El cuidado infantilen los paísesindustrializados:transición y cambioUna tabla clasificatoria de la educación y los cuidados durante la primera infancia en los países económicamente avanzados

UNICEFCentro de Investigaciones Innocenti

Report Card 8

Este Report Card Innocenti fue redactado por Peter Adamson a partir de la investigación,los datos y los documentos de apoyo suministrados por John Bennett. El proyecto fuecoordinado por el Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF con la asistencia de unequipo internacional de asesores (véase página 35). La investigación realizada para esteinforme finalizó en abril de 2008.

El texto completo y la documentación de apoyo, incluidos dos documentos de soportepara este informe, pueden descargarse de la página web del Centro de InvestigacionesInnocenti de UNICEF: www.unicef-irc.org.

Se permite la libre reproducción de cualquier parte del Innocenti Report Card usando lasiguiente referencia:

UNICEF, El cuidado infantil en los países industrializados: transición y cambio, Report CardInnocenti N° 8, 2008, Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF, Florencia.© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 2008

Expresamos nuestro sincero agradecimiento al Comité Alemán de UNICEF por su ayudaen el desarrollo de este informe. Hemos recibido también apoyo adicional del ComitéBritánico de UNICEF y del Comité Nacional Andorrano de UNICEF.

La serie titulada Report Card Innocenti tiene como objetivo supervisar y comparar laactuación de los países de la OCDE a la hora de garantizar los derechos de la infancia.

El Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF de Florencia, Italia, fue fundado en1988 con la finalidad de reforzar las capacidades de investigación del Fondo de lasNaciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y dar mayor difusión a las actividades endefensa del niño en todo el mundo.

El Centro (conocido oficialmente como Centro Internacional para el Desarrollo del Niño)contribuye a identificar e investigar los temas de importancia para la labor presente yfutura de UNICEF. Sus objetivos principales son mejorar el conocimiento, a escalainternacional, de problemáticas relacionadas con los derechos de los niños y facilitar laplena aplicación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño,en los países industrializados y en desarrollo.

Las publicaciones del Centro contribuyen a un debate global en cuestiones relativas a losderechos del niño e incluyen una amplia gama de opiniones. Por este motivo, el Centropuede producir publicaciones que no reflejan necesariamente la política o los enfoques deUNICEF respecto a algunos temas.

Las opiniones expresadas corresponden a los autores y no reflejan necesariamente laspolíticas u opiniones de UNICEF.

Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEFPiazza SS. Annunziata, 1250122 Florencia, ItaliaTel: (+39) 055 20 330Fax: (+39) 055 2033 220florence@unicef.orgwww.unicef-irc.org

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UNICEFCentro de Investigaciones Innocenti

Se está gestando un gran cambio en la infancia en los paísesmás ricos del mundo.

La generación de hoy en día es la primera en la que lamayoría recibe durante gran parte de la primera infanciaalgún tipo de cuidado infantil fuera del hogar.

Al mismo tiempo, las investigaciones neurocientíficas estándemostrando que las relaciones afectuosas, estables, segurasy estimulantes con los cuidadores durante los primerosmeses y años de vida son esenciales para todos los aspectosdel desarrollo del niño.

Conjuntamente, estos dos avances plantean cuestionesurgentes al público y a los políticos en los países de la OCDE.

Dependiendo de la respuesta que se les dé, la transición enel cuidado infantil representará un avance o un revés paralos niños de hoy en día y el mundo de mañana.

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Suiza 3 ¸ ¸ ¸

México 3 ¸ ¸ ¸

España 3 ¸ ¸ ¸

Estados Unidos 3 ¸ ¸ ¸

Hungría 6 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Nueva Zelandia 6 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Eslovenia 6 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Indicador de referencia 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

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Dinamarca 8 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Finlandia 8 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Francia 8 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Noruega 8 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Bélgica (Flandes) 6 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Austria 5 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Países Bajos 5 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Reino Unido* 5 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Alemania 4 ¸ ¸ ¸ ¸

Italia 4 ¸ ¸ ¸ ¸

Japón 4 ¸ ¸ ¸ ¸

Portugal 4 ¸ ¸ ¸ ¸

República de Corea 4 ¸ ¸ ¸ ¸

Australia 2 ¸ ¸

Canadá 1 ¸

Irlanda 1 ¸

Total de indicadores cumplidos 126 6 19 13 15 17 20 12 6 10 8

*Los datos correspondientes al Reino Unido se refieren únicamente a Inglaterra.

Figura 1 – Servicios destinados a la primera infancia – una tabla clasificatoria

Este Report Card examina las oportunidades y los riesgos que presenta la transición en el cuidado infantil, y propone indicadoresde referencia para la educación y los cuidados en la primera infancia comparables a escala internacional –un conjunto de criteriosmínimos para proteger los derechos de los niños en los años más vulnerables y más productivos de su formación-.

En la tabla que figura más abajo se muestran los países que actualmente cumplen los criterios propuestos, y se resume esteprimer intento de evaluar y comparar los servicios a la primera infancia en los 25 países de la OCDE en los que se hanrecopilado datos.

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Se está produciendo un profundo cambioen la forma en que se está criando a losniños en los países económicamenteavanzados del mundo. El cuidado de losmás pequeños, que durante siglos ha sidoun asunto de familia predominantementeprivado, se está convirtiendo, en buenamedida, en una actividad fuera del hogaren la que participan cada vez más losgobiernos y las empresas privadas. Lanueva generación de los países de laOCDE* es la primera en la que lamayoría de los niños no permanecen granparte de su primera infancia en sushogares con sus propias familias, sino enalgún tipo de centro de cuidado infantil.

Este cambio dista mucho de haberseconsolidado, y sus pautas varían de unpaís a otro. Aun así, no se pone en dudala escala global de la transición y ladirección que está tomando.Aproximadamente el 80% de los niñosde países ricos con edades comprendidasentre los tres y los seis años recibenalgún tipo de educación y cuidados en laprimera infancia. Por lo que respecta alos menores de tres años, la proporciónde niños que reciben cuidados infantileses del 25% aproximadamente en lospaíses de la OCDE en su conjunto, ysuperior al 50% en algunos de ellos (fig. 2). En las naciones industrializadas,el cuidado infantil fuera del hogar es unhecho ineluctable para un número deniños cada vez mayor a edades cada vezmás tempranas y durante cada vezmás tiempo.

En la última década, muchos países de laOCDE también han comenzado a

experimentar un fuerte aumento en elnúmero de lactantes –menores de un año–atendidos fuera del hogar, aunque existenpocas estadísticas relativas a este grupo deedad. Sin embargo, en el Reino Unido,**por ejemplo, la mayoría de las madresvuelven a trabajar a tiempo completo o atiempo parcial dentro de los 12 meses trashaber dado a luz.1 Del mismo modo, enlos Estados Unidos, más del 50% de losmenores de un año están inscritos enalgún tipo de centro infantil: el 75% deellos desde los cuatro meses o antes ydurante un promedio de 28 horas a lasemana.2 En la región flamenca de Bélgica,más de un tercio de los lactantes sonenviados a algún tipo de centro infantil enel primer año de vida.

La figura 2 proporciona la mejorinstantánea disponible, país por país, de lasituación actual. En relación con los niñosde cuatro años, 16 de los 24 países sobrelos que se dispone de datos han superadola tasa del 75% de matriculaciónpreescolar. En Bélgica, España, Francia eItalia, la tasa de matriculación de niños decuatro años es ahora prácticamente del100%. En lo que a los niños menores detres años se refiere, Dinamarca e Islandiaregistran los mayores niveles dematriculación (en torno al 60%).

Estos datos deben interpretarse concautela, ya que los porcentajes dados noreflejan ni la calidad ni la disponibilidadde los servicios ofrecidos. Así, porejemplo, la cifra correspondiente alReino Unido se refiere a los niños queacuden a centros de educación preescolargratuitos dos horas y media al día

(abiertos nueve meses al año); en cambio,la cifra correspondiente a Suecia se refierea servicios disponibles todos los díaslaborables (en caso de que así lo deseenlos padres, durante 11 meses al año). Cabedestacar, asimismo, que estos datoscongelan lo que de hecho es unasituación en rápido cambio.

Impulsar el cambio Las fuerzas que impulsan la transición enel cuidado infantil son tan evidentescomo el propio cambio.

En primer lugar, más de dos tercios detodas las mujeres en edad de trabajar en lospaíses de la OCDE están empleadas, hoyen día, fuera del hogar. Muchas retrasan elembarazo una década o más,en comparación con las madres degeneraciones anteriores, y muchas tienencarreras profesionales consolidadas quedeben considerar. En la medida en queesto refleja el progreso hacia la igualdad deoportunidades para las mujeres, es unmotivo de celebración; pero en la medidaen que supone crecientes presioneseconómicas, es causa de preocupación.Incluso entre las personas bienremuneradas, a menudo se necesitan dosfuentes de ingresos para poder cubrir loscostes de vivienda y otros gastos. Entre laspersonas mal remuneradas, una familiacompuesta de dos adultos y dos niñosnormalmente necesitará un mínimo de untrabajo a tiempo completo y un trabajo atiempo parcial (retribuidos con el salariomínimo) para permanecer por encima delas líneas de pobreza nacionales. La mayoríade los padres solteros necesitan un trabajo atiempo completo, además de prestaciones.Y cuanto más pobre sea la familia, mayorserá la presión para regresar al trabajocuanto antes después de un nacimiento –

EL CUIDADO INFANTIL EN LOS PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: TRANSICIÓN Y CAMB IO

*La Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico, organización internacional de los paísesindustrializados, basados en la economía de mercado.

**Salvo que se indique otra cosa, los datos relativos alReino Unido sólo se refieren a Inglaterra.

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públicas que permitan a las mujeres y loshombres compatibilizar su vida familiar y suactividad profesional.”

Por todos estos motivos interrelacionados,la transición del cuidado infantil se estáviendo facilitada en todos los países por laspolíticas públicas. Por ejemplo, ahora todoslos países de la Unión Europea garantizanun mínimo de dos o tres años deeducación preescolar, y los dirigentes de laUnión Europea han acordado que para2010 deberían proporcionar servicios decuidado diario a tiempo completogratuitos o subvencionados al menos al33% para los niños menores de tres años yal 90% para los niños de tres a seis años.*

En los Estados Unidos no existe, demomento, el derecho legal a la educaciónpreescolar antes de los cinco años, pero enla práctica más del 60% de los 10 millonesde niños americanos en edad preescolarestán inscritos en algún tipo de programadestinado a la primera infancia. “Lasmatrículas preescolares,” según el ConsejoNacional de Investigación de los EstadosUnidos, “son numerosas, crecientes y así semantendrán.”

Éstas son, en suma, algunas de las fuerzasque presionan tanto a los gobiernos comoa las familias de los países de la OCDEhacia unas pautas de cuidado infantilradicalmente nuevas. Y a pesar de lasnotables diferencias en cuanto a políticas yprácticas, es evidente que las nacionesindustrializadas en su conjunto no sóloestán avanzando hacia unos cuidados fueradel hogar para un gran porcentaje delactantes y niños pequeños, sino tambiénhacia unos sistemas de educación universalque comienzan, ya no con laescolarización oficial a la edad de cinco oseis años, sino con la educación preescolardesde los tres años.

Dadas estas presiones, existe un claroriesgo de que la transición en el cuidadoinfantil siga un curso que vengadeterminado por las necesidades y laspresiones del momento, y no influidopor una visión o elección a largo plazo.Por tanto, este Report Card trata deofrecer una visión amplia de lospróximos cambios que afectarán alcuidado infantil en el mundoindustrializado, y subraya algunas de lasoportunidades, riesgos y opciones a máslargo plazo que son inherentes al cambio,a semejante escala, en la forma en que la

a menudo a trabajos de baja cualificación ymal remunerados. Por lo tanto, paramuchos millones de madres, las crecientespresiones laborales no reflejan nuevasoportunidades, sino nuevas necesidades.

En segundo lugar, este profundo cambioen la infancia se ve impulsado por laspresiones económicas que sufren losgobiernos; la participación de un mayornúmero de mujeres como fuerza detrabajo incrementa el PIB, aumenta losingresos derivados de los impuestos yreduce el coste de las ayudas sociales.

En tercer lugar, una economía globalbasada en el conocimiento y cada vez máscompetitiva ayuda a convencer tanto a losgobiernos como a los padres de que laeducación preescolar es una inversión en elfuturo éxito académico y en lasperspectivas de empleo (recuadro 2).

En cuarto lugar, algunos países de laOCDE han llegado a considerar losservicios de cuidado infantil comoresponsables de la caída de las tasas denatalidad. “Si Europa quiere invertir latendencia de disminución demográfica,” señalóla Comisión Europea en 2005, “deberíaapoyarse a las familias mediante políticas

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Figura 2 – La transición en elcuidado infantil, una visión general

Las figuras 2a, 2b y 2c ofrecen el mejorpanorama actual de la transición alcuidado infantil en los países de laOCDE sobre los que se dispone dedatos. Lamentablemente, no se cuentacon datos comparables a escalainternacional en relación con lainscripción de niños menores de un año.

Fuente: Base de Datos de la OCDE sobre la Familia y Base de Datos de la OCDE sobre Educación (2004).

*Objetivos que ya han cumplido Bélgica (Flandes), Dinamarca,Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia.

Figura 2a – Inscripción de niños de 0 a 3 años en centros de cuidado infantil

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 5

mayoría de nuestros hijos son atendidosen sus años más formativos.

En particular, analiza este profundocambio desde un punto de vista que correel peligro de quedar en el olvido y que seexpone con claridad en el artículo 3 de laConvención sobre los Derechos del Niño:que en todas las medidas concernientes alos niños “el interés superior del niño debe serla consideración primordial.”

Una revolución paralelaAl tiempo que este profundo cambio enla infancia se ha ido operando en elmundo industrializado, una revoluciónparalela respecto al entendimiento de laimportancia de la primera infancia seha ido extendiendo discretamente enla esfera menos pública de la investigaciónneurocientífica.

El recuadro 1 resume algunos de losconceptos clave que se derivan de estainvestigación. Entre éstos cabe citar: lasecuencia de “períodos sensibles” en eldesarrollo del cerebro; la importancia delas relaciones de “servicio y devolución”con los cuidadores; el papel del afectocomo base para el desarrollo intelectual yemocional; la promoción del crecientesentido de albedrío del niño; la forma enque el estrés puede afectar a laarquitectura del cerebro en desarrollo; yla importancia decisiva de lasinteracciones en una fase temprana conmiembros de la familia y cuidadores enel desarrollo del sistema de gestión delestrés. Las nuevas tecnologías einstrumentos de investigación empiezan aarrojar más luz sobre estos procesos, y hanllevado a la convicción generalizada deque los actuales conocimientos de lacomunidad neurocientífica debendifundirse en mayor medida entre lospolíticos, la prensa y el público.

Para los propósitos de este informe,la principal conclusión que se extrae deestos hallazgos es que las interaccionestempranas del niño con otras personas,máxime con la familia y los cuidadores,establecen las pautas de las conexionesneuronales y los equilibrios químicos queinfluyen profundamente en lo que nosconvertiremos, en lo que seremos capacesde hacer y en cómo reaccionaremos anteel mundo que nos rodea. Por lo querespecta al potencial de la herenciagenética, la experiencia temprana es la

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Figura 2b – Inscripción de niños de 4 años en centros de educación

Fuente: EUROSTAT (2005).* Información proveniente de la Base de Datos de la OCDE sobre la Familia (2004).

Figura 2c – Inscripción de niños de 3 a 6 años en centros de educaciónpara la primera infancia

Fuente: Base de Datos de la OCDE sobre la Familia y Base de Datos de la OCDE sobre Educación (2004).

6 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

que conforma la arquitectura delcerebro humano, sentando las bases parael desarrollo futuro. “Todos los aspectosdel capital humano adulto, desde lasaptitudes de la fuerza de trabajo hasta unaconducta lícita y cooperativa, se basan en lascapacidades que se desarrollan durante lainfancia, empezando por el nacimiento,”concluye un reciente informe delConsejo Científico Nacional de losEstados Unidos.3

En otras palabras, la neurocienciaempieza a confirmar y explicar elengranaje de lo que la ciencia social y la

experiencia común vienenmanteniendo desde hace tiempo: queunas relaciones afectuosas, estables, seguras,estimulantes y gratificantes con la familia ylos cuidadores durante los primeros meses yaños de vida son esenciales para casi todoslos aspectos del desarrollo de un niño.

En relación con el cambio queactualmente experimenta la infancia enel mundo económicamentedesarrollado, nunca se recalcará losuficiente la importancia que revistenestos hallazgos. El presente informeargumentará que la alianza de estos dos

acontecimientos –el desplazamientomasivo hacia el cuidado infantil fueradel hogar y el mayor entendimientoque se tiene hoy en día de lo que leocurre al cerebro humano durante losprimeros meses y años de vida– es laque ahora plantea una serie depreguntas amplias y urgentes al públicoy a los políticos. En función de loacertado de la respuesta, la transición enel cuidado infantil representará unavance o un revés, tanto para los niñosde hoy en día como para el mundo demañana. Esa respuesta debe comenzarcon una mayor preocupación por este

En el centro de las recientes investigaciones sobre eldesarrollo del cerebro humano hay algo que nada parecetener que ver con las ciencias exactas: la forma en que lamayoría de los padres responden a los bebés –el lenguaje debebé, la sonrisa y el gorjeo recíprocos, la repetición desonidos, palabras o gestos, el desbordante regocijo ante cadapequeño paso que se da en el progreso del lactante–aspectos, todos ellos, que no se prestan fácilmente a análisiscientíficos. Sin embargo, precisamente esta clase deinteracción personal y directa de amor es la que, junto conuna nutrición adecuada, contribuye fundamentalmente aldesarrollo emocional, físico y cognitivo del niño.

En un intento por describir este proceso en términos máscientíficos, los investigadores han desarrollado términos como“sensibilidad/receptividad materna/paterna”, “mutualidad” y“reciprocidad”. Asimismo, a menudo emplean analogías como“el baile de la receptividad mutua” o “el proceso de servicio ydevolución”. Esta última, por ejemplo, se describe en elinforme titulado The Science of Early Childhood Developmentdel Centro Internacional para el Desarrollo del Niño de laUniversidad de Harvard:

“El proceso de ‘servicio y devolución’ se da cuando los niñospequeños buscan interactuar de forma natural a través delbalbuceo, expresiones faciales, palabras, gestos y gritos, y losadultos les responden en sincronización devolviéndoles elmismo tipo de vocalización y gesticulación, y el procesoprosigue con esta relación de reciprocidad. Otro aspecto quecabe destacar de la noción de interacción mediante ‘servicio ydevolución’ es que funciona mejor cuando se integra en unarelación en curso entre el niño y un adulto que se muestrareceptivo a la individualidad propia y exclusiva del niño.Décadas de investigación nos revelan que las interaccionesmutuamente gratificantes son requisitos previos esencialespara el desarrollo de circuitos cerebrales sanos y de aptitudescada vez más complejas.” *

Un segundo concepto básico es la identificación de “períodossensibles” en el desarrollo secuencial del cerebro humano.Cada uno de estos períodos está asociado con áreasespecíficas de circuitos neurológicos y con capacidadeshumanas concretas. Cada uno de ellos depende de loscircuitos y las aptitudes desarrollados en el período anterior.Éste es el proceso que crea el marco para todo el desarrollocognitivo y emocional futuro –esta etapa puede ser sólida odébil, según el tipo y la calidad de las interacciones que se dancon los cuidadores primarios en los primeros meses y años devida.

A este respecto, cabe señalar el hallazgo de que el cuidado yla educación no son procesos independientes. La estrechainteracción emocional entre padres e hijos es tan esencial parael desarrollo intelectual como lo es para la evoluciónemocional. Si se desatienden las necesidades emocionales, esmuy probable que los esfuerzos meramente didácticos–dirigidos a desarrollar las capacidades cognitivas del niño–menoscaben aquello que tratan de promover. El estudiotitulado Eager to Learn,** por ejemplo, concluye que “Elcuidado y la educación no pueden concebirse como entidadesindependientes a la hora de ocuparse de los niños pequeños.…Ni amar a los niños ni enseñarles es, en sí mismo y por símismo, suficiente para un desarrollo óptimo.”

Las investigaciones también han examinado la importancia delos niveles de estrés en los primeros meses y años de vida.Según el Profesor Jack Shonkoff, Director del CentroInternacional para el Desarrollo del Niño de la Universidad deHarvard, los niveles excesivos de hormonas del estrés“perturban literalmente la arquitectura cerebral.”

