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Carmen de la Cruz (dir.),Maruja Barrig y Alicia Rodríguez

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Documento deTrabajo nº 26

DT26

CeALCI – Fundación [email protected]

www.fundacioncarolina.es

El Centro de Estudios para América Latina y la Coope-ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de2004, con la voluntad de promover la investigación y eldebate en torno a la realidad de los países en desarrolloen general, y de América Latina en particular, y parapotenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manerade enfrentar los problemas que aquejan a estos países.

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publicanresultados de los proyectos de investigación realizados ypromovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidosen esta serie aquellos estudios que, previa aceptación porel Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidadestablecidos y coincidan con los objetivos de la FundaciónCarolina y su Centro de Estudios.

Portada DT 26 23/6/08 13:55 Página 1

EL FINANCIAMIENTO PARA LAIGUALDAD DE GÉNERO Y LA NUEVA

«ARQUITECTURA DE LA AYUDA»

Los casos de Guatemala y Perú

Carmen de la Cruz (dir.)Maruja Barrig

Alicia Rodríguez

Estos materiales están pensados para que tengan lamayor difusión posible y que, de esa forma, contribuyanal conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza,por tanto, su reproducción, siempre que se cite la fuentey se realice sin ánimo de lucro.

Los trabajos son responsabilidad de los autores y sucontenido no representa necesariamente la opinión dela Fundación Carolina o de su Consejo Editorial.

Están disponibles en la siguiente dirección:http://www.fundacioncarolina.es

Primera edición, junio de 2008© Fundación Carolina - CeALCI

C/ Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha.Edificio Britannia28003 [email protected]

Diseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de la cubierta: Dayna BatemanDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainISSN: 1885-866-XDepósito legal: M-31.736-2008Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado

PRESENTACIÓN ........................................................................................................ VII

ABREVIACIONES Y ACRÓNIMOS ............................................................................ IX

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ XI

1. EL NUEVO «ORDEN» DE LA AYUDA Y LA REALIDAD DE AMÉRICA LATINA . 1

II. La Declaración de París y sus compromisos ........................................... 1II. ¿Qué hace a la región latinoamericana diferente?.................................. 10

2. LAS EXPERIENCIAS DE GUATEMALA Y PERÚ ................................................. 21

I. Desigualdades de género en la región: un obstáculo para el desarrollo... 21I.1. Muchas leyes, de escaso cumplimiento ....................................... 26I.2. Aportes del feminismo y del movimiento de mujeres................. 28I.3. La institucionalidad para la igualdad de género .......................... 34

II. La cooperación al desarrollo y la aplicación de la Declaración de París.... 40II.1. La cooperación al desarrollo en Perú: antecedentes, tenden-

cias, flujos y actores ...................................................................... 40II.1.1. Los procesos de alineamiento y armonización ............... 47

II.2. La cooperación al Desarrollo en Guatemala: antecedentes, ten-dencias, flujos y actores ................................................................ 55II.2.1. Los procesos de alineamiento y armonización ............... 59

III. ¿Cuánto cuenta el género en los procesos de alineamiento y armoni-zación en Perú y Guatemala? ................................................................... 63III.1. Recursos para promover la igualdad de género. Realidades y

porcentajes ..................................................................................... 64III.2. El diálogo de políticas y el alineamiento en apoyo a los siste-

mas de los países ........................................................................... 67III.3. Liderazgo y capacidad de implementación de los países socios 71III.4. Mecanismos de armonización entre donantes ............................ 76III.5. Mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas.................. 77

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................ 83

BIBLIOGRAFÍA Y DOCUMENTOS CONSULTADOS................................................. 97

ANEXOS..................................................................................................................... 103III. Propuesta de indicadores ........................................................................... 105III. Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo.............. 109III. Personas e instituciones entrevistadas o que contestaron un cues-

tionario......................................................................................................... 121

ÍNDICE

V

La mayoría de las investigaciones dedesarrollo consultadas señalan que a pe-sar de los compromisos realizados porlos gobiernos y los esfuerzos promovi-dos desde diversos sectores, ni las inicia-tivas orientadas a la igualdad de géneroy al empoderamiento de las mujeres nisus instituciones y organizaciones hansido efectivamente incorporadas en losprocesos de desarrollo, así como tampo-co adecuadamente financiadas. Este tra-bajo pretende contribuir a analizar desdeun enfoque de género el significado delos nuevos procesos de «Alineamiento yArmonización», indagando si los mis-mos incluyen una verdadera arquitecturade género que traduzca los compromi-sos realizados por los gobiernos en losaños noventa a nivel internacional. Asi-mismo, pretende identificar cuál es elsignificado de la efectividad de la ayuda,de la «apropiación» de la misma y deldiálogo de políticas desde esta perspecti-va; si los mecanismos de rendición decuentas de los gobiernos y donantes sonsuficientes; y cuál es el papel de los Me-canismos Nacionales de la Mujer y de lasredes y organizaciones de mujeres en es-tos procesos. Por último, y a manera derecomendaciones, se han identificado al-gunos elementos claves para incorporarla perspectiva de género en la programa-ción y gestión de la ayuda en la coopera-ción al desarrollo española, de maneraque contribuyan a los objetivos de igual-dad de género y por lo tanto a la promo-ción de los derechos de las mujeres.

Específicamente, el estudio ha tenidopor finalidad elaborar un diagnóstico

del estado de situación de los procesosde alineamiento y armonización y su co-herencia con las políticas de igualdad degénero en Guatemala y Perú como paí-ses adherentes de la Declaración de Pa-rís. A partir de las conclusiones y reco-mendaciones del mismo, se obtiene unaserie de lecciones de la experiencia queesperamos puedan aportar al desarrollode una estrategia para integrar el enfo-que de género a los contenidos y resul-tados del Tercer Foro de Alto Nivel quese va a realizar en Ghana 2008, y, por úl-timo, hacer recomendaciones a la coo-peración española para la región latino-americana.

Este estudio consta de 3 secciones. En laprimera se realiza un análisis de la De-claración de París, como documentooperativo del proceso de alineamiento yarmonización, así como de sus compro-misos, y se identifica desde una visiónde género el estado de situación del de-bate, así como las oportunidades y ries-gos del proceso. En esta misma secciónse sitúan las peculiaridades del contextomarco latinoamericano en el marco glo-bal de la financiación para el desarrollo,y se hace visible la escasa financiacióndestinada a la igualdad de género en laregión.

La sección segunda analiza la situaciónconcreta de ambos países desde los de-rechos de las mujeres y sus institucio-nes, y explora cuál es el estado de lacuestión en materia de cooperación aldesarrollo y cómo se están dando losprocesos de alineamiento y armoniza-

PRESENTACIÓN

VII

ción, el diálogo de políticas y los lideraz-gos en ambos países, así como los me-canismos de armonización, seguimien-to y evaluación desde una perspectivade género. Asimismo, muestra los obs-táculos más significativos, identificandoasimismo algunas experiencias que eneste contexto se instalan como buenasprácticas. Esta sección destaca la nece-sidad de que estas nuevas modalidadesincluyan una verdadera arquitectura degénero que traduzca los compromisosrealizados por los gobiernos en los añosnoventa a nivel internacional así comoel significado de la efectividad de la ayu-da y de la «apropiación» de la mismadesde esta perspectiva. En el diálogo depolíticas ha revisado el papel de los Me-canismos Nacionales de la Mujer y delas redes y organizaciones de mujeres y,en el marco de la responsabilidad entrelos diversos actores, si los mecanismosde rendición de cuentas de los gobier-nos y donantes son suficientes para elavance de la igualdad de género comoobjetivo de desarrollo.

La tercera sección contiene unas con-clusiones que destaca, entre otras, queaunque los gobiernos de Perú y Guate-mala, así como los principales donan-

tes bilaterales y multilaterales, tienenmarcos legales y operativos suficientespara abordar la igualdad de génerocomo objetivo relevante para la efecti-vidad del desarrollo y, de esta manera,ampliar la agenda de sus procesos dealineamiento y armonización, hasta elmomento la igualdad de género no hasido abordada explícitamente en lanueva agenda de la ayuda, ni se hanpromovido medidas, instrumentos ymodalidades específicas para su avan-ce. La ayuda sólo puede ser efectiva silos donantes promueven seriamente laapropiación y la asociación democráti-ca entre todos los actores. Por lo tanto,parece necesario que tanto donantesbilaterales como multilaterales profun-dicen una asociación con todos los ac-tores del desarrollo para la definiciónde una agenda estratégica conjunta quepromueva una real igualdad de género.

Asimismo, esta sección incorpora reco-mendaciones de ambos procesos, asícomo unas recomendaciones generalesen cinco áreas orientadas a la coopera-ción española, para contribuir a mejorarla integración del enfoque de género enlos procesos de alineamiento y armoni-zación.

Carmen de la Cruz, Maruja Barrig y Alicia Rodríguez

VIII

A & A Armonización y AlineamientoACDI Agencia Canadiense para el Desarrollo InternacionalAECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAN Acuerdo NacionalAOD Ayuda Oficial al DesarrolloAPCI Agencia Peruana de Cooperación InternacionalBelém Do Pará Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la

Violencia Contra la MujerBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialBMD Banco Multilateral de DesarrolloCAD Comité de Ayuda al DesarrolloCEDAW Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discrimina-

ción contra la MujerCEPAL Comisión Económica para América LatinaCEPLAN Centro Nacional de Planeamiento EstratégicoCINR Cooperación Internacional No ReembolsableCNAP Consejo Nacional de los Acuerdos de PazCOEECI Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación InternacionalCOMMCA Consejo de Ministras de la Mujer de CentroaméricaCONAPREVI Coordinadora Nacional para la Prevención de la Violencia Intrafami-

liar contra las MujeresCONGDE Coordinadora de ONG para el Desarrollo de EspañaCTI Cooperación Técnica InternacionalDEMI Defensoría de la Mujer IndígenaDP Declaración de ParísENIEX Entidades e Instituciones Extranjeras de Cooperación Técnica Inter-

nacionalFONGI Foro Internacional de Organizaciones No GubernamentalesGIGAM Grupo Interagencial de GéneroIED Inversión Extranjera DirectaINE Instituto Nacional de EstadísticaINP Instituto Nacional de PlaneaciónIPG Índice de Potenciación de GéneroIPREDA Instituciones Privadas sin fines de Lucro Receptoras de Donaciones

de Carácter Asistencial o Educacional provenientes del ExteriorMESAGEN Mesa Interagencial de GéneroMIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo SocialOCDE-CAD Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo-Comi-

té de Ayuda al Desarrollo

ABREVIACIONES Y ACRÓNIMOS

IX

ODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOEA Organización de Estados AmericanosONAM Oficina Nacional de la MujerONG Organización No-GubernamentalPEO Plan de Equidad y OportunidadesPIB Producto Interno BrutoPLANOVI Plan de Acción contra la Violencia Intrafamiliar y contra las MujeresPNPDMG Política Nacional de Promoción y Desarrollo de las Mujeres Guate-

maltecasPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloPROMUDEH Ministerio de la Mujer y Desarrollo HumanoSECTI Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica InternacionalSEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la PresidenciaSEPREM Secretaría Presidencia de la MujerSIGOB Sistema de Metas del GobiernoSOSEP Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del PresidenteSWAps Enfoques Sectoriales (Sector Wide Approaches)UNFPA Fondo de Población de Naciones Unidas UNIFEM Fondo de las Naciones Unidas para la MujerUSAID Agencia de Cooperación de EE UU

Abreviaciones y Acrónimos

X

Es imprescindible asegurar que todaslas personas de una sociedad se bene-ficien del crecimiento económico ba-sado en un enfoque amplio de todoslos aspectos del desarrollo: crecimien-to, igualdad entre mujeres y hombres,justicia social, conservación y protec-ción del medio ambiente, sostenibili-dad, solidaridad, participación, paz yrespeto de los derechos humanos.

(Declaración y Plataforma para la Acción de Beijing, 1995)

Los estudios realizados a partir de fina-les de los años noventa, así como las re-cientes contribuciones de las redes demujeres al debate sobre la macroecono-mía de la ayuda, han permitido consta-tar que «la naturaleza, las políticas y lapráctica de la financiación para el des-arrollo, es decir: la naturaleza de las po-líticas de comercio internacional, la re-gulación de los flujos financieros y lainversión, así como la naturaleza y lapráctica de las políticas de desarrollo in-ternacional han cambiado profunda-mente en los últimos años. Dichos cam-bios se han dado como resultado de loscompromisos consensuados en las áre-as de comercio, deuda, inversiones yfinanciación para el desarrollo, confor-mando la denominada «Nueva Arqui-tectura del Desarrollo» 1. Sin embargo,se añade, mientras las instituciones decomercio y desarrollo están cambiando,las estructuras de la desigualdad de gé-nero persisten en el mundo y el objetivo

de la igualdad de género como objetivode desarrollo sigue siendo escasamenteconsiderado o limitado a un tema trans-versal, sin abordar las causas estructu-rales y de poder que perpetúan dichadesigualdad en los contextos macroeco-nómicos, en los intercambios comercia-les en el marco de las iniciativas interna-cionales, así como en la transferencia derecursos financieros para el desarrollo.La brecha entre el discurso y la prácticasigue siendo importante, y expresa unafalta de coherencia de las políticas conlos compromisos de igualdad de géneroasumidos por los gobiernos a nivel in-ternacional.

Estos cambios no son ajenos a los acuer-dos tomados por los donantes, sus paí-ses socios y las instituciones financierasinternacionales para mejorar el sistemade gobernabilidad económica mundial yel fortalecimiento de la coordinación delos mecanismos de los donantes. Dichosacuerdos se han dado en espacios cla-ves tales como la Conferencia de Finan-ciación para el Desarrollo en Monterrey2002, la Cumbre del Milenio de 2000 y elForo de Alto Nivel entre donantes ypaíses asociados que tuvo lugar en Parísen 2005 y que se ha plasmado en la De-claración de París para la Efectivi-dad de la Ayuda, entre otros.

Para comprender estos desarrollos de-bemos buscar los antecedentes más im-portantes en los años noventa. A conti-

INTRODUCCIÓN

1 WIDE Concept Paper: New Aid, Old Trade. What do women have to say? Concept Paper, Wide AnnualConference 2007.

XI

nuación señalaremos algunos elemen-tos claves:

LA EVOLUCIÓN DE LA FINANCIACIÓNPARA EL DESARROLLO 2 EN SU COMPOSICIÓN, CALIDAD Y CANTIDAD

En los últimos treinta años podemosrastrear tres tendencias en los flujos decapital a los países en desarrollo:

1) Cambios significativos en las fuen-tes de financiamiento (incrementode las fuentes privadas, «nuevosdonantes» por fuera del sistema delCAD, flujos de inversión extranjeradirecta, e incremento de los flujosde remesas, consideradas las másestables y que se han duplicado enel período 2000-2004).

2) Alta volatilidad de los flujos oficia-les netos con una tendencia decre-ciente, a partir de los años noventa.

3) Cambio en la modalidad de los flu-jos financieros de deuda con ban-cos privados y mercados de capital

por inversión extranjera directa einversión en acciones en el caso delos flujos privados netos.

Estas tres tendencias de los flujos oficia-les netos están relacionadas con losprincipales debates sobre la ayuda ofi-cial 3 y el desarrollo en la actualidad. Enel caso de las fuentes oficiales de finan-ciamiento, se aprecia una clara preferen-cia por las donaciones sobre los présta-mos, tendencia que se acentúa en losúltimos años. La idea básica, en el casode un número creciente de donantes, esque los países de ingresos medios de-ben avanzar progresivamente hacia laobtención de financiamiento en los mer-cados de capital, dejando de lado lospréstamos bilaterales regulares y conce-sionales. Al mismo tiempo, se ha señala-do que la ayuda oficial debe canalizarseprincipalmente hacia los países más po-bres, focalizándola geográficamente es-pecialmente en el África Subsahariana.La AOD, el comercio y la deuda gobier-nan la capacidad de los países de rentabaja para financiar el desarrollo, incluida


2 Se entiende por Sistema Financiero Internacional para el Desarrollo al conjunto de institucionesque proveen financiamiento externo y apoyan la movilización de recursos internos para los países endesarrollo, así como asistencia técnica y apoyo en la provisión de bienes públicos globales o regiona-les. Está compuesto por las siguientes entidades: los bancos multilaterales de desarrollo (BMDs), lasagencias bilaterales de cooperación, las agencias de las Naciones Unidas y los organismos regiona-les, las fundaciones privadas, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y los inversionistas privadosque realizan inversión extranjera directa (IED) en los países en desarrollo. Cada una de ellas tiene unámbito de acción más relacionado con el sistema financiero o con las organizaciones para el desarro-llo, mientras que los BMDs ocupan un amplio espacio al haber establecido relación con todas estasinstituciones. 3 Se entiende por Ayuda Oficial al Desarrollo todos los desembolsos netos de créditos y donaciones reali-zadas según los criterios de la OCDE. Esto es, en condiciones financieras favorables y que tenga como ob-jetivo primordial el desarrollo económico y social del país receptor.

XII

la igualdad de género. Esta premisa ilus-tra el hecho de que una gran parte de lasagencias bilaterales se hayan retirado delos países de renta media (incluyendovarios de América Latina y el Caribe)para concentrar sus esfuerzos y recursosen los países más pobres.

En este contexto más amplio de flujosfinancieros hacia los países en desarro-llo, la AOD (tal como la define la OCDE)ha crecido alrededor de US$ 12 milmillones entre 2000 y 2004, particu-larmente porque Estados Unidos aumen-tó su presupuesto de ayuda en aproxi-madamente US$ 8 mil millones. Sinembargo, si se mira a la AOD comoporcentaje del ingreso nacional de lospaíses donantes, se aprecia una ten-dencia decreciente a partir de los añossesenta: pasó de 0,5% del ingreso na-cional en 1960 a 0,25% en 2004, cadavez más lejos de la meta de 0,7% acor-dada por los países donantes en los

años setenta (PNUD, 2005). En los pró-ximos años es posible que el pre-supuesto para la AOD aumente y, dehecho, la OCDE ha contabilizado uncrecimiento importante para 2005, aun-que ya ha informado de un descensoen 2006.

LOS PROCESOS DE DISEÑO Y PUESTA ENMARCHA DE LAS ESTRATEGIAS DEREDUCCIÓN DE POBREZA

Las Estrategias de Reducción de Pobre-za surgidas a partir de mediados de losnoventa en adelante y lideradas por elBanco Mundial se han diseñado y pues-to en marcha a cambio de deuda exter-na y ya incorporan, entre otros, algunosde los principios establecidos actual-mente por la Declaración de París, comolos de Alineamiento y Apropiaciónde la Ayuda. Estas iniciativas han mar-cado un cambio con respecto a la déca-

Introducción

XIII

Los Flujos de AOD

El aumento en los flujos AOD entre los años 2000 y 2004 se ha destinado principal-mente a la cooperación técnica (46%), la condonación de la deuda a los países más po-bres (32%), las contribuciones a los organismos multilaterales (21%) y la ayudapara emergencia (15%), mientras que otros rubros, tales como los préstamos y do-naciones que no son condonación de deuda, han decrecido (–14%) (PNUD, 2005).Asimismo, en el caso de Estados Unidos y el Reino Unido, una parte significativade este aumento se ha dirigido hacia Afganistán e Irak. Mediante una ampliacióndel presupuesto público para 2004, el gobierno de Estados Unidos asignó US $18,6 mil millones a Irak, si bien buena parte de estos recursos no se calificaríancomo AOD en la definición de la OCDE.

da anterior tanto en la pluralidad de laayuda como en las prioridades 4. Asi-mismo, se han incrementado las dificul-tades de identificar y fiscalizar las condi-cionalidades de la ayuda, a lo que seañade un creciente «tecnicismo» de lamisma. Sin duda, esta situación ha ge-nerado algunas dificultades para su se-guimiento tanto a los Mecanismos de laMujer como a las organizaciones socia-les. En el año 2000 los acuerdos surgi-dos de la Cumbre del Milenio de Nacio-nes Unidas generaron compromisos delos gobiernos a nivel mundial al estable-cer 8 objetivos, 18 metas y 48 indicado-res para reducir la pobreza en el 2015. Apesar de las críticas que dichos objeti-vos han suscitado en diversos sectorespor insuficientes y limitados, los Objeti-vos de Desarrollo del Milenio (ODM) re-presentan para una gran parte del movi-miento de mujeres una estrategia depolítica y de comunicación para dinami-zar la implementación de los Planes deAcción acordados en los años noventa.Asimismo, han generado una oportuni-dad extraordinaria para debatir la formade llevar a cabo la cooperación multila-teral mediante la movilización de recur-sos para el desarrollo en un mundocada vez más interdependiente y globa-lizado. Sin embargo, algunas autoras yautores (Floro, Çagatay, Willoughby y Er-türk, 2003) reconocen que el avance de

muchos de estos objetivos —tales comola erradicación de la pobreza, la igual-dad entre los sexos, la sostenibilidad delmedio ambiente y los derechos huma-nos— sigue siendo difícil. Entre las razo-nes que generan dichas dificultades, ci-tan las siguientes:

a) La asignación de recursos para al-canzar tales objetivos,

b) El compromiso político con los obje-tivos por parte de muchos gobiernosmás allá de las meras declaraciones,

c) La coherencia entre las políticasmacroeconómicas y otros progra-mas que se ocupan de estos objeti-vos de desarrollo, y

d) Lo que eufemísticamente se conocecomo «propiciar un entorno interna-cional» que permita a los gobiernosformular políticas coherentes e inte-grales que sitúen a las personas en elcentro de los procesos de desarrollo.

LA CRÍTICA DE LOS PAÍSES DONANTESDESDE LOS AÑOS NOVENTA SOBRE LAEFICACIA DE LA AYUDA AL DESARROLLO

Estas críticas han identificado una seriede problemas en torno a la AOD, a losque se pretende dar solución. A conti-nuación se mencionan algunos:


4 Los estudios sobre los documentos de estrategias de reducción de la pobreza indican que los temas degénero están escasamente presentes, y parecen no tener relevancia ni para el Banco Mundial, ni para lostécnicos de la macroeconomía de los países que comienzan a dominar crecientemente el discurso y lasdecisiones sobre la ayuda. El debate sobre la feminización de la pobreza y el de la inclusión social apare-cen desligados de los procesos de crecimiento e inversión.

XIV

• No ha estado centrada realmente enreducir la pobreza.

• La Ayuda es altamente volátil o impre-decible, en muchos casos no llega ollega tarde, en otros tantos por lascondicionalidades para la ayuda o porlas dificultades burocráticas y admi-nistrativas.

• Es necesario que los procesos sean«apropiados» por los gobiernos y nocondicionados, y por lo tanto hayque fomentar el diálogo sobre políti-cas, la asociación y la rendición decuentas.

• Ha existido una escasa coordinaciónentre los donantes y es necesario ali-nearse con las propuestas guberna-mentales en torno a las estrategiasnacionales de desarrollo u otros ins-trumentos.

• El enfoque orientado a proyectos hadebilitado a los gobiernos, y se han

generado altos costos de funciona-miento y gestión. Es necesario avan-zar en enfoques basados en progra-mas y apoyos multi-anuales ligadosdirectamente a los presupuestos.

La evolución de estos elementos tam-bién ha alcanzado un consenso entre losdonantes y algunos países socios en elmarco de Naciones Unidas y la OCDE,sobre la necesidad de incrementar nosólo la calidad de la ayuda, sino tambiénla cantidad para lograr los Objetivos deDesarrollo del Milenio. Aunque el objeti-vo de alcanzar el 0,7% del PIB de lospaíses donantes fue planteado ya enlos años setenta y el incremento de laAOD fue formalmente ratificado enla Cumbre de Monterrey, en la mismano se establecieron porcentajes. El temadel incremento de los recursos siguesiendo fundamental, ya que la brecha

Introducción

XV

Tres planos del debate:

A) En el plano estratégico— La mejora en la asignación de la ayuda— El alineamiento de los donantes con estrategias nacionales y lucha contra

la pobreza— El apoyo directo de los presupuestos de los países en desarrollo

B) En el plano de instrumentos y procesos— La calidad de la ayuda (previsibilidad, sostenibilidad y flexibilidad)— La desvinculación de la ayuda— La armonización de las políticas, los procedimientos y las prácticas de los

donantesC) En el plano de la práctica sobre el terreno

— La coordinación entre donantes (consorcios y grupos de ayuda)

Fuente: AOD hoy. Discurso y realidad, Coordinadora de ONGD, Madrid, 2006.

existente entre los recursos disponiblespara luchar contra la pobreza y las des-igualdades, y los necesarios para lograrlos ODM, sigue siendo abismal (CONGD,2006). Aunque todos los compromisosen materia de AOD se alcanzaran en lospróximos años, el mundo seguiría expe-rimentando un déficit de financiaciónpara el desarrollo. En este sentido sehace necesario buscar nuevos mecanis-mos de financiación que complementeny no sustituyan los compromisos actua-les (por ejemplo, una política fiscal glo-bal, etc.).

¿CUÁLES HAN SIDO LOS AVANCES EN TORNO A LA IGUALDAD DE GÉNERO?

La década pasada representó un tiempode avances sin parangón en la defini-ción y desarrollo de estrategias, políti-cas y propuestas para el progreso de laigualdad de género y su articulación conlas políticas globales. El análisis de gé-nero permitió asimismo hacer visiblelas desigualdades de género en el des-arrollo y, desde esta perspectiva, identi-ficar los obstáculos para la sostenibili-dad del comercio y las propuestasalternativas. Sin duda los avances de laeconomía feminista, y los diálogos ini-ciados con el enfoque de desarrollo hu-mano y de derechos, están marcandouna ruta propositiva de construcción deun paradigma emancipatorio frente alos nuevos desafíos que esta nueva erade la globalización presenta.

El papel que la Declaración y la Platafor-ma para la Acción de Beijing —el refe-rente para la acción internacional gene-ral más importante respecto a la agendade género en el desarrollo—, la declara-ción de Viena sobre Derechos Huma-nos, la Plataforma para la Acción de laConferencia sobre Población y Desarro-llo de 1994, la Cumbre Social Mundialasí como las Metas del Milenio y la Re-solución 1.325 del Consejo de Seguri-dad 5, tuvieron en este proceso, defi-niendo la necesidad de la promoción dela igualdad de género para la erradica-ción de la pobreza y la construcción dela paz, y como objetivo de desarrollo, hasido clave. El reconocimiento a dos es-trategias propuestas desde los añosochenta: el «mainstreaming» de género—el reconocimiento de la necesidad deinfluir todas las metodologías, análisis,políticas y planificación desde una pers-pectiva de género— y el «empodera-miento» de las mujeres representaron,asimismo, un avance indiscutible.

De forma paralela los gobiernos y do-nantes, a través de su apoyo a accionesde cooperación al desarrollo, se com-prometieron a traducir estos objetivosen nuevas normas, planes de acción einstitucionalidad competente para avan-zar en una verdadera justicia de género.Este objetivo no sólo se justificó por ra-zones éticas, es decir, trabajar para lo-grar un orden de género más equitativo,justo y solidario, sino también como es-trategia para mejorar la eficacia de las


5 Resolución 1.325 (2000) sobre Mujeres, Paz y Seguridad.

XVI

acciones de desarrollo y para alcan-zar los otros objetivos prioritarios dedesarrollo, la erradicación de la pobrezay el desarrollo sostenible.

La preocupación en torno a las relacio-nes de género en el desarrollo reforzó laafirmación de que la igualdad en la con-dición de mujeres y varones es funda-mental para cada sociedad, y que laigualdad de género es tanto un objetivocomo un medio de desarrollo. Estaconstatación ha dado lugar a numero-sas reflexiones sobre la pregunta: ¿quéclase de desarrollo económico seríamás eficiente para promover un des-arrollo humano y qué políticas dedesarrollo son las más adecuadas parapromover los intereses de las mujeresdel Sur? Como respuesta a estos inte-rrogantes el movimiento de mujereshizo visible que el paradigma de de-sarrollo presente, es decir el paradigmaen el cual los temas de género y pobrezase han inscrito históricamente, no anali-za adecuadamente ni las relaciones depoder ni las desigualdades en las queel «desarrollo» se basa. En este proce-so las mujeres realizaron demandasbasadas en los derechos humanos ypor la justicia de género incorporan-do mecanismos múltiples de rendiciónde cuentas para la realización de dosprincipios básicos, el de la igualdad y la

no-discriminación desarrollados en laCEDAW 6 y en las declaraciones y reso-luciones internacionales 7.

Reconociendo estos avances, hay queadmitir que al finalizar la década, el si-glo XXI se inició con una gran distanciaentre los compromisos adquiridos du-rante los años anteriores y consensua-dos por los países, y su verdadero cum-plimiento e inclusión en la práctica deldesarrollo. El informe de la OCDE 1999-2003 informa que sólo el 0,3% de la AODfue ejecutado en actividades relativas a«mujeres en el desarrollo». Asimismo,las primeras valoraciones indican que lasRevisiones de los Documentos de Estra-tegia de Reducción de la Pobreza, los in-formes de progresos de los ODM y de losenfoques sectoriales amplios (SWAPs)ilustran que escasamente incorporan te-mas de género y no traducen los análisisde género a la planificación e implanta-ción 8. Parece paradójico que aquellossectores que requerirían una mayor in-versión y esfuerzo a largo plazo paraabordar desigualdades estructurales re-ciban menor financiamiento. Ante estasconstataciones algunos países donanteshan comenzado a revisar su política degénero en el desarrollo, coincidiendo,asimismo, con la reflexión y el debate entorno a la reforma de Naciones Unidas yla nueva «Arquitectura de Género».

Introducción

6 CEDAW es la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación de la Mujer (1979) yes considerada la Carta Magna de las Mujeres.7 De la Cruz, C.: «Género, Derechos y Desarrollo Humano», América Latina Genera, PNUD, 2007.8 OECD DAC Network on Gender Equality, 2006. Paris Declaration Commitments and Implications for Gen-der Equality and Women’s Empowerment.

XVII

DE BEIJING A PARÍS: EFECTIVIDAD DE LAAYUDA, FINANCIACIÓN PARA ELDESARROLLO E IGUALDAD DE GÉNERO

Este documento parte de la premisa deque las políticas macroeconómicas y lasestrategias de desarrollo pueden man-tener e incluso reforzar las asimetrías ylos sesgos de género si no se abordande forma sistemática e integral en la for-mulación y ejecución de las políticas.Sostiene, asimismo, que es importanteentender que la financiación para eldesarrollo —ya sea mediante la movili-zación de recursos nacionales o interna-cionales, aprovechando las gananciasprocedentes del comercio, promovien-do la cooperación económica interna-cional o bien a través del endeudamien-to externo— implica la transferencia defondos entre países, sectores, institucio-nes, unidades familiares y entre las per-sonas. Esta transferencia se realiza através de las políticas económicas, con-figuradas por una amplia variedad deinstituciones y estructuras que funcio-nan como canales, intermediarios o pro-motores. Así como estas políticas influ-yen en la movilización y distribución derecursos para usos diversos, tambiéndeterminan quién adquiere el control deestos recursos. De este modo, al modifi-car dicho control entre los distintos gru-pos, las políticas transforman la estruc-tura de poder básica de las relaciones

económicas, digamos entre el gobiernoy el sector privado, los inversionistasextranjeros y los países de acogida, lasempresas exportadoras y los trabaja-dores, las mujeres y los hombres. Eneste sentido, las estrategias de finan-ciación siempre tienen un contenidosocial (Elson y Çagatay, 2000). Es poresto que los efectos de género de di-chas estrategias no pueden afrontarseadecuadamente si el análisis económi-co sólo se centra en las actividades mo-netizadas, basadas en el mercado.

La Financiación para la igualdad de gé-nero debe ir más allá de los objetivos dela efectividad de la ayuda de incremen-tar la calidad y cantidad de la mismapara poder lograr los Objetivos del Mile-nio 9. Requiere, asimismo, de una no-ción alternativa de «coherencia de polí-ticas» de acuerdo con las Convencionesde NU sobre derechos humanos y dere-chos de las mujeres. En este contexto, elactual énfasis de Naciones Unidas enlas Metas de Desarrollo, particularmen-te la meta 3 sobre igualdad de género 10

y la meta 8 11 sobre asociación para eldesarrollo, es una herramienta clavepara avanzar en la proposición de meca-nismos acordados para la financiaciónpara el desarrollo desde una perspecti-va de género. Asimismo, una valoraciónde lo adecuado de las estrategias dedesarrollo nacional para avanzar en los


9 El incremento de la ayuda fue formalmente acordado en la Cumbre de Monterrey sobre Financiamientopara el Desarrollo (2002).10 Promover la Igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.11 Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

XVIII

compromisos sobre la igualdad de gé-nero y el empoderamiento de las muje-res debería preguntarse:

• Si los países han ratificado la CEDAW,¿cuál es su estatus en relación a losinformes periódicos y si las estrate-gias nacionales incorporan sus co-mentarios y acciones?

• Si las estrategias de desarrollo nacio-nales han tomado en consideraciónlas recomendaciones de la revisión deBeijing+10.

• Si las estrategias de desarrollo tomanen consideración a los Objetivos de

Desarrollo del Milenio, especialmenteaquellos relativos a los temas de gé-nero.

• Si las estrategias de desarrollo nacio-nales consideran la Resolución 1.325del Consejo de Seguridad en paísesen conflicto y post-conflicto.

¿POR QUÉ ESTE INFORME Y CÓMO SE HAHECHO?

Este trabajo pretende contribuir a ana-lizar desde un enfoque de género elsignificado de los nuevos procesos de

Introducción

12 Comunicado público de la red WICEJ, Monterrey 2002.

XIX

En la cumbre de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo, las or-ganizaciones de mujeres plantearon que las propuestas acordadas pre-sentaban una clara incoherencia entre 12:

La igualdad como derecho humano, la participación y el desarrollo sostenible, y laprotección de los derechos corporativos a la inversión, el comercio y la propiedad.Los objetivos de las conferencias de Naciones Unidas en los años noventa y laspolíticas macro-económicas que incrementan la pobreza.Los compromisos retóricos en materia de derechos humanos y las políticasde ajuste estructural, la liberalización comercial y las Instituciones Financieras deDesarrollo que minan la seguridad, y los derechos civiles, políticos, económicos,sociales y culturales.La democracia y la participación y el control ejercido por organizaciones como laIFI y la OMC que excluyen a numerosas naciones pobres.El «mainstreaming de género» y el seguimiento de los compromisos de Beijing ylas políticas macroeconómicas.El desarrollo humano sostenible y la liberalización de políticas de la OMC.La erradicación de la pobreza y la movilización en torno a la guerra antiterroristaque debilita los compromisos con la AOD orientándolos hacia la militarizacióny que desestabiliza las economías y las sociedades.

«Alineamiento y Armonización», inda-gando si los mismos incluyen una ver-dadera arquitectura de género que tra-duzca los compromisos realizados porlos gobiernos en los años noventa a ni-vel internacional. Asimismo, pretendeidentificar cuál es el significado de laefectividad de la ayuda, de la «apropia-ción» de la misma y del diálogo de polí-ticas desde esta perspectiva; si los me-canismos de rendición de cuenta de losgobiernos y donantes son suficientes; ycuál es el papel de los Mecanismos Na-cionales de la Mujer y de las redes yorganizaciones de mujeres en estos pro-cesos. Por último, y a manera de reco-mendaciones, se han identificado algu-nos elementos claves para incorporar laperspectiva de género en la programa-ción y gestión de la ayuda en la coope-ración al desarrollo española, de maneraque contribuyan a los objetivos de igual-dad de género y por lo tanto a la promo-ción de los derechos de las mujeres.

Específicamente, el estudio ha tenidopor finalidad elaborar un diagnósticodel estado de situación de los procesosde alineamiento y armonización y su co-herencia con las políticas de igualdad degénero en Guatemala y Perú como paí-ses adherentes de la Declaración de Pa-rís para, a partir de las conclusiones yrecomendaciones del mismo, obteneruna serie de lecciones de la experienciaque permitan aportar al desarrollo deuna estrategia para integrar el enfoque

de género a los contenidos y resultadosdel Tercer Foro de Alto Nivel a realizarseen Ghana 2008, y por último hacer reco-mendaciones a la cooperación españolapara la región latinoamericana.

La selección de los países respondió a laarticulación de varios criterios que hanpermitido dar una visión más amplia deldiagnóstico y obtener de los dos estu-dios de caso los suficientes insumospara identificar y elaborar las recomen-daciones finales. Entre dichos criteriospodemos citar: los geográficos, desdeuna perspectiva andina y centroameri-cana; consideraciones de desarrollocomo su situación en relación a la des-igualdad y los niveles de pobreza; la altapresencia de población indígena en am-bos; la pertenencia a grupos de paíseslatinoamericanos de Desarrollo Huma-no Medio o renta media baja y alta, res-pectivamente; los momentos políticospresentes 13; y el hecho de que ambospaíses hayan pasado por procesos vio-lentos en la última década. En relación aeste último criterio, el caso de Guatema-la era muy relevante para revisar de quémanera la implementación de losAcuerdos de Paz, como uno de los mar-cos orientadores de la política de des-arrollo del país, está incorporando ins-trumentos como la Resolución 1.325 delConsejo de Seguridad.

El estudio se ha llevado a cabo por unequipo multidisciplinar y multinacional,


13 El Gobierno del APRA en Perú inició su período en enero de 2006, momento en que se adhiere a la De-claración de París, mientras que el gobierno guatemalteco actual finaliza el suyo en 2007.

XX

compuesto de dos expertas por cadauno de los países y una directora. Para elcaso de Perú contamos con las valiosísi-mas aportaciones de la politóloga, perio-dista y feminista peruana, conocedorade la cooperación internacional y espe-cialista en temas de género Maruja Ba-rrig. En Guatemala nos acompañó en elproceso Alicia Rodríguez, socióloga y fe-minista, especialista en temas de Audi-toría Social y Coordinadora General delComité Beijing en el país. Sin el trabajode ambas investigadoras no hubierasido posible este estudio, dirigido porCarmen de la Cruz, especialista españolaen temas de género y desarrollo. Comoparte del proceso de investigación serealizaron las siguientes actividades:

1. Análisis documentales y bibliográfi-cos.

2. Entrevistas en profundidad y con-sultas a diversos actores guberna-mentales, de la sociedad civil y de lacomunidad de donantes, así comodel Sistema de Naciones Unidas.

3. Dos sesiones en cada país de devo-lución de información con diversosactores en cada uno, entre los queparticiparon personas entrevista-das, grupos de mujeres y agenciasdel Sistema de Naciones Unidas.

4. Una sesión de intercambio conotros actores en Madrid coordinadapor la Fundación Carolina.

Es importante destacar que para el casode Perú se contó con los resultados dela Encuesta 2006 sobre la Efectividad dela Ayuda realizada por la OCDE-CAD, lo

que permitió tener una información másdetallada de los avances hasta el mo-mento. Otras encuestas, como es elcaso de la Revisión de la Efectividad dela Ayuda del Banco Mundial 2006, tam-poco incluyeron a Guatemala entre suspaíses a evaluar. Para este país, la esca-sa disponibilidad de información limitóel análisis de algunos aspectos.

El estudio consta de 3 secciones. En laprimera se realiza un análisis de la De-claración de París, como documentooperativo del proceso de Alineamientoy Armonización así como sus compro-misos, y se identifican desde una visiónde género las oportunidades y riesgosdel proceso. En esta misma sección sesitúan las peculiaridades del contextomarco latinoamericano en el marco glo-bal de la financiación para el desarrollo.La sección segunda analiza la situaciónconcreta de ambos países desde los de-rechos de las mujeres y sus institucio-nes; cuál es el estado de la cuestión enmateria de cooperación al desarrollo;cómo se están dando los procesos dealineamiento y armonización, el diálogode políticas y los liderazgos en ambospaíses; los mecanismos de armoni-zación, seguimiento y evaluación. Latercera sección contiene unas conclu-siones y recomendaciones de ambosprocesos, así como unas recomendacio-nes generales orientadas a la coopera-ción española, para contribuir a mejorarla integración del enfoque de género enlos procesos de alineamiento y armoni-zación. Por último, se indica la bibliogra-fía y documentos consultados.

Introducción

XXI

I. LA DECLARACIÓN DE PARÍS Y SUS COMPROMISOS

La Declaración de París es el documentode compromiso del Foro de Alto Nivel,acogido por el gobierno de Francia y pa-trocinado por varios Bancos de Desarro-llo, el PNUD, el CAD-OCDE y el BancoMundial en marzo de 2005. Como decía-mos anteriormente, en este proceso, laDeclaración de París sobre la Eficacia dela Ayuda al Desarrollo de 2005 es el re-sultado de una serie de iniciativas almás alto nivel como seguimiento del«Consenso de Monterrey» 1 y en la quese involucraron 35 países donantes, 26agencias multilaterales, 56 países aso-ciados y 14 organizaciones de la socie-dad civil. Es, asimismo, el paraguas bajoel cual se articulan una serie de elemen-tos puestos en marcha desde finales delos noventa consolidando una «NuevaArquitectura» de la financiación para eldesarrollo. Lo particular de la relaciónentre la Declaración de París y las Metasdel Milenio es su focalización en la re-ducción de la pobreza en el contexto delalineamiento de la ayuda y de la armo-nización entre donantes y los gobiernosasociados de los países en desarrollo.En este sentido, el logro de dichos obje-tivos se convierte en un tema central dela Declaración convirtiéndolos en unasuerte de «plan de desarrollo internacio-nal en la actual economía política» 2. La

Declaración marca un nivel de consensoy de resolución sin precedentes para re-formar la ayuda y hacerla más efectivacon el objeto de combatir la pobreza y ladesigualdad, incrementar el crecimien-to, construir capacidades y acelerar elcumplimiento de los ODM. Es, asimis-mo, un marco corto y operativo y suscinco áreas de compromiso representanun amplio consenso entre gobiernos ydonantes para hacer la ayuda más efec-tiva.

