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El control de las ayudas públicas en la Unión Europea

El control de las ayudas estatales constituye una de las vertientes fundamentales de la política euro-pea de Defensa de la competencia. La Comisión y el Tribunal de Justicia han sido los artífices eimpulsores de esta política, debido a la escasa normativa en la materia durante más de cuarentaaños, pero su eficacia debe mejorar. En la actualidad, esta política se encuentra en plena fase detransformación para adaptarla a los objetivos establecidos en la Cumbre de Lisboa y hacer frente alos desafíos de la Europa de veinticinco Estados.

Lehiaren inguruko Europako politikaren funtseko aldeetako bat estatuek ematen dituzten laguntzenkontrola da. Batzordeak eta Justizia Auzitegiak bultzatu dute politika hori, lehiaren arloa arau bidezgaratu gabe egon baita berrogei urtean zehar. Gaur egun, politika hori guztia berrikuntza faseandago, bete-betean, Lisboako Goi-bileran ezarri ziren helburuetara egokitu behar baita eta zabal-kuntza osteko Europak aurkezten dituen erronkei aurre egin behar baitie.

The control of State Helps constitutes one of the fundamental parts of Antitrust European policy.The Commission and the Court of justice have been the driving force of this policy, and this fact isdue to the lack of regulative development in this field during forty years. Nowadays, this policy is ina reform stage in order to be adapted to the objectives established at Lisbon Summit, and to facethe challenges of the broaden Europe.

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Ekonomiaz N.o 61, 1.er Cuatrimestre, 2006.

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Juan Luis Crucelegui Gárate1

Tribunal Vasco de Defensa de la Competencia

ÍNDICE

1. Consideraciones previas2. El régimen jurídico aplicable a las ayudas estatales3. El procedimiento de control regulado por el Reglamento 659/1999 del Consejo4. ConclusionesReferencias bibliográficas

Palabras clave: defensa de la competencia, ayudas públicas, procedimiento de control

N.o de clasificación JEL: K22, H25, L40, K21

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1. CONSIDERACIONES PREVIAS

El control de las ayudas públicas consti-tuye un elemento clave de la política decompetencia de la Unión Europea. Enefecto, el uso inadecuado de los fondospúblicos utilizados para apoyar a empre-sas o sectores económicos de un estadopuede constituir una fuente de conflictospara el buen funcionamiento del mercadopor motivos de diversa índole. En principio,la concesión de un beneficio a una o variasempresas causa el correspondiente perjui-cio a las competidoras, al encontrarse éstasen una situación de desventaja competitiva.En algunos casos, las ayudas pueden ac-tuar como barreras a la entrada de nuevasempresas que quieran incorporarse almercado, al tener que superar dificultadessuplementarias para poder competir con

empresas que disfrutan de ventajas prove-nientes de las arcas públicas. En otros su-puestos, las ayudas pueden trasladar losproblemas sectoriales de unas empresasal resto de los competidores, al mantenerde forma artificial el statu quo de empresasno competitivas. Las ayudas de Estadopueden igualmente interferir negativamenteen un sistema de competencia efectiva evi-tando una asignación eficiente de los re-cursos, al modificar de forma artificial elequilibrio entre la oferta y la demanda.

Los autores del Tratado establecieronun sistema de control de las ayudas paragarantizar el funcionamiento de un régi-men de competencia no falseada en elque la Comisión, a quien le fue reservadoun papel exclusivo en la representacióndel interés comunitario en esta materia, esla encargada de velar por el cumplimientode las normas establecidas. Ha dispuestopara ello de un poder discrecional que leha permitido a lo largo de los años perfilardeterminadas políticas comunitarias (in-

1 Presidente del Tribunal Vasco de Defensa de laCompetencia. Las opiniones vertidas en este trabajoson totalmente personales y no pueden atribuirse enningún caso al TVDC.


dustriales, sectoriales o regionales), y elloa pesar de la manifiesta falta de coopera-ción activa de los Estados miembros ini-cialmente prevista, debido fundamen-talmente a su reticencia a dejar en manosde la Comisión este instrumento funda-mental de su política económica2.