Un estrés excesivo o demasiado prolongado en esta etapa –yla ausencia de un adulto conocido y de confianza queproporcione la rápida y profunda tranquilidad que ayuda a quelas hormonas del estrés vuelvan a sus niveles de referencia–

Recuadro 1 Neurociencia: servicio y devolución

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 7

profundo cambio y una supervisión más

estrecha del mismo, ya que cobra

impulso y empieza a propagarse a otras

partes del mundo.*

Indicadores de referenciaComo contribución a este proceso, el

presente Report Card promueve la idea

de un conjunto de criterios mínimos

aplicables a escala internacional con los

que se podrían proteger los derechos de

los niños pequeños a medida que la

transición al cuidado infantil vacobrando impulso.

Los 10 indicadores de referenciapropuestos, preparados en consulta confuncionarios estatales y expertosacadémicos procedentes de países asiáticos,europeos y norteamericanos de la OCDE,que incluyen aportaciones adicionalestanto de UNICEF como del BancoMundial, ** representan un primer

intento de evaluar y comparar los serviciosdestinados a la primera infancia en los 25países en los que se han recopilado datos.La tabla de indicadores de referenciaresultante (fig. 1) muestra cuáles de entretodos esos países cumplen actualmente loscriterios propuestos y cuáles no.

En conjunto, Suecia figura a la cabezade la tabla, puesto que cumple los 10indicadores de referencia propuestos,seguida de cerca por Islandia, quecumple 9, y por Dinamarca, Finlandia,Francia y Noruega, que cumplen 8.Sólo tres países –Australia, Canadá eIrlanda– cumplen menos de 3.

puede traducirse en una determinación errónea de los nivelesde estrés del cerebro. En particular, es sabido que elpersistente aumento de los niveles de cortisol, la hormona delestrés, daña la delicada arquitectura del cerebro en desarrolloy guarda relación con enfermedades relacionadas con elestrés a lo largo de la vida. La salud mental requiere sistemasde gestión del estrés que incrementan el nivel de lashormonas del estrés en respuesta a las amenazas percibidasy que lo vuelven a disminuir una vez superado el problema.Estos equilibrios químicos, que se originan incluso antes denacer, se definen en la primera infancia.

Por último, las investigaciones han examinado asimismo elsentido de “autonomía” que surge en el niño – la sensación depoder influir en los acontecimientos y las situaciones. Si dichasensación es alentada por respuestas de adultos, lamotivación, la seguridad y la competencia tenderán a aflorar. Sino se refuerza o si se desalienta activamente con una reacciónnegativa o un castigo, es probable que estos aspectosesenciales del desarrollo psicológico se vean comprometidos.

Por todas estas razones, la relación entre lactantes y padres ocuidadores primarios reviste suma importancia para eldesarrollo emocional, psicológico y cognitivo del niño. Los

problemas de desarrollo y conducta –que a menudo perdurana lo largo de la vida– se derivan normalmente de conflictos enesa relación.***

Todo ello acarrea claras consecuencias para el cuidado y lacrianza de niños muy pequeños. Y en la transición hacia laeducación y los cuidados durante la primera infancia, esesencial que hallazgos como los que se describen aquí pasena formar parte de la conciencia política y pública.

* National Scientific Council on the Developing Child, The Science of EarlyChildhood Development: Closing the gap between what we know andwhat we do, National Scientific Council on the Developing Child, Centeron the Developing Child at Harvard University, Cambridge MA, 2007, p. 6.

** National Research Council, Eager to Learn: Educating our preschoolers,Committee on Early Childhood Pedagogy, Bowman, B. T., M. S. Donovan yM. S. Burns (eds.); Commission on Behavioral and Social Sciences andEducation, National Academy Press, Washington, D.C., 2001, p. 2.

*** National Research Council e Institute of Medicine, From Neurons toNeighborhoods: The science of early childhood development, Committeeon Integrating the Science of Early Childhood Development, Shonkoff,J. P. y D.A. Phillips (eds.), Board on Children, Youth and Families,Commission on Behavioral and Social Sciences and Education, NationalAcademy Press, Washington, D.C., 2000, p. 28.

Conceptos básicos

“En décadas de investigaciones independientes en losámbitos de la economía, la neurociencia y el desarrollopsicológico han surgido cuatro conceptos básicos queresultan importantes para diseñar políticas socialessólidas dirigidas a la primera infancia. En primer lugar, laarquitectura del cerebro y el proceso de formación deaptitudes se ven influidos por la interacción entre lagenética y la experiencia individual. En segundo lugar,el dominio de aptitudes esenciales para el éxitoeconómico y el desarrollo de sus vías neuronalessubyacentes siguen unas normas jerárquicas. Los logrosposteriores se sustentan en bases que se establecencon anterioridad. En tercer lugar, las competenciascognitivas, lingüísticas, sociales y emocionales son

interdependientes; todas se ven poderosamenteinfluidas por las experiencias del niño en desarrollo ytodas contribuyen al éxito en la sociedad en suconjunto. En cuarto lugar, aunque la adaptacióncontinúa a lo largo de la vida, las capacidades humanasse forman en una secuencia previsible de períodossensibles, durante los cuales el desarrollo de circuitosneuronales específicos y las conductas que median sonfundamentalmente plásticas y, por tanto, receptivas almáximo a las influencias del entorno.”

Heckman J. J., “Skill Formation and the Economics of Investing inDisadvantaged Children”, Science, Vol. 312. N° 5782,

pp. 1900-1902, 30 de junio de 2006

* Cabe señalar que las antiguas economías de Europa Central yOriental, caracterizadas por una planificación centralizada,realizaron fuertes inversiones en instalaciones de cuidadoinfantil en las décadas anteriores a 1990.

∗∗ Es muy de agradecer la cooperación de los gobiernos enesta iniciativa. Se reconoce que los gobiernos no pueden serconsiderados responsables de la interpretación de lainformación facilitada o de la selección de los propiosindicadores de referencia. La información facilitada por losgobiernos viene complementada con datos oficialessuministrados a la OCDE y con otros debates con expertos anivel nacional.

8 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

En esta etapa, la tabla resultainevitablemente rudimentaria, dado que laselección de indicadores y la evaluaciónde la actuación de los países secircunscriben a la disponibilidad de datos.Por tanto, es necesario hacer una serie deimportantes advertencias:

� Los indicadores de referenciarepresentan criterios mínimos básicosmás que la garantía de unos servicios dealta calidad a la primera infancia.

� Están relacionados, en su mayoría, conlos cuidados infantiles fuera del hogarsuministrados en un centro, más quecon los servicios informales de cuidadodiario basados en el hogar o en elvecindario.

� No toman en cuenta otros serviciosimportantes, como programas debienestar social, programas de visitas alos hogares, que tienen por objetollegar a los niños en situación de riesgo,o programas cuyo objetivo es fomentarel buen ejercicio de la paternidad.

� No ofrecen medición alguna de laparticipación de los padres en losservicios a la primera infancia.

� Indican aquello que los gobiernospueden hacer para garantizar que latransición en el cuidado infantil segestione atendiendo al interés superiorde los niños y del futuro de sussociedades.

Este último punto reviste especialimportancia. Si bien incumbe a los padresasumir la principal responsabilidad de laeducación y el cuidado de sus hijos, en lospaíses de la OCDE, los padres de hoy endía recurren a una amplia variedad deservicios de cuidado infantil informales y,a menudo, no declarados (recuadro 3).Dichos servicios van mucho más allá delámbito de este informe – salvo paraseñalar que ese nuevo entendimiento dela importancia del período de la primerainfancia se refiere a todas las formas deeducación y cuidados infantiles en laprimera infancia; hoy en día, los cuidadossin educación no son cuidados.

Criterios comunesPese a estas limitaciones, los indicadoresde referencia propuestos representan unprimer paso hacia una supervisión en elámbito de la OCDE de lo que les ocurre

a los niños en esta transición en elcuidado infantil. Si se puede proseguircon este proceso, y perfeccionarlomediante una mejor definición yrecopilación de datos, entonces se podránlograr muchos beneficios.

En primer lugar, los indicadores dereferencia inician el proceso de estableceruna serie de criterios básicos comunespara los servicios destinados a la primerainfancia. En esferas tales como la atenciónde la salud, la legislación laboral y laeducación de los niños de mayor edad, loscriterios comunes han estimulado yfomentado el progreso sostenido. Si sedispone de datos satisfactorios que larespalden, la supervisión transnacionalpuede: subrayar los puntos fuertes ydébiles de cada país; ilustrar aquello que sepuede y cabe esperar de las economíasavanzadas; demostrar cómo los países quese sitúan a la cabeza han podido lograrloen la práctica; y centrar la atención en laimportancia de gestionar el cuidadoinfantil, más que de permitir que su cursose vea determinado únicamente porpresiones a corto plazo.

En segundo lugar, el establecimiento deindicadores de referencia es un pasoadelante en el monitoreo de la Convenciónsobre los Derechos del Niño, en lo que serefiere a niños muy pequeños (recuadro 6).Los derechos del niño no comienzan a loscinco años; sin embargo, a menudo se hanpasado por alto los derechos de los niñosmuy pequeños, y no es posible rendircuentas si no se adopta una serie decriterios mínimos claros aplicables a losservicios destinados a la primera infancia.

En tercer lugar, los indicadores dereferencia propuestos podrían resultar cadavez más útiles a las naciones nopertenecientes a la OCDE en las que yase está produciendo la transición en elcuidado infantil. Es muy probable que losindicadores propuestos sean pertinentespara la mayoría de los países, aunquepodría ser necesario recalibrar los valoresconcretos de tales indicadores, a fin dereflejar los diferentes niveles económicos ylas diferentes etapas en el desarrollo de losservicios a la primera infancia.

Los beneficiosPese a las preocupaciones que seplantearán en el presente informe, cabe

señalar desde el principio que eldesplazamiento hacia la educación y loscuidados durante la primera infanciaofrece enormes posibilidades. El recuadro2 presenta un breve resumen de algunosde los estudios que demuestran estasposibilidades.

Para los propios niños, el cuidado infantilpuede significar disfrutar y beneficiarse dela interacción con otros niños y conprofesionales del cuidado infantil.El desarrollo cognitivo, lingüístico,emocional y social puede verse reforzado,y los efectos parecen ser duraderos.Para los niños inmigrantes y los quenormalmente utilizan otra lengua, elcuidado infantil de buena calidad puedefacilitar su integración y el desarrollo deaptitudes lingüísticas y reducir lasdesventajas con que tropiezan al acceder alsistema de educación formal (recuadro 5).Para muchos millones de mujeres, elcuidado infantil puede allanar uno de losúltimos grandes obstáculos a la igualdad deoportunidades. Para muchos millones depadres, el cuidado infantil puede ayudar aconciliar las demandas y los placeres de laactividad laboral y la vida familiar. Para laseconomías nacionales, la disponibilidad deservicios de cuidado infantil que permitenla reinserción laboral de los padres puedeaumentar el PIB y los ingresos públicos,reducir las tasas de pobreza, disminuir losfondos de asistencia social e incrementarlos rendimientos sobre las inversionespúblicas en educación.

Lo que es más importante, la educación ylos cuidados durante la primera infanciatambién ofrecen a las sociedades unaoportunidad para tratar de seguirreduciendo de forma considerable lapobreza, la desigualdad y las desventajas.

Como han demostrado anterioresinformes de esta serie, las desventajaseducativas están fuertemente asociadascon el entorno familiar y son apreciablesincluso antes del comienzo de laescolarización formal. Los hijos menoresde tres años de padres con mayor niveleducativo, por ejemplo, a menudo poseenun vocabulario dos veces más rico que losniños de hogares más pobres y coninferior nivel educativo, y es mucho másprobable que obtengan cualificacionesmás altas a la edad de 15 años.4

Posiblemente, la transición a la educacióny los cuidados durante la primera

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 9

infancia podría contribuir a romper esteciclo; podría ayudar a ofrecer a todos losniños, y no sólo a los afortunados en lalotería del nacimiento, un buencomienzo en la vida. Ello podríapropiciar la disminución de problemas deeducación, desarrollo y conducta a losque tan a menudo se enfrentan los niñosdesfavorecidos y sus sociedades.

El sentido común –y un importantecorpus de investigaciones– apoya la ideade que hacer llegar los beneficios queproporcionan la educación y los cuidadosde calidad durante la primera infancia atodos los niños tiende a reducir lasdesventajas. En un examen detallado delos costos y beneficios en los países de laOCDE, por ejemplo, los investigadorescanadienses Cleveland y Krashinskyconsideraron que: “Aunque la educación ylos cuidados en la primera infancia benefician atodos los niños, hay muchos indicios queapuntan a que los mayores beneficios repercutenen los niños de las familias másdesfavorecidas…los buenos cuidados infantilespueden compensar, al menos parcialmente, lavida en un hogar desfavorecido.”5

De igual modo, un informe del ConsejoNacional de Investigación de los EstadosUnidos concluye que el cuidado infantilpuede “proteger a los niños del riesgo basado enla familia” y de “los efectos perjudiciales tantode la pobreza como de la depresión materna”,así como de los conflictos domésticos. Lasintervenciones diseñadas cuidadosamente,dice el informe, “han demostrado su influenciasobre las trayectorias del desarrollo de niños cuyorecorrido en la vida se ve amenazado pordesventajas socioeconómicas, desintegraciónfamiliar y discapacidades.”6

El examen de la OCDE de 2006 relativoa los servicios destinados a la primerainfancia llegó a la misma conclusión:“Las investigaciones de una gran variedad depaíses demuestran que la intervención tempranacontribuye considerablemente a permitir que losniños de familias de bajos ingresos entren en lavía del desarrollo y del éxito escolar.”7

Los niños desfavorecidos pueden seridentificados por una acumulación deseñales de advertencia bien establecidas.Entre las señales concretas de “situaciónde riesgo” se incluyen: un hogarcaracterizado por la persistente pobreza yel desempleo; o en el que los padrestienen un bajo nivel educativo; o en el

que hay antecedentes de consumo abusivode sustancias, enfermedad mental odepresión; o en el que las familias luchanpor su integración en la lengua y lacultura imperantes. Por tanto, laidentificación del niño en situación deriesgo no constituye el principalproblema. Y para que la transición en elcuidado infantil reduzca la desigualdad deoportunidades en lugar de aumentarla, sedeberá dar prioridad a los niños ensituación de riesgo en la planificación delos servicios destinados a la primerainfancia. Como se expone en un informereciente (2007) del Centro Internacionalpara el Desarrollo del Niño de laUniversidad de Harvard: “La necesidad dehacer frente a la considerable desigualdad deoportunidades, ya desde los primeros años devida, es una responsabilidad moralfundamental y una importante inversión en elfuturo social y económico de nuestra nación.”8

La realización de este potencial planteaseveras dificultades prácticas. El entornofamiliar es, y seguirá siendo, el factor másinfluyente en el desarrollo de un niño, yni siquiera cabe esperar que la educacióny los cuidados de gran calidad durante laprimera infancia contrarresten plenamentela pobreza o el mal ejercicio de lapaternidad. Pero si los niñosdesfavorecidos son los primeros enbeneficiarse de los servicios a la primerainfancia, si estos servicios son de calidadsuficientemente alta y si éstos ademásllegan a las comunidades acompañados deprestaciones de apoyo al ejercicio de lapaternidad, los países que estén llevando acabo la transición en el cuidado infantiltendrán una oportunidad única paramitigar los efectos de la pobreza y lasdesventajas sobre el futuro de muchosmillones de niños.

En la práctica, éste será un camino largoy difícil. Pero ningún desafío ofrece underecho más legítimo a la inventiva y alos recursos de las sociedades que la tareade aprovechar los conocimientos actualesacerca del desarrollo en la primerainfancia para garantizar a todos los niñosun comienzo y unas posibilidadesóptimas de llegar a convertir en realidadsus aptitudes.

Tampoco puede argumentarse de formaconvincente que no es económicamenteasequible. Los análisis de rentabilidad delas intervenciones en la primera infancia

han demostrado, en diferentes entornos,que los beneficios derivados de laeducación y los cuidados en la primerainfancia pueden ser de hasta 8 dólarespor cada dólar invertido. Donde mejor seresumen las conclusiones extraídas deestos estudios es, quizá, en un artículodestacado de James Heckman publicadoen Science (2006):

“Invertir en los niños pequeños desfavorecidoses una iniciativa de políticas públicas pocohabitual que promueve la equidad y la justiciasocial y, al mismo tiempo, fomenta laproductividad en la economía y en la sociedaden general. Las intervenciones tempranasdirigidas a los niños desfavorecidos reportanbeneficios muy superiores a los de lasintervenciones en una fase posterior, comoreducir el número de alumnos por profesor, laformación para empleos públicos, los programasde rehabilitación de reclusos, las subvencionespara educación o los gastos dedicados a lapolicía. Con los actuales niveles de recursos, lasociedad invierte en exceso en medidas derecuperación a edades más avanzadas y demodo insuficiente en los primeros años.”9

Los posibles perjuicios Además de las posibilidades que ofrece, esevidente que la transición en el cuidadoinfantil conllevará también posiblesperjuicios.

El recuadro 1 muestra que, para los bebésy lactantes, la falta de una estrechainteracción y cuidados por parte de lospadres puede traducirse en unaconfiguración deficiente de los sistemas degestión del estrés del organismo, demanera que puede resultar más difícil parael niño regular sus respuestas al mundo.En algunos casos, y para algunos niños,entre los posibles efectos a largo plazo seincluyen la depresión, el retraimiento, laincapacidad de concentración y otrostipos de enfermedad mental. En un mayornúmero de casos menos obvios, elresultado probablemente sea un desarrollocognitivo y lingüístico que deja muchoque desear y un bajo rendimiento escolar.

También ha suscitado preocupación laposibilidad de que el cuidado infantildebilite el apego entre padres e hijos, y deque ello pueda poner en riesgo elsentimiento de seguridad y confianza enotros que se desarrolla en el niño.También se han manifestado dudas en

1 0 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

Los datos que demuestran las ventajas de la educación y loscuidados de alta calidad durante la primera infancia seacumulan a medida que se ha podido disponer deevaluaciones a largo plazo. Algunos ejemplos:*

SueciaUno de los primeros estudios a largo plazo sobre los efectosde los servicios destinados a la primera infancia se realizó enSuecia a principios de la década de 1990. Sobre la base deuna evaluación de niños de 128 familias de ingresos bajos ymedios procedentes de dos de las mayores ciudades deSuecia, el estudio concluyó que la educación y los cuidadosdurante la primera infancia estaban asociados con una mejoraen los resultados académicos a los 13 años. El director delestudio, Bengt-Erik Andersson, concluyó que: “la entrada enun servicio de cuidado infantil desde una etapa tempranatiende a pronosticar el desarrollo de un adolescente creativo,socialmente seguro, popular, abierto e independiente.”

FranciaSegún un estudio realizado entre más de 20.000 niños deedad preescolar, cuanto más tiempo asista el niño a un centrode educación preescolar, mejores serán sus resultados entodos los grados de la educación primaria. Los efectospositivos fueron duraderos –siendo mayores en el quintogrado que en el primer grado– y las ventajas fueron mayorespara los niños procedentes de hogares desfavorecidos.

Estados UnidosUn estudio de la eficacia del programa Early Head Start (EHS)en los Estados Unidos realizado en 2005, basado en unamuestra aleatoria de más de 3.000 familias en 17 programasEHS, ha demostrado que los niños que participan en elprograma logran un mejor desarrollo cognitivo y lingüístico,tienen mayor capacidad para prestar una atención sostenida ysu conducta hacia los demás es menos agresiva.

Al analizar todos estos datos y otros estudios a largo plazo,los investigadores canadienses Cleveland y Krashinskyllegaron a la siguiente conclusión: “Esencialmente, estosestudios han determinado que los buenos cuidados infantilespueden tener efectos muy positivos en estos niños y que lasventajas pueden ser duraderas. En particular, los buenoscuidados infantiles pueden compensar, al menosparcialmente, la vida familiar en un hogar desfavorecido.”

Carolina del Norte (Estados Unidos)Hace una generación, en el marco del Abecedarian Project deCarolina del Norte, se matriculó a 112 niños desfavorecidos enun programa de cuidados infantiles de cinco años deduración, que se impartía cinco días a la semana a tiempo

completo y en el que participaron niños, en algunos casos, detan sólo tres meses.