La Declaración compromete a la Organi-zación para la Cooperación y el Desarro-llo Económico/Comité de Ayuda al Des-arrollo (OCDE-CAD), a los donantes y alos países en desarrollo a trabajar juntosestableciendo nuevas modalidades deayuda, que pretenden, a través del des-arrollo de cinco pilares fundamentales,una mayor armonización y alineamientode la misma, así como una «apropia-ción» de las políticas por parte de lospaíses en desarrollo.

La puesta en marcha de estos cincoprincipios: Apropiación, Alineamien-to, Armonización, Gestión por Re-sultados y Responsabilidad Mutua,pretende:

1. Centrarse en las prioridades nacio-nales acordadas para alcanzar losODM y reducir la pobreza.

1. EL NUEVO «ORDEN» DE LA AYUDA Y LA REALIDAD DE AMÉRICA LATINA

1 El Foro de Alto Nivel sobre Armonización (Roma, 2003) y la Ronda de Marrakech sobre Gestión por re-sultados (2004).2 Williams, Mariama: Financing Development, Democracy and Gender Equality, ponencia presentada enla VIII Commonwealth Women´s Affairs Ministers Meeting, mayo 2007.

1

2. Alinear la ayuda y las actividades delos donantes con los procesos deplanificación de los países (ej., estra-tegias de reducción de la pobreza).

3. Coordinar y armonizar la acción delos donantes, reduciendo su frag-mentación.

4. Gestionar por resultados e imple-mentar los planes a través de lossistemas propios de los países.

5. Poner énfasis en la asociación yrendición de cuentas mutuas entredonantes y países receptores.

6. Promover la rendición de cuentasde los gobiernos locales a la ciuda-danía a través de un mayor énfasisen los canales propios de rendiciónde cuentas de los gobiernos (ej.,Parlamentos).

Asimismo, y como resultado de los pro-blemas identificados en los años noven-ta, los países donantes e institucionesreunidos en París también se compro-metieron a adoptar una serie de medi-das concretas y eficaces para solucionardichos problemas. Es por esto que loscinco principios contienen alrededor de56 acciones destinadas a mejorar la cali-dad de la ayuda, y que pretenden:

• Reforzar las estrategias nacionales dedesarrollo de los países asociados (re-ceptores) y sus marcos operativos(como, por ejemplo, marcos para eva-luar la planificación, el presupuesto yel desempeño).

• Incrementar la convergencia de laayuda al desarrollo con las priorida-des, sistemas y procedimientos de los

países asociados y ayudar a multipli-car sus capacidades.

• Intensificar las obligaciones mutuasde los donantes y los países asocia-dos hacia sus ciudadanos y parlamen-tos, en cuanto a sus políticas, estrate-gias y resultados en términos dedesarrollo.

• Eliminar la duplicación de esfuerzos yracionalizar las actividades de los do-nantes para alcanzar la mayor eficaciaposible en función del costo.

• Reformar y simplificar políticas y pro-cedimientos de los donantes para fa-vorecer un compromiso de colabora-ción y la convergencia progresiva conlas prioridades, sistemas y procedi-mientos de los países asociados.

• Establecer medidas y normas dedesempeño y rendición de cuentas delos sistemas de los países asociadospara la gestión de las finanzas públi-cas, las adquisiciones, las salvaguar-das fiduciarias y la evaluación del me-dio ambiente, y aplicarlas de manerarápida y amplia, de acuerdo con lasprácticas recomendadas y amplia-mente aceptadas.

La Declaración sostiene, asimismo, quees necesario y posible aumentar la efi-cacia de todas las formas de ayuda. Unpunto clave en este proceso es la defini-ción de las modalidades más adecuadasy complementarias que deberán ajus-tarse a las estrategias y prioridades na-cionales. A estos esfuerzos se deberánañadir aquellos que permitan racionali-zar la fragmentación de las actividadesde los donantes a escala nacional y sec-


2

torial. La Declaración define, también,12 indicadores cuantitativos de progre-so acordados por los asociados con me-tas para el 2010, y una agenda de difusiónde los compromisos y de implementa-ción y seguimiento de los avances hastaesa misma fecha. Dichos avances seránrevisados a medio plazo en un Foro deAlto Nivel a realizarse en Ghana enel 2008.

¿Qué aportan los avances enmateria de igualdad de género a la Declaración de París?

Antes de dar respuesta a este interro-gante debemos preguntarnos cuál po-dría ser el significado de la efectividadde la ayuda desde el punto de vista degénero. No creemos que exista una solarespuesta al mismo, pero sí estamosconvencidas que la única manera de

medir dicha efectividad para todos losactores involucrados es su contribucióna la erradicación de la pobreza y a lasdesigualdades. Por lo tanto, la igualdadde género así como los derechos de lasmujeres son absolutamente pertinentesen este debate dada su relevancia comoobjetivos de desarrollo. Asimismo, la ca-tegoría de género como marco de análi-sis por un lado y la práctica de desarrolloexpresada en la planificación de géneroy el diseño de políticas, por otro, puedenayudar a ampliar el marco de la Declara-ción, profundizando en la comprensiónde la articulación de los principios y losresultados esperados, y de esta maneracontribuir a situar la efectividad de laayuda en el marco de la efectividad deldesarrollo. En este sentido podemosconsiderar dos aspectos relevantes:

• Los acuerdos y normativas internacio-nales aceptados por la comunidad

El nuevo «orden» de la ayuda y la realidad de América Latina

3

LOS CINCO PRINCIPIOS

1. Apropiación: Los países asociados ejercen un liderazgo efectivo sobre suspolíticas y estrategias de desarrollo y coordinan las acciones de desarrollo.

2. Alineamiento: Los donantes basan su apoyo global en las estrategias, insti-tuciones y procedimientos de desarrollo nacionales de los países asociados yvinculan el financiamiento con un marco único de condiciones y/o una seriede indicadores derivados de la estrategia nacional de desarrollo.

3. Armonización: Las acciones de los donantes están más armonizadas, sontransparentes y colectivamente efectivas.

4. Gestión por resultados: Gestión de los recursos y mejora de la toma dedecisiones por resultados.

5. Rendición de cuentas mutua: Tanto donantes como asociados deben ren-dir cuentas por los resultados de desarrollo.

internacional en materia de igualdadde género, así como los resultados yestrategias consensuados en las Con-ferencias Internacionales y las herra-mientas provistas por los mismospara la evaluación de los avances. Deesta manera se haría visible la necesi-dad de la coherencia entre los objeti-vos de dichas conferencias en losaños noventa y las políticas macroeco-nómicas que conducen a la pobreza.

• El desarrollo de instrumentos y herra-mientas prácticas que han permitidoavanzar en la medición y evaluaciónde la efectividad del desarrollo, talescomo mecanismos e indicadores degénero, auditorías y presupuestossensibles al género.

Según el Fondo de Desarrollo de Nacio-nes Unidas para la Mujer (UNIFEM), elanálisis de los principios que sostienenlas nuevas modalidades desde unaperspectiva de género representa unelemento clave para la calidad y eficaciade la ayuda al desarrollo y nos permiteabordar el tema desde un enfoque máscomplejo. En su documento La promo-ción de la Igualdad de Género en lasNuevas Modalidades y Alianzas para laAyuda al Desarrollo (2006) define quepara apoyar la igualdad de género, elnuevo sistema de ayuda debe incluir:

• Financiamiento suficiente para losprogramas que dan respuesta a lasnecesidades de las mujeres.

• Sistemas de rendición de cuentaspara gobiernos y donantes con el finde fiscalizar y aumentar su contribu-ción a la igualdad de género.

• Incorporación de una perspectiva sen-sible al género en las evaluaciones deprogreso, el seguimiento del desem-peño y en los indicadores para la efi-cacia de la ayuda al desarrollo.

Sin duda, estas propuestas representanuna importante contribución a la efecti-vidad de la ayuda y un significativo es-fuerzo por parte de los donantes y paísesasociados orientado a la mejora de laeficiencia de los acuerdos financierosy administrativos necesarios para redu-cir los costes de transacción y mejorar laentrega de la ayuda, dado el compromi-so de los donantes de incrementar sucuantía. Sin embargo, gran parte de laliteratura consultada 3 señala que losmecanismos de gestión de los flujos dela ayuda tienen un significativo impactosobre la naturaleza de los resultados, asícomo serias implicaciones para la con-secución de los objetivos. Más aun, se-ñalan que los cinco principios claves tie-nen implicaciones que van más allá dela entrega de la ayuda por sí mismos yson puntos principales de referenciapara el diálogo de políticas y para defi-nir el contenido de los programas en to-dos los sectores y en los temas transver-sales. Añaden que según está planteadoel proceso, es decir, sin ampliar la agen-da política de la Declaración, no podría


3 Como por ejemplo la producida por: OECD-DAC: Network on Governance Task Team on Human Rightsand development, 2006, UNIFEM, 2006, etc.

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tener un impacto real sobre la efectivi-dad del desarrollo. Argumentan, asimis-mo, que es necesario prestar una granatención a las políticas sustantivas y a lacalidad o naturaleza de los resultados alograr, identificando las nuevas oportu-nidades para avanzar tanto en la defini-ción de un marco de derechos en la coo-peración al desarrollo como en lainclusión de la igualdad de génerocomo objetivo de desarrollo.

En este punto es importante señalar quesi bien la Declaración presta mayoratención a la mecánica de la ayuda, re-conoce las dimensiones políticas de lamisma y la necesidad de un enfoquemás coherente en relación a las mismas(párrafos 37-42). La sección sobre armo-nización señala la necesidad de trabajarmás coherentemente sobre la agendade gobernabilidad en los estados frági-les, así como la necesidad de un enfo-que armonizado para la evaluación me-dioambiental. Asimismo, el párrafo 42expresa que «estos esfuerzos son tam-bién necesarios en los otros temastransversales como la igualdad de géne-ro»… Ésta es la única mención a estetema a lo largo de toda la Declaración.Sin embargo, en los últimos meses hanido surgiendo algunos consensos de in-terés entre la comunidad de donantes y

los países asociados sobre los «temastransversales», considerándolos no sólotemas de desarrollo sino más bien te-mas universales que están en el corazónde la existencia humana. Se añade quees necesario dejar de referirse a elloscomo «temas transversales» y mencio-narlos como lo que son, sostenibilidadde género, de derechos y medioambien-tal. Estos avances representan unaoportunidad para mover los temas«transversales» de los márgenes al cen-tro de desarrollo 4 y desarrollar un enfo-que de asociación que incluya mecanis-mos fuertes de rendición de cuentas delos mismos.

Por otra parte, algunas organizacionesde mujeres ya han señalado que hayque repensar la agenda de París, yendomás allá del carácter meramente técnicode los compromisos y procesos, y si-tuándola por fuera del CAD, en espaciosde Naciones Unidas, como el Foro deCooperación al Desarrollo del ConsejoEconómico y Social. Indican, asimismo,que las nuevas modalidades están redu-ciendo los espacios para acceder a losfondos y a su negociación —haciendoaún más visibles las relaciones asimétri-cas de poder en el marco de la financia-ción para el desarrollo—, y llaman laatención sobre la ausencia de mecanis-


4 Taller de Dublín organizado por las redes del CAD sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Gobernabilidad eIgualdad de Género y el Grupo de trabajo de Efectividad de la Ayuda sobre«Development Effectiveness inPractice: Workshop on Applying the Paris Declaration to Advance Gender Equality, Environmental Sustai-nability and Human Rights», abril, 2007.En la apertura del Taller la ex presidenta de Irlanda, Mary Robinson, señaló en su discurso que tanto lasmujeres como los hombres pobres no estaban tan preocupados sobre qué modalidad de ayuda se utiliza,sino más bien en cómo los esfuerzos de desarrollo afectan sus vidas.

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mos de rendición de cuentas de la ayu-da en la mayoría de los países. Si el ni-vel de compromiso político de financiara las organizaciones de mujeres se debi-lita, nos deberíamos preguntar si estatendencia prolongada no socava el de-sarrollo. Por otra parte, si nos compro-metemos con el principio de gestión porresultados los interrogantes serían lossiguientes: ¿Adónde va el dinero? ¿Quéimpacto tiene sobre las mujeres y hom-bres sin recursos y en situación de ma-yor vulnerabilidad, y en la ampliaciónde la brecha de la desigualdad social?¿Cómo medimos el impacto?

Nuevas políticas, viejasmodalidades

Las nuevas modalidades de ayuda y lapromoción de nuevas asociaciones parala efectividad de la ayuda definen unaserie de mecanismos a nivel de los paísesque incluyen apoyo directo a los pre-supuestos, enfoques sectoriales am-plios, en algunos casos financiados pordonantes múltiples a través de fondoscanasta y estrategias de asistencia con-junta, y están fuertemente asociados ala ayuda basada en programas. Repre-sentan, asimismo, un marco para las ne-gociaciones de políticas con los países

asociados así como un conjunto de nor-mas nuevas para la implementación dela ayuda. La mayoría de las modalida-des mencionadas ya han sido utilizadaspor diferentes agencias bilaterales ymultilaterales, y en algunos casos, comoel de los Documentos de Estrategia deReducción de la Pobreza, existe una am-plia literatura analizando su impactodesde una perspectiva de género.

A pesar de que muchos países están to-davía en fases preliminares del procesode implementación de la Declaración yse considera que todavía es demasiadopronto para valorar el impacto de dichasmodalidades 5, es importante señalarque desde los años noventa existen al-gunos textos que han evaluado los efec-tos de las mismas para la reducciónde la pobreza y la promoción de un de-sarrollo sostenible. Desde las valoracio-nes favorables a los mismos, se destacaque dado que los procesos de armoniza-ción y coordinación de donantes reducenla variabilidad de la ayuda sobre los ci-clos fiscales de los gobiernos asociados,dicho aspecto puede ser muy positivodesde el punto de vista del desarrollo.Asimismo, se añade como positivo elapoyo programático, que reduce la ex-cesiva fragmentación de los proyectos,y que tiene lugar en un marco multi-


5 La Encuesta de Seguimiento 2006 de la OCDE-DAC y el Banco Mundial.ha revelado que existen progre-sos limitados en la implementación de los principios de la Declaración de París, tanto desde la perspectivade los países asociados como de los donantes. Las estrategias de desarrollo a nivel nacional están aúnmuy débiles en abordar los temas transversales y los sistemas no están aún en práctica para asegurar laentrega efectiva de la ayuda. Por otra parte, los países asociados no han puesto en marcha los sistemas re-queridos, incluida la descentralización, incentivos que son necesarios para una implantación exitosa delos principios.

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anual que se alinea con la presupuesta-ción nacional y el ciclo del programa.Autoras como Williams (2007) afirman

que las nuevas modalidades no sonneutrales desde el punto de vista de gé-nero o social, y que será necesario pro-


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Enfoques centrales para la planificación y el suministro de ayuda en el nuevo sistema de ayuda al desarrollo

Apoyo presupuestario directo (DBS): El apoyo presupuestario se refiere a laasistencia financiera como contribución para el presupuesto global, a través desus propios sistemas de cuentas de asignación y adquisición. Se trata de apoyar alas estrategias de reducción de pobreza nacionales y alinearse con los planes delos países.Existen dos modalidades: a) apoyo general al presupuesto (GBS) y b) apoyoa un sector concreto del presupuesto gubernamental (SBS) (como parte deun SWAP). Los instrumentos de negociación y seguimiento son: el memorandode Entendimiento y el Marco de Evaluación de Desempeño.Enfoque sectorial amplio (SWAPs): Apoyo de los donantes para el desarrollode la totalidad de un sector de un país determinado. Es el caso de educación, sa-lud, etc., y trasciende el apoyo a proyectos específicos. Debería ser diseñado por elgobierno, con la participación de otros actores, incluida la sociedad civil (utilizadoanteriormente por organismos internacionales).Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP): Fueron in-troducidos por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional como condi-ción previa para los créditos a los países más pobres y endeudados. Ligados a lacondonación de deuda (Iniciativa HIPC). Están pensados para indicar los principa-les problemas de la pobreza del país y su estrategia para superarlos. Se suponeque tanto el diseño como el seguimiento responden a un modelo participativo.Existe abundante literatura sobre los mismos que señala que no han incorporadoobjetivos de género, ni han sido ampliamente participativos.Fondos canasta: Es una modalidad de financiamiento conjunto ejecutada por di-versos donantes para apoyar un programa, sector o presupuesto. Puede implicarel consenso de los donantes sobre procedimientos armonizados.Estrategia de Asistencia Conjunta (JAS): Permite coordinar las actividades dedonantes individuales en torno a la Estrategia y fortalecer la armonización de losdonantes. Provee un marco de diálogo entre los gobiernos y los donantes comogrupo colectivo.

Fuente: UNIFEM (2006) y DFID (2005).

mover formas creativas de intervenciónpara hacer de ellas herramientas de em-poderamiento para la igualdad de géne-ro. Añade que «cada una de estas nue-vas modalidades debería ser analizada yevaluada en relación a sus potencialesimpactos sobre el desarrollo social yeconómico, la igualdad de género y elempoderamiento de las mujeres, la de-mocracia y la participación» 6. Para ellohabría que abordar dos temas: el prime-ro está relacionado con la amplitud de ladisponibilidad permitida por las nuevasmodalidades en relación a la provisiónde servicios públicos de buena calidadcomo por ejemplo de salud, educación,agua, energía, etc. en tanto están vincu-lados al empoderamiento social y eco-nómico de las mujeres y tienen impactosde género; y el segundo está relaciona-do con las intervenciones específicas degénero y de qué manera las nuevas mo-dalidades pueden ser usadas para incre-mentar la financiación de dichas inter-venciones.

Otras autoras (Wallace, 2007; Stubbs,2005; Tan, 2005; Oppenheim-Mason,2006) señalan algunos puntos de aten-ción sobre las tendencias actuales quedirigen y afectan la calidad de la ayuda,quién accede a la misma y quién la usa.Un primer aspecto de preocupación estárelacionado con el incremento de la ayu-da y su creciente canalización a agenciasmultilaterales como el Banco Mundial,Naciones Unidas y la Comisión Europea.

Según Wallace ninguna de estas agen-cias ha tenido hasta el momento un ré-cord significativo en abordar los dere-chos de las mujeres y la pobreza en queviven una gran mayoría de ellas. Una se-gunda está ligada a las dificultades de laimplementación, y la consideración es-trecha de algunas de las modalidadesdel desarrollo y de la mejor manera deabordar la pobreza. Los Documentos deEstrategia de Reducción de Pobreza sonampliamente analizados señalando quelos derechos de las mujeres no han sidode manera general parte integral de di-chas modalidades, así como los temasexternos que afectan a la pobreza: lostérminos del comercio, la resolución dela deuda, y la manera en que los paísesson incorporados a la economía y susimplicaciones para la división genéricadel trabajo y el acceso y control de losrecursos. Otro de los temas menciona-dos en estos espacios está relacionadocon el apoyo directo a presupuestos queplantean importantes problemas de se-guimiento y rendición de cuentas. Enmuchos casos la solución es dar voz alas mujeres y apoyar a las organizacio-nes de mujeres para hacer que fiscalicenlos fondos de los donantes. Esta cues-tión, siendo muy importante, planteacuestiones relativas a la representacióny de prioridades estratégicas para losgrupos. Por otra parte, argumentan quelos enfoques basados en programas hantendido a hacer a los Ministros de Finan-zas actores poderosos en la definición


6 Williams, Mariama: Financing Development, Democracy and Gender Equality, ponencia presentada enla VIII Commonwealth Women´s Affairs Ministers Meeting, mayo 2007.

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de las acciones de desarrollo, estandoen muchos casos lejanos a cualquiercompromiso con la igualdad de género.Una tercera es la manera en que la ayu-da es desembolsada. Los actuales siste-mas de financiación están creando unafuerte cultura de respuesta a las deman-das de los donantes con escasa eviden-cia de los compromisos reales de abordarlas relaciones de poder que activamentedesempoderan a las mujeres. Y aunqueexisten más recursos destinados a laigualdad de género, sólo algunas agen-cias hacen coherente la retórica políticacon los recursos y procedimientos re-queridos para poner plenamente enmarcha estas políticas.

Los indicadores

Sobre un total de 12, la Declaración deParís hace referencia a tres conjuntos deindicadores que se utilizarán con el finde hacer operativas las nuevas formasde ayuda 7:

• Indicadores enfocados en los proce-sos de desarrollo de apropiación na-cional, de armonización y alineaciónde los flujos de ayuda y de evaluaciónde impacto.

• Indicadores que miden la presenciade «sistemas nacionales fiables» como

los definidos a partir de las Evaluacio-nes Institucionales y de Políticas porPaís (CPIA) del Banco Mundial 8.

• Indicadores para evaluar los avancesde acuerdo con las estrategias nacio-nales de desarrollo y los programassectoriales que se negocian con losdonantes, así como los procesos derendición de cuentas.

La configuración de estos indicadoresmuestra la manera en la que la efectivi-dad de la ayuda espera ser medida, esdecir, privilegiando las consideracionesoperativas relativas a la gestión econó-mica, administrativa y fiscal sobre otras,tales como las de equidad social e igual-dad de género. Al respecto, ya se hanmanifestado serias dudas sobre si losindicadores deberían descansar tan am-pliamente en los datos, criterios y análi-sis del Banco Mundial, dejando en susmanos la determinación sobre qué es-trategias y sistemas de los países sonadecuadas o no. Algunas redes socia-les 9 han planteado la necesidad de crearsistemas de indicadores y de segui-miento más confiables y creíbles, y queaseguren que los datos sean compara-bles entre donantes y a través de lospaíses. Asimismo, dados los resultadosde la Encuesta 2006, la OCDE-CAD havisto la necesidad de incorporar algu-nos cambios en la siguiente encuesta in-


7 Ver listado de indicadores en el Anexo I que adjunta la Declaración de París.8 CPIA, Country Policy and Institutional Assessment.9 CSO International Steering Committee - Policy Paper on Aid Effectiveness: The Paris Declaration on AidEffectiveness and its Implementation: Can this agenda and process deliver real development effective-ness? (CDRAFT, julio 2007).

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termedia para 2008. Las recomendacio-nes van desde recoger datos locales ycualitativos hasta mejorar la orientacióne incluir más estados frágiles, entreotros. Asimismo, se ha desarrollado unplan para la integración de los esfuerzosde seguimiento a nivel regional y nacio-nal, evaluaciones planificadas, reportesde donantes y revisiones comparadasdel CAD.

Por otra parte, en los últimos años, des-de la academia, las organizaciones demujeres, algunos gobiernos y agenciasdel Sistema de Naciones Unidas comoUNIFEM o UNFPA se ha trabajado am-pliamente para desarrollar propuestasde seguimiento y evaluación de políti-cas que incluyan estadísticas desagre-gadas por sexo y la definición de indi-cadores de género. Las experienciasrealizadas en torno a las auditorías degénero o presupuestos sensibles al gé-nero han permitido también avanzar enla transparencia, credibilidad y fiabili-dad de los ingresos y gastos de un paíso municipio e identificar cómo éstosaportan a una mayor igualdad de géne-ro. Las reflexiones y aportes en torno alas Metas del Milenio y su medición, conel resultado de propuestas que han de-mostrado que es posible construir indi-cadores complementarios de procedi-miento y de resultado que incluyan laspreocupaciones sobre la igualdad degénero, han contribuido también a es-

tos avances. Esta experiencia acumula-da permitiría revisar los 12 indicadoresde la Declaración. Según Holvoet (2007)en el análisis de las Estrategias deDesarrollo Nacional de los países nosdeberíamos preguntar si existen indicado-res de género y si existen diferenciasentre los sectores, de qué manera se haintegrado la dimensión de género en losenfoques, los instrumentos usados parael seguimiento y evaluación como es elcaso de los análisis de incidencia de be-neficios de los servicios públicos y suscorrespondientes presupuestos, las re-visiones de gasto público, los análisisde impacto, etc. y si los resultados delseguimiento y la evaluación están tam-bién incorporados en las siguientes ron-das de negociación de los DERP o en losSWAPS. En el Anexo I se han desarrolla-do desde esta perspectiva tres ejemplosde indicadores propuestos por la Decla-ración de París.

II. ¿QUÉ HACE A LA REGIÓNLATINOAMERICANA DIFERENTE?

Los estudios sobre desarrollo y demo-cracia señalan, de manera insistente, aAmérica Latina como el continente másdesigual del mundo. Las profundas cri-sis económicas, sociales y políticas 10 porlas que ha pasado en la segunda mitaddel siglo pasado y en los primeros añosde éste han configurado, aun conside-


10 Crisis derivadas, entre otras, de: permanencia en el tiempo de gobiernos dictatoriales, el alto endeu-damiento externo, la aplicación de políticas derivadas del «Consenso de Washington y post-Washing-ton», etcétera.

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rando la heterogeneidad de los países,un panorama peculiar de la región queha tenido impactos importantes y dife-renciados según la posición socio-económica, de género y etnia de las per-sonas, y que merece ser tenido en cuentaa la hora de analizar las nuevas tenden-cias de la cooperación al desarrollo.

… América Latina es una región de socieda-des duales (O’Donnell, 1999). En el 2002, el44% de la población, 220 millones de perso-nas, vivían en condiciones de pobreza y casi1.000 millones eran indigentes 11. Es la regiónmás desigual del mundo y cada uno de lospaíses es comparativamente más desigualque el promedio mundial. Y los cambios enla división sexual del trabajo se explican prin-cipalmente como parte de los acomodos so-ciales para hacerle frente a la pobreza y ladesigualdad —antes que a cambios en losmodelos de las maneras deseables de la or-ganización familiar, aunque claro que tam-bién los hay, incluso como producto de lapropia necesidad económica 12.

Estos informes mencionan también, queen los últimos años hay señales queapuntan a identificar tendencias másprometedoras. Según la CEPAL 13, «el úl-timo cuatrienio (2003-2006) puede califi-carse como el de mejor desempeño eco-nómico y social de América Latina en losúltimos 25 años. El avance en la reduc-ción de la pobreza, la disminución del

desempleo, la mejora en la distribucióndel ingreso en algunos países y unaumento importante del número depuestos de trabajo son los principalesfactores que han marcado una tendenciapositiva en varios países de la región».En este inventario de oportunidades, seañade que se cuenta, asimismo, con pro-cesos de consolidación democrática, es-tados relativamente capaces compara-dos con los de otros continentes, pesocomo región en foros internacionales,movimientos sociales de ámbito regio-nal y un movimiento de mujeres impor-tante, estados emergentes que estánjugando un papel relevante en la coope-ración Sur-Sur y con recientes procesosde integración regional.

No obstante estos progresos y su confi-guración como área de renta media odesarrollo humano medio, la presenciade rentas per cápita relativamente altasparalelamente a la de grandes bolsas depobreza que han generado, entre otros,amplios movimientos migratorios delcontinente básicamente a Estados Uni-dos y Europa, señalan unos de los nu-dos más complejos de la región en tér-minos de las desigualdades económicasy sociales.

La literatura consultada indica, asimis-mo, que América Latina, en términos


11 Según la CEPAL, en 2005 el 39,8% de la población de la región vivía en condiciones de pobreza (209 mi-llones de personas) y un 15,4% de la población (81 millones de personas) vivía en la pobreza extrema o laindigencia.12 Martínez Franzoni, Juliana: Regímenes de Bienestar en América Latina, Fundación Carolina, Documen-to de Trabajo núm. 11, mayo 2007.13 CEPAL, Panorama Social Latinoamericano, 2006.

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generales y en algunos países y secto-res como el educativo, ha alcanzado ose encuentra más cerca de alcanzar losObjetivos de Desarrollo del Milenio con-sensuados por la comunidad internacio-nal. Sin embargo, si no se identifican lasgraves necesidades económicas ysociales en amplios sectores de lapoblación de cada país, mostrando lasamplias brechas de género, étnicas, ur-bano-rural, etc. existentes y considerán-dolas como criterio prioritario para de-terminar la asignación de la ayuda, elavance en el cumplimiento de los ODMestaría encubriendo esta situación dedesigualdad (UNIFEM, 2005; Olivié,2005; López y Cirujano, 2007). La am-pliación de los análisis que interpelenesta realidad, la definición de políticasorientadas a abordar dichas desigualda-des y la incorporación de las herramien-tas de medición que den cuenta de loscompromisos internacionales asumidospor los gobiernos a los mecanismos derendición de cuentas de todos los acto-res involucrados en las mismas, pareceuna tarea ineludible.

En su documento El desafío de la equi-dad de género y de los derechos huma-nos en los albores del siglo XXI 14 la Co-misión Económica para América Latinay el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL)plantea que la equidad de género, ele-mento constitutivo de la equidad social,

exige un enfoque integrado de las políti-cas públicas. Argumenta que, hasta elmomento, en la región ha prevalecidouna asociación de las políticas de géne-ro con las políticas sociales, y es reciéna partir de la 4ª Conferencia Mundial so-bre la Mujer de 1995 que se visualiza unmayor esfuerzo para relacionarla conlas políticas macroeconómicas y de go-bernabilidad sistémicas. Es en este con-texto donde la lucha por la igualdad delas mujeres y hombres tuvo no sólo lavirtud de mejorar el marco jurídico detodos los países, eliminando las expre-siones de discriminación contenidas enlas leyes, sino también de fomentar lacreación de mecanismos y exigir la re-distribución del ingreso y las inversio-nes a favor de las mujeres, e inició, enmuchos casos en forma pionera, unaimportante contribución a las políticasde humanización de la economía y deintegración de la política económica conlo social desde un paradigma de des-arrollo sostenible.

Organismos como el Banco Mundial 15 oagencias de Naciones Unidas coincidenen destacar que las mujeres han logra-do mejoras importantes en educación yacceso al mercado laboral. Sin embar-go, advierten que persisten desigualda-des en el trabajo remunerado y el acce-so a los recursos económicos, teniendoun gran impacto en la situación de po-


14 El desafío de la equidad de género y de los derechos humanos en los albores del siglo XXI, Unidad Mujery desarrollo, CEPAL, Chile, 2000.15 Banco Mundial, Desafíos y oportunidades para la equidad de género en América Latina y el Caribe,2005.

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breza y exclusión social de las mujeres,en el acceso a la justicia, a los serviciosde salud reproductiva y destacan muyaltos niveles de violencia social y de gé-nero que afectan a la seguridad de lasmujeres y vulneran sus derechos.

Las tendencias globales del financia-miento para el desarrollo están tambiénpresentes, con algunos matices, enAmérica Latina y el Caribe, en donde seidentifican cambios en las modalidadesde financiamiento y el papel de la ayudaoficial. El panorama en la región mues-tra claros indicios de inestabilidad enlos últimos años. Estas tendencias estánmarcadas por la presencia de «nuevosdonantes» por fuera del CAD, alta volati-lidad de los flujos de la ayuda, en com-paración con los flujos crecientes deInversión Extranjera Directa y de las re-mesas de la población inmigrante 16,que hace imposible prever a medio pla-zo cuál será el volumen de financiacióny de qué donantes provendrá. Esta si-tuación se ve reforzada por la clasifica-ción de los países receptores de ayudapor su nivel de renta. La región está for-mada en su casi totalidad, a excepciónde Haití, por Países de Renta Media(PRM) y Países de Renta Baja (PRB). Estecriterio económico asigna la ayuda a ni-vel mundial. Sin embargo, no parecería

el más adecuado o al menos el único, sise pretende orientar la ayuda sectorial ygeográfica en función de las necesida-des fundamentalmente sociales, básica-mente establecidas en los ODM y otrosconsensos internacionales realizados enla década de los noventa. Otros criteriosposibles y mencionados por la literaturaconsultada podrían ser los esfuerzos rea-lizados en el avance de los ODM, por sucontribución a la paz mundial, a la ges-tión del medio ambiente, a la promo-ción de la igualdad de género, etc. Porotra parte, la menor dimensión relativade la ayuda de las fuentes bilateralesque están dirigiendo su cooperación no-reembolsable hacia los países más po-bres y la mayor capacidad institucionalde los países afectan la resolución de te-mas tales como la deuda externa de lospaíses de la región 17.

Los términos del comercio, la resolu-ción de la deuda y la manera en que lospaíses son incorporados a la economíay sus implicaciones para la división ge-nérica del trabajo y el acceso y controlde los recursos, parece clave en Améri-ca Latina, ya que los países destinangran parte de sus presupuestos a la con-donación de la deuda en lugar de a lossectores sociales. Este dato permitiríaentender por qué en muchos casos sería


16 Las remesas han crecido sostenidamente a tasas mayores al 10% anual entre 1990 y 2004: de US $ 6,8mil millones en el primero de estos años aumentaron a 36,7 mil millones en el último (SELA, 2005).17 En la actualidad, el principal mecanismo internacional de alivio de la deuda externa de los países endesarrollo consiste en la iniciativa HIPC. Además de tener un Documento de Estrategia de Reducción de laPobreza para poder optar a la iniciativa HIPC, el país receptor debe registrar una renta per cápita que le si-túe en la categoría de PRB, lo cual excluye de esta iniciativa a buena parte de los países latinoamericanos.

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necesario revisar el tipo de instrumentoapropiado para cada país desde una vi-sión de mayor flexibilidad. De cara a lasnuevas modalidades de ayuda sería fun-damental desarrollar mecanismos quefavorezcan su coordinación y se inser-ten en estrategias de desarrollo nacio-nal que promuevan la igualdad de géneroy acompañen los esfuerzos realizadoshasta el momento.

Por otra parte, dado el desarrollo relati-vo mayor de los países en la región, seestán promoviendo iniciativas de coo-peración Sur-Sur a través de coopera-ción horizontal y triangular, como porejemplo las que están llevando adelantepaíses como Brasil o algunos fondos re-gionales 18. Es importante fortalecer es-

tos esquemas en los que se implique alos propios países en la acción de coo-peración a la vez que se identifique elpapel que como «nuevos donantes» es-tán jugando en la nueva arquitectura dela ayuda. Los apoyos a los procesos decooperación regional, en los ámbitosdel diálogo macroeconómico, de la coo-peración financiera, del papel de las re-mesas de los inmigrantes, el cambio delas reglas de comercio, finanzas y trans-ferencia de tecnología o de la asistenciatécnica, son temas centrales a abordaren la región y, sin duda, nos llevan apreguntarnos de qué manera las nuevasmodalidades de ayuda caben en laagenda de la coherencia de políticas delas Instituciones Financieras Internacio-nales.


18 Es el caso del Fondo Latinoamericano de Reservas, Corporación Andina de Fomento, Banco Centro-americano de Integración Económica, Grupo de Países de América Latina y el Caribe (GRULAC), etcétera.

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CUADRO 1. Flujos netos de capital hacia los países de ALC, 1999-2004 (Promedio anual, US $miles de millones)

1990-1994 1995-1999 2000-20041. Flujos Privados Netos * 49,98 97,88 51,282. Flujos Oficiales Netos ** 4,05 6,04 7,553. IED e inversión en portafolio 27,32 65,62 55,804. Flujos de deuda netos 23,82 35,27 0,09

4.1. Acreedores Oficiales 1,16 3,01 4,61a. Acreedores multilaterales 0,50 7,09 7,09b. Acreedores bilaterales 0,66 –4,08 –2,47

4.2. Acreedores privados 22,66 32,26 –4,525. Donaciones *** 2,89 3,03 2,946. Remesas 8,18 15,04 28,75

* Deuda a acreedores privados +IED e inversión en portafolio.** Donaciones + deuda a acreedores oficiales. *** Excluye donaciones de cooperación técnica.Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance, 2005.

En su informe sobre la Ayuda Oficial alDesarrollo y la Igualdad de Género laOCDE indica que en términos genera-les y a nivel mundial, la AOD está con-centrada en los sectores sociales, es-pecialmente educación y salud básica.Durante el período analizado se señalaque casi la mitad de la ayuda dirigidaa dichos sectores abordó ciertas preo-cupaciones de género y que el 10% dela misma estuvo orientada a promoverla igualdad de género. Señala que enAmérica Latina dos tercios de la ayuda

a educación básica han estado orien-tados de manera significativa por ob-jetivos de género y en los apoyos a sa-lud básica, el 50% estuvo focalizadoen género. Debido al tipo de descrip-tores utilizados para su identificación,la información disponible sobre losfondos destinados a la promoción deuna mayor igualdad de género es bas-tante precaria y, en términos genera-les, se recogen los datos de aquellosdestinados a proyectos específicos,quedando fuera los orientados a la


19 Datos tomados de las bases de datos de la OCDE, 2004.20 Datos tomados de la base de datos de OCDE, 2006.21 Ibidem, pp. 36-38.

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Para el período 1993-2002 América Latina ha sido la tercera región receptora deayuda, quedando sólo por delante de Medio Oriente, con un 10% de la AyudaMundial. Entre 2001-2002 la AOD destinada a la región descendió en un 3,29%, pa-sando del 11,54 al 8,25%. Diez de los veinte países latinoamericanos comenzaron aregistrar tasas negativas de AOD, entre ellos Costa Rica, Chile, Uruguay, Argenti-na, México, etc., considerados como países de Renta Media Alta. Esta tendenciaparece consolidarse en los últimos años. Asimismo, cinco países (Nicaragua, Hon-duras, Bolivia, Perú y Brasil) absorbieron en torno al 57% de los flujos de la ayudacon destino a la región durante los primeros años de la década. Para 2002-2004 losprincipales donantes eran Estados Unidos, UE, Alemania, España y Japón 19, man-teniéndose la presencia de donantes multilaterales como la UE, el Banco Mundialy el Banco Interamericano de Desarrollo. Para el período 2002-2004 los países re-ceptores de un mayor flujo de ayuda se mantienen, incluyéndose Colombia porprimera vez, dada la situación específica del país. Sin embargo, los únicos paísesque incrementan el apoyo son Nicaragua, Honduras y Haití 20. En el 2004, ALC reci-bió el 10% de la cooperación mundial, ocupando el tercer lugar de la distribuciónde la AOD 21. Dentro de la región, para ese año, Nicaragua fue el mayor receptor deayuda oficial, con $1.200 millones de dólares, seguido de Bolivia, Honduras, Co-lombia y Perú.

transversalización de género 22. Estainformación es relevante en tanto enmuchos países los programas orienta-dos a avanzar en la igualdad de géneroestán financiados por ayuda bilateral ymultilateral. Dicho estudio señala, asi-mismo, que para el período 1999-2003los fondos globales incluidos en la ca-tegoría Mujeres en el Desarrollo (MED)representaron un promedio del 0,3%de la AOD bilateral de los miembrosdel CAD 23. Sin embargo, es necesarioseñalar, por significativo, el compro-miso de la cooperación española enesta materia y su traducción en el in-cremento de la ayuda en la región, cu-yas contribuciones para 2002-2006 au-mentaron aproximadamente en un44,91% y en un 202,14% para el perío-do 2004-2006 24. Por otra parte, los da-tos proporcionados por AWID 25 a travésde las encuestas realizadas en Latinoa-mérica muestran que entre 2000 y 2004el 74% de las organizaciones de mu-jeres encuestadas ha sufrido una re-ducción en su financiamiento, un 11%un estancamiento y sólo un 14% unaumento. Según este estudio, AméricaLatina y el Caribe es la región que acusala mayor disminución en materia de fi-nanciamiento para el período.

¿Qué iniciativas están teniendo lospaíses y los donantes en la región?

En América Latina podemos contabilizarmás de 100 agencias de cooperación bi-lateral pertenecientes a 23 países donan-tes con iniciativas de desarrollo, unos 10bancos de desarrollo multilaterales y susfondos especiales, incluyendo los ban-cos subregionales, y en torno a unas 9agencias multilaterales (según países)como la Comisión Europea y las del Sis-tema de Naciones Unidas. Estas institu-ciones utilizan diferentes instrumentosfinancieros y apoyan un gran número deprogramas de cooperación, que operangeneralmente con escasa coordinación.El impacto de dichas acciones no es cla-ramente visible y a pesar de los esfuer-zos realizados hasta el momento, losavances son muy limitados.

Si bien los gobiernos de la región ini-cian procesos de coordinación con losdonantes de cara a la armonización y elalineamiento en la región a finales delos noventa y los avances más significa-tivos se dieron después de la Declara-ción de Roma 26, las propuestas en estasáreas son todavía nuevas y hasta el mo-mento difieren según los países. En di-


22 Por ejemplo, el descriptor de la OCDE del Creditor Reporting System para temas de género desde 2005es el de «organizaciones e instituciones de igualdad de las mujeres».23 OCDE-CAD: DAC Network on Gender Equality: «Paris Declaration Commitments and implications forgender equality and women’s empowerment», julio, 2006.24 DGPOLDE, datos tomados de la Estrategia de Género en el Desarrollo y Efectividad de la Ayuda de laCooperación Española, marzo, 2007.25 AWID: «¿Dónde está el dinero para los derechos de las mujeres?», 2006.26 Managua (Reunión de Países Asociados a la OCDE, agosto, 2006) y Santa Cruz (Armonización y Alinea-miento para LAC: Ejerciendo liderazgos para acelerar el cambio, octubre, 2006).

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versos Foros 27, asimismo, han reforza-do una serie de mensajes claves a susasociados pero que es necesario que setraduzcan y fortalezcan en la práctica:

— El proceso de armonización y alinea-miento de la ayuda internacional re-quiere de un verdadero liderazgo yapropiación, como garantía real delmismo.

— Es importante incrementar el alinea-miento con las políticas y los planesnacionales y optimizar el uso de losmecanismos y procedimientos delos países.

