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ENCUENTRO DE CIUDADES ABIERTAS

MUNICIPIO DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

COMISIÓN DE EQUIDAD SOCIAL Y GÉNERO

SECRETARÍA DE INCLUSIÓN SOCIAL

Mesa 3

Trata, tráfico, refugio y grupos de atención prioritaria en la migración (mujeres, niños y niñas). Ciudades Solidarias.

“Grupos de atención prioritaria en la migración: Protección a población refugiada que habita en las ciudades” 1

Se calcula que en el mundo existen alrededor de 43,3 millones de personas que han sido desplazadas de manera forzada por conflictos o persecución, de esta cifra 15,2 millones son refugiados y 27,1 millones son desplazados internos. De esta cifra 500.000 personas refugiadas se encuentran en América Latina2, por tanto el reto de lograr mejores formas de protección y soluciones para las personas refugiadas debe ser parte de las agendas de lo gobiernos nacionales como locales. La protección de personas refugiadas enfrenta desde hace algunos años un reto novedoso e impostergable, que se centra en responder cómo asegurar la protección y la búsqueda de soluciones duraderas para los refugiados urbanos. Si bien en el pasado, la mayoría de población refugiada permanecía en zonas rurales, cercanas a las fronteras, o en muchos casos en campos de refugiados, en la actualidad la mayoría se asienta en zonas urbanas. Esta tendencia se incrementa progresivamente, por ello es preciso adecuar las políticas y estrategias de protección para la población refugiada asentada en ciudades Esta temática resulta de interés particular para América Latina, pues la protección de personas refugiadas continua siendo un tema de especial atención, sobre todo debido al impacto del conflicto armado colombiano en la región, el cual genera miles de personas refugiadas. No obstante este tema también es prioritario debido a los flujos

1 Elaborado por Javier Arcentales y Josep Herreros, con la colaboración de Carlos Naranjo (FLACSO).

2 Fuente: La cifra de 43,3 millones de personas que han sido desplazadas de manera forzada por conflictos o

persecución incluye además de los 15,2 millones son refugiados y los 27,1 millones son desplazados internos a 4,8 millones de personas refugiadas palestinas que se encuentran bajo protección de la Agencia para protección de refugiados palestinos (UNRWA), 983.000 personas en proceso de solicitud de asilo. Fuente: ACNUR Global Trends 2009.

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migratorios provenientes de diferentes países, tanto de la región como de otros continentes, entre los cuales, se encuentran personas que requieren la protección internacional. A manera de ejemplo podemos mencionar, el caso de Ecuador, en el que un 70% de la población refugiada se encuentra en las ciudades3. Esto quiere decir que dos de cada tres personas refugiadas son refugiados urbanos. Particular atención merece Quito, la capital ecuatoriana, en donde se encuentran más del 30% de la población refugiada en Ecuador. América Latina ha sido tradicionalmente pionera en diversos ámbitos de la protección a personas refugiadas, y uno de ellos es precisamente la atención de los refugiados urbanos. Precisamente, en la Declaración y el Plan de Acción de México (PAM), adoptados en el año 2004 por los países latinoamericanos, se advirtió sobre el reto que implica la protección de los refugiados urbanos, para lo cual se diseñó el Programa Ciudades Solidarias. El presente documento reflexiona sobre la efectiva protección de los refugiados urbanos en el marco del Plan de Acción de México, con el objetivo de identificar las buenas prácticas desarrolladas en estos años y cuáles son los retos pendientes y prioritarios. Para esto, se parte en primer lugar de conceptualizar el término “refugiado” en nuestra región a fin de especificar sobre la población a la que se hace referencia. En segundo lugar, se explican los antecedentes y contenido del PAM y el Programa de Ciudades Solidarias, y en la tercera parte se identifican los retos principales para la protección de refugiados en las ciudades. ¿Quiénes son las personas refugiadas? De acuerdo a la definición contenida en el artículo 1 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, se considera como persona refugiada a quienes “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”. En América Latina y en otros continentes como África, esta definición ha sido ampliada. Por su parte la gran mayoría de países latinoamericanos adoptó en 1984 la Declaración de Cartagena sobre Refugiados cuya definición regional propuesta ha sido