Se consideró que los niños seleccionados para el programapresentaban un “alto riesgo de sufrir problemas de desarrollo”.

Desde entonces, los investigadores han seguido susprogresos en la escuela y en la vida adulta. Comparado conniños de características similares que no participaron en elprograma, el Abecedarian mostró mayores niveles deinteligencia y rendimiento escolar, unos salarios más elevados(con unas previsiones de 143.000 dólares adicionales durantela vida laboral), un mejor estado de salud y una menordependencia de las ayudas sociales.

Con proporciones entre personal y niños de 1:3 para loslactantes, de 2:7 para los niños pequeños y de 1:6 para losniños de cuatro y cinco años, el proyecto incurrió en altos costes(14.000 dólares por niño en dólares de 2002 –superiores a loscostes equivalentes incurridos en educación secundaria-). Noobstante, se estima que el experimento ha generado unbeneficio de 4 dólares por cada dólar de dinero público invertido.

Ypsilanti, Michigan (Estados Unidos)El Perry Pre-school Project, que se llevó a cabo desde 1962hasta 1967, ofreció educación preescolar a niñosafroamericanos de tres y cuatro años procedentes de entornospobres. La mayoría de los niños, que se consideraba quepresentaban un alto riesgo de fracaso escolar, participaron en elproyecto durante un año, asistiendo todos los días entresemana a dos horas y media de clases por la mañana. Lasvisitas por la tarde de los profesores a los hogares de los niñosparticipantes también eran una parte esencial del programa.

Al comparar 64 niños participantes en el proyecto con oltros64 niños de características similares que no participaron en elmismo, una evaluación a largo plazo comprobó que los niñosdel Perry Project tenían unos coeficientes de inteligenciasuperiores, dedicaban en promedio casi un año más a laeducación, tenían un 44% más de posibilidades de concluir laenseñanza secundaria y pasaban un promedio de 1,3 añosmenos en servicios de educación especial.

Tras realizar un seguimiento a los 27 años de edad, secomprobó que habían tenido un 50% menos de embarazos enla adolescencia y que tenían casi un 50% menos deprobabilidades de haber estado en la cárcel (con una tasa dedetención por delito violento un tercio inferior).

Supervisados una vez más a los 40 años, se comprobó quetenían una mediana de ingresos un 40% superior a la del grupode control. Asimismo, tenían más probabilidades de ser

Recuadro 2 Ventajas: los datos obtenidos

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 1 1

propietarios de sus hogares y un 26% menos de probabilidadesde haber recibido pagos en concepto de ayudas sociales.

El Perry Pre-school Project fue gestionado de forma muycuidada, y estaba dotado de buenos recursos. Las proporcionesentre personal y niños eran de 1:6 en promedio, y todo elpersonal había recibido educación para el nivel correspondientey formación como profesores de escuelas públicas. El personaltambién realizaba visitas periódicas a los hogares una vez porsemana para prestar apoyo a las madres e invitarlas a participaren el refuerzo del plan de estudios preescolar en el hogar. Enconjunto, se incurrió en un gasto de aproximadamente 11.300dólares anuales por niño (en dólares de 2007). Una evaluaciónde 1995 apuntaba a que los beneficios –principalmente enforma de ayudas sociales reducidas y menores costes parahacer frente a los delitos– ascendían a 7 dólaresaproximadamente por cada dólar invertido en el proyecto. Otraevaluación publicada en 2006 calculó que el coeficiente derentabilidad (la relación entre los beneficios agregados delproyecto a lo largo de la vida del niño y los costes de losinsumos) era superior a 8 dólares por cada dólar invertido.

California (Estados Unidos)El informe de 2005 titulado The Economics of Investing inUniversal Pre-school Education in California consideró que losniños que asistían a centros de educación preescolar teníanmás probabilidades de concluir la enseñanza secundaria y depercibir unos salarios más altos en la edad adulta, y quetenían menos probabilidades de verse involucrados en undelito. Los autores sostienen que, aun cuando sólo un 25% delos niños de California se beneficiaran de la educaciónpreescolar universal, el Estado podría esperar unas gananciasde 2 dólares por cada dólar invertido.

Nueva ZelandiaLa última encuesta (2004) del Competent Children Projectrealizada en Nueva Zelandia revela que los niños de 12 años querecibieron educación de alta calidad durante la primera infanciaobtuvieron mejores resultados en lectura y matemáticas. Lasdiferencias persistieron incluso después de tener en cuenta losingresos familiares y el nivel educativo de los padres.

Reino UnidoLa Oferta Efectiva de Educación Preescolar (EPPE) es unestudio a largo plazo del desarrollo de los niños pequeños.Sobre la base de una muestra aleatoria de la población infantildel Reino Unido, el informe de 2003 de la EPPE concluye quela educación preescolar potencia el desarrollo cognitivo ysocial de los niños y que los efectos redundan en mayormedida en los niños desfavorecidos –máxime si los centros deeducación preescolar reúnen a niños de diferentes entornos-.Las ventajas están en correlación positiva con las medicionesde la calidad del programa y las cualificaciones del personal.

* Éste y otros estudios sobre la eficacia de la educación y los cuidadosdurante la primera infancia se resumen y se citan a modo de referenciaen el capítulo III del documento preparatorio para este informe – ’EarlyChildhood Services in the OECD Countries’, Innocenti Working Paper2008-01, www.unicef-irc.org.

En resumen

En una presentación realizada ante el Congreso de losEstados Unidos en 2003, Jeanne Brooks-Gunn, profesorade desarrollo infantil en la Universidad de Columbia,Nueva York, ofreció un resumen de las ventajas de laeducación durante la primera infancia, a saber:

� Los programas de alta calidad impartidos en centrospotencian el rendimiento escolar y la conducta de losniños pequeños.

� Estos efectos son mayores en los niños pobres y enlos niños cuyos padres tienen un bajo nivel educativo.

� Las ventajas se mantienen en los últimos años deeducación primaria y secundaria, aunque los efectosson menores que los registrados al comienzo de laeducación primaria.

� Los programas que se prolongan durante la escuelaprimaria, y que ofrecen una intervención tempranaintensiva, tienen los efectos más sostenidos alargo plazo.

� Si se vinculan adecuadamente con otros servicios,cabe esperar que los servicios destinados a la primerainfancia ofrezcan resultados adicionales, como unaumento de la tasa de empleo de las madres, unamenor pobreza de las familias, mejores aptitudes a lahora de ser padres y una mayor cohesión de la familiay la comunidad.

1 2 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

relación a los posibles efectos a largoplazo en el desarrollo psicológico y social,y sobre si el aumento del cuidado infantilpuede estar asociado con un incrementode los problemas de conducta en niños deedad escolar.

Hoy en día, una serie de estudios a largoplazo empiezan a aclarar estas cuestiones.El primero de ellos – iniciado en 1991por el Instituto Nacional de Salud Infantily Desarrollo Humano de los EstadosUnidos (NICHD) – ha supervisado lasexperiencias en materia de cuidadoinfantil y la posterior situación de más de1.300 niños en Estados Unidos. Engeneral, el estudio del NICHDconsideraba que el cuidado infantil estabaasociado con diferencias relativamentepequeñas, negativas o positivas, decapacidades y conductas. No obstante,entre sus conclusiones señaló lo siguiente:“Cuanto más tiempo permanecen los niños encentros de cuidado infantil desde que nacenhasta la edad de cuatro años y medio, …conmayor frecuencia los adultos los consideranmenos capaces de llevarse bien con otros, másautoritarios, desobedientes y agresivos.” 10

Esta asociación negativa parece estarrelacionada con el tiempo de permanenciaen un centro de cuidado infantil, y sigueen pie, sea cual sea la calidad de loscuidados recibidos; no obstante, cabereiterar que los efectos registrados nofueron importantes y que se consideró quela calidad del ejercicio de la paternidadejercía una influencia mucho mássignificativa que el tiempo de permanenciaen un centro de cuidado infantil (dehecho, no se observó efecto negativoalguno en niños que se beneficiaron de unbuen ejercicio de la paternidad).

Algunos han argumentado que, por suescasa magnitud, los efectos señalados enel estudio del NICHD no sonimportantes. Otros han replicado queincluso un aumento pequeño, aunquegeneralizado, de conductas agresivas ynegativas podría tener efectossignificativos en el espíritu de la clase, enlas dificultades a las que se enfrentan losprofesores y en el entorno de aprendizajepara todos los niños.

El primer gran estudio a largo plazorealizado en Europa se inició en 1997, enel Reino Unido, con el objetivo de medirel progreso de más de 3.000 niños con

edades comprendidas entre los tres y lossiete años. En su informe final –EffectiveProvision of Pre-school Education– el estudioseñaló que, si bien la educación preescolarpara los niños de tres y cuatro añosmejoraba las aptitudes cognitivas ysociales, “los altos niveles de cuidadoscolectivos antes de la edad de tres años, y enparticular antes de la edad de dos años, estabanasociados con mayores niveles de conductaantisocial a la edad de tres años.” 11

El grado de pertinencia de estasconclusiones para países distintos delReino Unido y de los Estados Unidos esobjeto de discusión. Pero hasta la fecha,algunos otros países han llevado a caboestudios a largo plazo sobre los efectos delcuidado infantil.

Penelope Leach, especialista en cuidadosinfantiles durante más de cuatro décadas ycodirectora de otro estudio británico agran escala –Familias, niños y cuidadoinfantil– ofrece la siguiente reseña de losindicios recogidos hasta la fecha:

“De los datos procedentes de diferentes partesdel mundo se desprende claramente que cuantomenos tiempo permanezcan los niños menoresde tres años en un centro de cuidados en grupo,mejor será. Los lactantes que tan sólopermanecían 12 horas a la semana enguarderías… mostraban niveles más bajos dedesarrollo social y regulación emocional(cooperación, concentración, participación social einiciativa menos entusiastas) al empezar acaminar. Después de cumplir los dos años, amedida que los niños empiezan a relacionarsemás unos con otros que con el adulto, entoncesun cuidado de alta calidad basado en el grupose convierte en una ventaja inequívoca.” 12

En este momento, por tanto, lageneralización más importante que sepuede hacer es que cuanto más pequeñosea el niño y cuantas más horaspermanezca en un centro de cuidadoinfantil, mayores serán los riesgos. Enparticular, la permanencia de niñosmenores de un año en un centro decuidado infantil durante muchas horas seconsidera, de manera generalizada,inapropiada. Unos cuidados inadecuadosen la etapa más decisiva pueden traducirseen unos cimientos débiles para elaprendizaje futuro; y lo que es cierto paralas aptitudes cognitivas y lingüísticastambién lo es para el desarrollopsicológico y emocional.

En general, existe un amplio consenso encuanto a que el cuidado infantil “en unaetapa demasiado temprana y durantedemasiado tiempo” puede ser perjudicial.

Respuestas de los gobiernosEn resumen, el doble potencial deldesplazamiento a gran escala hacia elcuidado infantil fuera del hogar planteaun problema a todos los padres y a todoslos países que actualmente llevan a cabo latransición en el cuidado infantil.

La mayoría de los gobiernos de la OCDEhan respondido mediante la formulaciónde políticas y la inversión de recursospúblicos en educación y cuidados para laprimera infancia. En casi todos los paísesindustrializados, el apoyo a los padres enla crianza de los hijos se percibe ahoracomo un deber de los gobiernos, y así loreconoce expresamente la Convenciónsobre los Derechos del Niño, que casitodos los países de la OCDE hanratificado (recuadro 6). En el artículo 18de la Convención se establece, porejemplo, que los gobiernos “prestarán laasistencia apropiada a los padres y a losrepresentantes legales para el desempeño desus funciones en lo que respecta a la crianzadel niño y velarán por la creación deinstituciones, instalaciones y servicios para elcuidado de los niños.”. La Convencióntambién insta a todos los gobiernos a queadopten “todas las medidas apropiadas paraque los niños cuyos padres trabajan tenganderecho a beneficiarse de los servicios einstalaciones de guarda de niños que reúnanlas condiciones requeridas.”

No obstante, el enfoque adoptadorespecto a esta tarea varíaconsiderablemente de un país a otro. Enalgunos, los servicios a la primera infanciaestán tan bien acreditados y financiadoscomo las escuelas primarias. En otros, amenudo se caracterizan por un propósitoconfuso, un acceso desigual, una calidadirregular y una falta sistemática desupervisión del acceso, de la calidad, de laproporción de empleados-alumnos o de laformación y cualificación del personal.Por ejemplo, según el estudio de laOCDE de 2006 Starting Strong: “Granparte del sector del cuidado infantil es privadoy no estructurado, siendo la formación delpersonal y la programación pedagógicaparticularmente escasa … Los servicios a laprimera infancia son especialmente importantespara los niños con diversos derechos de

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 1 3

aprendizaje; sin embargo, los programas paraellos suelen ser irregulares, no inclusivos ycuentan con poco presupuesto.”

Desde el punto de vista del niño, estasituación es a todas luces insatisfactoria. Ydesde el punto de vista de la sociedad ensu conjunto, lo que está en juego esdemasiado importante como para que eldesplazamiento masivo hacia el cuidadoinfantil fuera del hogar se perciba comoun simple giro en los estilos de vida enrápida evolución de las economías de lospaíses industrializados.

Por tanto, corresponde a los gobiernos dela OCDE supervisar la transición en elcuidado infantil. Los resultados de estasupervisión son una contribución esencialal debate que debería tener lugar sobreesta cuestión entre los dirigentes políticos,los profesionales del cuidado infantil, laprensa y el público en todas las sociedadeseconómicamente desarrolladas.

La adopción de medidas a nivel nacionalconstituye la parte más importante de esteproceso. Los indicadores de referenciapropuestos, que se examinan en detalle másabajo, tratan de contribuir a este procesodesde una perspectiva transnacional.

Los indicadores de referencia Los indicadores que se muestran en lafig. 1 han sido seleccionados pararepresentar atributos clave de los serviciosa la primera infancia. Inevitablemente, laelección de estos indicadores se ve influidapor la disponibilidad de datos claroscomparables a escala internacional. Paracada indicador se ha elegido un valorcomo nivel mínimo aceptable para lospaíses de la OCDE. Al tiempo que tratande mantener los derechos de los niños enun lugar destacado, los valoresseleccionados intentan reconocer larealidad a la que se enfrentan padres ygobiernos.

Los datos existentes se utilizaron paracompletar parte de un cuestionariodirigido a 24 países de la OCDE yEslovenia.* Seguidamente, el cuestionariose envió a los departamentos pertinentes delos 25 gobiernos para su examen, para

la comunicación de observaciones y críticasy para su análisis ulterior. En la fig. 1 sepresenta el resultado de este proceso.

Los 10 indicadores de referencia seclasifican en los siguientes epígrafesgenerales: marco de políticas (1 y 2),acceso (3 y 4), calidad (5, 6, 7 y 8) ycontexto de apoyo (9 y 10).

Los indicadores de referencia son lossiguientes:

1. Tiempo mínimo paralicencias depaternidad/maternidadEl criterio mínimo propuesto es

que, al nacer un niño, uno de los

padres tenga derecho a una

licencia de un año como mínimo

(incluida la baja prenatal)

percibiendo el 50% del salario

(con sujeción a límites superiores

e inferiores). Para los padres

desempleados o que trabajan

por cuenta propia, los ingresos

percibidos no deberían ser

inferiores al salario mínimo o al

nivel de asistencia social.

Deberían reservarse al menos dos

semanas de licencia

expresamente para el padre.

2. Un plan nacional que déprioridad a los niñosdesfavorecidosTodos los países que estén

llevando a cabo la transición en el

cuidado infantil deberán haber

emprendido amplias

investigaciones y desarrollado una

estrategia nacional coherente para

garantizar el pleno disfrute de los

beneficios que proporcionan la

educación y los cuidados durante

la primera infancia, en especial por

parte de los niños desfavorecidos

(véanse las consideraciones más

abajo). Actualmente no se puede

evaluar ni comparar

satisfactoriamente esta dimensión

de los servicios destinados a la

primera infancia. En lugar de omitir

este importante factor, el indicador

de referencia 2 hace constar, como

medida indirecta, si los gobiernos

han elaborado al menos un plan

nacional para la organización y

financiación de los servicios a la

primera infancia.

3. Un nivel mínimo de centrosde cuidado infantil para losmenores de tres añosSe propone como mínimo que los

servicios de cuidado infantil

subvencionados y regulados

estén disponibles para al menos

el 25% de los niños menores de

tres años.

4. Un nivel mínimo de accesopara los niños decuatro añosSe propone como mínimo que al

menos el 80% de los niños de

cuatro años pueda acceder a

servicios de educación infantil

acreditados y subvencionados por

el Estado durante un mínimo de

15 horas a la semana.

5. Un nivel mínimo deformación para todoel personalSe propone como mínimo que al

menos el 80% del personal que

esté en contacto con los niños

pequeños, incluidos los

cuidadores de niños en el hogar y

el vecindario, posea la formación

pertinente. Como mínimo, todo el

personal deberá realizar un curso

de iniciación. También deberá

contemplarse un cambio hacia

unas condiciones salariales y

laborales acordes con las de

profesiones con un campo de

acción más amplio, como la

enseñanza y la asistencia social.

6. Un porcentaje mínimo delpersonal con educación yformación de nivel superiorSe propone como mínimo que al

menos el 50% del personal de los

centros de educación preescolar

subvencionados y acreditados por

*Eslovenia todavía no es miembro de la OCDE. Junto conChile, Estonia, Israel y la Federación de Rusia, se le ha dado elvisto bueno para que comience las negociaciones de adhesión.Cuando se vuelva a hacer referencia a “25 países de la OCDE”deberá interpretarse como “24 países de la OCDE y Eslovenia”.

1 4 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

organismos gubernamentales

haya cursado un mínimo de tres

años de educación superior y

posea un título reconocido de

estudios sobre la primera infancia

o un ámbito relacionado.

7. Una proporción mínima depersonal-niños Se propone como mínimo que la

proporción de niños en edad

preescolar (de cuatro y cinco

años) con respecto al personal

formado (educadores y

asistentes) no sea superior a 15:1,

y que el tamaño del grupo no

exceda de 24 miembros.

8. Un nivel mínimo definanciación públicaEl mínimo que se propone es que el

nivel de gasto público en educación

y cuidados durante la primera

infancia (para niños de 0 a 6 años)

no sea inferior al 1% del PIB.

Estos ocho indicadores de referenciapropuestos se complementan con otrosdos indicadores diseñados para reconocery reflejar factores sociales y económicosmás amplios, que son fundamentales parala eficacia de los servicios a la primerainfancia.

9. Un bajo nivel de pobrezainfantilConcretamente, una tasa de

pobreza infantil inferior al 10%.

La definición de pobreza infantil

es la empleada por la OCDE:

el porcentaje de niños

pertenecientes a familias cuyos

ingresos, adaptados al tamaño de

la familia, son inferiores al 50%

de la mediana de ingresos.

10. Alcance universalPara reforzar uno de los principios

centrales del presente informe

–que los niños de familias

desfavorecidas también deberían

poder disponer de servicios para

la primera infancia– este último

indicador de referencia trata de

medir y comparar el compromiso

nacional que se ha demostrado

con respecto a ese ideal. Como

actualmente no es posible

efectuar una medición directa,

la evaluación indirecta que se

propone es la medida en que las

familias más marginadas y a las

que es difícil acceder han podido

disponer de servicios básicos de

salud infantil.

Específicamente, se considera

que el indicador de referencia de

“alcance universal” se ha

cumplido si un país ha reunido al

menos dos de los tres requisitos

siguientes: a) la tasa de

mortalidad infantil es inferior a 4

por cada 1.000 nacidos vivos; b)

la proporción de bebés con bajo

peso al nacer (menos de 2.500

gramos) se sitúa por debajo del

6%; y c) la tasa de inmunización

para niños de entre 12 y 23

meses (como promedio de los

niveles de vacunación contra el

sarampión, la polio y la DPT3) es

superior al 95%.

Cuestiones críticasLos 10 indicadores de referencia han sidoelaborados teniendo presentes lassiguientes preguntas de importanciafundamental:

� ¿A qué edad pueden empezar abeneficiar a los niños la educación ylos cuidados fuera del hogar?

� Si los conocimientos actuales apuntan aque los mejores cuidados para los niñosmenores de un año son aquéllossuministrados por los padres, ¿quépolíticas pueden apoyar mejor a lospadres de hoy en día en esa tarea?

� ¿Cuáles deberían ser los objetivos yprioridades subyacentes de los serviciosa la primera infancia?