— Para un liderazgo efectivo es necesa-rio fortalecer las capacidades nacio-nales, una cultura de cambio y lagestión por resultados.

— La cantidad y calidad de la AOD debeser suficiente para el cumplimientode los ODM.

— Es necesario fortalecer la coopera-ción Sur-Sur.

— La sociedad civil es un socio estraté-gico y complementario.

— Necesidad de coordinación y convo-catoria a los restantes países al pro-ceso.

A estos mensajes claves se añaden losdesafíos identificados por la Encuestade Línea de Base 2006 de Seguimiento dela Declaración de París 28, en la que han

participado cinco países latinoamerica-nos:

— El costo de la ayuda no coordinadaes muy alta. Existen demasiados ac-tores con los mismos objetivos.

— Existen progresos muy lentos endesligar la ayuda y la cooperacióntécnica es todavía muy manejadapor los donantes.

— Las buenas políticas en las sedescentrales no están en consonanciacon las prácticas de los países.

— Existe la necesidad de fortalecer laapropiación de los países.

— Todavía es necesario realizar mu-chos esfuerzos en materia de gestiónpor resultados.

— La rendición de cuentas mutua, unconcepto clave de la Declaración deParís, requiere de marcos de valora-ción de actuación y sistemas de in-centivos mejorados tanto en los paí-ses asociados como en los donantes.

Con respecto a la integración de losprincipios e instrumentos para la igual-dad de género escasamente existenanálisis en la región. Algunos donantescomo SIDA o DFID han puesto en mar-cha algunos estudios para revisarel impacto de algunos instrumentoscomo las Estrategias de Reducción dePobreza en los derechos humanos, en


27 Santa Cruz (Armonización y Alineamiento para LAC: Ejerciendo liderazgos para acelerar el cambio, oc-tubre, 2006).28 Resultados preliminares presentados por el Secretariado de la OCDE en la Reunión de Santa Cruz de laSierra. Los países latinoamericanos participantes de la Encuesta son: Perú, Bolivia, Nicaragua, Honduras yRepública Dominicana.

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las relaciones de género y la exclusiónde las personas 29 y se están poniendo apunto las estructuras institucionales.Pero como decíamos anteriormente, ya pesar de que desde algunos paísesdonantes como Reino Unido, Irlanda,Suecia, etc., de agencias del Sistemade Naciones Unidas como UNIFEM, ydesde algunas redes del CAD-OCDEcomo GENDERNET y GOVNET ya sehan comenzado a expresar algunaspreocupaciones por estas ausencias yse están poniendo en marcha investi-gaciones, documentos de sistematiza-ción y debates al respecto, la literaturarevisada indica, en términos generales,que existe una ausencia casi total deanálisis sobre los temas de género enrelación a las nuevas modalidades, yespecíficamente sobre: las dinámicas,procesos y mecanismos de la incorpo-ración de la perspectiva de género enlas nuevas modalidades; su implemen-tación e impacto de los nuevos instru-mentos sobre la vida de las mujerespobres; así como el papel de la socie-dad civil, y específicamente de las or-ganizaciones de mujeres poniendo enmarcha acciones de incidencia, formu-lación, implementación de propuestas,fiscalización y exigibilidad de rendiciónde cuentas a los gobiernos.

Por su parte, España, como miembrode la OCDE, ha iniciado en los últimosaños un proceso de ajuste de la estruc-

tura de la Agencia Española de Coope-ración Internacional, de sus procedi-mientos operativos y de los instrumen-tos de la cooperación española en elmarco de los cinco principios definidosen la Declaración de París para la efec-tividad de la ayuda, y en las modalida-des sugeridas en la misma. En este sen-tido se está definiendo un Plan deimplementación de la Declaración de Pa-rís y se espera contar con una serie deindicadores que incluyan informacióncualitativa para medir los avances. Asi-mismo, está desarrollando una Guíapráctica para poner en marcha los apo-yos presupuestarios, tanto sectorialcomo general y sus instrumentos res-pectivos. Ésta es la modalidad por laque la cooperación española se ha de-cantado, complementada con proyec-tos y programas. Paralelamente a estosdesarrollos, ha iniciado un proceso decapacitación de sus funcionarios sobrepolíticas públicas, diálogo de políticasy apoyos presupuestarios. Los fondosdestinados a los nuevos instrumentoshan ido creciendo desde 2005, alcan-zando los 50 millones de euros en 2007.Perú no cuenta con apoyo presupues-tario directo y en el caso de Guatemalase ha apoyado al presupuesto nacionalcon 4 millones de euros en 2006 y 2007para acciones de rehabilitación por elimpacto que la tormenta Stan tuvo so-bre ciertas áreas del país. Los desarro-llos de género de estas acciones son


29 Investigaciones realizadas en torno a las Estrategias de Reducción de Pobreza, tales como: «Strengthe-ning the poverty impact of the Paris Declaration: Aid Effectiveness evidence gathering Project on genderequality, human rights and social exclusion», 2007, solicitada por DFID.

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todavía escasos, aunque según las per-sonas entrevistas en la DGPOLDE y enAECI se espera avanzar en este sentido,de acuerdo con las propuestas defini-das en la reciente «Estrategia de Géne-ro en el Desarrollo y Efectividad de la

Ayuda de la Cooperación Española»,que define un objetivo específico deefectividad de la ayuda y que integra alenfoque Género en el Desarrollo en elmarco normativo operativo de la De-claración de París.


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I. DESIGUALDADES DE GÉNERO EN LA REGIÓN: UN OBSTÁCULO PARA EL DESARROLLO

Como decíamos en la introducción tan-to Perú como Guatemala son países dedesarrollo humano medio. En el año2003, Perú ocupó la posición 79 (de 175)en el Índice de Desarrollo Humano(IDH), siendo su IDG del 0,745 y el IPGde 0,511 para la misma fecha. Sin em-bargo, y pese al rápido crecimiento delpaís en la década pasada, algunas desus regiones, especialmente aquellascon mayor porcentaje de población ru-ral, muestran realidades equiparables alas de los países con los índices más ba-jos de desarrollo humano.

Guatemala ocupa el puesto 121 en elIDH (2004) y es uno de los países másdesiguales del mundo con un coeficien-te de GINI que alcanza el 0,58. El 57% dela población vive en pobreza y el 21,7%en extrema pobreza, concentrándose enel área rural (74%) y en la población in-dígena (76%). El país presenta el peoríndice de desarrollo relativo al género(IDG) de toda América. En el 2000 Gua-temala tenía un IPG de 0,46, mantenién-dose sin variaciones en el año 2002 1. Es-tas desigualdades se hacen visiblespara ambos países al hacer una revisiónde algunos indicadores de desarrollo enlos distintos ámbitos de la vida econó-

mica, política, social y cultural, especial-mente en áreas con altos niveles de ex-clusión para las mujeres.

Como se ha reiterado en múltiples estu-dios, la pobreza impacta de maneradiferente a hombres y mujeres. La des-igualdad en el acceso a recursos produc-tivos e institucionales y una distribucióndel trabajo por género que sobrecarga lajornada de las mujeres son algunos delos factores que están en la base de esteimpacto diferenciado y es un denomina-dor común para ambos países. En con-traste, el aporte en ingresos, por ejem-plo, de las mujeres peruanas es una delas razones por las que un menor por-centaje de la población vive bajo la líneade la pobreza. Un estudio indica que, en1999, sin sus ingresos, la pobreza alcan-zaría al 58,9% de los hogares en lugardel 42,3%. Y esta situación se presentapese a que la inserción laboral de lasmujeres muestra desventajas para ellas:más de un tercio de las trabajadoras queviven en hogares bajo la línea de la po-breza trabajan como familiar no remu-nerado, es decir no tienen ingresos 2. Encuanto al número de horas trabajadas anivel formal, las mujeres guatemaltecastrabajan un promedio de 35,9% horassemanales en comparación con un46,3% que trabajan los hombres 3, sinembargo, en estas categorías no se in-cluyen las dobles y triples jornadas de

2. LAS EXPERIENCIAS DE GUATEMALA Y PERÚ

1 PNUD: Desarrollo Humano y Ruralidad. Compendio Estadístico 2004. Guatemala, p. 120.2 Rosa Bravo, «Las Metas del Milenio y la Igualdad de Género: el caso del Perú». Proyecto CEPAL /UNI-FEM. Santiago, 2004, pp. 17-19.3 Enigfam-INE 1998-1999.

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trabajo desarrolladas por las mujeres enel hogar que carece de reconocimientoen tanto no se considera un aporte mo-netario, a pesar de ser fundamental parael desarrollo de la fuerza productiva na-cional. En el ámbito laboral las mujeresperciben un 23% menos del salario, ylos empleos a los que tienen acceso sonde baja productividad, de carácter infor-mal y sin prestaciones.

En lo que se refiere a la educación, lapoblación guatemalteca tiene una delas tasas más altas de analfabetismo deAmérica Latina (23,97% para el año2006 en población de 15 y más años deedad)4, lo cual implica que el sistema edu-cativo tenía una baja capacidad de co-bertura. La tasa de alfabetización es dealrededor del 76% con mayor impactoen el área urbana. Las mujeres, espe-cialmente rurales e indígenas, siguenpresentando los porcentajes más bajosde alfabetización de todos los sectorescon un 72,54% 5. A los niveles de escola-ridad, la educación nacional enfrentaaltas tasas de repetición: 15,65% enhombres y 14,58% en mujeres y unadeserción escolar de 6,13% en la educa-ción primaria en el año 2005 6, tambiénconsiderada una de las más elevadasde Latinoamérica. Estos problemasafectan especialmente a la infancia y ju-

ventud de las áreas rurales afectadaspor una mayor pobreza, en donde con-cluir los seis grados de educación pri-maria lleva hasta los 16 años.

Para el año 2000, 97 de cada 100 jóvenesperuanos entre 15 y 24 años estaban al-fabetizados. La relación entre las tasasde alfabetización de las mujeres y loshombres de 15 a 24 años muestra unadiferencia muy pequeña (menor a 5puntos porcentuales). En el Perú los ni-ños y las niñas tienen una presencia casiigualitaria en la escuela primaria, perose registra un retroceso sostenido y per-judicial a las niñas en el caso de la edu-cación secundaria y cifras volátiles peroque pueden aproximarse a la igualdaden lo referido a la educación superior.Dicha situación de seudo igualdad dejade ser tal al desagregar el indicador porniveles de pobreza, especialmente enlos casos de educación secundaria y su-perior entre los pobres extremos, dondela relación niñas-niños fue 80,49% parala educación secundaria y 79,4% para laeducación superior en el 2002. En otraspalabras, ante una situación de pobrezaextrema, se tiende a sacrificar la educa-ción de las niñas 7.

Junto con la pobreza y el género, otravariable importante en el tejido de dis-


4 CONALFA (Comité Nacional para la Alfabetización), Comportamiento del Analfabetismo en Guatemala:Periodo 1994-2006. www.conalfa.edu.gt/estadis/COMPOR_%20ANALF_%2094-06.htm.5 Idem.6 Ministerio de Educación, «Anuario Estadístico de la Educación 2005».7 «Hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el Perú. Un compromiso del paíspara acabar con la pobreza, la desigualdad y la exclusión». ONU-Perú 2004, pp. 41-42.

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criminación en Perú y Guatemala es lapertinencia a un grupo étnico. Como seobserva en el cuadro 2 para Perú, aun-que las mujeres en promedio ganan el60% de lo que ganan los varones, la ca-tegoría de género no está sola en las ex-plicaciones de las diferencias de ingre-sos pues el ser indígena tiene tambiénun peso 8.

Entre 1989 y 2000 en Guatemala, la pro-porción de mujeres entre los empleadosremunerados en el sector no agrícolapasó del 35 al 37%. Este leve incrementose debió principalmente a la mayor parti-cipación de las mujeres en la industriamanufacturera, especialmente en la ma-quila, y en los servicios financieros. Encambio, en el comercio la proporción demujeres entre los empleados remunera-dos disminuyó del 41 al 34% en el mismo

período (SNU, 2002). Cabe señalar que laparticipación de las mujeres en el sectoragrícola no solo aumentó del 11 al 13%entre 1989 y 2000, sino que, en este últi-mo año, el 58% de la población ocupadaen el sector agrícola eran trabajadoras noremuneradas, proporción que alcanzó el64% entre las mujeres indígenas y el 47%entre las no indígenas.

La información anterior es bastante grá-fica de las desigualdades señaladas. Enesa misma dirección, el Informe Final dela Comisión de la Verdad y Reconcilia-ción (agosto 2003) de Perú enfatiza quelas 69.000 personas muertas o desapa-recidas durante el conflicto armado in-terno tuvieron un rostro específico: decada cuatro víctimas, tres fueron cam-pesinos y campesinas cuya lengua ma-terna era el quechua 9. En el caso especí-

Las experiencias de Guatemala y Perú

8 Carolina Trivelli, «Hogares indígenas y pobreza en el Perú. Una mirada a partir de la información cuanti-tativa». Documento de Trabajo núm. 141. Instituto de Estudios Peruano (IEP), Lima, 2005, p. 43.9 www.cverdad.org.pe

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CUADRO 2. Promedio de Ingresos Laborales a (Por ámbito geográfico)

Indígenas No indígenas TotalLima metropolitanaTotal 1.946 3.092 2.804Hombres 2.399 3.762 3.404Mujeres 1.317 2.282 2.053Resto del país en el ámbito ruralTotal 410 686 548Hombres 614 864 748Mujeres 179 398 278

a Ingreso promedio anual en dólares (TC 3.45). Fuente: ENAHO 2001-IV Trimestre, en Trivelli, ob. cit., p. 43.

fico de las mujeres víctimas de violen-cia sexual durante el conflicto, porejemplo, en su gran mayoría eran anal-fabetas o sólo habían llegado a cursarla primaria. Eran mujeres quechua ha-blantes (75% de los casos) y de origenrural (83%).

Como en el caso peruano, la violenciade género atraviesa la vida cotidiana delas mujeres guatemaltecas, situaciónagravada por el alto grado de acepta-ción o tolerancia social y que afecta es-pecialmente a las mujeres indígenas.

A pesar de algunos esfuerzos realizadospor las organizaciones de mujeres, des-de las distintas instituciones y con elapoyo de la cooperación internacional,se reconoce que dichos esfuerzos nohan sido suficientes y que aún es uno delos problemas más serios y urgentes aabordar por las políticas públicas, espe-cialmente en el caso de los denomina-dos «feminicidios». En el año 2000 secontabilizaron 213 muertes violentas demujeres, 215 en el 2001, 163 en el 2002 y383 en el año 2004 10.

El acceso de las mujeres a los cargos derepresentación en Guatemala continúasiendo una asignatura pendiente para elEstado, sus instituciones sociales y polí-ticas, aunque la igualdad formal se en-cuentra garantizada en la ConstituciónPolítica de la República desde 1985 yotras normas ordinarias vigentes. En lasúltimas tres elecciones generales reali-zadas en 1995, 1999 y 2003 las postula-ciones a cargos de presidencia y vice-presidencia se observan en el cuadro 4.

Esta dinámica es aplicable a otros car-gos de elección pública, como el casode los gobiernos locales, en los que enlas dos últimas elecciones de 1999 ladistribución fue del 99,9 y de 0,9% y enel año 2003 del 97,3 y 2,7%. El mismoproceso se observa en cargos de desig-nación en otras instituciones y órganosdel Estado, para garantizar los derechosde las y los ciudadanos/as, como el Or-ganismo Judicial, el Procurador de De-rechos Humanos, el Procurador Generalde la Nación, la Fiscalía General de laNación, la Corte de Constitucionalidad,el Tribunal Supremo Electoral, cualquie-


10 Datos tomados del Informe del Procurador de Derechos Humanos: Violencia contra la Mujer 2004.

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CUADRO 3. Mujeres por tipo de violencia que les ha provocado el esposo o compañero enlos últimos doce meses, según características seleccionadas, 2002 (en porcentajes)

Población Violencia verbal Violencia física Violencia sexualIndígena 33,0 11,4 3,9Ladina 21,8 7,3 3,3

Fuente: INE/ Encuesta Nacional de Salud Materno-Infantil, 2002, octubre 2003.

ra que sea la institución pública la corre-lación en la dirección nacional se en-cuentra en un 82% dirigida por hom-bres 11.

En las Elecciones Generales de 2006 enPerú, la mayoría de los partidos políticoscolocaron el mínimo necesario de can-didatas mujeres (30%) para cumplir conla ley, pero también para evitar la com-petencia que ellas hoy representan paralos hombres candidatos. El 45,7% de lasmujeres resultaron mejor ubicadas res-pecto a su posición inicial en las listasconfeccionadas por los partidos y enseis de los 25 distritos electorales obtu-vieron la más alta votación. En otras pa-

labras, el electorado colocó a las muje-res en el lugar que su partido no les qui-so dar 12.

Como se muestra en el cuadro 5, los re-sultados de la elección «sin cuotas» demujeres en 1995, resultaron en un11,8% elegidas, aumentando en losaños siguientes hasta alcanzar el 30%en las últimas elecciones de 2006. Estatendencia favorable del electorado porlas candidaturas femeninas es corrobo-rada por una reciente encuesta de opi-nión pública, la cual muestra que en losúltimos cinco años, la aceptación de unamujer como presidenta de la repúblicase ha elevado en 10 puntos porcentua-


11 Elaboración propia basada en datos de la Oficina de Servicio Civil y otras instituciones del Estado.12 Jennie Dador Tozzini, «Militancia femenina y agenda partidaria. La presión de la competencia masculi-na». Manuscrito en prensa. PUC, Lima, 2007.

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CUADRO 4. Cargos a Elección Popular 1995-2003

Cargo/Año1995 1998 2003

Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre MujerPresidencia 18 1 20 2 11 0Vice-presidencia 19 0 20 2 10 1Alcaldías Municipales 326 4 326 3 322 8

Fuente: Tribunal Supremo Electoral «Memorias de elección generales 1995, 1999 y 2003.

CUADRO 5. Congresistas electos según sexo y período presidencial

Períodos1995-2000 2000-2001 2001-2006 2006-2011

V. abs. % V. abs. % V. abs. % V. abs. %Varones 105 88,2 94 79 93 78,8 85 70,8Mujeres 14 11,8 25 21 25 21,2 35 29,2Totales 119 100,0 119 100 118 100,0 120 100,0

Fuente: www.congreso.gob.pe, mayo, 2007.

les 13. En el momento de redactarse estediagnóstico, el Congreso peruano deba-te una modificación en la legislaciónque retornaría al sistema de «Lista Ce-rrada», eliminando el Voto Preferencial.Este sistema, vigente en Perú en laselecciones para los gobiernos locales yregionales, no garantiza la elección delas mujeres pues las suelen colocar en losúltimos lugares de las listas electorales,cumpliendo la ley pero desvirtuando sucontenido. Asimismo, las mujeres noocupan ni el 3% de las alcaldías, aunquehan elevado su participación como con-cejalas. El caso se agudiza en los Go-biernos Regionales, expresión de la des-centralización iniciada en 2001: ningunamujer fue elegida Presidenta de uno delos 25 gobiernos regionales.

Corroborando el análisis de algunasautoras como Sonia Álvarez 14, en Amé-rica Latina y en los últimos años, lasONG de mujeres y feministas parecenhaber incidido más en la política, enten-dida en sus aspectos más formalescomo la «participación política», y en elterreno institucional que en la construc-ción de un campo contracultural, lo quegenera ciertos límites para el avance dela ciudadanía de las mujeres. Las cuotasson un ejemplo de esto: se obtiene lanorma para la inclusión de mujeres enlas listas, pero al mantenerse intactos

los prejuicios de los dirigentes partida-rios, se desvirtúa el espíritu de igualdadde la ley.

I.1. Muchas leyes, de escasocumplimiento

Tanto Guatemala como Perú han tenidouna activa participación en los procesospromovidos por el Sistema de NacionesUnidas. Éste es el caso de las cumbres,convenciones, conferencias y otras acti-vidades dirigidas a garantizar los dere-chos humanos universales de los diver-sos sectores y grupos sociales, el medioambiente y otros temas fundamentalesde la agenda mundial. En este ámbitohan suscrito y ratificado un amplio mar-co de mecanismos de protección de losderechos de las mujeres, como: conven-ciones, convenios y declaraciones ema-nadas de las cumbres y conferenciasinternacionales.

Asimismo, la legislación nacional vigenteha avanzado en el proceso de «garantizary proteger los derechos de las mujeres»15.En los años 1996 y 1999 el Congreso dela República apoyó dos leyes impulsa-das por las organizaciones de mujeres:el Decreto Ley 97-96, Ley para Prevenir,Sancionar y Erradicar la Violencia In-trafamiliar, y el Decreto Ley 7-99, Ley de


13 En las Elecciones Generales realizadas en Perú en el año 2006 compitieron cuatro mujeres a la presiden-cia de la República.14 Sonia Álvarez, «An even Fidel can’t change that. Trans/national Feminist Advocacy Strategies and Cultu-ral Politics in Latin America», Universidad de California en Santa Cruz, 1998.15 Congreso de la República, Constitución Política de la República de Guatemala, Guatemala, 1985.

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Dignificación y Promoción Integral de laMujer Guatemalteca que garantiza unamplio marco de derechos a las muje-res, en tanto que su objetivo central espromover el desarrollo integral de lamujer y su plena participación en todaslas esferas de la vida económica, políti-ca, social y cultural del país. Asimismo,podemos mencionar la integración en laLey de Desarrollo Social de los aspectosrelativos a la salud sexual y derechos re-productivos y la Ley de Planificación Fa-miliar (2006), que contó con el veto delgobierno de la República. En este ámbi-to han impulsado y demandado del Es-tado la firma y ratificación de convenios,declaraciones y programas internacio-nales que favorecen los derechos de lasmujeres como CEDAW, Belém do Pará yotras.

A pesar de contar con este importantemarco legal nacional e internacionalque es mandatario y vincula a las diver-sas instituciones del Estado a aplicarmedidas para garantizar los derechosde las mujeres, su desarrollo integral ysu plena participación social, económi-ca y política, aún hoy existe un conjuntode preceptos en normas nacionales quecontravienen estos mandatos. Asimis-mo, está pendiente de realizar una ade-cuación de las normas nacionales conlas internacionales, vigilar que en laenunciación de nuevas normas no exis-tan preceptos sexistas y algo muy im-portante, hacer positiva la legislaciónnacional e internacional vigente. La ob-servación de esta incoherencia, entreotras, fue hecha al Estado Guatemaltecopor el Comité de la CEDAW en su 35th


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Guatemala: Normas Internacionales relacionadas con los derechos de las mujeres

• Convenio Relativo a la Igualdad de Remuneración entre la Mano de Obra Mascu-lina y la Mano de Obra Femenina por un Trabajo de Igual Valor.

• La Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer.• Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada.• Convenio 111 sobre la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación.• La Convención Relativa a la Discriminación en Materia de Enseñanza.• Convención sobre el Consentimiento para el Matrimonio y la Edad Mínima para

Contraer Matrimonio y el Registro de los Matrimonios.• La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación con-

tra la Mujer (CEDAW).• La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia

contra la Mujer (Convención de Belém do Pará).• El Protocolo Facultativo de la CEDAW, entre otras.

Sesión, tras la presentación de su sextoinforme periódico en 2004.

Es importante destacar que la elabora-ción, firma, ratificación y promulgaciónde instrumentos internacionales y leyesnacionales en Guatemala se debe alefectivo trabajo de incidencia desarro-llado desde las organizaciones de muje-res, quienes han promovido estos pro-cesos ante los distintos organismos delEstado, en alianza o con apoyo de la ins-titucionalidad de la mujer en el Estado,como es el caso de la ONAM, la SE-PREM, la DEMI, el Foro Nacional de laMujer, la Comisión de la Mujer en elCongreso de la República y el apoyo dela cooperación internacional.

En relación a Perú hace algunos años seseñaló la paradoja de que, en el marcode un régimen fuertemente autoritario yque acumulaba denuncias por violacióna los Derechos Humanos como el de Al-berto Fujimori (1990-2000), se creara elMinisterio de la Mujer y la Adjuntía paralos Derechos de la Mujer dentro de laDefensoría del Pueblo y se promulgarala Ley de «cuotas» (inicialmente un 25%que luego ascendió al 30) para las muje-res en las candidaturas a elecciones ge-nerales y municipales, etc. Con un fuer-te acento populista cuando se dirigía alas mujeres de sectores populares urba-nos, el gobierno fujimorista buscó ince-santemente su apoyo y contó con muje-res congresistas como sus más leales

defensoras. En el cuadro de la página si-guiente se han sintetizado los marcosnormativos nacionales e internaciona-les más importantes que se refieren alos derechos de las mujeres.

I.2. Aportes del feminismo y del movimiento de mujeres

Se ha escrito extensamente sobre el fe-minismo latinoamericano, sus similitu-des con los movimientos feministas enel Norte y también su capacidad paralidiar con realidades políticamente ines-tables y socialmente injustas. Una desus particularidades, en casi todos lospaíses de la región, fue la creación deOrganizaciones No Gubernamentalessobre la base de los grupos voluntarioso de auto-conciencia feminista, que ha-bían comenzado a surgir a fines de ladécada de 1970. En América Latina fue-ron las ONG quienes expresaron la insti-tucionalidad del feminismo —la «profe-sionalización de la causa feminista»,como la denominaron Heilborn y Arru-da— con una identidad híbrida, además,pues son al mismo tiempo centros detrabajo y espacios de «movimiento» 16.

Perú y Guatemala, con sus diferenciaspor los años de conflicto armado en elcaso de esta última, no fueron ajenas aesta tendencia regional. Las ONG másimportantes se fundaron a fines de ladécada de 1970, con el impulso de una


16 Maruja Barrig, «Los malestares del feminismo latinoamericano: una nueva lectura». Ponencia presenta-da en la Conferencia de la Latin American Studies Association-LASA, Chicago, septiembre, 1998.

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Perú: Normas Nacionales e Internacionales sobre los Derechos de las Mujeres

• La Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contrala Mujer (CEDAW) fue ratificada por el Perú en 1995. En diciembre del 2000 el Es-tado peruano firmó el protocolo de la CEDAW y lo ratificó el 5 de marzo del 2001.

• Convención para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer —Be-lém do Pará de 1993—. Ratificada por el Perú el 4 junio de 1996.

• Ley Nº 26260 contra la Violencia Familiar, aprobada en 1993. Posteriormente, en1997, se introdujeron modificaciones para mejorar sus alcances. Los casos de vio-lencia familiar están excluidos de los procedimientos de conciliación extra-judicial.

• El Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano fue establecido en1996, como el sector encargado de la promoción de la equidad social y de géne-ro. Su estructura orgánica fue modificada en el año 2002, denominándose Minis-terio de la Mujer y Desarrollo Social.

• Ley Nº 26842, Ley General de Salud de 1996, reconoce la violencia familiar comoun problema de salud.

• Sistema de Cuotas: fue acogido en la Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859 y laLey Nº 26864 de Elecciones Municipales, indicando que las listas de candidatostanto al parlamento como para autoridades locales deberían incluir un númerono menor del 25% de mujeres o de varones. Se comenzó a aplicar en el año1998. En el año 2000 se aumentó la cuota para la lista al Congreso al 30%, y en2002 se hizo lo mismo con la cuota para municipios. En 2002 también se aplicó el30% de cuotas para las elecciones regionales.

• Ley Nº 27558. Ley de Fomento de la Educación de las Niñas y Adolescentes Ru-rales, aprobada en 2001.

• Ley Nº 27942 de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual, aprobada en2003.

• Derecho de toda persona a los servicios de salud sexual y planificación familiarsin discriminación por edad, opción sexual, estado civil, entre otros. ResoluciónMinisterial Nº 536-2005/MINSA de 2005.

• Norma Técnica para la Atención del Parto Vertical con Adecuación Intercultural.Resolución Ministerial Nº 598-2005/MINSA del 2005.

• Ley de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, Ley Nº 28983 del16 de marzo de 2007. Establece directivas claras a los tres poderes del Estado y alos diversos sectores para crear condiciones de igualdad (ver texto completo dela Ley en los Anexos).

• Decreto Supremo Nº 027 - 2007 - PCM. Este decreto de la Presidencia del Consejode Ministros define cuáles son las Políticas Nacionales de Obligatorio Cumplimien-to para las entidades del gobierno nacional: gobiernos regionales y municipales.Una de las once políticas es la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

vanguardia urbana, de clase media e ins-truida, que pretendió cambiar el sentidocomún de las gentes, inicialmente con unfuerte énfasis contracultural. Fue tam-bién un feminismo que se alimentó de lascanteras de la izquierda, orígenes que semantuvieron o se diluyeron, aunque sindesaparecer totalmente, en la búsquedade la autonomía organizativa. Importa re-saltar que la Cooperación Internacionaljugó un papel fundamental en la consoli-dación del feminismo peruano —y lati-noamericano en general— al canalizarrecursos y apoyar redes latinoamerica-nas temáticas que permitieron una inten-sa circulación de ideas y estrategias, fun-damentalmente dentro de América delSur. La hermandad cómplice entre lasfuncionarias de agencias privadas decooperación y feministas latinoamerica-nas fue una constante desde la décadade 1980. El apoyo externo permitió tam-bién que la academia fuera penetradacon los aportes de esta tendencia en tan-to había auspiciado un número conside-rable de investigaciones y publicacionessobre la situación de las mujeres.

Un rasgo particular del movimiento demujeres en Perú no sólo fue la expansión

rápida del feminismo y la creación deONG que articularon redes nacionales yregionales, sino también la organizaciónfemenina popular alrededor de la alimen-tación 17. Estas líderes populares supieroncongregar la atención y acciones de unnúmero apreciable de organizaciones nogubernamentales de Lima y posicionarsecomo interlocutoras de varias agenciasde cooperación, que contaron con dichotejido organizativo para canalizar muchasde sus intervenciones de alivio a la pobre-za: talleres sobre salud y nutrición, escue-la de líderes, etc. A inicios de la década de1990, las líderes de esas organizacioneshabían logrado una visibilidad pública, sehabían entrenado en los vericuetos de lanegociación con agentes privados y pú-blicos, y fueron tentadas por movimien-tos y partidos políticos para ingresar ensus filas y presentarse de candidatas en laselecciones municipales y generales. Perotambién fueron un impedimento para elproselitismo político de Sendero Lumino-so en los barrios populares de Lima,quien no vaciló en asesinar a «dirigentas»de estas organizaciones.

La organización femenina por la ali-mentación, las feministas y las ONG de


17 Junto con el programa municipal del Vaso de Leche (creado en 1983) y con los clubes de madres impul-sados por la primera administración de Alan García (1985-1990), la organización de las mujeres en las co-cinas / comedores populares —en la actualidad se calcula la existencia de unos 15.000 comedores en todoel país— tiene también impacto económico: un estudio realizado con información de 1995 identificó enese año a nivel nacional 24.018 Clubes de Madres, 42.447 Comités del Vaso de Leche y 9.869 ComedoresPopulares que congregaban a 1.526.676 mujeres, quienes trabajaban casi 285 millones de horas volunta-rias en un año, lo cual equivalía a 154.683 personas trabajando a tiempo completo anualmente y casi al 4%de la PEA ocupada en servicios en 1995. Tomado de Hanny Cueva y Armando Millán, «Las OrganizacionesFemeninas para la Alimentación y su relación con el sector gubernamental», Cuadernos de InvestigaciónSocial núm. 16. Departamento de Ciencias Sociales. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2000.

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mujeres confluyeron desde la décadade 1980 en algunos espacios específi-cos de elaboración de plataformas co-munes, asesorías, etc. Vínculos que nose han disuelto en los tiempos que co-rren, pero que han bajado en intensi-dad. Con mayor nitidez desde la décadaactual, se visualiza una tendencia quese bosquejó ya a fines de los años 1990en lo que se refiere al movimiento demujeres y es su mudanza de escenario,que tiene hoy al Estado y sus institucio-nes —y no las calles por aludirlo simbó-licamente— como un espacio privile-giado de negociación. Perú es un paíscon una frondosa pero reiteradamenteincumplida normatividad. Si bien laexistencia de leyes e incluso la adscrip-ción del Estado a convenciones interna-cionales pueden convertirse en uninstrumento de presión para su cumpli-miento, éste algunas veces reposará enla fortaleza del actor movilizado antesque en la justicia del reclamo. Como severá en el capítulo siguiente, el procesode reforma, transferencia y fusión de al-gunos programas sociales —varios deellos referidos a la alimentación— im-pulsado por el gobierno actual es capazde resistir sin inmutarse el embate demiles de mujeres organizadas en algu-nos de ellos, que salieron en mayo delpresente año a las calles reclamandoser incluidas y consultadas en esas de-cisiones.

Los centros feministas/de mujeres, porsu parte, se han profesionalizado aúnmás perfilando algunas de ellas la ase-soría como una de sus estrategias deintervención, en especial hacia gobier-nos locales y regionales, o al Congreso.En este escenario, las Agencias de Coo-peración han cumplido un papel al bus-car en sus ONG contrapartes, impactostangibles y resultados concretos a me-diano plazo en la esfera política antesque en el espacio de «lo político»-cultu-ral 18. En los tiempos actuales es casiuna osadía referirse al movimiento fe-minista peruano o latinoamericano entanto movimiento. Como sugiere el en-sayo de Sonia E. Álvarez citado, aque-llo que conocíamos como «movimien-to» feminista hoy debe ser rastreadoen diversos campos discursivos de ac-tuación; es amplio, descentralizado,polifónico, heterogéneo y se aleja delos patrones clásicos de los movimien-tos sociales. No obstante, su impactoes reconocido por la opinión pública.En una encuesta reciente, a la preguntade «¿Considera que el movimiento fe-minista ha influido en el cambio de lasmujeres en el Perú?», un 72,7% de losentrevistados respondió afirmativa-mente 19. En el área de los temas, paraPerú y la mayoría de los países latino-americanos incluyendo Guatemala,conjuntamente con la violencia de gé-nero, la salud sexual y reproductiva si-


18 Sonia Álvarez, «An even Fidel can’t change that. Trans/national Feminist Advocacy Strategies and Cultu-ral Politics in Latin America». Universidad de California en Santa Cruz, 1998.19 V Encuesta Anual sobre la Situación de la Mujer. Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima,febrero 2007.

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gue siendo uno de los ejes aglutinado-res de pasiones y voluntades feminis-tas, y esta última, el terreno de tensióncon la Iglesia Católica, de innegable in-fluencia en las políticas públicas de laregión. Aspectos vinculados con el em-

barazo adolescente, la despenalizacióndel aborto y la planificación familiar sontambién identificados por la opiniónpública como centrales entre los pro-blemas de las mujeres peruanas, comose advierte en el siguiente cuadro:


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CUADRO 6. ¿Cuál es el principal problema de la mujer en el Perú? (respuesta asistida)

Problema/años 2004 2005 2006 2007Violencia familiar 31,5 37,3 29,2 30,2Falta de educación 12,7 14,2 15,8 17,0Embarazos no deseados — — 13,7 15,4Acoso sexual 24,1 13,9 12,7 14,0Desempleo 19,4 18,0 16,1 12,2Aborto 5,5 8,9 6,8 5,5Poca participación en política 2,0 4,6 3,5 3,3Salud precaria 1,7 1,9 1,4 2,0No sabe 3,2 1,1 0,7 0,4No contesta 0,1 0,0(Base: Total de entrevistados) (403) (563) (605) (597)

Fuente: V Encuesta Anual sobre la Situación de la Mujer. Grupo de Opinión Pública de la Universidad deLima, febrero 2007.

En Guatemala, es precisamente desdelos espacios de articulación de las mu-jeres que se ha impulsado un conjuntode acciones que ha permitido a la fechadesarrollar una conciencia crítica de laspropias guatemaltecas sobre su situa-ción y condición económica, política,social y cultural, lo que ha fortalecidosus capacidades para demandar al Es-tado la aplicación de sus derechos; con-tar con una Política Nacional Integral yun plan intersectorial de promoción aldesarrollo de las mujeres; contar conmecanismos institucionales para elavance de la mujer; haber construido

alianzas internas y externas con muje-res de diversos sectores y otros secto-res sociales; haber promovido la trans-formación de los mecanismos jurídicossexistas, la propuesta de nuevas nor-mas de apoyo a los derechos de las mu-jeres y creado nuevos mecanismos jurí-dicos de tutela y protección; pasar de lademanda individual a la colectiva, pormedio de la articulación de un movi-miento con clara identidad política; yalgo fundamental para la transforma-ción de las instituciones y la sociedad,haber impulsado la transformación dela ideología, la cultura y las prácticas

sexistas en el marco de las institucionessociales y políticas.

Como resultado de su intervención secrean diversos mecanismos que fueronpromovidos desde distintas negociacio-nes con el Estado, como la Defensoríade la Mujer Indígena (1999), el Foro Na-cional de la Mujer (1997), la SecretaríaPresidencial de la Mujer (SEPREM), ins-tancia rectora, promotora, asesora ymonitora de políticas públicas para laMujer y la Coordinadora Nacional parala Prevención de la Violencia Intrafami-liar y Contra la Mujer (CONAPREVI)(2000) y la Comisión de la Mujer delCongreso de la República (1999). Asi-mismo, y por el trabajo desarrollado porlas diversas organizaciones a nivel local,hoy existen algunas Oficinas Municipa-les de la Mujer en los distintos departa-mentos y municipios.

Hay que mencionar que la preparaciónde la IV Conferencia Mundial de la Mujergeneró un amplio proceso de divulga-ción de los derechos de las mujeres, laimportancia de los instrumentos inter-nacionales de protección, la consulta yorganización de las mujeres de cara a lapreparación del Primer Informe Alterna-tivo elaborado por las organizacionesde mujeres y coordinado por la Defen-soría de la Mujer del Procurador de De-rechos Humanos. Este proceso implicóla articulación de las organizaciones fe-ministas y de mujeres que formaron elComité Beijing Guatemala y, desde elmismo, el inicio de un amplio procesode apropiación, difusión, consulta y par-

ticipación de las organizaciones de mu-jeres, con la finalidad de empoderarlas einformarlas por un lado de sus derechosy, por el otro, del proceso de las confe-rencias y el impacto para sus derechos ysus vidas. Asimismo, en el campo de laspolíticas públicas las organizaciones demujeres guatemaltecas han trabajadopara lograr ante el Estado la enuncia-ción de políticas públicas, planes, pro-gramas y proyectos que promuevan eldesarrollo y la plena participación de lasmujeres en la vida económica, política,social y cultural.

Este trabajo lo han realizado desde fue-ra de la estructura gubernamental odesde dentro de aquellos espacios endonde hacen parte de instituciones mix-tas como CONAPREVI, el Foro de la Mu-jer y la Oficina Nacional de la Mujer.Como logros más destacados podemosdestacar: a) en 1993 los aportes a losAcuerdos de Paz, realizados desde elsector de mujeres, b) en 1997 la gestión,incidencia y participación en el diseñode la Primera y Segunda Política Nacio-nal de la Mujer y Plan de Equidad deOportunidades, c) en 2001, los aspectosrelativos a la salud sexual y derechos re-productivos en la Política de Desarrollosocial, d) la Política Específica de SaludSexual y Derechos Reproductivos, e) elPlan Contra la Violencia contra la Mujer,entre otros.

Asimismo, han participado activamenteen los procesos de consultas colectivaso individuales de la cooperación bilate-ral en los casos en que han sido convo-


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cadas para definir criterios de coopera-ción entre estas entidades y el gobierno,éste es el caso del Meso diálogo convo-cado en el año 2002 por la ComisiónEuropea para definir su política de coo-peración referida a la lucha contra la dis-criminación contra la mujer, concretán-dose en el actual programa de LuchaContra las Exclusiones.

I.3. La institucionalidad para laigualdad de género

En Guatemala, el Proceso de Beijing y lasuscripción de los Acuerdos de Paz re-presentan los dos momentos claves enlos que se potencian las iniciativas de lasinstituciones oficiales, propiciando unmayor grado de respuesta del Estado alas demandas y propuestas de las muje-res a través del desarrollo y enunciaciónde políticas, planes, programas y proyec-tos. La cooperación internacional abrelos programas específicos o las unidadesde la mujer para impulsar compromisosadquiridos en los eventos internaciona-les. Éste es el caso del primer esfuerzopara enunciar la Política de DesarrolloAgrícola de las Mujeres promovida porlas mujeres del Comité Bilateral dentrodel Ministerio de Agricultura, Ganaderíay Alimentación en el año 1993. En el mis-mo año, el Procurador de Derechos Hu-manos de Guatemala, por medio de laDefensoría de la Mujer, desarrolla el pri-mer Plan de Trabajo dirigido a promover

la vigencia de los derechos humanos uni-versales de las mujeres.

En el año 1990, la Oficina Nacional de laMujer (ONAM), entonces responsabledel tema en el marco de un esfuerzocentroamericano, inició el análisis delos contenidos de la educación a efectode evaluar por medio de los discursos,imágenes y prácticas de la educación elcarácter y calidad de la misma, a fin decomenzar a trabajar en la gradual elimi-nación de los patrones sexistas 20. En elaño 1992 se instituyó la Comisión «Edu-quemos a la Niña», en torno a la cual seestablece una cooperación entre el Esta-do, el sector privado y la cooperacióninternacional que constituyó una expe-riencia innovadora y permitió la articu-lación de esfuerzos dirigidos a mejorarlos indicadores de eficiencia, calidad ypertinencia educativa de la niña.

