el ministerio público en la reforma penal de américa latina

7/23/2019 El Ministerio Pblico en la Reforma Penal de Amrica Latina

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Mauricio Duce J.Profesor e Investigador de la Facultad de Derecho

de la Universidad Diego Portales y Coordinador de Capacitacin

del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas.

[email protected]

El Ministerio Pblico en la Reforma

Procesal Penal en Amrica Latina:

Visin General acerca del Estado de los Cambios1

Most of the reform processes that have taken place in the region have looked to install an accusa-tory criminal model. This process has required that changes be implemented in public prosecutor's offi-

ces in order to adjust the institution to its new role and functions. This article examines the experiences

of the countries that have included changes in their public prosecutor's offices as part of the efforts to

reform their criminal procedure systems.

Las reformas al sistema de enjuiciamiento crimi-

nal emprendidas en Latinoamrica desde mediados

de la dcada de los `80, junto con producir modi-

ficaciones muy relevantes en la estructura del pro-ceso tradicional en la regin, tambin han tenido

un impacto profundo en la reconfiguracin institu-

cional del Ministerio Pblico.2 En una medida sig-

nificativa, los cambios realizados al

Ministerio Pblico son indispensables

para adecuar a dicha institucin de

conformidad al rol y las funciones

requeridas por el nuevo modelo pro-

cesal penal de carcter acusatorio,

que se han intentado establecer en

la mayora de los procesos de refor-

ma en la regin. Por otra parte, es

posible observar como otros pa -ses de Amrica Latina que no han

experimentado reformas a su sis-

tema procesal penal tambin han avanzado en el

fortalecimiento de sus Ministerios Pblicos en las

ltimas dcadas.3

Los cambios producidos en el Ministerio Pblico

han creado un escenario nuevo que no ha sido

objeto de anlisis ni de estudios muy profundos; no

obstante, constituye una parte muy relevante de las

modificaciones que han sufrido los siste-

mas de justicia criminal en la regin. En

este contexto, el presente trabajo se de-

tiene en la experiencia de los pases que

han enfrentado cambios a sus Minis-

terios Pblicos como parte de las re-

formas a sus sistemas procesales pena-

les.4 En estos casos, las trasformacio-

nes realizadas a dicha institucinconstituyen una apuesta muy fuerte

de los reformistas a la capacidad del

1 Agradezco los comentarios formulados a las versiones preliminares de este texto por varios amigos y colegas, en especial las de Andrs Baytelman, Juan Enrique Vargas y Cristin Riego.En buena medida este trabajo representa la conclusin de una cierta reflexin colectiva junto a ellos y, en consecuencia, se trata de muchas ideas colectivas y no exclusivamente originalesdel autor. Agradezco tambin los comentarios y sugerencias de mis colegas del Centro de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Diego Portales.2 Una revisin general de lo ocurrido en 15 pases de la regin puede verse Julio Maier/Kai Ambos/Jan Woischnik (coordinadores), Las Reformas Procesales en Amrica Latina , Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires 2000, 896 pginas.3 Ejemplos paradigmticos de esta situacin son pases como Mxico y Panam. En el caso especfico de Mxico, slo a fines del mes de marzo de 2004 el presidente Fox ha presentado unproyecto de reforma sustancial del procedimiento penal en dicho pas a nivel de la justicia federal, el cual ha sido sumamente discutido. Informacin general sobre el proyecto puede verseen la pgina web de la presidencia de Mxico: http://quetzalcoatl.2004.presidencia.gob.mx/actividades/comunicados/index.php?contenido=7839&pagina=17. Una ejemplo del debate gene-rado por el proyecto en, Descalifica La Corte Reforma Judicial de Fox, El Universal, 11 de Noviembre de 2004, http://www.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=254928&ta-bla=notas_H. Para tener una informacin completa acerca del Ministerio Pblico mexicano recomiendo revisar Gullermo Zepeda, Crimen sin Castigo: Procuracin de Justicia Penal y MinisterioPblico en Mxico, Centro para la Investigacin y el Desarrollo y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, 462 pgs.4 Si bien ello excluye el anlisis ms sistemtico de casos como el mexicano o el de Panam, existen varias de las cuestiones que sostendr en el presente trabajo que podran ser perfec-tamente aplicables a los mismos.

...el

presente trabajose detiene en la

experiencia de lospases que han

enfrentado cambios

a sus MinisteriosPblicos como parte de

las reformas a sus siste-mas procesales penales.


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Ministerio Pblico para generar cambios relevantes

en las prcticas y rutinas de trabajo del sistema de

justicia criminal. Si bien los objetivos de los cam-

bios son complejos y variables con el tiempo, un

propsito fundamental de estas reformas, muy

fuertemente presente desde sus inicios, es el de

asegurar la adecuada configuracin y asentamiento

de los nuevos modelos procesales de corte acusa-

torio que se ha pretendido instaurar en los diversospases del continente. Para ello, el Ministerio Pbli-

co ha sido objeto de modificaciones legales con el

objetivo de adecuar su arquitectura institucional a

estos nuevos requerimientos, adems de los esfuer-

zos sistemticos realizados para el fortalecimiento

presupuestario, material y de recursos humanos.

A pesar de que se trata de un proceso de cam-

bio an inconcluso, los pocos estudios prelimina-

res disponibles indican que los resultados obteni-

dos hasta el momento no son los esperados. Sin

perjuicio de que es posible encontrar mltiples

experiencias positivas en aspectos concretos a lo

largo de la regin, me parece que como tendencia

general, el Ministerio Pblico enfrenta en la actua-

lidad una serie de problemas muy significativos

para satisfacer las expectativas que existen respec-

to de su rol en la consolidacin del proceso de

reforma. En esta coyuntura es necesario abrir un

debate intenso acerca de los lineamientos que debe

tener el futuro trabajo de la institucin en la regin.

Con el objetivo de contribuir al debate sobre la

materia, en las pginas que siguen intentar pre-

sentar de una manera breve y panormica el esta-do actual de los esfuerzos de reforma al Ministerio

Pblico en la regin, poniendo un especial nfasis

en identificar algunos de los principales problemas

que enfrenta esta institucin en el contexto del fun-

cionamiento de los sistemas procesales reformados.

Ello debera ayudar, a su vez, a identificar lneas

futuras de investigacin en las cuales es necesario

obtener mayor informacin para poder realizar

diagnsticos ms especficos.

Antes de iniciar su desarrollo es

necesario presentar al lector algunas

advertencias acerca de los alcances ylmites de este trabajo. En primer lugar,

no se trata de un texto que examine de

manera exhaustiva lo que ocurre en

todos los pases de Amrica Latina, sino

que, como se seal con anterioridad,

se focaliza en aquellos que han llevado

adelante estos procesos de reforma de

la mano de transformaciones de sus sistemas proce-

sales. En segundo lugar, la evidencia emprica acu-

mulada hasta el momento en la regin sobre estos

temas es muy pobre, lo que limita los alcances de

mis conclusiones. La falta de informacin emprica

disponible obliga a descansar centralmente en la

informacin producida en el contexto del desarrollo

del Proyecto de Seguimiento de los Procesos de

Reforma Judicial. Se trata de un proyecto de inves-tigacin que entre los aos 2001 y 2004 fue ejecuta-

do por el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA),

en conjunto con varias organizaciones locales de

diversos pases de la regin y cuyo objetivo central

fue el evaluar el funcionamiento de los procesos

penales reformados. No se trata de investigaciones

especficas sobre el Ministerio Pblico, pero cada

una de ellas incluye mucha informacin til sobre el

tema, lo que permite delinear algunas hiptesis o

lneas preliminares. Para los efectos de este trabajo

considero los informes nacionales realizados por

grupos de investigadores de: la provincia de

Crdoba-Argentina, provincia de Buenos Aires-

Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El

Salvador, Guatemala, Honduras y Paraguay.5 La ca-

rencia de informacin emprica hace que este traba-

jo se sustente en una porcin relevante, especial-

mente en la seccin destinada a la presentacin de

problemas, en mi propia visin acerca de lo que est

ocurriendo en el rea. Por lo mismo este trabajo no

pretende presentar conclusiones finales, sino consti-

tuir una primera aproximacin a un tema que

requiere estudios de mayor profundidad.

I. EL CONTEXTO GENERALANTERIOR A LA REFORMA

Como ya se sealaba en la presentacin, las refor-

mas que ha sufrido el Ministerio Pblico en la regin

obedecen a la necesidad de adecuar dicha institucin

a los requerimientos de un modelo procesal que

cambia de manera radical la funcin que los fiscales

cumplan en el proceso inquisitivo, vigente en Am-

rica Latina con anterioridad a la reforma.

Revisemos este asunto con un poco

ms de detalle. El Ministerio Pblico, talcomo lo conocemos en la actualidad,

es principalmente producto de la revo-

lucin procesal penal que se intent

en la Europa continental en el siglo

XIX a travs de la instauracin del

denominado sistema inquisitivo

reformado o mixto.6

...las

reformas que ha

sufrido el MinisterioPblico en la regin

obedecen a la necesi-dad de adecuar dicha

institucin a los reque-rimientos de un mode-

lo procesal que cambiade manera radical...

5 Informacin general del proyecto puede revisarse en Cristin Riego, "Informe Comparativo: Proyecto de Seguimiento de las reformas Judiciales en Amrica Latina", en Revista Sist emasJudiciales N 3, Buenos Aires 2002, pgs. 12 a 58. Ver especialmente pginas 12 a 17.6 Para revisar antecedentes histricos sobre esta afirmacin vase Julio Maier, Derecho Procesal Penal II, Parte General Sujetos Procesales, Editores del Puerto, Buenos Aires 2003, pgs. 294 a 310.