3 Fuente: Dirección General de Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador.

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incluida en muchas de las legislaciones nacionales4. En la conclusión tercera de esta Declaración se señala que además de la definición contenida en la Convención Sobre el Estatuto de Refugiados y su Protocolo adicional de 1967, también se recomienda considerar como refugiado a todas aquellas personas que “han huido de sus países porque su vida, libertad o seguridad han sido amenazadas por violencia generalizada, agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. La Declaración de Cartagena de 1984 incorpora también compromisos concretos para la consecución de soluciones duraderas, entendiendo la protección integral más allá del mero reconocimiento jurídico del estatuto de refugiado. Adicionalmente es importante resaltar que el reconocimiento de la condición de refugiado es declarativo, no constitutivo, es decir, basta que una persona cumpla con los criterios del artículo 1 de la Convención del Estatuto de los Refugiados, o con la definición ampliada contenida en la Declaración de Cartagena de 1984, para que sea una persona refugiada y por tanto, sujeto de una serie de derechos. En consecuencia, la labor de los Estados es precisamente el reconocimiento de tal condición, lo cual no significa que toda persona que solicite este estatuto vaya a ser reconocida como tal. Por tanto, los Estados a través de las instancias correspondientes pueden negar solicitudes cuando los motivos de la solicitud no correspondan a las causales contenidas en dichos artículos. Por otra parte, también hay casos que teniendo un perfil de refugiado, pueden no ser reconocidos como refugiados en virtud de la aplicación de alguna de las causales de exclusión; es decir, casos de personas que no merecen la protección internacional por haber incurrido en alguno de las situaciones establecidas en el artículo 1-F de la Convención, tales como delitos de lesa humanidad. Durante la determinación del estatuto de refugiado, los Estados deben observar las garantías de debido proceso, lo que incluye recursos para impugnar y revisar las decisiones que en primera instancia puedan emitirse. Principales derechos de las personas refugiadas El primer derecho de todo refugiado es el ejercicio del derecho de asilo, mediante el acceso a un proceso justo y eficiente para el reconocimiento del Estatuto de Refugiado; adicionalmente, hay dos derechos claves que son: La no sanción por entrada ilegal y la no devolución. Es evidente que una persona refugiada no puede ser sancionada por ingresar a un país sin observar las disposiciones legales, pues está

4 En la actualidad, 15 países de la región desde México hasta Argentina, incluyendo a Belice y Brasil, han incluido

esta definición regional en su legislación interna o se han inspirado en la misma para adoptar una definición más amplia de refugiado. Véase base de datos legal de la página web del ACNUR en español www.acnur.org

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huyendo de su país de origen para salvar su vida. Lógicamente, en estos casos, la entrada irregular no puede ser penalizada. El principio de no devolución implica que ninguna persona refugiada sea devuelta, bajo ninguna circunstancia, a su país de origen, precisamente donde su vida está en peligro. En este sentido, cuando una persona refugiada infringe las leyes del país de asilo debe aplicarse la normativa correspondiente de dicho país pero en ningún caso la sanción puede consistir en la deportación a su país de origen. El principio de no devolución es la piedra angular de la protección internacional de refugiados. Las personas refugiadas también tienen derecho a una solución duradera, es decir, a poder rehacer su proyecto de vida con las garantías y la protección que no tuvieron y les obligaron a salir de su país de origen. En este sentido, existen tres posibles soluciones duraderas para los refugiados: El retorno a su país de origen en condiciones de seguridad y dignidad, la integración local y el reasentamiento. El retorno voluntario es sin duda la mejor de las soluciones; sin embargo, esta posibilidad debe darse con las garantías esenciales: Voluntariedad y en condiciones de seguridad y dignidad. En segundo lugar está la integración local, que es la opción idónea para la inmensa mayoría de refugiados en la actualidad, pues los estudios y encuestas realizadas nos muestran que casi la totalidad de refugiados no desea retornar a su país de origen, sino integrarse en su país de asilo, mientras no se den condiciones seguras y dignas para un eventual retorno. Finalmente, el reasentamiento, es una opción muy limitada a algunos casos específicos, la cual implica la posibilidad de reestablecerse en un segundo país de asilo. La garantía de los derechos aquí enumerados: La determinación de la condición de refugiado, la no sanción por ingreso ilegal y la no devolución generalmente son competencias de los gobiernos centrales, bien a través de sus ministerios de Relaciones Exteriores, de Interior o de Gobierno. Mientras que los municipios y los gobiernos locales tienen un rol fundamental en la búsqueda de soluciones duraderas, en particular la integración local. Estos aspectos han sido abordados por el Plan de Acción de México, particularmente a través del programa Ciudades Solidarias, concepto que busca generar las condiciones para asegurar un espacio de protección en contextos urbanos, así como las condiciones idóneas para la integración local como solución duradera. El Plan de Acción de México: Ciudades Solidarias y Reasentamiento Solidario. América Latina tiene una importante trayectoria en la protección de refugiados, y más importante aún, esta trayectoria y la búsqueda de acuerdos y procesos regionales han permitido históricamente que los retos en torno a la población refugiada encuentren