En el año 1993, al iniciarse el desarrolloy debate de los Acuerdos de Paz, secrea, en el marco de la Asamblea de laSociedad Civil, el «Sector Mujeres» enel que participan activamente las orga-nizaciones de mujeres. Estas organiza-ciones, a través de sus acciones, lograninstalar en los acuerdos de PoblacionesDesarraigadas, Pueblos Indígenas, So-cios Económicos y Situación Agraria as-pectos importantes relativos a las de-mandas de las mujeres. La creación dedos instancias importantes como la De-fensoría de la Mujer Indígena y el Foro


20 Estudio comparativo de la revisión de textos escolares de mayor uso en planteles públicos y privadosde Guatemala, El Salvador y Panamá. Oficina Nacional de la Mujer, 1990.

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Nacional de la Mujer permitieron que,con apoyo de la cooperación internacio-nal, se fortaleciera la participación yorganización de las mujeres de los espa-cios locales de ámbito nacional, princi-palmente de mujeres indígenas.

En este marco de los Acuerdos de Paz yBeijing, con más espacios fortalecidosde articulación y coordinación de muje-res, se produce el proceso de incidenciaante el gobierno para la formulación dela Política Nacional de Promoción yDesarrollo de las Mujeres Guatemalte-cas y el Plan de Equidad de Oportunida-des 1998-2001, por medio del cual dacumplimiento a los mandatos de la CE-DAW, la PAM, los Acuerdos de Paz y laLey de Dignificación y Promoción Inte-gral de la Mujer. La Política Nacional dela Mujer fue elaborada en el marco deun comité consultivo integrado parita-riamente por las organizaciones de mu-jeres y las instituciones del Estado. Porel nivel de consensos que alcanza en sudiseño ha sido validada por las siguien-tes administraciones gubernamentalesen el año 2000 y nuevamente en el año2004. Su actualización y validación de-bía haberse hecho nuevamente en 2006y aunque la SEPREM está actualmentegestionando este proceso, es opinióndel movimiento feminista y de mujeresque su futuro es impredecible, ya que sepresenta en un período crítico como loes el proceso electoral.

La Política Nacional de la Mujer es unapolítica con un plan nacional de largoplazo e integralidad, que cuenta con

9 objetivos estratégicos: 1) equidad edu-cativa, 2) equidad en salud, 3) econó-mica, 4) tierra y vivienda, 5) violenciacontra la mujer, 6) equidad laboral,7) equidad jurídica, 8) mecanismos insti-tucionales para el avance de la mujer y9) equidad en la participación sociopolí-tica. Dichos objetivos están definidospor sectores con el fin de integrarla enlas distintas políticas de los ministeriosdel gobierno. La Política de la Mujer y elPlan de Equidad de Oportunidades re-presentan las principales herramientaspor medio de las cuales el gobierno deGuatemala busca la aplicación univer-sal de los derechos humanos de las mu-jeres, su autonomía, participación ydesarrollo integral. En este sentido y parasu traslado a nivel local, la SEPREM hadesarrollado también acuerdos departa-mentales y municipales para integrarlos contenidos de la política nacional anivel de los planes locales de desarrollo.Merece mencionarse que para su difu-sión se realizaron acciones en los me-dios de comunicación televisiva, radial yse elaboraron vídeos en los cuatro idio-mas mayas mayoritarios.

La Coordinadora Nacional para la Pre-vención y Erradicación de la ViolenciaIntrafamiliar y contra la Mujer (CONA-PREVI), creada en el año 2000, ha defini-do con base al eje de Violencia contra laMujer de la Política Nacional de Pro-moción y Desarrollo de las MujeresGuatemaltecas y el Plan de Equidad deOportunidades, su Plan de Trabajodenominado PLANOVI, un plan paradiez años, con cuatro ejes estratégicos:


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a) análisis, investigación y estadística,b) educación, sensibilización y preven-ción, c) atención integral para mujeressobrevivientes de violencia y d) fortale-cimiento institucional de los entes delEstado, teniendo como ejes transversa-les la multiculturalidad, la descentraliza-ción y la coordinación institucional, di-cho plan se encuentra en la fase deimplementación, entre sus principalesacciones está la de integrar el primercentro de apoyo integral a mujeresagredidas «con pertinencia cultural» 21.En el marco de CONAPREVI se coordi-nan acciones para erradicar la violenciacontra la mujer con las diferentes ins-tancias del Estado: Organismo Ejecu-tivo, Legislativo, Judicial y organiza-ciones de mujeres. El PLANOVI es uninstrumento que evidencia que la coo-peración y el trabajo coordinado entreinstituciones del Estado y las organiza-ciones de mujeres es posible y produceefectos positivos para el fortalecimientode los derechos de las mujeres.

En lo relativo a los mecanismos institu-cionales para el avance de la igualdadde género, el Estado guatemaltecocuenta actualmente con instituciones enel Ejecutivo, Legislativo, Judicial y algu-nos órganos de control político y admi-nistrativo como: a) la Coordinadora Na-cional para la Prevención de la ViolenciaIntrafamiliar y Contra la Mujer (CONA-

PREVI), b) la Secretaría Presidencial dela Mujer (SEPREM), con rango de Secre-taría de Estado, c) la Defensoría de laMujer Indígena, d) el Foro Nacional de laMujer, e) la Comisión de la Mujer delCongreso de la República, f) la Oficinade la Mujer del Organismo Judicial, g) laDefensoría de la Mujer del Procuradorde Derechos Humanos, h) la Fiscalía dela Mujer del Ministerio Público, i) la Ofi-cina Nacional de la Mujer y j) la Oficinade la Mujer Trabajadora, ambas en elMinisterio de Trabajo y Previsión Social.En el ámbito local, existen Oficinas Mu-nicipales de la Mujer en los distintos de-partamentos y municipios de nivel localy sedes regionales de la SEPREM.

Todos estos mecanismos fueron crea-dos a partir de la segunda mitad de ladécada de los noventa y el año 2000, ypor el impulso de Beijing y los Acuerdosde Paz, con el objetivo de avanzar ennormas, políticas, estrategias, planes,programas y proyectos que hicieranefectivo el pleno desarrollo, ciudadaníade las mujeres y por medio de ello insti-tucionalizar los derechos de las mujeresen las estructuras públicas de ámbitonacional y local. Sin embargo, se haavanzado con muchas dificultades y enla medida en que el contexto, sus forta-lezas y debilidades, lo ha permitido.Desde la perspectiva de los donantes bi-laterales y el movimiento feminista y de


21 La pertinencia cultural hace referencia a que este centro es una entidad que cuenta con una política, filo-sofía, estructura y práctica en la que se cuenta con la capacidad de atender a mujeres de los diversos pue-blos (mestizas, mayas, xincas y garífunas) con los recursos técnicos, humanos y otros pertinentes y ade-cuados.

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mujeres se les considera aún mecanis-mos débiles política, técnica, adminis-trativa y financieramente.

La SEPREM, como entidad rectora de po-líticas públicas de la mujer, es responsa-ble de coordinar, asesorar y monitorearpermanentemente la integración e im-plementación dentro de las políticas delgobierno de la Política de la Mujer y elPlan de Equidad de Oportunidades. Des-de su creación ha jugado un papel fun-damental en el desarrollo de propuestasen diversos ámbitos que permitan elavance de las mujeres, de allí que su for-talecimiento político, técnico, adminis-trativo y financiero sea una demanda delas mujeres. SEPREM ha incidido asi-mismo en el ámbito centroamericano, alhaber promovido la creación del Conse-jo de Ministras de la Mujer de Centro-américa (COMMCA) en el período 2002-2003.

En Perú es 1973 el origen más remotode una preocupación oficial por insti-tucionalizar políticas hacia las mujeres,cuando en el marco de la Reforma Edu-cativa impulsada por el Gobierno Militarde Velasco Alvarado (1968-1975) se creóun Comité Técnico para la Revaloraciónde la Mujer. Éste debía canalizar uno delos postulados de la Ley General deEducación que era el de «revalorar a lamujer y ofrecerle las máximas oportuni-dades para un desarrollo libre y pleno».

Posteriormente, en 1974, se instaló laComisión Nacional de la Mujer Peruana(CONAMUP), de carácter autónomo, de-pendiente de la Presidencia de la Repúbli-ca. Cambios gubernamentales desactiva-ron esas instancias, que años después,en 1983, se recrearía como Oficina Na-cional de la Mujer dentro del Ministeriode Justicia, la cual se mantiene, concambios de nombres pero siempre bajoperfil, hasta la creación del Ministerio dela Mujer en 1996 22.

Nacido como Ministerio de Promociónde la Mujer y Desarrollo Humano (PRO-MUDEH) en 1996, el Ministerio fue uncajón de sastre, que además de unalínea de «gerencia» hacia la mujer, in-cluyó la Comisión para los Discapacita-dos, la Beneficencia Pública, el Zoológi-co (conocido como Parque de LasLeyendas), el Instituto Nacional de De-portes, el Instituto Nacional de Bienes-tar Familiar, el Programa Nacional deApoyo Alimentario (PRONAA), etc. Esteúltimo, sin duda, el núcleo más impor-tante del Ministerio, dotado con mayo-res recursos y personal, distribuye víve-res a comedores comunales y clubes demadres. Teniendo como finalidad eldesarrollo de la mujer y la familia, bajoel principio de igualdad de oportunida-des, el PROMUDEH debía, entre otrasmisiones, «velar por la incorporación delos enfoques de equidad social y de gé-nero en las políticas públicas a nivel


22 Maruja Barrig, «INTRODUCCIÓN (o de cómo llegar a un puerto con el mapa equivocado)», en LasApuestas Inconclusas. El Movimiento de Mujeres y la IV Conferencia Mundial de la Mujer, Lima, Flora Tris-tán Ediciones, 2000.

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nacional, regional y local, y articular alos diversos sectores estatales para trans-versalizar la perspectiva de género». Ypara cumplir esta titánica tarea recibió,en 1997, al año siguiente de su creación,el 1,3% de los recursos del PresupuestoGeneral de la República, el 60% de loscuales correspondían al PRONAA, elprograma de distribución de alimentos.

La creación de una instancia para políti-cas de las mujeres al más alto nivel fueuna demanda feminista en toda la re-gión y no fue sencillo oponerse al PRO-MUDEH aunque ya, desde el inicio, evi-denció las similitudes con sus pares deAmérica Latina y Caribe. En primer lu-gar, si esta instancia está al lado de —obajo— programas asistenciales, se evi-dencia el enfoque político de las muje-res como una población vulnerable a laque hay que tutelar. Incluso si estas ins-tancias tuvieran rango ministerial comoPerú y Chile, por ejemplo, su capacidadde influencia política para convertirseen un «órgano rector de políticas de gé-nero» es reducida. Debilidad en la jerar-quía, trabados accesos a la formulaciónde políticas, pero además escaso presu-puesto. En Bolivia, por ejemplo, el pre-supuesto de la ex Subsecretaría de Gé-nero desde su creación hasta el final dela década de 1990 fue cubierto en másdel 90% con fondos de la CooperaciónInternacional 23.

Finalmente, un hecho externo pero quetiene gravitación en la dinámica del Mi-

nisterio de la Mujer en Perú y en otrospaíses de la región es la compleja, ten-sa, desconfiada relación entre esta ins-tancia oficial y el movimiento feministay de mujeres. Será no sólo el partido enel gobierno el que marque las pautas delas políticas de género, sino incluso losénfasis de algunas de sus ministras den-tro de una misma administración lo quedetermine alianzas o distanciamientosdel movimiento de mujeres con estainstancia. En general, los balances lati-noamericanos sobre el vínculo movi-miento feminista-Mecanismo de la Mu-jer suelen ser desalentadores y Perú yGuatemala no son una excepción. Sinembargo, unas de cal y otras de arena:en el país, al igual que en otros de la re-gión, se han expandido las iniciativasdescentralizadas, oficinas de la mujer engobiernos regionales o en municipios,por ejemplo, con las cuales se ha llega-do a más rápidos y fecundos entendi-mientos. En Perú, muchas de estas ins-tancias están incluso a la vanguardia delgobierno central pues ya contaban conplanes de igualdad de oportunidades uordenanzas sobre obligatoriedad de usodel «lenguaje inclusivo», antes que laLey de Igualdad de Oportunidades entreHombres y Mujeres fuera aprobada enmarzo del 2007.

En julio del 2002, el PROMUDEH se con-virtió en MIMDES, Ministerio de laMujer y Desarrollo Social, con sus com-petencias y funciones bastante más aco-tadas, aunque manteniendo la atribu-


23 Barrig, ob. cit., Lima, 2000.

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ción de «formular, aprobar, ejecutar ysupervisar las políticas de mujer y des-arrollo social promoviendo la igualdadde oportunidades entre hombres y mu-jeres, la niñez, la tercera edad y las po-blaciones en situación de pobreza ypobreza extrema, discriminadas y ex-cluidas» (Artículo 2º de la Ley 27793). Lareestructuración estableció dos Vice-ministerios: uno de la Mujer y otro deDesarrollo Social, incluyendo dentro delprimero dos de sus programas más im-portantes, Violencia Familiar y Sexual, yWawawasi (cunas infantiles). Ambos,como se verá en el capítulo siguiente,han sido declarados en proceso de ex-tinción en el marco de la reformulaciónde Programas Sociales.

La intención de dotar de mayor claridaden sus funciones y reducir un innecesa-riamente amplio abanico de atribucio-nes no significó una mejor capacidaddel MIMDES para impactar en los otrossectores públicos ni obtener mayoresrecursos. Aunque desde su fundacióneste Ministerio tuvo la misión de trans-versalizar un enfoque de género en laspolíticas, no sólo fue difícil romper la di-námica sectorial del Ejecutivo, sino queno se incentivó la continuidad y articula-ción de algunas iniciativas como Comi-siones internas para la igualdad de gé-nero surgidas en algunos ministeriospor la voluntad de sus funcionarias,como en el Ministerio de Trabajo o el deAgricultura. De otro lado, el Presupues-to General de la República del año 2007

le asignó al MIMDES el equivalente al2% del total.

En el primer año de administración delAPRA (2006-2011), la gestión del MIM-DES ha difundido que su prioridad es lareducción de la desnutrición infantil.Ésta es una de las políticas de gobiernoque también es recogida por el eje deSeguridad Humana de la Política Nacio-nal de Cooperación Internacional, puesuno de sus objetivos estratégicos es eldesarrollo de una red de protección so-cial que resguarde el capital humano ensituación de riesgo; actualmente seaprecia también un mayor protagonis-mo de la Dirección Nacional de la Fami-lia de este Ministerio. En lo que se refie-re a las políticas hacia la mujer, si bien elVice-Ministerio de la Mujer jugó un pa-pel en el lobby por la promulgación dela Ley de Igualdad de Oportunidades, suactuación es de bajo perfil. En ese con-texto es comprensible la preocupacióndel Comité de la CEDAW que, en reac-ción al VI Informe Periódico del EstadoPeruano al Comité (enero 2007), señaló:«El Comité toma nota de la reestructu-ración del Ministerio de la Mujer yDesarrollo Social y la creación del Vice-Ministerio de la Mujer; sin embargo, ex-presa preocupación de que el aparatonacional para el avance de la mujer pue-da no tener suficiente poder para latoma de decisiones o recursos financie-ros y humanos para promover efectiva-mente la implementación de la Conven-ción y de la igualdad de género» 24.


24 CEDAW/C/PER/CO/6. 2 de febrero de 2007.

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II. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO YLA APLICACIÓN DE LA DECLARACIÓNDE PARÍS

II.1. La cooperación al desarrolloen Perú: antecedentes,tendencias, flujos y actores

1. Antecedentes. Los orígenes de lacooperación internacional en el Perú seremontan a la década de 1960, aunquesólo con el establecimiento de su marconormativo, en 1971, fue posible un re-gistro oficial de sus flujos. Entre 1972 y2004, la Cooperación Internacional NoReembolsable (CINR) pasó de 105 a 390millones de dólares constantes del2004. La última información oficial seña-la que la CINR —tanto pública como pri-vada— ascendió a $584,6 millones dedólares en el 2005. En el país, entre 1984y 1993 la Ayuda Oficial (AOD) represen-tó el 1,6% del PBI, descendiendo al 0,8%en el período 1994-2004 25.

Esta distribución tiene en la base situa-ciones heterogéneas en cuanto a tama-ño y porcentaje de población bajo lalínea de pobreza, y Producto Bruto Inter-no per cápita, dos de los indicadoresque consensualmente orientan el flujode la cooperación. Los promedios sue-len ocultar las diferencias internas y ladesigualdad en la distribución del ingre-

so, dato particularmente clave en Amé-rica Latina, considerada la región másdesigual del mundo. Así, por ejemplo, elPBI de Perú en el año 2006 ascendió a$93.330 mil millones de dólares y, porsu PBI per cápita de $3.374, se le consi-dera un país de Renta Media 26. Sin em-bargo, un 48% de sus 27,5 millones dehabitantes está bajo la línea de la pobre-za y el PBI per cápita de su poblaciónmás pobre es incluso menor al PBI pro-medio de Sierra Leona, uno de los paísesmás pobres del mundo 27.

La adhesión del Perú a la Declaración deParís coincidió con el cambio de gobier-no y nuevas propuestas en el terreno dela descentralización y la redefinición delrol del Estado: de ejecutor a un coordi-nador de políticas y su seguimiento. Lasdecisiones que el gobierno adopta enmateria de cauces de descentralizacióno fusión de programas sociales se en-contrarían enmarcadas en el liderazgonacional que la Declaración de Parísalienta en los gobiernos receptores de laCINR.

2. Los actores. Dentro del panora-ma general de la cooperación interna-cional es necesario identificar en Perú asus actores principales: las organizacio-nes no gubernamentales (ONG), las ins-tancias públicas y las agencias donan-


25 Situación y Tendencias de la Cooperación Internacional en el Perú. Año 2005. APCI, Lima, 2006, pp. 56-60. La Encuesta 2006 de la OCDE indica que, para 2004, la AOD neta representó el 0,7% del PIB.26 Adicionalmente, se debe mencionar que la deuda pública externa ascendió a $21.972 millones en el año2006, siendo el servicio de la deuda en ese año de $2.536 millones de dólares.27 Ibidem, p. 43.

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tes. En América del Sur, el surgimientode organizaciones no gubernamentalesestuvo vinculado a las condiciones na-cionales. Mientras en algunos países lasONG tuvieron un explosivo crecimientoen los años ochenta, como un mecanis-mo para aliviar los efectos de las políti-cas de ajuste, en otros fueron canales deexpresión y compromiso cuando corrie-ron los tiempos de dictaduras. A iniciosde la década pasada, se calculaba queexistían unas 10.000 ONG en la región,siendo los países de mayor concentra-ción México con 2.000 y Brasil con unas1.200; Guatemala y Bolivia habrían con-tado con unas 600 organizaciones nogubernamentales en los primeros añosde 1990, lo cual es proporcionalmenteun número considerable si tenemos encuenta su población total 28.

En Perú, las ONG de los años setentasurgieron con dos parámetros bastantedefinidos: por un lado, el compromisocon los pobres y sus organizaciones, ba-sados en la Teología de la Liberación y/oen la militancia política en algunas delas vertientes de la izquierda. Y de otrolado, la metodología de la EducaciónPopular. El compromiso social con elcambio —y con los obreros, campesi-nos y pobladores barriales— predomi-naba por sobre los resultados de unaacción concreta. La naturaleza de lasONG fue variando hacia 1990 a un perfilcada vez más profesionalizado, llegan-do una década atrás a priorizarse la «ase-

soría técnica» como un mecanismo deintervención de los proyectos.

El número de ONG que se fue estable-ciendo es impreciso. Dependiendo delas coyunturas políticas y económicasen los últimos 30 años se han podido calcu-lar entre 700 y 500 ONG de Desarrollo,diferenciadas de las organizaciones pri-vadas filantrópicas o confesionales de-nominadas IPREDA (Instituciones Priva-das sin fines de lucro Receptoras deDonaciones de carácter Asistencial oEducacional) y de las ENIEX (Entidadese Instituciones de Cooperación TécnicaInternacional Constituidas en el Extran-jero). Como se observa en el cuadro 7, laAgencia Peruana de Cooperación Inter-nacional, que está depurando sus pa-drones, calcula actualmente que sólo un30% de las ONG registradas están vi-gentes.

Otro importante actor de la cooperacióninternacional en Perú son las agenciasprivadas. Surgidas hacia la década de1950, muchas de ellas vieron en la Amé-rica Latina de los años setenta condicio-nes para impulsar el cambio social: exis-tían gremios y organizaciones de base,una capa extendida de profesionalesque se constituían en contrapartes parala gestión de proyectos, así como afini-dades políticas y culturales con el Norte.Las ONG de la región aceptaron el retode una responsabilidad compartida conla cooperación internacional y se produ-


28 Mariano Valderrama, Perú y América Latina en el Nuevo Panorama de la Cooperación Internacional,CEPES, Lima, 1995.

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jeron valiosas experiencias y metodolo-gías, luego asumidas por el Estado yorganismos multilaterales. Estas agen-cias han atravesado también por sus-tantivas transformaciones en sus políti-cas, ellas mismas presionadas por másnítidas definiciones de sus agendas, ypor mostrar resultados mensurables yconcretos logrados como producto desus donaciones.

En 1994 se formó la Coordinadora deEntidades Extranjeras de CooperaciónInternacional (COEECI) que agrupa a 59de las 207 instituciones privadas que,sea con una oficina en Perú o de maneradirecta, gestionan recursos de la coope-ración internacional. La mayor parte deestas instituciones son de España (79),Estados Unidos (34), Alemania (14), Sui-za (12), Italia (11) y Reino Unido (10). Es-tas 207 instituciones habrían gestionado$158,9 millones en el año 2005 29, prove-nientes principalmente de Estados Uni-dos ($68,6 millones), así como de Espa-

ña, Alemania y Países Bajos. Los temasen donde estas entidades intervienencon mayor frecuencia son: desarrollo so-cial (generación de empleo/ingresos, de-mocracia, participación y mujer); desarro-llo económico (agricultura, pequeñaempresa, desarrollo alternativo) y medioambiente. Asimismo, las actividadesdestinadas a fortalecer la gobernabi-lidad local y nacional, participación ciu-dadana, gestión, descentralización ymodernización del Estado prevalecenpor encima de la provisión de serviciose infraestructura básica 30.

Una investigación reciente sobre la rea-lidad de la ayuda privada de países deEuropa a América Latina sugiere quePerú, pese a haberse mantenido comouno de los doce receptores prioritariosde la cooperación privada europea, haperdido lugares en la asignación pro-medio de fondos pasando del segundolugar en 1994 y 2000, al cuarto lugar en2004, precedido por Bolivia y Colombia.


29 Como se observa en el cuadro 9 existe una discrepancia entre esta cifra y la registrada oficialmente porAPCI.30 Federico Negrón, El aporte de la cooperación privada internacional al desarrollo del Perú, Lima, COEE-CI, 2006.

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CUADRO 7. Estado de las organizaciones registradas en APCI

Registro Total VigenteNo En proceso

Canceladasvigente de suspensión

ONGD 2.236 625 1.181 425 5ENIEX 198 104 81 7 6IPREDA 984 417 495 71 1TOTAL 3.418 1.146 1.757 503 12

Fuente: APCI. Gerencia de Operaciones y Capacitación. Lima, mayo 2007.

Brasil ocupó el primer lugar en los tresaños bajo análisis 31. Como se apreciaen el cuadro 8, han sido los organismosprivados, sean ENIEX u ONG, los quehan superado o mantenido su capaci-dad de ejecución de proyectos en los úl-timos años: el 54% de los fondos dela CINR tuvieron a organizaciones nogubernamentales como ejecutoras en2004, con un descenso porcentual, aun-que no cuantitativo, en el 2005. Esta si-tuación sería uno de los factores por los

que la Ley de la Agencia Peruana de Co-operación Nº 27692 del año 2002 fueramodificada en el año 2006 introducién-dose, entre otros cambios, que: «La coo-peración internacional no reembolsableque el Estado peruano reciba de otro Es-tado u organismo internacional es eje-cutada por las entidades del Estado»(Ley Nº 28925). En otras palabras, laAyuda Oficial para el Desarrollo debeser ejecutada sólo por organismospúblicos.


31 Kees Biekart, «Políticas de las ONG europeas para América Latina: tendencias y perspectivas recien-tes», en Mito y realidad de la ayuda externa. América Latina al 2006. Una evaluación independiente de lacooperación internacional. ALOP, DESCO, OXFAM, THE REALITY OF AID. Lima, 2006.32 www.cepes.org.pe.

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Finalmente, nos referiremos al Estado.En la década de 1970, Perú articuló unsistema de gestión de la CooperaciónInternacional en el interior del InstitutoNacional de Planificación (INP) a travésde una Dirección General de Coopera-ción Internacional, que marcó priorida-des sectoriales de desarrollo en funciónde los planes nacionales y vinculandolas diversas oficinas de planificación delos ministerios 32. Pero, en 1992, alinea-

do con las corrientes económicas quenegaban al Estado una atribución rec-tora del desarrollo económico y social,el INP fue disuelto. La Dirección deCooperación Internacional se transfor-mó en la Secretaría Ejecutiva de Coope-ración Técnica Internacional (SECTI), yse ubicó en el Ministerio de la Presiden-cia, trasladándose al cabo de un tiempoa la Presidencia del Consejo de Minis-tros.

CUADRO 8. Cooperación Internacional No Reembolsable según Origen de los Recursosy Ejecutores (US $ millones)

Origen de los Recursos EjecutoresAño Guberna- No Guber- Guber- No Guber- Total

mental namental namental namental2004 279,8 (72%) 110,2 (28%) 179,8 (46%) 210,2 (54%) 390,02005 500,2 (86%) 84,4 (14%) 298,2 (49%) 286,4 (49%) 584,6

Fuente: APCI. Elaboración propia. Mayo 2007.

Estas mudanzas manifestaban una re-ducción en la capacidad propositiva, deinterlocución y negociación de esta ins-tancia del Estado peruano con la coope-ración internacional. La siguiente déca-da, desde la desaparición del InstitutoNacional de Planificación hasta el año2002, estuvo signada por la dispersiónde las propuestas, la competencia sec-torial por recursos incluso de una mis-ma fuente donante, y una cooperaciónorientada por el donante («donor dri-ven»), sus estrategias y prioridades.Con el inicio del gobierno de AlejandroToledo, en 2001, se convocó en Madriduna Mesa de Donantes para apoyar a lalucha contra la pobreza y la consolida-ción de la democracia. En esa perspecti-va, la creación de una instancia públicapara el diálogo con la cooperación sehizo necesaria. En el año 2002, se pro-mulgó la Ley Nº 27692, Ley de la Agen-cia Peruana de Cooperación Internacio-nal (APCI), teniendo, entre una de susfunciones, la formulación de un progra-ma de cooperación internacional quedefina prioridades basadas en las estra-tegias de desarrollo sectoriales y nacio-nales. Como se verá en las páginas si-guientes, la APCI ha estado en el ojo delhuracán desde el año 2006, por los cam-bios introducidos en su función.

3. El nuevo marco legal de la coope-ración. La nueva administración guber-namental trajo también un cambio en laLey de creación de APCI, pues en el se-gundo semestre del 2006, el Congreso

debatió —y el Ejecutivo promulgó— laLey 28925 que, según los analistas, in-cluye varios recortes a las iniciativas pri-vadas al desarrollo. Como lo recuerdaMariano Valderrama en su artículo cita-do, el debate congresal había sido pre-cedido por un clima mediático de desle-gitimación de la labor de las ONG y lasENIEX, especialmente aquellas dedica-das a la defensa del medio ambientecontra la contaminación minera; lasopuestas a la firma del Tratado de LibreComercio con los Estados Unidos y lasorganizaciones de Derechos Humanosque insisten en llevar a los tribunales alos responsables de violaciones a losDDHH durante el conflicto armado inter-no. La ley aprobada espera un acata-miento de las entidades cooperantesoficiales y privadas a las políticas y prio-ridades del Estado —muy en el espíritudel principio de «Apropiación» de laDeclaración de París según la cual lospaíses asociados ejercen un liderazgoefectivo sobre sus políticas y estrategiasde desarrollo— y amplía las facultadesde la APCI para fiscalizar y sancionar alas ONG.

En el primer caso, la cooperación priva-da ha argumentado en contra de esta-blecer registros obligatorios y controlgubernamental sobre actividades y fi-nanzas de asociaciones civiles sin finesde lucro, la exigencia de que los fondos dela cooperación oficial sean canalizadosúnicamente a través de organismos pú-blicos 33, y que su labor sea encaminada


33 Carta de la COEECI al canciller José Antonio García Belaúnde. Lima, 3 de noviembre del 2006.

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hacia objetivos y prioridades de la Ad-ministración Pública, según establecenlos artículos de la nueva ley de APCI. Enlo que se refiere a las ONG, la Asocia-ción Nacional de Centros, una red queagrupa a 72 organizaciones no guberna-mentales nacionales, presentó un recur-so de inconstitucionalidad de esta ley alTribunal Constitucional en marzo del2007, cuya sentencia, emitida en sep-tiembre, declaró inconstitucional algu-nos artículos de la ley. El reglamento dela nueva ley de APCI establece sancio-nes a las organizaciones privadas queno cumplan con inscribirse en sus regis-tros y considera como una infracciónmuy grave «aplicar los recursos de laCTI hacia actividades que afecten direc-tamente el orden público o perjudiquenla propiedad pública o privada» 34. Conla discrecionalidad con que pueden em-plearse los conceptos de «orden públi-co» o «perjuicio» a la propiedad, o hacer«uso indebido» de los recursos y dona-ciones de la CINR como lo señala otroartículo del citado reglamento, los ries-gos de disgustar al poder y caer en faltapodrían ser muy amplios.

Durante el debate parlamentario sobrelas modificaciones a la ley, en los mesesde octubre y noviembre del 2006, se di-fundieron las posiciones en contra dediversos organismos de cooperaciónprivada como la Coordinadora de ONGpara el Desarrollo de España (CONGDE),la Plataforma Europa-Perú, la COEECI,

entre otros. En un comunicado público,esta Coordinadora alerta sobre «la in-constitucionalidad de la ley que atentacontra la libertad de asociación y dederechos fundamentales [...] generandoel riesgo de que se utilice para perseguira las voces discrepantes» 35. Como eraprevisible, el debate y posterior promul-gación de la ley que fue impulsada porparlamentarios del partido en el poder,generaron una brecha entre la APCI y al-gunos donantes de la cooperación pri-vada, y enrarecieron cualquier ambientefértil para que los diversos actores de lacooperación encararan con más con-fianza los desafíos de la Declaración deParís.

4. Los flujos de ayuda pública yprivada. Pese a los buenos propósitos,cinco años parecen breves para medir lacapacidad de la APCI de ordenar sus re-gistros. Una revisión de la informaciónde los flujos de la cooperación oficial yprivada al Perú detecta inconsistenciasentre los difundidos por esta agencia ylos montos que algunos países recono-cen. La revisión, igualmente, conduciríaa la conclusión de un paulatino incre-mento en la inversión, pero este fenó-meno, según la APCI, parece asociado aun mejor registro de la información. LaSECTI construyó hacia fines de 1990 unsistema de registro (Sistema Integral deGestión Operacional —SIGO—) paraclasificar el tipo de cooperación, los vo-lúmenes, sus modalidades, etc. El SIGO


34 Decreto Supremo 027-2007, diario oficial El Peruano. Lima, 17 de mayo de 2007.35 Comunicado de la COEECI publicado en el diario La República. Lima, 24 de octubre de 2006.

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nunca fue utilizado hasta que fue «res-catado» por la APCI, en el 2004. Ese añose habilitó una base de datos, la cual sevalidó con las diversas agencias de coo-peración. Gracias a esta validación seevidenciaron algunos contrastes entrelos datos consignados en el SIGO y elvolumen real de la ayuda. Por ejemplo,la APCI registró para el 2004 que la CINRde España fue de US$ 8.153.625 mien-tras que la AECI reportó 40.850.039 €.Esta discrepancia en las cifras radicaríaen que España considera como aporteno sólo la Ayuda Oficial al Desarrollo ca-nalizada a través de la AECI y registradaen la APCI, sino también aquella ejecu-tada vía ONG, comunidades autóno-mas, municipios, universidades y otrasentidades públicas y privadas 36.

Algo semejante ocurre con las donacio-nes de los Estados Unidos. La cantidadde recursos registrados por la APCIcomo CONR en los años 2004 y 2005 di-fieren sustantivamente de aquellos re-conocidos como tales por la USAID.Esta entidad señala 37 que la donaciónoficial para el desarrollo en el 2004 fue$112,29 millones y $94,66 millones en el2005 38. En este caso, es posible que APCI—como se advierte en el cuadro 9— estécontabilizando en la AOD los fondos de-rivados por el Área de Narcóticos de laEmbajada de los Estados Unidos (NAS)al Ministerio del Interior para lucha con-tra las drogas.

En general se presentan algunas dife-rencias sustantivas entre el volumen delos flujos que se reporta al país a travésde APCI, la metodología que esta agen-cia emplea para registrar los volúmenesy naturaleza de las donaciones, y aque-llo que las fuentes cooperantes reportana la OCDE. Así que la información queaparece en el cuadro 9, siendo oficial,indicaría tendencias antes que cifrasexactas. Se debe mencionar, además,que la denominada «Cooperación Fi-nanciera», que incluye créditos «blan-dos» y Fondos Contravalor (canje dedeuda por inversión social), está enPerú bajo seguimiento del Ministerio deEconomía y Finanzas y existe escasacoordinación con la APCI.

El cuadro 9 —que ha ordenado las fuen-tes según su mayor contribución en elúltimo año con registro— sólo toma encuenta los aportes oficiales. De incluirsefuentes privadas, según la APCI la inver-sión de los Estados Unidos ascenderíaen el año 2005 a US$ 245.135.856 millo-nes y la de España a US$ 72.439.760 mi-llones. El cuadro ilumina también algunassituaciones contrastantes: incrementossignificativos en los fondos oficiales deBélgica y la Unión Europea, así como deEspaña que, individualmente, se ubicócomo el segundo país donante en el 2005.En dicho año, las cinco fuentes queaportaron mayor cooperación tanto ofi-cial como privada fueron Estados Uni-


36 Situación y Tendencias de la Cooperación Internacional en el Perú 2004. APCI, Lima, 2005, p. 13.37 http://peru.usaid.gov/idioma_sp.asp?id_categoria=263 38 La cooperación de la USAID en el 2007 ha descendido a $80,87 millones de dólares.

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dos, España, la Unión Europea, Alema-nia e Italia. Debido a las nuevas conside-raciones de elegibilidad en las políticasde ayuda oficial, así como la clasifica-ción del Perú como un país de renta me-dia, algunas fuentes bilaterales como elReino Unido y los Países Bajos anuncia-ron su retiro del país.

Desde un punto de vista general, estasfluctuaciones, que reflejan tanto tenden-cias geopolíticas como económicasmundiales, no afectan al hecho de quelos Estados Unidos, Japón y la UniónEuropea fueran las tres principales fuen-tes cooperantes entre los años 1994 y2004, sumando el 64,4% del total de laCONR.

II.1.1. Los procesos de alineamientoy armonización

La segunda administración del presi-dente Alan García Pérez (2006-2011) in-auguró su mandato aportando noticiaspoco alentadoras para al menos dos delos tres actores de la cooperación, puesfue a los pocos meses de iniciado sugobierno cuando se introdujeron cam-bios en la Ley de la Agencia Peruana deCooperación Internacional, algunos decuyos artículos fueron declarados in-constitucionales por el Tribunal Consti-tucional. Antes de resumir las orienta-ciones de la CINR según las propuestasde la Declaración de París, se hace ne-cesario reseñar cómo evolucionó el


39 Esta cifra corresponde a la registrada oficialmente por APCI, según proyectos de la Cooperación Espa-ñola. La AECI ofrece otra cifra que incluye, además de la cooperación Estado-Estado, a la cooperación des-centralizada.

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CUADRO 9. Cooperación Oficial Bilateral por fuentes seleccionadas (en US $)

País 1994 1998 2004 2005EE UU 57.397.731 106.765.169 131.613.838 211.394.189Unión Europea — — 24.791.737 54.822.644España 5.128.804 11.754.530 8.153.625 39 47.050.854Alemania 7.506.826 22.319.755 17.285.780 29.003.535Italia 4.429.142 12.210.689 5.864.538 17.770.790Canadá 8.718.114 20.774.448 9.530.972 14.894.369Suiza 4.532.199 12.087.241 11.524.189 14.299.871Bélgica 197.586 310.392 3.091.125 13.569.604Japón 44.871.123 25.790.460 11.235.309 13.370.238Países Bajos 5.321.383 7.908.598 5.617.299 7.974.326Corea del Sur — 498.00 2.960.000 6.579.000Francia 297.677 487.681 1.213.322 5.926.884Reino Unido 3.763.434 2.098.465 4.016.051 3.259.821

Fuente: APCI. Elaboración propia. Mayo 2007.

marco oficial de negociación de laAOD.

La APCI, creada en el año 2002 como unaagencia de perfil gerencial, como un or-ganismo público autónomo aunque vin-culado a la estructura del Ministerio deRelaciones Exteriores, había avanzadoen depurar los padrones y sistematizarel registro de información de la CINR, ycomenzó a tender puentes con las agen-cias bilaterales y multilaterales de coo-peración: la APCI convocó, desde el año2005, al denominado Foro de Donantesque, con una periodicidad regular, con-grega a representantes de la coopera-ción bilateral y multilateral. La agendade estas reuniones ha variado según lacoyuntura. Aunque no llegaron a cons-tituirse en espacios para la adopción depolíticas concertadas, estos foros supu-sieron, para los delegados de la Coope-ración, un canal abierto de diálogocon el Estado que anteriormente no exis-tía. El cambio de gobierno, en julio de2006, habría desacelerado estos en-cuentros 40.

El otro empeño de la APCI fue formularuna Política Nacional de CooperaciónTécnica Internacional 41, la misma quefue publicada y difundida en el segundosemestre de 2006. Entre las definicionesmás importantes de esta Política se en-cuentran:

— El Perú, suscriptor de la Declaraciónde París en junio de 2006, agrega asus principios los siguientes linea-mientos para la cooperación interna-cional: liderazgo, complementarie-dad, transparencia, sostenibilidad,búsqueda de resultados eficaces, efi-ciencia y focalización de la ayuda. Enla práctica, se enfatiza que la CINRno reemplaza la acción del Estadosino que la complementa, en funciónde las políticas y estrategias dedesarrollo que el país designe.

— Se identifican cuatro ejes para laCINR: i) Seguridad Humana; ii) Insti-tucionalidad; iii) Desarrollo Humanoy iv) Competitividad Sostenible.Cada uno de estos ejes se desagregaen un total de doce objetivos estraté-gicos que se refieren al amplio aba-nico de políticas y planes nacionales.Los objetivos de Seguridad Humanason: desarrollar una red de protec-ción social que resguarde el capitalhumano en situación de riesgo; ase-gurar el acceso universal al agua po-table, saneamiento, servicios e in-fraestructura básica; eliminar todaclase de exclusión y discriminación.En Institucionalidad, se espera: lo-grar un Estado transparente, demo-crático y eficiente; garantizar el acce-so universal a la justicia y asegurar lapaz; apoyar el proceso de descentra-lización. Dentro de Desarrollo Huma-


40 Mariano Valderrama, «La cooperación internacional y las ONG en debate», en OXFAM-GB. InformeAnual 2007. En prensa.41 Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional. Gerencia de Políticas y Programas. APCI, Lima,2006.

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no los objetivos son: asegurar el ac-ceso a una educación de calidad;mejorar la salud y nutrición de la po-blación para garantizar una vida acti-va y saludable. Finalmente, en Com-petitividad se encuentra: promoverla competitividad nacional y asegu-rar oportunidades laborales justaspara todos; garantizar el uso sosteni-ble de los recursos naturales y prote-ger el medio ambiente; desarrollar laciencia y tecnología en el país; y for-talecer la integración del Perú en elmercado mundial.

— En lo que se refiere a las propuestasreferidas a la situación de la mujer yel género, la Política Nacional de CTIde Perú incluye algunos objetivosespecíficos donde la CINR podría en-focarse. Estos objetivos específicosson: i) prevenir y sancionar todas lasformas de violencia familiar, sexual ytrabajo infantil; ii) ampliar el accesoy mejorar el nivel de escolaridad ru-ral respetando la diversidad cultural,con énfasis en la población femeni-na; iii) reducir la mortalidad mater-no-infantil; iv) desarrollar una estra-tegia sanitaria de salud sexual yreproductiva; v) prevenir y controlarlas infecciones de transmisión se-xual, VIH-SIDA; vi) eliminar toda cla-se de exclusión étnica, social, cultu-ral y de género 42.

— La Política para la Cooperación —for-mulada en los meses previos al cam-

bio de gobierno pero aprobada dosmeses después de la asunción demando de García Pérez— incluyedos prioridades dentro de sus estra-tegias, que no sólo coinciden con laspromesas electorales del actual Pre-sidente de la República sino que ade-más son propuestas para captar el50% de la cooperación no reembol-sable: acceso universal al agua pota-ble y promoción de emprendimientosy creación de puestos de trabajo 43.Serían estas dos líneas de acción,prioritarias para el gobierno, las quedeberían orientar la cooperación téc-nica internacional. El documento in-troduce la posibilidad de una ciertaflexibilidad en estas orientaciones,pero enfatiza igualmente que estasdecisiones se guían por los princi-pios de liderazgo, complementarie-dad, focalización y eficiencia adopta-dos por el país en el marco de la DP.

Los avances hasta el momento.Aunque los temas de alineamiento y ar-monización no han sido temas relevan-tes en el país hasta muy recientemente,según la OCDE 44 se está comenzando anotar una cierta intensificación en el diá-logo sobre los compromisos de la De-claración de París.