La complejidad del régimen de controlde ayudas ha sufrido una constante evolu-ción en su aplicación, basada en actuacio-nes de la Comisión bajo el control de lega-lidad ejercido por el Tribunal de Justiciade Luxemburgo. En efecto, las escasas re-ferencias de las disposiciones previstas enel Tratado CE han exigido un desarrollo yuna precisión jurídica de los diversos con-ceptos que aparecen en las mismas, muyespecialmente por parte del Tribunal deJusticia que se ha convertido así en unainstancia fundamental para equilibrar, su-plir y completar las carencias e insuficien-cias del régimen previsto en el Tratado.

Por otra parte, cabe subrayar que lafalta de desarrollo legislativo en esta ma-teria durante un periodo tiempo prolonga-do3 ha obligado a la Comisión a interpre-tar de forma flexible las disposiciones delTratado para poder aprehender las dife-rentes formas de intervención estatal diri-gidas a apoyar a las empresas y a facili-tar su permanencia en el mercado4.

En efecto, el Tratado CE establece re-glas genéricas para el control de las ayu-das de Estado, que requieren una interpre-tación adecuada para que su aplicaciónsea eficaz.

El artículo 87 establece la regla generalde prohibición de las ayudas públicas(apartado 1.o), así como las excepcionesa la misma (apartados 2.o y 3.o). El artícu-lo 88 diseña un sistema de control y análi-sis de compatibilidad, mediante un méto-do de notificación previa de los proyectosde ayuda y de control permanente sobresu concesión. Finalmente, el artículo 89regula el procedimiento a seguir para laadopción de normas de desarrollo por elConsejo de ministros.

En virtud de esta última disposición, en1999, el Consejo adoptó la primera nor-mativa que regula el procedimiento parala aplicación de los artículos 87 y 885. Unaño antes había otorgado poderes a laComisión para legislar en materia de ayu-das a través de la adopción de reglamen-tos de exención en bloque, aplicables acierto tipo de ayudas (ayudas de mínimis,ayudas a la formación, al empleo, al me-dio ambiente, a las pymes y ayudas re-gionales)6. Esta normativa aporta pocasnovedades ya que se basa en principios

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2 La falta de colaboración en esta materia provo-có como reacción de la Comisión el establecimientode unas reglas de procedimiento rigurosas que obli-gaban a la notificación previa de todas las ayudas ya la recuperación de las concedidas ilegalmente.

3 Hasta el año 1998, salvo en ámbitos concretosrelativos a ciertos sectores (sector naval, agriculturay pesca, transportes, etc.), el Consejo no ha adopta-do normativa alguna dirigida a precisar la aplicacióny el alcance de las disposiciones del Tratado tantoen el plano formal como en el material.

4 En materia de ayudas la Comisión ha debidorealizar múltiples precisiones sobre la aplicación delas disposiciones del Tratado, tanto en el plano ma-

terial como en el procedimiento, adoptando paraello una variedad de actos sin valor jurídico que, noobstante, en la práctica han servido para delimitar supoderes de control y para guiar a los poderes estata-les en la puesta en práctica de sus políticas de apo-yo a empresas.

5 Reglamento 659/1999 del Consejo de 22 de mar-zo de 1999, por el que se establecen disposicionesde aplicación del artículo 93 del Tratado CE (actualartículo 88). DOCE L 83 de 27 de marzo de 1999.

6 Reglamento 994/98 del Consejo de 7 de mayo de1998, sobre la aplicación de los artículos 92 y 93del Tratado constitutivo de la Comunidad Europeaa determinadas categorías de ayudas horizontales.DOCE L 142 de 14 de mayo de 1998.


desarrollados durante años por la Comi-sión y el Tribunal de Justicia en sus reso-luciones e institucionalizan los criterios in-terpretativos de las reglas del Tratado.

Actualmente, la Comisión ha iniciadoun periodo de consulta pública sobre lasmodificaciones que pretende poner enpráctica, con el fin de actualizar y adap-tar la política de ayudas a los objetivosproclamados en la Cumbre de Lisboa y ala adhesión de los diez nuevos Estadosmiembros. En este sentido, el Ejecutivocomunitario ha publicado una serie dedocumentos relativos a las nuevas orien-taciones en el control de ayudas públi-cas, que van a constituir la base de unanueva política en esta materia.