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solución en la misma región, y además que estas soluciones sean posteriormente paradigmáticas en otras regiones del mundo. La Declaración y el Plan de Acción de México para Fortalecer la Protección de los Refugiados en América Latina (PAM), aprobado en Ciudad de México el 16 de Noviembre de 2004 representa un marco estratégico privilegiado para fortalecer y operativizar la protección de refugiados en América Latina, desde una perspectiva regional. El PAM es el resultado de un proceso histórico de propuestas innovadoras para la protección de refugiados en la región y sobretodo, es un plan plenamente vigente en nuestra realidad actual. El PAM fue el resultado de un largo proceso de debate, propuestas y concertación entre la sociedad civil, la academia, los gobiernos y el ACNUR en torno al vigésimo aniversario de la Declaración de Cartagena de 1984. Latinoamérica ha sido y sigue siendo una región afectada por crisis y conflictos que han provocado y siguen generando desplazamientos forzado, por lo que la protección de los refugiados es un tema de actualidad en nuestros países; durante los años 60 y 70, fueron los golpes de estado y las atroces dictaduras, especialmente en el Cono sur las que generaron centenares de miles de víctimas entre desaparecidos, asesinados, torturados, desplazados internos y refugiados, y a su vez provocaron una crisis regional y el consecuente flujo de personas necesitadas de protección internacional: Refugiados. Posteriormente, y durante la década de los 80 llegaron las crisis en Centroamérica con las guerras en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, generando dramáticos flujos de desplazamientos forzados. Precisamente en este contexto, y para asegurar la atención a las necesidades de protección de estos cientos de miles de refugiados, en 1984 diez Estados latinoamericanos adoptaron la Declaración de Cartagena sobre Refugiados. Esta Declaración ha representado desde entonces un instrumento esencial para la protección de refugiados, y es además una declaración innovadora en su contenido. Superadas las crisis de Centroamérica con los procesos de paz y las repatriaciones voluntarias con garantías para las personas refugiadas, a final de la década de los años 90 la agenda regional se centra progresivamente en los movimientos migratorios, lo cual también tendrá un impacto sobre las personas refugiadas y el acceso a protección internacional. Sin embargo, sumado a la llegada de solicitantes de asilo de otros continentes, se vislumbraba ya la agudización del conflicto armado en Colombia. Efectivamente, superada la crisis en Centroamérica, a finales de los años 90, muchos Estados pensaban superada la agenda de protección internacional de refugiados en la región, adicionalmente, en esos años se incrementaron los flujos de inmigrantes, básicamente buscando llegar al norte: EEUU y Canadá. La respuesta de muchos estados fue buscar controles a los movimientos migratorios, que lamentablemente fueron el cierre de fronteras y la criminalización de la migración. Esta tendencia se agudiza después del 11 de septiembre de 2001 y los ataques terroristas en EEUU. A la

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vez que se profundiza en una estrategia de control de los movimientos migratorios, se afecta progresivamente a la población refugiada, pues sus necesidades específicas de protección internacional se invisibilizan, y por ende, se restringen las garantías. Contenido del Plan de Acción de México. El PAM expone un contexto regional sobre refugiados que sigue vigente hoy día; explicado en tres tendencias que son, i.- países que reciben un bajo número de refugiados dentro de flujos mixtos; ii.- países que continúan recibiendo un alto número de refugiados, sobretodo en la región andina, y iii.- países que reciben refugiados en procesos de reasentamiento. I.- Por flujos mixtos se entiende los movimientos de población inmigrante que viajan de un país a otros por distintas motivaciones, entre los que también hay personas necesitadas de protección internacional: Refugiados. En 2004 y en la actualidad llegan a nuestros países grupos de inmigrantes de una variedad de orígenes, incluso de África y Asia, muchos de ellos recurriendo a redes de tráfico ilícito de personas. En estos grupos muy a menudo se encuentran personas refugiadas, que se ven obligadas a recurrir a estas redes, o sencillamente a salir de sus países con grupos de inmigrantes en busca de protección internacional. Por ende, es imprescindible disponer de mecanismos para identificar a los refugiados en estos grupos y garantizar sus necesidades específicas de protección internacional. II.- En la zona andina el impacto regional de la agudización del conflicto armado que sufre Colombia tiene como una de sus consecuencias el incremento crítico de la población refugiada de origen colombiano. En la actualidad, se estima que hay 380.000 personas colombianas necesitadas de protección internacional, asentadas en gran parte en los países vecinos: Ecuador, Panamá, Costa Rica, Venezuela, Brasil y Perú. Esta población se asienta en un primer momento en las fronteras y a largo plazo busca estabilizarse en los principales centros urbanos. Esto convierte a esta crisis en la séptima del mundo en número de refugiados. III.- Finalmente se encuentran los países que están recibiendo personas refugiadas principalmente de origen colombiano que son reasentadas, desde Ecuador y Costa Rica. Por ahora los países receptores son Brasil, Chile, Argentina y Uruguay. Se espera que en un futuro próximo, un primer grupo de refugiados se reasiente en Paraguay. Estas tres tendencias continúan vigentes en la región, si bien, la segunda, el desplazamiento forzoso desde Colombia merece especial atención por su creciente impacto. Tal y como se dice en los párrafos anteriores, se calcula que 380.000 personas de origen colombiano necesitan protección internacional.

