enfoques politica social

Enfoques contemporneos de

poltica socialen Mxico

En este trabajo se discuten los significados y alcances de conceptos como Estado de

bienestar (en adelante EB), rgimen de bienestar, sistemas de proteccin social, manejo social del riesgo, y universalismo bsico. Se argumenta que las tendencias

de la poltica social, ms all de responder a programas de gobierno o a intereses puramente tcnicos, estn relacionadas

con los tipos de arreglos existentes en cada sociedad para proveer el bienestar y con los procesos polticos

de cada contexto. La pretensin no es enfocarse en el anlisis de acciones espec-ficas o en el impacto de las transformacio-nes, sino en las implicaciones que conlleva asumir un enfoque particular en el campo

de las polticas sociales.

Palabras clave: poltica social, Mxico, Estado de bienestar, rgimen de bienestar,

sistemas de proteccin social, manejo social del riesgo, universalismo bsico.

La necesidad de reformar el aparato admi-nistrativo del Estado para tornarlo ms

democrtico, eficiente, eficaz y orientado a los ciudadanos es una demanda universal.

Sin embargo, la respuesta a esta demanda est condicionada tanto por el enfoque

terico que gua las reformas, como por las opciones polticas adoptadas para

implementar las medidas propugnadas.

Sonia Fleury, 2002

Introduccin

Es conocido que durante el periodo de los ajustes estructura-les en Amrica Latina se gestaron cambios significativos en el rol del Estado en la mayora de los pases. Durante los aos ochenta y noventa se llevaron a cabo reformas econ-micas y sociales que repercutieron en la privatizacin de organismos proveedores de servicios pblicos y en el cambio de ruta de la pol-tica social, que pas de tener como prioridad la proteccin social de los asalariados, a concentrarse en la asistencia de los ms pobres. Para

Mnica Uribe Gmez

Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad Vol. XVIII No. 52 Septiembre / Diciembre de 2011 37

Profesora del Departamento de Ges-tin Pblica y Desarrollo de la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guanajuato-campus Len.

[email protected]

Una primera versin de este trabajo fue elaborada para el V Foro Internacional de Interculturalidad: desafos de la interculturalidad en el marco del bicentenario, organizado por la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guanajuato-campus Len, los das 23, 24 y 25 de septiembre de 2010.

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medir el impacto de las transformaciones se han hecho diversos estudios y evaluaciones que dan cuenta del alcance y el impacto de las reformas. Sin embargo, otras cuestio-nes que tambin son fundamentales para comprender los procesos de los pases an deben ser discutidas con mayor detalle. En particular, se considera necesario profundizar en las trayectorias de los cambios y en los discursos, conceptos y teoras que han legitimado la introduccin de los cambios. Con este trabajo se busca discutir los significados y alcances de trminos como Estados y regmenes de bienestar, siste-mas de proteccin social, manejo social del riesgo y univer-salismo bsico. Se argumenta que en las tendencias de las polticas sociales influyen tanto los arreglos institucionales existentes para gestionar los riesgos sociales, como la forma en que se define la correlacin de fuerzas en cada sociedad. Estos aspectos, lejos de ser neutrales o tener un carcter puramente tcnico-burocrtico, estn determinados por corrientes ideolgicas y por los intereses de diversos actores.

Los cambios en las formas de entender el bienestar en Mxico se reflejan en el trnsito de trminos como proteccin social (ms asociado a los principios de justicia social del Estado posrevolucionario), a otros como manejo del riesgo social vinculado a los enfoques y discursos promovidos por los organismos internacionales (como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo). Estas orientaciones ponen a los sujetos de la poltica social en lugares distintos y a la vez reflejan la forma como las sociedades asumen (y legitiman) problemas como la pobreza y la desigualdad en distintos momentos.

En la primera parte se presenta una contextualizacin general sobre los intentos por instaurar Estados de bienes-tar en Amrica Latina durante los aos de la posguerra, y se precisan los significados de trminos como regmenes de bienestar y sistemas de proteccin social, contextualizando a la vez algunas de las teoras que estaban detrs de esta

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forma de entender la intervencin pblica, para posterior-mente discutir las particularidades del caso mexicano. En la segunda parte se subrayan los cambios sufridos en los sistemas de proteccin social a partir de los llamados ajus-tes estructurales, y se ilustran algunos eventos, discursos y estrategias que sustentaron los cambios, para luego dete-nerse en los significados de los nuevos trminos usados para nombrar las tendencias en materia de intervencin social. Especficamente, se discuten los conceptos de foca-lizacin, manejo social del riesgo y universalismo bsico. En los comentarios finales se retoman los elementos ms importantes con el fin de identificar las rupturas y conti-nuidades en los enfoques de la poltica social.

Los intentos por instaurar Estados y regmenes de bienestar en Amrica Latina: institucionalizacin de los sistemas de proteccin social

Los Estados de bienestar (en adelante eB) corresponden a un modelo de desarrollo estatal originado durante la segunda posguerra, segn el cual el Estado deba ser el responsable de proveer los servicios sociales bsicos para los ciudadanos. El intervencionismo estatal toma un peso decisivo a partir de 19451 cuando la mayor parte de los pases capitalistas desarrollados adoptaron la doctrina del Informe Beveridge2 y la poltica econmica keynesiana3

1. Aunque es a partir de 1945 que el eb empieza a ser conocido como tal, el origen de este intervencionismo se remonta a finales del siglo xix, cuando el canciller alemn Bismarck estableci la legislacin social en ese pas (Pico, 1987).2. William Beveridge present en 1942 una propuesta de intervencin social ante el Parlamento britnico, conocido como Informe Beveridge. La misma sirvi de base para la creacin y expansin del sistema de seguridad social universal instaurado por el Partido Laborista en la posguerra.3. Los fundamentos econmicos del eb se encuentran en las teoras de John Keynes, las cuales se centran en la necesidad de la intervencin estatal en la economa por medio de polticas para incentivar el pleno empleo, que deban repercutir en el incremento en el consumo y por ende en el crecimiento del capital.

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(Pico, 1987: 2). Autores como Marshall (1975) relacionaron los eB con la poltica de los gobiernos que tiene impacto sobre la expansin de la ciudadana social, mientras que para Titmuss (1974), tienen que ver con los desarrollos institucionales existentes en una sociedad para garantizar el bienestar. Bajo este esquema, el Estado pas a conver-tirse en un agente que por lo menos idealmente deba regular el mercado y la distribucin del bienestar. Detrs del afianzamiento de los eB estaba la premisa de que podra generarse crecimiento y desarrollo en la medida en que se diera respuesta a las necesidades colectivas y a las deman-das de los trabajadores urbanos.

Como bien se sabe, no puede hablarse de la conformacin de un solo tipo de eB, debido a que stos tuvieron interpre-taciones e intervenciones distintas segn la forma como se desarroll la correlacin de las fuerzas sociales y polticas en los diferentes contextos. Los distintos tipos de arreglos para el bienestar se materializaron en regmenes de bienestar y sistemas de proteccin social especficos. Los primeros, segn Esping-Andersen (1990, 1999), pueden definirse a partir de los arreglos o pactos institucionales que se esta-blecen entre el Estado, el mercado y la familia que renen los componentes ms importantes del bienestar para gestionar los riesgos sociales.4 Los sistemas de proteccin social, por su parte, estn definidos por los dispositivos de polticas y acciones acordadas para la proteccin de dichos riesgos (Fleury, 2002).