En este artículo analizaremos las reglasdel Tratado aplicables a las ayudas estata-les desde la perspectiva de la práctica ad-ministrativa de la Comisión europea y de lajurisprudencia del Tribunal de Justicia. Tra-taremos las disposiciones que regulan lasayudas, las condiciones que deben concu-rrir para su aplicación, los tipos de ayudaque pueden concederse y los criterios apli-cados para realizar el análisis de compati-bilidad. Finalmente, haremos mención a lasreformas anunciadas por el Ejecutivo co-munitario para los próximos años.

2. EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLEA LAS AYUDAS ESTATALES

2.1. El principio de incompatibilidad delas ayudas públicas con el Tratado(artículo 87.1): requisitos para su aplicación

En materia de control de ayudas, elTratado utiliza conceptos muy genéricose indefinidos en las disposiciones que re-

gulan su ámbito de aplicación. Por ello,es necesario efectuar una interpretaciónde estas normas que haga eficaz la apli-cación de la política de competencia paralograr sus objetivos (economía de merca-do e integración económica), tomando enconsideración los problemas estructura-les de la Comunidad y estableciendo unaseguridad jurídica entre los operadoreseconómicos.

Noción de ayuda de Estado

La noción de ayuda ha sido desarrolladatanto por el Tribunal de Justicia como porla Comisión a través de sus resoluciones.

La noción de ayuda es amplia ya queacoge todo tipo de medida que supongala obtención de un beneficio para una ovarias empresas o sectores económicos,con cargo a fondos públicos. El ejerciciode poder público puede llevar a adscri-bir de forma directa a un beneficiario re-cursos públicos provenientes del presu-puesto estatal o por vías indirectas, através de medidas que conllevan una dis-minución de los recursos del Estado, pro-duciéndose en ambos casos una reduc-ción de los costes de explotación de laempresa beneficiaria.

Hasta 1993 se tomaban en considera-ción de forma alternativa las ayudas con-cedidas por el Estado o por medio de re-cursos del Estado. A partir de esa fecha,el elemento fundamental que determina sihay elementos de ayuda es el origen pú-blico del recurso atribuido7.

El órgano concedente puede ser una ad-ministración pública o bien entes públicos


7 Sentencia del TJCE de 17 de marzo de 1993Sloman Neptum C-73-1991.

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o privados que gestionen fondos públi-cos. Esto es, se considera que la in-tervención es estatal, aunque de formaindirecta, cuando un recurso de origenpúblico queda, mediante el ejercicio le-gislativo o administrativo del poder públi-co, afectado a una determinada produc-ción o empresa8.

Forma que pueden adoptar las ayudas

Las ayudas de Estado no deben adop-tar una forma predeterminada sino quecualquier tipo de medida que suponga laconcesión de una ventaja económica (endinero o especie) o bien una reducciónde costes para la empresa es suscepti-ble de constituir ayuda pública, cuando laafectación del recurso haya sido decididao influida determinantemente por el ejer-cicio del poder público9.

Por otra parte, la aplicación del artícu-lo 87 interviene, no sólo en los casos enque actúa el poder central, sino que, enparticular, en Estados descentralizados,cualquier administración territorial es sus-ceptible de conceder ayudas de Estado10.

En la práctica, los ejemplos de nuevossupuestos de ayuda son ilimitados y la ca-pacidad innovadora de los Estados miem-bros es ilustrativa a este respecto, por loque el concepto comunitario de ayuda re-sulta cada vez más amplio, a fin de abarcara todos los tipos de intervención estatal. Alrespecto, especial relevancia revisten lasmedidas públicas de intervención en deter-minadas empresas o sectores económicosa través de la participación en su capital so-cial bien directamente o a través de orga-nismos o holdings públicos, así como lasacciones a favor de empresas públicas.