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En este sentido y frente a estas realidades, el PAM propone una serie de estrategias con el objetivo de fortalecer las respuestas regionales a las necesidades de protección internacional de los refugiados, las cuales a grandes rasgos son las siguientes;

- Investigación y desarrollo doctrinal, - Formación, fortalecimiento institucional y normativo con el objetivo de reforzar

las estructuras institucionales nacionales responsables de la protección de refugiados, por ejemplo las comisiones de elegibilidad, así como la asistencia técnica para desarrollar marcos legales de acuerdo a los estándares internacionales, y,

- Soluciones Duraderas: i. Fronteras Solidarias,

ii. Ciudades solidarias, y, iii. Reasentamiento solidario

Es necesario profundizar en dos eje para efectos de este documento: Ciudades solidarias y Reasentamiento solidario, por ser los dos de incidencia directa con municipios y gobiernos locales. Ciudades Solidarias en el Plan de Acción de México El programa Ciudades Solidarias se enmarca en el eje 3 del PAM sobre soluciones duraderas; de hecho el programa se enfoca en la autosuficiencia y la integración local de los refugiados asentados en ciudades. La protección y la búsqueda de soluciones duraderas para refugiados urbanos es un reto clave para la comunidad humanitaria en el presente. Si históricamente la población refugiada estaba bien en campos o en zonas de frontera, la tendencia actual es de incremento de refugiados que se asientan en ciudades. El programa Ciudades Solidarias parte del reconocimiento del reto que representa lograr la autosuficiencia y la integración local para la población refugiada en países donde la autosuficiencia es de por sí un reto para la población local; en este sentido, el programa recomienda considerar la situación de la población local al momento de elaborar programas de integración. El enfoque es territorial o geográfico, más que poblacional. El PAM también constata elementos, muchos de ellos vigentes en la actualidad, para abordar el reto de los refugiados urbanos que son:

i. Voluntad política de los gobiernos para impulsar la autosuficiencia de los refugiados,

ii. Falta de recursos y experiencia en las administraciones estatales,

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iii. Reconocimiento de la labor y experiencia de las organizaciones de la sociedad civil,

iv. Necesidad de plantear estrategias adecuadas a la realidad de los países de asilo así como el intercambio de buenas prácticas,

v. Necesidad de cooperación técnica y financiera de la comunidad internacional.

Partiendo de estos elementos, el programa Ciudades Solidarias plantea los siguientes retos enmarcados en lograr la autosuficiencia de las personas refugiadas:

1. Propiciar la generación de fuentes de empleo, en particular el establecimiento de sistemas de micro-crédito,

2. Establecer mecanismos para una expedita entrega de documentos, y simplificación de los trámites de validación y reconocimiento de certificados y diplomas,

3. Participación de las organizaciones de la sociedad civil y el ACNUR en la elaboración, ejecución, seguimiento y mejora de los proyectos de integración.

El programa Ciudades Solidarias busca una protección más efectiva que abarque también los derechos sociales, económicos y culturales de la población refugiada, todos ellos claves para alcanzar una efectiva integración local. Para esto se propone fortalecer las políticas públicas sociales de los gobiernos locales, para la inclusión, dentro de una estrategia integral que cuente con el apoyo del sistema de Naciones Unidas y la comunidad internacional. Resulta clave la inclusión de la población refugiada en los programas locales y municipales existentes, más que el diseño de políticas específicas para este grupo. Realidad de los refugiados urbanos y retos para una Ciudad Solidaria. Cada vez es mayor la presencia de población refugiada en ciudades y centros poblados de muchos países en el mundo. Según estadísticas de ACNUR, cerca de la mitad de los 10.5 millones de los refugiados de todo el mundo de los que se ocupa la Oficina residen actualmente en centros urbanos, en comparación con un tercio que vive en campamentos (ACNUR, 2009).

Ecuador no es ajeno a esta tendencia, la presencia de población colombiana refugiada es significativa en varias ciudades del país como Quito, Ibarra, Santo Domingo, Esmeraldas, Guayaquil, entre otras. De hecho, según información de la Dirección General de Refugiados, de los más de 100.000 registros de personas refugiadas que tiene esta entidad (entre personas reconocidas, no reconocidas y solicitantes de asilo),

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más de la mitad se ha presentado en ciudades del interior del territorio nacional5.