Con respecto a la apropiación señalaque el proceso llevado adelante porel gobierno ha sido hasta el momento


42 Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional. APCI. Lima, 2006, pp. 25-32.43 Ibidem, p. 21.44 Encuesta 2006, sobre el Seguimiento de la Declaración de París. Capítulo Perú.

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moderado, y valora el desarrollo técnicode la planificación en marcha aunquetodavía existan demasiados documen-tos sectoriales que no se funden en unúnico Plan de Desarrollo Nacional. Indi-ca asimismo que tampoco existe unaestrategia orientada a la reducción delas desigualdades y la pobreza, y quelos donantes deberían adaptar sus es-trategias y programas a los planes y po-líticas de cooperación aprobados por elgobierno peruano.

Es posible que el liderazgo que la Decla-ración de París espera de los países re-ceptores de la AOD pueda ser matizadocon varias consideraciones. Una es lagravitación de la CINR sobre la econo-mía y la producción de cada país y, porende, las tentaciones intervencionistasde la cooperación internacional y la ce-sión de franjas de autonomía de los go-biernos receptores, por la dependenciade dichos recursos.

En esa perspectiva, como se mencionóen páginas anteriores, según informa-ción oficial de la APCI en Perú, la CINRno llega al 1% del Producto Bruto Interno,generándose un punto de partida me-nos asimétrico para las negociaciones.De hecho, en el desglose de la Políticade Cooperación ya mencionada, lasprioridades de orientación de la AOD enacceso a agua potable y generación deemprendimientos y empleo parecerían

ser decisiones enmarcadas en este prin-cipio de la Declaración de París (aunquealgo distanciadas del papel de «comple-mento» que este mismo documento leasigna a la CINR, dado que se trata de ser-vicios básicos u oportunidades que elmismo Estado debiera proveer).

Los cambios en la legislación de la APCIserían otra demostración de esta afir-mación. Parlamento y Ejecutivo siguie-ron adelante con la aprobación de lanueva Ley de la APCI, pese a que ésta«bajo el pretexto de mejorar en transpa-rencia, supone un límite a la acción yautonomía de las diversas organizacio-nes no gubernamentales [...] frente a losintereses y prioridades del gobierno deturno» 45 o que introduce «un grave fac-tor de perturbación de las relaciones decooperación internacional y de contrata-ción en perjuicio de la sociedad perua-na» 46. Lo que se intenta subrayar es queel principio de «Apropiación» de la DPes una invitación a que los gobiernos re-ceptores de la AOD determinen sus pro-cedimientos, estrategias y prioridadesnacionales con amplios márgenes deautonomía y, en esa perspectiva, el do-cumento de Políticas para la Coopera-ción del Perú y la Ley que enmarca a susactores se desprenden de dicho princi-pio. No obstante, dentro de esos már-genes de soberanía aparece con clari-dad que estas decisiones no tendríanque imponerse, sino ser parte de una


45 Posicionamiento de la CONGDE sobre la aprobación de la Reforma de la Ley 26792 en Perú. S/f.46 Carta a Mercedes Cabanillas, Presidenta del Congreso del Perú de la Plataforma Europa-Perú. Bruselas,30 de octubre de 2006.

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agenda de diálogo con la CTI y la socie-dad civil.

Con respecto al proceso de alineamien-to, la encuesta de la OCDE señala quelos obstáculos que deben ser resueltosde manera inmediata incluyen la debili-dad del marco de políticas del gobiernopara abordar la desigualdad y la pobre-za, conjuntamente con las debilidadesen los sistemas del país. Indica asimis-mo que los donantes deben avanzar enlos esfuerzos para alentar al gobierno atomar cartas en estos puntos, y ajustarestas acciones con unos esfuerzos dealineamiento más amplios. La gestiónpública en Perú está valorada como«moderadamente fuerte» por el CPIAdel Banco Mundial 47 que mide en quémedida un país tiene un presupuestoamplio y creíble ligado a las prioridadespolíticas; una gestión efectiva de losgastos y los ingresos del presupuesto;una información fiscal en tiempo y ade-cuada y una asignación clara y equili-brada de los gastos y los ingresos.

La ausencia de un Plan de desarrolloNacional tiene algunos referentes pre-vios. La desaparición del Instituto Na-cional de Planificación en 1992 abonó elterreno para el florecimiento de más de80 planes sectoriales y regionales dedesarrollo, desde el Plan de Superaciónde la Pobreza pasando por el Plan deIgualdad de Oportunidades entre Hom-bres y Mujeres, políticas ambientales,

de ciencia y tecnología, etc. Un esfuerzoaglutinador de esos planes fue el Acuer-do Nacional (AN), firmado en el año2002 por todas las fuerzas políticas y losgremios más importantes, como la cen-tral de trabajadores y la organización deempresarios privados.

No obstante, estas políticas del AN sonhasta la actualidad mencionadas comosustento de planes y programas, siendola Política de Estado Nº 11 la que se rei-tera en el caso de propuestas con enfo-que de género. Por ejemplo, el Plan Na-cional de Superación de la Pobreza(2004-2006) explícitamente incluye comouno de sus enfoques la «Equidad entrehombres y mujeres sin discriminación»y alude a la Política de Estado Nº 11 delAN como su referente. Al AN y al Plande Superación de la Pobreza se le sue-len incorporar los Objetivos de Desarro-llo del Milenio (ODM) como puntos departida para orientar el diseño de la polí-tica de cooperación, como el Documen-to Estrategia País del Perú 2005-2008 dela AECI. Igualmente, las prioridades delAcuerdo Nacional, los ODM, el Plan deSuperación de la Pobreza y las reco-mendaciones del Informe Final de la Co-misión de la Verdad orientaron la for-mulación del Marco de Asistencia parael Desarrollo del Sistema de NacionesUnidas en el Perú, UNDAF 2006-2010.En él, los resultados esperados de sustres Áreas de Asistencia recogen diver-sos programas de las agencias del SNU:


47 Country Policy & Institucional Assessment (CPIA), cuyo valor va de 1 a 6. El valor dado a Perú ha sidode 3,5.

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en educación, con especial énfasis enlas mujeres; mejoramiento de calidadde atención en salud sexual de mujeresy adolescentes, UNFPA y UNICEF, porejemplo. Adicionalmente, uno de los re-sultados esperados es la «Incorporaciónde la perspectiva de género en los pla-nes y políticas nacionales», en el cualconfluyen la mayoría de las integrantesdel SNU 48.

Pese a las buenas voluntades de los im-pulsores del AN, esta instancia y losconsensos alrededor de sus políticasson insuficientes o no reemplazan unorganismo rector de planificación. Enmayo de 2005 se había promulgado laLey de creación de un Centro Nacionalde Planeamiento Estratégico (CEPLAN),pero no figuró en el Presupuesto Ge-neral de la República, por lo cual exis-tía sólo en el papel. Sí fue incluido enel Presupuesto de 2007 —con cerca dedos millones de dólares para su instala-ción— pero, como sostiene un pronun-ciamiento público de diversas or-ganizaciones de la sociedad civil,parecería no existir voluntad en el Eje-cutivo ni en las fuerzas políticas con las

que gobierna para dotar al Estado deuna instancia de esa naturaleza. En mo-mentos en que se profundiza la descen-tralización de programas y funcioneshacia gobiernos regionales y locales, sedebaten alternativas para una ley delPoder Ejecutivo, cuando el CEPLAN esde vital importancia, no se visibilizan es-fuerzos para ponerlo en marcha 49.

El alineamiento, por tanto, transita poruna senda estrecha. Por un lado, la APCIpropone doce objetivos estratégicospara la cooperación, en la expectativade que la mitad de los desembolsos seorienten sólo a dos líneas de acción deellos (acceso al agua potable y creaciónde puestos de trabajo). Y por el otro,contradictoriamente, la ausencia de unaPolítica Nacional de Desarrollo abona ala dispersión de los donantes. Los resul-tados de la Encuesta de Seguimiento ala implementación de la Declaración deParís enfatizan que los países recepto-res deben profundizar su apropiación ylos donantes ser más consistentes entrelas declaraciones de sus casas matricesy la actuación de sus oficiales nacio-nales 50.


48 «Marco de Asistencia para el Desarrollo del Sistema de Naciones Unidas en el Perú 2006-2010», Lima,2005, p. 33. El documento contiene indicadores específicos según el tema/sector donde está recogida la in-formación desagregada por sexo. Adicionalmente, se asignan las responsabilidades a cada agencia en elseguimiento del número y tipo de políticas públicas con perspectiva de género, mujeres en cargos públi-cos, gasto público por mujer, etc. La evaluación de medio término del UNDAF está programada para finesde 2007.49 «Por un Poder Ejecutivo Inclusivo, Descentralizado y con Visión Estratégica», pronunciamiento del Co-mité Nacional de Desarrollo Social, Grupo Propuesta Ciudadana, Centro Flora Tristán y otros. Diario La Re-pública, Lima, 27 de mayo de 2007.50 «Aid Effectiveness. Overview of the Results. 2006 Survey on monitoring the Paris Declaration», OCDE,Organisation for Economic Co-operation and Development. Mayo 2007.

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Los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM) son un referente mundial para en-filar las acciones de Desarrollo a falta depolíticas nacionales consistentes. Peropese al tiempo transcurrido de la Decla-ración se detectan algunos problemaspara que ésta tenga la fuerza de impulsarun alineamiento. Un primer problema esel desconocimiento de los mismos entrela opinión pública nacional 51, a lo cual sesuma la falta de directivas claras en el in-terior de los sectores públicos para ar-ticular sus programas en torno a las me-tas planteadas hacia el 2015. Un tercertema se relaciona con que, pese a las de-claraciones, para la cooperación interna-cional tampoco los ODM han sido un ejeestructurante de sus programas. Del totalde los $390 millones de la CINR ejecuta-dos en el Perú en el 2004, $260,9 millo-nes, algo más del 30%, no se alineó conalguno de ellos, mientras que aquellosque sí lo hicieron se enfocaron en el pri-mer objetivo de erradicar la pobreza ex-trema. En el año 2005, cerca del 30% delos montos de la CINR tampoco se ali-nearon con alguno de los ODM, aunqueel 33% se concentró en el primer objetivo($192,4 millones), seguido por garantizarla sostenibilidad del Medio Ambiente,12,4% ($72,6 millones).

En el caso de las ENIEX afiliadas a laCOEECI, un estudio sugiere que aproxi-

madamente el 60% de las entidadesconsultadas manifestó haber alineadosus intervenciones a los ODM 7 (Garan-tizar la sostenibilidad medioambiental),ODM 3 (Promover la equidad en el gé-nero y la autonomía de la mujer) y elODM 1 (Erradicar la extrema pobreza yel hambre). Aunque el 64% de las enti-dades que brindaron información síconsideró alguno de los indicadores ometas de los ODM para medir el impac-to de sus intervenciones, un 36% restan-te manifestó lo contrario 52. En resumen,los compromisos adoptados en la Cum-bre del Milenio carecen aún de la fuerzasuficiente para eslabonar acciones de laCINR e incluso del gobierno nacional.

Con respecto a la armonización, la En-cuesta de la OCDE señala que el procesoes bajo en Perú y tiene una escasa rele-vancia comparada con otros países. Esasituación llama la atención consideran-do que el gobierno peruano debe tratarcon unos 900 entes implementadores,privados y públicos, y unos 2.500 pro-yectos al año. Añade la Encuesta queesto se puede deber, en parte, a la visiónrelajada del gobierno con respecto a al-gunos aspectos de los costos de tran-sacción, ya que las debilidades en lascapacidades son menos evidentes. Lafalta de preocupación sobre la armoni-zación se puede también deber al hecho


51 Éste no parece ser un fenómeno local. Un estudio realizado en España señaló que sólo uno de cada cua-tro españoles había oído hablar de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en América Latina y la Coope-ración Internacional en la opinión pública española, Fundación Carolina, Documento de Trabajo núm. 3,Madrid, 2006, p. 61.52 Ver Federico Negrón, COEECI.

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de que proyectos con ayuda no-reem-bolsable a menudo solicitan sólo la par-ticipación nominal del gobierno, lo quepodría cambiar si se demandara unamayor responsabilidad a la administra-ción del gobierno. Los enfoques basa-dos en programas, particularmente aque-

llos que demandan procedimientos co-munes, así como los SWAPs, son esca-sos y la proporción de la ayuda sectorialgubernamental usando estos enfoquesno llega a un 16%. La coordinación demisiones de donantes representa ape-nas un 11% y no es considerada una


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La Canasta de Fondos de la Defensoría del Pueblo

La Defensoría del Pueblo se instaló a mediados de la década de 1990. El Defensordel Pueblo es elegido con los votos de dos tercios de los congresistas, lo cual leextiende su legitimidad. Una de las primeras Adjuntías creadas dentro de esta ins-tancia fue la Adjuntía para los Derechos de la Mujer, que mantuvo una fluida rela-ción con organizaciones de mujeres y una actitud propositiva y también de defen-sa de derechos. Desde inicios de esta década, las mujeres constituyen uno de losgrupos prioritarios del accionar de la Defensoría, según sus planes estratégicos.La Defensoría jugó un importante papel en la defensa del Estado de Derecho enlos últimos años de 1990 y, en medio del desprestigio generalizado de las institu-ciones, es una de las pocas que conserva hasta el momento su legitimidad. En laactualidad cuenta con unas 36 oficinas descentralizadas y una planta de personalde alrededor de 700 personas. En el año 2005, el Congreso eligió a una política in-dependiente como Defensora del Pueblo y el Programa Estratégico de la Defenso-ría fue puesto a consideración de la Cooperación Internacional para dar inicio alsistema de Canasta de Fondos. Este nuevo Programa incluye indicadores de géne-ro como el incremento del número de mujeres que acuden a las oficinas de la De-fensoría cuando sus derechos son vulnerados o el incremento del número de mu-jeres que acceden a documento de identidad, cuya carencia es mayor enpobladoras de zonas rurales. Aunque varias fuentes bilaterales apoyaban a la De-fensoría, inicialmente sólo dos agencias (COSUDE de Suiza y ACDI de Canadá) seanimaron a aportar mediante esta modalidad que supone que, sobre la base de unPlan Estratégico, convergen diversas fuentes. Para la Defensoría, es un ahorro porla armonización de procedimientos, informes narrativos y financieros únicos, asícomo una sola auditoría. Para el nuevo Programa Institucional 2007-2011 ya hancomprometido su apoyo por medio de Canasta de Fondos, además de ACDI y CO-SUDE, la cooperación bilateral de Suecia, España y Bélgica. En el presente año, un30% del presupuesto de la Defensoría del Pueblo es cubierto con recursos de laCooperación Internacional.

prioridad para el gobierno. Asimismo, lacoordinación de los análisis no escapa aesta tendencia, aunque existen algunasexperiencias innovadoras, como la ma-triz que incluye las actividades de losdonantes miembros de la UE y la de laComisión Europea.

Como se ha mencionado anteriormente,un espacio convocado por iniciativa deAPCI ha sido el Foro de Coordinación deDonantes que podría convertirse a futu-ro en un espacio de concertación de laCooperación Internacional en la línea deeste principio. Sin embargo, sí existenMesas de Trabajo que incluyen a agen-cias del Sistema de Naciones Unidas yde cooperación bilateral y multilateralcomo la Mesa de Descentralización, quedebate y difunde aportes sobre el proce-so de descentralización del Estado, en lamedida en que quienes participan eneste espacio canalizan recursos haciagobiernos locales y regionales. La otraexperiencia de debate y concertación devoluntades es la Mesa Interagencial deGénero (MESAGEN), que será motivode un análisis detallado más adelante.El recuadro anterior sintetiza una intere-sante, aunque reciente, experiencia deCanasta de Fondos.

Con respecto a la Rendición de Cuen-tas Mutua, no existe todavía en el paísun mecanismo que permita la evalua-ción conjunta de los progresos en la im-plementación de la cantidad y calidadde la ayuda en relación a los compromi-

sos acordados. Según la Encuesta de laOCDE, algunas líneas guías sobre bue-nas prácticas que proveerá el Marco Es-tratégico para la Cooperación de la APCIcuando esté finalizado puede ser útilpara el monitoreo, pero, sin duda, insu-ficiente. Un mecanismo de esta natura-leza debería incorporar a todos los acto-res involucrados, incluyendo una mayorcoordinación con el Ministerio de Finan-zas, los órganos de control, los gobier-nos regionales, el parlamento y la socie-dad civil, entre otros.

II.2. La cooperación al Desarrolloen Guatemala: antecedentes,tendencias, flujos y actores

1. Antecedentes. La mayor partede la AOD se sitúa en Guatemala a par-tir de las negociaciones y la firma delos Acuerdos de Paz. Sin embargo, enlos últimos cinco años esta tendenciaha ido decreciendo, así como la depen-dencia de Guatemala de la cooperacióninternacional. De los US $ 408,3 millo-nes que tuvo de apoyo en el año 2000,se pasó a US $ 518,2 millones en 2002,y finalmente, a US $ 198,0 millones enel año 2005. En Guatemala la AOD haconstituido el 1,6% del presupuesto na-cional en el año 2006 53. Los sectoresque tuvieron mayor concentración deayuda no reembolsable son el financie-ro, transportes, administración, servi-cios generales y educación, cienciay cultura.


53 Dato proporcionado por una asesora del Ministerio de Finanzas Públicas en entrevista realizada.

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Al iniciarse el proceso de aplicación de laDeclaración de París en Guatemala en2006 ya existía una entidad responsablede coordinación y programación de laplanificación para el desarrollo, la Secre-taría General de Planificación y Progra-mación (SEGEPLAN), institución depen-diente de la Presidencia de la Repúblicaa la que corresponde asesorar, coordinary gestionar los procesos de planificaciónpara el desarrollo de los distintos minis-terios, secretarías e instituciones del Eje-cutivo. En la actualidad, tiene cuatro ins-trumentos fundamentales como marcoorientador de sus acciones de desarro-llo: 1) los Acuerdos de Paz, 2) el Plan Va-mos Guate que se subdivide en 4 com-ponentes centrales que son: a) GuateCrece, b) Guate Solidaria Rural, c) GuateCompite y d) Guate Verde, 3) 35 políticassectoriales y 4) los Objetivos de Desarro-llo del Milenio. Estos cuatro planes con-tienen los lineamientos de trabajo delactual gobierno de la República y el go-bierno está trabajando actualmente enla definición de un Plan Nacional deDesarrollo 54 para contar con un plan glo-bal que integre las políticas sectoriales yaquellas consideradas de naturalezatransversal, como la política de apoyo ala igualdad de género y la de combate alracismo, dentro del conjunto de políticassectoriales en cada una de las políticas ins-titucionales del gobierno.

2. Los actores. Los principales acto-res bilaterales en Guatemala por ordende contribución han sido hasta el mo-mento Alemania, Estados Unidos, Holan-da, Suecia y Japón. Además de los men-cionados, en el país intervienen otrosactores tales como Canadá, Dinamarca,Italia, Noruega, España, Finlandia, PaísesBajos, Suiza, Francia, Holanda, Dinamar-ca, Gran Bretaña, Corea, Taiwán. Desdelos espacios multilaterales encontramosal Fondo Monetario Internacional (FMI),el Banco Interamericano de Desarrollo(BID), el Banco Mundial, el Banco Centro-americano de Integración Económica(BCIE) y los organismos especializadosdel Sistema de Naciones Unidas, la Co-misión Europea y la Organización de Es-tados Americanos (OEA).

La distribución sectorial de la coopera-ción internacional en Guatemala se con-centra principalmente en cuatro gran-des áreas: a) Equidad, Protección Socialy Desarrollo Humano el 33,7%, b) Creci-miento, Estabilidad y Competitividadcon el 32,7%, c) Modernización del Esta-do con un 22,4% y d) Recursos Natura-les y Medio Ambiente con el 11,2% 55.

Además de estos sectores claramenteidentificados, los países donantes seña-lan como temas de su especial interéslos siguientes: a) la reducción de la po-


54 Es precisamente el proceso de apropiación, armonización y alineamiento el que ha hecho que en la ac-tualidad el gobierno esté trabajando hacia la construcción de un Plan Nacional de Desarrollo Global, en elque se inserten las políticas sectoriales.55 Banco Interamericano de Desarrollo, «Guatemala, cooperación de la comunidad internacional 2005, ac-tualización del documento mapeo de donantes», Guatemala, diciembre de 2006.

56

breza, b) la exclusión social, política,económica y cultural, c) la democratiza-ción del Estado, d) educación, e) salud,f) derechos humanos, g) justicia y h) se-guridad. Es importante señalar que lamayor parte de donantes entrevistadose identificados destinan la mayor partede sus recursos a la cooperación con elEstado, aunque una buena parte de ellostambién asigna un porcentaje de sus re-cursos al apoyo de organizaciones socia-les, entre ellas a las organizaciones demujeres. Sin embargo, no dieron una ci-fra de qué porcentaje de estos recursosestán destinados a la sociedad civil y a laigualdad de género.

La mayor parte de los donantes bilatera-les considera que no cuentan con unapolítica global o de conjunto de apoyo alpaís. Cada uno de ellos ha desarrolladolíneas estratégicas propias que buscanarmonizar y coordinar con las del país.Sin embargo, alguno de ellos hace refe-rencia a la necesidad de desarrollar unproceso para establecer una estrategiade país que implicaría varios pasos:a) levantamiento de un diagnóstico depaís, b) identificación de la problemáticadel país, c) definición de sectores priori-tarios de trabajo, d) consulta al gobiernoy la sociedad civil sobre la problemáticanacional, e) elaboración de informe del

país y f) elaboración de la estrategia delpaís con los insumos recibidos en el in-forme, g) consulta a sus gobiernos yh) consulta al gobierno de Guatemalae i) puesta en marcha de la estrategia depaís.

Con respecto a sus políticas orientadasa la igualdad de género, la mayoría hainformado que sí cuentan con políticaso estrategias de igualdad de género queson formalmente calificadas como im-portantes, aunque las mismas no se co-rresponden con los montos presupues-tarios asignados al tema 56.

Asimismo, un conjunto de organizacio-nes no gubernamentales internaciona-les, tales como Action Aid Guatemala,Christian Aid Guatemala, HIVOS, NOVID,la Familia Oxfam, Diakonia de Suecia,Iglesia Noruega, Consejería de Proyec-tos, dedican gran parte de sus recursos aapoyar el fortalecimiento y trabajo de lasociedad civil guatemalteca. Las ONGespañolas son aproximadamente 32 con95 proyectos en marcha con fondos dediversa procedencia. Recientemente,cinco de ellas han firmado un acuerdode colaboración con el gobierno. Estosdonantes cuentan con un espacio decoordinación denominado FONGI quees una plataforma desde donde se coor-


56 Cuando se consulta a los donantes qué porcentaje de sus recursos destinan a la equidad de género lamayoría de ellos no lo conocen, pero sí reconocen que no es una parte sustancial de sus recursos. La Co-misión Europea destina el 80% de sus recursos a cooperación con el Estado y el 20% con actores no esta-tales, entre ellos las mujeres. Por otro lado, el Informe del Banco Interamericano de Desarrollo sobre el Es-tado de la Cooperación 2005 especifica los rubros sectoriales de mayor concentración de cooperación; enellos no aparece, porque es un sub-rubro.

57

dinan modalidades de cooperación ylíneas de trabajo. En dicho Fondo existeuna comisión de género, que es la res-ponsable de armonizar los procesos decooperación en esta área de trabajo.

3. Los flujos públicos y privados.Guatemala tuvo en el año 2006 un pre-supuesto anual de ingresos y gastos de35.983.592.843 mil millones de quetza-les 57. De dicho presupuesto el apoyo dela cooperación internacional representóel 1,6%. La contribución de los donantesmencionados anteriormente ha sido lasiguiente:

La cooperación reembolsable constitu-ye el 62,06% del total de la ayuda y la no

reembolsable el 37,94% 58. La AOD bila-teral bruta española para el año 2006 re-presentó la cantidad de 178.799.668€,significando un crecimiento porcentual2005/2006 del 470,91%. Si excluimos loscréditos FAD, el micro-crédito y las ope-raciones de deuda, Guatemala se sitúaen el quinto puesto de los países recep-tores de ayuda por parte de la coopera-ción española.

Las instituciones responsables de ges-tión, coordinación y monitoreo de lacooperación internacional en Guatema-la son, por un lado, el Ministerio de Fi-nanzas Públicas (MINFIN), que coordinala cooperación internacional reembolsa-ble (BID, 2006: 5) y la Secretaría de Pla-nificación y Programación de la Presi-dencia de la República (SEGEPLAN), aquien corresponde la gestión, segui-miento y supervisión de la cooperacióntécnica y donaciones.

Actualmente el país cuenta con 286 pro-gramas y proyectos en ejecución finan-ciados con apoyo de la cooperación in-ternacional, de los cuales 205 sonfinanciados con fondos de fuentes mul-tilaterales y 81 fuentes bilaterales. Tieneasimismo 82 proyectos en gestión derecursos. Cuenta con 37 donantes, 22de ellos son fuentes bilaterales y 15fuentes multilaterales, y con 93 unida-des a nivel nacional y local como ejecu-toras de programas y proyectos, entreellas.


57 Equivalente a US $ 4.734,6 millones.58 Ídem.

58

CUADRO 10. Flujos públicos y privados

Tipo de cooperación Año 2005/

y donantesmillones

US $1. Bilateral no-reembol-

sableAlemania 45,8Estados Unidos 36,7Holanda 26,4Suecia 25,3Japón 21,92. Multilateral no-reem-

bolsableComisión Europea 113,23. Multilateral reembol-

sableBanco Mundial 352,8BID 249,6

Fuente: BID (2005).

La deuda externa del país para el año2004 era de US $ 3.843,9 millones, redu-ciéndose levemente en el 2005 a US $3.723,2. Sin embargo, para el año 2006se ha incrementado a US $ 3.908,7 mi-llones, representando casi el 83% delpresupuesto del país para ese año. Lospagos a la misma se programan dentrodel presupuesto nacional anual. Hasta elmomento Guatemala es consideradocomo un país que maneja bien su deudaexterna 59.

II.2.1. Los procesos de alineamientoy armonización

El gobierno inicia al año siguiente (2006)a la suscripción de la Declaración de Pa-rís las acciones que le permitan haceravanzar el proceso de su implementa-ción. Como parte de dicho proceso deApropiación y Alineamiento iniciauna serie de intervenciones que podría-mos detallar de la siguiente manera:

La SEGEPLAN inicia en 2006 un procesode apropiación de los contenidos de laDeclaración de París, a través del cono-cimiento y apropiación de conceptos,procedimientos y mandatos. Posterior-mente, realiza un diagnóstico sobre lasituación de la cooperación en Guate-mala y se inicia un proceso de conoci-miento de otras experiencias avanzadasen la subregión centroamericana, comoel caso de Nicaragua. En el interior del

gobierno se forma un grupo técnicomixto de trabajo sobre A&A en el queparticipan el Ministerio de RelacionesExteriores, la Secretaría de Planificacióny Programación de la Presidencia de laRepública (SEGEPLAN), el Ministerio deFinanzas Públicas (MINFIN) y los donan-tes acreditados en Guatemala.

Los objetivos que se plantean en estafase son los siguientes:

a) Implementación de la Declaraciónde París.

b) Promoción de una mayor armoniza-ción y alineación de la asistencia ex-terna, optimizando el uso de los re-cursos de la cooperación.

c) Implementación de estructuras deconcertación sostenibles para ope-racionalizar las relaciones país so-cio/comunidad de cooperantes.

Conjuntamente con los objetivos se defi-nen las tareas principales que deben rea-lizarse: a) elaborar propuestas para unacadena de concertación entre identifica-ción de medidas y toma de decisiones,b) concertar la definición de un Plan deAcción de A&A, con acciones y activida-des para fomentar la apropiación, armo-nización y alineación, c) fomentar el esta-blecimiento de enfoques sectoriales y deprogramas únicos de gasto. Se estable-cen asimismo algunas de las principalesactividades: a) revisar la articulación delos órganos de consulta existentes;


59 Banco de Guatemala, «Variables sujetas a seguimiento según política, monetaria, cambiaria y crediticiaaprobada por la junta monetaria», Guatemala, julio 2007.

59

b) proponer los cambios necesarios paraestablecer mecanismos exclusivos efi-cientes; c) determinar y ejecutar un plande trabajo calendarizado para la defini-ción del plan de acción nacional de A&Aidentificando los recursos humanos yotros que sean necesarios para una eje-cución conforme a los compromisos es-tablecidos; d) preparar acuerdos conjun-tos sobre la introducción de modalidadesfinancieras como apoyo presupuestario,fondos comunes y otros instrumentosprogramáticos; e) apoyar la concertaciónentre gobierno y comunidad de coope-rantes para definir estrategias coordina-das de fortalecimiento de capacidades einstitucionales; f) apoyar la sistematiza-ción de las experiencias nacionales y laelaboración de una visión conjunta en lasáreas de reforma de la administración fi-nanciera pública, planificación territorialy descentralización y concertación y mé-todos participativos; y g) concertar con lacomunidad de cooperantes la implemen-tación de medidas iniciales de armoni-zación con efectos a corto plazo en lareducción de la carga de trabajo de la ad-ministración pública.

Una vez definido el Marco por parte delgobierno, en un segundo momento, sedesarrolla la creación de Mecanismospara Impulsar la Armonización yAlineamiento. Para ello, se suscribeuna carta de entendimiento entre lasunidades técnicas involucradas, quepermita: a) dar sostenibilidad al proce-so; b) establecer roles y funciones decada unidad; c) identificar recursos hu-manos, físicos y financieros y d) contar

con un cronograma de implementación.Al mismo tiempo, se diseñan los nivelesde tres foros de trabajo internos en losque se apoyará el proceso:

Primer Nivel: en el interior del gobier-no y que está integrado por: a) GabineteGeneral, conformado por todos los mi-nisterios y secretarías de Estado y b) Ga-binete de Cooperación Internacionalque se integra con las instituciones quehan de impulsar el proceso y que son:SEGEPLAN, el Ministerio de RelacionesExteriores y el Ministerio de FinanzasPúblicas. En esta estructura correspon-de el liderazgo del gabinete general alvicepresidente de la República y el delgrupo técnico de SEGEPLAN.

Segundo Nivel: el proceso de coordi-nación y armonización con la coopera-ción internacional. A este nivel aparecentres estructuras: a) el Grupo de Diálogoen el cual se integran los representantesde la cooperación bilateral y multilateralacreditada en Guatemala y el gobierno,b) el grupo técnico de trabajo SEGE-PLAN, Cancillería y Ministerio de Finan-zas Públicas y c) las Embajadas de Gua-temala en el exterior.

Tercer Nivel: estará integrado por so-ciedad civil, las organizaciones no gu-bernamentales ONGs de ámbito nacio-nal y en el otro, la sociedad civil deámbito local, integrada en los Consejosde Desarrollo Urbano y Rural.

Los dos primeros niveles ya han comen-zado a trabajar, sin embargo, el tercero


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aún no ha iniciado su labor. Un impor-tante déficit es la ausencia de la SE-PREM en estos mecanismos. Asimismo,el retraso en la incorporación de la so-ciedad civil en el proceso puede tenerun efecto negativo en la definición delos procesos de rendición de cuentasentre el gobierno y la sociedad civil, y enlos instrumentos para medir la consecu-ción de resultados de desarrollo.

Para el año 2007 la SEGEPLAN ha dadoprioridad a las siguientes acciones: enprimer lugar, que se concluya el Plan deArmonización y Alineamiento propues-to y, en segundo, tener concluida la sis-tematización de experiencias de salud yeducación, en el sistema SWAPs, finan-ciadas en parte por la cooperación no-ruega y sueca. Seguidamente se propo-ne un proceso de «apropiación» delPlan A&A con gabinetes y entidades degobierno con más porcentaje de coope-ración en sus presupuestos, así como laidentificación de los sectores con mayordemanda de coordinación: salud, educa-ción, medio ambiente, género, desarro-llo local, seguridad y justicia y las áreasgeográficas con mayor concentración dela cooperación internacional: Sololá,San Marcos, Chiquimula, Cobán y Quet-zaltenango.

Por su parte, SEGEPLAN implementarásu plan de A&A que contempla la rees-tructuración interna y un nuevo regla-mento de proceso. La readecuación delas estructuras administrativas de la SE-GEPLAN incluiría una subsecretaría deCooperación Internacional responsable

de liderar el proceso, con 3 direcciones:a) dirección de cooperación internacio-nal, b) dirección de cooperación terri-torial y c) dirección de evaluación y se-guimiento.

Sumado a una nueva estructura tam-bién se proponen nuevos ejes estraté-gicos: Descentralización, RelacionesInterinstitucionales, Sistema de Infor-mación Interactivo, Impacto de la coope-ración internacional en los programas ypolíticas de Estado.

Para el presente año se espera tenerconcluido el Plan Estratégico para Siste-ma de Cooperación Internacional 2007-2008, reorganizar el Grupo de trabajoGobierno-Cooperación Internacional, elfortalecimiento de la Red Interinstitu-cional de Gobierno de encargados decooperación internacional para segui-miento y consulta, así como hacer unarevisión de la Política de CooperaciónInternacional y la implementación delSistema de Información de la Coopera-ción Internacional —SINCI— en línea yfinalmente interactivo. En este procesose pretende contar con la participaciónde organizaciones no gubernamentalesy cooperación descentralizada en laSINCI y coordinación a nivel central y lo-cal y la producción de la guía de la coo-peración internacional para Guatemala.Como se puede observar, el gobierno, através de la SEGEPLAN, está iniciandosu proceso de alineamiento y armoniza-ción, sin embargo, la próxima cita elec-toral a finales de año nos lleva a pregun-tarnos si éstas serán prioridades en los


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próximos meses y si las propuestas ycompromisos avanzarán de la manerapropuesta.

Los mecanismos de armonizaciónexistentes

Las entrevistas realizadas a los miem-bros de la cooperación bilateral y multi-lateral en Guatemala evidencian un cla-ro conocimiento y posicionamiento dela nueva Política de la Eficacia en la Ayu-da al Desarrollo. La ven como una herra-mienta de gran utilidad que contribuiráa hacer más eficientes y mejorar los re-cursos y procedimientos de la ayuda.Sin embargo, considera que el liderazgodel proceso le corresponde al gobierno deGuatemala y, como tal, están apoyandosus gestiones encaminadas a poner enmarcha el proceso de A&A.

Por parte de los donantes existen algu-nos mecanismos de articulación desdelos cuales se han coordinado accionesentre los mismos, como es el caso delGrupo de Diálogo, que está formadopor representantes de los embajadoresde los países amigos del proceso depaz, entre ellos podemos citar: Alema-nia, Canadá, Dinamarca, Italia, Noruega,España, Finlandia, Países Bajos, Suiza,Noruega y Francia, el Delegado Resi-dente del Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo, el Banco Mundial, elFondo Monetario Internacional y el Ban-co Interamericano de Desarrollo. Estegrupo actualmente está presidido por elrepresentante de Noruega.

El Grupo de Diálogo es una mesa de in-terlocución política entre los donantes yel gobierno. Mesa en la que dialoga pe-riódicamente por lo menos una vez pormes, sobre temas relevantes referidos ala cooperación y temas políticos. El gru-po tiene subgrupos técnicos y políticosde interés común. Este mecanismo apa-recería como un espacio relevante parafortalecer el proceso de armonizaciónentre gobierno y la cooperación bila-teral.

El Sistema de Naciones Unidas coordinatodas sus agencias acreditadas en Guate-mala a través de la representación delPrograma de Naciones Unidas para elDesarrollo, PNUD. Como intervencionesimportantes del Sistema vale la penamencionar el Programa de Apoyo a laSociedad Civil (PASOC) y el Grupo Inter-agencial de Género (GIGAM), que es elresponsable de coordinar acciones a fa-vor de la promoción y desarrollo de lasmujeres. Sin embargo, es importante se-ñalar que no todas las agencias del Siste-ma de Naciones Unidas en Guatemalatienen representación ante el GIGAM.Actualmente, se integran en el mismo elFondo de Naciones Unidas para la Mujer(UNIFEM), el Fondo de Población (FNUAP)y algunos programas del PNUD, que sonlos que tienen intervenciones de apoyo ala mujer o la igualdad de género. Dadaesta limitación en la participación de lasagencias, el GIGAM tiene escasa inciden-cia política y financiera.

Por su parte, la Comisión Europea cuen-ta con el programa más fuerte de apoyo


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a la igualdad de género denominado«Lucha contra las Exclusiones», que sesitúa presupuestaria y administrativa-mente en la oficina del ComisionadoPresidencial para los Derechos Huma-nos (COPREDEH), cuando lo más opor-tuno hubiera sido que se le ubicara fi-nanciera y administrativamente bajo elliderazgo de la Secretaría Presidencialde la Mujer (SEPREM).

La Comisión Europea creó, antes de lainstalación de sus programas de coope-ración en Guatemala, un mecanismo deconsulta a la sociedad civil denominadoel Meso Diálogo, como un instancia dediálogo y negociación, para la identifica-ción de las necesidades sociales y el ali-neamiento de éstas con las propuestasdel gobierno, con el objeto de definirsus líneas de apoyo a éste.

Contó en sus inicios con una Mesa deGénero, mesa integrada sólo por institu-ciones y organizaciones contrapartes dela UE, en el marco de la cual coordinabaacciones con sus contrapartes guberna-mentales y no gubernamentales, queera el único mecanismo de la coopera-ción con participación de las organiza-ciones de mujeres de la sociedad civil.Sin embargo, hay que señalar queesta mesa actualmente está inac-tiva.

Es importante destacar que la mayorparte de agencias internacionales nocuentan con mecanismos de diálogo yconsulta con las organizaciones socia-les, entre ellas las de mujeres, ni han de-

mandado su creación al Estado. El diálo-go con la sociedad civil se realiza espo-rádicamente en el marco de: a) efectuarevaluaciones periódicas, b) consultassobre las líneas prioritarias que van adefinir y c) en los procesos de ejecuciónde programas. Esta situación se presen-ta como una dificultad para el procesode rendición de cuentas de los do-nantes.

III. ¿CUÁNTO CUENTA EL GÉNERO ENLOS PROCESOS DE ALINEAMIENTOY ARMONIZACIÓN EN PERÚY GUATEMALA?

El análisis realizado hasta el momentonos ha informado de la orientación queinicialmente está tomando el procesode aplicación de la Declaración de Parísen ambos países, así como de sus prin-cipales obstáculos, del papel que juegala AOD en las propuestas gubernamen-tales, de lo todavía fragmentado de lasiniciativas, de la escasa coordinaciónentre los grupos de interés, y de los es-casos resultados obtenidos hasta la fe-cha. También hemos podido constatarque a pesar del compromiso político delos gobiernos con respecto a las normasinternacionales y su traducción a laabundante legislación que aportan a laprotección de los derechos de las muje-res, las políticas públicas en materia deigualdad de género siguen siendo inter-venciones de la institucionalidad especí-fica, como la SEPREM y el MIMDES, conescaso presupuesto, con una relaciónambivalente con el movimiento de mu-


63

jeres, con apoyo de algunos donantesque siguen apostando por la igualdad degénero más como un tema transversalque como objetivo de desarrollo, y sinser invitadas a la mesa de los debates nia la nueva institucionalidad emergenteen torno a la efectividad de la ayuda.

En esta sección analizaremos con másdetalle algunos de estos aspectos encada uno de los países, tratando deidentificar los temas claves de género yseñalando algunas experiencias quevale la pena considerar para fortalecerlos procesos y hacer de la efectividad dela ayuda una efectividad democrática einclusiva.

III.1. Recursos para promover la igualdad de género.Realidades y porcentajes

En lo que se refiere a la inversión de re-cursos para la igualdad de género, esnecesario leer las cifras en ambos paísesbajo el impulso que recibió la coopera-ción internacional oficial después de laIV Conferencia Mundial de la Mujer (Bei-jing, 1995), su Plan de Acción y los com-promisos de los principales donanteshacia el mismo. No obstante, la infor-mación oficial no desagrega qué pro-gramas del «sector Mujer» fueron losprincipales receptores de los fondoscuando el destino de éstos fue el MIM-DES o SEPREM. Como se señaló ante-riormente, el MIMDES tiene varios com-

ponentes de desarrollo social ademásde los exclusivamente de «mujer». De lamisma manera, no existe una informa-ción detallada sobre cuántos de los re-cursos derivados hacia otros sectorespudieron atender programas específi-cos de mujeres, en el caso de salud,educación y agricultura, por ejemplo.Los compromisos hacia políticas favora-bles a las mujeres también se reflejaronen la cooperación no gubernamental.

Para el caso de Perú, donde existe unamayor información, en el año 2004, loscinco sectores más favorecidos fueronMujer y Desarrollo Social ($27,6 millo-nes), Salud ($24,1 millones), Multisecto-rial ($15,4 millones), Agricultura ($15,3millones) y Educación ($12,4 millones).En estos cinco sectores se concentróel 75,2% de la totalidad de la coopera-ción oficial no reembolsable. Mujer yDesarrollo Social concentró el 25% delos fondos de la cooperación no guber-namental 60.

