estado, administração gestão pública nuno cunharolo-2015uv

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ESTADO,ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E

GESTÃO PÚBLICA*

Nuno Cunha Rolo

Apoio aoCurso de preparação para o CEAGP

2015

* A presente documentação não substitui a leitura e o estudo das matérias temáticas, bibliográficas e normativas (exigidas erecomendadas) para os exames de acesso ao CEAGP, bem como não sinaliza qualquer grau de importância das mesmas

Abreviaturas

© Nuno Cunha Rolo 2

AA Acto Administrativo

ALR Assembleia Legislativa Regional

AP Administração Pública

CCP Código dos Contratos Públicos

CPA Código de Procedimento Administrativo

CRP Constituição da República Portuguesa

NCPA Novo Código de Procedimento Administrativo

OA Organização Administrativa

PCP Pessoa Coletiva Pública

RR Representante da República

TC Tribunal Constitucional

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Programa

Estado e organização do poder político

Organização da administração pública

Novo Código de Procedimento Administrativo

Modelos de gestão pública e de reforma

© Nuno Cunha Rolo

O que é um Estado?• Estado: forma histórica de organização jurídica do poder,

dotada de certas qualidades (soberania ou poder político, povo e território)– Nem todos os estados são soberanos, ou seja, todos os

estados possuem poder político, mas nem todos possuem poder político supremo (na ordem interna) e independente (da ordem externa), i.e., soberania.

• Exemplo: os estados federados que constituem uma federação (estado federal), cujo primeiro caso foi os Estados Unidos da América (actualmente, constituído por 50 estados federados)

– Doravante, utiliza-se a palavra Estado para o caso soberano português.

4© Nuno Cunha Rolo

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O que é um Estado constitucional?

• O conceito de Estado actual, dotado de certas “qualidades”, só se concebe como Estado constitucional, ou seja, um Estado de direito democrático (fundado, limitado e garantido pela lei, baseado na vontade popular – poder dos cidadãos – e com respeito pelos direitos fundamentais).

• Um Estado que se subordina à constituição, funda-se na legalidade democrática e cujos actos derivam a sua validade da conformidade com a constituição (por isso se estuda a Parte IV – Garantia da constituição)

5© Nuno Cunha Rolo

Actos do Estado

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Actosdo Estado

Contratuais:

Administrativos: autorização, licença, concessão, delegação, admissão, certidões, certificados, atestados

Materiais: comunicar, construir, ensinar, guardar, subsidiar

Políticos: demissão, exoneração, veto, assinatura, dissolução, participação, promulgação

Jurisdicionais: sentenças e acórdãos

Normativos: constitucionais, legislativos e regulamentares

Contratuais: empreitada de obras públicas, concessão de obras públicas, exploração de bens de domínio público

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Hierarquia das normas

7© Nuno Cunha Rolo

Actos normativos

AC • CRP (e leis de revisão constitucionais)

AL• Leis (Assembleia da República - AR), Decretos-Leis (Governo)

e Decretos Legislativos Regionais (Assembleias Legislativas Regionais - ALR)

AR

• Decretos-Regulamentares (Governo), Decretos Regionais (ALR), Decretos Regulamentares Regionais (Governo Regional), Resoluções (da AR e do Conselho de Ministros), Portarias, Despachos Normativos, Ofícios, Circulares, Regulamentos regionais e locais, entre outros regulamentos.

8© Nuno Cunha Rolo

ACTOS CONSTITUCIONAIS

ACTOS LEGISLATIVOS

ACTOS REGULAMENTARES

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Estado constitucional (CRP 1976)• Estado: forma histórica de organização jurídica do poder

dotada de qualidades (soberania, poder político, povo, território)

• Constituição: estrutura política conformadora do Estado• Princípio da soberania popular• Governo das leis (juridicidade da acção estadual)• Estado de direito como fim do Estado• Primazia dos direitos fundamentais• Controlo jurisdicional da acção estadual• Princípio democrático

© Nuno Cunha Rolo

E a organização do estado?

• Portugal é um estado constitucional, vigorando a Constituição da República Portuguesa (CRP) desde 1976 (vide artigos 1.º, 2.º e 3.º), e a forma de estado é regida pelo artigo 6.º:

– A forma de organização do estado português é a de um Estado unitário, ou seja, há somente um único poder político soberano, central, com os seus órgãos de soberania, para todo o território nacional e um único ordenamento jurídico, o que proíbe a existência de vários estados no nosso país (por exemplo, haver estados federados)

10© Nuno Cunha Rolo

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Estado unitário descentralizado

• O Estado português, apesar de unitário, é descentralizado ao nível político-administrativo (não ao nível político-estadual).

Ou seja, o Estado atribui certas atribuições (fins) a determinadas pessoas colectivas públicas, de direito público, como por exemplo as regiões autónomas, autarquias locais, institutos públicos, empresas públicas, associações públicas, entre outras


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Estado e constituição

• CRP 1976:– Constituição liberal e plural– Sistema político democrático (representativa e

participativa) – Estado constitucional de direito (legalidade

democrática)– Estado unitário, com descentralização

administrativa– Princípio da separação e interdependência de

poderes do estado (órgãos de soberania)

© Nuno Cunha Rolo

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I. Organização do poder político


Poder político

• Poder político pertence ao povo e é exercido nos termos da constituição (108.º)

• Ou seja, pertence aos cidadãos, por via democrática, e depende da participação política destes, cujos princípios fundamentais neste domínio são a igualdade e a não discriminação no acesso a cargos políticos


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Poder político

• O poder político soberano é exercido através de órgãos de soberania, que são o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais (todos e cada um, sem excepção) (artigo 110.º)

• Este poder político, não pode ser delegado, excepto se a lei ou a constituição o prever (111.º/2)


Separação de poderes• É o princípio de funcionamento dos órgãos de soberania,

que significa que cada órgão exerce o poder (legislativo, executivo, judicial) que lhe está cometido, sem substituição ou interferência de outro órgão

• Isto não proíbe que vários órgãos de soberania participem no exercício de um poder político do estado (por exemplo, o poder legislativo é participado por vários órgãos de soberania), mas proíbe que os órgãos de soberania exerçam poderes que não lhes estão constitucionalmente atribuídos.


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Separação de poderes

• Em rigor, há uma interdependência dos órgãos de soberania no exercício dos poderes constitucionais (legislativo, executivo, judicial)– A expressão separação é essencialmente histórica, porquanto deriva

da teoria de separação de poderes iniciada por John Locke e refinada por Charles-Louis de Secondat (mais conhecido por Montesquieu) e James Madison.


Separação de poderes

• Significa também que cada órgão possui, por um lado, funções próprias, especializadas, de coordenação, e, por outro lado, funções de controlo (político e/ou legal) sobre o resultado das competências próprias de outros órgãos


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Eleição dos órgãos (artigo 113.º)

• A regra geral para a designação dos titulares dos órgãos electivos, é a do sufrágio directo, secreto e periódico, ou seja, pelo voto

• Nos órgãos colegiais, a conversão dos votos em mandatos faz-se sob o princípio da representação proporcional (ou seja, elegem-se os candidatos/listas na proporção dos votos obtidos na votação total)


Partidos políticos (artigo 114.º)

• Os partidos políticos são organizações que fazem a mediação da representação política (porque a democracia portuguesa é, essencialmente, representativa)

• Os partidos políticos participam nos órgãos baseados no sufrágio, de acordo com a sua representatividade eleitoral

• Mesmo que minoritários, têm o direito constitucional e legal de oposição democrática


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Referendo (artigo 115.º)

• É residual, e excepciona a hegemonia da democracia representativa no sistema político e democrático

• O referendo aqui consagrado é o nacional (também existem os regionais e locais, mas não neste artigo)

• O referendo constitui um acto político, de deliberação popular

• Têm iniciativa referendária, os cidadãos eleitores recenseados no território nacional, e também da Assembleia da República ou do Governo, desde que cada órgão proponha matérias que caibam nas suas respectivas competências



• O referendo (recorde-se, nacional) só pode ter por objecto questões de relevante interesse nacional (e não regional ou local) enquadradas nas competências parlamentares e governamentais edesde que a forma dos actos resultantes do exercícios destas competências, se exija a forma de acto legislativo ou de convenção internacional (i.e., tratado ou acordo internacional)


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• Convenção internacional é a designação geral que engloba os tratados e acordos internacionais, ou seja, ambos são convenções, embora sejam convenções juridicamente diferentes

• Pode haver um referendo para a aprovação de um tratado sobre que vise a construção e aprofundamento da união europeia.



• Não se podem referendar:– Alterações à constituição– Questões orçamentais, tributárias (fiscais) ou

financeiras– Matérias da competência parlamentar dos artigos 161º

(excepto convenção internacional da alínea i), excluindo a que incidir sobre paz e rectificação de fronteiras, 115.º/5), e 164º, exceptuando a matéria da al. i), sobre as “bases do sistema de ensino.


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• Todas as propostas de referendo remetidas ao Presidente da República são objecto de fiscalização obrigatória (preventiva) pelo Tribunal Constitucional

• A decisão de submissão de referendo ao povo eleitor é da exclusiva competência do Presidente da República ( excepto se o Tribunal Constitucional verificar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade da proposta de referendo)



• Pode haver várias perguntas (obrigatoriamente, claras, objectivas e precisas) num referendo, mas apenas uma só matéria

• As respostas têm de ser de “sim” ou “não”

• O referendo só tem efeito vinculativo (ou seja, produz efeitos jurídicos obrigatórios) quando o número de votantes for superior a metade dos eleitores inscritos no recenseamento

• Os cidadãos eleitores recenseados no estrangeiro não podem votar em referendos, excepto quando as matérias recaiam sobre matérias que lhes diga especificamente respeito


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Órgãos colegiais (artigo 116.º)

• São os órgãos com mais de um titular (Governo, Assembleia da República, tribunais colectivos)

• As deliberações são tomadas com mais de metade dos seus membros (maioria absoluta: 50%+1) = quórum de funcionamento (o mínimo necessário para se poder deliberar sobre algo)

• Em regra, as deliberações são tomadas por maioria relativa (“pluralidade de votos”), sem contar com as abstenções = quórum deliberativo


Publicidade dos actos (artigo 119.º)

• Todos os actos formais legislativos e regulamentares dos órgãos de soberania são públicos e publicados em Diário da República

• A falta de publicidade dos actos implica a ineficácia jurídica, ou seja, não produzem efeitos jurídicos, vinculativos, na ordem jurídica nacional

– A mesma sanção se aplica aos actos normativos das regiões autónomas e das autarquias locais.


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II. Órgãos de soberania

A) Presidente da RepúblicaB) Assembleia da RepúblicaC) GovernoD) Tribunais


Presidente da República (artigos 120.º a 140.º)

• Estatutos:– Chefe de Estado (não do Governo)– Representante da República Portuguesa (não confundir

com os das regiões autónomas)– Garante da independência nacional, da unidade do estado

e do regular funcionamento das instituições democráticas– Comandante supremo das forças armadas


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Presidente da República• O candidato tem de ser eleitor, maior de 35 anos e

de origem portuguesa (i.e., não nacionalizado)

• Elegível para, no máximo, dois mandatos consecutivos (só podendo voltar-se a candidatar-se a um terceiro passados 5 anos do fim do segundo, e desde que não renuncie ao cargo)

• Eleito por sufrágio universal, directo e secreto, por todos os cidadãos recenseados

• Cada mandato tem a duração de cinco anos


Presidente da República

– O candidato tem de obter mais de metade (50%+1voto) dos votos válidos (exceptuam-se os brancos e nulos) na primeira eleição; se não o conseguir, há uma segunda volta com os dois candidatos mais votados


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Presidente da República• Competências (133.º):

- Presidir ao Conselho de Estado- Dissolver a Assembleia da República, somente

(cumulativamente):- Após seis meses da Assembleia ser eleita; e- Antes de seis meses do fim do próprio mandato presidencial; e- Ouvidos os partidos políticos representados parlamentarmente e

o Conselho de Estado; e- Desde que não vigore estado de sítio e estado de emergência

- Nomear o Primeiro-Ministro- Presidir ao Conselho de Ministros, se for solicitado



- Demitir o governo (a demissão do Governo, só pode acontecer quando, cumulativamente:

- Se se tornar necessário para assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas; e

- Ouvido o Conselho de Estado; - Exonerar o Primeiro-Ministro, após demissão do Governo


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Presidente da República• Competências (134.º):

- Promulgar e mandar publicar as leis, decretos-leis e os decretos regulamentares

- Assinar as resoluções da Assembleia da República que aprovem acordos internacionais

- Restantes decretos do Governo- Declarar o estado de sítio e o estado de emergência- Indultar e comutar penas, ouvido o Governo (mas não

pode conceder amnistias e emitir perdões genéricos, só a Assembleia da República o pode fazer)



• Competências (134.º):- Requer ao Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva

da constitucionalidade das normas constante em leis, decretos-leis e convenções internacionais (acordos e tratados internacionais)

- Requerer a fiscalização sucessiva abstracta de quaisquer normas, bem como a inconstitucionalidade por omissão

- Ratificar tratados internacionais


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Presidente da República• Promulgação e veto (136.º)- No prazo de 20 dias da recepção do decreto da AR, promulga-o

ou veta-o politicamente (se o fizer, solicita fundamentadamente nova apreciação parlamentar do diploma)

- Só não o pode vetar politicamente se tiver previamente solicitado ao Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva e este se ter pronunciado pela sua inconstitucionalidade, cujo efeito é um veto por inconstitucionalidade por parte do presidente – este veto é obrigatório, não facultativo, como é o veto político.

- Se o diploma for novamente aprovado, e desde que por maioria absoluta dos deputados, o presidente tem de o promulgar


Presidente da República• Promulgação e veto (136.º)- Se o decreto (é o nome dado a todos os actos normativos

que são remetidos pela Assembleia ao Presidente para promulgar) revestir a forma de lei orgânica ou incidir sobre matérias externas, limites entre os sectores de produção ou regulamentação de actos eleitorais, é exigida uma maioria de dois terços de deputados para o confirmar.

- A falta de promulgação (de leis, decretos-leis, decretos-regulamentares, decretos do governo) ou de assinatura (de resoluções parlamentares sobre acordos internacionais) implica a inexistência jurídica (ou seja, não tem qualquer natureza ou vida para a ordem jurídica)


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Presidente da RepúblicaComo Comandante Supremo das Forças Armadas, o Presidente da República ocupa o primeiro lugar na hierarquia das Forças Armadas e compete-lhe assim, em matéria de defesa nacional:– presidir ao Conselho Superior de Defesa Nacional;

– nomear e exonerar, sob proposta do Governo, o Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, e os Chefes de Estado-Maior dos três ramos das Forças Armadas, ouvido, neste último caso, o Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas;

– assegurar a fidelidade das Forças Armadas à Constituição e às instituições democráticas e exprimir publicamente, em nome das Forças Armadas, essa fidelidade;

– aconselhar em privado o Governo acerca da condução da política de defesa nacional, devendo ser por este informado acerca da situação das Forças Armadas e dos seus elementos, e consultar o Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas e os chefes de Estado-Maior dos ramos;

– declarar a guerra em caso de agressão efetiva ou iminente e fazer a paz, em ambos os casos, sob proposta do Governo, ouvido o Conselho de Estado e mediante autorização da Assembleia da República;

– declarada a guerra, assumir a sua direção superior em conjunto com o Governo, e contribuir para a manutenção do espírito de defesa e da prontidão das Forças Armadas para o combate;

– declarar o estado de sítio ou o estado de emergência, ouvido o Governo e sob autorização da Assembleia da República, nos casos de agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras, de grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública.”

39© Nuno Cunha Rolo Fonte: presidencia.pt

Presidente da República“Uma das competências mais importantes do Presidente da República no dia-a-dia da vida do País é o da fiscalização política da atividade legislativa dos outros órgãos de soberania. Ao Presidente não compete, é certo, legislar, mas compete-lhe sim promulgar (isto é, assinar), e assim mandar publicar, as leis da Assembleia da República e os Decretos-Leis ou Decretos Regulamentares do Governo.A falta da promulgação determina a inexistência jurídica destes atos.O Presidente não é, contudo, obrigado a promulgar, pelo que pode, em certos termos, ter uma verdadeira influência indireta sobre o conteúdo dos diplomas.Com efeito, uma vez recebido um diploma para promulgação, o Presidente da República pode, em vez de o promulgar, fazer outras duas coisas: se tiver dúvidas quanto à sua constitucionalidade, pode, no prazo de 8 dias, suscitar ao TC (que terá, em regra, 25 dias para decidir) a fiscalização preventiva da constitucionalidade de alguma ou algumas das suas normas (exceto no caso dos Decretos Regulamentares) - sendo certo que, se o TC vier a concluir no sentido da verificação da inconstitucionalidade, o Presidente estará impedido de promulgar o diploma e terá de o devolver ao órgão que o aprovou.Ou pode - no prazo de 20 dias, no caso de diplomas da Assembleia da República, ou de 40 dias, no caso de diplomas do Governo, a contar, em ambos os casos, ou da receção do diploma na Presidência da República, ou da publicação de decisão do TC que eventualmente se tenha pronunciado, em fiscalização preventiva, pela não inconstitucionalidade - vetar politicamente o diploma, isto é, devolvê-lo, sem o promulgar, ao órgão que o aprovou, manifestando, assim, através de mensagem fundamentada, uma oposição política ao conteúdo ou oportunidade desse diploma (o veto político também pode assim ser exercido depois de o TC ter concluído, em fiscalização preventiva, não haver inconstitucionalidade).


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Presidente da RepúblicaO veto político é absoluto, no caso de diplomas do Governo, mas é meramente relativo, no caso de diplomas da Assembleia da República. Isto é: enquanto o Governo é obrigado a acatar o veto político, tendo, assim, de abandonar o diploma ou de lhe introduzir alterações no sentido proposto pelo Presidente da República, a Assembleia da República pode ultrapassar o veto político - ficando o Presidente da República obrigado a promulgar, no prazo de 8 dias se reaprovaro diploma, sem alterações, com uma maioria reforçada: a maioria absoluta dos Deputados, em regra, ou, a maioria da 2/3 dos deputados, no caso dos diplomas mais importantes (leis orgânicas, outras leis eleitorais, diplomas que digam respeito às relações externas, e outros).Ou seja, nos diplomas estruturantes do sistema político (as leis orgânicas, que têm como objetoas seguintes matérias: - eleições dos titulares dos órgãos de soberania, dos órgãos das Regiões Autónomas ou do

poder local; referendos; - organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional; - organização da defesa nacional, definição dos deveres dela decorrentes e bases gerais da

organização, do funcionamento, do reequipamento e da disciplina das Forças Armadas; - estado de sítio e do estado de emergência; - aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa; associações e partidos políticos; - sistema de informações da República e do segredo de Estado; - finanças das regiões autónomas; - criação e regime das regiões administrativas)

(continua)


Presidente da República(continuação)um eventual veto político do Presidente da República força necessariamente a existência de um consenso entre as principais forças políticas representadas na Assembleia da República (para além das matérias onde a própria Constituição já exige, à partida, esse consenso, por reclamar uma maioria de 2/3 para a sua aprovação:

- entidade de regulação da comunicação social; - limites à renovação de mandatos dos titulares de cargos políticos; - exercício do direito de voto dos emigrantes nas eleições presidenciais; - número de Deputados da Assembleia da República e definição dos círculos eleitorais;- sistema e método de eleição dos órgãos do poder local; - restrições ao exercício de direitos por militares, agentes militarizados e agentes dos

serviços e forças de segurança; - definição, nos respetivos estatutos político-administrativos, das matérias que

integram o poder legislativo das regiões autónomas).Ainda relativamente aos diplomas normativos, o Presidente da República pode também, em qualquer momento, pedir ao TC que declare a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de qualquer norma jurídica em vigor (fiscalização sucessiva abstrata) - com a consequência da sua eliminação da ordem jurídica - ou pedir-lhe que verifique a existência de uma inconstitucionalidade por omissão (ou seja, do não cumprimento da Constituição por omissão de medida legislativa necessária para tornar exequível certa norma constitucional).”