En Quito, por ejemplo, se ha realizado la tercera parte de los registros, lo cual indica que el flujo de población refugiada colombiana hacia esta ciudad, es el más importante del país. Cabe recordar también la presencia de personas inmigrantes de otras nacionalidades, por ejemplo: Peruanas, cubanas, haitianas, nigerianas, entre otros. Teniendo en cuenta, también que existe un amplio grupo de personas, que requiere protección internacional, pero que por diversos motivos se encuentra por fuera de los registros estadísticos, de población “invisible”.

Estos amplios y nuevos flujos de pobladores de la ciudad, sin duda, traen consigo nuevas dinámicas, interrogantes y retos tanto para los gobiernos locales como para la sociedad civil y la población receptora, máxime, cuando no existen los suficientes recursos para atender las necesidades ya existentes en los contextos de llegada. Por supuesto, los desafíos los enfrentan también los conglomerados que llegan.

En esta perspectiva el ACNUR ha señalado que la presencia “a gran escala” de personas que huyen de la violencia, y que se ubican en ciudades de países extranjeros, provoca una “presión adicional sobre la infraestructura y el medio ambiente, y sobre los servicios sociales y de vivienda. Para solucionar estos desafíos, será necesario diseñar estrategias integrales para la reducción de la pobreza y programas de empleo, y cultivar el apoyo de las poblaciones locales de acogida”6.

Al respecto se sabe que, por lo general, desplazados internos y refugiados urbanos se insertan desde la precariedad, en áreas deprimidas, de vivienda informal y sub-urbana, afrontando todo tipo de limitaciones en materia de acceso a servicios, trabajo, vivienda, alcantarillado, educación, salud, etc. En el caso colombiano se ha dicho, por ejemplo, que “la inserción de los desplazados internos en la ciudad en calidad de pobres absolutos, está produciendo una suerte de expansión, ampliación y densificación de la ciudad hacia su periferia, se están instalando en lo que se ha llamado la ‘periferia de la periferia."7

En un reciente estudio sobre población refugiada colombiana en Quito y Guayaquil realizado por FLACSO Ecuador con el auspicio de ACNUR ha permitido aproximarse a las condiciones y estrategias de vida que afronta dicha población en los centros

5 DGR Dirección General de Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador (2010). Estadísticas

Población en Necesidad de Protección Internacional (PNPI) en el Ecuador, Sistema ProGres, no publicado. 6 ACNUR (2009) Política del ACNUR sobre la protección y las soluciones de los refugiados en zonas urbanas,

Septiembre de 2009, Ginebra (pdf). 7 NARANJO, Gloria (2001): El desplazamiento forzado en Colombia: reinvención de la identidad e implicaciones en las

culturas locales y nacional, en Revista Scripta Nova, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, núm 94 (1), 1 de agosto de 2001, Universidad de Barcelona, Barcelona. Documento tomado de: http://www.ub.es/geocrit/sn-94-37.htm, (consulta: abril de 2010).

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urbanos.

De este estudio, uno de los aspectos que llama la atención es la marcada discriminación que se vive cotidianamente en los espacios públicos, así por ejemplo de un total de 1200 personas encuestadas, el 52% de las personas refugiadas responde que se siente discriminadas y piensa que ello se debe al rechazo que produce su nacionalidad, y en menor medida, su condición de refugiados. Los mayores eventos de rechazo son percibidos en los lugares públicos (67%), es decir, en espacios como la calle y los parques, mientras que esto disminuye en sus entornos más próximos. La discriminación de la que es objeto la población refugiada constituye un proceso donde operan factores relacionados además de la nacionalidad, con el género, la orientación sexual, la condición de refugiado, la pertenencia étnica-racial y la condición socioeconómica (FLACSO Ecuador–ACNUR, 2010).

Ahora bien, estas situaciones no sólo las afrontan los conglomerados de población inmigrante, en este caso de colombianos, sino que responde a estructuras más complejas de xenofobia y racismo. Este es uno de los aspectos a tener en cuenta al momento de construir entornos más solidarios, democráticos y de derechos, y es que las iniciativas deber ser integrales y orientadas tanto para el beneficio de la población de acogida como para la población que llega, en un trabajo conjunto por superar las condiciones de exclusión e inequidad.

Estas actitudes de segregación toman forma en espacios concretos en los que se desenvuelve la población refugiada. En el ámbito laboral, por ejemplo, el 40% de esta población expresa haber tenido dificultades para acceder a un trabajo debido principalmente a situaciones de discriminación (50%) y a la falta de documentos que corroboren su situación migratoria en el país (39%), situaciones relacionadas directamente con su condición de extranjeros. A esto se suma el hecho que su inserción laboral se da de forma precaria. En efecto, las actividades desarrolladas por los refugiados corresponden generalmente con labores de baja remuneración, en las áreas menos calificadas del sector servicios como las ventas informales, del sector comercial y en el oficio doméstico.