3/1867

Tanto desde un punto de vista de su diseo

como desde su operatividad en la prctica, es posi-

ble concluir que las funciones asignadas al

Ministerio Pblico en el contexto de los sistemas

inquisitivos reformados o mixtos eran muy secun-

darias. As, el rol de ste en la etapa de investiga-

cin en estos sistemas fue menor. En estos mode-

los procesales los fiscales del Ministerio Pblico

cumplan funciones de carcter ms bien burocr-tico y no como investigadores activos, cuestin que

normativamente era entregada a los jueces de ins-

truccin y realizada en la prctica por la polica. En

esta etapa del proceso los fiscales tenan un rol

reactivo. Los jueces de instruccin, en cambio, ten-

an una actuacin proactiva que les permita con-

vertirse en los protagonistas principales del proce-

so penal. En la mejor de las hiptesis, el rol de los

fiscales se traduca en una colaboracin menor a la

investigacin judicial por medio de la presentacin

de algunos antecedentes y solicitud de diligencias

investigativas que el juez de instruccin, a su dis-

crecin, poda decretar o negar. Durante el juicio,

por el contrario, la intervencin de los fiscales era

considerada en este modelo un aspecto esencial

para transformar al sistema inquisitivo ms ortodo-

xo debido a que los juicios suponen la presencia y

confrontacin de las partes. All se esperaba que

los fiscales adquirieran un protagonismo represen-

tando a la sociedad. Sin embargo, el hecho histri-

co de que la etapa de instruccin se haya engulli-

do al juicio y que, en la prctica del sistema inqui-

sitivo reformado, los jueces asuman un

rol protagnico en la produccin de la

prueba en el juicio, releg tambin alMinisterio Pblico a un papel secunda-

rio en esta etapa.7 Lo anterior llev a

que en el funcionamiento concreto

del sistema inquisitivo reformado, el

Ministerio Pblico no tuviera la opor -

tunidad real de convertirse en un

actor relevante. Esto por el propio

diseo del sistema que no resultaba

funcional a una opcin diferente.

Esta falta de relevancia de las

funciones del Ministerio Pblico se dio con mayor

fuerza en Amrica Latina, ya que los pases de laregin, con anterioridad a los procesos de reforma,

mantuvieron un modelo procesal de componentes

ms inquisitivos que sus pares del continente euro-

peo en donde se pretendi instalar el sistema mixto

(muchos de ellos ni siquiera contemplaron formal-

mente la existencia de un juicio oral, como por

ejemplo el caso de Chile). Esto mismo ha provoca-

do que en los pases de la Europa continental, en

donde se intent instalar el modelo mixto, el rol del

Ministerio Pblico haya sido menor que en Amrica

Latina, donde se mantuvieron estructuras inquisiti-

vas ms ortodoxas, y el rol cumplido por el

Ministerio Pblico ha sido, por regla general, abso-lutamente irrelevante. Producto de lo anterior se

explican algunas de las caracterizaciones de la ins-

titucin en la regin, tales como que el Ministerio

Pblico es la quinta rueda del carro, un convi-

dado de piedra o que sus fiscales son soldados

sin armas ni generales. Con ms fuerza Binder

concluye, al describir al Ministerio Pblico con

anterioridad a los procesos de reforma en la regin,

que ...el Ministerio Pblico es una institucin

raqutica, acerca de la cual poco sabemos, que no

hemos estudiado, que no tiene perfil poltico pro-

pio, sin una historia importante y que genera des-

confianza en los ciudadanos.8

Como consecuencia directa de esta situacin de

irrelevancia, algunos pases de la regin eliminaron

de su sistema procesal penal al Ministerio Pblico.

En Chile se suprimen los promotores fiscales de

primera instancia en el ao 1927 por considerarse,

segn el propio texto del Decreto 426 de 1927,

como funcionarios que no eran indispensables.9

En la lgica del funcionamiento del sistema esta

decisin fue bastante racional ya que permiti un

ahorro de recursos econmicos al Estado

y de trmites superfluos al proceso. EnHonduras ocurri un fenmeno similar.

Con todo, la eliminacin del

Ministerio Pblico del sistema procesal

penal no constituy la regla general en

la regin. Por el contrario, la mayora

de los pases lo mantuvieron, pero

con un perfil muy bajo. De esta

forma es posible afirmar que la exis-

tencia de esta institucin no pas

de ser una abstraccin legal en una

buena cantidad de pases de la regin antes del pro-

ceso de reforma.10

Un caso extremo de esta exis-tencia meramente formal estuvo constituido por el

Ministerio Pblico de Guatemala con anterioridad a

la reforma del ao 1992 en ese pas. En febrero de

1991, la oficina del Ministerio Pblico tena slo 24

...laeliminacin

del Ministerio

Pblico del siste-ma procesal penal

no constituy laregla general en la

regin. Por el contra-rio, la mayora de los

pases lo mantuvieron,

pero con un perfilmuy bajo.

7 No slo por la prctica sino que incluso a nivel normativo el sistema inquisitivo reformado reconoci un rol preponderante de los jueces en la produccin de prueba en el juicio oral. Uncaso claro de esto son las facultades de interrogacin de testigos entregadas a los jueces de juicio oral en varios pases europeos. As, por ejemplo, en el sistema alemn vigente hasta hoy,quien tiene la facultad de interrogar en primer trmino a un testigo es el juez y no las partes. Ello hace que el examen posterior de las partes sea subordinado a la actividad realizada por los

jueces.8 Alberto Binder, "Funciones y Disfunciones del Ministerio Pblico Penal", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, Corporacin de Promocin Universitaria, Fundacin PazCiudadana y Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 1994, Ob. cit. pg. 68.9 Una breve historia acerca de los promotores fiscales chilenos y su extincin puede verse en Armando de Ramn, "Promotores Fiscales. Su Historia (1876 - 1927)", en Boletn de la AcademiaChilena de Historia N 100, Santiago 1989, pgs. 315 a 336.10 En este mismo sentido vase tambin "El Ministerios Pblico en el Proceso de Reforma Penal en Amrica Latina", Entrevista a Julio Maier, en Pena y Estado N 2, Editores del Puerto,Buenos Aires 1997, pg. 173.


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fiscales para todo el pas con una poblacin que

superaba los nueve millones de habitantes. Ob-

servadores de la poca reportaron que ...cuando

los fiscales aparecan en los tribunales, los jueces

preguntaban en algunas ocasiones que quines

eran ellos y que qu hacan all11. Similares opinio-

nes acerca del funcionamiento del Ministerio

Pblico antes del proceso de reforma tambin pue-

den encontrarse en otros pases de la regin.

Este escaso perfil y la irrelevancia de los roles

desempeados por el Ministerio Pblico en la re-

gin tambin impactan en los aspectos organiza-

cionales de la institucin, la que se caracterizaba

por una estructura muy dbil. Al respecto, Linn Ha-

mmergren reporta que:

... incluso donde el Ministerio Pblico existe, su

organizacin ha sido dbil. Cualquiera sea la lgi-

ca detrs de su estructura, esta ha sido congruente

con el sistema inquisitivo. Donde no se espera que

los fiscales hagan mucho, no hay necesidad de una

organizacin que apoye o monitoree su trabajo.

Presupuesto, personal y sistemas de planificacin

han sido casi inexistentes. Mecanismos de asigna-

cin de casos han sido similarmente no desarrolla-

dos... la pobreza organizacional ha sido la regla

general e incluso ms extrema que en el caso de

los tribunales.12

Segn se puede apreciar en el contexto anterior

a la reforma, el Ministerio Pblico estaba constitui-

do por una institucin con escasas y poco relevan-

tes funciones en el proceso y, como consecuenciade lo mismo, con muy dbiles estructuras organi-

zacionales y de apoyo a su gestin. Al fin del da,

ste era un actor sin peso institucional y relevancia

funcional en los sistemas de justicia criminal ante-

riores a la reforma.

II. EL NUEVO ESCENARIOCREADO POR LA REFORMA

El avance en la regin, desde modelos

procesales fuertemente inquisitivos a sis-

temas de corte acusatorio o adversarial,tiene un impacto profundo en las fun-

ciones que el Ministerio Pblico cumple

en el proceso y, en consecuencia, en la

configuracin institucional de este or-

ganismo. Para los efectos que interesa

en este trabajo, el nuevo modelo pro-

cesal ha significado un cambio tras-

cendental en el rol del Ministerio Pblico en el pro-

ceso penal. Este cambio ha implicado un potencia-

miento de la institucin en la medida en que se le

han agregado nuevas facultades a la ya tradicional

de ser el titular del ejercicio de la accin penal p-

blica que lo convierte en el encargado de la perse-

cucin penal. Ello significa que se le ha adjudicado

la responsabilidad de llevar adelante la investigacin

preparatoria de los delitos,13 lo que acarre la inde-fectible abolicin del modelo de juez instructor y,

adems, algunas facultades discrecionales para de-

cidir acerca del ejercicio de la accin penal pblica.

Estas nuevas facultades han ubicado al Ministe-

rio Pblico como uno de los protagonistas centra-

les del nuevo modelo procesal. En buena medida

los sistemas de corte acusatorio que se han inten-

tado instalar en la regin han operado sobre el

supuesto de contar con una institucin fuerte y

protagonista, responsable de llevar adelante la in-

vestigacin de los delitos, acusar a los presuntos

responsables y ejercer facultades discrecionales re-

levantes para mantener la carga de trabajo del sis-

tema en volmenes razonables.

Este nuevo rol supona intervenir en la institu-

cin realizando diversos cambios a su configura-

cin institucional, sus recursos y tambin en cuan-

to a sus objetivos estratgicos. Sin intervencin en

estas reas era absolutamente ilusorio pensar que

el cambio procesal poda traducirse en la prctica

en una transformacin real en el funcionamiento.

Estas tres dimensiones de cambios sern revisadas

a continuacin.

A. Nuevos objetivos estratgicosdel Ministerio Pblico

El Ministerio Pblico en el nuevo modelo no

slo est llamado a cumplir ciertos roles procesales

de suma importancia para que el sistema pueda

funcionar, tales como ser el responsable de la

investigacin preliminar y del ejercicio de la accin

penal pblica, sino que tambin debe cumplir con

un conjunto de funciones orientadas a la consoli-

dacin del modelo procesal propuesto,

que exceden los aspectos estrictamenteprocesales de su funcin.

Desde este punto de vista ms

general, en los esfuerzos de reforma

del Ministerio Pblico en la regin se

esperaba que dicha institucin fuera

capaz de contribuir en la consolida-

68

...el

nuevo modeloprocesal ha

significado uncambio trascen-

dental en el rol del

Ministerio Pblico enel proceso penal.