La problemática surge ante la necesi-dad de deslindar lo que es ayuda de loque es la normal actividad del Estadocomo inversor, ante la igualdad que debeimperar en el trato a las empresas sin di-ferenciar su carácter público o privado11.El criterio aceptado para lograr este dis-cernimiento es el aplicado a la prácticanormal en una economía de mercado,comparando la medida en cuestión conel comportamiento que supuestamenteadoptaría un empresario privado en unasituación semejante, en una razonablebúsqueda de rentabilidad, haciendo abs-tracción de cualquier otra consideración.Si una vez aplicado el criterio la medidaadoptada tuviera una justificación en tér-minos de rentabilidad económica, se ex-


8 Ver al respecto la Sentencia del TJCE de 22 demarzo de 1977, asunto 78/76. Rec. P. 595. En esteasunto se trató la problemática concerniente a unasexacciones fiscales sobre determinadas transaccio-nes privadas que alimentaban un Fondo público a tra-vés del cual un organismo privado promocionaba lacomercialización de productos alemanes. En el mis-mo sentido, entre otras, Sentencia de 30 de enero de1985 Comisión /Francia, asunto 290/83, Rec. p. 439.

9 En su sentencia de 21 de marzo de 1991(asun-to C-303/88, Rec. p. I-1433) el Tribunal establecióque «…no cabe distinguir entre aquellos casos enlos que el Estado concede directamente la ayuda yaquellos otros en los que la ayuda la conceden or-ganismos públicos o privados que el Estado institu-ye o designa para gestionar la ayuda».

10 Así lo ha determinado el Tribunal de Justicia endiversas sentencias, entre las que cabe destacar laSentencia de 14 de octubre de 1987 (asunto 248/84.Rec. p. 4013), donde establece que «… el hecho de

que este programa de ayudas haya sido adoptadopor un Estado federado o por una colectividad terri-torial y no por el poder federal o central no impide laaplicación del apartado 1.o del artículo 92 del Trata-do, si se cumplen los requisitos de este artículo…De ello se deduce que las ayudas concedidas porlas entidades regionales y locales de los Estadosmiembros cualesquiera que sean su estatuto y de-nominación deben también ser examinadas en elsentido del artículo 92 del Tratado».

11 Dicha igualdad ha sido puesta de manifiesto endiversas ocasiones. Ver al respecto, Sentencia de 21de marzo de 1991, asunto 305/89, Rec. p. I-1603.


cluiría la aplicación del régimen de con-trol de ayudas.

La forma que pueden adoptar las ayu-das es, por tanto, muy variada: subvencio-nes, préstamos bonificados o a un interésmas bajo que el de mercado, bonificacio-nes o exoneraciones de impuestos (in-centivos fiscales), etc. En algunos tiposde ayuda la Comisión ha publicado co-municaciones dirigidas a precisar los su-puestos en que ciertas medidas estatalespueden ser constitutivas de ayuda pú-blica en el sentido del Tratado y conse-cuentemente deben ser notificadas pre-viamente a su concesión12.

Carácter selectivo de la ayuda

Además de cumplir los requisitos pro-pios de la ayuda (cargo a fondos públicos,

afectación a la competencia y a los inter-cambios), la medida debe ser selectiva,esto es, debe favorecer a determinadasempresas o producciones.

El carácter selectivo puede darse dediversas formas. Por un lado, existiráayuda de Estado si su concesión se su-pedita al respeto de condiciones no su-perables por todos los operadores eco-nómicos (por limitar el acceso a la mismaen función del sector, talla de la empre-sa, fecha de constitución, montante míni-mo de la inversión, creación de puestosde trabajo, etc.) También se consideraque existe ayuda, en el sentido previstoen el Tratado, cuando se trata de medi-das en cuya concesión el órgano conce-dente dispone de un poder discrecional,salvo cuando este poder discrecional sederive de la naturaleza o economía delsistema.