En estos contextos existen múltiples factores que impiden una inserción positiva de los flujos de población extranjera que van desde los prejuicios e imaginarios de orden social, pasando por posturas de rechazo desde instituciones públicas y privadas, hasta la carencia de recursos económicos y materiales que privan el acceso a servicios y derechos en los contexto de llegada, esto es que la propia población ecuatoriana también enfrenta difíciles condiciones en el ámbito laboral, subempleo y desempleo,falta de cupos en educación baja cobertura en seguridad social y salud, déficit de vivienda, etc.

No obstante existen iniciativas de los gobiernos principalmente locales por brindar una mejor atención y posibilitar la inserción de población inmigrante y refugiada. La ciudad

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de Quito, desde el año 2002 busca responder al hecho migratorio generando políticas públicas, normativa y acciones. En el año 2007 adoptó el Plan Distrital de las Migraciones en el que busca la inclusión y convivencia de personas inmigrantes y particularmente de personas refugiadas y establece la Casa de la Movilidad Humana como una entidad municipal de atención directa a la población en movilidad humana.

El pensar en ciudades solidarias es una tarea imperiosa y socialmente relevante, más aún, cuando en el escenario de la globalización, los flujos migratorios tienden a incrementarse. Y en el caso de los conglomerados de refugiados, y en particular de la población colombiana, es muy oportuno al no vislumbrarse a mediano y largo plazo, posibilidades en los procesos de repatriación voluntaria, debido a la continuidad e intensificación del conflicto armado al interior del país, en otras palabras, por la persistencia de los factores de expulsión.

Otro de los aspectos a tener en cuenta es que las poblaciones que llegan, si bien en su mayor parte lo hace con las manos vacías, trae también consigo capacidades, experiencias y proyectos, que al contar con apoyos institucionales, pueden posibilitar su autosostenimiento y mejores procesos de integración local.

Avances y retos para las Ciudades Solidarias

Desde 2004 se han recogido importantes avances en el marco de las Ciudades Solidarias en la atención, autosuficiencia y soluciones duraderas para los refugiados en las ciudades. Sin embargo, el número de refugiados que continúa llegando a las ciudades sigue creciendo, y continuará creciendo en la medida que sigan agravándose las causas que generan los desplazamientos forzados. En este punto, trataremos de analizar las buenas prácticas recogidas en la región y analizar los retos pendientes.

Principales avances:

Desde la aprobación del PAM muchas ciudades se han interesado progresivamente en cómo atender a la población desplazada internamente y refugiada que llega a sus barrios, y se han multiplicado las iniciativas de asistencia. Ciudades de todos los países han sido reconocidas como “Ciudades Solidarias” por ACNUR, por ejemplo: Quito (Ecuador), Buenos Aires y Mendoza (Argentina), Porto Alegre y Sao Paulo (Brasil), Estado de México (México), Ciudad de Panamá (Panamá), Maracaibo y Estado de Zulia (Venezuela).

Uno de los principales retos para la autosuficiencia y la integración local es la generación de ingresos, siguiendo el programa Ciudades Solidarias, en diversas ciudades de la región se han fortalecido programas de empleo y microcrédito, que incluyen tanto a la población receptora como a refugiados e inmigrantes. Estas experiencias se han recogido en Ecuador: Quito, Cuenca, Santo Domingo, Ibarra y Lago Agrio, en Venezuela, particularmente en áreas fronterizas y en las ciudades de

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Maracaibo y Caracas, en Argentina, en Colombia para familias desplazadas internamente, así como en Costa Rica, Panamá, México, Brasil y Perú.

Otro de los avances claves para la autosuficiencia ha sido la capacitación vocacional y generación de empleo. Para promover la autosuficiencia, instancias gubernamentales con apoyo de ACNUR han logrado que un número importante de personas refugiadas pueda acceder a la capacitación vocacional y la búsqueda y generación de empleos. Así, más de 1000 refugiados recibieron capacitación vocacional en Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Panamá y Venezuela.

Además, de la autosuficiencia, una de las experiencias más exitosas en cuanto

integración ha sido la creación de servicios públicos, generalmente municipales

para la orientación y atención de la población refugiada e inmigrante. En este

sentido, experiencias como la Casa de los Derechos del municipio de

Desamparados, la Casa de los Derechos de Soacha, Cundinamarca, Colombia, y las

Casas de Movilidad Humana de Quito, las cuales prestan servicios de orientación y

de atención a personas refugiadas e inmigrantes se perciben como espacios

privilegiados, que al estar en las zonas de alta presencia de población desplazada

internamente, refugiada e inmigrante, permiten acercar y facilitar la accesibilidad

institucional para esta población, acercando los servicios esenciales de orientación y

asistencia.