� ¿Cómo se van a definir y supervisar lacalidad en la educación y los cuidadosen la primera infancia?

� ¿Qué sistemas pueden poner servicios dealta calidad a disposición de todos y

asegurar la inclusión de los niñosdesfavorecidos y en situación de riesgo?

� ¿Es favorable el contexto social yeconómico? ¿O se pide a los serviciospara la primera infancia que remencontra las poderosas corrientes depobreza infantil, desventajas persistentesy políticas no favorables a la familiaque están presentes en la economía yen los lugares de trabajo?

Baja parentalLa pregunta acerca de la edad apropiada ala que la educación y los cuidados en laprimera infancia pueden ser beneficiosospara los niños es una de las cuestiones máscontrovertidas en el debate sobre elcuidado infantil. Son muchos los que noven inconveniente en que el cuidadoinfantil fuera del hogar comience a laedad de tres meses... siempre y cuando elcuidado sea de una calidad aceptable.Otros consideran que las necesidadescríticas de desarrollo del primer año devida exigen la constante interacciónafectuosa directa del cuidado parental. Ypara millones de padres que trabajan enpaíses de la OCDE, ésta es una pregunta ala que deben responder bajo la presiónque ejercen las exigencias de una carreraprofesional y el presupuesto de loshogares. Por lo tanto, es una pregunta casiindisociable de la cuestión del derecho ala baja parental (indicador de referencia 1y recuadro 3).

Actualmente, todos los países de laOCDE, salvo Australia* y los EstadosUnidos, dan derecho a los padresempleados a algún tipo de baja retribuidatras el nacimiento de un hijo. La duraciónmedia de ese derecho en los países de laOCDE, con niveles de remuneraciónvariables, se acerca ahora al año (incluidasla baja prenatal y por maternidad).

Pero dentro de cada país, las diferentesopiniones sobre la “cuestión de la edad”han sido uno de los factores que hancontribuido a la adopción de políticas y

∗ En virtud de la Ley sobre Relaciones Laborales australiana(1996), los empleados fijos que han trabajado durante 12 mesesseguidos con un empleador tienen derecho a disfrutar de unmínimo de 52 semanas de baja parental compartida no retribuidatras el nacimiento o la adopción de un niño. En la práctica,muchos padres empleados tanto en Australia como en losEstados Unidos tienen derecho a una baja parental retribuida,según las condiciones de sus contratos de trabajo. Por otra parte,todos los nuevos padres en Australia tienen derecho a una pagaexcepcional por nacimiento, que es actualmente la más generosaen la OCDE.

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prácticas muy dispares. En el Reino Unidoy los Estados Unidos, por ejemplo, lamayoría de los niños menores de un añopermanecen ahora buena parte del tiempode los días laborables en algún tipo decentro de cuidado infantil. Australiatambién parece estar avanzando en lamisma dirección. En cambio, en Finlandia,Noruega y Suecia, el cuidado infantil fueradel hogar es muy poco habitual durante elprimer año de vida del niño.

Cuando los propios padres pueden elegir–y cuentan con el apoyo necesario paraque esa elección sea una realidad (recuadro3)– la tendencia ha sido clara. En la Sueciade hace 20 años, por ejemplo, los serviciosde cuidado de lactantes estabanfuertemente subvencionados y se recurríaampliamente a los mismos. Pero con laintroducción de la baja parental de 12meses con el 80% del salario,* el uso deguarderías descendió drásticamente, y, hoyen día, es poco habitual que los niñossuecos menores de 18 meses acudan acentros de cuidado infantil (padres ymadres tienen derecho a una baja parentalde 60 días cada uno, y cualquiera de ellospuede disponer de otros 360 días.)

En el recuadro 1 se resume el recienteapoyo que la neurociencia brinda alderecho a una baja parental ampliada ybien retribuida. En resumen, este derecho,además de fomentar la lactancia materna,ayuda a crear las condiciones para lainteracción constante, personal, deconfianza, reconfortante y directa con lospadres que todos los lactantes necesitan.Podría sostenerse que los padres no sonlos únicos capaces de satisfacer estasnecesidades; pero aun cuando se admitieraen principio este punto, habría que señalarlas ingentes dificultades prácticas yfinancieras que entraña contratar, formar,remunerar, retener y supervisar lasnumerosas personas cualificadas que seprecisarían para garantizar el cuidado y elestímulo adecuados a los menores de unaño. Y en países donde el cuidado delactantes fuera del hogar se estáconvirtiendo en la norma, es imposible nopreguntarse si se están teniendoplenamente en cuenta los conocimientosde que se dispone actualmente sobre lasnecesidades críticas de desarrollo de losniños muy pequeños.

Habida cuenta de los avancesneurocientíficos y la experiencia reciente,parece, por tanto, que se atiende mejor alos intereses de los niños muy pequeñosmediante políticas que facilitan, al menosa uno de los padres, la labor de cuidar alniño durante los primeros 12 meses devida. En consecuencia, el valor del primerindicador de referencia –derecho a la bajaparental– se ha fijado a un nivel de unaño de baja con el 50% de los ingresos(con sujeción a un mínimo para lospadres con bajos ingresos y a un máximopara los más acomodados).

De acuerdo con la Convención sobre losDerechos del Niño, en la que se estableceque los gobiernos “pondrán el máximoempeño en garantizar el reconocimiento delprincipio de que ambos padres tienenobligaciones comunes en lo que respecta a lacrianza y el desarrollo del niño,” varios paísesde la OCDE han implantado un derechoadicional “exclusivo del padre” a la bajaparental. El derecho a esta baja, quenormalmente es de corta duración yremunerada con el 100% del salario, sepierde en caso de no disfrutarla. Enconsonancia con esto, el indicador dereferencia 1 no se considera cumplidosalvo que también se contempleespecíficamente un período adicional deal menos dos semanas de baja parental.

Como muestra la fig. 1, 6 de los 25 paísessobre los que se dispone de datoscumplen actualmente el indicador dereferencia de la baja parental. Islandia esel único país nórdico que no alcanzael nivel exigido.

El recuadro 3 ofrece una imagen másdetallada, al tratar de comparar lasprestaciones en materia de baja parentalefectiva en países de la OCDE (ponderandola duración de la baja mediante elporcentaje del salario abonado).

Lamentablemente, es posible que muchosde los niños más vulnerables de los paísesde la OCDE no se beneficien siquiera deunas prestaciones generosas por bajaparental. Normalmente, los nuevos padrescon bajos ingresos se ven sometidos afuertes presiones económicas que lesobligan a regresar al trabajo. Por supuesto,aquéllos con un empleo informal y noestructurado no reúnen los requisitosnecesarios para ejercer el derecho a la bajaparental. Esta carencia se ve compensada,

en parte, por el indicador de referencia 9,que refleja los esfuerzos para brindarapoyo a las familias de bajos ingresos.

Por último, las prestaciones generosas enmateria de baja parental y las garantías derecuperar el puesto de trabajo han dellevar aparejadas ayudas para losempleadores, y en particular para laspequeñas empresas; de lo contrario,podrían mostrarse reacios a contratar oascender a mujeres en edad de procrear.

Definir los objetivosLa mayoría de los expertos y de losestudios a largo plazo coinciden en quelos efectos de la educación y los cuidadosdurante la primera infancia, para lamayoría de los niños, resultaninequívocamente positivos en algúnpunto entre los dos y los tres años–siempre y cuando no permanezcandemasiadas horas en los centros decuidado infantil y que pueda asegurarsela calidad de los cuidados-. Pero antes deexaminar las cuestiones críticas del accesoy de la calidad, deberían formularse demodo explícito las importantesdiferencias en los objetivos subyacentesde la educación y los cuidados durante laprimera infancia.

En la mayoría de los países de la OCDE,ahora se admite ampliamente que losprimeros años de vida constituyen unmomento de extraordinariasoportunidades, en que las aptitudes seconstruyen a partir de otras aptitudesprevias y en que se sientan las bases delfuturo desarrollo cognitivo y social(recuadro 1). Por lo tanto, el conceptoanterior y más limitado de los cuidadosinfantiles como medio de liberar a lospadres para que puedan trabajar estádejando paso a un enfoque más centradoen el niño y a un énfasis en la calidad delos cuidados que se ofrecen.

No obstante, la calidad está sujeta adiferentes interpretaciones.

En los Estados Unidos, Francia y elReino Unido, por ejemplo, la educación ylos cuidados durante la primera infanciatienden a percibirse, fundamentalmente,como una preparación para el éxitoescolar. Países como Dinamarca, Finlandia,Noruega y Suecia están respaldandoobjetivos más ambiciosos. Según laopinión reinante en los países nórdicos,

∗ El período de baja parental a que se tiene derecho en Suecia secontabiliza como empleo en el cálculo de los derechos dejubilación y pensión.

1 6 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

La tabla (a la derecha) presenta una imagen comparativa másdetallada de las prestaciones en materia de baja parental a lasque tienen derecho los empleados del sector estructurado. Enésta se determina el nivel de “baja parental efectiva”, que seha calculado ponderando la duración de la baja mediante elporcentaje del salario ofrecido.

La tabla clasificatoria resultante revela sorprendentesdiferencias entre países, con un índice que va desde unmáximo de 116 en Noruega hasta un mínimo de 0 en Australiay los Estados Unidos. En conjunto, el nivel de prestaciones enmateria de baja parental efectiva en Noruega y Francia, porejemplo, es más de cinco veces superior al registrado enAustralia, España, los Estados Unidos, Irlanda, Japón, México,Nueva Zelandia, Portugal, la República de Corea y Suiza.

La ponderación de la tabla tiene en cuenta el hecho de quelos países adoptan enfoques diferentes. Las nuevas madresen el Reino Unido, por ejemplo, pueden ejercer el derecho aun año de baja por maternidad con porcentajes decrecientesde salario: las seis primeras semanas se abona el 90% delsalario (tras lo cual, se dispone de otras 33 semanas en lasque se paga una cuota fija de 133 euros (202 dólares)*semanales, seguidas de un derecho a 13 semanas de baja noretribuida. En Islandia, en cambio, el período de duración de labaja parental es inferior (39 semanas),** aunque se repartepor igual entre la baja por maternidad, la baja por paternidad yla baja parental (que cualquiera de los padres puede solicitar);en cado uno de estos 13 períodos de prestaciones semanalesse abona el 80% de los ingresos, hasta un máximo de 6.000euros (9.112 dólares) mensuales y un mínimo de 630 euros(957 dólares) mensuales (que también se abona a las mujeresque disfrutan de una baja y trabajan a tiempo parcial).

Otros países ofrecen el derecho a una baja parental de unaduración aún mayor con niveles inferiores de salario.Alemania, Finlandia, Francia (retribuida durante sólo un año),España, Hungría y Noruega (no retribuida), por ejemplo,ofrecen prestaciones por la baja hasta que el niño cumpla tresaños si los padres optan por no recurrir a servicios destinadosa la primera infancia (estas prestaciones se incluyen en latabla que figura más arriba).

En suma, la remuneración y la duración son vitales para elimpacto del derecho a la baja parental en las decisiones delos padres en cuanto a la crianza y el cuidado de los hijos. Sibien constituye, de algún modo, un medio de constanteprogreso hacia el objetivo de igualdad de oportunidades paralas mujeres y una medición del mismo, una baja “demasiadoprolongada y demasiado materna” puede menoscabar elprogreso hacia la igualdad de género, ya que una bajaampliada puede hacer más difícil la reinserción laboral tantopara las madres como para los empleadores.

* Basado en el tipo de cambio euro/dólar vigente el 4 de marzo de 2008.

** Actualmente, en Islandia se está debatiendo la posibilidad de ampliarla baja parental a un año.

Recuadro 3 Baja parental efectiva: tabla clasificatoria

Derecho a una baja por maternidad retribuida (semanas)

Duración de otra baja (semanas)

Baja parental efectiva (duración de la baja multiplicada por el porcentaje del salario percibido)†

31

18

18

16

8

7

58

0

29

29

19

32

23

38

0

12

27

20

95

65

116

103

48

57

53

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Reino Unido

Dinamarca

Suecia

Finlandia

Eslovenia

Hungría

México

Noruega

Bélgica

Canadá

Austria

Portugal

Islandia

España

Francia

Alemania

Países Bajos

Italia

Nueva Zelandia

Japón

Estados Unidos

Irlanda

Suiza

República de Corea

Australia

Baja parental efectiva

Fuente: Bennett (2008), actualizado a partir de Moss & Wall (2007).

† Baja parental efectiva = duración de la baja multiplicada por el porcentaje del salariopercibido. Por ejemplo, a 40 semanas sustituidas por el 100% de los ingresos lescorresponde un coeficiente de 40; al 50% de los ingresos, un coeficiente de 20.

Cabe señalar que los cálculos son aproximados, dado que algunos países ofrecen unporcentaje del salario, mientras que otros sólo otorgan un porcentaje del salario medio omínimo.

Estos datos deben interpretarse con cautela. En Canadá y la Unión Europea, por ejemplo,las cifras reflejan el derecho legal a la baja parental; por otro lado, en Australia y losEstados Unidos, con excepción de California, no existe el derecho a la baja parentalretribuida, y las clasificaciones dadas son un reflejo de lo que suele ocurrir en la práctica.En el caso de la República de Corea, la cifra refleja derechos que, en la práctica, lamayoría de las mujeres no ejercen.

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los primeros años de vida constituyen unaimportante oportunidad, no sólo para eldesarrollo de aptitudes cognitivas ylingüísticas, sino también para las destrezassociales de autorregulación y para unacreciente conciencia de las emociones, lasnecesidades y los derechos de otros. Laplanificación de los servicios destinados ala primera infancia, que incluye laformación del personal y la elaboraciónde planes de estudio, refleja estasinquietudes. Por tanto, la educación y loscuidados en la primera infancia seconciben como una inversión no sólo enel éxito escolar, sino en la sociedad y laciudadanía.

No se puede establecer todavía unacorrelación clara entre diferentes sistemasde educación para la primera infancia ylos resultados posteriores. Con todo, cabeseñalar que no parece que la adopciónde un enfoque más amplio respecto de laeducación en la primera infanciaperjudique a los países nórdicos en loque al rendimiento académico posteriorse refiere. Finlandia y Suecia, porejemplo, pese a rechazar la imposicióndel enfoque escolar en los primeros añosy retrasar el inicio de la educaciónprimaria hasta la edad de siete años,*por lo general encabezan las tablasclasificatorias del rendimiento académicoa los 15 años. Los finlandeses de 15 añossuperan a los estudiantes de los demáspaíses industrializados con niveles mediosde aptitud en matemáticas y ciencia, yson superados en alfabetizaciónúnicamente por los alumnos de laRepública de Corea. Cabe señalar,asimismo, que las desventajas educativas–ya se midan según la proporción deestudiantes que no alcanzan cierto nivelmínimo o según la diferencia entre losque obtienen peores resultados yaquéllos que consiguen resultadosmedios– son menores en Finlandia queen cualquier otro país de la OCDE.13

Estas diferencias de planteamientofundamental sobre la educación y loscuidados en la primera infancia no seprestan fácilmente a mediciones. Por lotanto, el indicador de referencia 2 adoptaun enfoque menos ambicioso. Pregunta silos países han investigado y publicado unplan nacional para los servicios destinados

a la primera infancia, y si dicho planincluye una estrategia para garantizar quela educación y los cuidados en la primerainfancia ofrezcan beneficios a los niñosdesfavorecidos. Quizá no resultesorprendente que 19 de los 25 países de laOCDE puedan responderafirmativamente a esta pregunta, salvoAustralia, Canadá, España, los EstadosUnidos, Irlanda y Suiza.

Servicios específicosMás allá de estas consideracionesfundamentales, los gobiernos de la OCDEtambién tienen ante sí la posibilidad deelegir entre distintas estrategias y sistemaspara financiar y prestar servicios a laprimera infancia asequibles para todos.¿Los servicios deberían ser para unpúblico determinado o de accesouniversal? ¿Gratuitos para todos osubvencionados en función de los ingresosfamiliares? ¿Prestados por organismosgubernamentales o por entes privados?¿Financiados directamente porproveedores de fondos o medianteinstrumentos como cheques de descuentoo prestaciones en efectivo que permitan alos padres contratar servicios de cuidadoinfantil en el mercado?

Para promover la equidad conteniendo loscostes, muchos países de la OCDE hancreído conveniente que el gasto públicodedicado a la educación y los cuidadosdurante la primera infancia se concentre,al menos al principio, en las familias máspobres. Se sostiene que, de lo contrario,los recursos se dispersarán y la provisiónde dichos servicios, en lugar de promoverla equidad, beneficiará sobre todo a lasclases más acomodadas. Por estas razones,los programas a gran escala como HeadStart, en los Estados Unidos, y Sure Start,en el Reino Unido, se dirigenespecíficamente a los gruposdesfavorecidos (e incluyen tanto serviciosde cuidados suministrados en un centrocomo programas de apoyo a los padres).

No obstante, existen argumentos contrariosa que los servicios para la primera infanciase dirijan única y específicamente adeterminados grupos de niños.

En primer lugar, los servicios de carácteruniversal destinados a la primera infanciapresentan muchas de las ventajas queofrece la educación de acceso universal a

los alumnos de grados superiores; enparticular, los servicios de carácteruniversal tienden a reunir niños dediferentes entornos, en lugar de aumentarla concentración de niños desfavorecidos.Está ampliamente reconocido que elloredunda en gran beneficio de todos losniños, y son muchos los gobiernos que loconsideran como un medio de prevenir laexclusión social.

En segundo lugar, los servicios de accesouniversal suelen recabar un apoyo másamplio y sostenible y despertar un mayorinterés por la calidad por parte delpúblico. Los servicios destinados a lospobres han supuesto, demasiado amenudo, la prestación de serviciosdeficientes.

En tercer lugar, los sistemas universalesaún pueden conceder prioridad a losniños desfavorecidos, canalizando fondosadicionales a centros de cuidado infantilque atienden a niños de familias de bajosingresos o a niños con necesidadeseducativas especiales. También se puedenofrecer incentivos para ayudar a orientar alos profesores más capaces hacia los niñosmás desfavorecidos.

En cuarto lugar, los niños que corren elriesgo de tener problemas de conducta ode aprendizaje proceden de todos losgrupos socioeconómicos, y noúnicamente de determinadas zonasgeográficas. Los programas específicos quese ofrecen en función de los ingresos o dela zona geográfica podrían no llegar a lamenor proporción –pero a menudomayor en número absoluto– de niñosvulnerables que no se encuentran en lazona a la que se dirigen dichos programas.Se ha estimado, por ejemplo, que losprogramas Head Start y Sure Start en losEstados Unidos y el Reino Unido,respectivamente, tan sólo llegan, hoy endía, a alrededor de un tercio o la mitad delos grupos a los que se dirigen (aunqueello se debe, en parte, a una financiacióninadecuada, más que a la aplicación deestas estrategias per se).

Estos argumentos apuntan a que, en lamedida de lo posible, para seguir adelantehay que tomar el camino trazado pornaciones como los Países Bajos: serviciosde carácter universal, pero con sistemas definanciación flexibles que pueden darprioridad a los desfavorecidos mediante

* A los seis años, los niños finlandeses y suecos comienzan unaño de “transición” o preparación escolar. Hasta entonces, laeducación temprana se centra, principalmente, en el desarrollosocial y emocional y en el aprendizaje basado en actividadeslúdicas.

1 8 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

el aumento de los gastos per cápita dondeexista la máxima necesidad.

Prestación de servicios por el sector privadoAsimismo, resultan evidentes lasdiferencias básicas de enfoque quepresentan las estrategias a través de lasque diferentes gobiernos de la OCDEfinancian y prestan servicios a la primerainfancia, ya sean específicos o universales.

En la mayoría de los países se ofrece unacombinación de servicios privados ypúblicos de cuidado infantil. Sinembargo, algunos gobiernos se inclinanhacia servicios gratuitos osubvencionados que son administradosdirectamente por el gobierno o porproveedores financiados por el Estado,mientras que otros son partidarios de laprestación por el sector privado deservicios de cuidado infantilsubvencionados directamente por elgobierno o indirectamente a través decheques de descuento o exencionesfiscales que permiten a los padrescontratar servicios de cuidado infantilofrecidos por proveedores del sectorprivado. En numerosos países de laOCDE, el sector sin fines de lucrotambién es un importante proveedor deservicios para la primera infancia, y enmuchos casos ha sido el primero enpromover la participación e inversióncomunitarias. Es importante, obviamente,que estos servicios cumplan las normasde calidad establecidas por los gobiernos;no obstante, dada esta condición, elsector sin fines de lucro seguirádesempeñando un papel decisivo en elaumento de la disponibilidad, laasequibilidad, la diversidad de opciones yla calidad de la prestación de serviciosdestinados a la primera infancia.