11 Vase Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg 84. (traduccin del autor).12 Linn Hammergrenn, Institutional Strengthening and Justice Reform, Center For Democracy and Government USAID, 1998, pg. 36 (la traduccin es del autor).13 A la luz de esta funcin normalmente se entregan facultades de direccin de las policas para los efectos de llevar adelante las diligencias de investigacin concretas.


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cin de los nuevos sistemas procesales en al menos

tres reas especficas. En primer lugar, deba cola-

borar en forma decisiva para la abolicin del siste-

ma inquisitivo vigente antes de la reforma. Se-

gundo, constituirse en el motor que impulsara el

trabajo medular del nuevo sistema. Finalmente,

deba asumir liderazgo en la promocin y protec-

cin de los intereses de las vctimas. A continuacin

me referir brevemente a estos tres aspectos.

Uno de los objetivos centrales de la reforma en

Amrica Latina ha sido el reemplazo total de nues-

tros arcaicos sistemas inquisitivos por otros de

corte acusatorio. Sin embargo, esta no es una cues-

tin fcil. La experiencia de la reforma europea del

siglo XIX es una buena muestra de ello. En esa

oportunidad, tal como en los esfuerzos actuales,

uno de los objetivos centrales del Ministerio

Pblico fue lograr la abolicin del modelo inquisi-

tivo.14 No obstante ello, la creacin del Ministerio

Pblico moderno no fue suficiente para el logro de

este objetivo, ya que el sistema inquisitivo sobrevi-

vi al cambio con una cara remozada, el sistema

inquisitivo reformado. En una importante medida

la supervivencia del sistema inquisitivo se explica

por la falta de transformacin de la etapa de ins-

truccin criminal la que constituye el corazn del

sistema. As, como puntualiza Binder, una contri-

bucin fundamental del Ministerio Pblico en la

regin para lograr la abolicin de la manera inqui-

sitiva de ejercer el poder penal es a travs del des-

mantelamiento de la estructura del actual sumario

criminal o etapa de investigacin.15 En su opinin,

esto debera llevar a recuperar la centralidad deljuicio oral y consiguientemente a la reestructura-

cin completa del sistema. Frente a esto, la pre-

gunta que surge es cmo se logra este objetivo? La

respuesta de Binder es que ello se logra mediante

la desformalizacin de la etapa de instruccin y la

liberacin de la responsabilidad persecutoria del

juez que interviene durante la investigacin. Ambas

cuestiones importan un cambio cen-

tral en la estructura de la investiga-

cin y tambin en cuanto a los

roles de los distintos actores que

juegan en ella.

En segundo lugar, la lgica del

nuevo sistema opera en base a la

idea de que una institucin fuer-

te estar a cargo de conducir la

investigacin, formular cargos

en contra de los acusados y re-

presentar a la sociedad en los juicios orales. Sin un

Ministerio Pblico poderoso que est capacitado

para cumplir con estos cometidos es imposible

concebir al nuevo sistema funcionando adecuada-

mente en tanto el rol acusador no estar apropia-

damente personificado. Adems, el nuevo modelo

requiere que el Ministerio Pblico asuma el ritmo de

trabajo del sistema para que ste funcione ptima-

mente. Por todo esto, el Ministerio Pblico se con-

vierte en una especie de motor del nuevo sistema.

Para graficar la importancia de estas funciones,

hay dos reas que a modo ejemplar dan cuenta de

cun crucial resulta el Ministerio Pblico para el

nuevo sistema. En primer trmino, ste es una ins-

titucin clave para desformalizar la etapa de inves-

tigacin criminal, lo que ha demostrado ser uno de

los aspectos ms deficitarios del modelo inquisitivo

vigente antes de la reforma en la mayora de los

pases de la regin. Este modelo se caracterizaba

por tener una etapa de investigacin burocrtica,

ritualista y excesivamente formalizada. El nuevo

sistema requiere, en cambio, que el Ministerio P-

blico sea capaz de dinamizar el proceso de investi-

gacin criminal dotndolo de mayor flexibilidad,

desarrollando trabajo en equipos multidisciplina-

rios, coordinando ms eficientemente el trabajo po-

licial, en fin, constituyndose en un puente de co-

municacin entre el mundo de la actividad policial

y el trabajo judicial dinmico. En segundo trmino,

la actuacin del Ministerio Pblico es fundamental

para el diseo de una poltica de control de la

carga del trabajo que no slo posibilite a la institu-

cin funcionar dentro de parmetros de eficiencia

y calidad ptimos, sino tambin al sistema de justi-

cia criminal en su conjunto. El Ministerio Pblico esla institucin que dispone de las herramientas id-

neas para establecer una poltica de este tipo y

superar as uno de los males endmicos de la justi-

cia criminal en Latinoamrica: la sobrecarga de tra-

bajo de sus distintos operadores. Es por ello que,

en la mayora de los procesos de reforma, se entre-

garon importantes facultades a los fiscales para que

no ejercieran la accin penal y recurrieran, en cam-

bio, a diversas manifestaciones del principio

de oportunidad, a salidas alternativas del sis-

tema y la aplicacin de mecanismos de sim-

plificacin procesal.

En tercer lugar, el Ministerio Pblico

tambin deber jugar un rol decisivo en

la promocin y proteccin de los dere-

chos de las vctimas en los nuevos sis-

temas procesales. La vctima, actor tra-

dicionalmente olvidado en la configu-

racin de los sistemas inquisitivos, adquiere un

nuevo protagonismo con los procesos de reforma

...elMinisterio

Pblico tambindeber jugar un

rol decisivo en lapromocin y protec-cin de los derechos

de las vctimas en losnuevos sistemas

procesales.

14 En este sentido ver Claus Roxin, "Posicin Jurdica y Tareas Futuras del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Proceso Penal, Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pg. 40.15 Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 80.


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traducidos en la consagracin normativa de un

conjunto de derechos en su favor, buena parte de

los cuales deben ser articulados por el Ministerio

Pblico, quien asume la obligacin de promoverlos

y tutelarlos. Entre ellos se incluyen derechos tales

como: el derecho a la informacin, reparacin, pro-

teccin y asistencia. Es as, como un nmero

importante de pases han establecido en sus cons-

tituciones16, las leyes orgnicas del MinisterioPblico o cdigos procesales, un mandato intenso

de proteger y promover los derechos de las vcti-

mas en el proceso.

Una pregunta interesante a esta altura tiene que

ver con el hecho de por qu los promotores de la

reforma depositaron en el Ministerio Pblico las

expectativas de que fuera capaz de satisfacer estos

nuevos objetivos estratgicos. La respuesta es rela-

tivamente simple. En el contexto de los procesos

de reforma en la regin, ste era el nico actor de

quien se podan esperar cambios significativos de

la naturaleza de los descritos. Los Poderes

Judiciales en la mayora de los procesos no fueron

promotores entusiastas del cambio, sino ms bien

actores que representaban el mantenimiento del

status quo. Las defensoras pblicas, por su parte,

no tenan, por su rol en el sistema, suficiente fuer-

za que pudiera convertirlas en las instituciones

lderes del movimiento de reforma. As, el

Ministerio Pblico como institucin era el candida-

to natural para invertir esfuerzos. En este sentido,

la debilidad institucional del mismo en varios pa-

ses de la regin se converta en un activo ya que

daba espacio a realizar transformaciones importan-

tes en su estructura e incentivos de trabajo a pro-

psito del proceso de fortalecimiento institucional

que era necesario realizar para adaptarse al nuevo

proceso.

B. Las reformas a la regulacinnormativa del Ministerio Pblico

Lo primero que resultaba indispensable de mo-

dificar para permitir al Ministerio Pblico cumplir

sus nuevas funciones eran las disposiciones consti-

tucionales o leyes orgnicas, que contenan las

definiciones bsicas de la institucin en diversos

pases de la regin. Por lo mismo, en forma para-

lela a la reforma de los cdigos procesales penales,

buena parte de la regin ha avanzado en modifica-

ciones a los estatutos legales en donde se contena

la regulacin bsica del Ministerio Pblico.

El cuadro 1 presenta un resumen bsico de once

pases de la regin que han realizado reformas a

sus procesos penales, contrastando la fuente y

fecha de reforma al Ministerio Pblico con la fecha

de entrada en vigencia del nuevo sistema procesal

penal. Se agrega, adems, informacin acerca de la

ubicacin institucional del Ministerio Pblico en

cada pas.

70

16 Por ejemplo en el artculo 250 de la Constitucin de Colombia y en el 80 a) de la de Chile.17 El presente cuadro slo contiene la informacin de algunos pases de la r egin que han emprendido reformas recientes en su legislacin procesal penal. La seleccin se ha basado en surepresentatividad en el contexto regional de reformas. Fuente: elaboracin propia.