Estas instituciones permiten concentrar la asistencia más necesaria a los puntos de

concentración de la población de interés y a la vez, se convierten en los espacios

naturales de coordinación de iniciativas de integración y desarrollo comunitarios,

que liderados por el gobierno local involucran a sociedad civil y a cooperación

internacional.

Retos inmediatos para las Ciudades Solidarias

Los avances descritos, aun importantes, están lejos de satisfacer las necesidades

reales de la población refugiada para su autosuficiencia y su efectiva integración.

Hay una serie de retos que ameritan una atención especial, que son:

i. Comprender la dimensión de la situación de los refugiados. Como se ha

explicado en la primera parte de este documento, las personas refugiadas y

sus necesidades de protección son una realidad en América Latina. Si bien

las mayoría de ciudades recibe flujos inmigratorios provenientes de otros

países, al mismo tiempo son receptoras de población refugiada, sea por su

cercanía con Colombia o en el marco de procesos de reasentamiento.

Comprender estas dinámicas es esencial para poder integrar sus

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necesidades específicas de atención en las políticas públicas locales

ii. Discriminación y xenofobia: La llegada de personas refugiadas a las grandes

ciudades se enmarca en los flujos migratorios de lo rural a lo urbano y

además en los movimientos migratorios transnacionales. Consecuencia de

ello es la progresiva llegada de población de otras nacionalidades a las

ciudades, bien sea en condición de refugiadas o inmigrantes. La inexistencia

de políticas y acciones orientadas a la integración de esta población está

generando brotes xenófobos que a la larga impiden la convivencia y la

efectiva integración de estas comunidades.

iii. Inclusión de los refugiados en las políticas públicas locales: Más que pensar

en acciones específicas para los refugiados en las ciudades, la lógica en un

proceso de integración es la inclusión de esta población en los programas

sociales locales, en las mismas condiciones que la población local.

Evidentemente y como se explica en el punto anterior, las instituciones

mencionadas anteriormente que tienen como finalidad la orientación y atención a

esta población (tales como la Casa de los Derechos o la Casa de la Movilidad

Humana) son iniciativas dirigidas específicamente a población desplazada

internamente, refugiada o inmigrante, y en general son experiencias muy positivas,

como centros de orientación y atención, pero evidentemente la integración no se

agota en la generación de este tipo de instituciones. Es claro que la necesidad de

este modelo de centro de atención y orientación se explica por la naturaleza del

desplazamiento forzoso y las condiciones en las que las personas refugiadas salen

de sus países y llegan a una ciudad nueva, donde carecen de un tejido social o

comunitario y en un entorno que puede percibirse hostil. En este contexto, estas

instituciones juegan un rol clave en la orientación para la efectiva integración de la

población refugiada.

No obstante, más allá de la primera orientación y asistencia, el camino lógico debe

ser la inclusión de la población refugiada en los programas públicos locales. Para

esto, los gobiernos locales deben jugar un rol de liderazgo y contar con la sociedad

civil y los organismos internacionales como socios. Lógicamente los programas

sociales locales a menudo tienen limitaciones financieras importantes, que en

muchos casos les impiden poder atender a la población local, por lo cual, pretender

la inclusión de personas inmigrantes o refugiadas es compleja. El camino lógico de

la inclusión no debe ser tarea sólo de los gobiernos locales, sino que su rol debe ser

el liderazgo y la coordinación, asegurando que el aporte de la sociedad civil, ONG o

agencias internacionales, las cuales en lugar de crear programas específicos para un

sector de población o de duplicar sus intervenciones, complemente y fortalezca los

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programas locales, y que estos integren a estas poblaciones vulnerables.

Para esto, los gobiernos locales pueden revisar sus programas sociales analizando la

inclusión de población refugiada y necesitada de protección internacional. De

acuerdo a los estudios realizados y a las propuestas del PAM, las prioridades son;

1. Autosuficiencia: Acceso de la población refugiada al mercado de

trabajo, eliminación de las formas de precariedad,

2. Inclusión de la población refugiada en programas de formación

laboral, capacitación, servicios de empleo y programas de

microcrédito, con el apoyo de organizaciones con experiencia en este

tema y recursos de cooperación internacional,

3. Acceso a Educación: Inclusión de la temática de movilidad humana

en los currículos, preparación y apoyo al magisterio, asegurar y

facilitar el acceso a educación de los niños, niñas y adolescentes

refugiados.

4. Vivienda: Usualmente las personas refugiadas arriendan sus

viviendas y generalmente en condiciones de hacinamiento. En este

sentido, es clave el acceso a programas públicos de vivienda. La

inclusión en programas locales, junto con población receptora debe

prevenir la creación de guetos. Adicionalmente, es clave contar con

el apoyo de cooperación internacional para fortalecer este tipo de

programas,

5. Integración Comunitaria: La integración de la población refugiada

pasa inevitablemente por su inclusión y la participación comunitaria.