Para caracterizar los tipos de regmenes de bienestar, Esping-Andersen propuso tres modelos o tipos ideales a partir de la comparacin de pases industrializados. Los pases de la Europa continental como Alemania, Francia e Italia, forman parte de los regmenes conocidos como

4. Esping-Andersen identifica tres tipos de riesgos sociales que requieren intervencin estatal: los riesgos de clase, los riesgos de curso de vida y los riesgos intergeneracionales (1999).

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conservadores, corporativos o bismarckianos,5 los cuales se caracterizaron por concentrar los privilegios de la protec-cin social en los trabajadores industriales y sus familias mediante el seguro social. Otros pases como Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia corresponden al modelo conocido como institucional o socialdemcrata, derivado del Informe Beveridge (1942), que promulg la desmer-cantilizacin de los servicios sociales y la universalidad, uniformidad y unidad de la proteccin social. Por otro lado, los pases anglosajones (Estados Unidos,6 Australia y el Reino Unido)7 instauraron regmenes conocidos como liberales o residuales, caracterizados por el predominante papel del mercado, la individualizacin de los riesgos y la

5. El sistema de proteccin social llamado bismarckiano se introdujo en Alemania bajo el rgimen autoritario de Bismarck a finales del siglo xix. Su proyecto buscaba mejorar las relaciones con la clase trabajadora industrial a travs de la seguridad social; su objetivo era frenar la creciente importancia del movimiento obrero, aportando un componente social que contribuyera a la legitimacin del rgimen.6. En este pas el presidente Franklin Roosevelt introdujo una forma restringida de seguridad social conocida como el New Deal; ste tuvo dos etapas: en la primera (1933) se adoptaron medidas para contrarrestar los efectos de la crisis mundial. La asistencia social se dirigi a los desempleados, las familias con nios y proteccin a la maternidad. En la segunda etapa, a partir de 1935, se aprob la ley de seguridad social que incluye las pensiones de vejez y desempleo, y la ley que reconoce el derecho a la sindicalizacin. En Estados Unidos la seguridad social evolucion de manera similar a la de los pases europeos, salvo en el seguro mdico, que nunca logr ser extensivo; la dinmica estadounidense, con una economa unitaria, estados separados y autoridades legislativas federales, explica en gran parte la complejidad en sus procesos (De Swaan, 1992: 243). Por otro lado, el papel del movimiento obrero en Estados Unidos no fue tan significativo como lo fue en Australia y Gran Bretaa.7.Cuando Esping-Andersen clasifica al Reino Unido dentro del modelo liberal o residual, posiblemente no est pensando en las diferencias antes y despus de la era de Thatcher. Hasta mediados de los setenta este pas fue uno de los ms importantes referentes para la creacin de los sistemas de seguridad social con tendencias universalistas (Reporte Beveridge, 1942). Como es sabido, la propuesta de Beveridge fue ampliamente aceptada en Inglaterra, y fue complementada con la reforma del sistema de seguridad social y la creacin del servicio nacional de salud, ambos aprobados en 1946, as como por la Ley de Asistencia de 1948, iniciativas impulsadas por los laboristas, quienes llegaron al poder despus de la Segunda Guerra Mundial (Barba, 2005: 21).

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implementacin de programas de asistencia restringidos a los grupos ms pobres (Esping-Andersen, 1990, 1999, 2001).

En Amrica Latina no se conformaron eB a la manera europea sino ms bien modelos particulares de regmenes de bienestar y de sistemas de proteccin social. Estas mate-rializaciones se reflejaron en la cobertura poblacional, la oferta de servicios y en el tipo de estructuras constituidas. La institucionalizacin de los sistemas de proteccin social en la regin se remonta a los aos cuarenta.8 Durante el periodo en que la cepal, con Ral Prebisch a la cabeza, pro-movi estrategias de desarrollo comn que aunque tomaron algunos de los postulados keynesianos, enfatizaron en las particularidades y necesidades del contexto.

El argumento de la cepal era que a partir de la proteccin del Estado y la planificacin activa, Amrica Latina estara en condiciones de superar la tradicional estructura agraria, al tornarse ms productiva y clamar por su lugar entre las sociedades industrializadas modernas (Filgueira, 2009: 35).

Para dar cuenta de los procesos regionales, algunos estu-dios como los de Carmelo Mesa-Lago (1978) propusieron una clasificacin de los pases segn la antigedad de la creacin de los sistemas de seguridad social, como pioneros, intermedios y tardos. En el primer grupo aparecen pases como Argentina, Chile, Uruguay y Brasil, cuyos sistemas de proteccin social se originaron entre 1920 y 1930, y evo-lucionaron de manera estratificada bajo la influencia de grupos de presin o por iniciativa del Estado. Los pases intermedios como Mxico, Costa Rica, Ecuador, Venezuela y Colombia, instauraron sus sistemas de proteccin entre

8. Aunque fue en este periodo que se consolidaron los regmenes y sistemas de bienestar social en la mayora de los pases, existieron pases pioneros como los del Cono Sur, que ya desde los aos treinta haban empezado a constituir leyes de proteccin social.

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1940 y 1950, y se caracterizaron por la creacin de un ins-tituto general de seguridad social que, aunque se supona deba cubrir a toda la poblacin, en la prctica slo fueron incorporados los grupos ocupacionales con mayor poder. La tercera categora corresponde a los pases tardos, de los que hacen parte Nicaragua, El Salvador, Guatemala y los pases del Caribe de habla inglesa, en los cuales la seguridad social apareci en las dcadas de 1950 y 1960 con una cobertura de poblacin menor y prestaciones ms bajas. Esta perspectiva plantea que en Amrica Latina prim la lgica del seguro social, cuyo modelo de proteccin social estaba regulado por las condiciones de insercin en el mercado de trabajo y por la capacidad de presin de los sindicatos.

Estas interpretaciones han sido rebatidas por estudios como el de Malloy (1986), quien mostr que en la confor-macin de sistemas de proteccin social como los de Brasil, fueron las lites burocrticas las que tuvieron un papel fundamental; y como el de Brachet-Mrquez (2002), que argumenta que las polticas sociales en Mxico se han arti-culado fundamentalmente alrededor de momentos histri-cos cuando el Estado se encontr en situaciones de debilidad y vulnerabilidad frente a los grupos que cuestionaban las reglas impuestas por la autoridad establecida, y por tanto debi otorgar beneficios sociales a las bases obreras del partido hegemnico con la condicin de no desmoronar el sistema de poder poltico. Como resultado de estas transac-ciones se modificaron las reglas y se generaron rupturas que llevaron a la reestructuracin de lo que la autora llama el pacto de dominacin.

Otros anlisis contemporneos que han buscado dar cuenta de las especificidades latinoamericanas, son los de Fernando Filgueira, quien elabor una primera clasifica-cin en 1998 con el fin de mostrar las particularidades de los procesos de conformacin de los Estados sociales en la regin. Su anlisis se fundamenta en el grado de madurez

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de la poltica de los pases y los niveles dedicados al gasto social. En el primer grupo, denominado universalismo estratificado, ubica a Argentina, Chile y Uruguay, que se caracterizaron por la amplia cobertura de los sistemas de proteccin social en materia de salud, educacin y seguridad social. Sin embargo, esta proteccin con excepcin de la educacin tena un carcter estratificado. En otro grupo estaran los regmenes duales como Mxico, Brasil y Colom-bia, los cuales conformaron sistemas de proteccin social basados en la cobertura de salud y pensiones para la pobla-cin con un empleo formal. Finalmente, en los regmenes excluyentes estn los pases que desarrollaron tardamente y en forma fragmentada sus sistemas de proteccin social, como fueron los casos de Guatemala, Bolivia, Honduras y El Salvador (Filgueira, 1998).