Tanto la Comisión como el Tribunal dejusticia europeo han interpretado de unaforma amplia el requisito de selectividad13.Sin embargo, se trata de un requisito quegenera discrepancias en el ámbito fiscal.A título de ejemplo, el carácter selecti-vo de algunas medidas tributarias foralesha sido y continúa siendo objeto de dis-cusión entre las instituciones vascas y lasdel Estado, en particular, como resultadode la polémica interpretación de las re-glas del Tratado realizada por el TribunalSupremo con respecto a ciertas medidasfiscales adoptadas por las diputaciones


12 En concreto cabe señalar los siguientes comu-nicados:

—Participación pública en el capital de empresaspúblicas o privadas (directiva 80/723/cee de laComisión).

—Ayudas en forma de garantía (Comunicaciónde la Comisión, DO C 71 de 11 de marzo de2000) para prestatario o prestamista.

—Ayudas en las ventas de terrenos y construc-ciones (Comunicación de la Comisión, DOCEC 209 de 10 de julio de 1997).

—Ayudas en la fiscalidad directa a empresas(DOCE C 384 de 10 de diciembre de 1998).

—Las ayudas a servicios de interés económicogeneral (DOCE C 17 de 19 de enero de 2001).

En el caso de la financiación de servicios públicos,la intervención estatal puede ser considerada ayudacuando supone una ventaja que la beneficiaria no lahubiera obtenido en condiciones normales de merca-do. En la sentencia de 23 de julio de 2003 (Almark,asunto c-280/00) el Tribunal de Justicia señaló que«no existe ventaja si la intervención financiera públicacorresponde al pago de una contraprestación por laejecución de un servicio público». Las recientes co-municaciones de la Comisión dejan entrever que du-rante esta legislatura va a poner especial atención enel gasto público para la financiación de ciertos servi-cios (transporte, salud pública, educación, etc.).

13 La Comisión ha puesto de manifiesto su puntode vista en varios Informes anuales. En particularcabe señalar el 25.o Informe sobre la Política deCompetencia, punto n.o 160 y el 26.o Informe sobrela Política de Competencia, punto 172.

El Tribunal confirmó la doctrina de la Comisión enel Asunto Kimberly Clark. Sentencia de 26 de sep-tiembre de 1996. Asunto C-241/94 Rec. I-4551.

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forales en aplicación del Concierto eco-nómico.

En cualquier caso, si la medida es cali-ficada como ayuda, su compatibilidadcon el Tratado deberá apreciarse en elmarco de los artículos 87.2 u 87.3.

Los efectos de las ayudas: distorsión de la competencia

La aplicación del artículo 87.1 exigeque la ayuda sea susceptible de falsearla competencia. Para ello, debe causarun perjuicio que sea perceptible en elmercado (dificultar el acceso de competi-dores, aumentar la capacidad productiva,trasladar problemas estructurales, etc.).

La Comisión ha sostenido de formareiterada una interpretación amplia dela expresión distorsión de la competen-cia, de manera que, en principio, las ayu-das de Estado distorsionan la competen-cia per se14.

El Tribunal, sin embargo, se ha mostra-do muy prudente cuando ha interpretadoesta condición. Así, en su jurisprudencia

siempre ha exigido a la Comisión que, enla valoración de la compatibilidad de unaayuda con el Tratado, examine cuálesson sus efectos probables en la compe-tencia y exprese el resultado de dichoexamen junto a los motivos que le han lle-vado a una conclusión15. No obstante, enla práctica es realmente excepcional queuna ayuda pública concedida a una em-presa no conlleve un falseamiento de lacompetencia o una afectación de los in-tercambios comerciales, ya que una ayu-da normalmente reforzará la posición dela empresa beneficiaria con relación a lasdemás empresas competidoras16.

La Comisión ha determinado que cier-tas ayudas, de poca cuantía económica,no son susceptibles de restringir la com-petencia al no producir un efecto sensibleen los intercambios. Así, desde el año1992, la Comisión ha admitido el carácterirrelevante de las denominadas ayudasde minimis cuando se cumplen ciertas


14 En la primera encuesta sobre ayudas estatalesen la Comunidad Europea la Comisión afirmaba losiguiente: «… la Comisión considera que las ayu-das repercuten de forma directa e inmediata sobrela competencia ya que, según la definición de suespecificidad, se dirigen a determinados objetivosde forma muchas veces selectiva y discriminatoria.Así para favorecer a las empresas beneficiarias delas ayudas es preciso gravar con impuestos al res-to de los sectores económicos. Por tanto, no sóloson las empresas de los demás Estados miembroslas que quedan en desventaja competitiva porque lasayudas que favorecen a las empresas beneficiariasson instrumentos ajenos a los regímenes fiscal y deSeguridad Social que contribuyen a mantener elequilibrio entre Estados miembros, sino que tam-bién se perjudica a las empresas del mismo Estadomiembro que no reciben ayuda alguna, pues hande pagar mayores impuestos directa o indirecta-mente».