Es clave que esta población se integre y participe efectivamente en

los espacios comunitarios de sus barrios. Su llegada, frecuentemente

a barrios marginales de las ciudades, más que como una amenaza

debe ser entendida como una oportunidad para el desarrollo del

barrio,

6. Mujeres y niñas como grupos de atención prioritaria: Dentro de la

población refugiada, las mujeres sufren obstáculos adicionales, a la

vez que tienen potencialidades propias. Cada vez más nos

encontramos la violencia sexual basada en género como uno de los

factores de la persecución y de la huida del país de origen. Esta

violencia si no es atendida apropiadamente se puede reproducir de

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nuevo en el país de asilo. Por otra parte, las mujeres refugiadas, o

inmigrantes, en contextos urbanos son especialmente vulnerables a

formas de acoso y abuso. Es especialmente importante incluir a las

mujeres refugiadas e inmigrantes en los programas para mujeres de

las ciudades, tales como procesos de prevención y combate de la

violencia sexual y programas de atención a víctimas.

Programa regional de “Reasentamiento Solidario” Finalmente, el tercer eje del PAM, sobre soluciones duraderas integra también el programa regional de “Reasentamiento Solidario”. El reasentamiento es una de las tres soluciones duraderas tradicionales para refugiados, y consiste en reasentar a refugiados a un tercer país bajo una serie de criterios específicos, generalmente relacionados a las necesidades específicas de protección y a posibilidades de integración local. Lo relevante de esta iniciativa es su carácter regional, en el marco del espíritu del PAM de encontrar soluciones regionalmente, y de establecer una agenda de protección en nuestro continente, en una lógica de responsabilidad compartida entre los Estados. El reasentamiento solidario en el PAM tiene su origen en las reuniones preparatorias de la Conferencia de México de 2004. Durante estas reuniones, concretamente Brasil presentó la propuesta de un programa de reasentamiento regional para refugiados latinoamericanos enmarcado en principios de solidaridad internacional y responsabilidad compartida. Este programa abre la posibilidad a que nuevos países se asocien y den su aporte para mitigar el impacto de la situación humanitaria. En 2004 con la aprobación del PAM, Brasil y Chile se comprometieron con el programa de reasentamiento solidario, creando una propuesta que incluye un marco de principios y criterios de elegibilidad, respetando el principio de no discriminación. Se subraya en el PAM que el reasentamiento solidario debe ser entendido como un deber de solidaridad internacional, y debe contar con la cooperación internacional. Actualmente, nuevos países latinoamericanos se han unido al programa, por el momento son: Argentina y Uruguay, además de los ya mencionados Brasil y Chile, que anualmente han aumentado y fortalecido su compromiso. Además es importante mencionar que estos países también están aceptando casos de reasentamiento reconocidos bajo la definición regional recomendada por la Declaración de Cartagena de 1984. El programa regional de Reasentamiento Solidario ha sido uno de los avances más relevantes generados por el PAM, pues ha permitido el reasentamiento de personas refugiadas a otros países latinoamericanos, bajo un principio de solidaridad y responsabilidad compartida, representado un proceso paradigmático de soluciones regionales a las necesidades de protección de los refugiados. Sin embargo, es

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importante anotar que dado el creciente número de refugiados en países como Ecuador, es necesario continuar fortaleciendo el proceso y aumentando el número de países que se involucre en esta iniciativa. Fuente

ACNUR (2009) Política del ACNUR sobre la protección y las soluciones de los refugiados en zonas urbanas, Septiembre de 2009, Ginebra (pdf).

ACNUR (2009): Documento conceptual: Diálogo del Alto Comisionado sobre los Desafíos en Materia de Protección: Desafíos para las personas de interés del ACNUR en los entornos urbanos, 9 -10 de diciembre de 2009, Ginebra (pdf).

DGR Dirección General de Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores

del Ecuador (2010). Estadísticas Población en Necesidad de Protección Internacional (PNPI) en el Ecuador, Sistema ProGres, no publicado.

FLACSO Ecuador – ACNUR Ecuador (2010): Población con necesidad de protección internacional en centros urbanos del Ecuador: el caso de Quito y Guayaquil, Quito, (no publicado).

NARANJO, Gloria (2001): El desplazamiento forzado en Colombia: reinvención de la identidad e implicaciones en las culturas locales y nacional, en Revista Scripta Nova, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, núm 94 (1), 1 de agosto de 2001, Universidad de Barcelona, Barcelona. Documento tomado de: http://www.ub.es/geocrit/sn-94-37.htm, (consulta: abril de 2010).