También hay sólidos argumentos a favorde establecer una alianza con las empresasprivadas para la prestación de servicios ala primera infancia: ello puede estimularla competencia, alentar la innovación,aligerar la burocracia, ampliar lasposibilidades de elección de los padres,atraer inversiones y reducir el costo paralos contribuyentes. Los proveedoresprivados también tienden a ser másrápidos a la hora de establecer servicios yde responder a los deseos de los padres.En principio, los servicios privadospueden ser asequibles para todos a través

de cheques de descuento y otras formasde subvención. Los proveedores privadosde servicios de cuidado infantilautorizados pueden ser supervisados, a finde garantizar el cumplimiento de loscriterios de acceso, calidad, formación yproporciones de personal-niños (porejemplo, exigiendo a los centros privadosde cuidado infantil que admitan a todoslos niños procedentes de unadeterminada zona geográfica, incluidosaquéllos con necesidades especiales). Porúltimo, también puede aducirse que lospadres tienen mayores probabilidades deser más aptos para decidir lo que esmejor para sus hijos que los gobiernos.

Por todo ello, la cultura de la alianza delsector público y privado se haconsolidado en muchos países de laOCDE, y muchos proveedores privadosde cuidados infantiles ofrecen serviciosde alta calidad.

Asimismo, existen argumentos en contrade la prestación de servicios a la primerainfancia por el sector privado. Unasupervisión y aplicación coherentes de losestándares establecidos pueden resultaronerosas y falibles. Algunos proveedoresprivados sucumben a la tentación dereducir los costos menos visibles, como losque suponen la formación, laremuneración y las condiciones laborales.Y la rotación del personal en los servicioscon fines de lucro tiende a ser mayor(factor que, desde el punto de vista delniño, se traduce en la inestabilidad de loscuidados infantiles).

Además, los proveedores privados decuidados infantiles no ofrecen unproducto de consumo, sino unaoportunidad única en la vida para el niñode superar con éxito etapas críticas dedesarrollo cognitivo, emocional y social.Como ha sostenido UNICEF durantemuchas décadas y en muchos contextos,la palabra clave para el niño es “hoy”.

Ello suscita dos problemas particulares,ambos relacionados con la informaciónde que disponen los consumidores.El primero radica en que la calidad de laeducación y los cuidados durante laprimera infancia podría no resultarsiempre evidente para los padres, ya seaporque no tienen conocimientossuficientes de lo que constituye la“calidad”o porque los proveedores no lesinforman adecuadamente sobre la

calidad de los servicios que ofrecen.Podría objetarse que este problema de“información imperfecta” afecta a todaslas transacciones que se operan en elmercado, siendo la responsabilidad de losconsumidores mantenerse informados ytomar las decisiones correctas. Pero aquíaparece un nuevo peligro; la educación ylos cuidados de mala calidad durante laprimera infancia no son un productoque se pueda devolver, reparar, cambiar oreembolsar. Pueden transcurrir añoshasta que la falta de calidad muestre susefectos; la causa podría no advertirsenunca; y es probable que lasconsecuencias no sólo afecten a losniños, sino a la sociedad en general.

Ninguna estrategia de ejecución puedeseñalarse como el camino ideal que debeseguirse. El requisito claro y común –yase trate de servicios específicos ouniversales, administrados por el Estado oprestados por el sector privado– es que serequiere una importante subvención,supervisión y apoyo estatales para poderofrecer servicios de buena calidad a todosy conceder prioridad a los niñosdesfavorecidos y en situación de riesgo.

En general, parecen existir sólidosargumentos para centrar las políticas y lafinanciación públicas en servicios a laprimera infancia prestados de mododiverso, pero de carácter universal,financiados y supervisados pororganismos gubernamentales. Ésta es laestrategia general que han adoptado casitodos los gobiernos de la OCDE enrespuesta a las necesidades educativas delos niños de mayor edad, y no hay enprincipio motivo alguno para aplicar unaestrategia diferente a los serviciosdestinados a la primera infancia.“Los indicios apuntan,” según el examenStarting Strong de la OCDE de 2006 delos servicios a la primera infancia, “a quela financiación pública directa de los serviciosredunda en una gestión gubernamental máseficaz de los servicios para la primera infancia,en ventajas de escala, en una mejor calidad anivel nacional, en una formación más eficazpara los educadores y en un mayor grado deequidad en el acceso.” 14

Con todo, los servicios universales a laprimera infancia financiados con fondospúblicos no son una panacea, y nogarantizan por sí mismos un accesoequitativo o prestaciones de alta calidad.Es necesario evaluar y supervisar con

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Psicólogos infantiles y activistas de los derechos del niño ennumerosos países han expresado sus inquietudes acerca dela transición en el cuidado infantil.

Uno de sus detractores más influyentes es el psicólogoaustraliano Steve Biddulph, cuyos libros sobre los padreshan vendido más de 4 millones de copias en todo el mundo.Biddulph sostiene que las guarderías son inapropiadaspara los niños menores de tres años, y centra sus críticasen la brecha entre la teoría y la práctica del cuidado infantilen los numerosos centros de cuidado diario y guarderíasque ha visitado:

“Las mejores guarderías se esforzaban por satisfacer lasnecesidades de niños muy pequeños de un grupo. Laspeores eran negligentes, espantosas e inhóspitas: unapesadilla de desconcertante soledad que resultabadesgarrador ver. Los niños de esa edad –menores de tresaños– sólo quieren una cosa: el cuidado individual de supropia persona especial.”

“Es una cuestión de equilibrio, de escoger el momentooportuno. En los tres primeros años de vida, los niños sondemasiado vulnerables, están demasiado necesitados de uncuidado personal y de todo aquello que éste pueda ofrecercomo para que se les deje en manos de extraños para sucuidado colectivo.” *

La psicoterapeuta de Oxford Susan Gerhardt, cofundadoradel Oxford Parent Infant Project, también se ha manifestadoen contra del cuidado institucional para los más pequeños.

“Lo que parece más crucial para el bebé es la medida enque los padres o los cuidadores están emocionalmentepresentes o a su disposición, para advertir sus señales yregular sus estados….”

“La madre del bebé está preparada para hacer estas cosaspor su bebé por sus propias hormonas, y tiene másprobabilidades de demostrar la intensa identificaciónnecesaria con los sentimientos del bebé, siempre y cuandotenga energías para hacerlo.”

“Los bebés llegan al mundo con la necesidad de interacciónsocial para ayudarles a desarrollar y organizar su cerebro.Si no se les presta suficiente atención empática y sintonizada–en otras palabras, si sus padres no se interesan por ellos nireaccionan positivamente– habrá importantes partes de sucerebro que no se desarrollarán correctamente.”

Gerhardt comenta asimismo:

“Hoy en día no es popular explicar en detalle cuánimportantes son las responsabilidades parentales, ya que lasmujeres han luchado desesperadamente por serconsideradas como iguales a los hombres en el lugar detrabajo y no desean sentirse culpables por mantener sucarrera profesional o su sueldo mientras otra persona cuidade sus bebés.” **

Otros especialistas han respaldado esta misma opinión,incluida la abogada australiana de derechos humanosCathleen Sherry:

“Nadie tiene el derecho absoluto a una carrera profesional,ya sean hombres o mujeres. Si uno opta por tener hijos, suprincipal responsabilidad es la de cuidar de ellos como esdebido, y si ello ha de afectar a su carrera profesional, asíserá. Pero nadie quiere reconocer esta realidad.”

“La guardería permite a los hombres eludir la responsabilidadde sus hijos. Las mujeres han de contratar a otras personaspara que cuiden de sus hijos porque los hombres no estándispuestos a reducir sus horas de trabajo para compartir susobligaciones como padres. Si las mujeres regresan al trabajo,deberían ser los hombres, y no los hijos, quienes alteren susvidas en consecuencia.”

“En las maternidades, ya no está bien visto que los reciénnacidos estén alineados bajo el cuidado de un par deenfermeras. Se percibe como algo lamentable. Se convencefirmemente a las madres de que tengan a sus hijos con ellaslas 24 horas del día. Sin embargo, seis semanas después nohay inconveniente en que diez de estos bebés entren en unaguardería con tan sólo dos cuidadores. No tiene sentido.” ***

* Biddulph, S., Raising Babies: Should under 3s go to nursery?,HarperThorsons, Londres, 2006.

** Gerhardt, S., Why Love Matters: How affection shapes a baby’sbrain, Brunner-Routledge, Scarborough (Canadá) y Nueva York, 2004.

*** Biddulph, S., Raising Babies: Should under 3s go to nursery?,ob. cit., pp. 32-34.

Recuadro 4 Los detractores: inquietudes acerca del cuidado infantil

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regularidad el progreso hacia estosobjetivos clave, independientemente de laestrategia que se aplique. Por tanto, se haseleccionado el siguiente grupo deindicadores de referencia, de acuerdo conlos datos de que se dispone, con el fin deregistrar y comparar los progresosrealizados en materia de acceso y calidadde los servicios a la primera infancia enlos países de la OCDE.

AccesoComo se ha señalado anteriormente, losgobiernos de la OCDE están abordandola cuestión del acceso a la educación ylos servicios a la primera infancia dediferentes maneras.

En Europa, muchos gobiernosproporcionan educación preescolargratuita y universal a partir de los tres años(aunque con considerables diferencias encuanto a la cantidad de horas semanales).Nueva Zelandia y la República de Coreaestán ampliando rápidamente el acceso alos servicios destinados a la primerainfancia, al igual que lo hacen, en menormedida, Australia y Japón. México estárealizando grandes esfuerzos y se haconvertido en el primer país de la OCDEen establecer la escolarización obligatoriaa partir de los tres años.

En Norteamérica, Canadá posponeimportantes inversiones públicas eneducación hasta que los niños alcanzan laedad de cinco años. En los EstadosUnidos, donde los servicios a la primerainfancia son responsabilidad de losdiferentes Estados, el panorama estácambiando rápidamente. En respuesta a lasindicaciones, cada vez más evidentes, deque la educación y los cuidados de altacalidad durante la primera infanciapueden reportar considerables beneficios alargo plazo –desde un mayor rendimientoescolar e ingresos más elevados hasta unamenor probabilidad de participar endelitos–, muchos Estados han creídoconveniente ampliar los programas deeducación escolar. El resultado ha sido unamayor presión de financiación sobreel gobierno federal y un compromiso deincrementar el apoyo a los centrosde educación preescolar en 2008.

Por lo que respecta a los niños menoresde tres años, las diferencias entre paísesson aún más acusadas. En Finlandia,

Noruega y Suecia, los servicios seorganizan a escala comunitaria y estánaltamente subvencionados, y,normalmente, los padres sólo tienen queabonar entre un 10% y un 15% de loscostos (quedando exentas del pago de lascuotas escolares las familias muy pobres).En cambio, los países anglófonos hanadoptado, por lo general, enfoques másorientados al mercado; los padres enIrlanda, el Reino Unidos y los EstadosUnidos a menudo tienen que sufragar latotalidad del costo financiero para losniños menores de tres años.

Cabe insistir una vez más en que, si bieneste informe se ocupa de laresponsabilidad gubernamental en losservicios a la primera infancia,numerosos servicios informales nodeclarados, suministrados por abuelos,amigos, vecinos, cuidadores y otrasformas de cuidado colectivo en el hogaro en el vecindario, también estánreduciendo la desigualdad de loscuidados infantiles. La fig. 3 intenta,aplicando un método indirecto, dar unaidea de la magnitud de dichos servicios.Muestra, por ejemplo, que en Alemania,Austria, Canadá e Irlanda en torno a un60% o más de mujeres con niñospequeños trabajan, pero que el nivel deinscripción de niños menores de tresaños en centros de cuidado infantilautorizados es inferior al 20%.

Por tanto, resulta difícil medir ycomparar el acceso global a la educacióny los cuidados en la primera infancia.¿Debería definirse el “acceso”únicamente como la asequibilidad decentros de cuidado infantil acreditados?¿O deberían incluirse otros tipos decuidado infantil, como el cuidado diariofamiliar, los grupos de actividadeslúdico-educativas o los servicios decuidado después de la escuela? ¿Deberíaentenderse como “medio día”, “todo eldía”, “todo el año” o “el año escolar”?¿Y es un acceso gratuito y abierto atodos o se debe abonar una cuota yreunir una serie de requisitos?

Los menores de tres añosPara los propósitos de este informe, estaspreguntas, en lugar de ser respondidas,están sesgadas por la disponibilidadextremadamente limitada de datoscomparables a escala internacional.

Bajo el epígrafe de “acceso”, el indicadorde referencia 3 apunta a que los serviciosde cuidado infantil subvencionados yregulados por la administración públicadeberían estar disponibles para unporcentaje importante de niños menoresde tres años. El valor atribuido a esteindicador se ha fijado en el 25%: unindicador de referencia que actualmentecumplen apenas poco más de la mitad delos países de la OCDE sobre los que sedispone de datos. Alemania, Austria,Canadá, España, Hungría, Irlanda, Italia,Japón, México, Portugal, la República deCorea y Suiza no alcanzan, ninguno deellos, este nivel (fig. 1).

Son muchos los que considerarán estenivel del 25% demasiado bajo. En primerlugar, por ser inferior al porcentaje deniños menores de tres años actualmenteinscritos en centros de cuidado infantilautorizados en la OCDE en su conjunto(si no están subvencionados, se tienen encuenta los servicios de cuidado infantilprivados). En segundo lugar, porque esinferior al objetivo del 33% ya acordadopor los dirigentes de la Unión Europea.Con todo, es importante señalar que elindicador de referencia de accesopropuesto, el 25% para los niños menoresde tres años, no pretende ser una medidade los niveles brutos de inscripción (o unreflejo de las necesidades del mercadolaboral) y no incluye el acceso a serviciosno autorizados, al cuidado diario familiaro a servicios de cuidado infantil nosubvencionados. Se propone, en cambio,como indicador del compromiso delgobierno de ofrecer servicios de cuidadoinfantil de alta calidad, bien regulados ysubvencionados por la administración públicaque sean accesibles y asequibles para todos.Dicho indicador reconoce que losservicios a la primera infancia para losmenores de tres años son una necesidaden países donde un alto porcentaje demujeres trabajan; pero también refleja unrespeto por la elección de los padres y unreconocimiento de que, en muchos países,los derechos relativos a la baja parentalpermiten, cada vez más, efectuarprecisamente esa elección.

En una situación ideal, los derechosrelativos a la baja parental permitirían atodos los niños recibir cuidados en elhogar durante al menos los primeros12 meses de vida, tras lo cual sepresentaría la opción de llevar a losniños, de forma gradual, a un centro de

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cuidado infantil de alta calidadsubvencionado hasta que comience laescolarización formal.* La cifra delindicador de referencia propuesto de25% pretende reflejar el compromiso delgobierno de realizar esta situación ideal.

Aun siendo una valiosa base para lacomparación, el indicador de referencia 3también presenta claras limitaciones. Elhecho de que los servicios esténsubvencionados por el Estado no garantizapor sí solo la calidad, pese a que laexperiencia sugiere que la calidad de loscuidados es probablemente mayor si losgobiernos financian, supervisan y aplicanunos estándares básicos sobre la formacióndel personal, las cualificaciones, el tamaño

de los grupos y las proporciones entrepersonal y niños. Los servicios de cuidadoinfantil informales, por bien intencionadosque sean, podrían no alcanzar estosniveles; y es probable que los serviciosprivados no subvencionados tengan queimponer unas tarifas que excluyan a lasfamilias más pobres o tratar deeconomizar reduciendo el número demiembros del personal y los gastos deformación de los mismos.

En segundo lugar, un indicador dereferencia de acceso del 25% para losmenores de tres años no refleja si se estáincluyendo o no a los niñosdesfavorecidos y vulnerables: niños de loshogares más pobres, niños de entornosinmigrantes y que utilizan otra lengua(recuadro 5), niños cuyos padres sufrenproblemas y presiones excepcionales, y

niños a los que se les ha diagnosticadouna incapacidad y que tienen necesidadesespeciales. Actualmente, muy pocos paísesdisponen de datos nacionales paraestablecer indicadores de referencia ocomparar este factor decisivo. La ausenciade estadísticas, y de cualquier criterioacordado que permita supervisar elacceso de los desfavorecidos, siguesiendo, por tanto, una traba en esteintento inicial de elaborar un conjuntode criterios mínimos comparables aescala internacional en relación con losservicios a la primera infancia.

Niños de mayor edad Para los niños de mayor edad, aquellos decuatro y cinco años, el indicadorseleccionado (indicador de referencia 4)corresponde al nivel de matriculación encentros de educación preescolar

Figura 3 – La brecha en los cuidados infantiles

La tabla permite comparar la proporción de mujeres con niños pequeños que trabajan y la proporción de niños menores detres años inscritos en centros de cuidado infantil autorizados. La “brecha en los cuidados infantiles” revelada es una indicaciónaproximada del uso que se hace de los servicios de cuidado infantil.

México

Suiza

Italia

Austria

Hungría

Alemania

Irlanda

Japón

Canadá

República de Corea

España

Portugal

Reino Unido

Francia

Australia

Países Bajos

Nueva Zelandia

Bélgica

Finlandia

Estados Unidos

Suecia

Noruega

Islandia

Dinamarca

Suiza

**México

Italia

Austria

Hungría

Alemania

**Irlanda

Japón

Canadá

**República de Corea

España

Portugal

Reino Unido

Francia

**Australia

Países Bajos

Nueva Zelandia

Bélgica

Finlandia

Estados Unidos

Suecia

**Noruega

**Islandia

Dinamarca

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Inscripción de niños de 0 a 3 años en centrosde cuidado infantil autorizados, 2004

Tasas de empleo de las mujeres cuyo hijomás pequeño es menor de 3 años, 2005

* Se puede elegir esta opción en varios de los países nórdicosdonde los niños también tienen un derecho legal a una plaza enun centro de cuidado infantil de la autoridad local una vezconcluido el período de baja parental.

** Datos no disponibles.

Fuente para la inscripción de niños de 0 a 3 años en centros de cuidado infantil autorizados: Base de Datos de la OCDE sobre la Familia y Base de Datos de la OCDE sobre Educación.Nota: Los datos relativos a Alemania y Canadá corresponden a 2001; los datos relativos a Francia corresponden a 2002; los datos relativos a Islandia, México y Noruega corresponden a 2003; y los datosrelativos a Australia, Dinamarca, los Estados Unidos y la República de Corea corresponden a 2005.

Fuente para las tasas de empleo de madres cuyo hijo más pequeño tiene entre 0 y 3 años: OECD (2007) Babies and Bosses - Reconciling Work and Family Life (Vol. 5); Babies and Bosses (Oficina deEstadísticas de Australia, 2005); 6224.0.55.001 FA2 Labour Force Status and Other Characteristics of Families; Statistics Canada (datos de 2001), Statistics Denmark (datos de 1999), Statistics Finland(datos de 2002), Statistics Iceland (datos de 2002 para las mujeres de 25 a 54 años), autoridades japonesas (datos de 2001), Encuesta suiza sobre la población activa (datos del 2º trimestre de 2006),Oficina británica de estadísticas nacionales (datos de 2005) y Encuesta de población actual de los Estados Unidos (datos de 2005); para los demás países de la Unión Europea, Encuesta europea depoblación activa (datos de 2005), salvo para Italia, cuyos datos corresponden a 2003.

2 2 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

En principio, la transición al cuidado infantil fuera del hogarbrinda una oportunidad para reducir las desventajas con quetropiezan los hijos de familias inmigrantes. Al promover laintegración y el desarrollo de las capacidades lingüísticas,la educación y los cuidados en la primera infancia deberían poderreducir los obstáculos que encuentran numerosos niñosinmigrantes a la hora de acceder al sistema de educación formal.

No es posible todavía realizar una comparación transnacionalde los servicios destinados a los niños de familiasinmigrantes. Incluso dentro de cada nación existen acusadasdiferencias entre las distintas clases de inmigrantes y entrelas clases de desventajas con que tropiezan. Algunos paísesde la OCDE, no obstante, tratan de supervisar el progreso delos niños de familias inmigrantes y de evaluar la contribuciónde la educación y los cuidados durante la primera infancia.