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Presidente da República• Referenda ministerial (140.º)

- Consiste numa assinatura governamental, aposta por um ou vários membros do Governo, com o objectivo de partilhar responsabilidades entre órgãos e de validar jurídico-constitucionalmente certos actos (controlos recíprocos) no exercício de certos poderes (mormente políticos e legislativos) derivados de outros órgãos de soberania (Governo e Assembleia da República)

- A falta de referenda determina também a inexistência jurídica do acto


Conselho de Estado (artigos 141.º a 146.º)

• Não é um órgão de soberania, não tem poderes decisórios, somente de pronúncia ou pareceres

• É um órgão político, secreto e consultivo do Presidente da República.

• É composto por três categorias de membros:– Membros natos ou por inerência (Presidente da AR, Primeiro-Ministro,

Presidente do Tribunal Constitucional, Provedor de Justiça, Presidentes dos governos regionais e os antigos PR)

– Membros nomeados pelo Presidente da República (cinco cidadãos)– Membros eleitos pela Assembleia da República (cinco cidadãos eleitos

pela Assembleia da República, que representarão os seus partidos políticos, de acordo com o número de deputados de cada um)


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Órgãos de soberania

A) Presidente da República

B) Assembleia da RepúblicaC) GovernoD) Tribunais


Assembleia da República

Estatuto:

• Órgão de soberania legislativo por excelência

• Base da formação do executivo (Governo) que perante ela é responsável

• Principal fórum de debate político e de fiscalização da actividade governamental


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Assembleia da RepúblicaComposição:

• Composta por deputados, que se constituem em grupos parlamentares (pode haver deputados sem grupos parlamentares, 180.º/4)

• Actualmente com 230 deputados, embora a constituição consagre o mínimo de 180 e o máximo de 230 deputados

• A AR funciona mais como um conjunto de grupos parlamentares do que de deputados

• Os deputados representam todo o país e não os círculos por que são eleitos (neste âmbito, não há deputados “locais” ou “regionais”)


Assembleia da República- O mandato dos deputados é livre, não imperativo ou

não vinculado aos eleitores que participaram na eleição do deputado (que, actualmente, são eleitos por círculos eleitorais locais – ou localizados -, e não por círculos nacionais)

- As eleições parlamentares implicam obrigatoriamente a mediação partidária (154.º)

- Só os partidos ou coligação destes podem apresentar candidaturas à AR, podendo as listas integrar cidadãos não inscritos nos partidos (mormente, denominados “independentes”)


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Assembleia da República- Os deputados são eleitos segundo o sistema eleitoral

proporcional e o método utilizado para o apuramento é o método da média mais alta de Hondt (nome do matemático que o inventou), em círculos plurinominais (os círculos uninominais são possíveis, mas não estão implementados) (149.º)

- É proibida a exigência de uma percentagem mínima de votos nacional mínima como condição para a eleição de deputados (152.º/1)

- O mandato dos deputados é de quatro anos, período normal de uma legislatura (quadriénio).



- Cada ano parlamentar é designado por Sessão Legislativa e inicia-se a 15 de setembro

- O mandato dos Deputados só termina com a primeira reunião da Assembleia após novas eleições

- Imunidades dos deputados (157.º):

Os deputados não são responsáveis civil, criminal ou disciplinarmente pelos votos e opiniões que emitirem no exercício das suas funções


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Assembleia da República• Poderes dos deputados (156.º):

- Apresentar projectos de revisão constitucional

- Apresentar projectos de lei, regimento, resolução, referendo

- Fazer perguntas ao governo sobre quaisquer actos deste ou da Administração Pública e obter resposta em prazo razoável (salvo em matérias de segredo de estado)

- Requerer e obter do Governo ou dos órgãos de qualquer entidade pública os elementos, informações e publicações oficiais que considerem úteis para o exercício do seu mandato

- Requerer a constituição de comissões parlamentares de inquérito


Assembleia da República• Competência Legislativa:

- A Assembleia pode legislar sobre todas as matérias excetoaquelas que se referem à organização e funcionamento do Governo.

- Há matérias sobre as quais só a Assembleia pode legislar. São as matérias de reserva absoluta, por exemplo, sobre eleições, partidos políticos, orçamento do Estado, referendo, bases gerais do ensino e defesa nacional (164.º)


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Assembleia da República• Há outras matérias que são da competência exclusiva da

Assembleia da República mas sobre as quais o Governo pode legislar mediante uma autorização legislativa da Assembleia (reserva relativa – 165.º). – Por exemplo, sobre direitos liberdades e garantias, definição de crimes

e medidas de segurança, impostos e sistema fiscal, política agrícola e monetária, arrendamento rural e urbano, competência dos tribunais, serviços de informação.

• Os diplomas aprovados pela Assembleia designam-se por decretos que, após promulgação e referenda, são publicados como Leis (166.º)


Assembleia da República• Os diplomas parlamentares são votados, em regra, por

maioria simples. Algumas Leis, designadas por Leis orgânicas, têm de ser aprovadas por maioria absoluta dos Deputados em funções (referem-se, por exemplo, às eleições para a Assembleia da República e Presidência da República, ao referendo, à defesa nacional) (168.º)

• As Leis que aprovam alterações à Constituição chamam-se Leis Constitucionais e têm de ser aprovadas por maioria de 2/3 dos Deputados em funções

• As restantes deliberações da Assembleia têm a forma de Resolução (166.º)


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• Competências de Fiscalização: - À Assembleia compete vigiar pelo cumprimento da Constituição

e das leis e apreciar os actos do Governo e da Administração. - O Governo é constituído tendo em conta o resultado das

eleições legislativas (assim se designam as eleições para a Assembleia da República). A seguir à tomada de posse, o Governo apresenta o seu Programa à Assembleia da República que o aprecia num período máximo de três reuniões plenárias. Durante o debate do Programa do Governo qualquer grupo parlamentar da oposição pode propor a rejeição do Programa do Governo ou o Governo solicitar a aprovação de um voto de confiança.


Assembleia da República• O Primeiro-Ministro deve ainda comparecer

quinzenalmente perante o Plenário para uma sessão de perguntas dos Deputados. Estes podem também apresentar questões escritas ao Governo, designadas por requerimentos.

• Qualquer matéria de interesse público relevante relacionada com o cumprimento das leis ou dos actos do Governo e da Administração Pública pode ser objecto de inquérito parlamentar. A Assembleia constituirá, então, uma comissão eventual para cada caso.


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Assembleia da República• Em qualquer momento, e sobre assuntos de relevante

interesse nacional, o Governo poderá solicitar a aprovação de uma moção de confiança. De igual modo, qualquer grupo parlamentar poderá apresentar uma moção de censura ao Governo. A aprovação de uma moção de censura pela maioria absoluta dos Deputados em funções ou a rejeição de uma moção de confiança pela maioria simples dos Deputados presentes provocarão a demissão do Governo.

• Cada Grupo Parlamentar pode propor a abertura de dois debates, em cada sessão legislativa (ano parlamentar), sobre assuntos de política geral ou sectorial. A este tipo de iniciativa chama-se interpelação ao Governo.


Assembleia da República• Os Deputados podem, requerer a apreciação dos decretos-leis

que o Governo aprova excepto se estes disserem respeito à competência exclusiva do Governo.

• A Assembleia pode suspender, total ou parcialmente, a vigência de um decreto-lei até à publicação da lei que o vier a alterar.

• A AR não pode ser dissolvida nos 6 meses posteriores à sua eleição, nos últimos 6 meses do mandato do PR ou durante a vigência do estado de sítio ou estado de emergência (172.º e 19.º), sob pena de o decreto de dissolução ser juridicamente inexistente


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A) Presidente da RepúblicaB) Assembleia da República

C) GovernoD) Tribunais


Governo• Órgão de soberania de condução geral do país e o órgão

superior da administração política (182.º)

• Exerce tarefas de direcção política da actividade governamental e estadual, ou seja, função que visa a selecção, individualização e graduação dos fins públicos, nos limites e de acordo com as imposições constitucionais

• Contudo, apesar de lhe caber a condução, não é exclusivo do Governo a sua definição, pois a Assembleia e o Presidente da República também participam nesta.

• Porém, no exercício da função governativa (parte da função política) o Governo é autónomo.


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Governo• Na qualidade de órgão superior da AP, cabe ao

Governo:- Organizar os serviços administrativos- Dirigir a administração directa do estado- Fiscalizar a administração indirecta do estado- Tutelar a administração autónoma- Nomear e disciplinar os trabalhadores que exercem

funções públicas- Emitir todos os regulamentos à boa execução das

leis


Governo

• O Governo tem funções (e poderes) políticas, legislativas e administrativas

• É constituído pelo Primeiro-Ministro, ministros, secretários de estado e subsecretários de estado

• Entre os membros do Governo não há hierarquia

• Pode ainda ser constituído por um ou mais vice-primeiros-ministros


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Governo

• É da exclusiva competência do Governo a sua orgânica (organização e funcionamento)

• Dentro do órgão complexo Governo, integra-se o Conselho de Ministros, que é um órgão colegial formado pelo Primeiro-Ministro, Vice-Primeiros-Ministros, se os houver, e pelos Ministros. Podem ser convocados outros membros do Governo (184.º)


Governo• Compete ao Conselho de Ministros (200.º):

a) Definir as linhas gerais da política governamental, bem como as da sua execução;

b) Deliberar sobre o pedido de confiança à Assembleia da República;c) Aprovar as propostas de lei e de resolução;d) Aprovar os decretos-leis, bem como os acordos internacionais não

submetidos à Assembleia da República;e) Aprovar os planos;f) Aprovar os actos do Governo que envolvam aumento ou diminuição das

receitas ou despesas públicas;g) Deliberar sobre outros assuntos da competência do Governo que lhe

sejam atribuídos por lei ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer Ministro.

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Governo“A formação de um governo é feita após as eleições para a Assembleia da República ou a demissão do Governo anterior, o Presidente da República ouve todos os partidos que elegeram deputados à Assembleia e, tendo em conta os resultados das eleições legislativas, convida uma pessoa para formar Governo.O Primeiro-Ministro, nomeado pelo Presidente da República, convida as pessoas que entende. O Presidente da República dá posse ao Primeiro-Ministro e ao Governo que, seguidamente, faz o respectivo Programa, apresentando-o à Assembleia da República.O Programa do Governo é um documento do qual constam as principais orientações políticas e as medidas a adoptar ou a propor para governar Portugal.O Governo é chefiado pelo Primeiro-Ministro que coordena a acção dos ministros, e representa o Governo perante o Presidente, a Assembleia e os Tribunais.”


Fonte: portugal.gov.pt

Governo• Entre os membros do Governo há solidariedade

governamental, ou seja, todos os membros estão vinculados ao programa e às deliberações tomadas em Conselho de Ministros

• O Governo é duplamente responsável politicamente, perante o Presidente da República e perante a Assembleia da República

• O Primeiro-Ministro é responsável perante o Presidente da República e, no âmbito da responsabilidade política do Governo, perante a Assembleia da República

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Governo• O programa de Governo é apresentado na Assembleia da República

que deve ser aprovado por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções, sob pena de ser rejeitado (moção de rejeição)

• O Governo pode solicitar á AR a aprovação de um voto de confiança sobre a sua política geral ou de assunto com relevância nacional (moção de confiança)

• A AR pode votar moções de censura ao Governo sobre a execução do seu programa ou assunto de relevância nacional, por iniciativa de ¼ dos deputados ou de qualquer grupo parlamentar. Em caso de rejeição da moção, os signatários (deputados ou grupos parlamentares) não podem repetir o acto na mesma sessão legislativa

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Governo• Implicam a demissão do Governo:

a) O início de nova legislaturab) A aceitação pelo Presidente da República do pedido de demissão

apresentado pelo Primeiro-Ministroc) A morte ou a impossibilidade física duradoura do Primeiro-Ministro;d) A rejeição do programa do Governoe) A não aprovação de uma moção de confiançaf) A aprovação de uma moção de censura por maioria absoluta dos

Deputados em efectividade de funções.

• O Presidente da República só pode demitir o Governo quando tal se torne necessário para assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas, ouvido o Conselho de Estado.

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Governo• Compete ao Governo, no exercício de funções

políticas (197.º):a) Referendar os actos do Presidente da República, nos termos do artigo

140.ºb) Negociar e ajustar convenções internacionaisc) Aprovar os acordos internacionais cuja aprovação não seja da

competência da AR ou que a esta não tenham sido submetidosd) Apresentar propostas de lei e de resolução à ARe) Propor ao Presidente da República a sujeição a referendo de questões

de relevante interesse nacional, nos termos do artigo 115.ºf) Pronunciar-se sobre a declaração do estado de sítio ou do estado de

emergênciag) Propor ao PR a declaração da guerra ou a feitura da pazh) Apresentar à AR, nos termos da alínea d) do artigo 162.º, as contas do

Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar.

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legislativas (198.º):a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da

República (decretos-leis primários)b) Fazer decretos-leis em matérias de reserva relativa da Assembleia da

República, mediante autorização desta (decretos-leis autorizados)c) Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases

gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam (decretos-leis de desenvolvimento)

• Os decretos-leis previstos nas alíneas b) e c) devem invocar expressamente a lei de autorização legislativa ou a lei de bases ao abrigo da qual são aprovados.

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administrativas (199.º):a) Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e

fazê-los executarb) Fazer executar o Orçamento do Estadoc) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leisd) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e

militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma

e) Praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas

f) Defender a legalidade democráticag) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção

do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.

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Governo

• Compete ao Primeiro-Ministro (201.º):a) Dirigir a política geral do Governo, coordenando e

orientando a acção de todos os Ministros

b) Dirigir o funcionamento do Governo e as suas relações de carácter geral com os demais órgãos do Estado

c) Informar o Presidente da República acerca dos assuntos respeitantes à condução da política interna e externa do país

d) Exercer as demais funções que lhe sejam atribuídas pela Constituição e pela lei.

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Governo

• Compete aos Ministros (201.º):

a) Executar a política definida para os seus Ministériosb) Assegurar as relações de carácter geral entre o Governo e os

demais órgãos do Estado, no âmbito dos respectivos Ministérios.

• Os decretos-leis e os demais decretos do Governo são assinados pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros competentes em razão da matéria.

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A) Presidente da RepúblicaB) Assembleia da RepúblicaC) Governo

D) Tribunais


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Tribunais• Órgão de soberania de base não eletiva• Órgãos de soberania que visam administrar a justiça em nome do

povo, ou seja, exercer o poder judicial (função jurisdicional) (201.º)• Administrar a justiça consiste na garantia da defesa dos direitos e

interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados (202.º/2)

• Apesar da lei poder institucionalizar instrumentos e formas de composição não jurisdicional (202.º/4), vigora o princípio-regra do monopólio estadual da função jurisdicional

• Os tribunais são independentes e apenas estão sujeitos à lei (lei aqui é no sentido material, ou seja, o conjunto de todos os actos normativos: internos e internacionais)(203.º)


Tribunais• Todas as decisões dos tribunais (sentenças ou acórdãos) são

fundamentadas (excepto as de mero expediente), obrigatórias para qualquer pessoa ou entidade, prevalecentes sobre as de outras autoridades, executáveis e públicas (205.º)

• A constituição consagra que a lei possa estabelecer a intervenção de juízes sociais (cidadãos comuns/leigos da magistratura, i.e., cidadãos tornados juízes), para o exercício da função jurisdicional de certas causas, como as que se referiam a matéria laboral (trabalho), saúde pública, pequenos crimes, execução de penas ou outras que justifiquem “uma especial ponderação dos valores sociais ofendidos” (207.º)

– Exemplos: tribunais arbitrais e julgados de paz


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Tribunais• Categorias de tribunais (209.º):

a) Tribunal Constitucional

b) Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira instância (em regra, os Tribunais de Comarca) e de segunda instância (Tribunais da Relação: cada um abrange várias comarcas)

c) Supremo Tribunal Administrativo e os tribunais administrativos e fiscais

d) Tribunal de Contas

e) Podem haver outros tribunais constituídos por lei: Tribunais Marítimos, Tribunais Arbitrais, Julgados de Paz, Tribunais Militares (em caso de estado de guerra e para crimes de natureza estritamente militar).


Tribunais arbitrais– Exercem função jurisdicional privada, integram a justiça administrativa, mas não

integram a função jurisdicional do estado. – Assim, não são órgãos de soberania, não são órgãos do estado (pois são

constituídos pelas partes), ou jurisdicionais (202.º, n.º 4)(mas exercem função jurisdicional) e podem não ser permanentes

– O árbitro é um juiz, sendo a sua decisão uma sentença, mas as suas decisões não são proferidas por magistrados ou juízes de carreira

– - Não tem poderes de autoridade para fixar a versão autêntica dos factos incertos ou controversos a fim de determinar o direito aplicável ao caso concreto, e com decisão de força obrigatória para os interessados

– As partes conformam a juris dictio para o caso que lhes interessa (as partes conformam os poderes de decisão do tribunal, de acordo com a equidade ou o direito). A sua legitimidade resulta , portanto, do acordo de autojurisdição

– Dimensão participativa (dos cidadãos) na função jurisdicional– No Acórdão do TC 230/86 (8 julho): “mesmo que os tribunais arbitrais não se

enquadrem na definição dos tribunais enquanto órgãos de soberania… nem por isso deixam de ser qualificados como tribunais para outros efeitos”


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Tribunais• O Supremo Tribunal de Justiça (STJ) é o órgão superior da

hierarquia dos tribunais judiciais, excepto em matéria constitucional (neste caso, o órgão superior é o Tribunal Constitucional) (210.º)– O STJ julga causas em matéria cível, em matéria penal e em matéria

social, bem como todas as que não sejam atribuídas a outros tribunais (competência residual) (211.º).