Recientemente Filgueira (2007, 2009) incorpor nuevas dimensiones para dar cuenta de los niveles de desarro-llo alcanzados por los pases de la regin despus de las reformas sociales y econmicas implementadas desde los aos ochenta. stas se relacionan con la desigualdad, la coexistencia de transiciones demogrficas en materia de dependencia infantil y de tercera edad, y con la profundi-dad de la urbanizacin. Para estas dimensiones establece variables que le permiten comparar la regin con otros con-textos y plantear una clasificacin basada en los grados de desarrollo humano. Dentro del grupo de los pases con alto desarrollo humano slo aparecen Argentina, Chile, Uruguay y Costa Rica. En otro nivel estn los de desarrollo humano medio, entre los que se encuentran Mxico, Brasil, Vene-zuela, Colombia, Panam, Per y Paraguay. Finalmente, se presenta un grupo clasificado como pases de desarrollo humano medio-bajo, en el cual aparecen Honduras, Guate-mala, Ecuador, Bolivia y Nicaragua. Con esta comparacin el autor evidencia las transformaciones acaecidas en la familia y en el mercado laboral, las recomposiciones urbanas

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y las reconfiguraciones intergeneracionales de desigualdad y riesgos de salud que han transformado el escenario social de Amrica Latina. Sin embargo, pese a los cambios an permanecen caractersticas de los tradicionales regmenes de bienestar, como en el caso de los antes llamados exclu-yentes que en la actualidad siguen priorizando polticas focalizadas y restringidas (Filgueira, 1998, 2007, 2009).

Una de las propuestas que retoma las clasificaciones ela-boradas por Mesa-Lago y Filgueira, es la de Sonia Fleury, quien tambin propone unos tipos ideales de proteccin social que le sirven como referencia para analizar los pro-cesos de la regin hasta finales de los aos ochenta. En esta tipologa, adems de los elementos ideolgicos y valo-rativos que estn en la base de los sistemas, se sealan los elementos organizativos e institucionales que viabilizan la implementacin de las opciones polticas adoptadas en cada caso (Fleury, 2002: 6). El primero de los tipos propuestos por la autora es la asistencia social, que se relaciona con las caractersticas del rgimen liberal residual. El segundo es el modelo de seguro social, que se relaciona con los regmenes conservadores o duales, y el tercero es el denominado de seguridad social, el cual equipara con los principios social-demcratas o del universalismo estratificado.

Estudios como los de Barba (2004, 2005, 2007), por otro lado, separan los conceptos de paradigma y rgimen de bienestar, con el fin de diferenciar las construcciones heu-rsticas o tipos ideales y las reconstrucciones empricas. Segn esta perspectiva, en cada rgimen en distintas etapas diversos paradigmas pueden articularse, yuxtapo-nerse o incluso entrar en conflicto (2005: 7). Para el autor, no es posible asimilar la regin al desarrollo de un solo rgimen de bienestar debido a que bajo el paradigma del seguro social pueden identificarse por lo menos tres tipos de arreglos institucionales: los universalistas, los duales y los excluyentes.

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Finalmente, otras interpretaciones como las de Juliana Martnez proponen una clasificacin basada en el papel del Estado y el grado de familiarizacin del manejo del riesgo para identificar tres modelos: el estatal-proteccionista, del que hacen parte Costa Rica y Uruguay; el estatal-producti-vista, conformado por pases como Argentina, Chile, Brasil y Mxico; y el familiarista, conformado por pases como Ecuador y Nicaragua. A partir la comparacin de 18 pases la autora plantea que todos los tipos de regmenes latinoa-mericanos son en alguna medida informales, en tanto en todos los casos una parte importante de la poblacin sigue careciendo de los medios para hacer frente a los riesgos sociales. Adems, llama la atencin sobre la importancia de incluir la ubicacin socioeconmica y el gnero en este tipo de anlisis, debido a que una proporcin variable de la poblacin sigue dependiendo de arreglos familiares y comu-nitarios para asumir prcticas cuyas lgicas corresponden a los mercados, en particular laborales, o a los estados locales o nacionales (Martnez, 2007: 24).

Independientemente de las agrupaciones elaboradas para Amrica Latina, los anlisis coinciden en que en la mayora de los pases latinoamericanos el objetivo de ampliacin plena de ciudadana no se logr durante el periodo en que se institucionalizaron los sistemas de proteccin social; al contrario, prevalecieron los modelos estratificados y excluyentes que bien favorecieron slo a algunos grupos de la poblacin o mantuvieron dinmicas asistencialistas y fragmentadas. Por supuesto, como se mostr, tampoco puede hablarse de procesos homogneos ni de caracters-ticas idnticas entre pases. Otro punto comn entre los autores es que para comprender no slo la forma como se constituyeron los sistemas de proteccin social en cada con-texto, sino tambin las transformaciones sufridas por stos a partir de los ajustes neoliberales, es necesario ir ms all del estudio de polticas o programas sociales especficos,

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en tanto estas visiones retoman, en palabras de Valencia Lomel (2010), slo a uno de los productores del bienestar, como es el Estado, mientras que los regmenes de bienes-tar permiten incluir adems aspectos relacionados con las caractersticas histricas de cada contexto, las condiciones particulares del mercado, la familia y la sociedad.

Las particularidades del caso mexicano

Hablar de eB, rgimen de bienestar y sistemas de protec-cin social en Mxico amerita precisiones relacionadas con su historia poltica particular. En este pas, eventos como la Revolucin de 1910 repercutieron en la consolidacin de un proyecto de Estado que, por lo menos desde el discurso, defini la justicia social como uno de sus ideales. El periodo posrevolucionario se caracteriz por conceder al Estado la capacidad de intervenir en todas las reas del desarrollo (Constitucin de 1917); particularmente deba regular las actividades productivas, comerciales y financieras, el arbi-traje de los conflictos laborales y la distribucin de la riqueza nacional (Ordez, 2002: 125). En materia social, por otro lado, se concedi especial importancia a garantizar el acceso a la educacin primaria y a la atencin bsica en salud:

Una revisin cuidadosa del periodo de emergencia del rgimen de bienestar mexicano comprendido entre la promulgacin de la Consti-tucin de 1917 y el gobierno del general Lzaro Crdenas (1934-1940), muestra que en esta primera fase los ejes de la poltica social fueron la movilizacin popular, la poltica educativa y la ampliacin de la cobertura de programas de salud (Barba, 2004: 27).

No obstante estas iniciativas tempranas, no fue sino hasta la dcada de los aos cuarenta que se crearon buena parte de las instituciones que hasta cierto punto continan sus-

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tentando parte de los arreglos institucionales existentes en la actualidad. Como pudo observarse en el apartado anterior, dentro de las clasificaciones realizadas para Amrica Latina, Mxico aparece en la mayora de los casos dentro del grupo de pases llamados intermedios (Mesa-Lago, 1978) o duales (Filgueira, 1998; Barba, 2004, 2007). Mientras que para Martnez (2007), ste hace parte de un tipo de rgimen estatal-proteccionista que se caracteriza por constituirse y mantener en el tiempo una presencia importante del Estado en los asuntos sociales. Segn la autora, ste es uno de los pases junto a Brasil, Costa Rica y Uruguay, donde El Estado interviene aun en reas que podran ser de predominio del mercado (como la seguridad social) y para poblacin que no necesariamente se encuen-tra en condiciones de pobreza (Martnez, 2007: 24). Para Valencia Lomel (2010), por el contrario, aunque todava puede decirse que Mxico comparte elementos con el tipo de rgimen conservador europeo, tambin ha mantenido ele-mentos residuales que se evidencian en aspectos como los altos niveles de exclusin que han obligado a las familias a generar diversas estrategias de sobrevivencia (y produccin de bienestar), entre las que destacan el empleo informal y la migracin nacional e internacional (2010: 75). No se trata aqu de argumentar si una u otra clasificacin es la adecuada, sino ms bien de mostrar las particularidades del caso mexicano que, como bien sealan los autores antes citados, aunque sus caractersticas coinciden con los reg-menes duales o intermedios, tambin combina aspectos de otros modelos y presenta a la vez dinmicas propias que lo diferencian de otros pases de la regin.