Pas

Argentina(Sistema Federal)

Bolivia

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

Fuente Reforma al MP

Reforma Constitucional de 1994y Ley Orgnica del Ministerio PblicoN 24.946 de 1998Constitucin Poltica y Ley Orgnicadel Ministerio Pblico N 1.469 de1993Constitucin de 1991 y Ley Orgnicadel Ministerio Pblico, Decreto N2699 de 1991

Ley Orgnica del Ministerio Pblico N7.442 de 1994Reforma Constitucional de 1997(Ley N 19.519) y Ley OrgnicaConstitucional del Ministerio PblicoN 19.640 de 1999Constitucin de 1998 y Ley Orgnicadel Ministerio Pblico N 2000-19de 2000

Fecha entrada envigencia ProcesoPenal reformado

5 de septiembre de 1992

24 de marzo de 2001

1991

1 de enero de 1998

16 de diciembre de 2000

1 de julio de 2001

Ubicacin Institucional

rgano autnomo o extrapoder


Afiliacin a la Rama Judicial,pero con autonoma funcional

rgano dependiente del PoderJudicialrgano autnomo o extrapoder


Cuadro N1 17


7/1871

El Salvador

Guatemala

Honduras

Paraguay

Venezuela

Ley Orgnica de la ProcuraduraGeneral de la Repblica de 22 dediciembre de 2000Reforma Constitucional por AcuerdoLegislativo 18-93 de 1993 y LeyOrgnica del Ministerio PblicoDecreto N 40-94 de 1994Ley del Ministerio Pblico, Decreto

N 228-93 de 1993Constitucin del Paraguay de 1992,Ley Orgnica del Ministerio Pblico,Ley N 1562/00Ley Orgnica del Ministerio PblicoN 5262 de 1998

20 de abril de 1999

Junio de 1994

20 de febrero de 2002

9 de julio de 1999

1 de julio de 1999




Afiliacin al Poder Judicial perocon autonoma funcional


Dos breves observaciones respecto de este pri-

mer cuadro. La primera es que se puede apreciar

claramente un paralelismo entre las reformas al

proceso penal experimentadas en cada uno de

estos pases con las reformas emprendidas al Mi-

nisterio Pblico. La segunda, tiene que ver con el

tema de la ubicacin institucional del Ministerio P-

blico ya que este ha sido tradicionalmente uno de

los debates ms intensos que ha existido en la lite-

ratura especializada en la regin sobre esta institu-

cin. 18 Segn se puede apreciar en los

pases contenidos en el cuadro, la

opcin de configurar el Ministerio

Pblico como un rgano autnomo (ya

sea extrapoder o dependiendo del

Poder Judicial, pero con autonoma

funcional) es el que ha primado, en

oposicin a otras alternativas como sudependencia del ejecutivo o del

Poder Judicial sin autonoma funcio-

nal (como por ejemplo en Costa

Rica). En consecuencia, se trata de

un tema cuya discusin ha sido

clausurada, al menos desde el

punto de vista legal. Ello no quiere decir, como se

ver ms adelante, que respecto de las opciones

adoptadas existen an muchas indefiniciones,

incluso a nivel normativo (vgr. relacin entre auto-

noma y rendicin de cuentas).

C. Fortalecimiento Institucional

Las reformas legales han constituido un primer

paso indispensable -pero insuficiente por s slo-

para asegurar que los fiscales puedan cumplir con

las funciones asignadas en el nuevo modelo proce-

sal penal. Es por eso que junto a dichas reformas

es posible observar en varios pases de la regin un

proceso paralelo de fortalecimiento institucional de

los Ministerios Pblicos para que los fiscales pudie-

ran contar no solo con herramientas legales que les

permitieran actuar idneamente en los nuevos

procesos, sino tambin de recursos mnimamente

suficientes para ello.

Sin que todava sea posible afirmar

que este proceso de fortalecimiento est

concluido o que haya sido suficiente

para permitir que efectivamente los fis-

cales puedan cumplir con sus nuevas

funciones, es posible notar avances

muy significativos en diversas reasen numerosos pases de la regin.

Una primera rea donde es posi-

ble observar avances es en materia

de regulacin presupuestaria. As,

por ejemplo, en Ecuador el presu-

puesto destinado al Ministerio Pblico para el ao

2001 era equivalente a U$ 7,65 millones. En cam-

bio en 2002, ao en que comenz a funcionar la

reforma en dicho pas, la cifra se increment en un

158% para alcanzar un presupuesto de US$ 12,14

millones.19

En El Salvador, el ao 1997 se destinaban cerca

de US$ 8 millones anuales al presupuesto del

Ministerio Pblico, en tanto que al ao 2000 dicha

18 As por ejemplo puede revisarse: Alberto Bovino, "El Ministerio Pblico en el Proceso de Reforma de la Justicia Penal en Amrica Latina", en Problemas de Derec ho ProcesalContemporneo, Editores del Puerto, Buenos Aires 1998, pgs. 29 a 46; Alberto Bovino, Ministerio Pblico y Poder Ejecutivo, mimeo en poder del autor; Juan Bustos, "La ConfiguracinOrgnica e Institucional del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, ob. cit. pgs. 173 a 180; Andrs DAlessio, "The Function of the Prosecution in theTrasition to Democracy in Latin America", en Transition To Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, Westview Press, 1993, pg. 189 y siguientes; Philip B. Heymann, "ShouldLatin American Prosecutors Be Independent of the Executive in Prosecuting Government Abuses", en 26 U. Miami Inter- Am. L. Rev., pgs. 535 a 559; Elizabeth Iglesias, "Designing theInstitucional and Legal Structure of Prosecutorial Power in the Transition to Democracy", en Transition to Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, ob. cit. pg. 269 y siguien-tes; Andrs Montes, "Algunas Consideraciones sobre la Reforma Constitucional que Crea al Ministerio Pblico", Primer Congreso Nacional sobre la Reforma del Proceso Penal, Cuaderno deAnlisis Jurdico N 39, Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1998, pgs. 135 a 154; Maximiliano Rusconi, "La Reforma Procesal Penal y la L lamada Ubicacin Institucional delMinisterio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Nuevo Proceso Penal, Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pgs. 59 a 79 ; y Enrique Soller, La Separacin de los Poderes en la Repblica ArgentinaDespus de la reforma Constitucional del ao 1994 Adis a la Doctrina de Montesquieu?, conferencia presentada en el VI Congreso Internacional del Instituto Iberoamericano de DerechoConstitucional, Bogot-Colombia, abril de 1998.19 Vase, La Evaluacin de la Reforma Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad Fundacin Esquel-USAID, Quito 2003, pgs. 51 y 52.

Las

reformas lega-les han constitui-

do un primer pasoindispensable -pero

insuficiente por s

slo- para asegurarque los fiscales pue-

dan cumplir con lasfunciones asignadas en

el nuevo modeloprocesal penal.


8/18

Resulta difcil comparar estas cifras con las exis-

tentes en pases desarrollados que cuentan con sis-

temas de orientacin similar a los de la regin debi-

do a la gran variedad existente en la materia. As, en

los extremos es posible encontrar pases como

Estados Unidos en donde a nivel estatal para el ao

2001 se contaba con 12,3 fiscales por cada 100.000

habitantes en ciudades con poblaciones superiores

al milln de habitantes y 10,5 fiscales en ciudadescon poblacin entre 500.000 y 999.999 habitantes25,

en contrapartida con pases como Japn que conta-

ran con menos de un fiscal por cada 100.000 habi-

tantes26. Con todo, ninguno de los dos ejemplos

parecieran constituir la regla general en el contexto

de otros pases desarrollados con sistemas procesa-

les similares a los que se han intentado establecer

en Amrica Latina, los cuales tienen tasas que se

ubican en franjas intermedias a las ya vistas.

Un primer ejemplo est constituido por Canad,

con un proceso penal de caractersticas muy simi-

lares a la de los Estados Unidos, pero en donde la

tasa de fiscales era de 6,2 por cada 100.000 habi-

tantes para el ao 2.000/2.00127. Una situacin simi-

lar ocurre en Alemania, cuya ordenanza procesal

penal ha sido fuente de inspiracin para varios de

los cdigos reformados de la regin. Es as como al

31 de diciembre de 2002, la tasa en dicho pas era

de 6 fiscales por cada 100.000 habitantes28. Otro

pas cuya legislacin procesal penal de 1989 ha

sido fuente de inspiracin a los cdigos reformados

en Amrica Latina es Italia. De acuerdo a las cifras

disponibles en dicho pas para el ao 1997, la tasa

era de 3,73 fiscales por 100.000 habitantes

29

.

Si las tasas se comparan con las existentes en

Amrica Latina, se puede concluir que varios de

nuestros pases cuentan con cifras parecidas o

incluso superiores a las existentes en sistemas com-

parados pertenecientes a pases de mayor desarro-

llo econmico (por ejemplo El Salvador, Colombia

y la provincia de Crdoba en Argentina). Consti-

tuyen una excepcin los casos de Bolivia, Ecuador

y Paraguay, los que, de todas formas, no parecie-

ran tener tasas de fiscales tan lejanas a un pas de

mucho mayor desarrollo econmico como Italia.

Con las prevenciones sealadas acerca de la

comparabilidad de estas cifras, ellas parecen ser

bastante elocuentes para relativizar la afirmacin

que tradicionalmente se escucha en Amrica Latina,

segn la cual los principales problemas de funcio-

namiento de los fiscales se deben principalmente a

72

cifra se haba ms que duplicado ascendiendo a

US$ 19 millones de presupuesto anual.20Algo simi-

lar ha ocurrido en Guatemala, donde en el ao

1995 el presupuesto anual de la institucin llegaba

a US$ 11 millones para llegar al ao 2001 a ser de

US$ 45 millones.21 En Bolivia, entre el ao 2001

que fue en el que comenz a funcionar la reforma

y 2003 el presupuesto asignado al Ministerio

Pblico se increment en un 55,42% y si se com-para dicho presupuesto con el existente el ao

1999, en el que la reforma procesal penal an no

entraba en vigencia, se pueden apreciar diferencias

cercanas al 100%.22

Finalmente, en el caso de Chile, la situacin es

an ms radical debido a la inexistencia del

Ministerio Pblico con anterioridad al proceso de

reforma. As, en el ao 1999 no exista presupues-

to para dicha institucin y para 2003 (momento en

el cual la reforma estaba implementada en 12 de

las 13 regiones del pas) se contaba con un presu-

puesto superior a los $44 mil millones de pesos

(equivalentes a cerca de US$ 74 millones)23.

El aumento de presupuesto ha estado destinado

en gran parte a mejorar las pobres condiciones de

infraestructura y sistemas de soporte que posean

los fiscales del Ministerio Pblico en la regin. A la

vez, ha existido un esfuerzo muy relevante por

aumentar en nmero de fiscales que cumplen fun-

ciones en tal institucin, lo que constituye una

segunda rea de fortalecimiento institucional indis-

pensable para que el Ministerio Pblico pudiera

asumir sus nuevos roles procesales. El cuadro 2contiene los datos acerca del nmero de fiscales por

cada 100.000 habitantes en diez pases de la regin.