En el siguiente informe del año 2005, laAPCI clasificó la distribución de la coope-ración de fuentes privadas y oficialessegún sectores administrativos (ministe-rios), lo cual no permite una compara-ción muy precisa con el año anterior. Noobstante, las tendencias parecerían man-tenerse. Así, la Presidencia del Consejode Ministros recibió una inversión de lacooperación oficial de $203 millones,seguido por Salud ($61,6 millones),Agricultura ($50,7 millones), Educación


60 Situación y Tendencias de la Cooperación Internacional en el Perú 2004. APCI, Lima 2005, pp. 41-46.

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($42,7 millones) y Mujer y Desarrollo So-cial ($33,2 millones). Pese a que «Mujer»se mantuvo entre los cinco sectores quemayor cooperación oficial captaron, e in-cluso habiendo incrementado ligera-mente el volumen de la misma respectodel año 2004, pasó del segundo al quintolugar en la captación de la AOD en unaño. Igualmente, como ya se mencionó,no hay registro de cuántos de estos re-cursos fueron al MIMDES y, dentro de él,al Viceministerio de Desarrollo Social ycuántos al de la Mujer. En lo que se refie-re a la CINR proveniente de fuentes pri-vadas en el año 2005, la distribución sec-torial fue la siguiente: Educación ($22,1millones), Agricultura ($13,8 millones),Presidencia del Consejo de Ministros($11,7 millones), Salud ($11,3 millones),Mujer y Desarrollo Social ($8,8 millo-nes).

Es importante destacar que, aunque lasfuentes oficiales de cooperación dirigi-das a la Mujer sean considerablementesuperiores en monto, los ejecutores pri-vados de estos recursos siguen siendomayoritarios. Si se observan los fondosen función de los Objetivos de Desarro-llo del Milenio, según el desglose reali-zado por la APCI, de los $584,6 millonesde cooperación oficial y privada recibidapor Perú en el 2005, $19,8 millones fue-ron al ODM 3, promover la igualdad de

género (3,4% del total), y $11,5 millonesal ODM 5, mejorar la salud materna(2%). Aunque el 76,8% de los recursosque calzan con el ODM 3 provino defuentes oficiales, fue ejecutado en un60% por organismos privados 61. A estodebemos agregar que el estudio de laOEECI ya citado encontró que de las 45instituciones afiliadas que brindaron in-formación, 30 trabajan con mujerescomo sus principales destinatarias.

Para el caso de Perú, como veremos se-guidamente, y con los datos que tene-mos, no parece registrarse una dismi-nución sensible en la atención de lacooperación técnica internacional a laigualdad de género, pero sí un achica-miento en términos porcentuales, lo cualpodría reflejar la pérdida de importanciadel sector o un debilitamiento del augeque tuvo en los años posteriores a laConferencia Internacional de 1995. Lacooperación bilateral de España en Perúpuede ilustrar esta afirmación. El Docu-mento de Estrategia País del 2005-2008estableció como una de sus prioridadeshorizontales la «Equidad de Género».Según información de AECI, entre losaños 2002 y 2005 el porcentaje destina-do a Mujer y Desarrollo sobre el total dela cooperación bilateral fue de 1,8%. Enel siguiente Programa de Cooperación2007-2010 62, en el denominado sector


61 Situación y Tendencias de la Cooperación Internacional en el Perú 2005. APCI, Lima, 2006.62 España, el 22 de noviembre de 2006, firmó un nuevo Programa de Cooperación Hispano-Peruano parael período 2007-2010, con motivo de la IX Reunión de la Comisión Mixta Hispano-Peruana de Coopera-ción. La delegación española estuvo presidida por Leire Pajín, Secretaria de Estado de Cooperación Inter-nacional y Presidenta de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI).

65

de «Género y Desarrollo» se especificaque es necesario fortalecer las instan-cias necesarias para contribuir a laigualdad de oportunidades y esta estra-tegia se cristaliza en el apoyo al MIM-DES para la implementación del PlanNacional contra la Violencia hacia laMujer, el Programa Nacional contra laViolencia Familiar y Sexual y el Plan Na-cional de Igualdad de Oportunidades. Aestas actividades se destinaron, en esenuevo marco de cooperación, 215.000euros, un 2,8% del total de los recursosen el año 2007. Aunque estos recursos secomplementarán con las acciones trans-versales que se introducirán en los ejesde Gobernabilidad y Desarrollo Econó-mico y con el apoyo del Instituto de laMujer de España a las ONG, el porcenta-je no es muy alentador. Según el Docu-mento de Seguimiento del PACI 2006,Guatemala ocupa el segundo lugar enrecursos destinados a la igualdad de gé-nero con un crecimiento porcentual2005/2006 del 167,96%, y representandoun 6,53% de la AOD bilateral bruta para2006. Para esa fecha Perú, que ocupa elcuarto puesto, tiene una reducción por-centual 2005/2006 de –30,14%.

A pesar del importante papel asignado aSEPREM, en el caso de Guatemala losrecursos asignados no parecen decir lomismo. En el año 2000 el 1,32% del pre-supuesto nacional correspondió a lasSecretarías y a otras instituciones delEjecutivo, recibiendo la SEPREM el0,17% del presupuesto destinado a las

mismas. En el año 2001 el presupuestodestinado al trabajo de las Secretaríasfue del 1,52%, correspondiendo a la SE-PREM el 1,43% y un 0,0217% del presu-puesto nacional. En el año 2002 y 2003se mantienen aproximadamente lasmismas asignaciones. Para el año 2004se incrementó levemente, aunque elporcentaje disminuye (0,2005%) dadoel incremento en el presupuesto nacio-nal. Finalmente, en el año 2006 el pre-supuesto asignado a SEPREM es úni-camente el 0,04% del presupuestonacional y el 0,60% del asignado a lasSecretarías de Estado 63. El presupuestode la SEPREM incluye los aportes de lacooperación internacional que para elaño 2006 representaron cerca del 13%del total del mismo. El Informe del BIDanteriormente mencionado, que incluyedatos del gobierno y donantes, tampocodetalla las contribuciones en el tema aapoyos sectoriales, ya que sólo especifi-ca los sectores de mayor concentración.El género, o las mujeres, es consideradoun subsector, por lo tanto no hay infor-mación. Asimismo, y como se mencio-nó anteriormente, cuando se consulta alos donantes sobre qué porcentaje desus recursos se destinan a promover laigualdad de género la mayoría lo desco-noce, aunque reconocen que no es unaparte sustancial de los recursos. Conrespecto a los aportes orientados a lasociedad civil, como también menciona-mos con anterioridad, no se pudieronobtener datos en las entrevistas con losdonantes, salvo y de manera general, de


63 Ministerio de Finanzas Públicas, Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación 2006.

66

la Comisión Europea que asigna un 20%de sus recursos a actores no-estatales,entre ellos las mujeres.

III.2. El diálogo de políticas y el alineamiento en apoyo alos sistemas de los países

Los gobiernos y los donantes necesitanhacer acuerdos sobre las prioridades deigualdad de género. Dichos acuerdosdeben basarse en el contexto del país,en los planes de igualdad existentes yen los acuerdos internacionales ratifica-dos por ambas partes en un proceso dediálogo amplio. Este alineamiento nosólo debe darse con las políticas guber-namentales nacionales, sino tambiéncon las locales y la sociedad civil y apor-tando un apoyo técnico para realizar unanálisis de género de los contextos yformulación de políticas. Asimismo, de-berían apoyar el desarrollo de capacida-des para incorporar la perspectiva degénero en el desarrollo de sistemas,asignación de recursos y procedimien-tos presupuestarios, así como en losmarcos de evaluación de desempeño,transparencia y rendición de cuentas,acordados entre todas las partes. Sinduda los casos de Perú y Guatemala handemostrado que los donantes tienen unbajo desempeño en el alineamiento desu práctica con sus políticas de igualdadde género. Para mejorar dicho desem-peño los donantes deberían compren-der que el «mainstreaming» de géneroes una de tantas estrategias para elcambio y que la política del alineamien-

to y la armonización requieren tambiéniniciativas de empoderamiento de lasmujeres con fondos específicos. Estoconlleva también cambiar sus normas,procedimientos y cultura instituciona-les, incluyendo aquellas referidas a lasasignaciones presupuestarias y la valo-ración de su desempeño. El consensosobre los compromisos internacionalesfirmados tanto por los donantes comopor los países provee un marco de «pre-alineamiento» para el diálogo entre losdiferentes actores, incluida la sociedadcivil (Fleming et al., 2007). En este senti-do las experiencias de las Mesas de Gé-nero en ambos países y la necesidad desu fortalecimiento y articulación con losforos de diálogo existentes pareceríanser espacios de alta relevancia para for-talecer cualquier proceso de alinea-miento en los países y generar espaciosde facilitación entre el gobierno y la so-ciedad civil.

En 1995 en Perú, en el marco de la IVConferencia de la Mujer realizada enBeijing 1995, se formó una coordinaciónentre representantes de agencias bilate-rales y multilaterales, la Mesa de Géne-ro de la Cooperación Internacional (ME-SAGEN). Originalmente un espacio paradar seguimiento al Plan de Acción de laConferencia, una de las característicasde la MESAGEN en el contexto regionalno sólo es su continuidad, sino la hete-rogeneidad de sus integrantes. En efec-to, a diferencia de espacios similares enotros países, donde sólo coordinanagencias del Sistema de Naciones Uni-das, en Perú son 27 organismos, desde


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la cooperación bilateral, la multilateral,una agencia privada como el ServicioHolandés de Cooperación-SNV y unBanco, como el Banco Mundial. Los en-tusiasmos de algunas pueden haberdecaído a lo largo de estos doce años,pero el denominado Grupo Impulsor—actualmente integrado por el Fondode las Naciones Unidas para la Mujer(UNFPA), el Fondo de las Naciones Uni-das para el Desarrollo de la Mujer (UNI-FEM), la Agencia Española de Coopera-ción Internacional (AECI), el Fondo parala Igualdad de Género de la Agencia Ca-nadiense para el Desarrollo (FIG / ACDI)y USAID— ha tratado de mantener la ac-tividad del grupo.

Los marcos que orientan la acción deMESAGEN son los convenios interna-cionales (CEDAW, Belém do Pará), losPlanes de Acción de las Conferencias deEl Cairo y Beijing, y la Cumbre del Mile-nio. La Mesa toma también en cuentalas directrices de la OCDE sobre la igual-

dad de oportunidades para hombres ymujeres en el Desarrollo (1998). Adicio-nalmente la MESAGEN ha adoptadocomo marcos importantes de actuaciónlas políticas del Acuerdo Nacional y elPlan de Superación de la Pobreza 64.

Integrantes de la Mesa señalan que enel período electoral reciente (2005-2006), su actuación se centró en iniciati-vas de incidencia en las y los candidatospara el seguimiento de los acuerdos deBeijing, incorporar la perspectiva de gé-nero en el debate electoral y promoverla participación política de las mujeresen las listas de congresistas y como re-presentantes de gobiernos locales y re-gionales. Tratando de mantener un rolde asistencia técnica, MESAGEN sueleser requerida —sea desde el Congreso oel Viceministerio de la Mujer— paraemitir opinión especializada, como ocu-rrió en el caso de la Ley de Igualdad deOportunidades, donde además algunosmiembros de la Mesa jugaron un papel


64 Mesa de Género de la Cooperación Internacional. Plan 2005-2006. Lima.

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La pertinencia de las Mesas de Coordinación de las políticas de género

MESAGEN es un espacio de alta pertinencia y utilidad para compartir estrategias,ubicar los ámbitos y contrapartes de interés común y coordinar algunas accionescomo grupo. El de MESAGEN no es aún el espacio para confluir y canalizar los re-cursos para la igualdad de género de sus integrantes en una suerte de Canasta deFondos pero sí facilita la identificación de ámbitos comunes de financiamientocomo en el Programa contra la Violencia Familiar y Sexual, donde confluyen UNF-PA, AECI, FIG / ACDI, UNIFEM, lo cual, adicionalmente, las dota de un cierto «espí-ritu de cuerpo» para negociar con las instancias estatales.

importante haciendo incidencia para suaprobación (marzo 2006). En opinión dealgunas participantes en la Mesa, el rolde las agencias de cooperación en unpaís de renta media como Perú, antesque el apoyo directo a infraestructura,es aportar en la construcción de capaci-dades y en el fortalecimiento de la insti-tucionalidad, en este caso, referida a losderechos de las mujeres. En ese sentidose entienden sus apuestas por la Ley yel Plan de Igualdad de Oportunidades, elPrograma contra la Violencia del MIM-DES y otros planes.

En el caso de Guatemala, la SecretaríaPresidencial de la Mujer, SEPREM, cuen-ta con varios donantes. Entre los másimportantes están Canadá, Suecia, Espa-ña, y Naciones Unidas a través del Gru-po Interagencial de Género 65. Este grupoactualmente está integrado por agen-cias del sistema, el liderazgo del mismoactualmente lo tiene FNUAP y las líneasque FNUAP ha priorizado son poblacióny desarrollo, apoyo a los mecanismosinstitucionales de las mujeres, violenciacontra las mujeres, salud sexual y repro-ductiva y equidad de género. De igualmanera que la MESAGEN, los marcosque orientan su acción son los conve-nios internacionales (CEDAW, Belem doPara), los Planes de Acción de las Confe-rencias de El Cairo y Beijing, y la Cum-bre del Milenio, pero en el GIGAM no

existen integrantes por fuera del Siste-ma de Naciones Unidas ni todas lasagencias tienen representación ante elmismo, por lo que este mecanismo tie-ne escasa incidencia política y financie-ra, y debería fortalecer su papel. Si bienuna de sus funciones es, entre otras, elasesoramiento y apoyo técnico a la Se-cretaría, debería reforzar su capacidadde influencia en el Foro de Donantescon el gobierno para colocar las priori-dades de género en el diálogo político.Por otra parte, el Grupo de Diálogo en-tre donantes y gobierno tiene subgru-pos técnicos y políticos de interés co-mún, pero por el momento no se hapropuesto entre sus prioridades el forta-lecer un enfoque de género en la planifi-cación conjunta. Asimismo, existen dosgrupos promovidos desde el Sistema deNaciones Unidas que tienen especial re-levancia, el Programa de Apoyo a laSociedad Civil (PASOC), cuyo objetivoes contribuir al proceso de cambio parala construcción de una paz duradera 66, yel Grupo Interagencial de Género GI-GAM, que es el responsable de coordi-nar acciones a favor de la promoción ydesarrollo de las mujeres.

Igualmente, las prioridades del AcuerdoNacional, los ODM, el Plan de Supera-ción de la Pobreza y las recomendacio-nes del Informe Final de la Comisión dela Verdad orientaron la formulación del


65 Según entrevista realizada a la subsecretaria presidencial de la mujer, mayo 2007.66 Sin embargo, la evaluación externa 2005 realizada por la fundación Sares al programa indica que eltema de género no ha sido abordado adecuadamente, y recomienda para sus siguientes fases un progra-ma de capacitación para los equipos técnicos de las organizaciones.

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Marco de Asistencia para el Desarrollodel Sistema de Naciones Unidas en elPerú, UNDAF 2006-2010. En él, los resul-tados esperados de sus tres Áreas deAsistencia recogen diversos programasde las agencias del SNU: en educación,con especial énfasis en las mujeres; me-joramiento de calidad de atención en sa-lud sexual de mujeres y adolescentes,UNFPA y UNICEF, por ejemplo. Adicio-nalmente, uno de los resultados espera-dos es la «Incorporación de la perspecti-va de género en los planes y políticasnacionales», en el cual confluyen la ma-yoría de las integrantes del SNU 67. EnGuatemala se acordó que las áreas deCooperación del SNU en su Marco deAsistencia 2005-2008 contribuyan a en-

frentar los desafíos del actual Gobiernoa largo plazo, plasmados en las «Orien-taciones Sectoriales de Política Pública»y a corto y mediano plazo en el progra-ma de reactivación económica 2004-2005 «Vamos Guatemala». Dentro de las5 áreas de cooperación definidas, elÁrea 2 pretende contribuir a la elimina-ción de todas las formas de discrimi-nación contra los pueblos indígenas, lasmujeres y otras poblaciones en des-ventaja y vulnerabilidad, a través deldesarrollo de políticas públicas inclu-yentes, la promoción del conocimientode los Derechos Humanos, su plenoejercicio y una cultura cívica de toleran-cia y respeto a la diversidad. Asimismo,el segundo eje del Marco es la incorpo-


67 «Marco de Asistencia para el Desarrollo del Sistema de Naciones Unidas en el Perú 2006-2010», Lima,2005, p. 33. El documento contiene indicadores específicos según el tema/sector donde está recogida la in-formación desagregada por sexo. Adicionalmente, se asignan las responsabilidades a cada agencia en elseguimiento del número y tipo de políticas públicas con perspectiva de género, mujeres en cargos públi-cos, gasto público por mujer, etc. La evaluación de medio término del UNDAF está programada para finesde 2007.

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Retomar buenas prácticas

La Comisión Europea creó, antes de la instalación de sus programas de coopera-ción en Guatemala, un mecanismo de consulta a la sociedad civil denominado elMeso Diálogo, como un instancia de diálogo y negociación, en el marco de lacual se hiciera la identificación de las necesidades sociales y la coincidencia de és-tas con las del gobierno de Guatemala para definir basándose en las coincidenciassus líneas de apoyo al gobierno. Contó en sus inicios con una Mesa de Género,mesa integrada sólo por instituciones y organizaciones contrapartes de la UE, enel marco de la cual coordinaba acciones con sus contrapartes gubernamentales yno gubernamentales, que era el único mecanismo de la cooperación con participa-ción de las organizaciones de mujeres de la sociedad civil. Ésta ha sido una buenapráctica que se debería retomar y que, lamentablemente, hoy está sin actividad.

ración del enfoque de género. Esto seabordó tanto desde el punto de vistatécnico como político, incluyendo elanálisis de los cambios necesarios paraprovocar la institucionalización de laperspectiva de género. Así, el marcoprogramático identificó ámbitos de tra-bajo para aprovechar oportunidades yvencer resistencias, tanto al interior delSistema de las Naciones Unidas en Gua-temala como en el ámbito social y políti-co del país.

En este apartado es importante reiterarque la mayor parte de agencias bilate-rales no cuentan con mecanismos dediálogo y consulta estables con las or-ganizaciones sociales, entre ellas demujeres. Desde una perspectiva de gé-nero, no se entiende un proceso de Ali-neamiento sin incorporar a las organiza-ciones de mujeres, ya que el mismodebe estar en consonancia con unaapropiación democrática por parte detodos los sectores del país, y facilitar ycontar con mecanismos de rendición decuentas.

III.3. Liderazgo y capacidad de implementación de los países socios

Sin duda la apropiación como principioacepta que la agenda política pertenecea muchos más actores más allá de algu-nas secciones de servicios gubernamen-tales o agencias de donantes y ésta essin duda la llave para asegurar los cam-bios reales en la vida de las mujeres. El

desarrollo de la apropiación necesita to-mar en cuenta los debates democráticosinternos sobre los procesos de las políti-cas en cada país. En un primer nivel de-bería avanzar sobre un consenso nacio-nal amplio sobre los fundamentos de lapolítica, incluyendo los MDG, la traduc-ción de compromisos internacionalescomo la CEDAW, los principios de trans-parencia y participación. En un segundo,la construcción del Plan en base a estosprincipios con claros objetivos mensura-bles y evaluables, de acuerdo con el con-senso nacional. Hacer que los instru-mentos claves en torno a los cuales seestablecen los diálogos, los consensos ylos disensos políticos, como por ejemplolos planes nacionales de desarrollo, in-corporen la igualdad de género comoobjetivo de su política requiere una am-plia consulta en el interior y más allá delgobierno, incluyendo a la sociedad civily a las activistas por los derechos de lasmujeres. Las políticas de género y dere-chos humanos cualifican esta participa-ción para asegurar que las voces de todala ciudadanía sean escuchadas. Una ciu-dadanía comprometida, a través de to-dos sus grupos, es esencial para el éxitode las políticas y crea una apropiaciónnacional sostenible que va más allá delos espacios partidistas. Incorpora, asi-mismo, las capacidades de los diferen-tes colectivos. Asimismo, el consensosobre los compromisos internacionalesy su traducción a los estándares localesprovee un texto común para el diálogoentre los donantes, los asociados guber-namentales y la sociedad civil. En estecontexto los donantes necesitan promo-


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ver el proceso e incluir expertise de gé-nero en su asistencia técnica tanto parafortalecer la capacidad para el liderazgode mujeres y varones así como el diálo-go en torno a los planes de desarrollo.Sin embargo, cuando hablamos de apro-piación, capacidad de implementación yliderazgo de los países socios no nos re-ferimos solo al nivel nacional. Los go-biernos deben asegurar mecanismospara la realización de los objetivos deigualdad de género a niveles subnacio-nales y necesitan trabajar para promo-ver cooperación regional en materiastan importantes para la igualdad degénero como la inmigración, los dere-chos económicos y sociales, la violenciade género, los impactos medioambien-tales, etcétera.

Para buscar respuestas a algunas de es-tas preguntas claves en Perú y ver cómoesta agenda de la efectividad de la ayu-

da valora estos niveles es importanteseñalar que al inicio del actual gobierno,en el segundo semestre del 2006, co-menzó la evaluación de los 82 progra-mas sociales existentes a nivel nacional,con el objetivo de reducirlos hasta apro-ximadamente 25. Desde la esfera oficialse ha argumentado que programascomo el Programa Municipal del Vasode Leche, Clubes de Madres o Comedo-res Comunales por ejemplo, son defi-cientes, duplican sus acciones y funcio-nes, no exhiben prioridades y que, encasi 15 años de funcionamiento, no hanreducido la desnutrición. Este procesode fusión, ya en marcha, está ocasio-nando reacciones justas de las mujeresde organizaciones por la subsistencia,quienes han aportado por décadas suesfuerzo voluntario para preparar y ca-nalizar los alimentos, y que son lasgrandes ausentes en el diseño de nue-vos y fusionados programas.


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Buenas Prácticas de la Cooperación Española: El Plan de Acción Regio-nal de Equidad en Centroamérica

En el Marco del Programa Regional de Cooperación con Centroamérica se estable-ció en 2006 un diseño participativo de la Línea de Equidad de Género. Fruto de eseproceso es el Plan de Acción Regional a ejecutarse en dos años. Dicho Plan se cen-tra en dos áreas:

• Fortalecimiento de la capacidad de incidencia del COMMCA en el proceso de in-tegración regional, y de los mecanismos nacionales para la igualdad en sus res-pectivos países, como entes rectores en el diseño e implementación de políticaspúblicas.

• Mejora de la respuesta regional ante la violencia contra las mujeres, y específi-camente en temáticas como violencia y migración, trata, tráfico y feminicidio.

Enmarcados en el proceso de reformase encuentran también la fusión del Pro-grama Nacional contra la Violencia Fa-miliar y Sexual, los Wawawasi —cunasinfantiles— y una parte del Instituto Na-cional de Bienestar Familiar que des-aparecerán bajo una sola Dirección deProtección Social del Ministerio de laMujer y Desarrollo Social.

El Programa Nacional contra la Violen-cia Familiar y Sexual fue creado en elaño 2001, como órgano dependiente delDespacho Ministerial del PROMUDEH y,posteriormente, del Vice Ministerio dela Mujer. Se le asignó la función de dise-ñar y ejecutar a nivel nacional accionesy políticas de prevención, atención yapoyo a las personas que sufren violen-cia familiar y/o sexual. En el marco delPrograma se encuentran los Centros deEmergencia Mujer (CEM), establecidosdesde 1999 para facilitar servicios espe-cializados y gratuitos en las áreas legal,psicológica y social. En la actualidadexisten 48 CEM a nivel nacional. Otroinstrumento del Programa fue el PlanNacional contra la Violencia hacia laMujer 2002-2007 y la Mesa Nacionalpara la Prevención y Atención de la Vio-lencia Familiar establecida en 1997.

Con una nueva reestructuración delMIMDES hacia el año 2005, el Programacontra la Violencia Familiar y Sexualapareció como dependiente del Progra-ma Nacional de Bienestar Familiar, y sin

la función de «diseñar políticas». Adicio-nalmente, ya desde el año 2004, la dis-minución de recursos provenientes delTesoro Público para el Programa fuesensible 68, pese a que la Encuesta Na-cional de Desarrollo Social del mismoaño señalaba que un 42% de las muje-res de Perú, alguna vez con pareja, ha-bía sido agredida físicamente por lamisma.

Este recuento es pertinente, pues el De-creto Supremo 005 del MIMDES del 5 demayo de 2007, mediante el cual se esta-blece que el Programa Nacional contrala Violencia Familiar y Sexual y el Pro-grama Nacional Wawawasi quedaránextinguidos, siendo sus competencias yfunciones asumidas por una nueva Di-rección General de Protección Social,parece el destino final de un viaje inicia-do hace algunos años. En efecto, esca-sos recursos para una política que sepropuso como prioritaria, desatenciónde los CEM, poca incidencia en articularsectorialmente en contra de la ViolenciaFamiliar, inconsistencia de la actuaciónde la policía nacional y de los operado-res de justicia con la norma, son todasllamadas de atención que desde el Mi-nisterio de la Mujer de ésta y de la admi-nistración pasada, no fueron atendidas.

Organizaciones sociales de base, ONGde mujeres y feministas, casas refugioprivadas y otras decenas de institucio-nes se han pronunciado en contra de la


68 Augusto Portocarrero, «El Presupuesto del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social». Consorcio de In-vestigación Económica y Social-CIES, Lima, junio de 2006.

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fusión del Programa contra la Violencia—que se encuentra en la ruta de descen-tralización hacia Municipios Provincia-les— blandiendo la legislación nacionaly las normas internacionales para man-tener su integridad, sin obtener res-puesta. Tampoco obtuvieron respuestaslas integrantes de la Mesa Interagencialde Género, quienes expresaron perso-nalmente su preocupación al MIMDESpor esta medida. Cuatro agencias de laMesa (AECI, UNFPA, UNIFEM, ACDI) co-laboran con este Programa; más aún,AECI firmó recientemente un conveniode apoyo al MIMDES, entre otras cosaspara la implementación del «Plan Nacio-nal contra la Violencia hacia la Mujer yel Programa Nacional contra la Violen-cia Familiar y Sexual». Nuevamente,muy en el ánimo del principio de Apro-piación, la norma que destina el Progra-ma contra la Violencia Familiar a su ex-tinción se enmarca en el proceso mayorde transferencia descentralizada y fu-sión de programas, adoptada por el ac-tual gobierno.

Los dos casos reseñados anteriormenteno han pretendido más que ilustrarcómo puede ser decodificada la Decla-ración de París, en un país de Renta Me-dia como Perú y con un gobierno queinaugura su mandato con estrategiasmuy precisas sobre cómo profundizar elproceso de modernización del Estado yla descentralización política y adminis-trativa del país y cuál es el lugar —si esque cabe alguno— de la sociedad civilpara intervenir en esos procesos, inclui-dos los arreglos respecto de la Coopera-

ción Internacional. La reciente experien-cia de la fusión de los programas socia-les y la extinción del Programa contra laViolencia Familiar y Sexual es gráficasobre los reducidos márgenes para eldiálogo y la búsqueda de consensos. Noes casual que estas tensiones emerjancuando la urdimbre del movimiento demujeres comienza a relajarse. Por unlado las líderes populares, en su legíti-mo afán de ser incluidas en la reformade programas sociales, del otro, algu-nas ONG de mujeres proyectando lo po-sible dentro de los márgenes institucio-nales. Los derroteros parecen señalarque la sostenibilidad de lo que se cabil-dea reposa también en la capacidad demantener las voces en alto. Pero llegar aesa conjunción es aún un camino largo.

Como se señaló anteriormente, las he-rramientas con las que cuenta el Gobier-no guatemalteco para trabajar el proce-so de eliminación de las desigualdadesde género son: a) la Política de la Mujer yel Plan de Equidad de Oportunidades, b)el PLANOVI, que es el Plan de Acción dela CONAPREVI, Coordinadora Nacionalpara la Prevención de la Violencia Intra-familiar, c) el Plan del Foro Nacional dela Mujer, instancia surgida de los Acuer-dos de Paz que integra a mujeres de lasociedad civil y Estado, d) el Plan de Ple-na Participación de las Mujeres Guate-maltecas, e) la Agenda de Mujeres Indí-genas emanada de la Defensoría de laMujer Indígena, f) las acciones conteni-das en el plan de Trabajo de la OficinaNacional de la Mujer, ONAM y g) el Plande la Defensoría de las Mujeres de la PDH.


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En la línea de ir construyendo procesosde A&A, la SEPREM ha realizado un es-fuerzo en el año 2006 para armonizar yalinear en el Plan Multianual 2006-2009todas las acciones que la Secretaría Pre-sidencial de la Mujer desarrollará paraposicionar la Política en la institucionali-dad pública y trabajar por el avance delas mujeres. El Plan Multianual y las ac-ciones contempladas en los planes delos otros mecanismos de la mujer (DEMI,CONAPREVI, FORO, ONAM) se sitúancomo la principal herramienta por me-dio de la cual el gobierno de Guatemalabusca la aplicación universal de los de-rechos humanos y desarrollo integral delas mujeres.

Sin embargo, la situación guatemaltecarefleja una coyuntura política y electoraldiferente. En el año 2008 un nuevo go-bierno asumirá su mandato hasta el año2012. El actual está preparando una pro-puesta de transición política en la que serecomienda que se integre la PNPDMGy el PEO y el Plan Multianual de SE-PREM al programa del nuevo Ejecutivo.Sin embargo, dados los tiempos electo-rales, la Política de la Mujer no se podráintegrar en las políticas sectoriales delos diversos ministerios. Como muchose llegará a tener una actualización de laPNPDMG. Por otro lado, contemplarla PNPDMG y el PEO en las políticas sec-toriales significa asignarle recursos enel presupuesto de gasto único de cadaministerio y las asignaciones presu-puestarias ya se hicieron en abril de esteaño y únicamente se integró el PlanMultianual de SEPREM. Aunque el es-

fuerzo realizado por SEPREM es impor-tante porque sitúa el conjunto de sus ac-ciones en el marco de un plan global yun solo programa de gasto, continúanestando fuera del mismo. Por otra parte,la ausencia de la SEPREM hasta el mo-mento en los foros fundamentales delproceso de Armonización y Alineamien-to del Gobierno, y el escaso presupuestoasignado, habla de la escasa relevanciadada a los temas sustantivos.

Sin duda el proceso de construcción deliderazgos y capacidades locales tantoen Perú como en Guatemala es real-mente limitado fuera de los Ministeriosde Finanzas, las Agencias de Coopera-ción y las Secretarías de Planificación yla inexistencia de Planes NacionalesGlobales promueven una dispersión yfragmentación de las ayudas y de la pla-nificación. Y lo es aún más para la igual-dad de género. La existencia de políticasde igualdad que parecieran ajenas alconjunto de las políticas de los gobier-nos señala serios riesgos de seguirmanteniendo los temas de mujerescomo responsabilidad exclusiva de losorganismos específicos y con escasopresupuesto. La inversión realizada enlos últimos años para lograr cierta insti-tucionalidad de políticas de tanta enver-gadura como los planes de Violencia deGénero, parecen también quedar al cri-terio exclusivo de los gobiernos, sinconsiderar los procesos anteriores yrescatar las buenas prácticas de concer-tación, alineamiento, participación,aportes y capacidades de las organiza-ciones de mujeres y transparencia en


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los procesos. En este sentido los donan-tes deberían fortalecer su papel en eldiálogo de políticas y aportar su expe-riencia en el campo internacional difun-diendo el proceso. Sin embargo, y pesea las dificultades mencionadas hasta elmomento, el proceso de diseño de Pla-nes de Desarrollo y de Alineamiento porparte de ambos gobiernos abre un espa-cio de oportunidad para abordar estascuestiones y lograr procesos de priori-zación y planificación sectorial y globalconjunta con todos los actores compro-metidos. Los donantes deberían ser ca-paces de facilitar el acercamiento de lasorganizaciones a estos procesos y dotar-las de recursos para generar capacida-des de incidencia y fiscalización de losmismos. Asimismo, se deberían com-prometer a fortalecer técnica, financieray políticamente tanto a los Mecanismosde la Mujer como aquellos responsablesde la armonización y alineamiento.

III.4. Mecanismos de armonizaciónentre donantes

La referencia a los temas de género en laDeclaración de París está bajo el princi-pio de armonización y hace referencia alos temas transversales. Sin duda, si sequiere que el género juegue un papel re-levante en los enfoques armonizados, esnecesario que los compromisos de losdonantes sobre la igualdad de génerosea firme y consistente. Esta aproxima-ción es necesaria en tanto permite, juntoal marco de derechos, una legitimidadpolítica y legal para la armonización y

puede aportar un punto de entrada parala discusión de los acuerdos de las prio-ridades sustantivas (UNIFEM, 2006; Fo-resti, 2006). Los donantes necesitan unmarco común y mecanismos mejoradosde seguimiento de su armonización paraapoyar la igualdad de género y hacerrealidad los compromisos que sus gobier-nos asumieron, incluyendo objetivos co-munes e indicadores, lo que podría faci-litar a los mecanismos nacionales de lamujer formar parte de estos procesos.La armonización no necesariamente sig-nifica que todas tengan los mismos me-canismos o un mecanismo único parapromover la igualdad de género. Lacomplejidad del desafío, y la necesidadde que los objetivos de género no sepierdan en los procesos técnicos, requie-re respuestas complementarias y diver-sas. La Red de Género de la OCDE-DAC(2006) señala que la igualdad de génerodebe ser incluida en los enfoques de lospresupuestos de programa, en el trabajoanalítico y de evaluación de género con-junto. Ante este proceso diversas ONGde mujeres ya han indicado el riesgo quelos fondos vayan sólo, por ejemplo, a lapresupuestación directa, con escasossistemas de monitoreo de género. Algu-nos donantes ya están indicando que lasONG deben solicitar fondos a los gobier-nos, como es el caso de la GTZ en Guate-mala. La existencia de fondos separadospara la sociedad civil y las organizacio-nes de mujeres reconocería desde unaperspectiva de construcción de ciudada-nía el papel que éstas deben jugar. Otrode los riesgos mencionados a partir de laincipiente experiencia en ambos países


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es que el proceso de armonización mar-ginaliza en muchos casos la atención so-bre estos temas y que el proceso, que enparte se centra en instrumentos o secto-res más que en temas sustantivos, redu-ce la presencia y el diálogo político enestas áreas.

Sin duda, la armonización y la rendiciónde cuentas mutua dan cuenta de la cali-dad de la asociación. Si bien en ambospaíses existen grupos específicos de dis-tinto nivel en torno a la igualdad de géne-ro, ambos procesos tienen todavía unaescasa relevancia. La coordinación de losanálisis de género es irrelevante y no es-capa a esta tendencia. A pesar de existirinformes de género de Metas del Mileniotanto en Perú como en Guatemala, toda-vía hoy no se considera la política de gé-nero integral al conjunto de políticas. Enambos países, es aún más preocupanteque la mayor parte de los donantes cuen-ten con políticas o estrategias de igual-dad de género, mientras su importanciano se corresponde con los montos pre-supuestarios asignados al tema.

Como dijimos anteriormente, la mayorparte de la cooperación bilateral enGuatemala considera que todavía nocuentan con una política general o planespecífico de apoyo al país, si bien cadauno de los miembros cuenta con líneaspropias estratégicas o políticas de coo-peración internacional que buscan ar-monizar y coordinar con las del país. Sinduda ésta sería una oportunidad únicapara poder incorporar un diagnóstico,unas prioridades y un presupuesto de

género conjuntos. En esta línea es fun-damental apoyar a los gobiernos en elfortalecimiento del Foro de Coordina-ción de Donantes y el Foro de Diálogoque podrían convertirse en el futuro enun espacio sólido de concertación y ar-monización de la cooperación interna-cional, así como a las Mesas de Trabajoque incluyen a agencias del Sistema deNaciones Unidas y de cooperación bila-teral y multilateral.

III.5. Mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas

En términos generales existe una esca-sa comprensión de lo que significaeste principio en general, y desde unaperspectiva de género en particular,tanto por parte de donantes como porparte de los gobiernos. Desde este enfo-que los Planes Nacionales de Desarrollodeben ser entendidos como instrumen-tos de mutua utilidad y una plataformapara continuar el diálogo político. Losmecanismos conjuntos para el diseño yrevisión de la matriz de políticas proveenuna buena base para incorporar la ren-dición de cuentas como principio paraambos actores. Sin embargo, no debeexcluir la responsabilidad del gobiernohacia el parlamento y la sociedad civil.La rendición de cuentas externa es vistamás como un insumo que como un re-sultado, y en caso de énfasis en los do-nantes refuerza la posición de poder delmismo, marginalizando a los parlamen-tos. La rendición de cuentas mutua in-cluye desde una perspectiva amplia a


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una serie de instituciones del país en latoma de decisiones, en la producción yseguimiento de los resultados de de-sarrollo. Algunos autores (Mfunwa, 2006;Lawson, 2005) reconocen que la rendi-ción de cuentas mutua interna y externatiene un impacto mutuo. En tanto «elproceso lleva a una sostenibilidad a lar-go plazo de los proyectos, a una apro-piación de los países y apoya un segui-miento con costes de transacción másbajos». Argumentan también que si losgobiernos proveen información clarade su actuación a través del Marco deEvaluación de Desempeño se incre-menta la capacidad del parlamento y lasociedad civil para fiscalizar. El enfoquede género necesariamente incorporalas voces y la rendición de cuentas, in-cluye el apoyo y desarrollo de mecanis-mos nacionales de rendición de cuen-tas entre el gobierno y su ciudadanía, ylos donantes y su responsabilidad paraalcanzar sus compromisos en materiade igualdad de género y reconoce la ne-

cesidad de definir estrategias en rela-ción al acceso diferenciado al lenguaje,la información y la construcción de ca-pacidades a diferentes niveles. Las ex-periencias de presupuestos con enfo-que de género son un buen ejemplo decómo ligar sistemas de rendición decuentas con gasto público y el uso de losrecursos, y la experiencia en el desarro-llo de información desagregada porsexo, etnia y edad, así como indicado-res de género de actuación y de análisisde género y las auditorías de géneroson algunos de los recursos a potenciaren este proceso.

La rendición de cuentas incluye las de-mandas de su ciudadanía de sus dere-chos, reconociendo las diferencias entrelos grupos así como la capacidad del go-bierno para responder a esa demanda.La sociedad civil organizada demandauna rendición de cuentas efectiva, a tra-vés de una participación democrática,transparente y que asegure los derechos


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Los recursos existentes y no aprovechados

Con el objetivo de hacer más visible la inversión en el desarrollo de las mujeres, laSEPREM, el Ministerio de Finanzas Públicas y la Colectiva para la Defensa de losDerechos de las Mujeres Guatemaltecas en el año 2003 hicieron el esfuerzo de di-señar el Clasificador de Género con el fin de conocer el nivel de gasto e inver-sión del Estado y Gobierno en el desarrollo de las mujeres. A pesar del esfuerzosignificativo realizado, ha habido un escaso interés o voluntad política para su im-plementación. Es decir, no ha sido asumido por las instituciones públicas, espe-cialmente el MINFIN que es el responsable de integrar el presupuesto de ingresosy egresos del Estado, lo que no ha permitido conocer el grado de eficacia del mis-mo para medir la inversión en esta materia.

humanos de su ciudadanía, asimismo,este escrutinio público no debe ir sólodirigido a donantes y gobierno sino tam-bién a las ONG. Algunas experiencias yaevaluadas indican un riesgo de que larendición de cuentas interna se releguea un proceso separado y secundario. Laratificación de la CEDAW provee un me-

canismo de mutua rendición de cuentastanto para los donantes como para losgobiernos, y otros espacios como gru-pos de trabajo técnicos y otros mecanis-mos de coordinación ofrecen oportuni-dades para evaluaciones de progreso enmateria de igualdad de género a nivelsectorial, local y de los donantes.


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Una ONG, el Congreso y los Objetivos del Milenio en Perú

En el segundo semestre del 2006, con la apertura de una nueva legislatura, se insta-ló la Comisión Especial Multipartidaria de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.«Especial» porque no tiene la atribución de emitir dictámenes como las comisionesordinarias, aunque sí tiene una misión clara de seguimiento de los Objetivos delMilenio. La Comisión se propone fiscalizar que las políticas del Estado apunten alcumplimiento de los ODM, promover su conocimiento y su conversión en leyes, entanto existe un compromiso asumido por el Estado peruano en el 2015. Una de lasbases de esta Comisión —presidida por un congresista de la oposición— es la Leyde Presupuesto del Sector Público 2007, incluida la Ley de Equilibrio Financiero,que señalan once indicadores/acciones que deben ser asumidas como prioritariaspor los gobiernos nacionales, locales y regionales. La mayor parte de estas «accio-nes» corresponden a Metas del Milenio, con un gran énfasis en educación y salud.Se pretende que éstas estén «blindadas», es decir que los montos presupuestalesque les han sido asignadas no sean destinados a otros fines. Una de las disposicio-nes transitorias de la ley señala que los resultados que se logren en estas accionestendrán también que ser medidos con un enfoque de identidad de género.Mientras esta Comisión congresual está liderando el levantamiento de informa-ción y la creación de un programa informatizado de seguimiento de indicadoressociales —que luego será transferido a los funcionarios de planta del Congreso—el Movimiento Manuela Ramos (MMR), una ONG de mujeres, está iniciando unproceso para convocar a esta Comisión, a la Comisión de Presupuesto del Congre-so, a la Comisión de la Mujer y la Mesa de Mujeres Parlamentarias para buscar yconsensuar indicadores de género para la evaluación de la eficacia del gasto pú-blico, sobre la base de las ya mencionadas acciones/indicadores que aparecen enla Ley de Presupuesto y en la del Equilibrio Financiero. Tanto la Comisión Especialcomo la ONG coinciden en la necesidad de recuperar el papel fiscalizador del Con-greso, y detener la erosión de la confianza pública en él (el Congreso y el Poder Ju-dicial tienen en Perú los índices más bajos de credibilidad).