La institucionalizacin de los sistemas de proteccin social en este pas, al igual que otros contextos, se relacion con la necesidad de garantizar unos mnimos de bienestar para los trabajadores asalariados. El Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), fundado en 1943 durante el gobierno

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de Manuel vila Camacho, materializ la proteccin de riesgos como la enfermedad, la maternidad, la invalidez, la vejez y la muerte para los trabajadores vinculados al sector privado. Con la creacin de esta institucin no slo se res-ponda a las demandas de una sociedad industrial urbana, tambin se estableca un nuevo pacto entre la industria, los obreros y el Estado. En tanto que la Secretara de Salu-bridad y Asistencia (ssa), creada en ese mismo ao, deba hacerse cargo fundamentalmente de la salud preventiva y de la asistencia pblica de los ms pobres que no alcanza-ban a ser cubiertos por la seguridad social (Ordez, 2002; Gonzlez y Scott, 2010; Brachet-Mrquez, 2007, 2010). En ese periodo tambin se crearon otros organismos como el Instituto Nacional de Vivienda (inv) y el Fondo de Habita-ciones Populares (Fonahpo), buscando atender la creciente demanda habitacional por parte de los sectores populares urbanos y rurales.

Posteriormente, durante la presidencia de Adolfo Lpez Mateos (1958-1964) se crearon nuevas instituciones y se generaron acciones que profundizaron el intervencionismo estatal. En particular, en ese periodo se modific la Ley del Seguro Social para incluir nuevas categoras de traba-jadores, como pequeos agricultores y comerciantes, arte-sanos e integrantes de ejidos colectivos. Adems se fund el Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores del Estado (issste) en 1959, as como el programa de seguri-dad social para los empleados de Petrleos Mexicanos; y el programa para las Fuerzas Armadas (Brachet-Mrquez, 1996). Consecutivamente, en 1962 se instaur la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) en materia seguridad alimentaria. Para 1972 se ampliaron los progra-mas habitacionales mediante el Fondo de Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) y el Fondo de Vivienda para los Trabajadores del Estado (Fovissste) (Ordez, 2002). A pesar de los intentos por extender los beneficios del sistema

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de proteccin social, se mantuvo la fragmentacin entre los beneficiarios de las instituciones de seguridad social; y los trabajadores rurales e informales que seguan dependiendo en su mayora de la asistencia pblica que tena una menor cobertura de servicios de salud y no inclua beneficios rela-cionados con la jubilacin.

El sistema de proteccin social constituido en Mxico durante el periodo desarrollista tuvo como base un rgi-men corporativo que relacion el derecho al bienestar con la capacidad que tena el movimiento obrero organizado para desestabilizar el orden poltico (Brachet-Mrquez, 1996). Aunque la intervencin gubernamental en el campo de las polticas sociales estaba vinculada a la posibilidad de control de ciertos grupos sociales, se busc legitimar muchas de las acciones a partir de discursos que abogaban por valores de ciudadana social relacionados con justicia, inclusin e igualdad, aspectos que, en la prctica, estaban supeditados a vnculos organizativos, a la capacidad de presin y a la funcionalidad que podan tener ciertos actores para legitimar al partido en el poder. Aun con las carencias evidentes de este modelo de proteccin social, no se puede desconocer que exista un ideal de Estado que relacionaba la provisin del bienestar con cierta responsabilidad pblica colectiva. Haba, por tanto, cierto consenso alrededor de la responsabilidad que deba ejercer el agente estatal en la disminucin de los riesgos sociales. Podra decirse incluso que buena parte de los lazos de cohesin social (o la inte-gracin social simblica) giraba en torno al reconocimiento de unas garantas mnimas.

El modelo de proteccin social basado en la seguridad social entr en crisis a finales de la dcada de 1970, cuando empez a cuestionarse su capacidad para integrar a las grandes masas de poblacin pobre de las reas rurales, garantizar el pleno empleo y reducir la desigualdad. A pesar de que el modelo isi haba generado un crecimiento

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econmico sostenido, no contribuy a reducir significati-vamente la pobreza (salvo durante el corto auge petrolero de 1977-1981), ni a incluir a las mayoras en el sistema de proteccin social.

El acceso a la seguridad social en 1970 era un privilegio de un bajo porcentaje de la poblacin (23.1%), principalmente urbana. Por tanto, el corte entre las clientelas de las instituciones sociales fue entre asalariados y no asalariados (Valencia Lomel, 2007: 9).

El agotamiento del modelo isi coincidi con la presidencia de Jos Lpez Portillo (1976-1982), periodo durante el cual se evidenciaron las primeras manifestaciones de la crisis econmica por los altos niveles alcanzados por la infla-cin y poltica empezaban a ser notorias las fracturas en el rgimen.

Entre las medidas ms urgentes para Lpez Portillo estaban restablecer los vnculos entre el gobierno y la empresa privada, acallar las protestas de los trabajadores y los sectores medios (como el magisterio) y los campesinos; as como reparar la deteriorada situacin crediticia del pas (Brachet-Mrquez, 1996: 189).

Estas condiciones influyeron para que se empezara a incluir en el discurso gubernamental la preocupacin por la pobreza, que entonces fue denominada ms exactamente como la preocupacin por los marginados. Sobre esta nueva plataforma se crearon programas de inclusin a los sistemas de proteccin social, como el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural (Pider) en 1973, y la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) en 1977. El primero fue un programa descentralizado que buscaba elevar la capacidad productiva de las comunidades rurales, mientras que el segundo se promovi como la estrategia que

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lograra la insercin de sectores deprimidos del campo y la ciudad a la proteccin social. Este ltimo incluy rubros como la alimentacin, la vivienda, la educacin y la salud, afectando especialmente la disminucin de la pobreza rural (Bolvinik, 1997).

Los intentos por desmontar las instituciones de proteccin social y el giro en el discurso: la focalizacin y el manejo social del riesgo

Con la llegada de los aos ochenta se profundiz la crisis econmica y poltica que haba empezado a manifestarse desde mediados de la dcada anterior. La desestabiliza-cin se manifest en bajas tasas de crecimiento econmico, altas tasas inflacionarias y la consecuente incapacidad del Estado para cumplir cabalmente con sus funciones en materia social. La poltica de sustitucin de importaciones fue declarada el origen de estos males econmicos. Los diagnsticos que atribuyeron la crisis al intervencionismo estatal, argumentaron que el aparato gubernamental se haba sobrecargado con demandas de los sindicatos, lo que haba contribuido al desequilibrio financiero y aislado a la regin de la competencia internacional (Friedman, 1992; Bardn y otros, 1985). Otros analistas, sin embargo, han planteado que la crisis fiscal de los Estados de la regin en los aos ochenta no se debi a gastos pblicos excesivos, sino al aumento desmedido de la deuda pblica con tasas de inters que, en el transcurso de los ochenta, pasaron de 4 a 17% (Laurell, 1997).