En Alemania, por ejemplo, varios estudios recientes hanintentado definir el problema con más claridad.

Entre los principales hallazgos cabe citar los siguientes:

En promedio, los niños de familias inmigrantes:

� Presentan mayores riesgos de crecer en la pobreza (en unestudio se consideró que el riesgo de pobreza de los niñosinmigrantes era aproximadamente dos veces mayor que elde los niños que poseen la ciudadanía alemana).

� Tienen un menor conocimiento de la lengua alemana–factor fundamental para la integración social y el éxitoescolar–.

� Inician la escuela bastante más tarde que los niñosalemanes.

� Obtienen (en promedio) peores notas en la escuela primaria.

� Siguen quedándose atrás en la escuela secundaria.

� Tienen el doble de probabilidades de verse en problemascon otros niños, por ejemplo, de ser objeto de burlas ointimidaciones.

� Tienen menos espacio en casa, viven con más personas ytienen menos probabilidades de disponer de algún lugardonde estudiar sin ser molestados.*

� Tienen cuatro veces más probabilidades de repetir losgrados 1 a 3 de la escuela primaria.

� Tienen más probabilidades que los niños que poseen laciudadanía alemana de que se les recomiende, a la edadde 10 años, acceder a la Hauptschule, y tienen menosprobabilidades de acceder al Gymnasium o a laRealschule.**

� Tienen menos probabilidades, al dejar la escuela, deacceder a la formación profesional.

� Tienen más probabilidades de tener sobrepeso.

� Recurren en menor medida a los servicios médicos.

� Tienen menos probabilidades que los niños alemanes dematricularse en centros de educación preescolar.

Los estudios sobre niños de familias inmigrantes que sematricularon en centros de educación preescolar handemostrado que:

� Cuanto más tiempo asistan los niños inmigrantes a uncentro de educación preescolar, menor será la diferenciaentre sus capacidades lingüísticas y las de los niños noinmigrantes.

� La asistencia a un centro de educación preescolar mejoróel expediente académico de niños inmigrantes, hasta elpunto de que se podía considerar que tenían las mismasoportunidades educativas que los niños de familiasalemanas de bajos ingresos (que, en el estudio que nosocupa, no se consideró que se hubiesen beneficiado demanera significativa de la educación preescolar).

� Los hijos de inmigrantes tienen menos probabilidades deadquirir un perfecto dominio del alemán si acuden acentros de educación preescolar con una elevadaproporción de niños del mismo grupo étnico.

Cabe señalar una serie de advertencias importantes:

� Algunos de los estudios realizados son de pequeñaenvergadura, por lo que podrían no ser representativos aescala nacional.

� El rendimiento escolar podría ser un reflejo de los hogaresmás necesitados, los vecindarios más pobres y los padrescon menor nivel educativo de numerosas familiasinmigrantes. Los servicios a la primera infancia y losesfuerzos de las escuelas primarias no pueden, por sísolos, paliar plenamente estos problemas estructurales.

� Los tipos de escuelas a las que asisten los niñosinmigrantes también pueden ser un reflejo de su estadosocioeconómico y de su condición desde el punto de vistade la residencia.

Nota: Información extraída de Clauss, S. y B. Nauck, 2008, The Situation ofImmigrant Children in Germany, a Literature Review, informe preparadopara el Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF titulado Childrenin Immigrant Families in Rich Countries, editado por D. Hernández (depróxima publicación).* Cuando se pidió a niños alemanes que clasificaran su propia situaciónde vivienda en una escala de siete puntos, desde “muy mala” hasta “muybuena”, la puntuación media dada por los niños inmigrantes fue de 6,1,algo inferior a la puntuación media de 6,5 registrada por los niños noinmigrantes.** A la edad de 10 años, en el sistema educativo alemán los niños sonseleccionados para uno de tres tipos distintos de escuela: Gymnasium,Realschule o Hauptschule. El Gymnasium brinda la mayor parte de laeducación académica y tiene prácticamente el monopolio sobre el accesoa la universidad. La Realschule conduce tradicionalmente a formación ypuestos de trabajo de oficina. La Hauptschule goza del estatus más bajo,ofrece el menor número de opciones para proseguir los estudios yconstituye la vía común para el trabajo manual. Pocos niños cambian derumbo una vez efectuada la selección inicial.

Recuadro 5 Alemania: los hijos de inmigrantes

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acreditados y subvencionados por elEstado con una permanencia mínima de15 horas a la semana.

Ésta es la edad (el quinto año de vida)para la que no se cuestionan losbeneficios que proporciona la educaciónpreescolar. También es una edad a la quecasi todos los padres creen convenienteque sus hijos realicen alguna clase deactividad regular de aprendizaje en grupoque les ayude a prepararse para elcomienzo de la escolarización formal.

Por estas razones, el valor propuesto comocriterio mínimo es una tasa dematriculación del 80% para los niños decuatro a cinco años. Como muestra lafig. 1, 15 de los 25 países de la OCDEsobre los que se dispone de datos cumpleneste indicador de referencia (aunqueFinlandia no, sorprendentemente).

La mayoría de los gobiernos europeos yagarantiza una plaza en centros deeducación preescolar a todos los niños decuatro años, aunque el número de horassemanales es variable. Otros países de laOCDE avanzan a diferentes velocidadesen la misma dirección. Lo ideal sería quela tasa de matriculación de niños decuatro años fuera de prácticamente el100%, y, una vez más, preocupa que unindicador de referencia del 80% puedadisimular o aprobar el hecho de que,probablemente, el 20% de niños quepodrían quedar desatendidos procedan deentornos desfavorecidos. Otrainsuficiencia manifiesta del indicador dereferencia es que no refleja ladisponibilidad de los servicios ofrecidosen términos de horas al día –un factordecisivo para millones de padres quetrabajan a tiempo completo–.

Por lo tanto, el indicador de referencia 4debería entenderse como unaorientación, más que como un objetivo.

Calidad y personalUn acceso sin calidad no es muyventajoso. Por ello, todos los gobiernos dela OCDE se enfrentan a un problemadifícil a la hora de definir y supervisar lacalidad de los servicios para la primerainfancia. Lo ideal sería que en esta tareaparticiparan padres y comunidades, asícomo profesionales del cuidado infantil einstituciones académicas.

La investigación disponible coincide enque la calidad de la educación y loscuidados a la primera infancia depende,ante todo, de la capacidad de loscuidadores para forjar relaciones con losniños y ayudar a crear un entornoseguro, coherente, sensible, estimulante ygratificante. En otras palabras, los buenoscuidados infantiles son una extensión delbuen ejercicio de la paternidad. O, comose expone en el informe anteriormentemencionado del Consejo Nacional deInvestigación de los Estados Unidos, “Sihay un único componente crítico de la calidad,éste se basa en la relación entre el niño y elprofesor/cuidador, y en la capacidad del adultopara ser receptivo con el niño.”15

Ésta es, pues, la esencia de la “calidad”,aunque es una esencia evidentementedifícil de medir.

Aun así, es posible medir algunascondiciones previas de la calidad;principalmente, la disponibilidad de unnúmero suficiente de profesionales delcuidado infantil bien formados, biensupervisados y bien remunerados. Portanto, los indicadores de referencia 5, 6 y7 establecen criterios mínimos para tresde los aspectos clave mensurables de lacalidad de la educación y los cuidados enla primera infancia, y comparan laactuación de los países con respecto aestos aspectos.

En general, el panorama no es alentador.El examen de la OCDE de 2006 StartingStrong concluye, por ejemplo, que amenudo existe “una marcada desigualdadde salario entre el personal encargado delcuidado infantil y los profesores, y en lamayoría de los países el personal encargado delcuidado infantil tiene escasa formación ypercibe una suma en torno al salario mínimo.No es de sorprender la alta rotación delpersonal en el sector del cuidado infantil.”

En muchos países, los profesionales delcuidado infantil se sitúan en el nivel másbajo de la escala de sueldos y gozan deescasa seguridad laboral o de escasasoportunidades para desarrollar su carreraprofesional. En algunos, incluidosAustralia, los Estados Unidos y el ReinoUnido, con frecuencia se considera queel trabajo en guarderías y en centros decuidado diario es adecuado para laspersonas muy jóvenes, no cualificadas,que están de paso, o las tres cosas a la

vez. Cuando el sueldo es bajo, la rotacióndel personal tiende a ser alta (30% al añoentre los empleados de servicios decuidado infantil en los Estados Unidos,por ejemplo, frente a menos del 7%entre los maestros de escuela). “Estas tasasde rotación del personal,” comenta elConsejo Científico Nacional de losEstados Unidos, “están socavando lasrelaciones que los niños pequeños tienen conlos adultos que les suministran gran parte desus cuidados diarios.”

Esto es cuidado infantil barato, y noservirá.

Como regla general, los salariosrepresentan aproximadamente tres cuartaspartes de los costos de la prestación deservicios destinados a la primera infancia.Existen pruebas fehacientes de que elpersonal con mayores niveles educativosy con titulaciones más especializadasestablece una interacción más estimulantey complementaria con los niños, por loque las posibilidades de recortar loscostos se ven limitadas si se deseamantener la calidad. Además, los serviciosque no alcanzan la calidad exigida noofrecerán beneficios, e incluso podrán serperjudiciales; por tanto, suponen unapérdida de dinero por muy económicosque puedan ser. Y lo que es peor, desdeel punto de vista del interés superior delniño, desaprovechan una oportunidadque no volverá a presentarse.

El indicador de referencia 5 exige quetodo el personal tenga al menos unaformación inicial antes de acceder a unempleo en el ámbito de la educación ylos cuidados a la primera infancia. Elvalor propuesto del 80% que se atribuyea este indicador de referencia se refiere atodo el personal que trabajaregularmente con niños pequeños,incluidas las personas que suministrancuidados en el vecindario y en el hogar.Si es preciso contratar a personal quecarece de formación para cubrir lasnecesidades a corto plazo, deberíaestablecerse la obligatoriedad legal deque dicho personal realice un cursooficial de iniciación en la educación ylos cuidados para la primera infancia. Elindicador de referencia 5 también tratade abordar la cuestión de la calidad y larotación del personal, estipulando que almenos se contemplen una remuneración

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y unas condiciones acordes con las de lasprofesiones de la enseñanza y laasistencia social.

Este indicador de referencia tambiénpresenta evidentes puntos débiles, al nopoder captar la amplitud o duración de laformación exigida, o el alcance de laformación y el apoyo que precisa elpersonal de los servicios para la primerainfancia, o la determinación de losgobiernos a adoptar medidas para elevarla categoría de la profesión del cuidadoinfantil, en lugar de “prever” solamentela adopción de tales medidas.

Sin embargo, resulta significativo yalarmante que tan sólo 17 de los 25países de la OCDE encuestados pudierancumplir este indicador de referencia (enprincipio poco exigente). También resultasorprendente que Dinamarca y Noruega,que disponen de prestigiosos serviciospara la primera infancia, no alcancen elcriterio mínimo del 80% relativo a laformación inicial del personal encargadodel cuidado infantil.

El indicador de referencia 6 refuerza ladimensión de la formación en los“cuidados de alta calidad”, al estipular

que al menos el 50% del personal de loscentros de educación para la primerainfancia, que incluye a los auxiliares deaula y a todos los asesores y profesores,haya cursado un mínimo de tres años deeducación superior y posea un títuloespecializado en estudios sobre la primerainfancia o en un ámbito relacionado.Como muestra la fig. 1, 20 de los 25países de la OCDE lograron cumplir estecriterio, con la excepción de Austria,Finlandia, Japón, Noruega y Suiza.

Este indicador de referencia tambiénpresenta evidentes limitaciones y ha

“La educación del niño deberá estar encaminada adesarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidadmental y física del niño hasta el máximo de susposibilidades.”Artículo 29 de la Convención sobre los Derechos del Niño

Al Comité de los Derechos del Niño le ha sido encomendadapor las Naciones Unidas la labor de promover y supervisar losprogresos hacia la aplicación mundial de la Convención sobrelos Derechos del Niño de 1989.

Desde que la Convención entrara en vigor en 1990, el Comitéha adoptado ocho Observaciones Generales para guiar a losgobiernos en el cumplimiento de sus obligaciones en virtudde la Convención. Una de ellas – la Observación General Nº 7relativa a la realización de los derechos del niño en la primerainfancia – es de particular relevancia para la educación y loscuidados durante la primera infancia.

Observación General Nº 7La Observación General Nº 7 insiste en que los niñospequeños tienen derechos desde el inicio de su existencia.También reconoce la especial vulnerabilidad de los niños máspequeños a la pobreza, la discriminación y otras adversidadesque pueden comprometer sus derechos y socavar suscapacidades y su bienestar.

Por tanto, la primera infancia es un período esencial para larealización de los derechos del niño. Así pues, se alienta atodos los gobiernos a que trabajen en el cumplimiento de losderechos de los más jóvenes mediante la promoción depolíticas, leyes, programas, prácticas y capacitaciónprofesional e investigación de carácter global. En particular, se

interpreta que el derecho a la educación durante la primerainfancia comienza al nacer.

La Observación General Nº 7 formula las siguientesrecomendaciones específicas:

� Los niños pequeños en general no deben ser discriminadospor ningún motivo, por ejemplo en los casos en que lasleyes no pueden ofrecer igual protección frente a la violenciaa todos los niños, en particular los niños pequeños. Losniños pequeños corren un riesgo especial de discriminaciónporque se encuentran en una posición de relativa impotenciay dependen de otros para la realización de sus derechos.

� La discriminación puede consistir en una peor nutrición, enuna atención y cuidados insuficientes, en menoresoportunidades de juego, aprendizaje y educación, o en lainhibición de la libre expresión de sentimientos y opiniones.

La discriminación puede también expresarse mediante untrato rudo y expectativas poco razonables, que pueden llegara la explotación o el abuso.

� Inquieta especialmente la posible discriminación en cuantoal acceso a servicios de calidad para niños pequeños, enparticular donde los servicios de atención de la salud,educación, bienestar y de otro tipo no tienen carácteruniversal y se proporcionan mediante una combinación deorganizaciones públicas, privadas y de beneficencia.

� Como primera medida, el Comité alienta a los EstadosPartes a vigilar la disponibilidad y el acceso a servicios decalidad que contribuyan a la supervivencia y el desarrollo de

Recuadro 6 Los derechos del niño en la primera infancia

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tenido que interpretarse con una ciertaflexibilidad, a fin de incorporar: a) paísesen los que se exige un diploma de dosaños de educación secundaria; y b) paísescomo Francia, Irlanda y el Reino Unido,donde lo único que se exige es poseerun título de enseñanza primaria, sinninguna formación especial sobre eldesarrollo de las necesidades de los niñosde edad preescolar.*

El indicador de referencia 7 se centra enel tamaño del grupo y en lasproporciones entre el personal y losniños. Específicamente, establece unmínimo de un miembro del personal porcada 15 niños de cuatro y cinco años, yun tamaño máximo de grupo de24 miembros. Como muestra la fig. 1, tansólo 12 de los 25 países de la OCDEcumplen actualmente este criterio.

En muchos de los países que no alcanzanel criterio establecido se requerirá unimportante aumento de fondos para quelas proporciones entre el personal y los

niños lleguen hasta 1:15 y el tamaño delos grupos se reduzca a un máximo de24 miembros. México, por ejemplo, tieneque esforzarse mucho para cumplir elindicador de referencia mientras extienderápidamente la educación preescolar atoda su población. Pero también seránecesario incrementar considerablementeel gasto en algunos de los países más ricosde la OCDE, como por ejemplo Irlanda,donde los niños más pequeños a menudoson colocados en las clases con lasproporciones menos favorables entre elpersonal y los niños.En la práctica, las proporciones aceptables

los niños pequeños, en particular mediante una recopilaciónsistemática de datos, desglosados según las principalesvariables que presenten los antecedentes familiares y lascircunstancias del niño. Como segunda medida, puedenrequerirse iniciativas que garanticen que todos los niñostengan igualdad de oportunidades para beneficiarse de losservicios disponibles.

� Los Estados Partes deberán en todo momento tratar deofrecer programas que complementen la función de lospadres y que se elaboren, en lo posible, en colaboracióncon éstos, inclusive mediante la cooperación activa entrelos padres, los profesionales y otros para desarrollar" la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y físicadel niño hasta el máximo de sus posibilidades” (artículo 29de la Convención sobre los Derechos del Niño).

� Los profesionales que trabajan con los niños pequeños–en los sectores público y privado– deben contar con unapreparación profunda, formación permanente yremuneración adecuada. Al respecto, los Estados Partesson responsables de la provisión de servicios para eldesarrollo de la primera infancia. El papel de la sociedadcivil debe complementar, y no reemplazar, la función delEstado. Cuando los servicios no estatales desempeñanun rol preponderante, el Comité recuerda a los EstadosPartes que tienen la obligación de supervisar y regular sucalidad para garantizar que se protejan los derechos delniño y se atienda a su interés superior.

� Respetar las facultades en desarrollo de los niñospequeños es esencial para la realización de sus derechos,y resulta especialmente importante durante la primera

infancia, debido a las rápidas transformaciones que se danen el funcionamiento físico, cognitivo, social y emocionaldel niño, desde la más tierna infancia hasta los inicios de laescolarización.

� La evolución de las facultades debería considerarse unproceso positivo y habilitador y no una excusa para prácticasautoritarias que restrinjan la autonomía del niño y suexpresión y que tradicionalmente se han justificado alegandola relativa inmadurez del niño y su necesidad desocialización. Los padres (y otros) deberían ser alentados aofrecer una "dirección y orientación" centrada en el niño,mediante el diálogo y los ejemplos, por medios que mejorenla capacidad del niño pequeño para ejercer sus derechos, enparticular su derecho a participar (artículo 12) y su derecho ala libertad de pensamiento, conciencia y religión (artículo 14).

� A fin de garantizar que los derechos de los niños pequeñosse realicen plenamente durante esta fase crucial de suexistencia (y teniendo en cuenta la repercusión que lasexperiencias en la primera infancia tienen en susperspectivas a largo plazo), se insta a los Estados Partes aque adopten planes globales, estratégicos y con plazosdefinidos para la primera infancia en un marco basado enlos derechos. Por consiguiente, deberían aumentar laasignación de recursos humanos y financieros a losservicios y programas destinados a la primera infancia.

� Se alienta a los Estados Partes a que forjen vínculos deasociación fuertes y equitativos entre el gobierno, losservicios públicos, las organizaciones no gubernamentales,el sector privado y las familias para financiar serviciosglobales en apoyo de los derechos de los niños pequeños.

* Ésta es una de las razones por las que los servicios para laprimera infancia en estos países se inclinan hacia la imposiciónde un enfoque escolar en la educación y los cuidados durante laprimera infancia, que a menudo implica enseñar en ampliosgrupos, prestándose poca atención a cada uno de los niños y asu preparación para determinados tipos de enseñanza.

2 6 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

entre el personal y los niños variarán enfunción de las circunstancias, queincluyen el número de horas al día depermanencia en un centro de cuidadoinfantil. No obstante, la investigaciónmuestra de manera abrumadora que losniños pequeños necesitan una granatención y apoyo directos: relaciones, másque instrucción colectiva. Se reconoceampliamente que los lactantes y los niñosmuy pequeños no están preparados paralas actividades en grupo; pero incluso enel caso de los niños de cuatro y cincoaños, los grupos más reducidos hacenposible planificar actividades másestimulantes y más en sintonía con losintereses y la etapa de desarrollo de cadaniño.

En general, estos tres indicadores dereferencia de “calidad” (5, 6 y 7) sólorepresentan unos mínimos que, como essabido, están asociados con las relacionesestimulantes y complementarias entre elpersonal y los niños, y son la base de lacalidad y la buena práctica en laeducación y los cuidados para la primerainfancia. En la actualidad, sólo cincopaíses de la OCDE –Islandia, Hungría,Nueva Zelandia, los Países Bajos ySuecia– cumplen los tres indicadores.Seis países –Australia, Bélgica (Flandes),Canadá, Irlanda, Japón y Noruega– sólocumplen uno.

En las naciones que no cumplen elcriterio mínimo de calidad para losservicios a la primera infancia, puedeocurrir que un requisito previo para unprogreso rápido sea un cambio en lasactitudes del público. En algunos países,en general se sigue pensando que serequiere poca o ninguna formación paracuidar de los lactantes y los niñospequeños, que podría requerirse algo másde formación para aquéllos que se ocupande los niños con edades comprendidasentre los tres y los cinco años, y que sólopara los profesores de niños de mayoredad se requiere un nivel de educaciónmás alto. Estas opiniones estánpeligrosamente desfasadas.