• O Supremo Tribunal Administrativo (STA) é o órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, excepto em matéria constitucional (neste caso, o órgão superior é o Tribunal Constitucional) (212.º)– O STA julga acções e recursos contenciosos sobre relações jurídicas

administrativas e fiscais


Tribunais• O Tribunal de Contas é o órgão supremo de

fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente (214.º):a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da

segurança socialb) Dar parecer sobre as contas das Regiões Autónomas dos

Açores e da Madeirac) Efectivar a responsabilidade por infracções financeiras, nos

termos da leid) Exercer as demais competências que lhe forem atribuídas

por lei.


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Tribunais• Os juízes são inamovíveis, não podem ser transferidos, suspensos,

aposentados ou demitidos senão nos casos previstos na lei.

• A nomeação, a colocação, a transferência e a promoção dos juízes dos tribunais judiciais e o exercício da acção disciplinar competem ao Conselho Superior da Magistratura, nos termos da lei (v. 218.º).

• Os juízes não podem ser responsabilizados pelas suas decisões, salvas as excepções consignadas na lei.

• Os juízes em exercício não podem desempenhar qualquer outra função pública ou privada, salvo as funções docentes ou de investigação científica de natureza jurídica, não remuneradas, nos termos da lei.

• A lei estabelece certas incompatibilidades para com o exercício da função de juiz.


Tribunais• A competência de representar o Estado, defender os

interesses que a lei determinar, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, cabe ao Ministério Público (não é um tribunal)

• Cabe-lhe, assim, o exercício da acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática

• O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei

• Os agentes do Ministério Público (são magistrados, mas não são juízes) são responsáveis pelas suas acções e decisões, hierarquicamente subordinados, e não podem ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstos na lei. (219.º)


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Tribunais• A nomeação, colocação, transferência e promoção dos

agentes do Ministério Público e o exercício da acção disciplinar competem à Procuradoria-Geral da República (PGR), que é o órgão superior do Ministério Público.

• A PGR é presidida pelo Procurador-Geral da República e compreende o Conselho Superior do Ministério Público, que inclui membros eleitos pela Assembleia da República e membros de entre si eleitos pelos magistrados do Ministério Público.

• O mandato do Procurador-Geral da República tem a duração de seis anos(220.º)


Tribunais• Todos os tribunais estão impedidos de aplicar normas que

considerem inconstitucionais ao caso concreto (que está submetido ao seu julgamento, 204.º), ou seja, todos os tribunais podem desaplicar normas em processos concretos, logo todos os tribunais podem julgar inconstitucional quaisquer normas (fiscalização sucessiva concreta da constitucionalidade)

• A norma “julgada” inconstitucional não se aplica ao caso concreto, mas continua em vigor para outros casos.

• Porém, como se verá adiante, só o Tribunal Constitucional pode “declarar” uma norma inconstitucional, que tem por efeito a sua eliminação da ordem jurídica (fiscalização sucessiva abstracta da constitucionalidade)


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Tribunal Constitucional (221.º a 224.º)

- É o tribunal ao qual compete especificamente administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional.

- É composto por treze juízes, sendo dez designados pela Assembleia da República e três cooptados por estes. Seis de entre os juízes designados pela Assembleia da República ou cooptados são obrigatoriamente escolhidos de entre juízes dos restantes tribunais e os demais de entre juristas.

- O mandato dos juízes do Tribunal Constitucional tem a duração de nove anos e não é renovável.


Tribunal Constitucional (221.º a 224.º)

- O Presidente do Tribunal Constitucional é eleito pelos respetivos juízes.

- Os juízes do Tribunal Constitucional gozam das garantias de independência, inamovibilidade, imparcialidade e irresponsabilidade e estão sujeitos às incompatibilidades dos juízes dos restantes tribunais e gozam de imunidades.


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Tribunal Constitucional• Competências principais (223.º):a) Apreciar a inconstitucionalidade e a ilegalidade, nos termos

dos artigos 277.º e seguintes

b) Verificar a morte e declarar a impossibilidade física permanente do Presidente da República, bem como verificar os impedimentos temporários do exercício das suas funções

c) Verificar a perda do cargo de Presidente da República, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 129.º e no n.º 3 do artigo 130.º


Tribunal Constitucional• Competências principais (223.º):d) Julgar em última instância a regularidade e a validade dos

actos de processo eleitoral

e) Verificar a legalidade da constituição de partidos políticos e suas coligações, bem como apreciar a legalidade das suas denominações, siglas e símbolos, e ordenar a respectivaextinção

f) Verificar previamente a constitucionalidade e a legalidade dos referendos nacionais, regionais e locais


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III. Garantia e revisão da constituição



A)Fiscalização da constitucionalidade

B) Revisão constitucional


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Fiscalização da constitucionalidade

• Deriva do facto de Portugal ser um estado constitucional (de direito), nos termos dos artigos 2.º e 3.º

• Ou seja, do princípio da constitucionalidade dos actos normativos do estado (“são inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”) (277.º/1)

• Só podem ser objecto de fiscalização “normas” (a única excepção são as propostas de referendo que são actos políticos)


Fiscalização da constitucionalidadeExistem 4 tipos de fiscalização da constitucionalidade:

i) Preventiva (278.º e 279.º) (ocorre antes da norma entrar em vigor)

ii) Sucessiva (ocorre depois da norma entrar em vigor) concreta (ocorre no decurso do julgamento de um caso concreto) (280.º)

iii) Sucessiva abstracta (independente de qualquer caso em concreto) (281.º e 282.º)

iv) Por omissão (283.º) (sobre omissões constitucionalmente relevantes, ou seja, normas que deveriam existir nos termos constitucionais e não existem na ordem jurídica)


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Fiscalização Preventiva• Só pode ser decidida pelo Tribunal Constitucional (controlo

concentrado)

• Podem requerê-la as seguintes entidades para as seguintes normas, respectivamente:– Presidente da República (PR) (para os tratados internacionais, acordos

internacionais, leis e decretos-leis) (135.º, b) e 134.º, b), 197.º/1, c) e 278.º/1) ( os decretos-regulamentares nacionais – i.e., do Governo -não podem ser objecto desta fiscalização)

– Representantes da República (RR), para os decretos-legislativos regionais (278.º/2)

• Primeiro-Ministro ou 1/5 dos deputados, para as “leis orgânicas” (trata-se de leis que têm valor reforçado, exigindo-se esta forma para legislar sobre certas matérias de especial importância) (166.º/2, 278.º/4)


Fiscalização Preventiva• Se o TC se “pronunciar” (é esta a designação formal genérica

das decisões neste tipo de fiscalização) pela inconstitucionalidade, há vários efeitos:– O PR ou o RR vetam o diploma (que tem o nome de veto por

inconstitucionalidade, ou seja, não é um veto político), e é devolvido ao órgão que o tiver aprovado.

– O órgão que o aprovou tem de expurgar (retirar) a norma considerada inconstitucional pelo TC, não podendo o diploma ser promulgado (no caso de actos legislativos) ou assinado (no caso de acordos internacionais) ou ratificado (quanto aos tratados internacionais)

• Porém há uma excepção: se for a AR que aprovou o diploma (ou no caso de tratado internacional) e se esta não quiser expurgar a(s) norma(s), então terá de aprovar o diploma, novamente, mas por 2/3 dos deputados presentes (mas têm de votar, no acto da votação, mais de metade dos deputados em funções)


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Fiscalização Preventiva

– Se o diploma for reformulado - ou seja, a(s) norma(s) do diploma forem alteradas -, o PR ou o RR (consoante os casos da sua competência, i.e., os previstos no diapositivo n.º 92), podem requerer novamente (e só estas duas entidades, respectivamente) a apreciação preventiva da constitucionalidade, e desta feita, de qualquer das suas normas (279.º/2 e 3)


Fiscalização PreventivaNOTA: O PR (tal como o RR) não é obrigado a enviar para o TC o denominado “decreto” (nome que se dá a certos actos, mormente diplomas, após uma primeira fase de aprovação/decisão) que lhe é remetido, porquanto ele pode vetá-lo sem o enviar ao TC ou depois da pronúncia de não inconstitucionalidade (O TC considera que não há inconstitucionalidade), i.e., em ambos os casos já não estamos perante casos de veto por inconstitucionalidade, antes denomina-se “veto político” (porque em ambos os casos é sempre um juízo individual do PR, mesmo que este fundamente na sua inconstitucionalidade, mas é a sua opinião, não jurídica, e não a de um órgão jurisdicional que está obrigado a juízos jurídicos).


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Fiscalização Sucessiva Concreta• Pode (é um poder-dever) ser feita por qualquer tribunal

(controlo difuso); neste âmbito, todos os tribunais portugueses são “tribunais constitucionais”, decidindo as questões de constitucionalidade que sejam suscitadas nos casos concretos que lhes incumbe julgar

• É a fiscalização concreta que abre aos cidadãos em geral o acesso ao Tribunal Constitucional.

• Ela ocorre durante um processo em julgamento (civil, criminal, comercial, administrativo, etc) , por isso a questão principal não respeita à constitucionalidade, esta é um mero incidente processual, que pode ou não ser decisiva para a decisão judicial: a matéria principal é sempre outra, sendo que a constitucional, quando ocorra, é incidental


Fiscalização Sucessiva Concreta

• Neste âmbito, no caso concreto, pode suscitar a inconstitucionalidade da norma a parte interessada pertinente do caso ou o Ministério Público, se intervier no processo.

• Mesmo que ninguém a suscite, o tribunal, per se (ex officio), pode julgar qualquer norma que se aplique ao caso concreto.


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Fiscalização Sucessiva Concreta• Ambas as vias, contudo, podem originar recurso para o TC, que é

restrito à questão da inconstitucionalidade (280.º/6), sendo que é obrigatório para o Ministério Público (recurso obrigatório de constitucionalidade) quando a mesma norma já foi julgada inconstitucional noutro caso pelo tribunal constitucional (a razão deve-se à primazia do TC em matéria constitucional e à harmonia dos casos julgados – decisões já transitadas em julgado e, assim, insusceptíveis de recurso.

• Aqui, a fórmula de decisão é a de “julgamento”, ou seja, o tribunal (incluindo o TC) “julga” inconstitucional a norma (recusa a sua aplicação) ou “não julga” inconstitucional a norma (rejeita a inconstitucionalidade da norma)


Fiscalização Sucessiva Concreta

• Se o tribunal, qualquer um, julgar a norma inconstitucional, esta decisão só tem efeitos no caso concreto, ou seja, só vincula as partes do processo e a norma continua a vigorar para os restantes casos e mantém-se na ordem jurídica.


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Fiscalização Sucessiva AbstractaSó pode ser decidida pelo Tribunal Constitucional (controlo concentrado)Podem requerê-la as seguintes entidades:

a) O Presidente da República;b) O Presidente da Assembleia da República;c) O Primeiro-Ministro;d) O Provedor de Justiça;e) O Procurador-Geral da República;f) Um décimo dos Deputados à Assembleia da República;g) Os Representantes da República, as Assembleias Legislativas das regiões

Autónomas, os presidentes das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, os presidentes dos Governos Regionais ou um décimo dos deputados à respectiva Assembleia Legislativa, quando estiver em causa direitos das regiões autónomas.

Também o Tribunal Constitucional ex officio, quando tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos.

101a fiscalização concreta que abre aos cidadãos em geral o acesso ao Tribunal Constitucional.

Fiscalização Sucessiva Abstracta• Nesta fiscalização, a fórmula de decisão é a “declaração” de

inconstitucionalidade (“declara” a inconstitucionalidade ou “não declara” a inconstitucionalidade da norma)

• Se o Tribunal Constitucional declarar a inconstitucionalidade, a decisão tem força obrigatória geral, o que significa que a norma é eliminada da ordem jurídica, não podendo mais ser aplicada, seja pelos tribunais, seja pela administração pública, seja pelos particulares.

• Em regra, a declaração produz efeitos retroactivos, para o passado, desde o momento em que a norma declarada inconstitucional tiver entrado em vigor, e determina a repristinação das normas que eventualmente haja revogado (282.º/1), ou seja, se a norma inconstitucional revogou alguma ou várias normas, esta ou estas reentram em vigor.


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Fiscalização Sucessiva Abstracta• Excepção à retroactividade (282.º/2): se a norma inconstitucional for

considerada como tal em virtude de uma alteração constitucional, então a norma inconstitucional só é inválida desde a data desta última revisão constitucional. Isto explica-se, porque se se altera a constituição, a norma pode ser considerada inconstitucional depois desta alteração, pelo que se protege toda a vigência anterior à alteração constitucional

– Este caso dá-se o nome de inconstitucionalidade superveniente, pois a norma só se tornou inconstitucional depois de uma alteração (pertinente) da lei superior

• Independentemente da regra da retroactividade e repristinação (do n.º 1) e da excepção à regra (n.º 2), ficam no entanto ressalvados os casos julgados (decisões de autoridades judiciais ou administrativas), ou seja não se toca nestes casos mantendo-se o que decidiram, a não ser que o TC decida o contrário (que se aplica), mas mesmo assim, só em matéria penal, disciplinar, contra-ordenacional, e se for de conteúdo mais favorável ao arguido (282.º/3)


Fiscalização Sucessiva Abstracta

• Em casos devidamente fundamentados, e por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo, pode o TC encurtar os efeitos da inconstitucionalidade previstos nos n.ºs 1 e 2, ou seja, definir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade para uma data mais recente, actual ou futura (por exemplo, a norma só se considera inconstitucional a partir da data do acórdão ou em outra data após essa emissão)


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Inconstitucionalidade por omissão

• Razão de ser: existem princípios, direitos ou garantias assegurados pela Constituição que carecem de medidas legislativas que os concretizem e tornem exequíveis. Se o poder legislativo (AR ou Governo) não aprovar as medidas necessárias para a exequibilidade das normas constitucionais, estamos perante um incumprimento da Constituição por omissão.

• Só pode ser decidida pelo Tribunal Constitucional (controlo concentrado)


Inconstitucionalidade por omissão• Quem pode pedir a fiscalização da inconstitucionalidade por

omissão?– O Presidente da República– O Provedor de Justiça– Os Presidentes das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas (se estiverem em causa os direitos das Regiões).

• Se o Tribunal Constitucional verificar uma inconstitucionalidade por omissão, dará conhecimento dessa verificação ao órgão legislativo competente para aprovar as medidas necessárias.– Por respeito pelo princípio da separação de poderes, o TC não pode

substituir-se ao legislador e aprovar as medidas legislativas em falta.


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Representante da República:

- Representante da República


A) Fiscalização da constitucionalidade

B)Revisão da constituição


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Revisão da constituição

• A iniciativa da revisão compete aos Deputados (285.º/1).

• Apresentado um projecto de revisão constitucional, quaisquer outros terão de ser apresentados no prazo de 30 dias (285.º/2)

• Não pode ser praticado nenhum acto de revisão constitucional na vigência de estado de sítio ou de estado de emergência (289.º)


Revisão da constituição

• A Assembleia da República pode rever a Constituição decorridos cinco anos sobre a data da publicação da última lei de revisão ordinária (284.º/1) – revisão ordinária

• A Assembleia da República pode, contudo, assumir em qualquer momento poderes de revisão extraordinária por maioria de quatro quintos dos Deputados em efectividade de funções (284.º/2) –revisão extraordinária


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Revisão da constituição• As leis de revisão constitucional não podem desrespeitar (288.º):a) A independência nacional e a unidade do Estado;b) A forma republicana de governo;c) A separação das Igrejas do Estado;d) Os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos;e) Os direitos dos trabalhadores, das comissões de trabalhadores e das associações sindicais;f) A coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social;g) A existência de planos económicos no âmbito de uma economia mista; h) O sufrágio universal, directo, secreto e periódico na designação dos titulares electivos dos órgãos

de soberania, das regiões autónomas e do poder local, e o sistema de representação proporcional;

i) O pluralismo de expressão e organização política, incluindo partidos políticos, e o direito de oposição democrática;

j) A separação e a interdependência dos órgãos de soberania;k) A fiscalização da constitucionalidade por acção ou por omissão de normas jurídicas;l) A independência dos tribunais;m) A autonomia das autarquias locais;n) A autonomia político-administrativa dos arquipélagos dos Açores e da Madeira.

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Revisão da constituição• As alterações da Constituição são aprovadas por

maioria de dois terços dos Deputados em efectividade de funções (286.º/1)

• As alterações da Constituição que forem aprovadas serão reunidas numa única lei de revisão (286.º/2)

• O Presidente da República não pode recusar a promulgação da lei de revisão (286.º/3), ou seja, não pode vetar (nem política, nem por inconstitucionalidade) em sede de fiscalização preventiva


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Sistema de governo e administração pública

Sistema (representativo) misto parlamentar/presidencialSistema parlamentar

A existência de um Gabinete Responsabilidade ministerialA referenda ministerial

Sistema presidencialEleição directaVeto (político; por inconstitucionalidade)Poderes de direcção política do Presidente da República

Sistema parlamentar dualista e semi-presidencialDupla responsabilidade do GovernoDissolução do ParlamentoInterdependência institucional: Presidente da República e Primeiro Ministro

© Nuno Cunha Rolo

IV. Regiões Autónomas


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Regiões autónomas• Regime político-administrativo dos Açores e Madeira,

sem prejuízo da integridade da soberania do estado e da constituição

• Baseado no respectivo Estatuto Político-Administrativo, aprovado pela Assembleia da República

• Pessoas colectivas territoriais

• Poderes legislativos, nos termos do respectivo estatuto ou da reserva relativa parlamentar, mediante autorização


Regiões AutónomasOutros poderes, artigo 227.º:• Exercer poder executivo próprio

• Exercer poder tributário próprio, nos termos da lei-quadro da Assembleia da República e das finanças regionais

• Criar e extinguir autarquias locais, nos termos da lei

• Exercer poder de tutela sobre as autarquias locais

• Superintender nos serviços, institutos públicos e empresas públicas, que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na região, e noutros casos em que o interesse nacional o justifique


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Outros poderes das Reg. Aut.Artigo 227.º:

• Criar serviços públicos personalizados, institutos e fundos públicos

• Participar no processo de construção europeia, mediante representação nas respectivas instituições regionais e das delegações envolvidas em processos d decisão da União Europeia, quando esteja em causa matérias que lhes digam respeito, bem como transpor actos jurídicos da União, nos termos do artigo 112.º


Representantes da República (230.º)

• Um Representante do Estado em cada região autónoma

• Nomeados e exonerados pelo Presidente da República

• Mediante delegação do Governo, pode exercer, de forma não permanente, competências de superintendência nos serviços do estado na região

• Nomeia o presidente do governo regional, tendo em conta os resultados eleitorais


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Representantes da República (230.º)

• Nomeia e exonera os restantes membros do governo regional, sob proposta do seu presidente

• Assina e manda publicar os decretos legislativos regionais e os decretos regulamentares regionais

• Poder de veto, superável por maioria absoluta dos deputados regionais em efectividade de funções (47 deputados na Madeira, 57 deputados nos Açores, eleitos de 4 em 4 anos)


Órgão de governo próprio (231.º)

• Uma assembleia legislativa regional – ALR -(órgão legislativo) e um governo regional (órgão executivo), em cada região

• A ALR é eleita por sufrágio universal, directo, universal e secreto, pelo sistema proporcional, com método d’Hondt

• O governo regional é politicamente responsável perante a ALR e o seu presidente é nomeado pelo Representante da República


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V. Poder Local


Poder Local (235.º e ss.)