15 En la Sentencia de 14 de noviembre de 1984,Intermills/Comisión (323/84, Rep. 3809), el Tribunalindicó que la Comisión no se puede limitar a realizarafirmaciones generales en sus decisiones acercade la compatibilidad de las ayudas, sino que tieneque acompañarlas de los datos e informaciones con-cretas que avalen dichas afirmaciones.

En aplicación de esta jurisprudencia, en la Senten-cia de Leeuwarder Papierwarenfabriek (asuntos 296y 318/82) el Tribunal anuló una decisión de la Comi-sión por falta de motivación suficiente.

16 El examen de compatibilidad de la ayuda serealiza tomando en consideración varios paráme-tros. En particular, la ayuda debe ir dirigida a com-pensar un fallo o deficiencia del mercado (objetivo),debe ser proporcional y no causar un perjuicio en lacompetencia. En el asunto Steinike (Asunto 78/76),el Tribunal afirmó que las ayudas dirigidas a com-pensar las desventajas que experimenta una em-presa como consecuencia de las ayudas recibidaspor empresas competidoras situadas en otros Esta-dos miembros distorsionan la competencia, ya quelos efectos perjudiciales de estas medidas no secompensan sino que, por el contrario, se acumulan,con las consiguientes consecuencias para el mer-cado común.


condiciones en su concesión17. En 2001,la Comisión las eximió de la obligación denotificación previa tras la adopción de unReglamento de exención en bloque relati-vo a dichas ayudas18.

Afectación de los intercambios entreEstados miembros

Otra condición esencial exigida para laaplicación del artículo 87 se refiere a laafectación del comercio entre Estadosmiembros.

Los efectos de las ayudas sobre los in-tercambios comerciales pueden ser ac-tuales o potenciales19. El beneficiario dela ayuda no tiene porqué ser exportador,ya que su efecto puede repercutir negati-vamente en las empresas de otros Esta-dos miembros que quieran introducirseen el mercado en el que actúa la empre-sa nacional20. Por otra parte, resulta indi-ferente el tamaño o el sector al que per-tenece la empresa a los efectos de laaplicación de esta disposición.

En la práctica, aunque la afectación delcomercio se produce incluso en supuestos

en los que la empresa no es exportadora21,el Tribunal de Justicia exige a la Comisiónla prueba que acredite la concurrenciade la condición de afectación de los inter-cambios entre Estados miembros22.

2.2. Las ayudas compatibles con el Tratado per se

El Tratado prevé tres tipos de ayudaque son compatibles de forma imperati-va, siempre que se cumplan los requisi-tos exigidos en el artículo 87.2.

En particular, los supuestos previstosen esta disposición son los siguientes:

—Las ayudas de carácter social desti-nadas a los consumidores individua-les, concedidas sin discriminaciónen cuanto al origen de los productos(art. 87.2 a). El programa Renove,destinado a particulares, constituyeun ejemplo del tipo de ayuda permi-tida por esta disposición.

—Las ayudas concedidas para repararperjuicios por desastres naturales uotros acontecimientos de carácterexcepcional (art. 87.2 b). Estas ayu-das deben ser proporcionales a losdaños producidos.

—Las ayudas para compensar las des-ventajas de la división de Alemania(art. 87.2 c). Esta disposición hoy endía es anacrónica, sin embargo el


17 Directrices comunitarias sobre ayudas de Es-tado a las pequeñas y medianas empresas (DOCEC 213 de 19 de agosto de 1992, punto 3.2). Estas di-rectrices fueron modificadas y actualizadas en 1996(DOCE C 68 del 6 de marzo de 1996). Ver p. 19.

18 Reglamento 69/2001 de la Comisión de 12 deenero de 2001. DOCE L10 de 13 de enero de 2001,p. 30. El 20 de septiembre de 2006 la Comisión haaprobado un proyecto de Reglamento que modificael anterior y eleva a 200.000 € el montante de ayudaentregada.

19 En el asunto Heracles (asuntos T-447/93, T-448/93y T-449/93) el Tribunal puso de manifiesto que en elanálisis de compatibilidad la Comisión debe teneren cuenta los efectos potenciales de la ayuda anali-zando la evolución previsible de la competencia ylos intercambios.

20 Sentencia Philip Morris de 17 de septiembrede 1980, 730/79.

21 En el asunto Leuna-Werke la Comisión entendióque, a pesar de que la empresa beneficiaria no expor-taba a otros Estados miembros, cabía la posibilidadde que incrementara su producción en el mercadonacional y consecuentemente que los importadoresverían sus ventas reducidas. Ver 25.o Informe anual dela Política de Competencia, punto 162.

22 El Tribunal ha confirmado esta doctrina en di-versas sentencias, entre las que destacamos la Sen-tencia Intermills de 14-11-84.

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Estado alemán no ha permitido quese proceda a su supresión.

Las ayudas concedidas por los Esta-dos, previstas en esta disposición, debenser notificadas a la Comisión de la mismaforma que el resto de las ayudas. Sin em-bargo, en estos casos, la Comisión no dis-pone de un poder discrecional para poderoponerse a la ayuda en función de susefectos. La Comisión se limitará, por tanto,a verificar si la ayuda cumple las condicio-nes de aplicación de esta disposición y sison proporcionales al objetivo perseguido.

2.3. Las ayudas que pueden ser compatibles facultativamente a criterio de la Comisión

El artículo 87.3 del Tratado establecelas excepciones que de forma discrecio-nal se pueden aplicar a la regla de prohi-bición establecida en el artículo 87.123.Su aplicación para cada supuesto corres-ponde a la Comisión, en exclusiva.

Los motivos de excepción fueron re-dactados de forma genérica, por lo queson susceptibles de ser interpretados enfunción del interés que se quiere proteger.En cualquier caso, la Comisión disponede un amplio margen de apreciación paradeclarar compatibles con el Mercado co-mún las categorías de ayudas previstasen esta disposición24.

El examen de compatibilidad se realizaconforme a criterios comunitarios, de for-ma que, para considerarla compatiblecon el Tratado, una ayuda tiene que ofre-cer una justificación adicional, que exigela prueba que acredite que sin la ayudano se hubiesen obtenido los objetivoscompensatorios previstos en alguna delas excepciones a la prohibición. En todocaso, la ayuda debe ser indispensable yproporcional para la obtención del objeti-vo perseguido.

Ante un eventual recurso contra unadecisión de la Comisión, el Tribunal deJusticia, normalmente, no pone en dudalas valoraciones económicas de la Comi-sión sobre los efectos de las ayudas en elmercado, debido a la complejidad de losdatos que se utilizan para efectuar estosanálisis económicos.

La mayor parte de las ayudas conce-didas por los Estados miembros encuen-tran su justificación en la letra c) del ar-tículo 87.3., que permite la concesión deayudas para facilitar el desarrollo de de-terminadas actividades o regiones eco-nómicas, siempre que no alteren los in-tercambios en una medida contraria alinterés común. El resto de las excepciones


23 El artículo 87.3 dispone: «Podrán considerarsecompatibles con el Mercado común:

a) las ayudas destinadas a favorecer el desarro-llo económico de regiones en las que el nivelde vida sea anormalmente bajo o en las queexista una grave situación de subempleo;

b) las ayudas para fomentar la realización de unproyecto importante de interés común europeo odestinadas a poner remedio a una grave pertur-bación en la economía de un Estado miembro;

c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollode determinadas actividades o de determina-das regiones económicas, siempre que no al-teren las condiciones de los intercambios enforma contraria al interés común;

d) las ayudas destinadas a promover la cultura yla conservación del patrimonio, cuando no al-teren las condiciones de los intercambios y dela competencia en la Comunidad en contra delinterés común;

e) las demás categorías de ayudas que determi-ne el Consejo por decisión, tomada por mayo-ría cualificada, a propuesta de la Comisión.