20 Vase, "Segundo Informe Comparativo Seguimiento de los Procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina", en Revista Sistemas Judiciales N 5, Buenos Aires 2003, pg. 55.21 Idem pg. 58.22 Vase, Daniel Mogrovejo (autor responsable), Informe Sobre la Implementacin de la Reforma Procesal Penal en Bolivia, La Paz, 2004, pgs. 50 a 52. En http://www.cejamericas.org/doc/proyectos/bol-informe-final.pdf23 Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: Estado de una Reforma en Marcha, Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 2003,pg. 43. Cabe sealar que por tratarse de una institucin nueva el presupuesto del Ministerio Pblico en Chile no slo incluye los costos de operacin sino tambin los de inversin inicial

Pas

BoliviaColombiaProvincia de Crdoba(Argentina)

Costa RicaChileEcuadorEl SalvadorGuatemalaHondurasParaguay

N fiscales por cada100.000 habitantes

3,78,68,5

6,54,32,79,94,56,03,2

Cuadro N2

N Fiscales por 100.000 habitantes24


9/18

la falta de recursos disponibles. Ello porque, al

menos tratndose del recurso humano central de

dicha institucin, los fiscales, las tasas revisadas

indicaran que varios pases de la regin cuentan

con cantidades equivalentes o superiores a la de

pases con mayor desarrollo econmico. Es eviden-

te que este problema es mucho ms complejo que

la sola cantidad de fiscales y no quisiera simplifi-

carlo para efectos del argumento que presento,pero las cifras revisadas tienden a mostrarnos que

hay que buscar en otras reas explicaciones para

los problemas que enfrentan los Ministerios

Pblicos en la regin, donde tradicionalmente la

respuesta de falta de recursos no parece ser tan

evidente.

III. QU HA PASADO CON LAREFORMA AL MINISTERIO PBLICOEN LOS NUEVOS SISTEMASPROCESALES PENALES?: IDEN-TIFICACIN DE LOS PRINCIPALESPROBLEMAS ENFRENTADOSHASTA EL MOMENTO

Como se ha podido revisar en la seccin ante-

rior, los Ministerios Pblicos de la regin han sufri-

do importantes cambios legislativos con el objetivo

de redefinir no slo su arquitectura institucional,

sino tambin sus funciones para as compatibilizar-

las con los requerimientos del nuevo sistema. An

ms, una importante cantidad de pases ha aumen-

tado significativamente los presupuestos, las dota-

ciones de fiscales y la infraestructura del Ministerio

Pblico, con tal de consolidar el cambio que supo-ne el nuevo sistema. Asimismo, tambin se crearon

ciertas expectativas en torno a los objetivos estrat-

gicos llamados a cumplir por parte del Ministerio

Pblico en los nuevos sistemas reformados. En este

escenario, la presente seccin intenta avanzar en

identificar cules son los principales problemas que

el Ministerio Pblico ha tenido en este proceso de

adaptacin institucional, para cumplir adecuada-

mente con sus nuevas funciones y objetivos estrat-

gicos y avanzar algunas hiptesis que los explican.

Antes de entrar a la exposicin sobre los aspec-

tos especficos de lo ocurrido con el MinisterioPblico, es necesario contextualizar, tal como lo

hace el segundo informe comparativo del proyecto

de seguimiento de los procesos de reforma judicial

en Amrica Latina, que no obstante enfrentarse a

diversos problemas en los procesos de reforma a la

justicia penal, se trata de procesos vigorosos y muy

dinmicos30. Sin perjuicio de lo anterior, otra carac-

terstica central de estos procesos es que han plan-

teado ms dificultades de las esperadas para resol-

ver los problemas que se crea hubieran estado en

condiciones de responder con mayor rapidez. Este

mismo diagnstico tambin es replicable tratndo-se del Ministerio Pblico. Es decir, es posible cons-

tatar mucho dinamismo respecto de cambios en

ste, pero la posibilidad de que ellos hayan impac-

tado con la profundidad que se esperaba en la rea-

lidad es un proceso mucho ms complejo de lo

esperado.

Para realizar una presentacin ms ordenada,

me parece que los problemas que pueden detec-

tarse en el trabajo del Ministerio Pblico en la

regin pueden agruparse en dos niveles distintos.

El primero de ellos se refiere a lo que denominar

problemas de rol institucional y el segundo a pro-

blemas de rol procesal. A continuacin se revisarn

ambas categoras.

A. Problemas de rol institucional

Para entender adecuadamente los problemas

enfrentados por el Ministerio Pblico para satisfacer

adecuadamente las expectativas que se tenan en

cuanto a su capacidad de consolidar a los nuevos

sistemas procesales, es necesario revisar algunas

cuestiones que exceden su actuacin procesal; stas

son las que identifico con el nombre de rol institu-cional. Bajo esta categora agrupo problemas que se

refieren a aspectos de conduccin institucional o

comprensin del rol general de la institucin en el

nuevo sistema. Es decir, a aspectos problemticos

que no se vinculan con las funciones especficas de

los fiscales en el proceso penal sino ms bien a la

forma en que la institucin enfrenta el nuevo rol y

desafos que suponen su insercin en el contexto

de la justicia penal reformada en la regin.

Sobre la base de la evidencia emprica recopila-

da en el proyecto de seguimiento de las reformas

judiciales en Amrica Latina y mi propia visinacerca del trabajo de los Ministerios Pblicos en

varios pases de la regin me parece posible iden-

tificar cuatro problemas relevantes de este tipo. El

73

para la construccin de inmuebles y dotacin fsica de las oficinas. El presupuesto tambin incluy partidas para la implementacin de la reforma en la Regin Metropolitana (que represen-ta el 40% de la poblacin del pas) cuya puesta en marcha est prevista para junio de 2005.24 Fuente: "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pg. 38. Con la excepcin de Bolivia, Colombia, Chile y Honduras. En el caso de Colombia la fuente es Plan De Desarrollo de la Justicia1995-1998 y la poblacin calculada por Naciones Unidas para el ao 1996. En Chile la fuente es Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Ob. Cit. pg. 39. En Bolivia y Honduras los datos pro-vienen de los informes nacionales en el proyecto de investigacin de CEJA del ao 2004.25 Vase Carol De Frances, State Courts Prosecutors in Large Districs, 2001, Bureau of Justice Statistics, December 2001, pg. 2.26 Vase, A. Didrick Castberg, Prosecutorial Independence in Japan, 16 UCLA PAC. BAS. L. J. 38, 44 (1997).27 Vase, Canadian Center for Justice Statistics, Criminal Prosecutions, Personnel and Expenditures 2000/01.28 Datos proporcionados por Stefan Brings de la oficina alemana estatal de estadsticas el da 7 de enero de 2004 por va de correo electrnico.29 El clculo ha sido realizado sobre la base de los datos contenidos en David Clark, "Italian Styles: Criminal Justice and the Rise of an Active Magistracy", en Legal Culture in the Age ofGlobalization, Stanford University Press, Stanford-California, 2003, pg. 247.30 Vase, "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pgs. 36 y 37.


10/18

primero de ellos se refiere a la falta de capacidad

de identificacin de problemas e innovacin, el

segundo a la falta de comprensin de ciertas fun-

ciones de la institucin en el sistema de justicia cri-

minal, el tercero se refiere a falta de liderazgo ins-

titucional y, el cuarto, a una escasa cultura de ren-

dicin de cuentas.

A.1. Dificultades en la identificacinde problemas y proposicin de

soluciones innovadoras

Un primer aspecto deficitario general se refiere

a una cierta incapacidad institucional para identifi-

car cules son los ncleos problemticos y dificul-

tades que enfrentan los fiscales en el cumplimien-

to de sus funciones en los nuevos sistemas proce-

sales. Salvo excepciones muy especficas, los

Ministerios Pblicos de la regin no han podido

instalar en sus propias instituciones una capacidad

que les permita producir informacin emprica

detallada acerca de la realidad del trabajo de sus

fiscales y, as, hacer seguimiento cotidiano de la

misma. En muchas hiptesis, obtener informacin

estadstica bsica acerca de la carga de trabajo de

la institucin y del flujo de casos resulta muy difi-

cultoso. En otros, aun cuando la informacin esta-

dstica existe, ella no parece haber sido diseada

estratgicamente para obtener informacin relevan-

te sino simplemente para cumplir con el deber de

producir estadsticas, lo que lleva a que se gene-

ren indicadores gruesos y generales que permiten

avanzar poco en la comprensin ms fina del fun-

cionamiento de la institucin.

En este contexto, no es de extraar que en

forma paralela tampoco se haya desarrollado una

capacidad importante de innovacin para superar

los problemas que la institucin enfrenta.

All donde existen dificultades para iden-

tificarlos, pensar que se dispondrn de

herramientas sofisticadas y novedosas

para enfrentar dichos problemas consti-

tuye una quimera. En consecuencia,

respecto de los problemas y obstcu-

los, existe poco conocimiento fino y

las respuestas para enfrentarlos tien-den a enfatizar soluciones muy tradi-

cionales a problemas completamen-

te nuevos.

A esta altura me parece posible formular una

hiptesis acerca del origen de este problema. En mi

opinin, la fuente de stos radica -en gran medida-

en la persistencia de un cierto estilo de hacer las

cosas a nivel institucional en el que todava se pri-

vilegia una aproximacin terica o dogmtica a los

problemas del sistema de justicia criminal por sobre

una entrada destinada a solucionar problemas con-

cretos y especficos. Este defecto es predicable en

buena medida a la comunidad legal de Amrica

Latina y no pareciera ser slo achacable al

Ministerio Pblico. Con todo, el que esta institucin

no haya sido capaz de alterar en su trabajo internoesta tendencia constituye un problema grave para el

mejoramiento continuo de la gestin institucional.

Un primer paso para tener Ministerios Pblicos

renovados y con capacidad de reaccin consiste en

orientar una parte de sus recursos para la identifi-

cacin de problemas (por ejemplo a travs del

monitoreo permanente de su trabajo) y para la pro-

duccin de informacin emprica confiable sobre el

funcionamiento del propio sistema. A partir de ello,

es posible pensar, adems, en generar capacidades

destinadas al planteamiento de soluciones innova-

doras de tales problemas. Como veremos, la falta

de estas capacidades se hace notar en varios de los

problemas especficos que se describen ms ade-

lante. En consecuencia, un desafo central para el

trabajo del Ministerio Pblico en el futuro es el de

darle el carcter de funcin crtica a la produccin

de informacin. Ello no slo debe proyectarse a la

institucionalidad general, sino que debe tambin

ser un parmetro para el trabajo de las unidades

operativas de la institucin que son los lugares en

donde se produce la informacin relevante. En la

medida en que la produccin de informacin sea

slo considerada una suerte de obligacin legal for-mal, pero sin relevancia en el propio trabajo inter-

no de evaluacin y planeacin institucional, segui-

r ocupando un rol secundario en los Ministerios

Pblicos de nuestros pases.