• Descentralização administrativa• Organização democrática do Estado• Autarquias locais: pessoas colectivas

territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas

• No continente, são as freguesias, os municípios e regiões administrativas (excepto nas regiões autónomas)


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Poder local• Órgãos deliberativos (assembleias) eleitos e

executivos colegiais responsáveis perante aqueles

• Referendo local• Poder regulamentar próprio• Tutela administrativa (do Governo) da

legalidade, sobre a autonomia local (artigos 242°/1 CRP, e 2° e 3° da Lei n° 27/96, de 1 de Agosto, e posteriores alterações)


Poder local• Regime da função pública aplicável, por

adaptação, nos termos da lei

• Reserva absoluta de lei da AR, quanto à criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais, (arts. 164°/n) e 236°/4 CRP)

• Reserva relativa de lei da AR, quanto ao estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais (arts. 165°/1, q) e 237°/1 CRP)


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Freguesias• Órgãos representativos: assembleia de freguesia e

junta de freguesia• Órgão deliberativo: assembleia de freguesia• Órgão executivo colegial: junta de freguesia• A assembleia de freguesia é um órgão eleito

directamente pelos cidadãos recenseados no território da freguesia, segundo o método d’Hondt. A Constituição prevê que, nas freguesias de diminuta população, a assembleia de freguesia seja substituída pelo plenário dos seus cidadãos eleitores.

• 3092 freguesias, em Portugal© Nuno Cunha Rolo 125

Municípios• 308 municípios

• Órgãos representativos: assembleia municipal e câmara municipal

• Órgão deliberativo: assembleia municipal

• Órgão executivo colegial: câmara municipal

• A assembleia municipal é um órgão eleito directamente pelos cidadãos recenseados no território do município, segundo o método d’Hondt.


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Regiões administrativas

• Autarquias locais• Criadas por lei• Instituição em concreto depende de referendo

nacional e sobre a área regional, por maioria dos cidadãos eleitores

• Decisão do Presidente da República, mediante proposta da Assembleia da República


VI. Princípios constitucionaispara a Administração Pública


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CRP e Administração Pública

Especial atenção para os artigos 266.º a 272.º, pois são os artigos constitucionais que, de forma sistematizada, se destinam particularmente à Administração Pública Princípios fundamentais constitucionais (266.º):• A Administração Pública visa a prossecução do interesse

público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

• Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição (princípio da constitucionalidade) e à lei (princípio da legalidade) e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.



Estrutura da Administração (267.º)• A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a

burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática, através da descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes


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Direitos e garantias dos administrados (268.º)• Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração,

sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas

• Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos



Direitos e garantias dos administrados (268.º) (continuação)

• É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.

• Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos


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CRP e Administração PúblicaResponsabilidades dos funcionários e agentes (271.º)• Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades

públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a acção ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica.

• É excluída a responsabilidade do funcionário ou agente que actue no cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico e em matéria de serviço, se previamente delas tiver reclamado ou tiver exigido a sua transmissão ou confirmação por escrito.



Responsabilidades dos funcionários e agentes (271.º)(continuação)

• Cessa o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime

• O Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso (ou seja, pode exigir - incluindo por via dos tribunais -, aquilo que pagou ou algo que lhe foi subtraído) contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, nos termos legais


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VII. Funções do Estado e Administração Pública


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Funções do Estado

• Função constituinte (constitucional) e funções constituídas (legislativa, administrativa, jurisdicional):– Funções primárias

• Função política e função legislativa

– Funções secundárias• Função jurisdicional e função administrativa

© Nuno Cunha Rolo

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Função política vs Função adm.– Função política:• Autodeterminação estratégica (concepção de políticas públicas)• Limitação jurídica: a constituição• Visa determinar o interesse/rumo geral e define o interesse público• Garante os fins do estado• Escolhe os objectivos/instrumentos para a visão e estratégia definida

– Função administrativa (“função pública”):• Subordinada à função política e função legislativa (instrumentalidade)• Apoia a governação (poder político)• Implementa políticas públicas e actos normativos (natureza executiva,

logo, limitada e complementar)• Presta serviços públicos (essenciais e não essenciais)• Gere os recursos disponíveis (bens públicos)• Comunica/informa os cidadãos e a sociedade das

decisões/normas públicas


Função administrativa

Instrumental da função política

Subordinada à função legislativa

Controlada pela função jurisdicional


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Resumo• O ambiente jurídico da AP é de natureza

constitucional e democrática

• No âmbito de um Estado (forma histórica de organização jurídica do poder político)

• A AP é a estrutura formal por excelência do Estado de Direito

• O princípio da legalidade e da separação de poderes são estruturantes do Estado-administração

© Nuno Cunha Rolo

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Noção de Administração Pública• Administrar, gerir um conjunto de bens em ordem a atingir

determinados fins; tarefa, actividade• Como? Através de uma “organização”, um quadro institucional

e normativo específico• Especificidade? “Pública” (arena na qual a escolha política é

exercida para atingir um propósito colectivo)– Comunidade política, interesses públicos (impessoais), satisfações

colectivas, necessidades comuns, escolhas políticas, instrumentos de “ius imperium” (autoridade e força jurídica) únicos e limitação específica

• Características? “objecto público”, “fim público” e “subordinação pública/política”, “meios públicos”

© Nuno Cunha Rolo

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Adm. Pública vs Adm. Privada


Resumo• Critérios de distinção:

– Objecto: AP visa necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria de toda a colectividade

– Fim: único e legítimo interesse, o público (bem comum), definido na lei

– Meios: instrumentos formais e jurídicos próprios, como poderes e actos de autoridade e força jurídica específicas.


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Noção de Administração Pública (II)

• Sentido material:– Exercício da função administrativa do estado: actividade administrativa,

i.e., decisões e operações administrativas, produção de bens, a prestação de serviços e demais actuações administrativas com vista à satisfação das necessidades colectivas.

– Tarefas da administração pública:• Ordem e segurança públicas• Efectivação de prestações aos particulares • “Regulação” social, cultural, económica• Obtenção e afectação de recursos• Gestão de meios materiais e humanos

– Vinculatividade à prossecução do interesse público (artigo 266.º, n.º 1, CRP)

© Nuno Cunha Rolo

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Noção de Administração Pública (III)

• Sentido orgânico: – Quando a AP é utilizada como sinónimo de organização

administrativa– Conjunto de pessoas colectivas que exercem a título principal,

regular e contínua, a função administrativa (satisfação das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar):

- Estado (Governo, ministérios, direcções-gerais, etc)- Regiões autónomas- Autarquias Locais- Outras (universidades, entidades públicas empresariais, associações públicas,

pessoas colectivas de utilidade pública, entidades administrativas privadas, sociedades concessionárias dotadas e poderes delegados pela administração, etc.)

© Nuno Cunha Rolo

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Noção de Administração Pública (IV)

• Sentido formal: – Forma de actuação ou exercício do poder

administrativo pelos organismos públicos:• Actos administrativos, regulamentos, contratos, dotados

de valor formal e de uma força jurídica especial que se caracteriza. pela sua autoridade.

© Nuno Cunha Rolo

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Especificidades da AP

Politização (órgãos de soberania, políticas públicas) Natureza jurídica e limitação constitucional Cultura específica (estatutária, estabilidade, missão, controlo difuso do desempenho, prestígio, ética profissional) Balanceamento e ponderação de bens e direitos Estatuto especial e disciplinar reforçado e penal agravado

© Nuno Cunha Rolo

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Resumo

• A AP depende do Governo (órgão superior da AP e o principal da administração central do Estado)

• Função administrativa (função secundária do Estado) é instrumental da função política, subordinada à função legislativa e controlada pela função jurisdicional

• Polissemia do conceito de AP

• Especificidades próprias da Administração Pública

© Nuno Cunha Rolo

Organização administrativa (OA)Noção: Aparelho ou conjunto estruturado de entidades que desempenham a título principal a função administrativa - (“máquina administrativa”)

Elementos: as pessoas colectivas públicas, que são dotadas de personalidade jurídica, os órgãosadministrativos, que manifestam a vontade destas, e os serviços públicos, unidades funcionais que pertencem a cada ente público e que actuam na dependência dos respectivos órgãos.


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Pessoas colectivas públicas• As expressões “pessoa colectiva pública” e “pessoa

colectiva de Direito Público” são sinónimas, tal como o são também, entre si, “pessoa colectiva privada” e “pessoa colectiva de Direito Privado”

• Pessoas colectivas públicas: entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, dispondo de poderes políticos e estando submetidos a deveres públicos:– Pessoas colectivas de população e território, ou de tipo territorial

(Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais)– As pessoas colectivas de tipo institucional (institutos públicos,

entidades públicas empresariais)– As pessoas de tipo associativo (associações públicas)


Pessoas colectivas públicas

• O regime jurídico das pessoas colectivas públicas não é um regime uniforme, não é igual para todas, pois depende da legislação aplicável em cada uma delas, contudo há alguns traços comuns:

– Criação e extinção – são criadas por acto do poder central; mas há casos de criação por iniciativa pública local. Não se podem extinguir a si próprias, ao contrário do que ocorre com as pessoas colectivas privadas

– Capacidade jurídica de Direito Privado e património próprio

– Capacidade de Direito Público – as pessoas colectivas públicas são titulares de poderes e deveres públicos (poderes de autoridade sobre particulares, de definir a sua própria conduta alheia em termos obrigatórios para terceiros, mesmo contra a vontade destes, o que não verifica com as pessoas colectivas privadas)


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Pessoas colectivas públicas(continuação)• Autonomia administrativa e financeira – as pessoas

colectivas públicas dispõem de autonomia administrativa e financeira

• Isenções fiscais• Direito de celebrar contractos administrativos• Titulares de bens do domínio público (par além de bens

domínio privado)• Funcionários públicos – o pessoal está submetido, em

regra, ao regime da função pública, e não ao do contrato individual de trabalho (excepção das empresas públicas)


Pessoas colectivas públicas(continuação)• Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil –

pelos prejuízos que causarem a outrem, as pessoas colectivas públicas respondem nos termos da legislação própria do Direito Administrativo, e não nos termos da responsabilidade regulada pelo Código Civil

• Sujeição da tutela administrativa – a actuação destas pessoas colectivas está sujeita à tutela administrativa do Estado

• Sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas (com a excepção das empresas públicas)

• Foro administrativo – a composição dos litígios pertence à competência dos Tribunais do contencioso administrativo, e não à dos Tribunais Judiciais.


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Elementos da OA

• Estado-administração, maior e mais importante PCP que compõe a AP:– Pessoa colectiva de direito público de população e

território que, no seio do respectivo país, desenvolve, sob a direcção do Governo, uma actividade administrativa múltipla destinada à satisfação de múltiplas necessidades colectivas de segurança, justiça e bem-estar, etc, de âmbito nacional


Elementos da OA

• Estado-administração, maior e mais importante das pessoas colectivas públicas que compõe a AP:– Organiza-se por ministérios, secretarias de estado

(e por vezes sub-secretarias), direcções-gerais, secretarias-gerais, inspecções-gerais, direcções de serviços, divisões, etc…

– Vide artigo 182.º e 199.º, al. d), ambos da CRP


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• Estado-administração, como PCP de fins múltiplos, pode criar entidades que desenvolvem uma actividade administrativa destinada à realização indirecta dos fins das suas entidades criadoras, sendo para esse efeito dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira– A criação de Institutos Públicos, por ex., é uma opção política

fundamentada, com o objectivo de agilizar, aproximar e desburocratizar procedimentos administrativos que abreviem o tempo entre a tomada de decisão e a sua produção de efeitos

Elementos da OA


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Já não existem, revogadas

Fonte: Isabel Celeste Ferreira, “Organização administrativa”, Almedina, 2011

© Nuno Cunha Rolo

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• A razão de ser das pessoas colectivas públicas é a missão (que corresponde à função administrativa estatal)

• Os fins (poderes) das pessoas colectivas públicas chamam-se atribuições, i.e., os fins e interesses que a lei incumbe às PCP para a realização da missão

Elementos da OA


• As atribuições, por sua vez, prosseguem-se por via das competências: conjunto de poderes funcionais (de autoridade) que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas, não podendo ser afastada pelos seus destinatários.

Poderes jurídicos dos órgãos das pessoas colectivas ao abrigo dos quais deriva a actividade administrativa, sobretudo acto, regulamento e contrato administrativos

• As competências não se presumem, são imodificáveis, irrenunciáveis, e inalienáveis (excepto previsão legal)

Elementos da OA


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• As tarefas desenvolvidas pelos serviços públicos são as actividades, por acção ou omissão, que culminam em actos, operações ou práticas:– Fiscalização, inspecção e sanção (ex.: inspecções-gerais)– Regulamentação, supervisão, licenciamento, autorização, homologação

(ex.:entidades reguladoras)– Registo, qualificação e certificação (ex.: ANACOM, BP, INFARMED)– Composição de litígios (AdP, ERSE, ACT, DG-Consumidor)– Prestação (ensinar, medicar, distribuir água, gás, eletricidade, transportar,

informar, etc.)– Subsidiação (CGA, IPQ, FCT, SCML, IGFSE)– Coordenação, cooperação, representação (ICamões, DGAEP, IEFP)– Internas (estudo, concepção, apoio técnico, planeamento, monitorização,

avaliação, gestão financeira, RH, patrimonial, etc.)

Elementos da OA


Resumo

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Missão

Atribuições (PCP e Ministérios)

Competências(órgãos)

Actividade Administrativa

Actos, regulamentos e

contratos administrativos

Tarefas, operações e práticas

© Nuno Cunha Rolo

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– centros de decisão/deliberação – em nome da pessoa colectiva, i.e., manifestações de vontade (actos jurídicos) imputáveis à pessoa colectiva.

Centros de imputação de poderes funcionais (consultivos, decisórios ou de fiscalização).

Compostos por pessoas físicas, titulares ou membros, que representam o órgão ou a sua qualidade de pertença.

Elementos da OA: Órgãos


Classificação de órgãos


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- estruturas organizativas- criadas no seio de cada pessoa colectiva pública- com o fim de desempenhar as atribuições desta, - sob a direcção dos respectivos órgãos.

Estruturas administrativas accionadas por indivíduos, que trabalham ao serviço de certa entidade pública, sobretudo na preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas

Elementos da OA: Serviços


• Estabelecidas entre órgãos de uma pessoa colectiva

a) Hierarquia (caracteriza a burocracia). Modelo organizatório vertical que traduz uma relação jurídica e funcional, entre órgãos,de poderes de direcção (ordens e instruções) - e dos correspondentes deveres de obediência –supervisão (faculdade de confirmar, revogar, suspender, modificar ou substituir os actos dos subordinados) e disciplinares (aplicação de sanções disciplinares).

Relações interorgânicas - Hierarquia


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a) Hierarquia (cont.):Outros poderes hierárquicos:- reapreciação de actos- decisão de recursos- poder de inspecção- decisão de conflitos de competência.




• Dever de obediência a ordens hierárquicas:– Do legítimo superior hierárquico– Em matéria de serviço– Com a forma legal– Desde que não implique a prática de um crime

(271.º/3, CRP) e provenha ou implique actos nulos (161.º e 162.º, CPA)


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• Se se considerar a ordem meramente ilegal, há dever de obediência, mas o trabalhador :– Deve reclamar ou exigir a confirmação da ordem

por escrito• Se a ordem for de cumprimento urgente ou

imediato, fazê-lo logo após a execução, expressando motivo de recusa


Relações intersubjectivas• Entre pessoas colectivas diferentes• Tutela: conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa

colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade (ex. Governo vs. autarquias locais – art. 242.º, CRP) ou o mérito (ex. Governo vs. Institutos públicos) da sua actuação: – A tutela administrativa não se presume. Existe quando a lei

expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei a estabelecer

– A tutela nunca envolve o poder de orientar a actividade da pessoa colectiva tutelada.

– Os actos através dos quais se exerce a tutela, são passíveis de impugnação pela entidade tutelada.