En la medida en que comenz a diluirse la aspiracin de cobertura universal de la proteccin social, tambin empeza-ron a fortalecerse las concepciones minimalistas de la ciuda-dana que renunciaban a la ampliacin y exigibilidad de los derechos sociales. En particular, el concepto de focalizacin

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que se impuso desde entonces9 se articul a las medidas de achicamiento del Estado promovidas por el Banco Mundial para redireccionar la inversin social segn criterios de racionalidad econmica, competencia (entre actores pblicos y privados) y eficiencia. Se dijo que la selectividad buscaba la implementacin de estrategias de discriminacin posi-tiva para los ms pobres, de tal manera que los recursos se concentraran en los ms necesitados. Tambin se plante la necesidad de hacer eficiente la poltica social mediante la descentralizacin que se deca acercara los policy makers a la poblacin, ayudando a superar la extendida burocratizacin (Almeida, 2002).

Los ajustes estructurales se fundamentaron en los enfo-ques ms conservadores de la economa y en perspectivas como la eleccin racional. Esta ltima supone que los indi-viduos se comportan y toman sus decisiones de manera racional y en consideracin exclusiva de sus intereses per-sonales. Segn sus postulados, la movilizacin de intereses particulares es el motor que impulsa las transformaciones; mientras que las acciones colectivas pueden tener lugar slo cuando demuestran ser la mejor estrategia para obtener ventajas individuales. Este modelo se fundamenta en teo-ras econmicas, pero retoma los principios del pluralismo para explicar el comportamiento racional de los individuos que planean y actan estratgicamente para maximizar los beneficios que resultan de sus decisiones. Para los parti-darios del anlisis racional, el mercado y el Estado tienen roles diferentes: mientras el mercado debe reglamentar los bienes privados, el Estado debe regular los bienes pblicos bajo parmetros gerenciales. En esta lgica, las polticas

9. Segn Ana Sojo, el trmino focalizacin no siempre tuvo este significado reduccionista; al contrario, en los aos setenta se le asociaba con polticas redistributivas no dirigidas exclusivamente a los pobres. Su fin ltimo era modificar el capital fsico y humano, de tal manera que se permitiera el acceso general y en especial de los pobres, a destrezas, activos complementarios, servicios e inversin pblica (Sojo, 2007: 113).

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sociales deben responder a criterios de racionalidad econ-mica y de eficiencia (Uribe, 2007).

En Mxico la crisis de 1982, desatada por la cada de los precios del petrleo y la suspensin de los crditos exter-nos, marc la entrada a una serie de reestructuraciones que seran profundizadas en los aos noventa. Durante el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) se aument la recaudacin fiscal y se redujo ostensiblemente el gasto pblico; se incrementaron los despidos de trabajadores gubernamentales y se devalu la moneda nacional (Corts, 2000). Adems, se desmontaron programas de proteccin social como Coplamar (en 1983):

Desde 1982 el sistema de proteccin social sufri ataques y experi-ment varias reformas de las partidas presupuestales, adems de la introduccin tanto de los seguros privados para enfermedad, como de los sistemas de retiro complementario basados en la capitalizacin (Lautier, 2004: 386).

En este contexto de reduccin del sistema de proteccin social, los programas orientados a reducir la pobreza rural fueron los ms afectados; de stos slo se conservaron los programas de salud del imss y de distribucin de alimentos de la Conasupo (Ordez, 2002: 134). Estas medidas de austeridad influyeron para que se produjeran distintas protestas por parte de los actores populares, y surgieran movimientos polticos de oposicin como el Frente Demo-crtico Nacional encabezado por Cuauhtmoc Crdenas, el cual pona en entredicho la legitimidad del partido oficial y recuperaba la justicia social como bandera ideolgica (Brachet-Mrquez, 1996). No obstante la crisis por la que pasaba el pas en ese momento, para 1983 se aprobaron dos reformas al Artculo 4 de la Constitucin, estableciendo el derecho a la proteccin de la salud y a una vivienda digna, lo que no signific que a la par se pusieran en prctica estra-

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tegias suficientes para garantizar los derechos promulgados (Ordez, 2002).

Cuando Carlos Salinas de Gortari lleg a la presidencia (1988-1994), era notorio el desgaste sufrido por el rgimen. Su gobierno comenz bajo serios cuestionamientos de legiti-midad sobre su triunfo electoral, lo que dio pie a la creacin de nuevas estrategias que buscaban principalmente aca-llar el descontento social. Por ejemplo, en materia econmica se renegoci la deuda externa, en el campo poltico se busc recuperar el apoyo popular al rgimen y se implementaron diversas estrategias dirigidas a desarticular la oposicin, y en el componente social se cre el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol o Solidaridad). Pronasol prioriz la atencin de grupos poblacionales como los indgenas, los campesinos y sectores populares urbanos, los cuales no haban sido prioridad para la poltica social hasta entonces10 (Villarespe, 2008).

En el transcurso de este sexenio, la economa registr un crecimiento moderado pero sostenido y las polticas sociales recibieron un finan-ciamiento importante que les permiti recuperar en 1993 el nivel de gasto que tenan en 1981 y alcanzar en 1994 un mximo histrico de 10.3% del pib (Ordez, 2002: 136).

Si durante el mandato de Lpez Portillo haba comenzado a aparecer la preocupacin por el tema de la pobreza en la agenda gubernamental, durante el periodo correspondiente a Pronasol (1988-1994), ste se instaur como el centro de los discursos y de las acciones implementadas en materia social, adems de que se articulaba a las recomendaciones

10. Segn Brachet-Mrquez (1996), uno de los mayores logros de Pronasol fue la reconstitucin del apoyo al rgimen por medio de reformas sociales de un tipo diferente a las implementadas hasta entonces. Mediante el mismo se proveyeron servicios urbanos como agua, drenaje y electricidad, se crearon centros de atencin mdica en las reas rurales y se financiaron pequeas iniciativas productivas (1996: 217).

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del Banco Mundial en tanto funcionaba como un gran fondo de inversin social que incluso dio lugar a la creacin de una secretara de Estado: la Sedesol en 1992 (Barba, 2007: 53). Este giro en el nfasis de las polticas sociales significaba que la gestin estatal dejara de priorizar los mecanismos de seguridad social constituidos para la reproduccin de la fuerza de trabajo, para pasar a gestionar la pobreza de los grupos ms desfavorecidos (Duhau, 1995).

Los aos noventa llegaron con las demandas de los ajustes estructurales recomendados por el llamado Consenso de Washington (Williamson, 1989).11 Bajo esta perspectiva, las acciones estatales adquirieron un carcter compensatorio que busc concentrarse casi exclusivamente en los ms pobres, adems de cambiar la lgica de los subsidios a la oferta por subsidios a la demanda. Durante el periodo de auge de las polticas neoliberales (especialmente durante la primera mitad de los noventa) la estabilidad financiera se defini como parmetro central del desarrollo. Al principio se insista en que el crecimiento logrado mediante la libe-racin del mercado tendra un efecto de derrame que se traducira en el mediano plazo en el aumento de los ingresos para la mayora de la poblacin, y por ende en el aumento de beneficios sociales. Aunque en muchos pases de la regin se logr controlar la inflacin lo que se declar demostrar la bondad del nuevo modelo econmico, aspectos como la pobreza, el desempleo y la desigualdad que se supona seran slo efectos momentneos, siguieron aumentando a lo largo de la dcada. Bajo estos nuevos parmetros del desarrollo, el pobre ya no sera visto como alguien afectado por la inequidad y la injusticia, sino como un sujeto inca-paz de articularse a las dinmicas del mercado. El ideal de universalidad en los derechos sociales dej de tener

11. El Consenso de Washington privilegi medidas econmicas como la disciplina fiscal, la racionalidad del gasto pblico, la desregulacin de los mercados financieros, la inversin extranjera y la privatizacin.