En términos prácticos, las mejoras en lascondiciones salariales y laboralesconstituirían un paso evidente hacia uncambio de actitudes y la elevación de lacategoría de la profesión, al igual que loharía el integrar los cuidados durante laprimera infancia dentro de las

profesiones de la enseñanza y loscuidados (como ya está ocurriendo enDinamarca, Finlandia y Suecia, dondelos asistentes de cuidados infantilestienen la oportunidad de recibir unaformación complementaria que lesotorga unas cualificaciones más altas.) Laoferta de oportunidades ycualificaciones académicas en el ámbitode la educación y los cuidados a laprimera infancia también contribuiría aaumentar el reconocimiento social de laprofesión y a asentar la práctica de lainvestigación y la formulación depolíticas basadas en datos objetivos.

Por último, cabe señalar que los mayoresniveles de formación del personal, lasproporciones más adecuadas entre elpersonal y los niños y el tamaño reducidode los grupos revisten especialimportancia en los centros que se ocupande niños en situación de riesgo y niñoscon necesidades educativas especiales. Sino se cuenta con los recursos adicionalesque ello requiere, resulta mucho menosprobable que la educación y los cuidadosen la primera infancia influyan de manerasignificativa en la vida de los niñosdesfavorecidos.

PresupuestosEn general, el nivel de compromisonacional con la calidad y la oferta deeducación y cuidados para la primerainfancia también se refleja en el nivel deinversión pública en los serviciosdestinados a la primera infancia.

La fig. 4 muestra el nivel actual de estegasto en los 23 países de la OCDE sobrelos que se dispone de datos (no seincluyen las prestaciones familiares ni loscostos de las prestaciones de la bajaparental).

Una vez más, hay que considerar estascifras con cautela; las estadísticas oficialesno siempre son claras o uniformes a lahora de registrar lo que incluyen o nolos servicios destinados a la primerainfancia.* La cifra del 1,3% del PIBcorrespondiente a Suecia, por ejemplo, escasi seguro una subestimación (dado quelos centros de educación preescolar en

Suecia son de alta calidad y estándisponibles muchas horas al día durantetodo el año de trabajo). Otro dato atener en cuenta es que, en algunos casos,los gastos que realizan las autoridadesestatales y locales pueden quedarexcluidos de las cifras obtenidas a nivelnacional. La fig. 4 tampoco capta larapidez con la que está cambiando elpanorama de los cuidados infantiles; en elReino Unido y la República de Corea,por ejemplo, el gasto público eneducación preescolar se ha cuadruplicadoa lo largo de la última década.

En general, la fig. 4 muestra que el gastoactual de los gobiernos de la OCDE enlos servicios a la primera infanciaasciende, en promedio, a un 0,7% delPIB. Y lo que es más revelador, muestraque los países que encabezan la tabla deindicadores de referencia generales gastanaproximadamente dos veces la media dela OCDE. Sólo seis países de la OCDEcumplen ocho o más indicadores dereferencia (fig. 1), siendo estos mismospaíses los que encabezan la tabla del gastopúblico en materia de servicios a laprimera infancia (Islandia, Dinamarca,Finlandia, Suecia, Francia y Noruega).

Así pues, de los datos disponibles cabeextraer la conclusión general de que,para cumplir los criterios mínimosaceptables, muchos países de la OCDEdeben casi duplicar los actuales nivelesde gasto en materia de servicios a laprimera infancia.

Se puede llegar a la misma conclusióngeneral partiendo de la dirección opuesta–preguntando a cuánto ascenderá el costopor niño de la calidad de la educación ylos cuidados en la primera infancia-.Aunque se dispone de pocos datos, laexperiencia en los Estados Unidos apuntaa que el costo se sitúa en torno a los 5.000dólares por niño al año para los programasescolares de medio día, y que asciende aaproximadamente 9.000 dólares al añopara los programas escolares de jornadacompleta.16 Por lo que respecta a los niñosmenores de tres años, para los que serequieren unas proporciones más altas depersonal por cada grupo de niños, esevidente que los costos serán aún mayores.

Estas cifras sugieren que los costos porniño probablemente sean superiores algasto que normalmente se destina a los

* Para las recomendaciones específicas sobre lo que deberíaincluirse en el gasto del gobierno en materia de servicios a laprimera infancia, en virtud de diferentes modelos definanciación, véase el capítulo III de ‘Benchmarks for EarlyChildhood Services in OECD Countries’, Innocenti Working Paper2008-02, disponible en www.unicef-irc.org.

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 2 7

primeros años de la educaciónobligatoria. No obstante, el mensajegeneral que se extrae de dichos estudioses que los programas que ofrecenbeneficios medibles requieren altosniveles de personal y formación, y quelos servicios destinados a la primerainfancia que no alcancen cierto nivel decosto y calidad reportarán beneficiosescasos o nulos.

Así pues, existen sólidos indicios a nivelmacro y micro que apoyan la idea de quenumerosos países de la OCDE debenduplicar el nivel de gastos a fin de cumplirlos criterios mínimos aplicables a losservicios destinados a la primera infancia.

En la mayoría de los países se requiereninversiones suplementarias en la esferacrítica de los servicios ofrecidos a losniños desfavorecidos, así como unaformación más amplia del personal y unaumento de la disponibilidad de losservicios a la primera infancia entérminos de horas al día, a fin desatisfacer las necesidades tanto de losniños como de los padres. En paísesdonde el sector privado es el principalproveedor de servicios de cuidado

infantil, también será necesario realizarinversiones suplementarias para establecery cumplir los criterios propuestos y parapermitir a los padres –mediantesubvenciones, exenciones fiscales osistemas de cupones– elegir y contratarservicios de cuidado infantil acreditados.

El indicador de referencia 8, que trata detener en cuenta la realidad del momento,fija el nivel requerido de gasto públicoen servicios a la primera infancia en unmínimo del 1% del PIB. Sólo seis de los25 países de la OCDE sobre los que sedispone de datos alcanzan o superan estenivel. Los gastos no han superado aún el50% del nivel del indicador de referenciaen Australia, España, Irlanda, Japón,Nueva Zelandia, los Países Bajos, laRepública de Corea ni Suiza.

El contexto más amplioPor último, también hay que evaluar laidoneidad de los servicios para la primerainfancia en el contexto en el que operandichos servicios. Por buenos que seanestos servicios, no cabe esperar que, porsí solos, acaben con la pobreza y laexclusión social. Sólo las políticas a largo

plazo relativas a empleo, vivienda,formación, discriminación, transferenciassociales y salario mínimo pueden reducirlas desventajas consolidadas. Ésta es larazón por la que un informe del ConsejoNacional de Investigación de los EstadosUnidos sobre el desarrollo de la primerainfancia formula esta llamativarecomendación:

“…El Congreso debería evaluar la idoneidad delas políticas nacionales de apoyo en materia deimpuestos, salarios e ingresos… para garantizarque ningún niño que se mantenga con elequivalente del sueldo de un adulto que trabajaa tiempo completo viva en la pobreza, y queninguna familia esté sumida en una miseriaprofunda y persistente, independientemente de susituación de empleo.” 17

No se comprenden del todo losmecanismos exactos por los que losbajos ingresos de una familia tienden acomprometer el futuro de los niños.Además de los fuertes vínculosexistentes entre las desventajas quesufren los niños y la educación y losingresos de los padres, también existenestrechos nexos entre las tensiones pormotivos económicos y la incidencia de

Fuente: OCDE (2007), Base de Datos sobre el Gasto Social1980-2003.

i No se incluyen las prestaciones familiares o los costos delderecho a la baja parental.ii La mala clasificación de Alemania refleja el hecho de que algasto en niños de 0 a 3 años le corresponde un 0% en la Base deDatos de la OCDE sobre la Familia, de la que se han extraído losdatos. Los fondos federales destinados a los Bundesländer no seasignan a servicios para la primera infancia; por tanto, lasinversiones se efectúan a discreción de cada Land. Los nuevosBundesländer (antigua Alemania Oriental) registran una de lastasas de participación más altas en Europa (37%) para los niñospequeños que acuden a servicios de cuidado infantil. En losantiguos Bundesländer (antigua Alemania Occidental) se realizanimportantes inversiones públicas en servicios de cuidado infantil,que ascienden a más de 10.000 euros anuales por niño en algunasde las ciudades más grandes.

Islandia

Suiza

Japón

Nueva Zelandia

República de Corea

Irlanda

Alemaniaii

Australia

Países Bajos

España

Italia

Reino Unido

Austria

Estados Unidos

Media de la OCDE

México

Bélgica

Portugal

Hungría

Noruega

Francia

Suecia

Finlandia

Dinamarca

0,0 0,4 0,8 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0

Cuidado infantil

Educación preescolar

0,2 0,6 1,0

Porcentaje del PIB

Figura 4 – Gasto público en servicios de cuidado infantil y educaciónpreescolar, porcentaje del PIBi, 2003

2 8 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

la depresión, la enfermedad mental, unmal concepto de sí mismos y elconsumo abusivo de sustancias (aspectos,todos ellos, que se asocian con unejercicio de la paternidad inadecuado,distante y, en ocasiones, severo).En general, en numerosos países, lasinvestigaciones concluyen de maneraconstante que la pobreza en la infanciaestá asociada con resultados negativos enla adolescencia y la vida adulta. Más quecualquier otra variable, los bajos ingresosfamiliares son el factor más fiable depredicción de los problemas educativos,psicológicos y de conducta.

Ello hace imposible ignorar la cuestiónmás amplia de la pobreza infantil encualquier intento de proponer criteriosmínimos aplicables a los servicios para laprimera infancia.

El indicador de referencia 9 apunta, portanto, a la necesidad de reducir las tasasde pobreza infantil a un nivel bajo paraque los servicios a la primera infanciapuedan explotar al máximo su potencial.La tasa de pobreza infantil se define aquícomo el porcentaje de niñospertenecientes a familias cuyos ingresos,adaptados al tamaño de la familia, soninferiores al 50% de la mediana deingresos del país de que se trate.18

Específicamente, se sugiere que la tasa depobreza infantil debe ser inferior al 10%.Ello concuerda con el Report Card Nº 6de esta serie, que aboga por la reducciónprogresiva de la pobreza infantil en lospaíses de la OCDE por debajo del 10%,por medio de objetivos temporalesrespaldados por un amplio consensopúblico y político (de manera que puedamantenerse el compromiso a largo plazo,en lugar de que éste dependa dedeterminados partidos políticos).*

La figura 1 usa los datos más recientes(2008) para mostrar qué países de laOCDE cumplen actualmente elindicador de referencia propuesto de“menos de un 10% de niños que crecenen la pobreza”. De los 25 países sobre losque se dispone de datos, sólo 10 cumplenel nivel exigido. Asimismo, la fig. 1muestra que 8 de los 10 países queencabezan el indicador de referenciageneral de la tabla clasificatoria cumplenel indicador de “baja pobreza infantil”.**

InclusiónLa transición al cuidado infantil fuera delhogar representa una importanteoportunidad para debilitar los vínculosexistentes entre la pobreza y la deficientesituación de los niños. A medida que seproduce la transición del cuidado infantil,la situación ideal de que los beneficiosque proporcionan la educación y loscuidados de alta calidad en la primerainfancia lleguen a todos podría y deberíaser realizable.

Lo más probable –siendo la pauta queactualmente prevalece en muchos paísesde la OCDE– es que la transición en elcuidado infantil acentúe las desigualdadesexistentes. De hecho, esta situación podríaconsiderarse inevitable si la transición hade gestionarse de forma tal que los niñosprocedentes de entornos desfavorecidosreciban educación y cuidados de menorcalidad durante la primera infancia.En igualidad de circunstancias, las familiasde bajos ingresos se ven sometidas apresiones incomparablemente mayores a lahora de concertar servicios de cuidadoinfantil lo antes posible y al menor costo.A falta de políticas específicas y dotadasde buenos recursos para ofrecer serviciosde alta calidad a los niños vulnerables, esprobable que el desplazamiento hacia elcuidado infantil fuera del hogar alimentela espiral de desventajas. Y a menos que seacepte como ineluctable la materializaciónde este peligro, los gobiernos deberánplanificar, proveer y supervisar servicios ala primera infancia de forma que segarantice la inclusión de los niñosdesfavorecidos. En la mayoría de los casos,ello supondrá contar con unos serviciosde alta calidad y de acceso universalsubvencionados por organismosgubernamentales con presupuestosflexibles, así como una concentración máselevada de recursos, personal y aptitudesen las áreas de mayor necesidad.

No se dispone de datos comparables aescala internacional para medir el progresohacia este objetivo. Sin embargo, para noomitir este factor decisivo, el indicador de

referencia 10 propone una medidaaproximada de “alcance”. Como guía parael compromiso de cada uno de los paísesde la OCDE de prestar servicios esencialesa todos los niños, incluidos los más pobres yvulnerables, este indicador analiza el actualnivel de alcance de los servicios decuidados de salud básicos a los niños.

A fin de identificar aquellos países quehan demostrado una determinaciónsostenida por garantizar que se llegueincluso a los niños procedentes de loshogares más marginados, el indicador dereferencia 10 pone alto el umbral delnivel requerido. Específicamente, proponeuna tasa de mortalidad infantil inferior a 4por cada 1.000 nacidos vivos, una tasa debebés con bajo peso al nacer inferior al6% y una tasa de inmunización superior al95% para niños de 12 a 23 meses (para lainmunización contra las principalesenfermedades de la infancia que puedenprevenirse mediante vacunación). Seconsidera que los países que cumplen dosde estos tres criterios mínimos hancumplido el indicador de referencia 10.En la actualidad, tan sólo 8 de los 25países de la OCDE los cumplen (fig. 5):Finlandia y Suecia (que cumplen los trescriterios de alcance), más Bélgica(Flandes), Eslovenia, Islandia, Japón,Noruega y la República de Corea.

Muchos países ricos disponen deexcelentes servicios de salud infantil y hanrealizado extraordinarios progresosalcanzando niveles sin precedentes a lahora de reducir la mortalidad infantil, elbajo peso al nacer y las enfermedades quese pueden prevenir mediante lavacunación. Con todo, para los propósitosdel indicador de referencia 10, lo quecuenta no es el progreso en los serviciosde salud per se, sino el compromiso dellegar a todos los niños, y en particular aaquéllos en mayor situación de riesgo porcausa de la pobreza, el aislamiento culturaly la exclusión social.

Reducir las disparidadesLos 10 indicadores de referenciapropuestos deberían considerarse comoun primer paso hacia el establecimientode una serie de criterios básicos comunespara los servicios a la primera infancia.El perfeccionamiento de los mismosdependerá de unas definiciones

* El Report Card Nº 6 también sugiere que los países que ya hanalcanzado el objetivo de una tasa de pobreza infantil “inferior al10%” deberían aspirar a un 5% o una tasa aún más baja.

** Lamentablemente, no se dispone de datos sobre niños dedistintos grupos de edad; por tanto, las cifras dadas se refierena todos los niños y jóvenes de hasta 17 años. La disponibilidadde datos específicos sobre los niños menores de seis añoscontribuiría a perfeccionar los indicadores de referencia.

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 2 9

convenidas de común acuerdo, unosindicadores más sensibles y ladisponibilidad de mejores datos.

En la actualidad no se han propuestoindicadores de resultado. Los métodosque se emplean actualmente para evaluarlos progresos y los logros de los niñosmás pequeños suscitan inquietud ycontroversia, y la mayoría de lasautoridades cuestionan la utilidad de las

pruebas exhaustivas a que se somete aniños de tan sólo tres años.* En unaetapa posterior, sin embargo, sería útilcontar con un medio ampliamenteacordado que permita medir la magnitudde la diferencia de capacidades entre losniños al ingresar en el sistema de educaciónformal. Ello permitiría, en principio,

medir la eficacia global de los serviciospara la primera infancia evaluando lamedida en que consiguen reducir estasdisparidades. Aunque parezca difícil, nosería imposible. Las disparidades de estaíndole se han medido en proyectos deinvestigación y estudios piloto;19 y lo quepuede medirse para unos pocos puedesupervisarse para muchos. Recientementese han dedicado grandes esfuerzos asupervisar las desigualdades en materia de

Figura 5 – Alcance de los servicios esenciales (indicador de referencia 10)

En la actualidad, no existe un método directo para medir y comparar el compromiso de los gobiernos de la OCDE de prestarservicios de alta calidad a la primera infancia para las familias más desfavorecidas. El indicador de referencia 10 ofrece unaguía indirecta, al medir el alcance de los servicios esenciales de salud para la madre y el niño. Poniendo alto el umbral del nivelrequerido –una tasa de mortalidad infantil inferior a 4 por cada 1.000 nacidos vivos, una tasa de bebés con bajo peso al nacerinferior al 6% y una tasa media de inmunización superior al 95%–, muestra los países de la OCDE que están logrando alcanzarincluso a las familias a las que es más difícil llegar en virtud de la pobreza, el aislamiento cultural y la exclusión social.

Los países en azul cumplen al menos 2 de los 3 criterios de alcance.

Figura 5a

Tasas de mortalidad infantil(2005)

Figura 5b

Bajo peso al nacer (2005)

Figura 5c

Tasa de inmunización de niños de 12 a 23 meses(porcentaje, 2005)

Muertes por cada 1.000 nacidos vivos

Islandia 2,3

Suecia 2,4

Japón 2,8

Finlandia 3,0

Eslovenia ii 3,0

Noruega 3,1

Portugal 3,5

Francia 3,6

Bélgica (Flandes) iii 3,9

Alemania 3,9

Irlanda 4,0

España 4,1

Austria 4,2

Suiza 4,2

Dinamarca 4,4

Italia 4,7

Países Bajos 4,9

Australia 5,0

Nueva Zelandia 5,1

Reino Unido 5,1

Canadá i 5,3

República de Corea ii 6,0

Hungría 6,2

Estados Unidos i 6,8

México 18,8

Sarampión Polio 3 DPT3 Media

Hungría 99 99 99 99,0

Japón 99 97 99 98,3

México 96 98 98 97,3

Países Bajos 96 98 98 97,3

Suecia 94 99 99 97,3

Finlandia 97 97 97 97,0

República de Corea 99 96 96 97,0

Bélgica (Flandes) i 94 98 98 96,7

España 97 96 96 96,3

Eslovenia 94 96 96 95,3

Francia 87 98 98 94,3

Dinamarca 95 93 93 93,7

Estados Unidos 93 92 96 93,7

Islandia 90 95 95 93,3

Italia 87 97 96 93,3

Portugal 93 93 93 93,0

Australia 94 92 92 92,7

Canadá 94 89 94 92,3

Alemania 93 94 90 92,3

Noruega 90 91 91 90,7

Suiza 82 95 93 90,0

Irlanda 84 90 90 88,0

Reino Unido 82 91 91 88,0

Nueva Zelandia 82 89 89 86,7

Austria 75 86 86 82,3

% nacimientos de peso inferior a 2.500 gramos

Islandia 3,9

Finlandia 4,1

Suecia ii 4,2

República de Corea 4,3

Noruega ii 4,8

Dinamarca 4,9

Irlanda ii 4,9

Canadá ii 5,9

Eslovenia i 6,0

Nueva Zelandia ii 6,1

Países Bajos 6,2

Australia ii 6,4

Italia ii 6,7

Austria 6,8

Francia ii 6,8

Alemania 6,8

Bélgica (Flandes) iii 6,8

Suiza 7,0

España ii 7,1

Portugal 7,5

Reino Unido 7,5

Estados Unidos 8,1

Hungría 8,2

México 8,8

Japón 9,5

Fuente: 2005, Datos de Salud de la OCDE 2007– Versión: octubre de 2007

Nota:i 2004, Datos de Salud de la OCDE 2007.ii 2005, World Health Statistics 2007.iii 2005, Kind en Gezin, Child in Flanders.

Fuente: Estimaciones de UNICEF y la OMS, 2005.

Nota:i 2005, Kind en Gezin, Child in Flanders.

* Suecia, con una dilatada experiencia en servicios para laprimera infancia, rechaza la realización de pruebas a niñospequeños, prefiriendo en lugar de ello la evaluación periódicade los centros de cuidado infantil.

Fuente: 2005, Datos de Salud de la OCDE 2007– Versión: octubre de 2007

Nota:i 2001, Monitor Social 2003.ii 2004, Datos de Salud de la OCDE 2007.iii 2005, Kind en Gezin, Child in Flanders.