A.2. Falta de liderazgo institucional:

Ministerios Pblicos horizontales

Un segundo problema de carcter

general que me parece posible identifi-

car es la falta de liderazgo a nivel ins-

titucional en el Ministerio Pblico.31

Con esto uno no se refiere a un pro-blema de falta de cualidades perso-

nales de quienes cumplen funciones

de conduccin en los diversos

Ministerios Pblicos de la regin,

sino ms bien a una cierta concepcin imperante en

la regin que tiende a replicar la lgica de autono-

ma individual de los jueces. As, un fenmeno muy

extendido es el de concebir que cada uno de los fis-

74

31 Sobre la materia vase especialmente Cristin Riego, Ob. Cit., pgs. 54 y 55.

...respecto delos problemas y

obstculos, exis-te poco conoci-

miento fino y lasrespuestas para

enfrentarlos tiendena enfatizar solucionesmuy tradicionales a

problemas completa-mente nuevos.


11/18

cales operativos de las fiscalas goza de importantes

niveles de autonoma para organizar su trabajo y

tomar decisiones acerca de la persecucin penal,

sin poder aceptar instrucciones o directivas acerca

de cmo llevar adelante su trabajo. Esto lleva a

modelos de Ministerio Pblico completamente hori-

zontales, en los que no existe jerarqua que pueda

imponer patrones de trabajo colectivos. Evidente-

mente la autonoma de los fiscales es un valor delsistema a proteger, especialmente frente a la posibi-

lidad de interferencias externas que puedan afectar

las decisiones de persecucin penal. Con todo, la

autonoma en el trabajo de un fiscal no parece ser

un valor relevante tratndose de la necesidad de

actuar con criterios mnimamente comunes que per-

mitan aumentar la eficiencia del trabajo de la insti-

tucin y, en consecuencia, no parece ser razonable

de ser protegida para que cada fiscal haga su traba-

jo del modo que le parezca. Es por estas razones

que si al fenmeno descripto se suma la carencia de

sistemas de estandarizacin y seguimiento del tra-

bajo de esos mismos fiscales32, el resultado es que

muchas cpulas a nivel regional tienen

serios problemas para tener una con-

duccin institucional orientada a ciertos

fines estratgicos por sobre el criterio

especfico de cada fiscal en concreto,

orientado mucho ms fuertemente al

da a da en el cumplimiento de sus

funciones especficas que al cumpli-

miento de objetivos institucionales

ms abstractos33.

As, el panorama que se obser-va en muchos pases es que los

fiscales -a niveles operativos-

gozan de importantes grados de

autonoma y toman decisiones sin considerar una

visin general ms estratgica. En muchas ocasio-

nes eso se explica en un contexto en donde insti-

tucionalmente tampoco existe una visin de con-

duccin global de la institucin que marque una

pauta clara de accin a nivel operativo.

El problema descripto se traduce en que en una

importante cantidad de situaciones no existe un

interlocutor para exigir al Ministerio Pblico elcumplimiento de las funciones que exceden los

aspectos estrictamente procesales que estn en

manos de los fiscales a nivel operativo, por ejem-

plo, como veremos, en materias de seguridad ciu-

dadana. Eso dificulta que el Ministerio Pblico

cumpla con otra funcin relevante que deben cum-

plir los rganos pblicos en un sistema republica-

no, como lo es el deber de rendir cuentas pblicas

y asumir responsabilidad por su gestin, tema que

revisar a continuacin.

A.3. Escasa cultura de rendicin de cuentas

Un tercer problema que me interesa destacar serefiere a una falta de cultura generalizada de los

Ministerios Pblicos de la regin a rendir cuenta

pblica de su gestin. Se trata nuevamente de una

caracterstica que no es imputable con exclusividad

a dicha institucin ya que parece ser bastante ex-

tendida al resto de los rganos pblicos en Lati-

noamrica. Con todo, en el escenario actual en

donde los problemas de criminalidad y delincuen-

cia constituyen parte de las preocupaciones centra-

les de la ciudadana y, en donde los Ministerios

Pblicos han sido fortalecidos de manera impor-

tante, la poca disposicin a entregar informacin

para someter la gestin institucional al escrutinio

pblico resulta impresentable.

La poca disposicin de los Ministerios

Pblicos a rendir cuenta se origina en

varios y complejos factores. Me parece

posible presentar tres hiptesis que ex-

plicaran este fenmeno. En primer lu-

gar, me parece que no est claramen-

te instalada en los fiscales la idea que

la sociedad es un cliente al cual hay

que rendir cuentas acerca de su

actuacin. Los fiscales se percibencomo operadores estrictamente jur-

dicos y no como agentes que cum-

plen una funcin social relevante

respecto de la cual exista la necesi-

dad de satisfacer expectativas concretas de la

comunidad o cliente. As, en la mayora de nues-

tros pases los fiscales tienen una nocin muy res-

tringida de su labor, sin percibir que las decisiones

de persecucin penal representan mucho ms que

una cuestin tcnica. Buena parte de este proble-

ma encuentra su fuente en la falta de liderazgo ins-

titucional que permita traspasar una visin ms

compleja a los fiscales acerca de su rol en unasociedad democrtica.

Una segunda hiptesis explicativa se refiere al

hecho de que las instituciones que intervienen en

los sistemas de justicia criminal de la regin no han

75

Losfiscales se per-

ciben como ope-radores estricta-mente jurdicos y

no como agentesque cumplen una

funcin social rele-vante respecto de la

cual exista la necesidad

de satisfacer expectati-vas concretas de la

comunidad o "cliente".

32 Un ejemplo de esto est constituido por el caso de Bolivia. En el informe del proyecto de seguimiento se reporta que en dicho pas a pesar existir la posibilidad de dictar instruccionesgenerales tendientes a unificar el criterio de fiscales, ellas no han sido desarrolladas en actividades bsicas como la fijacin de criterios para el rechazo de denuncias o priorizacin de cau-sas a investigarse en la etapa preparatoria. Vase Daniel Mogrovejo, Ob. Cit. punto 2.3.4 del informe.33 Un ejemplo de esto es lo que ocurre en algunos pases, como por ejemplo en Argentina, en donde en varias provincias existe diferenciacin entre fiscales de la etapa de investigacin yfiscales de juicio. En varios de estos casos ocurre que los fiscales de juicio no se sienten vinculados con las decisiones de los fiscales de las etapas preliminares, por lo que al ir a juicio oralsolicitan la absolucin del caso. Si bien se trata de situaciones que en un caso concreto pueden ser razonables, sistmicamente parecieran ser impresentables. Una institucin que ha llevadoadelante la persecucin penal por meses o aos, con eventuales restricciones a los derechos de los imputados, y luego masivamente no se hace cargo de esas decisiones, no pareciera teneruna justificacin pblica medianamente clara.


12/18

estado acostumbradas a producir informacin acer-

ca de su funcionamiento. El secreto y la reserva se

han constituido en patrones normales de funciona-

miento respaldados por las normas legales de los

sistemas inquisitivos34. Esto ha generado una cultu-

ra reacia a ser observados, analizados y criticados.

Una tercera hiptesis que explicara la falta de

rendicin de cuentas se deriva de una errada com-prensin del significado de la autonoma institucio-

nal que se ha conferido a buena parte de los

Ministerios Pblicos de la regin, segn tuve opor-

tunidad de revisar en el cuadro N 135. As, sta ha

sido entendida en muchos casos como inmunidad o

como un estatuto jurdico que blinda a la institucin

frente al control pblico y crtica a su funciona-

miento36. La autonoma, lejos de representar mayo-

res niveles de control y responsabilidad por parte

de los Ministerios Pblicos, ha sido entendida como

un estatuto jurdico de proteccin frente a ellas37.

De esta forma, no es poco comn encontrarse

con Ministerios Pblicos en la regin que bsica-

mente no son responsables ante nadie. Dicha falta

ha dificultado dinamizar los procesos de trabajo y

gestin de la institucin frente a evidentes inercias

institucionales y ha generado problemas para cum-

plir con las funciones procesales bsicas asignadas a

los fiscales en los nuevos sistemas de justicia penal.

A.4. Comprensin de rol: las otras

demandas del Ministerio Pblico

en un Sistema de Justicia Criminal

No ha sido fcil la instalacin del nuevo rol de

persecucin penal en manos de los fiscales en

varios pases de la regin. En algunos, los jueces no

han dado el espacio a los fiscales para intervenir de

forma relevante en el proceso38. En otros, en cam-

bio, los propios fiscales no han tenido la suficiente

fuerza para abrir un espacio adecuado en el siste-

ma al cumplimiento de sus roles (por ejemplo en

sus relaciones con la polica). Sin embargo, poco a

poco se ha ido consolidando el rol de persecucin

penal que el nuevo proceso asignaba a los fiscales.

No ha ocurrido lo mismo con otras demandas que

se han planteado al Ministerio Pblico y que exce-den el mbito estrictamente procesal. Dentro de

ellas, me parece que una de las ms significativas

se refiere a la contribucin de esta institucin en

los problemas de seguridad ciudadana que afectan

a la mayora de los pases de la regin.

En efecto, an cuando la solucin de los pro-

blemas de seguridad ciudadana no forma parte de

los objetivos originales de buena parte de las refor-

mas procesales penales en la regin, durante la

ltima dcada ha existido una creciente preocupa-

cin de la opinin pblica por el tema en la mayo-ra de los pases de Amrica Latina. Una muy exten-

dida percepcin en la regin es que las tasas de cri-

minalidad han aumentado drsticamente sin que el

sistema de justicia criminal haya sido suficiente-

mente capaz de manejar tal situacin. La conse-

cuencia natural de esto ha sido un crecimiento sig-

nificativo de las demandas ciudadanas exigiendo

cambios que permitan aumentar la eficiencia del

sistema para investigar delitos y castigar a los cri-

minales. Ello ha constituido un nuevo catalizador

de las reformas realizadas al proceso penal y

Ministerio Pblico en la regin.