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Relações intersubjetivas

Classificação quanto ao objecto:

• Tutela de legalidade: incide exclusivamente no plano da conformidade legal

• Tutela de mérito: incide sobre a oportunidade e a conveniência da actuação administrativa (art. 242°/1 CRP)


Relações intersubjectivas

• Superintendência: poder de definição dos objectivos e de orientação na actuação dos órgãos em outra pessoa colectiva. Liberdade de meios, mas não quanto aos fins (ex. Governo vs. sector empresarial do estado). Instrumentos:– Directivas (orientações genéricas, que definem imperativamente os

objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas permitem liberdade de meios para os atingir)

– Recomendações (conselhos/opiniões emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento, mas que convidam a agir num determinado sentido)


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HIERARQUIA TUTELA E SUPERINTENDÊNCIA TUTELA

LOCALIZAÇÃO

Relações interorgânicas

Relações inter -subjectivas(Administração Indirecta)

Relações intersubjectivas(Administração Autónoma)

FNDAMENTOJURÍDICO

Inerente à relação hierárquica

Lei Lei

OBJECTODirigir, Ordenar e controlar

Orientar e controlar Controlar

PODERES

Ordens, instruções,disciplinar, reforma, revogatório, (rec. hierárquico)

Directivas, recomendações, autorizações, aprovações,(recurso tutelar)

- Fiscalização- Autorização ouaprovação de actos- Revogação de actos administrativos,- Suprir omissões

CONTROLOJURISDICIONAL

Inimpugnabilidadedos actos do superior hierárquico

Inimpugnabilidade dos actosdo superintendente ou tutelante

Impugnabilidade dosactos da tutela


Sistema constitucional da organização e funcionamento da AP

• Supremacia do interesse público sobre o privado - o interesse público prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as garantias constitucionais

• Os trabalhadores públicos estão exclusivamente ao serviço do interesse público


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• Princípios da juridicidade e legalidade– Conformidade da actividade administrativa com o

direito– Princípio da legalidade (artigos 2.º, 3.º, n.º 3, e

266.º, n.º 2, CRP)• Prevalência da lei

– Tipicidade das leis– Proibição de contradição (legalidade negativa)– Dever de aplicação (legalidade positiva)

• Precedência de lei• Reserva de lei

Princípios constitucionais da OA



Artigo 266.º, CRP:• Princípio da prossecução do interesse público e da

protecção dos direitos e interesses dos cidadãos (n.º 1)

• Princípio da igualdade (n.º 2, e artigo 13.º; artigo 6.º, CPA)

• Princípio da proporcionalidade (n.º 2; artigo 7.º, CPA)

• Princípio da justiça (artigo 8.º, CPA)

• Princípio da Imparcialidade (artigo 9.º, CPA)

• Princípio da Boa Fé (artigo 10.º, CPA)

• Princípio da Decisão (artigo 13.º, CPA)


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Artigo 267.º, CRP:• Princípio da desburocratização (organização visando a

celeridade, eficiência, simplificação, acessibilidade, agilidade funcional, linguagem clara) (n.º 1, 2 e 5)

• Princípio da aproximação dos serviços públicos às populações (n.º 1)

• Princípio da colaboração da Administração com os particulares (n.º 1 e 5, e 268.º, n.º 1 e 2)

• Princípio da desconcentração e descentralização administrativas (n.º 2, 3, 4 e 6, artigo 6.º)


– Desconcentração: organização administrativa dentro da pessoa colectiva pública, distribuição vertical de poderes pelos diferentes órgãos da mesma

• Concentrada, quando o superior hierárquico for o único órgão competente para tomar decisões

• Desconcentrada, quando o poder decisório se repartir entre os superior e um ou vários subalternos, com direcção e supervisão daquele



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– Descentralização administrativa:

Repartição de atribuições por uma pluralidade de pessoas colectivas públicas (Estado para administração autónoma)



• Princípio da eficácia e unidade de acção da AP (no interesse público), assegurada sobretudo pelo Governo (supremacia governamental: direcção, tutela e superintendência, por ex.) (267.º/2)– A CRP comete ao legislador a liberdade de escolha

das melhores soluções organizatórias que, casuisticamente, considere mais adequadas no sentido da realização dos interesses públicos

Princípios constitucionais


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• Princípio da subsidiariedade (artigos 6.º, n.º 1, CRP), em relação ao Estado e administrações intraestaduais

• Princípio da participação (administração aberta e colaborativa)(artigos 267.º, n.º 1 e 5, 268.º, n.º 1 e 2 e 109.º, CRP). Democratização, participação procedimental, acção popular (v. artigo 52.º, CRP)– Exige estruturas organizatório-funcionais de consulta

e concertação

Princípios constitucionais


Sectores da Administração

- Administração estadual- Administração autónoma- Administração independente


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Já não existem, revogadas

Fonte: Isabel Celeste Ferreira, “Organização administrativa”, Almedina, 2011

© Nuno Cunha Rolo

Administração estadual• Administração estadual (maxime central)• Estado-administração: é a maior e a mais

importante PCP que compõe a AP– Sob a direcção do Governo, como órgão máximo,

com competências políticas (conduz a política geral do país) legislativas, administrativas de (artigos 199.º, 200.º e 201.º da Constituição):

• Garantir a satisfação das necessidades colectivas• Garantir a execução das leis• Decidir onde se gasta o dinheiro público• Assegurar o funcionamento da administração pública• Dirigir a administração pública directa, • Superintender a administração pública indirecta • Exercer a tutela sobre a administração pública autónoma


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Administração estadual

– A administração estadual directa (órgãos e serviços, centrais ou periféricos, da pessoa colectiva Estado, sob a direcção do Governo)

• Âmbito: pessoa colectiva Estado

– A administração estadual indirecta (pessoas colectivas criadas pelo Estado, com estatuto público – Institutos Públicos - ou privado –Empresas Públicas)

• Âmbito: pessoas colectivas criadas pelo estado


Administração pública directa

• Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro e alterações (ver sítio da Internet da DGAEP: www.dgaep.gov.pt)

• Funções que têm que ficar reservadas à Administração Directa, ou seja, sob o poder da direcção do Membro do Governo:– Exercício de poderes de soberania, autoridade e

representação política do Estado– Estudo e concepção de políticas– Coordenação, controlo ou inspecção de outros

serviços administrativos


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Características essenciais:• Pluralismo de órgãos e serviços• Multiplicidade de fins e de atribuições• Organização em ministérios• Personalidade jurídica e património únicos• Estrutura hierárquica, sendo o Governo o órgão superior com

poder de dar ordens e instruções sobre os demais organismos que a compõem

• Poderes de supremacia face a outras pessoas colectivaspúblicas (tutela e superintendência)



1) Princípios legais (art. 3.º):- Unidade da eficácia da acção administrativa- Aproximação dos serviços às populações- Desburocratização e racionalização de meios- Eficiência na afectação de recursos públicos- Melhoria quantitativa e qualitativa do serviço prestado- Garantia de participação dos cidadãos

2) Princípios constitucionais da actividade administrativa constantes no CPA


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Administração pública directa• Novos modelos legais de funcionamento:– 1) Partilha de actividades comuns (Art. 8.º)

• Forma de trabalho colaborativa,• Quando um (sub)conjunto das funções de negócio de um

organismo é executado por uma unidade de negócio especializada, com uma estrutura de gestão autónoma e desenhada para promover a eficiência, criação de valor, redução de custos, melhoria da qualidade de serviço e transparência

• Externa (Ex.: Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, Decreto-Lei 117-A/2012) e Interna (SPUL - Universidade de Lisboa)



• Áreas típicas objecto de partilha comum (artigo 8.º, n.º 3):– Negociação e aquisição de bens e serviços– sistemas de informação e comunicação– Gestão de edifícios– Serviços de segurança e limpeza– Gestão da frota automóvel


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2) Funcionamento em rede (Art. 9.º, “unidades” ministeriais)

Casos aplicáveis: funções do Estado cuja completa e eficiente prossecução depende de mais de um serviço ou organismo, independentemente do seu carácter intra ou interministerial. Ex.: Licenciamento de projectos

Objectivo: prestação de melhor serviço ao cidadão, comunidades ou empresas, assente numa lógica de integração com a disponibilização da informação comum ou pertinente em formato electrónico.



• Tipologia dos serviços (art. 11.º e segs.)a) Classificação dos serviços ministeriais com base na respectiva função dominante em:

– Serviços executivos (direcções-gerais, secretarias-gerais)

– Serviços de controlo, auditoria e fiscalização (inspecções-gerais, inspecções-regionais)

– Serviços de coordenação (Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional)


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• Tipologia dos serviços (continuação)b) De acordo com a área geográfica:

– Centrais: acção em todo o território nacional (possuindo ou não unidades orgânicas geograficamente desconcentrada) (exs.: direcções-gerais, secretarias-gerais, inspecções-gerais)

– Periféricos: actuam em áreas pré-definidas, sob a direcção do membro do Governo competente, de ordem interna (esquadras da PSP, repartições das Finanças, direcções/centros/serviços regionais) ou externa (embaixadas, consulados)



• Modelos de organização interna:a) Hierarquizado (tradicional, rígido e por especializações) (art. 21.º):

Constituído por unidades orgânicas nucleares (direcções de serviço) (aprovadas por portaria) e flexíveis (divisões) (criadas, alteradas ou extintas por despacho do dirigente máximo do serviço);

• Podem ser criadas secções para funções predominantemente administrativas


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b) Matricial- Organização flexível e por programas de acção: (art. 22.º) vocacionada para áreas a operacionalizar por projectos e com equipas multidisciplinares.– Estrutura multidimensional que procura maximizar as

virtudes (especialização) e minimizar as fraquezas (demasiada rigidez) da estrutura hierarquizada, pois combina a estrutura hierarquizada (funções) com a estrutura transversal (projecto). É também promotora da mobilidade funcional.



– Devem ser definidos os “papéis” e as “responsabilidades” do coordenador de equipa bem como dos dirigentes das unidades orgânicas envolvidas

– A constituição das equipas multidisciplinares e a designação das suas chefias, de entre efectivos do serviço, é da responsabilidade do respectivo dirigente máximo. A dotação e equiparação consta de portaria


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c) Estrutura mista hierarquizada-matriciald) Estruturas de missão (art. 28.º):

- Necessidades temporárias- Meio exclusivo em si mesmo- Criadas por resoluções do Cons. Ministros- Duração temporal limitada- Objectivos contratualizados- Apoiadas pelas Sec-Gerais dos Ministérios

respectivos


Administração pública indirecta

• Lei 3/2004, de 15/01 (com várias alterações)• Sujeição à tutela e superintendência do Estado• Personalidade jurídica própria• Criação e extinção por lei• Autonomia administrativa e financeira.

Financiamento estatal (embora possam cobrar receitas próprias)

• Capacidade de emitir actos, regulamentos e contratos, todos administrativos


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Administração pública indirecta

• Integra as entidades públicas, distintas da pessoa colectiva “Estado”; trata-se de administração “do Estado” porque se prosseguem fins próprios deste, e de “administração indirecta” porque estes fins são prosseguidos por pessoas colectivasdistintas do Estado, por conta deste:– PCP de pertença pública: Institutos Públicos– PCP de estatuto privado: fundações e associações

privadas (ex.: CCB), sociedades anónimas (ex.: CGD) e Empresas Públicas


Administração pública indirecta • Os serviços personalizados são pessoas colectivas de

natureza institucional dotadas de personalidade jurídica, criadas pelo poder público para, com independência em relação à pessoa colectiva Estado, prosseguirem determinadas funções próprias deste (institutos públicos, universidades públicas, hospitais públicos, )

• Os fundos personalizados são pessoas colectivas de direito público, instituídas por acto do poder público, com natureza patrimonial. Trata-se de um património de afectação à prossecução de determinados fins públicos especiais, como acontece, por exemplo, com os Serviços Sociais das forças de segurança ou as fundações públicas

Fonte: DGAEP


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Sector empresarial do estado• Regime legal: DL 133/2013, de 3 de Outubro (alterada pela Lei

n.º 75-A/2014, de 30 de setembro), que configura o Sector Público Empresarial (SPE)

• Com este novo regime, o Sector Público Empresarial é constituído pelo tradicional sector empresarial do Estado (empresas públicas e empresas participadas), mas também o sector empresarial local, ou seja, o conjunto de empresas locais e outras entidades sujeitas ao regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais.

• Regem-se pelo direito privado (artigo 14.º), em regra.• O regime laboral é o contrato individual de trabalho (artigo

17.º)


Sector empresarial do estado• O SPE é constituído pelo conjunto das entidades produtivas

do Estado, organizadas e geridas de forma empresarial, abrangendo as:

• Empresas públicas são i) as organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante e ii) as entidades públicas empresariais

• Empresas participadas são as organizações empresariais em que o Estado ou quaisquer outras entidades públicas, de caráter administrativo ou empresarial, detenham uma participação permanente, de forma direta ou indireta, desde que o conjunto das participações públicas não origine influência dominante.


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Sector empresarial do estado

• Para além das participações diretas, o Estado detém um conjunto assinalável de participações indiretas, maioritariamente integradas em grupos económicos ou holdings como a Parpública – Participações Públicas, SGPS, SA, e a Caixa Geral de Depósitos, S.A. (sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos)



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• As empresas públicas são pessoas colectivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de interesse público, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais exercem, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, influência dominante (vide artigos 5.º e 9.º)


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Sector empresarial do estado• Existe influência dominante em qualquer uma

das situações seguintes:a) Detenham uma participação superior à maioria do capital;b) Disponham da maioria dos direitos de voto;c) Tenham a possibilidade de designar ou destituir a maioria

dos membros do órgão de administração ou do órgão de fiscalização; e

d) Disponham de participações qualificadas ou direitos especiais que lhe permitam influenciar de forma determinante os processos decisórios ou as opções estratégicas adoptadas pela empresa/entidade participada.



• Regem-se, em regra, pelo direito privado (artigo 14.º)

• O regime laboral é o contrato individual de trabalho (artigo 17.º)


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Administração autónoma

• Autónoma, no sentido de “auto-administração” de formações sociais infra-estaduais, organizadas segundo princípios electivos e representativos e visando interesses específicos da respectiva comunidade.

• Administração pelos próprios administrados (autogoverno).



• Características essenciais:– Prossecução de interesses próprios

– Representatividade dos órgãos

– Autodeterminação da orientação político-administrativa


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• Autonomia (personalidade) jurídica: centro de imputação de relações jurídicas, de direitos e deveres, detendo património, pessoal e órgãos próprios

• Autonomia administrativa: possibilidade de praticar actos administrativos, só susceptíveis de impugnação directa em via contenciosa



• Autonomia financeira: garantia de receitas próprias e capacidade de as afectar segundo um orçamento próprio a despesas decididas e aprovadas autonomamente:– Autonomia patrimonial– Autonomia orçamental– Autonomia de tesouraria (gestão de recursos monetários

próprios, em execução ou não do orçamento)– Autonomia creditícia (poder de contrair dívidas, assunção das

respectivas e responsabilidades pelo recurso a operações financeiras de crédito)


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– Autonomia normativa regulamentar– Autonomia disciplinar interna– Autonomia sancionatória (administrativa)– Autonomia de orientação– Autonomia organizatória– Autogoverno (órgãos próprios, representativos,

eleitos, princípio democrático)


Adm. autónoma territorial

1) Autarquias locais (artigos 235.º a 254.º, CRP)– Divisão do território estabelecida por lei– Descentralização – Património e finanças próprias– Órgãos dirigentes eleitos– Poder regulamentar próprio– Sujeição a tutela administrativa, mas apenas da

legalidade


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• Municípios– Órgãos: assembleia municipal (deliberativo e fiscalizador), câmara

municipal e presidente da câmara (executivos)

• Freguesias– Órgãos: deliberativo e representativo dos habitantes (Assembleia de

Freguesia) e executivo (Junta de Freguesia)– Principais competências: recenseamento eleitoral, apoio cultural e

social e administração dos bens sujeitos à sua jurisdição

• Regiões Administrativas (artigos 255.º a 262.º da CRP) – não estão instituídas



2) Regiões Autónomas (artigos 225.º a 234.º da CRP)

– Parlamento e governo próprios– Poderes legislativos– Vide Ponto IV. do presente documento


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3) Associações públicas: • Pessoas colectivas públicas, de natureza associativa, com

entidades públicas (ex.: regiões de turismo) ou privadas (ex.: ordens profissionais), criadas pelo poder político, que desempenham tarefas administrativas próprias, respeitante a interesses dos próprios membros, sem dependência de ordens ou instruções governamentais

• Regime jurídico das associações públicas profissionais: Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro (ordem profissional, câmara profissional)

• Regem-se pelo direito público no desempenho das suas atribuições e pelo direito privado, no que respeita a sua organização interna (artigo 4.º)

Associações públicas


Sujeitas a tutela administrativa estadual:– Colectividade de membros– Criação por acto público– Estrutura associativa– Autogoverno– Tarefas públicas confiadas aos interessados

(coabitação de interesses)– Autodeterminação (decisão e responsabilidade)



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• Princípio da unicidade: uma associação pública para cada interesse a prosseguir no país ou na circunscrição de actividade

• Princípio da obrigatoriedade de inscrição (e quotização)

• Princípio do controlo ao acesso à profissão e deontológico



• Deveres e sujeições específicas (CPA, proibição de auto dissolução)

• As suas decisões são actos administrativos, contenciosamente impugnáveis nos tribunais administrativos

• Sujeitas à responsabilidade administrativa

• Não podem ter funções sindicais


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Administração autónoma territorial Administração autónoma não territorialIntegra todos os membros da comunidade local respetiva (residentes)

Integra apenas os membros que partilham determinada qualidade (profissão, propriedade, etc)

Pessoas coletivas de fins múltiplos Pessoas coletivas de fins específicos, especiais

Exigível pela constituição Constitucionalmente facultativa, depende da decisão do legislador

Forma organizatória similar à do estado (órgãos representativos, deliberativos e executivos, etc)

A forma de organização é livre

Fortemente regulada pela Constituição, a lei não pode criar mais tipos para além dos constitucionalmente previstos

Ampla margem do legislador para criar ou reconhecer as pessoas coletivas que a integram

Poderes consagrados na Constituição (autonomia, regulamentar, financeira, administrativa, etc)

Poderes criados e dependentes da vontade do legislador

225Fonte: Adaptado de “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, Figueiredo Dias e Fernando Oliveira. Almedina, 2010.

Administração independente

• Origem anglo-saxónica, fundada pelas “agencies” (1887, Interstate Commerce Commission, EUA; Anos 30, New Deal, Presidente Roosevelt, EUA; Anos 70, Presidente Nixon, EUA)Razões:- Garantir a neutralidade da Administração;- Promover o saber técnico e especializado;- Assegurar a estabilidade e “enforcement” das

instituições públicas, bem como a confiança de cidadãos e mercados face ao poder público.


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• Origem anglo-saxónica, fundada pelas “agencies” (1887, Interstate Commerce Commission, EUA; Anos 30, New Deal, Presidente Roosevelt, EUA; Anos 70, Presidente Nixon, EUA)

• Sector ambíguo e heterogéneo• Em regra, não se integram em ministérios, nem estão

sujeitos à hierarquia, tutela ou superintendência do Governo

• Emanam actos administrativos• Emitem pareceres e recomendações que são

habitualmente obrigatórios e/ou vinculativos• Não podem ser dissolvidos



228

• “ADMINISTRAÇÃO INDEPENDENTE – (i) em sentidoorganizatório ou subjectivo, é o conjunto de órgãos doEstado e de pessoas colectivas públicas de carácterinstitucional que asseguram a prossecução de tarefasadministrativas de incumbência do Estado semestarem sujeitos aos poderes de hierarquia, desuperintendência, nem de tutela dos órgãos dedirecção política; (ii) em sentido material ou objectivo,é a actividade administrativa exercida com vista àprossecução dos fins do Estado, no respeito pela ordemjurídica mas sem subordinação à política.”

In Dicionário Jurídico da Administração Pública

© Nuno Cunha Rolo

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• Os titulares são inamovíveis e irresponsáveis pelas respectivas decisões

• Na maioria, eleitos pela Assembleia da República

• Exemplos:– Provedor de Justiça– Comissão Nacional de Protecção de Dados– Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos– Comissão Nacional de Eleições– Comissão de Fiscalização dos Serviços de Informações


Entidades adm. independentes

230

Noção doutrinária (anterior à actual lei-quadro):“São órgãos do Estado ou pessoas colectivas públicas de carácter institucional que a lei incumbe da prossecução de fins do Estado, para o que lhes confia o exercício da função administrativa, com outorga expressa de competências de administração activa, mas cujos dirigentes beneficiam de um especial regime de independência, orgânica e funcional, perante os órgãos de soberania.”

In Dicionário Jurídico da Administração Pública

© Nuno Cunha Rolo

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Noção da Lei-Quadro 67/2013, de 28 de Agosto:“As entidades reguladoras são pessoas colectivas de direito público, com a natureza de entidades administrativas independentes, com atribuições em matéria de regulação da actividade económica, de defesa dos serviços de interesse geral, de protecção dos direitos e interesses dos consumidores e de promoção e defesa da concorrência dos sectores privado, público, cooperativo e social” (artigo 3.º, n.º 1)

© Nuno Cunha Rolo

Entidades adm. independentes• Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto (Lei -quadro das

Entidades Administrativas Independentes, com funções de regulação e de promoção e defesa da concorrência respeitantes às actividades económicas dos sectores privado, público, cooperativo e social)

• Integradas em ministérios• Na maioria, regulam e supervisionam actividades,

normalmente de natureza económica, no âmbito de um sector socio-economico, com intervenção ministerial mais restrita.


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Entidades adm. independentes• Exemplos:

– Instituto de Seguros de Portugal;– Comissão do Mercado de Valores Mobiliários;– Autoridade da Concorrência;– Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos;– Autoridade Nacional de Comunicações (ICP - ANACOM);– Autoridade Nacional de Aviação Civil (ex-INAC, I.P.);– Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (ex-IMT, I.P.);– Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos;– Entidade Reguladora da Saúde.

– Ao Banco de Portugal e a Entidade Reguladora da Comunicação Social não se aplicam esta lei



• Características essenciais:– Dispor de autonomia administrativa e financeira;– Dispor de autonomia de gestão;– Possuir independência orgânica, funcional e técnica;– Possuir órgãos, serviços, pessoal e património próprio;– Ter poderes de regulação, de regulamentação, de

supervisão, de fiscalização e de sanção de infracções;– Garantir a protecção dos direitos e interesses dos

consumidores.


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O NOVO CPA


Novo CPA Paula Teixeira da Cruz, ministra da Justiça, como «um

contributo extremamente importante para a reforma do Estado»

“Uma administração Pública mais célere, eficiente e transparente”, Fausto Quadros, Presidente da Comissão Revisora do Código de Procedimento Administrativo

O “combate à burocracia” é, de resto, apontado por Fausto Quadros como um dos grandes objetivos por trás desta reforma.

O novo CPA vai ainda obrigar a Administração Pública a justificar todas as despesas com uma análise custo benefício para uma “maior transparência”.

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Mote da renovação do CPA

“(…) tornar o funcionamento da Administração Pública mais transparente e mais eficaz com o propósito de se conseguir, com maior solidez, uma Administração mais próxima e mais acessível aos cidadãos. (…)”, Exposição de Motivos, Proposta de Lei n.º 224/XII,

237

Tendências do NCPA Forte influência do Direito Comparado (Alemanha, Itália, Espanha e

direito anglo-saxónico) e do direito da União Europeia e das instituições europeias

Profusão de conceitos jurídicos indeterminados e conceitos económico-financeiros e instituição de novas figuras

Acolhimento dos entendimentos pacíficos e consensuais, da doutrina e jurisprudência, verificados sobre a vigência do CPA de 91

Adequação terminológica, concetual e processual, ao regime processual administrativo (CPTA)

Partilha de responsabilidades entre a Administração e os particulares e interessados

Maior complexidade do CPA relativo ao anterior

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Aplicação no tempo do NCPA

NORMAS APLICAÇÃO

Entrada em vigor 7 de abril de 2015

Parte I (artigos 1.º a 19.º)Parte II (artigos 20.º a 52.º)Capítulo III do Título I da parte III (artigos 77.º a 81.º)Parte IV (artigos 135.º a 202.º)

Procedimentos administrativos em cursoÀ data da sua entrada em vigor

Artigo 176.º, n.º 1(execução coerciva de actos administrativos)

A partir da data da entrada em vigor de lei a aprovar até 7 de junho de 2015 (n.º 2 do artigo 8.º do DL 4/2015, de 7/01)

Todo o restante NCPA Procedimentos administrativos novos

239

Aplicação no tempo do NCPANORMAS APLICAÇÃO

Do “Regime comum” do PA:- Responsável pela direção do procedimento (55.º)- Utilização dos meios eletrónicos (61.º)- Balcão único eletrónico (62.º)- Comunicações por telefax, telefone ou meios eletrónicos

(63.º) Da relação jurídica procedimental:- Sujeitos do procedimento (65.º)- Auxílio administrativo (66.º)- Interessados do PA e legitimidade procedimental (67.º e 68.º)- Garantias da imparcialidade (69º a 76.º)- Direito à informação (82.º a 85.º)- Prazos (86.º a 88.º)- Medidas provisórias (89.º e 90.º)- Pareceres (91.º e 92.º)- Extinção do PA (93º a 95.º)- Procedimento do regulamento e do ato (96.º a 134.º).

Não têm aplicação imediata (aplica-se somente aos procedimentos administrativos novos)

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Prazos “especiais” em vigor

NORMAS APLICAÇÃO

Artigo 149.º, n.º 2 do CPA 91 Vigente até 7 de junho (à data da entrada em vigor do diploma referido no artigo 176.º, n.º 1 do NCPA)… mas ainda em vigor!

Guia de Boas Práticas Administrativas(artigo 5.º do DL 4/2015, de 7/01)

Até 7 de abril de 2016, por Resolução de Conselho de Ministros

241

PRINCIPAIS NOVIDADES DO NCPA

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Sentido geral

Código renovado e inovador

O NCPA impõe à Administração Pública uma sujeição a um dever de boa gestão, boa administração e de responsabilização pela sua actuação, designadamente ao nível do incumprimento de prazos, incluindo de decisão, inédito no procedimento administrativo português.

Reforço de regras já existentes, reordenação sistemática significativa, embora se mantenham as quatro partes do antigo CPA, porém, alarga-se o âmbito de aplicação do diploma e a introduz-se de cerca de 40 artigos novos

243

PARTE INoção, âmbito e princípios gerais

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Âmbito e princípios

Na Parte I (artigos 1.º a 19.º), alarga-se o âmbito do NCPA(com excepção da Parte II, aplicável apenas aos órgãos administrativos), que deixa de ser aplicável apenas à actividade administrativa de gestão pública dos órgãos administrativos, para passar a ser aplicável também à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos.

Reforço dos princípios gerais da atividade administrativa já existentes e aditando novos com o objectivo de modernizar e simplificar o procedimento administrativo português

245

Princípios gerais Aplicáveis a toda a AP e entidades com funções administrativas Introdução de novos princípios gerais:

I. Boa administração (art.º 5.º), pauta administrativa dos princípios constitucionais de eficiência, celeridade, da aproximação dos serviços das populações e da desburocratização;

«Fausto Quadros lembra que as novas regras introduzem o “princípio da boa administração”, segundo a qual o Estado deve pautar o seu funcionamento “pela eficiência, economicidade e celeridade”.» (Semanário SOL, Jan/2015)Abrangido pelo princípio da prossecução do interesse público e consagrado no artigo 41.º da carta de Direitos Fundamentais da UE

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Princípios geraisII. Razoabilidade (art.º 8.º), inspiração anglo-saxónica

(reasonableness principle) no sentido de afastar soluções irrazoáveis, ligando-o ao princípio da justiça (como medida deste princípio);

III. Responsabilidade (art.º 16.º), a Administração responde pelos danos causados no exercício da sua actividade, designadamente mediante a aplicação do Regime da Responsabilidade Civil do Estado e das Demais Pessoas Colectivas (Aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, na redacção dada pela Lei n.º 31/2008, de 17 de Julho);

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Princípios gerais

IV. Administração aberta (art.º 17.º), consagrado especialmente como direito à informação não procedimental (acesso aos arquivos e registos administrativos);

V. Protecção de dados pessoais (art.º 18.º), corolário da introdução de princípios e regulamentação aplicáveis à administração electrónica (art.º 14.º); os meios electrónicos como meio privilegiado de comunicação nas relações interadministrativas e nas relações entre os particulares e a Administração Pública – cfr. art.º 61;

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Princípios gerais

VI. Cooperação leal com a União Europeia (art.º 19.º), conceito europeu, bidireccional entre administração e particulares, reflectindo a crescente colaboração e troca de informação das instituições europeias nos procedimentos nacionais e da participação da Administração Pública portuguesa nos processos de decisão da União Europeia.

249

Princípios gerais

São densificados os princípios da proporcionalidade e da imparcialidade: i) Proporcionalidade (artigo 7.º), exigindo-se à Administração

Pública actos e comportamentos adequados aos fins a prosseguir, e limitar à medida do necessário (e não já apenas do adequado) as decisões que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, proibindo-se, assim, o excesso; e

ii) Imparcialidade (artigo 9.º), exigência de objectividade em todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório, de forma a proteger a isenção, credibilidade e confiança administrativas.

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PARTE IIDos órgãos da administração pública

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Órgãos da AP

A Parte II respeita aos órgãos da administração, e tem poucas alterações.

Destaque para a transição das regras relativas às garantias de imparcialidade e à posição dos interessados no procedimento para a Parte III do Código, respeitante ao próprio procedimento, com as inerentes consequências no âmbito de aplicação, porquanto as normas que transitam para a Parte III passam a ser aplicáveis a qualquer entidade no exercício de poderes públicos ou funções administrativas.

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Órgãos da AP

Em vez “Dos Sujeitos” esta Parte II refere-se a “Dos órgãos da Administração Pública”

Deixa-se de elencar os órgãos administrativos para se passar a defini-los como sendo “os centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos de prática de actos jurídicos imputáveis à pessoa colectiva” (artigo 20.º)

Caberá ao intérprete, a densificação do conceito com situações concretas.

253

Competência dos órgãos Artigos 36.º a 43.º Princípios:

– Legalidade: é definida por lei ou regulamento– Irrenunciabilidade: proibida a renúncia, i.e., de o titular

abdicar do exercício da competência que lhe está atribuída– Inalienabilidade: o titular não pode transferir para outrem

a titularidade ou exercício dos seus poderes– Nulidade: sanção aplicável a todo o acto ou contrato que

consagre ou gere a renúncia à titularidade e exercício dos órgãos administrativos

Derrogação: delegação de poderes (44.º e ss), suplência (42.º) e substituição (43.º)

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Competência dos órgãos Também no âmbito da Parte II, verifica-se a alteração

das consequências da apresentação de requerimento, petição, reclamação ou recurso a órgão incompetente, que passa, sempre, a ser remetido oficiosamente para o órgão competente, valendo a data da apresentação inicial para efeitos de avaliação da sua tempestividade – deixando, pois, de haver, como até aqui, uma dualidade de consequências (remessa oficiosa ou rejeição) consoante o órgão fosse ou não do mesmo Ministério (artigo 41.º).

255

Competência dos órgãos

O início do procedimento fixa a competência e, em regra, vale para todo o procedimento (artigo 37.º)

Especial dever da AP verificar a sua competência (artigo 40.º)

Se o requerimento do particular é enviado a um órgão incompetente, deve ser enviado oficiosamente ao órgão titular da competência, notificando-se o administrado dessa remessa (artigos 41.º/2 e 3, v.. 109.º/1/a))

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Delegação de poderes Artigos 44.º a 50.º Introdução da figura da delegação de competências por parte

dos órgãos da Administração em órgãos de diferentes pessoas colectivas, o que alarga a capacidade da Administração de fazer face às solicitações dos particulares.

Clarifica-se a distinção conceptual entre substituição e suplência de órgãos, definindo-se a substituição como a sucessão, temporária e pontual, nos casos previstos na lei, de um órgão (o substituto) no exercício da competência própria de outro órgão (o substituído) e a suplência como a actuação pelo suplente no exercício da competência do órgão ausente, em falta ou impedido.

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PARTE IIIDo procedimento administrativo

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Procedimento administrativo

Artigos 53.º a 134.º Na Parte III, respeitante ao procedimento, são significativas

as alterações Nova sistematização das normas, distinguindo-se, em títulos

diferentes, o regime comum do procedimento administrativodos regimes especiais dos procedimentos do regulamento e do acto administrativo, numa clara consagração de regras comuns da actividade administrativa (regulamentar ou decisória), inédito até aqui

As especificidades de cada caso remetem-se para os regimes especiais.

259

Procedimento administrativo Nas disposições gerais do regime comum, destaca-se a

consagração do novo princípio de adequação procedimental (artigo 56.º) e a previsão de acordos endoprocedimentais(artigo 57.º)

Na falta de normas injuntivas (imperativas), os termos do instrução e tramitação do procedimento electrónico “reequaciona a distribuição das tarefas de direção do procedimento” (artigo 56.º)

Acordos endoprocedimentais (artigo 57.º), os sujeitos da relação jurídica procedimental podem convencionar termos do procedimento que caibam no âmbito da discricionariedade procedimental (procedimentais) ou o próprio conteúdo da decisão final, nos limites da lei (substantivos)

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Procedimento electrónico Artigos 61.º a 63.º Alargamento da transparência e do direito à

informação, como se defendia há algum tempo, privilegiando-se nos meios de comunicação entre a Administração e os particulares, o relacionamento electrónico.

Previsão da figura do Balcão Único Electrónico, ou seja, o procedimento pode tramitar em plataformas informáticas com acesso restrito, sem prejuízo de se remeter para diploma próprio o processo administrativo em suporte electrónico (artigo 62.º).

261

Procedimento electrónico Artigos 61.º a 63.º Os meios electrónicos para fins de instrução do procedimento

passam a ser o método preferencial, prevendo-se que as comunicações por meios electrónicos são admissíveis quando expressamente consentidas (61.º).

No caso das pessoas singulares, este consentimento é presumido quando o interessado tenha estabelecido contacto regular através desses meios (63.º/1 e 2).

No que respeita às pessoas colectivas, este consentimento é dispensado quando tais elementos sejam indicados em qualquer documento apresentado no procedimento – por exemplo, no papel timbrado (63.º/3).

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Sujeitos do procedimento

Qualificam-se como sujeitos da relação jurídica procedimental, os órgãos da Administração Pública, particulares associativos, pessoas colectivas e singulares de direito privado e os órgãos que exerçam funções administrativas (artigo 65.º, n.º 1)

Define-se os interessados, como os sujeitos da relação jurídica procedimental, não bastando a detenção de um interesse na matéria a decidir, exigindo-se também a participação formal no procedimento, seja ela voluntária ou por convocação da Administração (artigo 65.º, n.º 2).

263

Auxílio administrativo Artigo 66.º Alargamento do conceito de auxílio administrativo, cuja

finalidade instrutória é auxiliar a instrução do processo Qualquer órgão pode pedir a intervenção no procedimento de

qualquer outro órgão administrativo, nomeadamente quando este último tenha mais e melhores conhecimentos da matéria relevante, designadamente técnicos, ou tenha em seu poder documentos ou elementos necessários à preparação da decisão.

Omissão quanto aos “custos” do auxílio.

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Garantias de imparcialidade Artigos 69.º a 76.º Introdução de um novo capítulo (o II) dedicado à “Relação

jurídica procedimental”, na qual é incluída a secção III, relativa às garantias de imparcialidade.

Nestas, destaca-se a introdução de um impedimento específico, aplicável às entidades que prestem serviços de consultoria a favor do responsável pela direcção do procedimento ou a quaisquer sujeitos públicos da relação procedimental relativamente às quais exista uma situação de impedimento nos mesmos moldes dos aplicáveis aos agentes públicos, ou que tenham prestado serviços, há menos de 3 anos, aos sujeitos privados participantes no procedimento (artigo 69.º, n.º 3 e 5).

265

Garantias de imparcialidade

Consagra-se um regime em torno deste novo impedimento, incluindo disposições sancionatórias, impondo-se, nomeadamente ao prestador de serviços o dever de indemnizar a Administração Pública e os terceiros de boa-fé pelos prejuízos causados pela anulação do acto ou do contrato (artigo 69.º, 3 a 5).

266

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131

Garantias de imparcialidade

Em matéria de imparcialidade e fora dos casos de suspeição (presunção legal inilidível de parcialidade), é agora posta a ênfase na “razoabilidade da dúvida séria sobre a imparcialidade da actuação do órgão”, passando o juízo a fazer-se sobre as condições objectivas de confiança por parte da opinião pública, em detrimento de se avaliarem as condições subjectivas do agente (73.º).

Nos casos de suspeição, avalia-se uma condição que diz respeito ao próprio agente (condição subjectiva), que nas demais situações aplicáveis, com razoabilidade, se possa duvidar seriamente da imparcialidade (73.º).

267

Conferência procedimental Artigo 77.º a 81.º Instrumento não inovador, porquanto já se previa, embora

não nos mesmos termos, esta figura no Direito do Urbanismo).

Trata-se de um modelo de exercício comum ou conjunto de competências de diversos órgãos da Administração Pública e que está pensado para procedimentos administrativos complexos ou conexos. Pode assumir uma função deliberativa ou de coordenação (artigo 77.º, n.º 3).

Instrumento interadministrativo organizatório, com o objectivo de simplificar, melhorar e acelerar a decisão, e a eficiência e economicidade da actividade administrativa

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Conferência procedimental

Nos termos do artigo 77.º e seguintes, as decisões que envolvam mais do que um organismo da Administração Pública, passa a ser obrigatória uma “conferência procedimental”.

Isto é, os vários órgãos são obrigados a decidir em conjunto, respeitando o prazo de 90 dias e evitando assim que os cidadãos tenham de esperar por várias respostas diferentes que podem até ser contraditórias entre si.

A disciplina relativa à realização das conferências é estabelecida pelo respectivo acto instituidor, nos termos do artigo 78.º, quanto aos poderes, deveres e ónus dos participantes, bem como à audiência de interessados;

269

Conferência procedimental As conferências procedimentais são convocadas relativamente

a situações concretas Não são aplicáveis ao Sistema de Indústria Responsável (artigo

4.º, n.º 1, do DL 4/2015 que aprova o NCPA) Quando são requeridas pelos interessados, o órgão

competente para a convocar tem o dever de o fazer no prazo de 15 dias (artigo 79.º, n.º 2)

As conferências procedimentais dependem da previsão específica em lei ou regulamento ou em contrato interadministritivo a celebrar entre entidades públicas autónomas (artigos 77.º, n.º 3 e 78.º).

270

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133


Modalidades das conferências procedimentais:- Conferências deliberativas, com o objectivo de exercício

conjunto de competências, através de um único acto decisório de conteúdo complexo

- Conferências de coordenação, destinadas ao exercício individualizado, mas simultâneo, de competências próprias, através de actos administrativos autónomos, praticados por cada um dos órgãos intervenientes.

271


As conferência deliberativas têm por objecto o exercício conjunto – isto é, exercício em comum (n.º 1 do artigo 77.º) -das competências decisórias dos órgãos participantes, através de um único acto – de uma única decisão (n.º 2 do artigo 77.º) - de conteúdo complexo, que substitui a prática, por cada um deles, de actos administrativos autónomos (alínea a do n.º 3 do artigo 77.); trata-se de um único acto – um acto unitário -praticado em co-autoria (co-autoria orgânica)

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134


Regras das conferências deliberativas1) Exigência de unanimidade na adopção da deliberação (ao contrário das regras de votação dos

órgãos colegiais, ou seja, não se aplicam nestas as regras da colegialidade); 2) A pronúncia desfavorável de qualquer dos participantes na conferência deliberativa

determina o indeferimento das pretensões apreciadas na conferência, salvo se os órgãos acordarem nas alterações necessárias ao respectivo deferimento e na possibilidade da repetição da conferência, caso essas alterações sejam concretizadas pelo interessado (n.º 5 do artigo 81.º, embora sem prejuízo da prática individualizada do acto administrativo, nos termos do n.º 6 do mesmo artigo);

3) Sendo único o acto, a invalidade da pronúncia de um dos órgãos transmite-se/comunica-se àquele acto;

4) À conferência é conferida aos órgãos participantes a competência conjunta para deliberarem através de um único acto de conteúdo complexo, a que corresponderia a prática isolada de actos administrativos por cada um deles (alínea d) do n.º 3 do artigo 78.º), pelo que terá impacto no regime da revogação, anulação e da impugnação administrativa e judicial do acto formado na conferência.

273


Regras das conferências de coordenação1) O acto de cada órgão participante é autónomo dos demais

actos praticados por todos e cada um dos outros órgãos participantes; trata-se, como diz a lei, de “diversas decisões conjugadas” (cado acto mantém a sua identidade e individualidade);

2) Cada acto é imputado ao respectivo órgão que o emite, mantendo este o poder de o anular ou revogar autonomamente, bem como o de ser objecto de impugnação administrativa (ou jurisdicional) autónoma.

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135

Prazos No que respeita a prazos (86.º e seguintes) “Pela primeira vez há um prazo para a Administração Pública

decidir”, sublinha Fausto Quadros, explicando que o Código prevê que “só muito excepcionalmente e de forma fundamentada seja possível prorrogar este prazo por períodos curtos que somados não podem exceder mais 90 dias”.

O prazo começa a correr independentemente de formalidades Os prazos de um ou dois dias convertem-se em designados por

24 ou 48 horas, respectivamente Considera-se que os serviços não estão abertos ao público

quando for concedida tolerância de ponto, total ou parcial. Os prazos de mais de seis meses não beneficiam da suspensão

de contagem aos sábados, domingos e feriados275

Procedimento regulamentar

Artigos 97.º a 101.º Nos procedimentos especiais temos os dos regulamentos e

dos actos administrativos No Título II da Parte III distingue-se o regime-regra do

procedimento do regulamento e do procedimento do acto administrativo.

Quanto ao primeiro, destacam-se a introdução da publicitação do início do procedimento e a obrigatoriedade do projecto de regulamento conter uma nota justificativa fundamentada que inclua a ponderação dos custos e benefícios das medidas projectadas.

276

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136

Procedimento do AA

Artigos 102º a 134.º Destacam-se as inovações relativas à forma e perfeição das

notificações dos actos – com especial destaque para a permissão do uso de meios electrónicos.

A lei determina que a notificação se considera efectuada, no caso do correio electrónico, no momento em que o destinatário aceda ao e-mail remetido

(a demonstração é muito difícil. Enquanto que no procedimento tributário, as comunicações electrónicas são processadas através do ViaCTT, que permite efectivamente o controlo da recepção/leitura dos e-mails enviados, ao contrário, o procedimento administrativo aceita qualquer endereço de e-mail que os destinatários facultem ou que conste da documentação remetida)

277

Procedimento do AA

Presume-se a realização da notificação no 25.º dia posterior ao envio, nos casos em que o destinatário não aceda à caixa de correio electrónico, excepto se se demonstrar ter sido impossível essa comunicação ou que o sistema tenha impedido a correcta

No que respeita à forma de apresentação dos requerimentos, prevê-se expressamente a admissão da apresentação por fax, e-mail ou transmissão electrónica de dados, em vez da entrega nos serviços e por correio, na senda da previsão deste código dos meios electrónicos como instrumento preferencial (104.º).

278

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137

Procedimento do AA

Quanto à instrução do procedimento, simplifica-se o ónus probatório do interessado ao permitir-se que, quando os documentos estejam no poder da Administração, aquele apenas identifique correctamente os documentos de que se quer fazer valer junto do responsável pela direcção do procedimento (115.º).

No que respeita ao direito de audiência prévia, regista-se o facto de terem desaparecido os casos de inexistência da mesma, passando apenas a ser possível a sua dispensa nos casos previstos na lei – o que já acontecia -, desde que devidamente fundamentada na decisão final, o que constitui em si mesmo uma novidade (121.º).

279

Procedimento do AA

Na secção V concernente à decisão do procedimento, determina-se a responsabilidade da Administração, nos termos contidos no regime da responsabilidade civil do Estado, porquanto são introduzidos prazos para a decisão, cujo incumprimento, além de se permitir o recurso aos meios de tutela administrativa e jurisdicional (128.º).

Desaparece a figura do indeferimento tácito, permitindo-se o recurso àquela tutela administrativa e jurisdicional, a qual se corporiza no pedido da prática do acto devido e não já através da impugnação do acto tácito (129.º).

280

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138

Procedimento do AA

Determina-se que os procedimentos oficiosos passíveis de culminar numa decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam na ausência de uma decisão no prazo de 180 dias (128.º/6).

281

Procedimento do AA

Desapareceu o elenco de situações em que ocorria deferimento tácito dos procedimentos, passando a prever-se, genericamente, que o deferimento tácito só existe quando seja expressamente cominado na lei ou em regulamento; Eliminação da figura do indeferimento tácito e

concretização da figura do incumprimento do dever de decisão.

282

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139

Procedimento do AA

Inspirada na legislação urbanística, consagra-se uma disposição relativa às comunicações prévias, enunciando-se que a lei pode prever que, em certos casos, a produção de efeitos jurídicos não dependa da emissão de um acto administrativo, mas resulte, de forma imediata, da mera comunicação pelos interessados do preenchimento dos respectivo pressupostos legais ou regulamentares (artigo 134.º).

283

Procedimento do AA

Regime do “Licenciamento ZERO” e da transposição da “Diretiva Serviços” utilizam este conceito de “Comunicação Prévia” (Artigo 8.º-1 e 2 e artigo 9.º do DL n.º 92/2010, de 26/7 - transposição da “Diretiva Serviços”-; Artigo 1.º-1 do DL n.º 48/2011, de ¼ -“Licenciamento ZERO”)

284

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140

Procedimento do AA

Comunicação prévia (artigo 8.º-2-a) do DL 92/2010, de 26/7)- Exercício da atividade económica pode efetuar-se após acomunicação, decorrido um determinado lapso temporal;- Existe a possibilidade de uma decisão administrativa que obste ao exercício do direito.- Decisão administrativa dentro do prazo após comunicação prévia é um ato permissivo.Ex: Comunicação prévia para certas operações urbanísticas, com prazo de pronúncia de 20 dias (artigo 4.º-4 e 34.º e segs. do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação).

285

Procedimento do AA

Mera comunicação prévia (artigo 8.º-2-b) do DL 92/2010, de 26/7)

- Atividade económica pode iniciar-se imediatamente;- Reação administrativa só pode ocorrer em sede de fiscalização.- Não é um “ato permissivo”.Exemplo: Início da atividade das agências de viagens sujeita a mera comunicação prévia (artigo 7.º do DL n.º 61/2011, de 6 de maio), Sistema de Indústria Responsável (Decreto-Lei n.º 73/2015, de 11 de maio), Exploração dos estabelecimentos de alojamento local (Decreto-Lei n.º 128/2014), Exploração de um estabelecimento comercial (DL nº 48/2011, de 15 de maio), etc..

286

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141

PARTE IVDa actividade administrativa

287

Actividade administrativa Artigos 135.º a 202.º Criação de um inédito regime substantivo para o regulamento

administrativo. Clarifica a noção de regulamento, exigindo-se a habilitação

legal para a sua emissão e disciplina-se a relação hierárquica entre regulamentos, consagrando-se os regimes de invalidade e de revogação respectivos .

A omissão de regulamentos devidos – quando estes são necessários para dar exequibilidade a um acto legislativo –, legitima os interessados directamente prejudicados pela omissão a requerer essa emissão, sem prejuízo da respectiva tutela jurisdicional, caso seja ineficaz o recurso à AP.

288

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142

Regulamento Artigos 135.º a 147.º Institui-se um regime substantivo dos regulamentos

administrativos, que é agora densificado, por oposição ao Código anterior, que apenas continha regras relativas ao procedimento de aprovação de regulamentos

Consagram-se a posição consensual da doutrina e jurisprudência sobre o conceito de regulamento administrativo, a exigência de habilitação legal para a emissão de regulamentos, disciplina das relações entre regulamentos e regime da invalidade.

289

Regulamento Relativamente à invalidade do regulamento, consagra-se um

bloco de legalidade á função administrativa (artigo 143.º) Institui-se como regra que a invalidade do regulamento é

invocável a todo o tempo e por qualquer interessado, excepto quanto a determinadas invalidades de forma ou de procedimento, que se sanam ao fim de seis meses (artigo 144.º)

Destaque-se a impossibilidade de revogar um regulamento de execução sem que a matéria seja objecto de nova regulamentação, mantendo-se em vigor as disposições revogadas de que dependa a aplicabilidade da lei exequenda (artigo 145.º).

290

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143

Regulamento Aplicabilidade do regime do NCPA a regulamentos “externos”:

- Note-se que o regime do NCPA só se aplica a estes, ou seja, os que visam produzir efeitos jurídicos externos, i.e., aqueles que se projetam na ordem jurídica portuguesa, para além da ordem jurídica interna da própria entidade emissora, afetando a esfera jurídica de pessoa distintas desta mesma entidade

- Exclui-se os regulamentos internos, os que são produzidos no âmbito do poder de auto-organização interna que cabe na competência inerente aos organismos públicos e que para tal nem carece de lei habilitante para emitir regulamentos

291

Regulamento Aplicabilidade do regime do NCPA a regulamentos “externos”:

- Outra questão é saber se todos os regulamentos a que, globalmente, se aplicam “apenas” na ordem interna da entidade (a orgãos e funcionários, organização e funcionamento internos) são internos?

- Assim não é, sobretudo no que respeita aos regulamentos especiais (visam regular as relações especiais de poder ou de direito administrativo, i.e., relações de especial ligação ou subordinação dos particulares, num posicionamento específico e legal, com uma entidade administrativa (exemplos: militares, polícias e demais funcionários públicos em geral, alunos em escola pública, doentes em hospital público, etc)

292

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144

Regulamento Aplicabilidade do regime do NCPA a regulamentos “externos”

(continuação):- Nestes casos de regulamentos especiais, estes podem ter efeitos

externos, se se dirigirem aos visados, funcionários públicos por exemplo, e nessa qualidade com vista a organizar e disciplinar o funcionamento do serviço;

- - Mas, se o regulamento se aplicar a, por exemplo, funcionários públicos, na sua qualidade de cidadãos ou titulares de direitos fundamentais, que a Administração Pública deve respeitar com o objetivo de disciplinar a relação jurídica de emprego com a Administração (vinculação, carreiras, remunerações, concursos, etc) e os deveres recíprocos que a integram, então, nestes casos o regulamento tem eficácia externa, e assim disicplinado pelas disposições do NCPA.

293

Acto administrativo Artigos 148.º a 199.º No Capítulo II da Parte IV as principais alterações centram-se

na definição, invalidade e revogação do acto administrativo Noção (artigo 148.º, “Conceito de acto administrativo”)“Para efeitos do disposto no presente Código, consideram -seactos administrativos as decisões que, no exercício de poderesjurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicosexternos numa situação individual e concreta”.(“Para os efeitos da presente lei, consideram-se actosadministrativos as decisões dos órgãos da Administração que aoabrigo de normas de direito público visem produzir efeitosjurídicos numa situação individual e concreta”,art. 120.º, CPA91)

294

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145

Acto administrativo- “(…) no exercício de poderes jurídico-administrativos (…)”: O autor/sujeito da decisão pode não ser um órgão da Administração (da Administração directa ou indirecta do Estado, das autoridades administrativas independentes, das entidades integradas na administração autónoma territorial, entre outras), poderá ser uma entidade privada, desde que legalmente habilitada com poderes jurídico-administrativos para praticar actos administrativos (por ex., entidades privadas concessionárias de serviços públicos)

295

Acto administrativo- “(…) que “visem produzir efeitos jurídicos externos (…)”:Uma decisão adoptada “no exercício de poderes jurídico-administrativos” projecta os seus efeitos jurídicos na esfera jurídica (pessoal, profissional ou patrimonial) do destinatário dessa mesma decisão, definindo a sua situação jurídica –individual e concreta - (constituindo direitos, modificando-os ou extinguindo-os ou, produzindo deveres, encargos, ónus). A decisão – o acto - pode igualmente definir a situação jurídica de um bem (caso de uma decisão que classifique um imóvel como “património histórico”, “arquitectónico” ou “cultural”, remetendo-o para um regime jurídico especial).

296

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146

Acto administrativo

No âmbito da nulidade dos actos administrativos, define-se o elenco das respectivas causas e permitem-se efeitos putativos de actos nulos, e assim a respectiva reforma ou conversão, flexibilizando-se, assim, os próprios efeitos da nulidade, numa consagração legislativa do conceito das invalidades atípicas, já presente no anterior regime.

297

Acto administrativo

No âmbito da anulabilidade, definem-se limites aos efeitos da anulabilidade, designadamente, quando o conteúdo do acto não possa ser outro, particularmente por ser um acto vinculado – apesar de o NCPA não o referir, aplicar-se-á somente às invalidades formais ou de procedimento

Na revisão do acto administrativo distingue-se a anulação administrativa dos actos administrativos e a revogação dos actos administrativos (165.º)

Elimina-se os conceitos de revogação por invalidade ou nulidades “por natureza”

298

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147

Acto administrativo

Nos condicionalismos da anulação administrativa (168.º) dos actos, limita-se essa possibilidade ao prazo de seis meses desde o conhecimento da causa de invalidade, com limite máximo de cinco anos a contar da respectiva emissão.

Permite-se, ainda, que haja anulação administrativa de um acto que tenha sido judicialmente impugnado desde que tal suceda até ao encerramento da discussão do processo e, por outro lado, quando o acto se tenha tornado inimpugnáveljudicialmente, o mesmo só pode ser anulado oficiosamente –ou seja, a invalidade não fica sanada por mero decurso do prazo de impugnação judicial.

299

Acto administrativo

A anulação tem apenas efeitos para o futuro, aproveitando-se, assim, os efeitos, já produzidos entretanto, desde que o acto seja inimpugnável judicialmente.

Os beneficiários que desconhecem a invalidade dos actos constitutivos de direitos que venham a ser administrativamente anulados têm o direito a serem indemnizados pelos danos anormais (conceito sem concretização doutrinária e jurisprudencial) sofridos em consequência da anulação.

300

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148

Acto administrativo Na execução dos atos administrativos (175.º e segs.) diz

respeito, do princípio de que a execução coerciva só pode ser realizada pela Administração nos casos expressamente previstos na lei ou em situações de urgente necessidade pública, afastando-se, assim, o designado privilégio da execução prévia.

Esta alteração não é imediata, ficando sujeita à aprovação de lei especial que definirá os casos, as formas e os termos em que os atos administrativos podem ser impostos coercivamente pela Administração, pelo que, entretanto, a regra da autotutela executiva ou privilégio da execução prévia manter-se-á em vigor (176.º/2).

Consagração expressa de que os procedimentos de execução têm início com a emissão de uma decisão autónoma de proceder à execução (177.º).

301

Acto administrativo

Relativamente à execução dos actos administrativos (artigos 175.º a 183.º), estipula-se que apenas nos casos expressamente previstos na lei, é possível a execução coerciva directa, devendo, nos demais casos, recorrer-se ao tribunal administrativo competente.

Prevê-se, contudo, que a execução coerciva de obrigações pecuniárias é sempre possível, seguindo-se, no caso, o processo de execução fiscal (179.º).

302

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149

Acto administrativo

Introduziu-se também a obrigatoriedade de os procedimentos de execução se iniciarem com uma decisão autónoma, devidamente fundamentada, na qual devem ser determinados o conteúdo e os termos da execução. Esta decisão é notificada ao executado, concedendo-se-lhe um “prazo razoável” para o cumprimento voluntário.

Reforçam-se as garantias dos executados, respeitantes aos actos materiais de execução ou às suas consequências, cingindo-se a inexistência de embargos aos procedimentos de execução de obrigações pecuniárias (182.º).

303

Regime da Impugnação Administrativa

304

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Impugnação administrativa Artigos 184.º a 199.º Foi adoptada a regra existente no Código de Processo nos

Tribunais Administrativos (CPTA), no sentido de que se suspende os prazos de interposição de acções nos tribunais administrativos a utilização dos meios de impugnação administrativa facultativos

Na reclamação, introduz-se uma fase de audiência de interessados (à semelhança do que acontece nos procedimentos de Contratação Pública), inédita até aqui.

No recurso hierárquico, introduz-se uma limitação ao autor do acto, no sentido de o mesmo não poder modificar ou substituir o acto em sentido menos favorável ao recorrente, deixando-se essa possibilidade apenas para o superior hierárquico.

305

Impugnação administrativa

A reclamação e os recursos administrativos (artigo 184.º a 199.º), tornaram-se a regra do carácter facultativo das impugnações administrativas. Introduziu-se a possibilidade de se impugnar

administrativamente a omissão ilegal de um acto administrativo, fixando-se, para o efeito, o prazo de um ano (187.º).

306

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151

Impugnação administrativa No caso da impugnação da omissão de um acto, permite-se:

– que o autor do acto ou o seu superior hierárquico pratiquem o acto omitido, permitindo-se, tal como no processo judicial administrativo, que o recurso prossiga contra o acto praticado, sendo possível ao impugnante alegar novos fundamentos e juntar elementos probatórios.

Por fim, o órgão competente para conhecer do recurso hierárquico não fica vinculado à proposta de pronúncia do autor, devendo, nesse caso, respeitar as regras de fundamentação da decisão (152.º a 154.º)

307


No artigo 192.º, introduz-se uma garantia dos “contrainteressados”, ou seja, aqueles que possam ser prejudicados pela procedência da reclamação (vide, artigo 57 e 115.º, do CPTA), com a obrigação de os notificar, quando a reclamação seja potencialmente procedente, no prazo geral (supletivo) de 10 dias úteis (vide, artigo 86.º)

Note-se que aos regimes da impugnação reclamação e recursos, aplicam-se os artigos 184.º a 190.º, nos quais se define o regime geral das impugnações administrativas.

308

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152


A tramitação dos recursos (195.º) prevê regras de simplificação e celeridade, permitindo-se que no decurso do procedimento do recurso hierárquico, ou seja, antes da decisão proferida pelo superior hierárquico, o autor do acto ou da omissão possa alterar a sua decisão ou praticar o acto devido.

O recorrente ou os contrainteressados podem requerer no prazo do artigo 193.º/2 que o recurso prossiga contra o acto praticado, se novos factos ou fundamentos novos e junção de documentos probatórios respectivamente pertinentes 8vide, artigos 45.º, 63.º a 65.º, e 70.º, do CPTA)

309


Deixou de ser causa de rejeição do recurso, o facto de este ter sido interposto para órgão incompetente (196.º/2 que remete para o 41.º)

Se assim acontecer, os recorrentes devem ser notificados da remessa, cuja data de interposição de recurso é a da entrega ao órgão incompetente

O procedimento de recurso (2.º grau) termina com a decisão do superior hierárquico, sujeita ao artigo 153.º.

O decisor do recurso hierárquico pode confirmar ou anular o acto recorrido, revogar modificar ou substituir, anular total ou parcialmente o procedimento, ou praticar o acto omitido.