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vigencia, cambindose por el de aspirar, cuando mucho, a la asistencia bsica de los ms necesitados.

Ernesto Zedillo (1994-2000) comenz su gobierno con una severa crisis financiera que propici que se insistiera en estrategias como la descentralizacin administrativa y fiscal, que aunque haba empezado sta a introducirse desde 1983, no haba logrado consolidarse debido a la negativa de la mayora de los gobiernos de los estados para adquirir nuevas responsabilidades fiscales. En este contexto desapa-reci Pronasol y se cre el programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa) en 1997, el cual buscaba en principio concentrarse en las familias en pobreza extrema, lo que implicaba una nueva lgica de focalizacin que se corresponda con los principios neoliberales de asistir a los ms pobres de los pobres.

Uno de los supuestos sobre los que se dise el programa Progresa, era que la inversin en capital humano que era para entonces la nueva bandera del BM12 contribuira a crear las condiciones para romper los crculos de empobre-cimiento, y generara las condiciones para que los sujetos beneficiarios de las polticas sociales se incorporaran al mercado. La estrategia bsica de implementacin se cons-tituy sobre las llamadas transferencias condicionadas, que consisten en entregar un determinado monto econ-mico a las familias pobres a cambio de que stas enviaran a sus hijos a la escuela y alcanzaran un nivel de nutricin adecuado, adems de evitar que los ancianos sin recursos ni familia cayeran en la indigencia. Dichas estrategias se acompaaron de la promocin de la participacin y respaldo comunitario. Aunque indudablemente esta iniciativa cuya lgica se sigue implementando hasta el presente ha con-

12. Segn el Banco Mundial las estrategias para reducir la pobreza deben concentrarse en la creacin de capital humano a partir del acceso a educacin, nutricin y salud. Se supone que la combinacin de estos componentes contribuye a dotar de capacidades a los individuos para que sean competitivos en el mercado.

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tribuido a mejorar las condiciones bsicas de subsistencia y a cualificar el nivel de conocimiento sobre las necesidades de diversas comunidades, tambin implic el desplazamiento del ideal de constituir un sistema de proteccin social uni-versal. En este modelo la responsabilidad de la proteccin de los riesgos sociales se pone en los individuos y las familias (especialmente en las mujeres), y el Estado por su parte se concibe bsicamente como un facilitador que proporciona recursos para que los ms pobres puedan constituirse como sujetos productivos responsables de su bienestar.

Durante el gobierno de Zedillo tambin se busc avanzar en la reforma de instituciones como el imss, retomando otras experiencias latinoamericanas (como las de Chile y Colombia) que supuestamente haban mostrado que el camino de la privatizacin mejoraba la eficiencia de la seguridad social, adems de sugerir que ste poda ser un sector altamente rentable (en trminos financieros) si se abra a la competencia de mercado.13 Con este fin, en 1996 se crearon las administradoras de fondos para el retiro (afores), que implicaron el traspaso del sistema de reparto al de capitalizacin individual.

Para finales de siglo los tres ltimos presidentes del pacto posrevolucio-nario (Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo) haban, en efecto, desmantelado el incompleto y mal repartido, aunque vital conjunto de prestaciones sociales que durante 50 aos haban hecho aceptables los rasgos autoritarios del rgimen posrevolucionario (Brachet-Mrquez, 2010: 193).

13. El caso de las Instituciones de Salud Previsional (Isapres) en Chile se caracteriz inicialmente por tener grandes mrgenes de rentabilidad, debido, en parte, a los sistemas de copagos y clusulas deducibles. Adems, las instituciones privadas focalizaban bsicamente a la poblacin joven econmicamente activa y con mayores ingresos, mientras que la poblacin pobre y las personas con ms alto riesgo continuaban sujetos a la atencin pblica.

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El siglo xxi comenz con importantes cambios en el sistema poltico y con la continuacin del mismo enfoque econmico que ya para entonces cumpla poco ms de una dcada en Amrica Latina. Con la llegada al poder de Vicente Fox, del Partido de Accin Nacional (2000-2006), se habl de la necesidad de romper con las lgicas del pacto corporativo, enraizado durante los 70 aos en los que el Partido Revolucionario Institucional (pri) se haba man-tenido en el poder. Sin embargo, aunque se modificaron mecanismos de negociacin y acceso a los servicios sociales, tambin se mantuvieron varios de los viejos esquemas que seguan privilegiando a actores organizados con capacidad de desestabilizar el gobierno, adems de profundizar la lgica fragmentada y excluyente de los servicios sociales.

En el ao 2002 Progresa cambi su nombre por el de Pro-grama de Desarrollo Humano Oportunidades, cuyos objeti-vos continuaron concentrados en la atencin de las familias en extrema pobreza pero sus estrategias priorizaron en principio el medio rural, debiendo extenderse despus al medio urbano por el notable aumento del empobrecimiento de este grupo poblacional. Este programa mantuvo a la vez la lgica de las transferencias condicionadas focalizadas, a las que ha dedicado un significativo porcentaje de los recur-sos pblicos que no son equivalentes a la disminucin de las familias en pobreza ni a mayor igualdad. Oportunidades ha tenido la mayor asignacin presupuestal dentro del rubro de combate a la pobreza en cualquier programa federal: 25 mil millones de pesos en 2004, 30 mil en 2005 y cerca de 35 mil en 2006 (Huesca, 2010: 198).

Por otro lado, en el ao 2001 se empez a implementar el Seguro Popular (sp) como programa piloto, que luego se formaliz en 2004 con la reforma a la Ley General de Salud (agregando el Sistema de Proteccin en Salud). Dicha inicia-tiva se sustent sobre la posibilidad de alcanzar la cobertura universal en salud al incluir a quienes no estaban cubiertos

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por las instituciones tradicionales. El sp fue concebido como un seguro pblico y de afiliacin voluntaria que considera como ncleo de proteccin a las familias [] pretende redu-cir el riesgo de sufrir gastos catastrficos o empobrecedores (Barba, 2010: 96 y 97). En principio, empez cubriendo 91 intervenciones, que luego ampli para abarcar 154, para llegar despus a 264. Posteriormente, durante el gobierno de Felipe Caldern (2006-2012) se propuso la incorpora-cin de un seguro mdico para los nios nacidos a partir de 2006, con el fin de otorgarles cobertura integral, lo que equivale segn Valencia-Lomel (2010) a otro tipo ms de segmentacin que genera nuevos problemas de inequidad.