3 0 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

educación entre las naciones de laOCDE y dentro de ellas; pero lasconsideraciones planteadas en esteinforme parecen indicar que talesesfuerzos han hecho demasiado hincapiéen la línea de llegada y demasiado pocoen la línea de salida.

La cuestión ahora no es determinar si laeducación y los cuidados durante laprimera infancia pueden reducir lasdesventajas y la desigualdad deoportunidades, sino determinar si lospaíses aplicarán lo que saben paraconseguirlo. Como concluye el informetitulado From Neurons to Neighbourhoods:“A la pregunta fundamental de si podemosintervenir con éxito en la vida de los niñospequeños se ha respondido afirmativamente,así que ya convendría dejarla de lado.No obstante, las intervenciones que funcionancasi nunca son sencillas, económicas o fáciles deejecutar. El programa decisivo para laintervención durante la primera infanciaconsiste en promover el entendimiento de loque es necesario a fin de mejorar lasprobabilidades de obtener resultados positivospara los niños más vulnerables de la nación, yen determinar las estrategias más rentablespara lograr objetivos bien definidos.” 20

Esto no resultará fácil. Tratar de ayudar alas familias desfavorecidas y contrarrestarlos efectos de la pobreza y la situación deriesgo en el hogar es una tareaimponente y costosa. Será difícil lograrcualquier progreso. Con todo, mejorar lacalidad de la educación y los cuidados enla primera infancia sigue siendo la máspoderosa de todas las oportunidadesdisponibles para oponer resistencia a laconsolidación de las desventajas. Y si nose encuentran nuevas formas de medir elprogreso hacia este objetivo, es probableque se desaproveche la oportunidad.Desde hace bastante tiempo se haarmonizado la recopilación de datosbásicos sobre cuestiones como la salud ylas tendencias educativas y económicasen los países de la OCDE. Ha llegado elmomento de incluir los datos esencialessobre los servicios para la primerainfancia en conjuntos de datosestandarizados. Sin definiciones nopuede haber mediciones; sin medicionesno puede haber datos; sin datos nopuede haber supervisión; y sinsupervisión no puede haber políticasobjetivas, promoción eficaz oresponsabilidad pública.

El Report Card N° 8 se propone abordar una importante laguna del Report CardN° 7 –Un panorama del bienestar infantil en los países ricos–, que comparabalos niveles generales de bienestar infantil en 21 países industrializados. Elinforme desplegaba un total de 40 indicadores independientes de bienestar; sinembargo, apenas si contenía datos relativos a los niños de edad preescolar yreconocía que “una omisión particularmente importante es el nivel departicipación de los niños y niñas de tres y cuatro años de edad en la educaciónpreescolar.”

Por ello, para el presente informe se realizó un esfuerzo decidido con el fin deempezar a cubrir las carencias de datos.

No obstante, persisten las dificultades, y la selección de indicadores dereferencia en este informe se circunscribe de forma notable a la disponibilidadde datos comparables a nivel internacional.

En parte, la deficiencia de los datos, incluso a escala nacional, puede deberse alcarácter a menudo privado e informal del cuidado infantil fuera del hogar, y alcarácter descentralizado de unos servicios destinados a la primera infancia enrápida evolución. Pero también refleja, en parte, la falta de reconocimiento de laimportancia del período de la primera infancia y de la necesidad de supervisarlos servicios de los que dependen, cada vez más, millones de niños pequeños.

Actualmente, los Ministerios de Salud y Asuntos Sociales recaban normalmentedatos relativos únicamente a los niños menores de 15 años, mientras que losMinisterios de Educación recaban datos sobre niños sólo cuando comienza laescolarización formal. Los datos referidos específicamente a los niños de edadpreescolar son mucho menos comunes.

De forma más general, los datos disponibles reflejan el supuesto de que losniños menores de cuatro o cinco años necesitan cuidados, comocontraposición a educación –una distinción fútil que, institucionalizada, tiende abajar el nivel de los servicios destinados a la primera infancia-. Lascualificaciones y la formación del personal, los métodos de aprendizaje y el plande estudios, la supervisión y la evaluación son, todos ellos, tan importantes enla educación y los cuidados en la primera infancia como en los sistemaseducativos que atienden a los niños mayores.

Recuadro 7 Los datos: un punto flacopara los niños

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 3 1

Generar compromisoDe este examen se desprende claramenteque los servicios a la primera infancia ennumerosos países de la OCDE nosatisfacen las necesidades requeridas.Resulta igualmente evidente que, paraque el desplazamiento hacia el cuidadoinfantil fuera del hogar pueda serbeneficioso, y no perjudicial, habrá queaumentar considerablemente, nolevemente, el nivel de debate y tambiénel nivel de inversiones en disponibilidad,calidad y equidad. En muchos países dela OCDE, como sugiere la actuación delos mismos respecto al indicador dereferencia 8, para gestionar con éxito latransición al cuidado infantil fuera delhogar será preciso al menos duplicar losactuales niveles de inversión.

En muchos de esos países podría objetarseque este aumento significativo del gastopúblico no es políticamente factible. Peroesto quizá sea demasiado pesimista.

En primer lugar, ya existe una amplia ycreciente demanda pública de servicios deeducación y cuidados para la primerainfancia de alta calidad y subvencionados.

En segundo lugar, los cuidados de altacalidad –y sólo los cuidados de altacalidad– ofrecen beneficios a largo plazo ala sociedad en forma de mayorproductividad e ingresos y mayoresrendimientos sobre las inversiones eneducación (recuadro 2).

En tercer lugar, existe un reconocimientogeneralizado de que el origen de muchosde los problemas sociales, educativos y deconducta que afectan la calidad de vida enlas naciones económicamentedesarrolladas está en el mal ejercicio de lapaternidad y en los entornosdesfavorecidos. Como han demostradodiversos estudios a largo plazo, laeducación y los cuidados de alta calidaddurante la primera infancia pueden ayudara prevenir o mitigar estos problemas. Esprobable que el ahorro que supondrá parala sociedad en su conjunto –en educaciónde apoyo, a la hora de hacer frente a laexclusión social o responder a la conductaantisocial y delictiva, y en el tratamientode enfermedades mentales a largo plazo–sea varias veces superior a los fondos quese necesitan para aumentar las inversionesen servicios para la primera infancia de

alta calidad. En los estudios de costo-beneficio llevados a cabo hasta la fecha, seha determinado que los beneficiossuperan por lo general ocho veces loscostos.

En cuarto lugar, hoy en día no existenmotivos convincentes para que se gastemenos en educación y cuidados durantela primera infancia que en las necesidadeseducativas de los niños de mayor edad.Cuando los niños alcanzan la edad decinco o seis años, todos los países aceptanaltos niveles de gasto público eneducación, porque los beneficios públicosjustifican claramente los costos públicos.Con todo, habida cuenta de los actualesconocimientos, es evidente que estasmismas razones pueden resultar aún másconvincentes para las inversiones en losniños más pequeños. Es más, a medidaque aumenta el entendimiento deldesarrollo de la primera infancia, lasactuales modalidades de inversión eneducación parecen ser más extrañas yanticuadas: donde el impacto podría sermayor, la inversión es menor.

ConclusiónLo que estamos presenciando ahora en elmundo industrializado bien puededescribirse como una revolución en lamanera en que se está criando a los niñospequeños. Y en la medida en que éste noes un cambio planificado ni supervisado,también podría describirse como unjuego muy arriesgado con los niños dehoy en día y el mundo de mañana.

La tendencia hacia la educación y loscuidados en la primera infancia brindaenormes posibilidades: de ofrecer a losniños un óptimo comienzo en la vida, delimitar la pronta creación de desventajas,de promover el progreso hacia laigualdad de las mujeres, de impulsar elrendimiento escolar y de invertir enciudadanía. Por otro lado, unos cuidadosde mala calidad pueden ocasionarperjuicios inmediatos y a largo plazo.

Algunos países de la OCDE se hanocupado de cerca de esta cuestión y hanpuesto en práctica políticas e inversionesdirigidas a materializar los beneficiospotenciales. En otros, el desplazamientomasivo hacia el cuidado infantil fuera delhogar se está efectuando con garantías decalidad mínimas. En tales casos, lo más

probable es que se lo que se materialicesean los posibles perjuicios.

En última instancia, la cuestión de si losniños de hoy en día se beneficiarán deestos cambios o se verán perjudicadospor ellos dependerá de la disponibilidadde la baja parental efectiva y de ladisponibilidad, asequibilidad y calidad delos servicios para la primera infancia. Enel centro de la cuestión de la calidad estáque el personal encargado del cuidadoinfantil tenga una buena formación, estédebidamente motivado, bien remuneradoy que goce de respeto en suscomunidades. Las pruebas presentadaspor los países de la OCDE sugieren queno existen atajos o rebajas que nocomprometan el futuro de los niños.

En la práctica, hay un claro peligro deque los posibles beneficios de laeducación durante la primera infanciaredunden exclusivamente en los niños defamilias más acomodadas y con mayornivel educativo, mientras que los posiblesperjuicios revertirán principalmente enlos niños de hogares desfavorecidos. Enlos hogares más pobres es donde sesienten de forma más acusada laspresiones para el regreso al trabajo loantes posible y en los que es menosprobable que existan recursos quepermitan garantizar un cuidado infantilde calidad. En ausencia de medidasespecíficas y a gran escala dirigidas aprestar especial atención a los serviciosde calidad destinados a la primerainfancia para niños en situación deriesgo, es probable que la “dobledesventaja” se convierta en la norma, y latransición en el cuidado infantil seconvertirá en una nueva e importantecausa de desigualdad.

Si se permite que ello ocurra, se perderáuna oportunidad histórica. La educaciónprimaria y secundaria financiada por elEstado, que comenzó hace más de unsiglo, llevó el progreso acelerado hacia laigualdad de oportunidades. Pero en lasúltimas décadas, el progreso hacia esteideal parece haberse estancado. Y esevidente que para realizar nuevos logrosapreciables el teatro de operacionesdeberá orientarse a la primera infancia.En otras palabras, el aumento de laeducación y los cuidados durante laprimera infancia ofrece una oportunidad

3 2 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

para volver a acelerar el progreso haciaun mundo en el que las oportunidadesde la vida no se circunscriban a lascircunstancias del nacimiento. Como haquedado claro que las desventajas se

originan en los primeros años de vida, seha considerado necesario centrar nuestrapreocupación en lo que sucede en esosprimeros meses y años de vida. Aquí esdonde se pueden adoptar medidas que

permitirán a todos los niños convertir enrealidad sus aptitudes, y aquí es tambiéndonde, si acaso, se romperá el círculovicioso de la desventaja. �

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 3 3

3 4 R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8

Este Report Card se basa en dosdocumentos preparatorios encargadospor el Centro de Investigaciones Innocentide UNICEF y redactados porJohn Bennett. El primero de ellos –‘EarlyChildhood Services in the OECDCountries’, Innocenti Working Paper2008-01– ofrece los antecedentes y lasreferencias de los argumentospresentados e incluye un estudiobibliográfico. El segundo –‘Benchmarksfor Early Childhood Services in OECDCountries’, Innocenti Working Paper 2008-02– expone un comentario más detalladosobre los indicadores de referencia delcuidado infantil propuestos. Ambosdocumentos preparatorios estándisponibles en la página web de Innocentiwww.unicef-irc.org.

Las fuentes y referencias figuran en losdocumentos preparatorios.

Referencias adicionales

1 Belsky, J., ‘Developmental Risks (Still)Associated with Early Child Care’, EmanuelMiller Lecture, Journal of Child Psychologyand Psychiatry and Allied Disciplines,Vol. 42, N° 1, 2001, pp. 845-859.

2 National Research Council and Instituteof Medicine, From Neurons toNeighborhoods: The science of earlychildhood development, Committee onIntegrating the Science of Early ChildhoodDevelopment, Shonkoff, J. P. y D. A.Phillips (eds.), Board on Children, Youthand Families, Commission on Behavioraland Social Sciences and Education,National Academy Press, Washington, D.C., 2000.

3 National Scientific Council on theDeveloping Child, The Science of EarlyChildhood Development: Closing the gapbetween what we know and what we do,Center on the Developing Child at HarvardUniversity, Cambridge, Massachusetts,2007, pp. 1 y 4.

4 Committee on the Prevention of ReadingDifficulties in Young Children, Snow, C.,M. S. Burns y P. Griffin (eds.), PreventingReading Difficulties in Young Children,National Academy Press, Washington, D.C.,1998. Véase también Hart, B. y T. Risley,Meaningful Differences in the EverydayExperiences of Young American Children,Paul H. Brookes Publishing Co., BaltimoreMaryland, 1995.

5 Cleveland, G. y M. Krashinsky, FinancingECEC Services in OECD Countries,University of Toronto, Toronto, 2003.

6 National Research Council and Instituteof Medicine, From Neurons toNeighborhoods, ob. cit., pp. 309-310 y 11.

7 Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico, StartingStrong II, Early Childhood Education andCare, OCDE, París, 2006, pp. 35-36.

8 National Scientific Council on theDeveloping Child, The Science of EarlyChildhood Development, ob. cit., p. 2.

9 Heckman J. J., ’Skill Formation and theEconomics of Investing in DisadvantagedChildren’, Science, Vol. 312, N° 5782,30 de junio de 2006, pp. 1900-1902.

10 National Institute of Child Health andHuman Development, National Institutesof Health News Release, ‘Child CareLinked to Assertive, Noncompliant, andAggressive Behaviors Vast Majority ofChildren Within Normal Range’, 16 dejulio de 2003.

11 Sylva K. y otros, The EffectiveProvision of Pre-school Education Project(EPPE), Findings from the Pre-SchoolPeriod, Institute of Education, Universityof London, Londres, marzo de 2003.

12 ‘Nursery Tales’, The Guardian, 8 dejulio de 2004.

13 Centro de Investigaciones Innocenti deUNICEF, Report Card N° 4: A league tableof educational disadvantage in richnations, Centro de InvestigacionesInnocenti de UNICEF, Florencia, 2002.

14 OCDE, Starting Strong II, ob. cit., p. 14.

15 National Research Council, Eager toLearn: Educating our preschoolers,Committee on Early Childhood Pedagogy,Bowman, B. T., M. S. Donovan yM. S. Burns (eds.); Commission onBehavioral and Social Sciences andEducation, National Academy Press,Washington, D.C., 2001, p. 322.

16 Bennett, J., ‘Benchmarks for EarlyChildhood Services in OECD Countries’,Innocenti Working Paper 2008-02, Centrode Investigaciones Innocenti de UNICEF,Florencia, p. 41.

17 National Research Council and Instituteof Medicine, From Neurons toNeighborhoods, ob. cit., p. 396.

18 Centro de Investigaciones Innocenti deUNICEF, Report Card N° 6: Child povertyin rich countries 2005, Centro deInvestigaciones Innocenti de UNICEF,Florencia, 2006, p. 11.

19 Feinstein L., ‘Inequality in the EarlyCognitive Development of British Childrenin the 1970 Cohort’, Economica, Vol. 70,N° 277, 2003, pp. 73-97.

20 National Research Council and Instituteof Medicine, From Neurons toNeighborhoods, ob. cit, p. 10.

N O T A S

R E P O R T C A R D I N N O C E N T I N ° 8 3 5

Este Report Card Innocenti N° 8 fue

redactado por Peter Adamson a partir de la

investigación de John Bennett. El proyecto

fue coordinado por el Centro de

Investigaciones Innocenti de UNICEF con la

asistencia de un equipo internacional de

asesores. Puede accederse a dos

documentos preparatorios para este

informe en la página web de UNICEF:

www.unicef-irc.org.

Asesores del Centro de InvestigacionesInnocenti de UNICEF

Marta Santos PaisDirectora

David ParkerSubdirector

Eva JespersenJefa de la Unidad de Evaluación dePolíticas Sociales y Económicas

Marco KoolsOficial de Programa

Asesores externos

Dña. Bea BuysseAsesora SeniorKind & GezinBruselas, Bélgica

Dña. Päivi LindbergOficial de Planificación SeniorSTAKESHelsinki, Finlandia

D. Hans Eirich DirectorMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales,Familia y Mujer de BavieraMunich, Alemania

Dña. Marta KorintusDirectora de InvestigacónInstituto Nacional de la Familiay las Políticas SocialesBudapest, Hungría

Dña. Sachiko KitanoProfesora AdjuntaUniversidad de Educación de FukuokaFukuoka, Japón

Dña. Mugyeong MoonInvestigadora y Directora de InvestigaciónInstituto de Cuidado Infantil y EducaciónSeúl, República de Corea

Dra. Myunglim ChangInvestigadora y Directora de InvestigaciónInstituto de Cuidado Infantil y Educaciónde CoreaSeúl, República de Corea

D. Lars Olof MikaelssonSubdirectorDepartamento de Educación y CulturaDivisión de EscuelasEstocolmo, Suecia

Dña. Sandra GriffinDirectora EjecutivaCentro Nacional Colaborador para la Saludde los AborígenesUniversidad de Columbia Británica delNortePrince George, BC, Canadá

Dña. Luísa Ucha Directora del Servicio de EducaciónEscolarMinisterio de EducaciónLisboa, Portugal

Prof. Hirokazu Yoshikawa Escuela de Posgrado en Educaciónde HarvardCambridge, Massachusetts, EE.UU.

Dña. Erika BernacchiCoordinación Técnica Secretaría de ChildONEurope Florencia, Italia

Dra. Mary Eming YoungEspecialista Principal en Conocimientos deDesarrollo InfantilBanco Mundial Washington D.C., EE.UU.

Dra. Nurper UlkuerAsesora Senior, Desarrollo en laPrimera InfanciaUNICEFNueva York, NY, EE.UU.

Evaluadoras externos

Dr. Simon ChappleEconomista, Proyecto Bienestar del Niño.Organización para la Cooperación yel Desarrollo EconómicoParís, Francia

Prof. Patrice EngleDepartamento de Psicología yDesarrollo InfantilUniversidad Politécnica Estatal deCaliforniaSan Luis Obispo, California, EE.UU.

Prof. Hirokazu Yoshikawa Escuela de Posgrado en Educaciónde HarvardCambridge, Massachusetts, EE.UU.

Dra. Joan Lombardi, Presidencia, Birth to Five Policy AllianceWashington D.C., EE.UU.

D. Mark PearsonJefe de la División de Política SocialOrganización para la Cooperación yel Desarrollo EconómicoParís, Francia

Dra. Nurper UlkuerAsesora Senior, Desarrollo en laPrimera InfanciaUNICEFNueva York, NY, EE.UU.

Dra. Gerlinde ZinielDirectora de InvestigaciónFundación Europea para la Mejora de lasCondiciones de Vida y de TrabajoDublín, Irlanda

A G R A D E C I M I E N T O S

Títulos anteriores publicados en esta serie:

Innocenti Report Card, N° 1

A league table of child poverty in rich nations

(Tabla clasificatoria de la situación de los niños pobres en las

naciones ricas)

Innocenti Report Card, N° 2

A league table of child deaths by injury in rich nations

Innocenti Report Card, N° 3

A league table of teenage births in rich nations

Innocenti Report Card, N° 4

A league table of educational disadvantage in rich nations

Innocenti Report Card, N° 5

A league table of child maltreatment deaths in rich nations

Innocenti Report Card, N° 6

Child Poverty in Rich Countries 2005

(Pobreza infantil en países ricos 2005)

Innocenti Report Card, N° 7

Child poverty in perspective: An overview of child well-being

in rich countries

(Un panorama del bienestar infantil en los países ricos)

Gráficos: mccdesign.com

Producción: Bernard & Co., Siena, Italia

Impreso por: Raíz Técnicas Gráficas. S.L., Madrid, España

Para solicitar copias adicionales de este informe

sírvase dirigirse a:

UNICEF-Comité Español

C/ Mauricio Legendre, 36

28046 Madrid

Tfno. (+34) 91 378 95 57

Fax. (+34) 91 314 74 75

www.unicef.es

Report Card Innocenti N° 8, 2008

El cuidado infantil en los países industrializados: transición y cambio

Una tabla clasificatoria de la educación y los cuidados durante la primera

infancia en los países económicamente avanzados

Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEFPiazza SS. Annunziata, 1250122 Florencia, ItaliaTel: (39) 055 20 330Fax: (39) 055 2033 220florence@unicef.orgwww.unicef-irc.org

ISSN: 1605-7317ISBN: 978-88-89129-72-2

© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)Diciembre 2008

La versión en español del Report Card Innocenti N° 8 se ha impresocon la colaboración del: