse sentido, acentue-se que

os impactos do novo Código de Processo Civil (CPC) no Direito

Administrativo Processual geram efeitos sistêmicos de uma nova

racionalidade que altera comportamentos, procedimentos, premissas e

práticas, uma vez que passa a disciplinar o microssistema normativo relativo

a todos os processos administrativos, de modo a suprir lacunas das leis

processuais, instalar novas hipóteses de incidência processual, bem como,

criar novas compreensões no sistema processual, o que injeta na

Administração Pública (MOREIRA, E. B, 2016, p. 3).

No que diz respeito à aplicação concreta do NCPC de 2015 ao processo administrativo,

deve-se entender que o intérprete e aplicador da norma não poderá exercer sua função de forma

automática. É necessária uma análise de compatibilidade entre os dois sistemas normativos

antes do trabalho de subsunção da regra ao fato concreto. Portanto, exige-se um trabalho

racional e lógico para construir e preencher um sistema normativo concreto e que dê segurança

jurídica aos administrados. A existência de uma nova regra que define aplicação subsidiária aos

casos de lacuna normativa ou omissão parcial não significa que a lei processual civil deverá se

sobrepor ao sistema normativo administrativo, mas sim criar harmonia e complementariedade.

O resultado positivo que se espera desta nova atividade hermenêutica é o fortalecimento do

princípio da efetividade das decisões administrativas e a menor recorribilidade ao sistema

judiciário, propiciando celeridade e duração razoável do processo sem prejudicar o devido

processo legal e o acesso dos administrados à justiça administrativa.

a. A PRINCIPIOLOGIA

A construção do Código de Processo Civil de 2015 teve como um dos principais

alicerces a incorporação dos princípios constitucionais, dentre os quais diversos são

relacionados à Administração Pública, como a proporcionalidade, razoabilidade, legalidade,

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publicidade, eficiência, segurança jurídica, e a proteção da confiança e isonomia.2 Todos estão

dispostos nos artigos iniciais da legislação processual, especificamente do 1 ao 12º.

Segundo MANOEL MESSIAS PEIXINHO (2117) “os princípios são a base estrutural

do direito administrativo e exercem um papel fundamental ao sistematizar o direito

administrativo e, na qualidade de normas gerais, são aplicáveis a todos os entes federativos,

sem prejuízo das legislações específicas de competência dos entes federativos”.

No processo administrativo, a Lei nº 9.784/99 apresenta seus princípios no artigo 2º,

como segue:

Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da

legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,

moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público

e eficiência.

Já o NCPC dispõe que:

Art. 1º O processo civil será ordenado, disciplinado e interpretado conforme

os valores e as normas fundamentais estabelecidos na Constituição da

República Federativa do Brasil, observando-se as disposições deste Código.

Constata-se que para que haja sistematização e harmonia entre os dois sistemas

processuais, os princípios devem ser vistos e utilizados como institutos jurídicos básicos e

essenciais. Assim, a aplicação do NCPC torna-se além de suplementar e subsidiária, uma

atividade concretizadora de uma interpretação única em prol da eficiência e efetividade das

decisões tomadas. Apesar de o Artigo 2º da Lei nº 9.874/99 ser o único dispositivo a enumerar

os princípios da lei processual administrativa, e o artigo 1º do NCPC ser mais abrangente,

limitando-se a dizer que o Código de Ritos Processuais será disciplinado e interpretado

conforme os valores e as normas fundamentais estabelecidas na Constituição Federal brasileira

e conter diversos outros artigos que tratam dos demais princípios, é pacífico o entendimento

que ambos os códigos têm como norte a Carta Magna. Portanto, é claro que em sua maioria os

princípios são correspondentes, existindo apenas alguns que divergem por serem mais

2 DI PIETRO, M. S. Z. “Princípios do processo administrativo no novo Código de Processo Civil”. In: PONTES FILHO, V.; MOTTA, F.; GABARDO, E. (coords.). Anais do XXIX Congresso Brasileiro de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2017 apud SENHORAS, 2016, p.2.

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específicos ao seu ordenamento específico, a exemplo: o princípio da gratuidade de justiça,

regra da Lei nº 9.784/99 e exceção do NCPC.

CONCLUSÃO

O desenvolvimento deste projeto de pesquisa é de importância diante do cenário de

inovações que o Direito apresenta a cada dia. Demonstrar como o ordenamento jurídico

entrelaça os seus ramos de forma direta e subsidiária faz com que a aplicação e estudo de normas

seja mais célere, o que facilita a uniformidade e a lógica. Assim, o estudo comparativo entre a

Lei de Processo Administrativo e o CPC faz cumprir sua função neste cenário e alcança os

objetivos descritos do presente trabalho.

Ademais, cumpre afirmar que a construção da harmonia e complementariedade de todo o

ordenamento jurídico é um movimento que ocorre a cada dia. O que o sistema normativo deve

sempre buscar é alcançar a realização dos direitos e garantias individuais. O instrumento

comum a todas as legislações é o rol de princípios que nunca devem ser interpretados como

taxativos. Devem ser aplicados como pontes concretas que ligam os pontos jurídicos teóricos e

práticos.

A legislação processual civil ainda é bem nova e vem sendo aplicada cautelosamente no

que se refere ao seu Artigo 15, base de toda a reflexão feita neste artigo. Cabe, nesse sentido,

mencionar a ADIN 5492, que está sobre relatoria do ministro Dias Toffoli, e que tem entre seus

objetivos declarar a inconstitucionalidade do dispositivo tratado. Portanto, é cediço fazer

previsões acerca da real aplicação do NCPC ao Processo Administrativo. Entretanto, a

esperança é que esta complementariedade realmente ocorra, de modo a gerar maior

confiabilidade no sistema administrativo e quiçá um movimento no sentido de construção não

só jurisprudencial, mas também legislativa do Direito Administrativo brasileiro.

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