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153


Quando a lei não determine prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias úteis, a contar da remessa do processo ao órgão competente (vide, artigo 195.º/2) Este prazo pode ser prorrogado até ao

máximo de 90 dias, se nova instrução ou diligências complementares ocorrer

311

Contratos da AP Artigos 200.º a 202.º Definição destes “contratos da AP” no NCPA: todos os

contratos celebrados pelos órgãos da Administração Pública, independentemente do respetivo regime jurídico

O legislador limita-se a sintetizar, mediante remissão, as fontes que disciplinam as regras estruturantes dos regimes aplicáveis, quando distingue as espécies de contratos –administrativos versus de direito privado – em relação aos quais se aplica, respectivamente, o Código dos Contratos Públicos e, aos segundos, as disposições do NCPA que concretizem preceitos constitucionais e os princípios gerais da actividade administrativa

312

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154

Contratos da AP Porém, considerando que o regime de contratação pública do

CCP não se aplica à formação de todos os contratosadministrativos, prevê-se que, na falta de lei especial, se aplica o regime geral do procedimento administrativo (201.º/3, que remete para artigos 53.º a 134.º)

Aplica-se também o n.º 3 do artigo 2.º, ou seja, a órgãos da AP, no que respeita aos contratos sujeitos ao direito privado, das disposições gerais do CPA que concretizem preceitos constitucionais e dos princípios gerais da actividade administrativa)

Afirma-se o princípio da autonomia contratual e dos “contratos administrativos”, dando razão á doutrina que entendia estes como independentes dos “contratos públicos”

313

Contratos da AP Fica claro com o NCPA que os contratos públicos com natureza

concorrencial estão abrangidos, em termos procedimentais, ao regime estabelecido na Parte II do NCPA (vide, artigo 16.º/2, que não é taxativo), ou seja, será público o contrato cujas prestações tenham natureza concorrencial.

Não obstante o alinhamento do NCPA com o CCP, certo é que este será brevemente alterado, na sequência da aprovação em 2014 das novas directivas comunitárias sobre os contratospúblicos, no âmbito da Estratégia Europa 2020, a saber:- Directiva 2014/23/UE, de 26/02 (contratos de concessão)- Directiva 2014/24/UE, de 26/02 (contratos públicos)- Directiva 2014/25/UE, de 26/02 (contratos públicos nos

sectores da água, energia, transportes e serviços postais)314

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155

Recomendações

315

Página de conteúdos do NCPA recomendadahttp://www.cej.mj.pt/cej/recursos/formacao_cpa.php

316

25-11-2015

156

Vídeos sobre o NCPA https://educast.fccn.pt/vod/channels/a9gpdti3m

317

Artigo sobre o NCPA

318

Jornal Público, 6 de abril de 2015

25-11-2015

157

Modelos de gestão pública e de reforma da administração


Gestão pública

• Conceito importado do sector privado• Dimensão da administração pública• Traduz-se no conjunto de decisões e práticas

sobre os recursos disponíveis, e potenciais, através de métodos, técnicas, comportamentos e saberes orientados para os fins, resultados, eficiência e eficácia da acção pública


25-11-2015

158

Administração vs GestãoADMINISTRAÇÃO GESTÃO

Cumprir legislação Accountability (Prestar contas)

Acção normativa Acção estratégica

Controlo interno de conformidade legal Controlo interno de objectivos

Responsabilizar por tarefas e processos Responsabilizar por resultados

Premiar a lealdade Premiar a melhoria continua e excelência

Actuar com sigilo, de forma fechada,endógena e reservada

Actuar de forma transparente, clara, aberta e escrutinável

Servir o poder político e os superiores hierárquicos

Servir o cidadão/utente/utilizador

Cultura de legalismo e positivista Cultura de missão e de fim público


322

Reforma administrativa• Está intimamente relacionada com a reforma do modelo burocrático (mormente, no sentido do modelo managerial/gestionário) e pretende convergir a gestão pública à gestão privada:

» Orientação para o mercado (que não significa necessariamente desintervenção do Estado)

» Mais flexibilidade ou menor rigidez, ambas de ordem organizacional, financeira, humana, jurídica, a favor da autonomia da gestão» Privatização das actividades não essenciais do estado» Orientação participativa dos cidadãos e da gestão para a qualidade» Importação de técnicas e ferramentas da gestão empresarial» Separação do financiamento da prestação de serviços» Criação de agências públicas e independentes dos governos

(Rocha, 2001).© Nuno Cunha Rolo

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Modelo burocrático

1. Carácter legal das normas2. Carácter formal das comunicações3. Divisão do trabalho4. Impessoalidade no relacionamento5. Hierarquização da autoridade6. Rotinas e procedimentos padronizados7. Competência e meritocracia8. Especialização da Administração9. Profissionalização dos participantes


324

http://www.youtube.com/watch?v=XXWZ3uAEKsw&feature=autoplay&list=PLvI7lpPoQ_cGxpzKmGQPdrsPGqilLSoxB&index=2&playnext=1

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Disfunções da burocracia1. Apego exagerado a regras e regulamentos2. Excesso de formalismo e de “papel”3. Resistência à mudança4. Despersonalização do relacionamento5. Perspectiva hierárquica rígida como base do processo de tomada de decisão6. Conformidade excessiva com rotinas e procedimentos7. Exibição de sinais de autoridade8. Dificuldades no atendimento a cidadãos -clientes e conflitos com o público 325© Nuno Cunha Rolo

Modelos gestionários de reforma

• Primado dos cidadãos- paradigma: participação- legitimação: procedimental

• Primado dos clientes- paradigma: mercado- legitimação: resultados


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Modelo gestionário• Orientação para a qualidade dos serviços oferecidos aos clientes• Redução e transparência dos custos de produção• Diferenciação do financiamento, da aquisição e da produção de

serviços• Aceitação da independência organizacional de unidades

administrativas• Descentralização das responsabilidades de direcção, com

separação das decisões estratégicas e operacionais• Introdução da avaliação do desempenho e dos resultados

(benchmarking, indicadores desempenho)• Integração de princípios de concorrência (contracting out)• Flexibilização do emprego público


Modelo gestionário: NPM

• O New Public Management representa uma nova forma de encarar a administração pública, sob o mote «Menos Estado, Melhor Estado».

• Como? Recorrendo a modelos de gestão que tenham sido aplicados com sucesso nas empresas do sector privado ou na comunidade.


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Burocrático Gestionário Pós-GestionárioRacionalismo, LegalismoDireito, Ciências Sociais

ManagerialismoEconomia, Gestão

Governance, New public service… Ciência(s) da Administração pública

Homem Administrativo (racional, eficiente, Mecânico) Homem Económico/Empreendedor Homem Democrático

Estado é superior ao mercado O mercado é superior ao EstadoMercado não é superior ao Estado, nem à sociedadeA democracia e o Estado de direito são superiores ao mercado e ao Estado

O Estado e poder público (político) são essenciais para controlar a administração e regular a sociedade

Menos Estado, melhor EstadoO Estado existe para as falhas e as necessidades não satisfeitas pelo mercado

O Estado existe para servir e dar sustentabilidade à comunidade e o bem comum,

Lei > administração Gestão > administraçãoTudo é “gerível”

A gestão e o mercado são insuficientes para toda a acção do Estado

O sector público é o executor das tarefas fundamentais do Estado

O sector público tradicional é ineficiente, “burocrático” e não é de confiança

O sector público (governo e administração) é de confiança

Sociedade e mercado são campos distintos e devem estar separados

A sociedade é um mercado, a governação é um negócio, logo a gestão é fundamental

A sociedade é uma democracia (constitucional), a governação é a gestão do contrato social

O cidadão é um administrado, requerente ou peticionário, marcadamente subalternizado

O cidadão é um cliente/consumidor do serviço público que deve ser satisfeito“Putting customers first”

O cidadão é um “dono” do serviço público- “Putting citizens first” e fornecer-lhes “empowerment”

Visão Unidimensional da AP (Estado) Visão Bidimensional (Estado e mercado) Tridimensional (Estado, mercado e sociedade)

O cumprimento da lei e a perseguição do interesse público são, per se, a maior grandeza das organizações

A excelência é o valor máximo das organizações, assente na eficácia, eficiência e qualidade

A excelência mede-se pela equidade, transparência e responsividade

© Nuno Cunha Rolo

BUROCRÁTICO GESTIONÁRIO PÓS-GESTIONÁRIO

RacionalismoTeoria dos 3W (Wilson, Weber, Winslow)Legalismo

Direito, Ciência Política, Sociologia

Managerialismo/NPMTeoria da escolha públicaEscola das “políticas Públicas”Modelo de Análise dos Custos de Transacção

Economia, Gestão

GovernanceNew Public ServiceNew Public Administration(humanismo organizacional)

… Ciência(s) da Administração públicaCiências comportamentais

Homem Administrativo (racional, eficiente, de acordo com os objectivos da organização)/Mecânico

Homem Económico/Empreendedor Homem Democrático

Modelo do Estado ou político (o Estado -legitimidade e poder - é superior ao mercado)

Modelo de mercado (o mercado é superior ao Estado)

Modelo de cidadania ou democrático (o mercado não é superior ao Estado, nem à sociedade)A democracia e o Estado de direito são superiores ao mercado e ao Estado

O Estado é essencial para o exercício dos poderes públicos; mais poder público (político) é essencial para controlar a administração e regular a sociedade

Menos Estado, melhor EstadoO Estado existe para as falhas e as necessidades não satisfeitas pelo mercado

O Estado existe para servir e dar sustentabilidade à comunidade e o bem comum,

O serviço público é uma necessidade exclusiva e um instrumento essencial para o poder político

A dignidade e fundamentalidade do serviço público são limitadas e substituíveis pelo “mercado”

Dignidade e Fundamentalidade do Serviço Público para a comunidade política.O serviço público é uma extensão da cidadania.

Os políticos e administradores são os principais (e únicos) defensores do interesse público

Maximização do interesse individual ou corporativoAdmite interesses meramente individuais e de “auto-serviço” Egoísmos e individualismo antropológico (self-interestman): O ser humanos move-se por interesses individualizados

Maximização do interesse públicoAdmite e defende um “espírito público” e de “serviço público” O ser humano/indivíduo é interessado, mas responsável, capaz de superar o “self-interest”, “comunitário” e de ser “altruísta”


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O sector público é mero executor das tarefas fundamentais do Estado

O sector público tradicional é ineficiente, “burocrático” e não é de confiança

O sector público (governo e administração) é de confiança

Sociedade e mercado são campos (rigidamente) distintos e devem estar (absolutamente) separados

A sociedade é um mercado, a governação é um negócio, logo a gestão é a principal ferramenta de desenvolvimento

A sociedade é uma democracia (constitucional), a governação é uma missão

O cidadão é um administrado, requerente ou peticionário, marcadamente subalternizados

O cidadão é um cliente/consumidor do serviço público que deve visar a satisfação“Putting customers first”

O cidadão é um “dono” do serviço público- “Putting citizens first” e fornecer-lhes “empowerment”

Visão Unidimensional da AP (Estado)

Visão Bidimensional (Estado e mercado)

Tridimensional (Estado, mercado e sociedade)

O cumprimento da lei e a perseguição do interesse público são, per se, a maior grandeza das organizações

A excelência é o valor máximo das organizações, assente na eficácia, eficiência e qualidade

A excelência mede-se pela equidade, transparência e responsividade

Organização Auto-organização Inter-organização331

© Nuno Cunha Rolo

332© Nuno Cunha Rolo 332© Nuno Cunha Rolo 332© Nuno Cunha Rolo 332

SSíínteses de perspectivas analnteses de perspectivas analííticas acerca da ticas acerca da administraadministraçção pão púúblicablica

Burocracia clBurocracia cláássicassica NewNew PublicPublic ManagementManagement NewNew PublicPublic ServiceService

Modelo de EstadoModelo de Estado Estado-providência Estado liberal - Regulador Estado/parcerias -Governance

ConfiguraConfiguraççãoão Estrutura centralizada Agências descentralização Redes, colaborativas. equipas

DestinatDestinatáários e rios e responsresponsáável face vel face àà Administrados Clientes - utentes Cidadãos - utentes

PrimaziaPrimazia Dos meios Dos fins Da cidadania

FunFunçção da ão da administraadministraççãoão Cumprimento da lei Fornecer Serviços Conciliar interesses -

arbitragemFonte de Fonte de legitimidadelegitimidade

Imparcial, regularidade de processos,

Eficiência e eficácia dos processos

Transparência, participação

Expectativa dos Expectativa dos cidadãoscidadãos Igualdade face à lei Baixo custo; bom serviço Envolvimento no

processo

Papel do governoPapel do governo Definir, implementar Comandar, catalisar Servir, regras negociadas

Forma de gerir a Forma de gerir a administraadministraççãoão

Primazia nas normas e políticas Primazia no managerialismo Primaria na democracia

ConcepConcepçção do ão do interesse pinteresse púúblicoblico Definido na lei Representa os interesses

individuaisValores partilhados e negociado

Fonte: Nuno CruzFonte: Nuno Cruz

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Boivard, T. & Loffler. E. (2003). Emerging Trends in Public Management and Governance. Issue 5.Stoker, G. (2008). Gestão do valor Público. A Administração Pública orientada pela missão, em Moreira, Jalali e Alves, Estado, Sociedade Civil e Administração Pública. Para um novo paradigma do serviço público. Coimbra. Almedina, p.28.

Tópoi dos modelos de administração

RECURSOS HUMANOS

- Sistema de carreira- Especialização- Tecnocracia- Dedicação exclusiva- Mérito- Apoliticidade- Recurso administrativo, contabilístico

- Valorização profissional- Remuneração por resultados/ performance- Sistema de emprego- Flexibilização laboral- Ambiente competitivo- Equipa- Criatividade- Mobilidade- Motivação- Recurso estratégico, activo mensurável

- “Empoderamento”- Apolítico- Responsabilização - Competências sociais e “abertas”- Mobilidade laboral trans-sectorial e internacional- Recurso conciliador- Activo proactivo, capital humano- Sustentabilidade tripartida (cidadania, mercado e funcionários)

LIDERANÇA

- Carismática- Funcionário- Permanência- Legalista/processualista- Controlo- Tradicional- Consuetudinária- Unitária- “Espírito” de corpo- Office-level- Paternal

- Director/gestor- Objectivos, resultados- Empreendedor/inovador- Flexível- Comprometido com o sucesso- Profissional- Multidisciplinar- Execução das políticas públicas- Activa- Motivação- Business-level- Tutorial, coaching

- Coordenador ou colectiva- Valores públicos globais- Valor público integrado nos objectivos- Compromisso com a aprendizagem contínua e responsabilizada- Socialmente Exemplar (walk the talk)- Ética/moral- “Democrática”- Compromisso públicos, políticos, -Comunitária- Street-level- Guardiã dos recursos



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DECISÃO

- Top-down / Orientado por regras- One best way1.º grau (comunica)- Autoritária- Estadual- Processual- Legal ou jurídica- Nacional- Top-down- Maioria- Modelo impositivo e heterónomo

- Descentralizado no topo- Valorização do Bottom-up / - Orientada para resultados- Getting the best deal- 2.º grau (consulta e comunica)- Antecipatório (resolução de problemas)- Reciprocidade- MTM- Económica- Organizacional- Nacional e internacional- top-(middle)-dowm/bottom-(midle)-up

- Cooperação e consenso- Criadora e criativa- “Glocal”- Redes e relações- Middle-middle- Cívica- Transnacional- Interpessoal e inter-organizacional- Inter-institucional- Pluri-minorias- Controlo alargado - Colaborativa e comunicativa/participação activa e da comunidade- Public best way- 3.º grau (participa activamente)

EMPOWERMENT Dirigentes e políticos(“selfpowerment”)

Clientes, dirigentes superiores e intermédios (equipas multidisciplinares) e funcionários

Trabalhadores e cidadãos

CONTROLO

- Parlamentar- Racional- Top-down- Hierárquico- Inspectivo- Sancionatório-legal- Inputs, recursos

- Constitucional/Político- Mercado, procura, clientes (satisfação)- Participativo- Flexível- Individualizado- Indirecto (regulação)- Legístico - Outputs, objectivos, resultados

- Redes sociais e cívicas- Middle-middle- Público e comunitário- Ético- Cadeia decisória- Responsabilidades, axiológico, opinião pública e comunidade

ACCOUNTABILITY - Políticos/eleitores- Hierárquica

- Consumidores/Resultados- Governo vs parlamento- Grupos de interesses individuais vs grupos de cidadãos

- Multifacetada (leis, valores da comunidade, democracia, cidadãos, ética e deontologia, interesses dos cidadãos)


Perfis de funcionário público?Burocrático Gestionário Pós-gestionário

ÉticoFormalmente qualificado Tecnicamente competente Técnica e socialmente competenteGuardião do interesse públicoLegalista, hierarquizado e formalista Ético, executor do interesse públicoPolitizado Adepto de regras de gestãoEspecializado Multi-competente e funcionalMecanizado, Convencional Produtivo Flexível, positivoPassivo Activo, mas assaz orientado Proactivo, actor-chave, dinamizador

Orientado para o nível operacional Orientado para objectivos e resultados

Orientado para os cidadãos e resultados (assentes em valores democráticos e constitucionais, e escolhas colectivas)

Avesso à mudança (e gestão) Reformador, empreendedor, competitivo

Inovador cívico, democrático e social

“Irresponsável” (politica e administrativamente, recursos)

Responsável (funcional) pelo cumprimento de objectivos e resultados

Responsivo, guardião dos recursos públicos

Retórico Discursivo Dialogante

Neutral, “isonómico” Diferenciador Comprometido com o serviço público, inclusivo

Controlador metódico Coordenador (interno)Reservado, Desconfiado Comunicativo Confiado e assertivo

Conservador (regras, cultura, relacionamento, funções) Renovador Inovador


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Semelhanças entre modelos

Separação entre política e administração, embora com nuances

Modos de legitimação da administração pública e de implementação de políticas públicas

Aceitação do enquadramento constitucional, do papel interventivo do estado, e do estado de direito, na sociedade e no poder político nem defendem a eliminação ou substituição da administração pública, embora haja modulações

Reconhecem a importância da eficiência na actividade administrativa e no serviço público

Respeito pela lei e por um sistema judicial independente e promotor do cumprimento dos “contratos”


Palavras de ordem nas reformas

• Modernizar (celeridade, simplificar, flexibilizar, actualizar TIC)

• “Marketizar” (competição, eficiência, qualidade, eficácia, economicidade)

• Minimizar (privatização, contratualização, serviços partilhados)


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Reformas da União Europeia

• Não existe um modelo europeu...

• Prevalecem as tradições nacionais na organização e funcionamento da Administração Pública, o que determina a ausência de um modelo comum de reforma na UE

• Existem valores europeus

• Os Estados da UE partilham valores em relação à reforma da Administração Pública, o que gera perpectivas e objectivos semelhantes


Reformas da União Europeia

• Espaço administrativo europeu:

– “Rule of law” (estado de direito)

– Abertura e transparência

– Accountability (“prestação de contas”)

– Eficiência (dos recursos) e eficácia (das políticas públicas)


estado, administração gestão pública nuno cunharolo-2015uv

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