No es este el momento de discutir cunto la

reforma procesal penal y el Ministerio Pblico pue-

den efectivamente contribuir con polticas eficaces

de seguridad ciudadana para la prevencin del

delito. El punto a destacar es que estas demandas

han cuestionado seriamente el trabajo de los

Ministerios Pblico en la regin, los que se han

mostrado en general bastante insensibles frente a

las mismas.

En mi opinin, dentro del marco limitado de

accin del sistema de justicia criminal y delMinisterio Pblico, la reforma tiene la potencialidad

de realizar importantes contribuciones para comba-

tir los problemas de inseguridad y delincuencia.

Ello, sin embargo, no es una consecuencia directa

e inmediata de la reforma, sino que supone el des-

arrollo de varios elementos muy especficos. Uno

de los principales aspectos que ello requiere es que

el propio Ministerio Pblico asuma como parte de

sus objetivos institucionales algunas acciones en la

materia. As, por ejemplo, se pueden producir

mejoras relevantes en materias de prevencin si

ste logra niveles de coordinacin ms finos con

las agencias estatales a cargo de los programas deprevencin. Lo mismo si se hace uso de sus herra-

mientas procesales en forma que no sea contradic-

toria con polticas criminales orientadas a la mejo-

76

34 Pensemos por ejemplo en el caso del sistema inquisitivo chileno con anterioridad a la reforma, el cual estableca el secreto del sumario tanto respecto de los terceros ajenos al procedi-miento cuanto al propio imputado y su defensor.35 Las relaciones problemticas entre nociones como autonoma o independencia y rendicin de cuentas son un tema que ha generado bastante literatura en materia de sistemas judicia-les. Recomiendo revisar, entre otros, Mauro Cappelletti, The Judicial Process in Comparative Perspective, Clarendon Press, Oxford 1989, captulo 2 ("Who Watches de Watchmen?"), pgs. 57a 113 y Giuseppe di Federico, "La Independencia del Ministerio Fiscal y el Principio Democrtico de Responsabilidad en Italia: Anlisis de un Caso Anmalo desde una Perspectiva Comparada",en Revista del Poder Judicial N 48, Madrid 1997, pgs. 13 a 36.36 Este fenmeno pareciera repetirse en otros sistemas fuera de la regin en donde se ha identificado que uno de los principales desafos para asegurar el deber de rendicin de cuentasde las instituciones del sistema de justicia criminal se encuentra, precisamente, en la invocacin de distintos niveles de independencia y autonoma. Vase Philip Stenning, "Introduction", enAccountability for Criminal Justice, University of Toronto Press, Canad 1995, pg. 7.37 Para Chile vase, Mauricio Duce "Qu Significa un Ministerio Pblico Autnomo?: Problemas y Perspectivas en el Caso Chileno", en Apuntes de Der echo N 9, Facultad de DerechoUniversidad Diego Portales, Santi ago, 2001, pgs. 8 a 11.38 As, por ejemplo, todava en muchos pases la tendencia en los juicios orales es a que el protagonismo en la produccin de informacin en el juicio lo tengan los jueces y no las partes.


13/18

ra de niveles de seguridad ciudadana (por ejemplo

cuando perseguir o desestimar casos, cuando ocu-

par la suspensin a prueba del proceso, entre

otras). Por otra parte, una adecuada atencin a las

vctimas, primeras personas en donde la sociedad

forma sus percepciones acerca del trabajo del sis-

tema, puede constituir una estrategia clave para

mejorar los niveles de confianza en el sistema y dis-

minuir las sensaciones de temor ciudadano. Loscasos anteriores constituyen algunos ejemplos fren-

te a mltiples experiencias que existen en el mbi-

to internacional sobre la materia.

El problema es que, en varios pases

de la regin, el Ministerio Pblico no

ha mostrado sensibilidad en el tema y,

por el contrario, se ha manifestado

pblicamente reacio a asumir cual-

quier responsabilidad en materia de

seguridad ciudadana, argumentan-

do en muchos casos que dicha res-

ponsabilidad no forma parte de

sus funciones ni obligaciones. Esta

situacin ha impedido que la

reforma a los Ministerios Pblicos

haya servido como respuesta frente a las demandas

sociales en el tema. Adems, ello ha constituido un

foco de crtica que ha llevado a deslegitimar a la

institucin en frente de la opinin pblica y, en

muchas ocasiones, cuestionar la conveniencia de la

reforma en su conjunto.

En mi opinin, resulta indispensable que el

Ministerio Pblico abandone la concepcin rgida ytradicional segn la cual le toca desempear el

papel de una institucin cuasi-judicial cuyo nico

rol relevante es el procesal. Esto es un error desde

el punto de vista tcnico, a la vez que desde un

punto de vista poltico constituye una muy mala

estrategia de insercin institucional. En la medida

que el Ministerio Pblico asuma como parte de sus

responsabilidades contribuir a superar, al menos en

una parte, los problemas de seguridad ciudadana,

eso fortalecer su posicionamiento institucional en

la regin.

B. Problemas de rol procesal

En esta categora se incluyen problemas espec-

ficos que ha enfrentado el Ministerio Pblico en el

cumplimiento de sus funciones ms bsicas y que

han sido asignadas en virtud de la implementacin

de los nuevos sistemas procesales- o que su recon-

figuracin deba de satisfacer en el proceso de des-

arrollo y consolidacin de la reforma a los sistemas

de enjuiciamiento criminal inquisitivos. Es decir,

funciones estratgicas que asociadas al nuevo rol

de persecucin penal entregado al Ministerio

Pblico, ste deba cumplir para afianzar el nuevo

modelo procesal acusatorio instaurado como con-

secuencia de la reforma.

Al igual que en la seccin anterior la evidencia

emprica recopilada en el proyecto de seguimientode las reformas judiciales en Amrica Latina, suma-

do a mi propia visin acerca del desarrollo de los

procesos de reforma en la regin, me permiten

identificar principalmente cuatro problemas de

este tipo. El primero de ellos se refiere al

escaso impacto que ha tenido el trabajo

del Ministerio Pblico en dinamizar la

etapa de instruccin criminal. El segun-

do se refiere a la limitada capacidad del

Ministerio Pblico para controlar la

carga de trabajo del sistema. El terce-

ro, se encuentra el hecho que el

Ministerio Pblico no se ha transfor-

mado en un agente relevante en la

promocin y proteccin de los

derechos de las vctimas.

Finalmente, en cuarto trmino, se encuentra la pro-

blemtica relacin del Ministerio Pblico con la

polica y el cumplimiento de sus funciones investi-

gativas. A continuacin se presentarn con mayor

detalle cada uno de estos problemas.

B.1. Limitado impacto en dinamizar la

etapa de instruccin criminal 39

Como analic, una de las grandes expectativas

que se tenan con la reforma al Ministerio Pblico

en el contexto de los procesos de reforma a los sis-

temas de enjuiciamiento criminal inquisitivos era su

aporte decisivo para desmantelar las estructuras tra-

dicionales de la investigacin criminal, que se

caracterizaban por su extremo formalismo, rigidez

y por el carcter altamente burocratizado de sus

mtodos de trabajo. Con todo, la observacin del

trabajo de los fiscales en varios pases da cuenta

que los Ministerios Pblico reformados han tendi-

do a repetir los mtodos de trabajo del sistema

inquisitivo. As, en una buena parte de nuestrospases la etapa de investigacin criminal sigue

siendo bsicamente una metodologa de trabajo

destinada a la construccin burocrtica del expe-

diente al igual que en los sistemas inquisitivos ante-

riores. La diferencia es que se trata de una labor

que han asumido los fiscales en vez de los jueces

de instruccin.

77

Elproblema es que,

en varios pasesde la regin, el

Ministerio Pblico(...) se ha manifesta-do pblicamente rea-

cio a asumir cualquier

responsabilidad enmateria de seguridad

ciudadana...

39 Este primer problema es especialmente destacado en el "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit, pgs., 37 a 39.


14/18

La falta de innovacin del Ministerio Pblico en

su forma de organizar el trabajo durante la etapa de

investigacin criminal que pudiera haber alterado

la dinmica establecida en el contexto de los siste-

mas inquisitivos se refleja en varias cuestiones. Una

de las ms relevantes ha sido una tendencia a orga-

nizar al Ministerio Pblico de manera refleja a las

estructuras judiciales. Es decir, como una copia al

carbn de las mismas. Esto ha significado que lasfiscalas se han organizado como una sombra del

modelo de organizacin judicial generndose as

varios problemas con ello. El principal que me inte-

resa destacar es que esta reproduccin del modelo

ha traspasado la lgica de organizar el trabajo judi-

cial que no es la ms eficiente para el desempeo

de una funcin completamente distinta como lo es

la de persecucin penal. La lgica de la organiza-

cin judicial est pensada fundamentalmente en

clave de proteccin de garantas, en cambio, la de

un Ministerio Pblico moderno debiera estar en

clave de aumentar la eficacia y racionalidad de las

actividades de persecucin penal que son su traba-

jo central.