La rendición de cuentas de las políticasy los planes existentes, y la instalaciónde los mecanismos de seguimiento delos compromisos asumidos por ambosgobiernos, pareciera ser todavía una ta-rea pendiente. No existen mecanismosacabados que permitan la evaluaciónconjunta de los progresos en la imple-mentación de la calidad y cantidad de laayuda, y hasta el momento las organiza-ciones de mujeres no han sido convoca-das con este propósito. En este sentidoes importante mencionar que en Guate-mala, si bien desde 2001 la SEPREM pre-senta informes anuales de desempeño—lo que merece destacarse como unabuena práctica—, la no rendición decuentas de su gestión por parte del res-to de las instituciones públicas no per-mite conocer y evaluar los avances de laPNPDMG y el PEO.

Las políticas globales, sectoriales, trans-versales y los programas y proyectos nosuelen evaluarse cualitativamente en suimpacto y beneficio para los sectores alos que van dirigidos, por tanto, no exis-te una metodología de evaluación o sis-tema de indicadores que permita el mo-nitoreo, evaluación del impacto deresultados en la calidad de vida de los ylas guatemaltecas. Recientemente el go-bierno de Guatemala ha creado el Siste-ma de Seguimiento a las Metas delGobierno (SIGOB) con el objetivo de ve-rificar el cumplimiento de las metas glo-bales propuestas en planes, programasy proyectos en ejecución dando segui-miento al cumplimiento de las metasglobales del Plan Vamos Guate, los pro-

gramas y proyectos ejecutados para al-canzar los marcos globales, entre elloslas metas del milenio. El SIGOB es elprocedimiento utilizado por la SEGE-PLAN para planificación y monitoreo deavances, en base a indicadores valoraen el tiempo el logro de los programasde gobierno en función de las metas de-finidas en la política general guber-namental. Este mecanismo busca pro-mover la transparencia y facilitar laAuditoría Social de la gestión pública.Sin embargo, es una herramienta infor-mática que aún está en construcción, ysi bien es fundamental contar con estetipo de instrumentos, no implica quesean de acceso y uso generalizado, de-bido a que el conocerlas, comprender-las, interpretarlas y utilizarlas requierede determinado nivel de formación, ma-nejo de las herramientas y sistemas decómputo, por lo que su utilización seproduce en el sector público y no por laciudadanía. Cabe señalar, además, queel Congreso guatemalteco no está abor-dando el proceso de aplicación de la De-claración de París, y la Comisión de laMujer del mismo tiene poco respaldoinstitucional interno.

Por otra parte, se está haciendo un pro-ceso de evaluación de la Política de laMujer y del Plan de Equidad de Oportu-nidades como incluía en su mandato laLey de Dignificación de la Mujer. Dichaevaluación tiene por objetivo conocer elgrado de apropiación y ejecución queambos tienen dentro de las políticassectoriales del Ejecutivo. La misma harevelado que no se ha integrado la


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PNPDMG y el PEO en las políticas secto-riales del Ejecutivo, que las accionesque se han implementado referidas alavance de las mujeres son las ejecuta-das por los mecanismos de la mujer yalgunas otras que no están vinculadas ala PNPDMG y el PEO, por lo que se pue-de decir que existe un escaso cumpli-miento de la misma.

Las organizaciones de mujeres conside-ran que la evaluación realizada a la Polí-

tica ha sido efectuada de forma sesgadaporque la misma tiene serias carenciastécnicas, inexactitudes, incoherencias,y desconoce los procesos y accionesimpulsadas por las mujeres. Lo mássorprendente es que en dicha evalua-ción se pretende descalificar la Políticaa partir de la tesis que en la misma pri-maron los intereses de las mujeres. Loque en lugar de constituirse en su legiti-midad y respaldo, se coloca como sudéficit.


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Este trabajo ha examinado el papel quelos procesos de alineamiento y armoniza-ción están jugando en países de rentamedia en los contextos más amplios de lafinanciación para el desarrollo. Para elloha utilizando el ejemplo de dos países dela región latinoamericana, Perú y Guate-mala. Se ha analizado el significado deestas nuevas propuestas desde una pers-pectiva de género, así como los obstácu-los más significativos, identificando asi-mismo algunas experiencias que en estecontexto se instalan como buenas prácti-cas. Ha destacado la necesidad de que es-tas nuevas modalidades incluyan unaverdadera arquitectura de género que tra-duzca los compromisos realizados por losgobiernos en los años noventa a nivel in-ternacional así como el significado de laefectividad de la ayuda y de la «apropia-ción» de la misma desde esta perspecti-va. En el diálogo de políticas ha revisadoel papel de los Mecanismos Nacionalesde la mujer y de las redes y organizacio-nes de mujeres, y en el marco de la res-ponsabilidad entre los diversos actores silos mecanismos de rendición de cuentasde los gobiernos y donantes son suficien-tes para el avance de la igualdad de géne-ro como objetivo de desarrollo.

1. La AOD en el contexto latino-americano: El análisis de las seccionesanteriores ha mostrado que dada laevolución del contexto internacio-nal de flujos financieros hacia lospaíses de la región, el abandono de

la misma por algunos donantes bila-terales y la focalización geográficaorientada hacia otros continentes,la AOD tiene un peso relativo menoren los flujos financieros que reci-ben, y por lo tanto en el papel quejuega y en las prioridades para lospaíses. El caso español presenta algu-nas diferencias frente a esta tendencia,ya que la AOD bilateral bruta 2006 paraAmérica Latina representó un 41,2% deltotal 1, con un relativo descenso con res-pecto a 2005, lo que podría interpretarsecomo una muestra de la voluntad políti-ca de permanecer en la región.

Asimismo, las estrategias de moviliza-ción de recursos, externa e interna, noparecen insertarse de manera coherenteen una estrategia de país de erradica-ción de la pobreza y de las desigualda-des. Nuevamente, decir que en los últi-mos años la Cooperación al desarrolloespañola ha dado un giro a su AOD, po-niendo énfasis hacia los Sectores Socia-les Básicos y hacia el empoderamientode las mujeres, y de esta manera reali-zar un esfuerzo para alinear su ayudacon los ODM 2. Sin embargo, siendoeste énfasis fundamental, no parece su-ficiente. Si se pretende abordar la luchacontra la pobreza y las desigualdades enlos países latinoamericanos, la coheren-cia de políticas recomendaría abordar lafinanciación del desarrollo en su con-junto, incluidas las políticas macroeco-nómicas y comerciales.

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1 Seguimiento PACI 2006.2 Seguimiento PACI 2006.

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En segundo lugar, y a pesar de mover-nos en un contexto internacional deincremento de la ayuda, la identifica-ción de los países latinoamerica-nos como países de renta media no

refleja las verdaderas necesidadesde la población que podría benefi-ciarse con mayores niveles de ayu-da y financiamiento oficial para eldesarrollo.


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Esta situación sugiere algunos interrogantes de cómo se utilizan los recursos de laAOD y recomienda que a corto plazo y en cumplimiento de los compromisos asu-midos por los gobiernos a nivel internacional, se diseñen y fortalezcan estrategiasque aporten a la reducción de las amplias desigualdades de género, etnia y edadque viven los países y se doten de asignaciones presupuestarias adecuadas porparte de todos los donantes. En este sentido, España podría asumir un lide-razgo claro en la región, y promover y fortalecer estrategias específicassubregionales financiadas a través de fondos canasta, que involucren tan-to a los mecanismos nacionales como a las organizaciones de mujeres.

Esta situación recomienda que a mediano plazo se explore más detalladamentelos criterios de clasificación de los países en desarrollo que utilizan los donantes ylos organismos internacionales, revisando éstos y otros modelos de medición. Ini-ciativas de esta naturaleza podrían ser de interés para los países de la región, yaque a partir de las oportunidades que ofrezcan los contextos políticos locales, seidentificaría mejor el tipo de instrumentos financieros más adecuados para las di-ferentes categorías de países con distintas capacidades de movilización de recur-sos externos e internos. Estos nuevos criterios de clasificación permitiríandesarrollar argumentos para justificar un aumento en los flujos de la AOD hacialos países de la región y explorar la forma en que los flujos de la misma puedenayudar a movilizar y utilizar mejor los recursos provenientes de otras fuentes,principalmente a través de nuevos instrumentos financieros, el financiamiento debienes públicos regionales y globales, la creación de mercados globales de servi-cios ambientales, el fortalecimiento de los mercados internos de capital en los paí-ses de la región, la adopción de impuestos globales y regionales, y en generaltodo tipo de flujo financiero que pudiera ser potenciado con recursos de la AOD.Dado el mayor peso que España está teniendo tanto en los organismosmultilaterales que apoyan estas clasificaciones y en la OCDE-CAD, po-dría liderar una revisión de estos parámetros. Sería recomendable finan-ciar una investigación que incluya a diversos centros de desarrollo paraelaborar una propuesta de clasificación alternativa y a partir de los resul-tados, abrir el debate a instancias internacionales.

2. La Aplicación de la Declaraciónde París en Perú y Guatemala. A pe-sar de los esfuerzos que se están reali-zando en ambos países hasta el mo-mento, el proceso de aplicación dela Declaración de París para la efec-tividad de la ayuda transita todavíapor una senda estrecha, con una es-casa articulación con los Objetivosde Desarrollo del Milenio y los com-promisos internacionales asumidospor los gobiernos como orientado-res de las prioridades de la coopera-ción, en un proceso que puede con-siderarse débilmente «apropiado»y donde el diálogo de políticas es-casamente apunta al desarrollo deprocesos de alineamiento y rendi-ción de cuentas mutua.

Apropiacióna. Débil: En el caso de Guatemala el

enfoque de la ayuda sigue hacién-dose más desde los donantes bila-terales y multilaterales que desde elpaís mostrando una escasa apro-piación.

b. Escasa apropiación nacional ydiálogo con actores: El ordena-miento del sector iniciado por el go-bierno peruano no ha abonado unterreno fértil para dialogar y concer-tar sobre las responsabilidades quela Declaración de París les atribuyea todos los actores. Por último, unanueva concepción del papel quejuega la AOD en el financiamientodel desarrollo en Perú y Guatemalarequiere cambios institucionales ymayor coordinación entre los diver-

sos ministerios para asegurar la efi-cacia de la ayuda.

c. Instrumentalización política dela Declaración de París: En elcampo de recomendaciones a laCooperación Bilateral es importanteque siga atentamente los resulta-dos del proceso legal en torno a laLey de Cooperación del Perú.

AlineamientoPodemos concluir que el resultado deluso de la AOD sigue siendo una coope-ración dispersa con altos costes detransacción como consecuencia de unexceso de proyectos con poco volumeny alta carga administrativa, y que la mo-dalidad de financiamiento por proyec-tos no permite visualizar soluciones in-tegrales y sostenibles sobre todo en elsector social.

ArmonizaciónEn ambos países, los foros de donantesque congregan a diversos actores nodeberían ser sólo espacios de debate depolíticas, sino mecanismos de armoni-zación.

Gestión orientada a resultados ymutua rendición de cuentasEn ambos países siguen existiendo defi-ciencias en la transparencia, seguimien-to y evaluación de los procesos, comoresultado de una debilidad técnica de laadministración y la existencia de siste-mas de información y seguimiento defi-citario. De no existir consensos previoscon marcos claros de evaluación dedesempeño, los márgenes para la fisca-

Conclusiones y recomendaciones

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lización y rendición de cuentas por partede la sociedad civil, el parlamento y losórganos de control son imprevisibles.

Este proceso es de suma importanciapara el afianzamiento de las nuevas mo-dalidades en ambos países.


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Esta situación recomienda a corto plazo facilitar y fortalecer, por parte de los go-biernos peruano y guatemalteco, espacios de diálogo de políticas entre los dife-rentes actores del desarrollo que permitiesen un mayor avance en los procesosde alineamiento y armonización, y la creación de mecanismos apropiados. Éstesería un paso fundamental de pre-alineamiento. En este sentido, los países do-nantes podrían jugar un papel estratégico en dichos espacios, especialmente Es-paña, proponiendo la elaboración de planes anuales de armonización entre do-nantes, misiones conjuntas o reforzando prácticas de buena programación, porejemplo en contextos de post-conflicto como es el caso guatemalteco, apoyandola creación de capacidades en el gobierno y en la sociedad civil, y en la rendiciónde cuentas local. La publicidad de los compromisos y programas de ayuda queprecise montos anuales de cooperación y compromisos de alineamiento y ar-monización, para que tanto gobierno como sociedad civil puedan hacer operati-vo el compromiso de rendición de cuentas, debería ser una medida «normaliza-da» para la cooperación española. Asimismo, sería recomendable un mayorapoyo a programas gubernamentales de gestión basada en resultados ydesarrollo de estadísticas, así como programas de transparencia de la informa-ción pública. Dos instrumentos claves deben ser el resultado de este proceso: a) la existencia encada país de un Plan de Desarrollo Nacional y presupuestación plurianuales enclara coherencia con las Metas del Milenio y la traducción de los compromisos in-ternacionales asumidos por los dos gobiernos, y con mecanismos e instrumentosclaros de seguimiento y evaluación, y b) un Marco de Evaluación de Desempeño,que incorpore a la sociedad civil en su diseño.

3. Efectividad del desarrollo y laayuda e igualdad de género en Gua-temala y Perú. Aunque los gobiernosde Perú y Guatemala, así como los prin-cipales donantes bilaterales y multilate-rales, tienen marcos legales y operati-

vos suficientes para abordar la igualdadde género como objetivo relevante parala efectividad del desarrollo y, de estamanera, ampliar la agenda de sus pro-cesos de alineamiento y armonización,es importante constatar que hasta el

momento la igualdad de género no hasido abordada explícitamente en la nue-va agenda de la ayuda, ni se han promo-vido medidas, instrumentos y modali-dades específicas para su avance. Laayuda sólo puede ser efectiva si los do-nantes promueven seriamente la apro-piación y la asociación democrática en-tre todos los actores. Por lo tanto,parece necesario que tanto donantesbilaterales como multilaterales profun-dicen una asociación con todos los ac-tores del desarrollo para la definiciónde una agenda estratégica conjuntaque promueva una real igualdad de gé-nero.

Apropiación y Liderazgoa) Desconocimiento y enfoque ins-

trumental de la apropiaciónSi bien ambos países han suscritola totalidad de la normativa interna-cional sobre Derechos de las Muje-res, y han traducido parte de estoscompromisos en legislación local,como decíamos en uno de los apar-tados del informe, la promulgaciónde leyes parece más sencilla que sucumplimiento. A esta situación seañade gran desconocimiento de lasmismas. En el caso de Guatemala,país considerado en situación depost-conflicto, llama la atención elnulo desarrollo de la Resolución1.325 sobre Mujeres, Paz y Seguri-dad en el marco de los programasde cooperación internacional parala paz. Asimismo, la mayor parte delas instituciones públicas descono-cen los temas centrales de género

para el desarrollo de sus países, lasPolíticas de Igualdad de Género, elquehacer de los mecanismos nacio-nales de las mujeres y su responsa-bilidad en el proceso para haceravanzar sus derechos. Este retroce-so importante representa un no-reconocimiento de la importancia ycalidad de los aportes de las muje-res al desarrollo, a la democracia yla paz realizados en las últimas dé-cadas, así como los aportes en ma-teria de políticas públicas que sepudieron negociar bajo el impulsode Beijing. Pareciera que los nuevostiempos de la cooperación, con unénfasis en la eficiencia y en los tec-nicismos, dejara, quizás para un se-gundo momento, los temas sustan-tivos.

b) Marginación del diálogo políti-co con actores sociales comolos movimientos de mujeresA lo expresado anteriormente seañade una pérdida de capacidad denegociación e incidencia del movi-miento de mujeres, apoyado por lacooperación internacional durantela década de los noventa. Esta si-tuación es particularmente graveen el caso de Perú, ya que, a pesarde contar con un Ministerio de laMujer, éste no sólo carece de poderpolítico sino también de voluntadpolítica para generar alianzas conlas ONG de mujeres o las agenciasde cooperación, y con esta posturaponga en riesgo la esencia de sumisión. Y finalmente, muy alinea-


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do con la Declaración de París, elactual gobierno ha profundizado elproceso de Reforma del Estado, fu-sionando y descentralizando pro-gramas sociales, en el cual no seha incluido como interlocutoras alas líderes de las organizaciones desobrevivencia. En esta línea tam-bién ha declarado la extinción delPrograma contra la Violencia Fami-liar y Sexual, para subsumirlo enuna Dirección de Protección Socialcomo paso previo a transferirlo alos gobiernos locales. Las preocu-paciones de las agencias de coope-ración bilateral y multilateral, asícomo de las ONG de mujeres, fe-ministas e incluso la Mesa de Mu-jeres Parlamentarias por este he-cho, no han cambiado la decisióntomada.La experiencia de la fusión de losprogramas sociales y la extincióndel Programa contra la Violencia Fa-miliar y Sexual es ilustrativa de losestrechos márgenes para el diálogoy la búsqueda de consensos enPerú. Situación que se decantacuando es más visible la debilidadde los vínculos en el movimiento demujeres. En el caso de Guatemalalas organizaciones de mujeres hanmanifestado su expreso interés enser parte activa del proceso de Ali-neamiento y armonización para laefectividad de la ayuda, pero paraesto se requiere de una voluntadpolítica del gobierno, que al final desu legislatura no parece ser su prio-ridad.

c) Marginación de la agenda degénero y de los mecanismosde igualdad en los procesos deapropiación y liderazgoEl análisis de la sección II ha mos-trado que el tema de la igualdad degénero no se ve como un objetivode desarrollo, ni como un tema inte-gral y prioritario del proceso de ali-neamiento y armonización, comoes el caso de otros Objetivos del Mi-lenio en materias como salud y edu-cación que se les visualiza comoalta prioridad por su incidencia enla población. Cuando se abordanlos temas de igualdad de género yempoderamiento de las mujeres sefocalizan en los Planes de Igualdady en los presupuestos del MIMDESo de la SEPREM, y no son integra-dos por los gobiernos en las políti-cas de los ministerios, secretarías einstituciones públicas, ni a sus co-rrespondientes programas de gastoúnico. Estos planes y políticas si-guen sin ser vistos como políticadel gobierno y sus presupuestos yrecursos asignados son, como pu-dimos observar, lamentablementeinsignificantes. Hasta el momento,el proceso de alineamiento y armo-nización de estos países tampocoha otorgado ningún papel a los me-canismos nacionales de la mujer, nise ha aprovechado de las herra-mientas y buenas prácticas desarro-lladas. En este sentido, siguen exis-tiendo brechas significativas en losdatos desagregados por sexo nece-sarios para la planificación y los


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análisis de género que examinanlas causas de las desigualdades degénero y las implicaciones de laspolíticas son más bien puntuales.

ALINEAMIENTO

Por otra parte, la cooperación bilateral,a pesar de considerar y enunciar que laigualdad de género es fundamentalpara el avance de los derechos huma-nos, la superación de las exclusiones, laproductividad, el desarrollo, la goberna-bilidad y la paz social, no está apoyandocon recursos suficientes el tema y en lamayor parte de los casos busca y esperaresultados de corto plazo, cuando loscambios en este tema son de mediano ylargo plazo y requerirían de programa-ciones y presupuestos plurianuales. Sibien considera que la responsabilidadde promover estos avances es del go-bierno, tampoco cuenta con mecanis-mos e instrumentos de rendición decuenta a las poblaciones de ambos paí-ses. En la actual coyuntura de Guatema-la y Perú podrían jugar un papel decisi-vo a través de las Mesas y Grupos deGénero, y otros espacios especiali-zados, como canal de mediación en losdesencuentros existentes.

GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS Y MUTUA RENDICIÓN DE CUENTAS

Los indicadores de procedimientos defi-nidos para medir la efectividad de laAyuda se están replicando sobre pro-

gramas verticales, dejando de lado lostemas horizontales como la igualdad degénero y a aquellos instrumentos, comoindicadores de resultados de género,desarrollados ampliamente en ambospaíses.

En este marco es quizás más preocu-pante la ausencia de procesos de con-sulta, diálogo y negociación con las or-ganizaciones de mujeres tanto por partede las instituciones públicas en los pro-cesos de apropiación y rendición decuentas como por los mecanismos de lasmujeres.

RECOMENDACIONES

A pesar de las dificultades identificadas,este proceso brinda una serie de oportu-nidades que deberían considerarse portodos los actores. Dichas oportunidadesexisten en el proceso, en el desarrollo delos propios pilares que sostienen este«nuevo orden», en el análisis y en losinstrumentos necesarios para su avancey para el monitoreo de la misma. La apli-cación de una programación a nivel depaís, superando la estrategia de proyec-tos, brinda potencialmente una oportu-nidad para valorar el estatus en relacióna la igualdad de género de país y paragenerar efectos positivos en la promo-ción de la misma a través de la ayuda aldesarrollo. Los donantes deberían orien-tar a sus asociados para su inclusión ypromover la participación de las mujeresen el proceso de diseño como de imple-mentación de las diferentes modalida-


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des. En el desarrollo del principio de ar-monización que promueve una mayorcoordinación de los donantes en torno alos Planes Nacionales, los documentosde estrategia país, así como los planesde desarrollo nacionales, representanuna oportunidad para incidir en los mis-mos, desde un enfoque de género. Suvalor dependerá del grado de rendiciónde cuentas interna que defina el desarro-llo del Plan. El proceso brinda una opor-tunidad para ampliar las acciones coor-dinadas entre los distintos asociados enlos países, creando alianzas con distin-tas agencias y partenariados nacionales;utilizando las redes y experiencias exis-tentes; generando procesos de informa-ción de los avances; recogida de leccio-nes aprendidas sobre la efectividad de laayuda y contribuyendo en el desarrollode una expertise de género para influiren la agenda. Para ello sería necesariopromover avances en la información degénero para la planificación, en herra-mientas metodológicas para procesosde presupuestos sensibles al género ypara medir los progresos en materia de

igualdad de género, así como ejemplosprácticos de armonización en diferentessectores, etc. A pesar de la volatilidad dela ayuda en la región, estas nuevas mo-dalidades deberían generar oportunida-des para influir en el presupuesto y ase-gurar que las mujeres se beneficien delmismo de manera equitativa. Asimismo,las mujeres deberían influir el procesode seguimiento asegurando que los indi-cadores de progreso incluyan aspectoscentrales de la igualdad de género. Elamplio movimiento de mujeres en Amé-rica Latina, organizado a través de redesy diferentes alianzas, representa unaoportunidad para definir su papel eneste proceso, para promover capacida-des que demanden rendición de cuentasde los gobiernos y los donantes para laimplementación de sus compromisoscon la igualdad de género con el «nuevoorden» de la ayuda, para fortalecer suslazos con los mecanismos nacionales dela mujer y para generar procesos de des-centralización de la ayuda, a través de laplanificación y la presupuestación sensi-ble al género.


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Para avanzar en los procesos de alineamiento y armonización para la efectividadde la ayuda en Guatemala y Perú, a corto plazo sería necesario que los gobiernos,en asociación con donantes bilaterales y multilaterales, promuevan procesos desensibilización e información sobre la importancia de la oportuna integración delprincipio de igualdad de género en los procesos de A&A, con todos las/os actoresinvolucrados: instituciones del sector público, parlamentos, planificadores, analis-tas, investigadores, funcionarias/os, promotoras/res de los derechos humanos yderechos de las mujeres, organizaciones de mujeres, cooperación internacional ySistema de Naciones Unidas. Parece necesario que si existen normas internas

para la transversalización del enfoque de género en las políticas institucionales dela CINR, ésta sea efectiva, y se pongan los medios a disposición. A corto plazo ambos gobiernos deben asegurar la consolidación de los objetivosde género en los Planes de Desarrollo Nacionales y en las políticas sectoriales, in-tegrando las políticas y planes existentes, así como los instrumentos de mediciónde resultados pertinentes programados en su presupuesto de gasto único. A la par, se debería reforzar la actuación de los Mecanismos Nacionales de la Mu-jer y puntos focales de género en cada secretaría y ministerio, y de las organizacio-nes sociales de mujeres que permitiera una mayor influencia en el proceso deA&A. La vigilancia para el cumplimiento de legislación, por ejemplo, pasa por unmovimiento de mujeres fortalecido. En este sentido, en el caso de Perú, sería im-portante seguir profundizando una tendencia que enlaza la CINR con el Viceminis-terio de la Mujer y los Gobiernos Regionales, en el proceso de descentralizaciónpolítica y administrativa. Aunque es demasiado pronto, sería recomendable siste-matizar a medio plazo esas experiencias, ya que la colaboración de ONG feminis-tas y de mujeres así como los aportes de la cooperación en gobiernos regionales ylocales están impulsando normas y programas dirigidos a las mujeres. En el casode Guatemala es imprescindible fortalecer técnica, financiera y políticamente a laSecretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM), promoviendo su participación en elgrupo técnico de A&A, en el gabinete de cooperación y en otros creados al efecto.En este sentido, es recomendable avanzar en el corto plazo hacia fondos comunespara estos mecanismos que permitan a la vez: a) reforzar su papel con los recursosadecuados, b) elaborar estrategias de fortalecimiento institucional. A medio plazo,c) avanzar en la armonización de los donantes y en el alineamiento con los proce-dimientos nacionales.La fiscalización debería seguir siendo una preocupación tanto de las organizacio-nes de base como de las ONG de mujeres, en el campo de la aplicación de las le-yes alcanzadas. Sin embargo, hay que reconocer que la ausencia de indicadoresde seguimiento y de procedimientos de rendición de cuentas complejizan dichatarea. El levantamiento de estos instrumentos debería estar a corto plazo en laagenda de la sociedad civil. Asimismo, los donantes deben apoyar el desarrollo decapacidades de monitoreo y auditoría social de las organizaciones de mujeres afin de monitorear y evaluar la integración de la igualdad de género en el procesode A&A del Estado y la cooperación internacional. En este sentido, los donantesdeberían garantizar fondos separados de aquellos asignados directamente a lospresupuestos nacionales, y específicos para este propósito.A corto plazo los donantes deben fomentar alianzas entre ellos y con socios loca-les, especialmente las organizaciones de mujeres para influir estratégicamente laagenda de la efectividad de la ayuda y promover el diálogo de políticas. Es impor-


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Las conclusiones y recomendacionesrealizadas en esta sección se conviertenen lecciones de especial interés para lacooperación española y nos permitenseñalar algunas recomendaciones parael conjunto de la región. Estas recomen-

daciones están también en consonanciacon los principios, marcos y objetivosde la Estrategia sectorial de género de laCooperación Española y la Ley orgánica3/2007 para la Igualdad Efectiva de Mu-jeres y Hombres.


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tante que se provean datos desagregados por sexo e información cualitativa degénero en los compromisos, los indicadores y objetivos de la Declaración de París.A su vez se recomienda que los donantes utilicen los puntos de entrada existentespara avanzar en estos procesos tales como: a) revisión por parte de expertas degénero de los memorandos de entendimiento, marcos de evaluación de desempe-ño, informes de consecución de resultados, etc., b) apoyar en la formación de losequipos país involucrados en el proceso, y realización de ejercicios de seguimien-to y evaluación utilizando herramientas de género, dada la todavía escasa capaci-dad de las funcionarias responsables de dicha línea para introducir prioridades dela agenda de las mujeres en otras áreas de intervención así como en las nuevasmodalidades. Por otra parte es necesario maximizar los esfuerzos realizados hasta el momentoajustando los insumos producidos tales como presupuestos sensibles a género,indicadores, etc., así como invertir en investigaciones independientes para obte-ner información cualitativa de género y demostrar la aplicabilidad e impacto en elterreno.

1. Sensibilización y fortalecimiento de capacidades

A corto plazo:— Difundir y compartir los principios de la Declaración de París y promover deba-

tes sobre la mejora de la calidad, efectividad y ética de la ayuda desde un enfo-que de género de cara al proceso de Ghana 2008, articulando dichos principioscon la normativa legal y operativa en materia de igualdad de género en cadapaís. Promover la participación activa de los Mecanismos Nacionales de la Mu-jer y del movimiento de mujeres en dichos debates.

— Elaboración de directrices operativas para la aplicación de la perspectiva de gé-nero, en los instrumentos de la cooperación española, como Actas de las Comi-

siones Mixtas, Memorando de Entendimientos y Marcos de Evaluación deDesempeño. En el marco de la propuesta de la AECI de formación de su perso-nal, sería necesario diseñar módulos específicos de género que permitan la ca-pacitación de todos los actores involucrados.

A medio plazo:— Realización de estudios independientes que permitan utilizar las herramientas

de género existentes en los países y visualizar las dimensiones de género cla-ves por sectores y que demuestren su aplicabilidad e impacto de género en elterreno.

2. Incidencia y coherencia con las políticas de los países

A corto plazo:— Promover la consolidación de los objetivos de género en los Planes Nacionales

de Desarrollo, Planes Sectoriales, Estrategias de Reducción de la Pobreza, Con-donación de Deuda y Políticas Comerciales a través de asistencia técnica espe-cializada y en consonancia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y loscompromisos internacionales asumidos por los gobiernos. Asimismo, es im-portante promover en este proceso el uso de resultados más que de políticaspara medir los verdaderos compromisos y valorar los progresos en materia deigualdad de género.

— Promover un verdadero desarrollo de las estrategias de transversalización degénero y de empoderamiento de las mujeres en la incorporación de la ayuda ala presupuestación directa, tanto nacional como local, a través de marcos ajus-tados a cada contexto, combinándolos con presupuestos autónomos para elfortalecimiento de las organizaciones de mujeres que les permitan la fiscaliza-ción de estos procesos. Dichos presupuestos deben depender directamente delas OTCs y armonizarlos con los fondos asignados por otras instituciones, comoel Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a través del Instituto de la Mujer, Co-munidades Autónomas, Ayuntamientos, etc.

— Promover diálogos políticos con los países socios para implementar las nuevasmodalidades de la ayuda en apoyo a los mecanismos de igualdad.

— Las ONGD españolas deberían hacer un estrecho seguimiento de cómo la De-claración de París es interpretada y aplicada.

— Las ONGD españolas deberían hacer un estrecho seguimiento, conjuntamen-te con las redes europeas e internacionales, y en los espacios de la Sociedad Ci-


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vil, tanto del proceso oficial como del proceso paralelo del Foro de Alto Nivel arealizarse en Accra en septiembre de 2008.

3. Avanzar en la armonización de donantes a nivel de terreno, en las áreas clave para la igualdad de género

A corto plazo:— Promover desde los espacios existentes en los países, foros, mesas de diálo-

gos, de género, sectoriales etc., un verdadero proceso de armonización en tor-no a la igualdad de género. Las OTCs deben ejercer un verdadero liderazgo enla materia.

— Participar activamente en foros de armonización con donantes en sectores cla-ve para la igualdad de género (educación, salud...) con propuestas que favorez-can el mainstreaming.

A medio plazo:— Elaborar planes de armonización de donantes que trabajan en apoyo a los me-

canismos de igualdad.

4. Avanzar en la implementación de las nuevas modalidades de ayuda desde una perspectiva de género

A corto plazo:— Elaborar un conjunto de indicadores de género de proceso complementarios a

los propuestos para valorar los avances con respecto a la efectividad de la ayu-da, y promover al menos la incorporación de tres en Ghana 2008. Promover,asimismo, la utilización de indicadores de género de resultados para medir lascontribuciones de estos procesos a la igualdad de género.

— Impulsar fondos canasta para las organizaciones de mujeres y los mecanismosde igualdad en colaboración con otros donantes.

A medio plazo:— Promover una experiencia piloto de alineamiento y armonización para la efecti-

vidad de la ayuda desde una perspectiva de género en algún país de AméricaLatina para documentar ejemplos de buenas prácticas y hacer visibles tanto losbeneficios de su incorporación como la necesidad de ampliar las bases sustan-tivas de la Declaración de París.


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5. Avanzar en el impulso de mecanismos que permitan la mutua rendi-ción de cuentas y la gestión orientada a resultados

A corto plazo:— Promover diálogos abiertos sobre los derechos y responsabilidades de los do-

nantes y países asociados hacia la ciudadanía, especialmente a mujeres y hom-bres pobres, para promover la instalación de mecanismos de rendición decuentas por ambas partes.

A medio plazo:— Poner en marcha mecanismos formales de mutua rendición de cuentas en los

que participen los mecanismos de igualdad y los movimientos de mujeres.


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102

ANEXOS

En este anexo se ilustra a través del ejemplo detres de los indicadores propuestos por la Decla-ración de París cómo éstos podrían ampliarsedesde una perspectiva de género.

Un indicador complementario puede ser dise-ñado evaluando la calidad de la apropiación delos países en relación a la manera en que lasmujeres y sus intereses hayan sido incorpora-dos en el diseño de la Estrategia Nacional deDesarrollo (END) y en el proceso de consulta. Elindicador puede revisar:

a) Si la END refleja global y/o sectorialmentelos compromisos del gobierno en el con-texto de los procesos internacionales delos ODM, CEDAW, PPB. Resolución 1.325.

b) Si los proyectos, programas y las estrate-gias país implementadas por los donantesincluyen acciones orientadas a la igualdadde género.

c) Participación del Mecanismo Nacional dela Mujer en el proceso de planificación.

d) La participación de los actores de la socie-dad civil, especialmente organizacionesde mujeres.

e) Existencia de puntos focales de género enel diseño de los aspectos sectoriales, es-pecialmente los relacionados con violen-cia de género, y el papel de expertas/os degénero en el proceso.

Dicho indicador debería, asimismo, ser incor-porado en la evaluación cualitativa del Indica-dor 1.

I. PROPUESTA DE INDICADORES

105

Indicador 1: Los socios tienen estrategias de desarrollo operativas

Número de países con estrategias naciona-les de desarrollo (incluso ERP) con priorida-des estratégicas claras y vinculadas con unmarco de gastos a medio plazo y que puedanser reflejadas en los presupuestos anuales.

INDICADOR 1. (Según la Encuesta de Evaluación de la OCDE-CAD/2006)

Escala

A

B

C

D

E

Categoría de la Declaración de París:Los socios tienen estrategias de desarrollooperativas.

La Estrategia Nacional de Desarrollo alcan-za sustancialmente una buena práctica.

La END es ampliamente desarrollada parael logro de una buena práctica.

La ENS refleja que se han realizado accio-nes encaminadas a una buena práctica.

La END incorpora algunos elementos debuena práctica.

La END refleja pequeñas acciones hacia ellogro de una buena práctica.

Categorías complementarias:Calidad de la apropiación de los países en relacióna la manera en que las mujeres y sus intereses ha-yan sido incorporados en el diseño de la EstrategiaNacional de Desarrollo y en el proceso de consulta.

La END refleja plenamente los Planes y estrategiasde igualdad de género y están vinculados a unmarco de gastos a medio plazo y reflejados en elpresupuesto anual.

La END contiene un capítulo de género bien des-arrollado, vinculado a un marco de gastos a medioplazo.

La END refleja acciones ligadas a los planes nacio-nales y estrategias de igualdad de género vincula-das a un marco de gastos a medio plazo.

La END contiene elementos de igualdad de géneroy derechos de las mujeres.

La END refleja escasamente o no contiene accio-nes para la incorporación de las preocupacionesen torno a la igualdad de género.

El indicador 2a) evalúa la calidad del SistemaPúblico de Gestión Financiera de un país indi-cando si los sistemas tienen presupuestos am-plios y creíbles ligados a las prioridades políti-cas; sistemas de gestión financiera efectivospara ingresos y gastos presupuestarios; infor-mes fiscales precisos y en tiempo; y asignacio-

nes claras y equilibradas de ingresos y gastospara cada nivel de gobierno. Dicha evaluaciónse basa en un componente del denominadoCPIA del Banco Mundial, y en concreto, del in-dicador 13 que mide la calidad del presupuestoy del sistema de gestión financiera de un país.

Para elaborar una categoría complementariadel indicador 2a) cada componente debe tenersu equivalente de género, pero en concretodebe reflejar si los sistemas de gestión finan-ciera abordan los principios y los métodos delos presupuestos de género 1:

— Valorando si los presupuestos han sido for-mulados en consulta con los MecanismosNacionales de la Mujer y las organizacionesde mujeres.


1 La fase de preparación de los presupuestos incluye una valoración de políticas desde una perspectiva degénero ligada al presupuesto. El análisis de género está incluido en los modelos macroeconómicos usa-dos para el crecimiento económico y las simulaciones y proyecciones presupuestarias. Existen ejerciciosde costeo para estimar aproximadamente los recursos a ser gastados para las intervenciones. La fase deseguimiento y evaluación incluye un análisis de incidencia del beneficio del gasto público desagregadopor género; una evaluación de beneficiarios desagregada por sexo de la disponibilidad de servicios públi-cos y prioridades presupuestarias, encuestas de definición del gasto público desagregadas por sexo; aná-lisis de incidencia de ingresos desagregado por sexo y análisis del impacto del presupuesto sobre el usodel tiempo desagregado por sexo.

106

Indicador 2: Sistemas Nacionales fiables

Número de países socios, cuyos sistemas degestión de las finanzas públicas y de aprovi-sionamiento: a) cumplen con las buenasprácticas generalmente adoptadas o b) tie-nen instaurado un programa de reformaspara conseguirlo.

INDICADOR 2a). ¿Cuán solventes son los sistemas de gestión financiera de los países? (Según la Encuesta 2006OCDE-CAD/BM)

Puntuación

1

2

3

4

5

6

Categorías de la DP: ¿Cuán solven-tes son los sistemas de gestión finan-ciera de los países?

Muy débil.

Débil.

Moderadamente débil.

Moderadamente fuerte.

Fuerte.

Muy fuerte.

Categorías complementarias: Si los sistemasde gestión financiera abordan los principios y losmétodos de los presupuestos de género.

No aborda las categorías satisfactoriamente.

Pocas categorías con escasa satisfacción.

Algunas categorías con escasa satisfacción.

Pocas categorías con satisfacción.

Algunas categorías con satisfacción.

Todas las categorías con satisfacción.

— Valorando si los SGF están ligados a las prio-ridades de las políticas y en concreto con lasprioridades de igualdad de género, y si losgastos actuales sobre igualdad de género sedesvían de lo presupuestado en más de un30% o en amplias categorías.

— Si hay disponibilidad razonable de informa-ción precisa que permita reflejarla en progra-mas y niveles funcionales para poder identifi-car tendencias presupuestarias en relación ala igualdad de género. Y si los mecanismosestablecidos aseguran una mejora continuade las herramientas y métodos para planifi-cación y presupuestación de género.

— Si los SGF aseguran a través de sus meca-nismos que se puede dar seguimiento a losgastos relativos a la igualdad de género.

— Si los Informes fiscales permiten una líneade gasto para la igualdad de género y estánaccesibles al público.

— Si la asignación de gastos e ingresos por ni-vel gubernamental se realiza de manera quelas unidades de género en cada nivel tenganacceso a esos recursos.

— Si las proyecciones de gasto multianual re-flejan costos explícitos de las implicacionesde nuevas iniciativas de políticas en materiade igualdad de género.

Este indicador mide cuánto ha avanzado elcompromiso del país en establecer Marcos deDesempeño. Los criterios considerados son:

a) La calidad de la información de desarrollo.b) El acceso de los grupos de interés a la in-

formación de desarrollo.c) Seguimiento y evaluación coordinada a

nivel del país.

Anexos

107

Indicador 11: Marcos orientados a resultados

Número de países con marcos sólidos deevaluación del desempeño transparentes ysupervisables para medir los progresos entorno a: a) las estrategias de desarrollo na-cionales y b) los programas sectoriales.

INDICADOR 11. ¿Tienen los países Marcos de Evaluación de Desempeño para medir los progresos? (Según laEncuesta 2006 OCDE-CAD/BM)

Escala

A

B

C

D

E

Categoría según la DP: ¿Tienen los paísesMarcos de Evaluación de Desempeño paramedir los progresos?

El MED logra sustancialmente una buenapráctica.

El MED está ampliamente desarrolladopara el logro de una buena práctica.

El MED refleja acciones puestas en marchahacia el logro de una buena práctica.

El MED incorpora algunos elementos deuna buena práctica.

El MED refleja pequeñas acciones hacia ellogro de una buena práctica.

Categorías complementarias: Una buena prác-tica de género debería reflejar la completa disponi-bilidad de indicadores de género.

Sistema de datos desagregados por sexo e indica-dores de género en marcha, accesible y utilizadoen los procesos de seguimiento y evaluación.

Sistema desarrollado ampliamente para lograr unabuena práctica desde el punto de vista de género.

Refleja acciones para el logro de una buena prácti-ca de género.

Refleja algunos elementos de una buena prácticade género.

Refleja pequeñas acciones orientadas a una buenapráctica de género.

Por lo tanto la evaluación refleja tanto los avan-ces en la recolección de la información adecua-da sobre productos, resultados e impactos dedesarrollo como diversos aspectos de cómo lainformación es usada y diseminada entre los gru-pos de interés y retroalimentada en las políticas.

La elaboración de una categoría complementa-ria desde el punto de vista de una buena prácti-ca de género debería reflejar la completa dispo-nibilidad de indicadores de género,

— que reflejen los objetivos internacionales deigualdad de género,

— que reflejen y respondan a las necesidadesde las mujeres,

— derivados de la consulta a las mismas,— accesibles a diversos grupos de interés, in-

cluyendo las redes y organizaciones de mu-jeres,

— y utilizados en el seguimiento y la evalua-ción.

Asimismo, debería reflejar la existencia de unsistema de información de coordinación dedesarrollo gubernamental que incluya informa-ción desagregada por sexo e indicadores degénero.