Este tipo de modelos para la salud corresponde en cierta medida a las recomendaciones hechas por el Bm desde 1993, en el informe Invertir en salud, el cual menciona la necesi-dad de cambiar las estructuras existentes en la regin con el fin de garantizar la asignacin adecuada de los recursos a partir de la relacin costo-eficiencia y de la implementacin de estrategias de autofinanciacin; esto ltimo entendido como el cobro de cuotas a los usuarios de acuerdo con su nivel de ingresos. Segn las recomendaciones del informe, los gobiernos slo deban financiar un conjunto limitado de servicios clnicos esenciales para los grupos poblacionales de menores ingresos. Experiencias de otros contextos como la colombiana no deben perderse de vista, puesto que los resultados en la aplicacin de la lgica del aseguramiento individual en salud bajo los parmetros de rentabilidad econmica (que incluye el traslado de costos a los usuarios y la focalizacin de la asistencia a los sectores ms pobres), han mostrado que la introduccin de dinmicas de seleccin de beneficiarios empobrecidos puede acentuar la fragmen-tacin y la exclusin debido a que la ampliacin de la cobertura no significa necesariamente acceso a los servi-cios, y que la introduccin de la competencia privada en un sector tan sensible como el de la salud sin una adecuada

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regulacin del Estado, puede tener como consecuencia el colapso del sistema en su conjunto.14

Este periodo de la llamada transicin a la democracia, tambin se caracteriz por la inclusin de nuevos trminos en el discurso oficial. El concepto de manejo social del riesgo (msr) empez a aparecer en los informes de poltica social desde el ao 2000. Su uso se articula a las propuestas de Holzmann y Jorgensen (2000), y del Banco Mundial (2001), quienes argumentaron que su uso conlleva una nueva alternativa de focalizacin. Esta propuesta surgi como una demanda del grupo de pases del G7 al Banco Mundial des-pus de la crisis asitica de finales de los noventa, cuando se lleg a momentos crticos de recesin y se increment nota-blemente la pobreza dentro de los llamados pases en va de desarrollo. La solicitud consista en que se establecieran parmetros efectivos de proteccin social tanto para tiempos normales como para momentos de crisis y tensiones. En otras palabras, se sugiri la implementacin de mecanismos para combatir la pobreza de forma eficiente y para respon-der a situaciones coyunturales, como desastres naturales y prdida repentina de los ingresos. Segn Guerrero (2006), durante la cada econmica de finales de los aos noventa muchos hogares no slo sufrieron un descenso en su nivel de vida, sino que adems se vieron forzados a vender sus activos, a disminuir el consumo de alimentos y a sacar a sus hijos de la escuela, lo que se tradujo a la vez en la disminucin de la capacidad de generar ingresos en el futuro.

Los programas de manejo del riesgo desde esta perspec-tiva se equiparan con mecanismos y redes de proteccin social para los ms vulnerables. Esta propuesta afirma que uno de los problemas de la proteccin social en el pasado ha sido su orientacin hacia medidas pblicas de respuesta que han mostrado slo un xito moderado. Por tanto, esta

14. Para ampliar esta perspectiva vase Uribe (2009, 2011).

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alternativa se presenta como una opcin revisada que ve la proteccin social como un trampoln para los pobres que son los ms vulnerables a los riesgos y carecen de instrumentos adecuados para manejarlos. El riesgo, por tanto, se define a partir de los elementos predecibles y no predecibles que tienen efectos negativos en el bienestar:

El concepto de manejo social del riesgo replantea las reas tradicionales de la proteccin social (intervencin del mercado laboral, provisin social y redes de proteccin social) en un marco que incluye tres estrategias para abordar el riesgo (prevencin, mitigacin y superacin de eventos negativos (shocks), tres niveles de formalidad de manejo del riesgo (informal, mercado y pblico) y varios actores (personas, hogares, comunidades, ong, diversos niveles de gobierno y organismos internacionales) (Holzmann y Jorgensen, 2000: 1).

Este enfoque conserva la visin mercantilizada de los ser-vicios sociales y la lgica del aseguramiento individual, minimizando de nuevo la participacin estatal. Se contina en la lnea de reforzar las reas de la educacin y la salud con el fin de desarrollar capital humano y se mantiene el argumento de la efectividad del aseguramiento contra ries-gos en trminos individuales y no colectivos (Sojo, 2007). El papel del Estado sigue circunscribindose al combate a la pobreza. Por tanto, un adecuado msr podr repercutir en el crecimiento econmico y por ende disminuir la vulnerabili-dad. Tal vez uno de los pocos elementos novedosos dentro de esta perspectiva es que se empieza a reconocer que el creci-miento econmico por s solo no es suficiente para reducir la pobreza. Por ende, se propone la creacin de oportunidades econmicas para los ms pobres por medio de inversiones que ayuden a su incorporacin a los procesos productivos. Adems, se enfatizan conceptos como el de desarrollo sus-tentable y las actividades en materia ambiental (Banco Mundial, 2003). Sin embargo, se excluyen nuevamente de la

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discusin temas fundamentales relacionados con la calidad de los servicios, las condiciones de acceso, la redistribucin de ingresos y capital fsico.

Esta propuesta ha sido cuestionada por organismos como la cepal (2006), que ha planteado que la proteccin social no puede ser concebida por fuera del contexto de derechos sociales y consolidacin de ciudadana, por lo que el Estado no puede concentrarse en brindar servicios y prestaciones nicamente a los pobres.

El universalismo bsico: un nuevo giro en la poltica social?

El optimismo inicialmente generalizado entre los pro-motores de las polticas neoliberales empez a mostrar sus fisuras desde mediados de los aos noventa, cuando varias economas de la regin sufrieron una nueva crisis de la deuda, y tuvieron que enfrentar, una vez ms, las consecuencias de la recesin econmica, como fue el caso de Mxico en 1994-1995, Colombia en 1998-1999, Brasil en 1999 y Argentina en 2001-2002. En estos aos tambin se empezaron a divulgar los beneficios desmedidos que la libre competencia estaba brindando al sector privado, mientras que algunas de las instituciones del Estado que haban sido parcial o totalmente privatizadas, como el Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) y el Instituto de Seguros Sociales (iss) colombiano, pasaban por sus peores crisis.

Distintos estudios (Sojo, 2003; Homedes y Ugalde, 2005; Huber, 2004; Mesa Lago, 2005) han mostrado la perma-nencia de un sinnmero de problemas en la regin que, se supona, deban resolver las reformas estructurales, tales como el desempleo y subempleo masivo, los altos niveles de desigualdad, los bajos niveles de cobertura de los programas sociales, la deficiente calidad de los servicios y la expansin de la segmentacin y exclusin social. Dichos aspectos han

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sido detonadores de varias movilizaciones sociales contra las instituciones, los grupos y los gobernantes que promovieron las polticas neoliberales.

Con la llegada del siglo xxi se intensificaron los debates entre los defensores y los detractores de las polticas neo-liberales. Los primeros han insistido en que el modelo no ha fracasado, y que las dificultades han estado relaciona-das con la aplicacin inadecuada del paquete de reformas, mientras que los detractores han sostenido que se deben cambiar sustancialmente las dinmicas econmicas y sociales instauradas desde los aos ochenta. En el primer grupo se ubican sobre todo representantes de los organismos internacionales,15 las lites y los tecncratas nacionales16 promotores de las reformas, mientras que en el segundo estn especialmente representados los grupos sociales organizados y los ciudadanos que han sufrido los efectos de la carencia de empleo, del aumento de la pobreza y de la privatizacin de servicios sociales bsicos como la salud, la educacin y los sistemas de pensiones.

El agotamiento por la espera de unos beneficios que slo se concentraron en un pequeo grupo y nunca llegaron a la mayora de la poblacin se reflej en la eleccin a partir de los 2000 de distintos gobiernos favorables a dar un nuevo giro a las polticas sociales especialmente en el cono sur que en grados y niveles diferentes han intentado cambiar las rutas del desarrollo. Segn Arriagada (2006), en la mayora de los pases latinoamericanos ha emergido

15. Cabe sealar que a pesar de la incidencia que estos organismos siguen teniendo en muchos pases, sus ltimos informes dejan ver que incluso instancias como el bid y el Banco Mundial han empezado a reconocer el fracaso de las estrategias uniformes para incentivar el desarrollo econmico y social en la regin. Para mayores detalles sobre esta perspectiva vase Stein y otros, 2006.16. A principios de los noventa fueron muy populares los llamados grupos de cambio, constituidos sobre todo por economistas y planificadores que tenan el apoyo de funcionarios de alto nivel vinculados al poder ejecutivo. Varios de estos personajes fueron los encargados de direccionar las polticas econmicas en pases como Mxico y Colombia.