Uno de los ejemplos ms paradigmticos de

problemas de organizacin y falta de innovacin

en las metodologas de trabajo del Ministerio

Pblico se encuentra en los sistemas de asignacin

de casos. El sistema que todava impera en una

gran cantidad de pases es el de asignacin indivi-

dual de casos, reproduciendo la lgica de los siste-

mas jurisdiccionales. Esto significa que una vez

ingresado el caso a la fiscala, ste es asignado a un

fiscal, el cual tendr competencia para conocertodo el caso (o al menos en la etapa procesal en

donde interviene ese fiscal ya que debido a la orga-

nizacin refleja muchos sistemas entregan a los fis-

cales competencia por etapas del proceso). En

este modelo, cada fiscal litigar las audiencias que

generan sus propios casos y slo l podr tomar

decisiones en el mismo. Con ello se generan

importantes espacios de tiempos muertos y no se

aprovechan economas a escala, que formas de

organizacin de trabajo ms colectivo u horizonta-

les permitiran. En este sentido, es posible consta-

tar una casi inexistencia de trabajo en

equipos. Cada fiscal trabaja en su propiometro cuadrado sin permitir que otros

se inmiscuyan en cmo l lo lleva

adelante. Mi punto aqu no es afirmar

la inconveniencia absoluta de este

modelo de asignacin por cartera, de

hecho en algunos casos puede resul-

tar ser el ms eficiente de acuerdo

con las caractersticas especficas de

una fiscala determinada. El punto

a destacar es que no existe una

mayor innovacin en la forma de

organizar el trabajo que lleve a pensar modelos dis-

tintos y flexibles para diversos tipos de situaciones

en donde la experiencia acumulada indica, por

ejemplo, que la asignacin horizontal o por flujo

puede ser ms idnea que la vertical o por cartera.

Un segundo ejemplo en donde es posible cons-

tatar una falta de innovacin en los modelos de

organizacin del trabajo del Ministerio Pblico serefiere a la especializacin de funciones como cri-

terio del mismo. Salvo casos de especializacin

temtica para la investigacin y procesamiento de

algunas categoras especficas de delitos (tpica-

mente las unidades de investigacin por categoras

de delitos, por ejemplo drogas, sexuales, etc.) no

existen otras formas de organizacin especializada

del trabajo. Esto contrasta con mltiples experien-

cias de especializacin funcional. As, modelos de

especializacin funcional discriminan actividades

claves de la fiscala y organizan su trabajo en torno

a las mismas. Por ejemplo, evaluacin y seleccin

de casos, litigacin de determinadas audiencias

especialmente complejas, persecucin penal de

casos de alto perfil pblico, entre otras. Nueva-

mente el punto aqu no es sealar la inconvenien-

cia de la especializacin temtica, sino que marcar

que existen mltiples y ms sofisticadas frmulas

para especializar un trabajo en una fiscala que tie-

nen capacidad potencial de mejorar significativa-

mente los resultados de trabajo de las mismas y

que normalmente estn ausentes en los Ministerios

Pblicos de la regin, mas por desconocimiento o

inercia de las formas ms tradicionales de trabajo

que por decisiones explcitas sobre la convenienciade las mismas.

Un tercer ejemplo se da en el rea de adminis-

tracin de las fiscalas. As, tampoco es posible

observar avances relevantes en la profesionaliza-

cin de la administracin de las fiscalas y los ser-

vicios de soporte tcnico. Buena parte de los

Ministerios Pblicos de la regin siguen siendo fun-

damentalmente el lugar de trabajo de juristas,

desaprovechando as el conocimiento y experien-

cia acumulados en otras disciplinas que podran

aportar una mirada fresca e innovadora en la

forma de organizar la gestin del trabajode los fiscales. El cmo organizar en

forma ms eficiente el trabajo de un

equipo de investigacin o procesa-

miento de informacin no es una

materia en la cual un abogado tenga,

por formacin profesional, ms

herramientas que un administrador.

Por ello, la falta de incorporacin

ms masiva de estos profesionales

en la gestin del Ministerio

Pblico de seguridad es una de

78

Losaspectos relata-

dos a modo ejem-plar se traducen en

una fuerte tenden-cia de los fiscales a

reproducir lo que losjueces de instruccin

realizaban en el

contexto de los sistemasinquisitivos.


15/18

las razones que explica la perpetuacin de las for-

mas ms tradicionales de organizar el trabajo de los

fiscales.

Los aspectos relatados a modo ejemplar se tra-

ducen en una fuerte tendencia de los fiscales a

reproducir lo que los jueces de instruccin realiza-

ban en el contexto de los sistemas inquisitivos. Es

decir, seguir una pauta homognea, formalista yburocrtica de tramitacin de casos destinada como

objetivo principal a la construccin del expediente.

Ello no slo tiene impacto en la reproduccin de

lgicas ineficientes de organizar el trabajo, sino que

tambin se traduce en vulneracin de principios

bsicos del nuevo sistema tales como los de publi-

cidad, oralidad, inmediatez.

B.2. Limitada capacidad para controlar

la carga de trabajo

La funcin ms bsica que un sistema de justicia

criminal debe estar en condiciones de satisfacer es la

capacidad de manejar razonablemente los casos que

conoce, o bien, hacerse cargo del flujo de casos que

recibe. En este sentido, la variable principal que

condiciona el correcto funcionamiento de un siste-

ma de justicia criminal es el manejo y el control del

flujo de casos que recibe. En la medida que el siste-

ma no desarrolle una poltica de control del flujo de

casos que le permita dominar la carga de trabajo,

resulta difcil que pueda operar dentro de parme-

tros mnimos de racionalidad y calidad. En este sen-

tido, la sobrecarga de trabajo de los sistemas de jus-

ticia criminal pareciera ser el principal foco de pro-blemas para el funcionamiento de los mismos. Por

estas razones, la mayora de las reformas procesales

establecieron un conjunto de criterios e instituciones

que le permitan al Ministerio Pblico desarrollar

una poltica de control de la carga de trabajo del sis-

tema, con el objetivo de superar la situacin que

impona la vigencia irrestricta del principio de lega-

lidad en el contexto de los sistemas inquisitivos.

Dentro de las facultades que los sistemas reformados

han consagrado se le dieron al Ministerio Pblico

facultades para desechar tempranamente casos recu-

rriendo a diversos criterios de oportunidad (mnima

gravedad, retribucin natural, etc.), buscar solucio-nes alternativas al sistema por medio de salidas alter-

nativas (suspensin del proceso a prueba y repara-

cin entre las principales) y sistemas de simplifica-

cin procesal destinados a ahorrar trmites del pro-

ceso innecesario para ciertos perfiles de casos (pro-

cedimiento abreviado, procedimientos por delitos

flagrantes, entre otras).

La entrega de estas facultades a los fiscales es lo

que, segn ya mencionaba en forma precedente,

transformaban al Ministerio Pblico en la llave de

entrada del sistema. Sin embargo, la observacin

del comportamiento de los fiscales en el uso de las

herramientas descritas da cuenta que el Ministerio

Pblico las ha sub-utilizado, particularmente a los

mecanismos de descongestin temprana (criterios

de oportunidad) y salidas alternativas. El cuadronmero tres contiene un resumen con el porcenta-

je de casos en los que se utilizan ambas herra-

mientas en nueve pases de la regin.

Segn se puede apreciar, con la excepcin de

Chile y Costa Rica, el ejercicio de estas herramientas

en el resto de los pases es extremadamente bajo41.

El impacto de esto ha sido que los sistemas refor-mados han debido trabajar con una gran cantidad de

casos abiertos sin que los fiscales efectivamente pue-

dan realizar en aqullos actividades productivas de

investigacin. Ello ha reforzado el tratamiento buro-

crtico de los casos y la reproduccin en la lgica de

tramitacin que se les daba en los sistemas inquisiti-

vos, a la vez que ha impedido que el nuevo sistema

pueda priorizar su trabajo en los delitos socialmente

ms relevantes y en aquellos que el sistema tiene

efectivas posibilidades de investigacin. As, la ima-

gen comn de un fiscal en la regin ser con una

gran cantidad de casos abiertos al mismo tiempo,

muchos de los cuales no tienen posibilidades realesde ser resueltos o socialmente no resulta tiles per-

seguir criminalmente y que, no obstante ello, le

generan diariamente al fiscal o a la polica una carga

de trabajo que copa su tiempo y, adems, produce

una sensacin de agobio que impide avanzar con

rapidez en aquellos casos en que el sistema s ten-

dra posibilidades concretas de hacerlo.

79

Pas

BoliviaArgentina (Crdoba)

Costa RicaChileEcuadorEl SalvadorHondurasGuatemalaParaguay

% en que se usan

40 %1 %

64 %75 %2 %26 %8 %4 %10 %

Cuadro N 3 40

Uso de salidas alternativas y facultades

discrecionales del Ministerio Pblico

40 Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento. En el caso de Chile se ha utilizado Boletn Estadstico del Ministerio Pblico 2003. Se incluyen suspensiones del proceso a prueba, acuerdosreparatorios y el uso de criterios de oportunidad. No se incluyen procedimientos abreviados.41 Debe sealarse que en los casos de Ecuador y Crdoba en Argentina el bajo porcentaje no slo se explica por problemas en el Ministerio Pblico sino debido a que la legislacin enambos pases entrega limitadas facultades a los fiscales para seleccionar su carga de trabajo en comparacin con el resto de pases contenidos en el cuadro.


16/18

Hay varias hiptesis que explican los bajos por-

centajes mencionados. Me interesa detenerme en

una de ellas. Muchos Ministerios Pblicos de la

regin no han sido capaces de romper la dinmica

burocrtica de evaluacin o ms bien la inexisten-

cia de una evaluacin temprana de los casos que

reciben, que fue heredada de la lgica de los siste-

mas inquisitivos anteriores a los procesos reforma-

dos. Es necesario recordar que en estos normal-mente existan versiones bastante extremas del

principio de legalidad procesal, segn las cuales los

rganos de persecucin penal no podan interrum-

pir o suspender tempranamente la persecucin

penal. En dicho escenario todo caso ingresado era

procesado por el sistema y reciba algn tipo de

tramitacin relativamente extendida en el tiempo.

Algo similar ha ocurrido en muchos pases de la

regin en los procesos reformados, pero en el con-

texto de sistemas que s han contemplado excep-

ciones importantes al principio de legalidad. As, la

evaluacin temprana de casos parece no constituir

una funcin crucial del trabajo de los fiscales, ni

tampoco para la cual existan procesos especficos

de trabajo diseados con el propsito de realizarla

de forma eficaz. Lo mismo ocurre con el trabajo

para dar lugar a salidas alternativas tales como las

suspensiones del proceso a prueba o acuerdos

reparatorios. En cambio, all donde esta funcin se

ha especializado y el Ministerio Pblico ha estable-

cido como objetiv

el ministerio público en la reforma penal de américa latina

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