108

I. EXPOSICIÓN DE LOS OBJETIVOS

1. Nosotros, Ministros de países desarrolla-dos y en desarrollo, responsables de fomentarel desarrollo, y nosotros, Directivos de institu-ciones de desarrollo multilaterales y bilatera-les, reunidos en París el 2 de marzo de 2005, es-tamos resueltos a emprender acciones de largoalcance y supervisables con vistas a reformarlas formas en las que suministramos y gestio-namos la ayuda, mirando hacia el futuro la revi-sión quinquenal de la ONU de la Declaracióndel Milenio y los Objetivos de Desarrollo delMilenio (ODM) más adelante en el año. Comoen Monterrey, reconocemos que si es necesa-rio aumentar el volumen de la ayuda y de losotros recursos del desarrollo para lograr estosobjetivos, también es preciso aumentar al mis-mo tiempo de manera significativa la eficaciade la ayuda al desarrollo, así como respaldar elesfuerzo que realizan los países socios refor-zando sus gobiernos y mejorando el desempe-ño del desarrollo. Esto será tanto más impor-tante si las existentes y nuevas iniciativasbilaterales y multilaterales conducen a ampliartodavía más la ayuda.

2. En este segundo Foro de Alto Nivel sobrela Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, prosegui-mos la Declaración adoptada durante el Forode Alto Nivel sobre Armonización en Roma (fe-brero de 2003) y los principios fundamentalesavanzados durante la Mesa Redonda de Marra-kech sobre la Gestión orientada a los resulta-dos del desarrollo (febrero de 2004), porquecreemos que incrementarán el impacto de laayuda para reducir la pobreza y la desigualdad,acelerando el crecimiento y agilizando el cum-plimiento de los ODM.

Aumentar la eficacia de la ayuda al desarrollo

3. Reafirmamos los compromisos realizadosen Roma de armonizar y alinear el suministro

de la ayuda al desarrollo. Nos anima el quemuchos donantes y países socios están ha-ciendo de la eficacia de la ayuda al desarrollouna prioridad de primer orden, y reafirmamosnuestro compromiso de acelerar el progresoen su aplicación, especialmente en las áreas si-guientes:

i. Reforzar las estrategias de desarrollo na-cional de los países socios y sus marcosoperativos (por ej.: planificación, presu-puesto y marcos de evaluación del desem-peño).

ii. Aumentar la alineación de la ayuda al des-arrollo con las prioridades, sistemas y pro-cedimientos de los países socios, ayudan-do a incrementar sus capacidades.

iii. Intensificar la mutua responsabilidad dedonantes y países socios hacia sus ciuda-danos y parlamentos, en cuanto a sus po-líticas, estrategias y desempeño en mate-ria de desarrollo.

iv. Eliminar la duplicación de esfuerzos y ra-cionalizar las actividades de donantes,para alcanzar el máximo rendimiento po-sible.

v. Reformar y simplificar políticas y procedi-mientos de los donantes para favorecerun comportamiento de colaboración y laalineación progresiva con las prioridades,sistemas y procedimientos de los paísessocios.

vi. Definir medidas y estándares de desem-peño y responsabilidad para los siste-mas de los países socios en gestión de fi-nanzas públicas, aprovisionamiento,salvaguardias fiduciarias y evaluaciónmedioambiental, aplicándolos de mane-ra rápida y extensa, de acuerdo con lasbuenas prácticas ampliamente acep-tadas.

4. Nos comprometemos a emprender las ac-ciones concretas y efectivas para tratar losplanteamientos remanentes, entre los que figu-ran:

II. DECLARACIÓN DE PARÍS SOBRE LA EFICACIA DE LA AYUDA AL DESARROLLOApropiación, Armonización, Alineación & Resultados y MutuaResponsabilidad

109

i. Debilidades en las capacidades institucio-nales de los países para desarrollar e im-plementar estrategias de desarrollo nacio-nal dirigidas a los resultados.

ii. Falta de compromisos que sean más pre-visibles y multianuales sobre los flujosde ayuda suministrados a los países so-cios.

iii. Delegación de autoridad insuficiente alos actores de campo de los donantes yfalta de incentivos para colaboracionesde desarrollo eficaz entre donantes y paí-ses socios.

iv. Integración insuficiente de programas einiciativas globales en la agenda ampliadade desarrollo de los países socios, inclusoen áreas críticas como VIH/sida.

v. Corrupción y falta de transparencia quesocavan el apoyo público, imposibilitan lamovilización y asignación eficaz de recur-sos, y desvían los recursos destinados aactividades vitales para erradicar la pobre-za y para un desarrollo económico soste-nible. Donde existe, la corrupción impideque los donantes confíen en los sistemasde los países socios.

5. Reconocemos que es realizable y necesarioaumentar la eficacia de la ayuda al desarrollo,pasando por todas las formas de la ayuda. En elmomento de determinar las formas más efica-ces para suministrar la ayuda, nos guiaremospor las estrategias y prioridades de desarrolloestablecidas por los países socios. Individual ycolectivamente, elegiremos y diseñaremos lasformas adecuadas y complementarias tenden-tes a potenciar lo más posible su eficacia com-binada.

6. De acuerdo con la Declaración, intensifica-remos nuestros esfuerzos para proporcionar yutilizar la ayuda al desarrollo, incluso los flujoscrecientes prometidos en Monterrey, con vistasa racionalizar la fragmentación de las activida-des de donantes a escala nacional y sectorial,que en demasiados casos es excesivo.

Adaptar y aplicar a las distintassituaciones de los países

7. También es necesario aumentar la eficaciade la ayuda para situaciones desafiantes ycomplejas, como el maremoto que arrasó a lospaíses costeros del Océano Índico el 26 de di-ciembre de 2004. En tales situaciones, es cru-cial armonizar la asistencia humanitaria y laayuda al desarrollo en el marco de las agendasde crecimiento y reducción de la pobreza de lospaíses socios. En los estados frágiles, al tiempoque apoyamos la construcción del Estado y elsuministro de servicios básicos, nos asegurare-mos que los principios de armonización, ali-neación y gestión orientada a los resultadosestán adaptados a entornos de gobiernos y ca-pacidades débiles. De manera general, esta-mos decididos a prestar especial atención a es-tas situaciones complejas en nuestra labor paraaumentar la eficacia de la ayuda.

Especificar indicadores, calendarios y metas

8. Reconocemos que las reformas sugeridaspor esta Declaración requerirán un apoyo polí-tico continuado de alto nivel, peso paritario yacciones coordinadas a escalas globales, regio-nales y nacionales. Nos comprometemos aacelerar el ritmo del cambio poniendo en prác-tica los Objetivos de Cooperación presentadosen la Sección II, en un espíritu de mutua res-ponsabilidad, y a medir el progreso de acuerdocon 12 indicadores específicos que hemosadoptado hoy y que figuran en la Sección III deesta Declaración.

9. Para estimular aún más el progreso, fijare-mos estas metas hasta el año 2010. Estas me-tas que involucrarán tanto a los países socioscomo a los donantes, están diseñados para se-guir y favorecer los avances a nivel global entrelos países y las agencias que se han consen-suado en esta Declaración. No apuntan a perju-


110

dicar o sustituir a ninguna de las metas quepuedan desear establecer individualmente lospaíses socios. Hemos decidido hoy fijar cincometas preliminares según indicadores que fi-guran en la Sección III. Estamos de acuerdopara valorar estas cinco metas y para adoptarmetas que correspondan a los últimos indica-dores como se indica en la Sección III, antes dela Cumbre de la AGNU en septiembre de 2005,pidiendo a la cooperación de donantes y sociosacogidos en el CAD que se preparen a ello ur-gentemente. Mientras tanto, son bienvenidaslas iniciativas de países socios y donantes paraestablecer sus propias metas para mejorar laeficacia de la ayuda dentro del marco de loscompromisos de cooperación e indicadoresadoptados. Por ejemplo, ciertos países sociosya han presentado planes de acción, y un am-plio número de donantes ya ha anunciado nue-vos importantes compromisos. Invitamos a to-dos los participantes que deseen proporcionarinformación sobre tales iniciativas que las so-metan hasta el 4 de abril de 2005 para su co-rrespondiente publicación.

Supervisar y evaluar la implementación

10. Dado que es difícil demostrar los progre-sos reales a escala de los países, bajo el lide-razgo de los países socios evaluaremos perió-dicamente nuestros progresos mutuos aescala nacional, tanto cualitativos como cuan-titativos, en la puesta en práctica de los com-promisos adoptados en concepto de eficaciade la ayuda al desarrollo. Al efecto, utilizare-mos los mecanismos pertinentes a escala delos países.

11. A escala internacional, hacemos un llama-miento a la cooperación entre donantes y paísessocios que pertenecen al CAD para una parti-cipación ampliada para finales de 2005, convistas a proponer acuerdos de supervisión amedio plazo de los compromisos de esta Decla-ración. Entretanto, solicitamos de la asociación

para coordinar la supervisión internacional delos Indicadores de Progreso incluidos en laSección III, proporcionar las directrices apro-piadas para establecer líneas base y permitirque se reúna la información coherente a travésde un abanico de países, que se resumirá en uninforme periódico. También utilizaremos meca-nismos de revisión paritaria y evaluacionesregionales con el objetivo de respaldar el pro-greso de acuerdo con esta agenda. Además,examinaremos los procesos de supervisión yevaluación independientes a través de los paí-ses —que deberían aplicarse sin representaruna carga adicional para los países socios—con vistas a lograr un entendimiento más com-pleto de cómo un aumento de la eficacia de laayuda al desarrollo contribuye al cumplimientode los objetivos.

12. En coherencia con el enfoque de imple-mentación, planeamos reunirnos de nuevo en2008 en un país en desarrollo y realizar dos ci-clos de supervisión antes de proceder a contro-lar el progreso efectuado en la aplicación deesta Declaración.

II. COMPROMISOS DE COOPERACIÓN

13. Desarrollos en un espíritu de mutua respon-sabilidad, estos Compromisos de Cooperación sebasan en la enseñanza de las experiencias. Reco-nocemos que los compromisos tienen que ser in-terpretados a la luz de la situación específica decada país socio.

APROPIACIÓNLos países socios ejercen una autoridadefectiva sobre sus políticas de desarro-llo y estrategias y coordinan acciones dedesarrollo

14. Los países socios se comprometen a:

• Ejercer su liderazgo desarrollando e imple-mentando sus propias estrategias de desarrollo

Anexos

111

nacional por medio de amplios procesos con-sultivos.

• Traducir estas estrategias de desarrollo na-cional en programas operativos, priorizadosy orientados a los resultados tal como estánexpuestos en los marcos de gastos a medioplazo y los presupuestos anuales (Indica-dor 1).

• Dirigir la coordinación de la ayuda en todoslos ámbitos, así como los otros recursos deldesarrollo, en diálogo con los donantes y fo-mentando la participación de la sociedad civily del sector privado.

15. Los donantes se comprometen a:

• Respetar el liderazgo de los países socios yayudarlos a reforzar su capacidad a ejercerlo.

ALINEACIÓNLos donantes basan todo su apoyo en lasestrategias, instituciones y procedimien-tos nacionales de desarrollo de los paísessocios

Los donantes se alinean con las estrate-gias de los socios


• Basar su apoyo global —estrategias naciona-les, diálogos de política y programas de coo-peración para el desarrollo— en las estrate-gias de desarrollo nacional de los socios yrevisiones periódicas del progreso constata-do en la puesta en práctica de estas estrate-gias (Indicador 3).

• Diseñar las condiciones, cuando sea posible,para la estrategia de desarrollo nacional de unpaís socio o para su revisión anual de progre-so constatado en la puesta en práctica de estaestrategia. Se incluirían otras condicionesúnicamente si existe una sólida justificaciónpara ello y se deberían efectuar de maneratransparente y consultando estrechamentecon otros donantes e interesados.

• Vincular el financiamiento con un marco úni-co de condiciones y/o una serie de indicado-res derivados de la estrategia nacional dedesarrollo. Esto no significa que todos los do-nantes tengan condiciones idénticas, sinoque cada condición de los donantes deberíaproceder de un marco coordinado comúndestinado a alcanzar resultados duraderos.

Los donantes utilizan los sistemasreforzados de los países

17. El hecho de utilizar las propias institucio-nes y los sistemas nacionales, donde haya bas-tante garantía de que se utilizará la ayuda enlos objetivos aprobados, aumenta la eficacia dela ayuda reforzando la capacidad sostenibledel país socio para desarrollar, aplicar y res-ponder de sus políticas ante sus ciudadanos ysu parlamento. Los sistemas y procedimientosnacionales incluyen por lo general pero noúnicamente disposiciones y procedimientosnacionales para gestión de finanzas públicas,contabilidad, auditorías, aprovisionamiento,marcos de resultados y supervisión.

18. Los análisis de diagnósticos son una fuen-te importante y creciente de información paragobiernos y donantes sobre el estado de lossistemas nacionales en los países socios. Paísessocios y donantes tienen un interés comparti-do en ser capaces de supervisar en el tiempo elprogreso del mejoramiento de los sistemasnacionales. Están asistidos por marcos de eva-luación del desempeño, y un abanico combi-nado de medidas para reformar, que avanzan apartir de la información propuesta por los aná-lisis de diagnóstico y el trabajo analítico rela-cionado.

19. Los países socios y donantes se com-prometen conjuntamente a:

• Trabajar conjuntamente para establecer mar-cos comúnmente convenidos que aporten


112

evaluaciones fiables del desempeño, trans-parencia y responsabilidad de los sistemasnacionales (Indicador 2).

• Integrar análisis de diagnóstico y marcos deevaluación del desempeño dentro de las es-trategias lideradas por los países para eldesarrollo de capacidad.


• Ejecutar análisis de diagnóstico que aportenevaluaciones fiables de los sistemas y proce-dimientos del país.

• Sobre la base de cada uno de los análisis dediagnóstico, emprender las reformas necesa-rias para asegurar que los sistemas, institu-ciones y procedimientos nacionales paragestión de la ayuda y otros recursos de des-arrollo son efectivos, responsables y transpa-rentes.

• Emprender reformas, como la reforma de lagestión pública, que podrían ser necesariaspara lanzar y alimentar procesos de desarro-llo de la capacidad sostenibles.


• Utilizar los sistemas y procedimientos nacio-nales de la manera más extensa posible.Cuando no sea viable el uso de sistemas na-cionales, establecer salvaguardias y medidasadicionales con vistas a reforzar en vez de so-cavar los sistemas y procedimientos de lospaíses (Indicador 5).

• Evitar, de la manera más amplia posible, lacreación de estructuras que se encarguen dela administración cotidiana y de la puesta enpráctica de los proyectos y programas finan-ciados por la ayuda (Indicador 6).

• Adoptar marcos de evaluación del desempe-ño armonizados para los sistemas naciona-les, con el objetivo de evitar que se presentenpaíses socios con un número excesivo de ob-jetivos potencialmente conflictivos.

Los países socios refuerzan sucapacidad de desarrollo con el apoyo de donantes

22. La capacidad para planificar, administrar,implementar y justificar los resultados de laspolíticas y programas son puntos críticos paraalcanzar los objetivos de desarrollo partiendode análisis y diálogo y pasando por implemen-tación, supervisión y evaluación. El desarrollode capacidad es la responsabilidad de los paí-ses socios, desempeñando los donantes un pa-pel de respaldo. Necesita no únicamente basar-se en análisis técnicos sólidos, sino tambiénabarcar el entorno social, político y económicomás amplio, incluyendo la necesidad de refor-zar los recursos humanos.


• Integrar objetivos específicos de desarrollode las capacidades en las estrategias dedesarrollo nacionales y proseguir su puestaen práctica a través de estrategias de des-arrollo de la capacidad dirigidas por los paí-ses, donde sea necesario.


• Alinear su apoyo financiero y analítico conlos objetivos y estrategias de desarrollo de lacapacidad de los socios, utilizar de maneraeficaz las capacidades existentes, y armoni-zar el apoyo al desarrollo de capacidad demanera pertinente (Indicador 4).

Reforzar la capacidad de gestión definanzas públicas


• Intensificar los esfuerzos para movilizar losrecursos nacionales reforzando la viabilidadfiscal y creando un entorno que permita in-versiones públicas y privadas.

Anexos

113

• Proporcionar informes transparentes y fia-bles en tiempo oportuno sobre la ejecucióndel presupuesto.

• Dirigir el proceso de reformas de la gestiónde finanzas públicas.


• Proporcionar compromisos indicativos fia-bles relativos a la ayuda dentro de un marcomultianual y desembolsar ayuda de manerapredecible y en tiempo oportuno de acuerdocon los programas adoptados (Indicador 7).

• Confiar de la manera más amplia posible enlos mecanismos transparentes de contabili-dad y presupuesto del Gobierno socio (Indi-cador 5).

27. Los países socios y los donantes secomprometen conjuntamente a:

• Implementar análisis de diagnósticos y marcosde evaluación del desempeño en la gestión definanzas públicas que sean armonizados.

Reforzar los sistemas nacionales deaprovisionamiento

28. Los países socios y donantes se com-prometen conjuntamente a:

• Utilizar normas y procesos mutuamenteacordados para realizar diagnósticos, diseñarreformas sostenibles y supervisar implemen-taciones.

• Empeñar bastantes recursos para respaldary sostener reformas de aprovisionamiento ydesarrollo de la capacidad a medio y largo plazo.

• Compartir reacciones a escala nacional res-pecto a los enfoques recomendados para po-der mejorarlos con el tiempo.

29. Los países socios se comprometen a to-mar la dirección de los procesos de reforma delaprovisionamiento y a ponerlos en práctica.


• Utilizar progresivamente los sistemas nacio-nales para aprovisionamiento cuando el paíshaya implementado modelos y procesos mu-tuamente adoptados (Indicador 5).

• Adoptar enfoques armonizados cuando lossistemas nacionales no cumplan con los ni-veles de desempeño mutuamente adoptadoso cuando los donantes no los utilicen.

Ayuda desligada: obtener más valor parael dinero

31. Desligar la ayuda aumenta generalmentela eficacia de la misma reduciendo los costes detransacción para los países socios y mejorandola apropiación y la alineación de los países.Los donantes del CAD mantendrán sus es-fuerzos para llevar a cabo progresos en con-cepto de ayuda desligada, como se fomenta enlas Recomendaciones CAD 2001 sobre la AyudaOficial al Desarrollo Desligada para los PaísesMenos Adelantados (Indicador 8).

ARMONIZACIÓNLas acciones de los donantes son más ar-monizadas, transparentes y colectiva-mente eficaces

Los donantes implementan disposicionescomunes y simplifican procedimientos


• Poner en práctica los planes de acción de do-nantes que han desarrollado como parte delo que se había decidido en el Foro de AltoNivel de Roma.

• Aplicar, donde sea posible, disposiciones co-munes a escala nacional para planificar, fi-nanciar (por ej. disposiciones de financia-miento conjuntas), desembolsar, supervisar,evaluar e informar al gobierno sobre las acti-vidades de los donantes y los flujos de ayu-


114

da. El uso incrementado de modalidades deayuda basada en programas puede contri-buir a este esfuerzo (Indicador 9).

• Trabajar juntos para reducir el número de mi-siones de campo y de análisis de diagnósti-cos duplicados y separados (Indicador 10)promoviendo el adiestramiento conjuntopara compartir las lecciones aprendidas yconstruir una comunidad de prácticas.

Complementariedad: una división del trabajo más eficaz

33. La fragmentación excesiva de la ayuda aescala global, nacional o sectorial disminuye laeficacia de la ayuda. Un enfoque pragmático dela división del trabajo y de la distribución de lacarga aumenta la complementariedad redu-ciendo los costes de transacción.


• Proporcionar panoramas claros de las venta-jas comparativas de los donantes y cómoconseguir la complementariedad a escala na-cional o sectorial.


• Utilizar plenamente sus ventajas comparati-vas respectivas a escala sectorial o nacional,delegando la autoridad, cuando sea apropia-do, para dirigir a los donantes en la ejecuciónde los programas, actividades y labores.

• Trabajar juntos para armonizar los procedi-mientos separados.

Incentivos para conductas orientadasa cooperación

36. Los donantes y países socios se com-prometen conjuntamente a:

• Reformar los procedimientos y reforzar losincentivos —incluyendo incentivos para con-

tratación, valoración y adiestramiento, paraque directivos y personal trabajen apuntandoa armonización, alineación y resultados.

Suministrar una ayuda eficaz a losestados frágiles

37. La visión a largo plazo del compromisointernacional hacia estados frágiles es conse-guir estados y otras instituciones que sean le-gítimos, eficaces y resistentes. Si los princi-pios directores de la eficacia de la ayuda seaplican igualmente a los estados frágiles, ne-cesitan ser adaptados a entornos en los queapropiación y capacidad son débiles, y a nece-sidades inmediatas de suministro de serviciosbásicos.


• Realizar progresos para crear instituciones yestablecer estructuras de gobernación quebrinden seguridad y protección pública y ac-ceso equitativo a los servicios sociales bási-cos para los ciudadanos y buena gobernabili-dad.

• Lanzar el diálogo con donantes con el fin dedesarrollar herramientas de planificaciónsimples tales como matriz de resultados detransición donde las estrategias de desarrolloaún no existen.

• Fomentar la participación ampliada de unabanico de actores para establecer priorida-des.


• Armonizar sus actividades. La armonizaciónes más crucial cuando no exista un fuerteliderazgo del gobierno. Debería apuntar arealizar análisis aguas arriba, evaluacionesconjuntas, estrategias conjuntas, coordinan-do el compromiso político e iniciativas prácti-cas como la creación de oficinas de donantesconjuntas.

Anexos

115

• Alinear de la manera más extensa posible conestrategias centrales llevadas por los gobier-nos, o si no fuera posible, los donantes debe-rían utilizar al máximo los sistemas del país,regionales, sectoriales o no gubernamentales.

• Evitar actividades que socavan la construc-ción de las instituciones nacionales comoprocesos que pasen por encima del presu-puesto nacional o instaurando sueldos altospara el personal local.

• Utilizar una mezcla apropiada de instrumen-tos de la ayuda, incluyendo el apoyo a finan-ciamientos recurrentes, en particular para lospaíses en transiciones prometedoras pero dealto riesgo.

Promover un enfoque armonizado de lasevaluaciones medioambientales

40. Los donantes han realizado considerablesprogresos en la armonización en torno a eva-luación de impacto ambiental (EIA), incluyendosoluciones de salud y sociales relevantes enconcepto de proyectos. Este progreso necesitaser profundizado, inclusive con el propósito detratar de los impactos relacionados con cuestio-nes de importancia global como desertización,cambio del clima y pérdida de la biodiversidad.

41. Los donantes y países socios se com-prometen conjuntamente a:

• Reforzar la aplicación de las EIA y ahondarprocedimientos comunes para los proyectos,incluyendo consultas con los interesados;desarrollar y aplicar enfoques comunes de la«evaluación medioambiental estratégica» aescala sectorial y nacional.

• Seguir desarrollando la capacidad técnica ylas políticas especializadas necesarias para elanálisis medioambiental y para la aplicaciónde la legislación.

42. También serán necesarios esfuerzos dearmonización similares para otros plantea-mientos transversales, como la igualdad de gé-

neros y otras problemáticas incluyendo los queestén financiados por fondos dedicados.

GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOSAdministrar los recursos y mejorar la tomade decisiones orientadas a resultados

43. La gestión orientada a los resultados signi-fica gestión e implementación de la ayuda convistas a los resultados deseados y utilizando lainformación para mejorar las tomas de decisión.


• Reforzar los vínculos entre las estrategias dedesarrollo nacional y procesos presupuesta-rios anuales y multianuales.

• Procurar establecer marcos de reporting y desupervisión orientados a resultados que su-pervisen el progreso de acuerdo con dimen-siones clave de las estrategias de desarrollonacionales y sectoriales y que estos marcossigan un número de indicadores de fácil ges-tión, cuyos datos son disponibles sin costesexcesivos (Indicador 11).


• Vincular la programación y los recursos con losresultados y alinearlos con los marcos de eva-luación del desempeño de los países socios,evitando introducir indicadores de desempeñoque no sean coherentes con las estrategias dedesarrollo nacionales de los países socios.

• Trabajar con los países socios para apoyarselo más posible en los marcos de evaluacióndel desempeño orientados a los resultadosde los países socios.

• Armonizar sus requerimientos del conceptode supervisión y realización de informes conlos países socios, ponerse de acuerdo en for-matos comunes para informes periódicos, dela manera más extensa posible, hasta quepuedan confiar más ampliamente en los sis-temas de evaluación estadística y supervi-sión de los países socios.


116

46. Los países socios y los donantes secomprometen conjuntamente a:

• Trabajar juntos en enfoques participativospara reforzar las capacidades de los paísespara desarrollar una gestión basada en los re-sultados y la necesidad de la misma.

MUTUA RESPONSABILIDADDonantes y socios son responsables delos resultados del desarrollo

47. Una de las mayores prioridades para paísessocios y donantes es ampliar la responsabili-dad y la transparencia en la utilización de losrecursos del desarrollo. También es una mane-ra de reforzar el apoyo público a las políticasnacionales y la ayuda al desarrollo.

48. Los países socios se comprometen con-juntamente a:

• Reforzar el papel del parlamento en las estra-tegias de desarrollo nacional y/o los presu-puestos.

• Fomentar enfoques participativos involu-crando sistemáticamente a un amplio abani-co de actores del desarrollo en el momentode formular y evaluar el progreso en la imple-mentación de las estrategias de desarrollonacional.


• Proporcionar información transparente ycompleta en tiempo oportuno sobre los flu-jos de ayuda con el objetivo de que las autori-dades de países socios puedan presentar in-formes presupuestarios completos a susparlamentos y ciudadanos.

50. Países socios y donantes se compro-meten conjuntamente a:

• Evaluar conjuntamente a través de los meca-nismos existentes nacionales y cada vez másobjetivos, los progresos de la implementaciónde los compromisos acordados sobre la efica-cia de la ayuda al desarrollo, incluyendo losCompromisos de Cooperación (Indicador 12).

Anexos

117

sigue →

III. INDICADORES DE PROGRESO

Metas acordadas en relación con los 12 Indicadores de ProgresoVERSIÓN DEFINITIVA (2 de mayo de 2006)

1 Los socios tienen estrategias de desarrollo operativas

2a Sistemas de gestión delas finanzas públicas(PFM) fiables

2b Sistemas de aprovisionamiento fiables

3 Los flujos de ayuda sealinean con lasprioridades nacionales

Como mínimo, el 75% de los países socios tendrán estrategias de desarrollooperativas.

La mitad de los países socios avanzarán, como mínimo, un nivel (a saber,0,5 puntos) en la escala de desempeño de la gestión de las finanzas públicas(PFM)/ CPIA (Evaluación Institucional y Política del País).

Un tercio de los países socios avanzará, como mínimo, un nivel (es decir, delD al C, del C al B o del B al A) en la escala de cuatro puntos utilizada para va-lorar el desempeño con respecto a este indicador.

Reducir a la mitad el déficit: reducir a la mitad el porcentaje de flujos deayuda para el sector estatal que no se reflejan en el(los) presupuesto(s) esta-tal(es) (reflejándose, como mínimo, un 85% en el presupuesto).

Indicadores Metas para 2010


NOTA: Este acuerdo está sujeto a las reservas de un donante sobre (a) la metodología de evaluación de la calidad de los sistemasde aprovisionamiento gestionados en el ámbito local (relacionada con las metas 2b y 5b) y (b) la calidad aceptable de los progra-mas de reforma de la gestión de las finanzas públicas (relativa a la meta 5a.ii). Se encuentran en curso otros debates para trataresos aspectos. Las metas, incluida dicha reserva, han sido notificadas a los Presidentes de la Reunión Plenaria de Alto Nivel de la59ª Asamblea General de Naciones Unidas en una carta con fecha 9 de septiembre de 2005 por parte del señor Richard Manning,Presidente del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE.

4 Reforzar las capacidadescon apoyo coordinado

5a Uso de sistemas de gestión de las finanzas públicas del país

5b Uso de los sistemas deaprovisionamiento delpaís

6 Evitar PIU paralelas

7 La ayuda es más predecible

8 Ayuda desligada

9 Uso de disposicioneso procedimientos comunes

10a Misiones en el campo

10b Trabajos analíticos sobre países

11 Marcos orientados a losresultados

12 Responsabilidad mutua

El 50% de los flujos de cooperación técnica se aplicará vía programas coor-dinados coherentes con las estrategias de desarrollo nacional.

Para países socios con unapuntuación de 5 o más enla escala de desempeño dePFM/CPIA (véase el Indica-dor 2a).

Para países socios con unapuntuación de 3,5 y 4,5 enla escala de desempeño dePFM/CPIA (véase el Indica-dor 2a).

Para países socios con unapuntuación A en la escalade desempeño de Aprovi-sionamiento (véase el Indi-cador 2a).

Para países socios con unapuntuación B en la escalade desempeño de Aprovi-sionamiento (véase el Indi-cador 2b).

Todos los donantes utilizarán los sistemas dePFM de los países; y Reducción de la diferenciaen dos tercios: Una reducción de dos tercios enel % de ayuda al sector público que no usa lossistemas de PFM de los países socios.

El 90% de los donantes utilizarán los sistemasde PFM de los países socios; y Reducción de ladiferencia en un tercio: Una reducción de untercio en el % de ayuda al sector público que nousa los sistemas de PFM de los países socios.

Todos los donantes utilizarán los sistemas deaprovisionamiento de los países; y Reducciónde la diferencia en dos tercios: Una reducciónde dos tercios en el % de ayuda al sector públi-co que no usa los sistemas de aprovisionamien-to de los países socios.

El 90% de los donantes utilizarán los sistemasde aprovisionamiento de los países socios; y Re-ducción de la diferencia en un tercio: Una re-ducción de un tercio en el % de ayuda al sectorpúblico que no usa los sistemas de aprovisiona-miento de los países socios.

Reducir en dos tercios el número de unidades de ejecución de proyectos(PIU) paralelas.

Reducir a la mitad la diferencia: reducir a la mitad el porcentaje de ayuda nodesembolsada dentro del ejercicio fiscal para el que se había adoptado.

Progresos continuos a lo largo del tiempo.

El 66% de los flujos de ayuda se suministrarán en el contexto de enfoquesbasados en programas.

El 40% de las misiones de campo de donantes será común.

El 66% de los trabajos analíticos sobre países será común.

Reducir el déficit en un tercio: Reducir el porcentaje de países sin marcos dedesempeño transparentes y supervisables en un tercio.

Todos los países socios habrán instaurado revisiones de evaluación mutua.

Indicadores Metas para 2010

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ANEXO A: NOTAS METODOLÓGICAS SOBRE LOSINDICADORES

Los Objetivos de Cooperación proporcionan unmarco que permite que sean operativas las res-ponsabilidades y compromisos recogidos en laDeclaración de París sobre Eficacia de la Ayudaal Desarrollo. Este marco se apoya de maneraselectiva en los Compromisos de Cooperaciónpresentados en la Sección II de esta Declara-ción.

Propósito.— Los Objetivos de Cooperación fa-cilitan un marco que permite que sean operati-vas las responsabilidades y compromisos reco-gidos en la Declaración de París sobre Eficaciade la Ayuda al Desarrollo. Miden principalmen-te la conducta colectiva a escala nacional.

Escala Nacional contra Escala Global.— Elmarco anterior de indicadores está destinado auna medición a escala nacional en colabo-ración estrecha entre países socios y donantes.Los valores de los indicadores a escala nacio-nal podrán entonces elevarse estadísticamentea escala regional o global. La agregaciónglobal se efectuará para los países del panelmencionado anteriormente, a efectos mera-mente de equiparación estadística, y de mane-ra más amplia, para todos los países sociospara los que están disponibles datos rele-vantes.

Desempeño de donantes/países socios.—Los indicadores de progreso también propor-cionarán una referencia con la que lasagencias de los donantes individuales po-drán medir su desempeño a escala nacional,regional o global. En el momento de medir eldesempeño de donantes individuales, habráque aplicar los indicadores con flexibilidad, te-niendo en cuenta que los donantes tienen re-quisitos institucionales distintos.

Metas.— Las metas se fijan a escala global.Los progresos hacia estos objetivos han de me-

dirse elevando estadísticamente los indicado-res medidos a escala nacional. Además de lasmetas globales, países socios y donantes po-drían adoptar metas a escala nacional en unpaís determinado.

Línea base.— Se establecerá una línea basepara 2005 en un panel de países autoseleccio-nados. El Grupo de Trabajo del CAD sobre laEficacia de la Ayuda al Desarrollo está invitadoa establecer este panel de países.

Definiciones y criterios.— El Grupo de Tra-bajo del CAD sobre la Eficacia de la Ayuda alDesarrollo está invitado a proporcionar directri-ces específicas, campos de aplicación, criteriosy metodologías específicos para asegurar quese podrán aprovechar los resultados por todoslos países y a lo largo del tiempo.

Nota sobre el Indicador 9.— Los enfoquesbasados en programas están definidos en el vo-lumen 2 de la Armonización de las Prácticas delos Donantes para asegurar una ayuda eficaz(OCDE 2005) en el punto 3.1, como un modo decomprometerse en una cooperación de desarro-llo basada en los principios de apoyo coordina-do a un programa apropiado localmente para eldesarrollo, tal como una estrategia de desarro-llo nacional, un programa sectorial, un progra-ma temático o un programa de una organiza-ción específica. Los enfoques basados enprogramas comparten las siguientes caracterís-ticas: a) liderazgo por el país huésped o la orga-nización; b) un solo marco global presupuesta-rio y programático; c) un proceso formalizadopara la coordinación y la armonización de losprocedimientos de los donantes reporting, pre-supuestos, gestión financiera y aprovisiona-miento; d) esfuerzos para incrementar el uso desistemas locales para diseño y aplicación, ges-tión financiera, supervisión y evaluación de pro-gramas. Para la finalidad del indicador 9, se me-dirá el desempeño por separado a través de lasmodalidades de ayuda que contribuyen a enfo-ques basados en programas.

Anexos

119


120

ANEXO B: LISTA DE PAÍSES Y ORGANIZACIONESPARTICIPANTES

Países participantes

África del Sur, Albania, Alemania, Arabia Saudi-ta, Australia, Austria, Bangladesh, Bélgica, Be-nin, Bolivia, Botswana [Brasil]*. Burkina Faso,Burundi, Camboya, Camerún, Canadá, China,Comisión Europea, Corea, Dinamarca, Egipto,España, Estados Unidos, Etiopía, FederaciónRusa, Filipinas, Finlandia, Fiyi, Francia, Gambia,Ghana, Grecia, Guatemala, Guinea, Honduras,Indonesia, Irlanda, Islandia, Islas Salomón, Italia,Jamaica, Japón, Jordania, Kenya, Kuwait, Lu-xemburgo, Madagascar, Malasia, Malawi, Malí,Marruecos, Mauritania, México, Mongolia, Mo-zambique, Nepal, Nicaragua, Níger, Noruega,Nueva Zelanda, Países Bajos, Pakistán, Papúa-Nueva Guinea, Polonia, Portugal, Reino Unido,RD. de Congo, República Checa, República Do-minicana, República Eslovaca, Kirguiz tan, RPLde Laos, Ruanda, Rumania, Senegal, Serbia yMontenegro, Sri Lanka, Suecia, Suiza, Tailandia,Tanzania, Tayikistán, Timor-Leste, Túnez, Tur-quía, Uganda, Vanuatu, Vietnam, Yemen, Zam-bia.

Organizaciones participantes

Banco Africano de DesarrolloBanco Árabe para el Desarrollo Económico enÁfricaBanco Asiático de DesarrolloSecretaría de la MancomunidadConsultative Group to Assist the Poorest (Gru-po consultivo de ayuda a los más pobres)Banco Desarrollo del Consejo Europeo (CEB)Comisión Económica para África (CEA)Educación para Todos —Iniciativa aceleradaBanco Europeo para la Reconstrucción y elDesarrolloBanco Europeo de Inversiones

Fondo Global de lucha contra el sida, la tuber-culosis y la malariaG24Banco Interamericano de DesarrolloFondo Internacional para el Desarrollo Agrícola(FIDA)Fondo Monetario InternacionalOrganización Internacional de la FrancofoníaBanco Islámico de DesarrolloCampaña del MilenioNueva Colaboración Estratégica para ÁfricaFondo Nórdico de DesarrolloOrganización para la Cooperación y el Desarro-llo Económico (OCDE)Organización de los Estados del Caribe Oriental(OECO)OPEC Fondo para el Desarrollo InternacionalPacific Islands Forum Secretariat (Secretaríadel Foro de las Islas Pacíficas)Grupo de las Naciones Unidas para el Desarro-llo (GNUD)Banco Mundial

Organizaciones de la sociedad civil

Africa Humanitarian ActionAFRODADBill and Melinda Gates FoundationsCanadian Council for International Cooperation(CCIC)Comité Catholique contre la Faim et pour le Dé-veloppement (CCFD)Coopération Internationale pour le Développe-ment et la Solidarité (CIDSE)Comisión Económica (Nicaragua)ENDA Tiers MondeEURODADInternational Union for Conservation of Natureand Natural Resources (IUCN)Japan NGO Centre for International Coopera-tion (JANIC)Reality of Aid NetworkTanzania Social and Economic Trust (TASOET)UK Aid Net

* Para ser confirmado en abril 2005.

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III. PERSONAS E INSTITUCIONES ENTREVISTADAS O QUE CONTESTARON UN CUESTIONARIO

GUATEMALA

NombreMarlen ReinosoJulio Torres Leila Villatoro Tatiana Lucero

Ana Cecilia Palomo González

Sonia Escobedo

Ana Eugenia Cintrón de MéndezAlba Estela Maldonado

Berdiana GarcíaNelly Herrera

Madine Gazmán

Ana AguilarFrancisco SanchoGretel GuerraBjorn HommbergAustad Havard

Comité Beijing GuatemalaRed de mujeres por laContracción de la PazColectiva para la Defensa de losDerechos de las MujeresCODEFEMUnión Nacional de MujeresGuatemaltecasAsociación de Mujeres deCiencias EconómicasOrganización Mujeres Tierra VivaColectivo Nuestra VozAsociación ProMujer VillanuevaInstituto Internacional de Estudiosde la MujerINTERDEM

InstituciónMINISTERIO DE RELACIONESEXTERIORES

MINISTERIO DE FINANZASPÚBLICASSECRETARÍA PRESIDENCIAL DELA MUJERSEGEPLANCOMISIÓN DE LA MUJER DELCONGRESO DE LA REPÚBLICACOMISIÓN EUROPEAPROGRAMA DE NACIONESUNIDAS PARA EL DESARROLLOPNUDGrupo Interagencial de Género-NUFONGIAECIAECICOOPERACIÓN SUECAEMBAJADA NORUEGA

AGENDA POLÍTICA MUJERES ENLA DIVERSIDAD

CargoDirectora CooperaciónSubdirector de CooperaciónSubdirectora Política Multilateralcon Naciones UnidasTécnica Derechos HumanosAsesora del Despacho

Subsecretaría Presidencial de laMujerSubsecretaria de CooperaciónSecretariaComisión de la MujerOficial de Género y ArmonizaciónOficial de Monitoreo yArmonización

Coordinadora Grupo InteragencialGéneroMiembroDirector de la OTCResponsable de GéneroConsejero Jefe AdjuntoMinistro ConsejeroPreside Grupo de DiálogoComité Beijing


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PERÚ

NombreLuis Puentes Patricia RamosAgustín Haya de la TorreErica MarcosEnrique Román

Jorge ValienteMercedes BarnecheaVíctor Lora Martín BeaumontGuido Lombardi

Ami Dannon

Jennie Dador

Gaby Cevasco

InstituciónAECIAECIAPCIUNIFEMSNU

SNUUNFPAMIMDESOXFAM-GBCONGRESO NACIONAL

CONGRESO NACIONAL

Movimiento Manuela Ramos

Centro Flora Tristán

CargoResponsable Área de GobernabilidadResponsable Área de GéneroDirectorPunto Focal para PerúJefe de Oficina del Coordinador ResidenteAnalista de Coordinación Oficial Nacional de ProgramasJefe del Gabinete de AsesoresGerente para PerúPresidente de la Comisión Especial deSeguimiento a los Objetivos de Desarrollodel MilenioAsesora de la Comisión Especial deSeguimiento a los Objetivos de Desarrollodel MilenioInvestigadora Programa de ParticipaciónPolítica de la MujerMiembro del Directorio

PRESENTACIÓN

La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para lapromoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científicaentre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como conotros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.

Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución única enel sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la ComunidadIberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES

Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-dades de becas:

– Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas– Formación Permanente

Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación

Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a laInvestigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes cen-tros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes te-mas: estudios sobre América Latina, relaciones económicas internacionales, políticas pú-blicas y calidad de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes

Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivospaíses con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida-des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicoscomo Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica-nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas

Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta-ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidari-dad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, socialy medioambiental.

PUBLICACIONES

La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan lasnuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir deplataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevanciaque definen las actuaciones del CeALCI.

Libros

Los libros son compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayan sidoelaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés y concu-rrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de los materia-les y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinanla aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “Las Cumbres Ibero-americanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por especialistas espa-ñoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino del Arenal, recogela historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedición conSiglo XXI de España.

Documentos de Trabajo

Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publican los informes finales de losproyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que sepropongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivosdel Centro.

Con un formato ligero y con carácter divulgativo, son el instrumento que sirve para di-fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente laspropias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, pue-den ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que reúnanunos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptaciónpor el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica)

Se editan en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde laspáginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el vistobueno del investigador, se considera oportuno con el fin de presentar algunos de los re-sultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi-ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus tra-bajos.

Estos Avances permiten también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los pro-yectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. Enprincipio se consideran susceptibles de edición electrónica en este formato aquellosavances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través dela Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes rea-lizados por encargo directo.

el financiamiento para la igualdad de género y la nueva ...€¦ · de una estrategia para...

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