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una nueva visin sistmica distinta a los postulados del Consenso de Washington, que incorpora las necesidades y problemas de las personas como una preocupacin central, y que no incluye lo social slo como una externalidad del crecimiento y de la acumulacin econmica de unos pocos frente a la escasez de las mayoras. Estos gobiernos se caracterizan por dar centralidad en sus discursos a temas como la pobreza y la desigualdad, y por proponer acciones especficas para enfrentar dichos problemas.

En este nuevo contexto poltico regional fue retomada la discusin sobre el papel del Estado en el bienestar y las posibilidades de universalizar los servicios sociales bsicos. En este modelo el Estado adquiere un papel renovado, en tanto debe garantizar el acceso a las prestaciones sociales bsicas de calidad; y la focalizacin es asumida como un instrumento temporal, parcial y selectivo que ayuda a racionalizar los recursos escasos, sin que esto signifique concentrar la atencin exclusivamente en los ms pobres:

El universalismo bsico busca que la cobertura del conjunto de prestacio-nes esenciales que lo definen sea universal y que alcance a categoras de poblacin definidas a partir de atributos que todas las personas cumplan; que el Estado garantice el acceso y usufructo de bienes, rentas y servicios de calidad homognea; y que el universalismo bsico ofrezca un conjunto de prestaciones llamadas esenciales (Filgueira y otros, 2006: 40).

Los niveles de avance del universalismo bsico depende-rn, segn sus autores, de las especificidades de los pases, debido a que en algunos casos se tratar de afianzar la base de prestaciones existentes, mientras en otros tendr que partirse casi desde cero. Sea cual fuere la condicin, el Estado deber actuar como garante de las prestaciones bsi-cas, lo que significa cumplir con las funciones de direccin, regulacin, evaluacin y financiamiento de los servicios que sern prestados por distintos actores (pblicos y privados).

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En cuanto al contenido de las prestaciones esenciales, se plantea que cada pas deber definir las prioridades en materia de educacin, salud, seguridad social y asistencia, y a la vez tendr que incluir los nuevos riesgos derivados de las transformaciones del mercado laboral, as como de las nuevas dinmicas demogrficas y familiares. Para su viabilidad fiscal se proponen combinaciones de impuestos directos y contribuciones del ciudadano, que aparece como un actor corresponsable del desarrollo. Este enfoque plan-tea abiertamente la necesidad de reestructurar la manera como se ha distribuido el bienestar: Si el crecimiento ha demostrado ser insuficiente para generar la inclusin nece-saria, hay que jalonar la redistribucin desde las polticas sociales (Filgueira y otros, 2006: 50).

Aunque la posibilidad de cambiar la ruta de la poltica social empieza apenas a ser discutida dentro de los organis-mos encargados de la poltica social en Mxico, todava son muchos los retos por superar, sobre todo si se tiene en cuenta que en este pas sigue primando una lgica de la proteccin social focalizada y excluyente. El universalismo bsico cuenta tanto con defensores como con detractores y est an por verse si la apuesta por esta perspectiva significar un cambio no slo en el discurso sino en la materializacin de polticas sociales dirigidas a garantizar la inclusin y la justicia social. Segn Valencia Lomel y Foust (2010), hay cuatro pilares sobre los que podra llegarse al universalismo bsico en Mxico: salud, pensiones, educacin y alimenta-cin; sin embargo, advierten que para lograrlo se requiere tanto una reforma fiscal de fondo como una reactivacin ciudadana, social y poltica.

Consideraciones finales

Aunque en la consolidacin del sistema de proteccin social mexicano influyeron las tendencias y discursos regionales en

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materia de desarrollo, fueron las caractersticas sociopolticas propias las que tuvieron mayor peso en el tipo de arreglos institucionales establecidos para el bienestar. La instaura-cin de un rgimen de bienestar de caractersticas duales, privilegi sobre todo a los grupos de trabajadores organiza-dos que podan garantizar cierta estabilidad del rgimen. Segn Lautier (2004), la proteccin social de este periodo se caracteriz por el desarrollo de un sistema de seguridad social que trataba de imitar a los sistemas europeos, de vocacin universalista, pero limitado por su carcter corporativo, que a la vez repercuti en que se tornara excluyente y fragmentado.

Desde los aos ochenta se empezaron a introducir nuevos discursos y prcticas en el mbito de la poltica social; dichos cambios, que se afianzaron durante la dcada de los noventa, no repercutieron solamente en las modalidades de la proteccin social que empezara a priorizar estrategias de focalizacin para los ms necesitados, sino que tambin traje-ron nuevas formas de entender la pobreza, que empezara a verse como un problema no necesariamente relacionado con la redistribucin sino con la incapacidad de incorporarse en las dinmicas del mercado. Por otro lado, el crecimiento de la inequidad empez a justificarse por la falta de recursos pblicos para la inversin social. Dicha afirmacin soslaya aspectos ms complejos; entre ellos, que la sociedad acepte como algo natural que algunas personas concentren la mayo-ra del capital, mientras otras no cuentan con los bsicos fundamentales para garantizar su sobrevivencia.

Los llamados ajustes estructurales se caracterizaron por la proliferacin de discursos para legitimar las trans-formaciones. Durante estos aos se popularizaron trmi-nos como focalizacin, descentralizacin, transferencias condicionadas, competitividad y manejo social del riesgo, todos ellos promovidos por instancias como el Bm y el Bid. Aunque cada uno de stos tiene matices diferentes que a la vez han repercutido en estrategias particulares, bien para

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distribuir el bienestar, reducir la pobreza, asegurar grupos poblacionales al sistema de salud, y en general proveer dis-tintos tipos de asistencia, estos conceptos tienen en comn el inters por reducir la intervencin del Estado.

Recientemente se ha empezado a incluir en la agenda de la poltica social el trmino universalismo bsico. El mismo se sustenta en la necesidad de asegurar la proteccin bsica frente a riesgos sociales para todos los ciudadanos. Aunque es innegable la necesidad de cambiar la ruta de la proteccin social y superar el enfoque de focalizacin de la poltica social en los ms pobres, an se debe demostrar (por lo menos en Mxico) que ste no ser adoptado como otro discurso vaco, sino que cuenta con estrategias especficas para hacer real la inclusin de aquellos que por aos han esperado en vano incorporarse por fin a los beneficios del desarrollo. Las trans-formaciones en este nivel implican no slo designaciones presupuestales sino tambin, y sobre todo, viabilidad pol-tica. En otras palabras, la implementacin de un sistema de proteccin social universal depender de las posibilidades de recuperar los ideales de universalidad, inclusin y justicia social, como de la capacidad gubernamental para controlar la corrupcin y de legitimar reformas fiscales que permitan garantizar recursos para las transformaciones (teniendo en cuenta que en la actualidad buena parte de los recursos pblicos se concentran en la guerra contra el narcotrfico, que trae a la vez nuevos problemas sociales).17 Esto conlleva, en resumen, un tipo de pacto que enfatice la necesidad de garan-tizar una ciudadana basada en derechos sociales exigibles.

Fecha de recepcin: 2 de agosto de 2010Fecha de aceptacin: 2 de agosto de 2011

17. En Mxico apenas empiezan a visibilizarse los problemas derivados de la violencia, como el desplazamiento de familias que salen huyendo del conflicto, las viudas y hurfanos de la violencia, y en general la prdida de capital humano y social derivada de esta situacin.

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