24 Así lo ha mantenido el Tribunal de Justicia des-de la Sentencia Philip Morris (Asunto 730/79).


previstas hacen referencia a ayudas es-pecíficas25.

Históricamente, debido a que durantemuchos años el Consejo de ministros noha legislado en esta materia, a pesar dela necesidad existente, la Comisión hadebido interpretar estas normas y esta-blecer las pautas y criterios de actuacióna través de actos generales sin fuerzavinculante (encuadramientos, directrices,comunicaciones o cartas a los Estadosmiembros) que posteriormente se han for-malizado en decisiones individuales re-frendadas por la jurisprudencia del Tribu-nal de Justicia.

Estos actos contribuyen a garantizar laseguridad jurídica, guían la actividad delas administraciones y suponen un instru-mento válido para las empresas que seven perjudicadas por la concesión de ayu-das públicas ilegales a sus competidores.

La Comisión clasifica las ayudas en fun-ción de sus objetivos. A partir de los añossetenta las ordenó en tres categorías: ayu-das regionales, sectoriales y generales.Posteriormente, a medida que la experien-cia lo ha permitido, estas categorías deayudas de tipo vertical se han ido com-pletando con otras de carácter horizontal:

pymes, I+D+i, medio ambiente, forma-ción, empleo etc. Actualmente, la Comi-sión trata de limitar y encauzar el uso delas ayudas públicas hacia estos objetivoshorizontales, mejor definidos y más acor-des con el desarrollo de objetivos de inte-rés común.

En cuanto a su elaboración, el Ejecuti-vo comunitario está obligado a negociarlas directrices con los Estados miembrosantes de su adopción, sobre todo cuandosuponen la modificación de otras directri-ces en virtud de las cuales se han apro-bado programas de ayudas todavía en vi-gor (artículo 88.1)26.

En 1998, el Consejo adoptó el Regla-mento 994/98 que permite a la Comisiónadoptar reglamentos de exención en blo-que para las ayudas horizontales y regio-nales27. Hasta entonces, el Consejo ape-nas había hecho uso de la facultad que leconcede el Tratado para legislar en estamateria28. Este reglamento ha permitido ala Comisión adoptar, hasta el momento,cuatro reglamentos de exención por cate-gorías de ayuda29.


25 A través de la letra a) sólo se pueden justificarlas ayudas a regiones con un nivel económico anor-malmente bajo en comparación con el resto de lasregiones europeas. A este respecto, la referenciaclave a tener en consideración a estos efectos es elPIB de la región, que debe ser inferior al 75% de lamedia comunitaria. La excepción prevista en la le-tra b) tiene una aplicación muy limitada en la prácti-ca, ya que hace referencia a proyectos de interéscomún europeo o a una grave perturbación de laeconomía de un Estado. La letra d) se refiere a ayu-das para promover la cultura y la conservación delpatrimonio y por tanto tienen un carácter sectorialespecífico. Finalmente, la letra e) se refiere a las ca-tegorías determinadas por el Consejo por mayoríacualificada, que trataremos en el siguiente capítulo.

26 En la sentencia del Tribunal de Justicia de29-6-95 España/Com c-135/93 y de 15-4-97 Espa-ña/Com (rep.1997 1-1949), se hace referencia almétodo a seguir para la adopción de directrices enesta materia. La Comisión en todo caso esta vincu-lada por el contenido de estas directrices (sentenciaDeufil de 24-2-87, asunto C 310/85) y ello en garan-tía del principio de seguridad jurídica.

27 El Reglamento 994/98 permite a la Comisión laadopción de Reglamentos de exención para ayudasa pymes, medio ambiente, investigación y desarro-llo, formación, empleo y desarrollo regional.

28 Reglamento 994/98 del Consejo de 7 de mayode 1998. DOCE L 142 de 14 de mayo de 1998. Cabeseñalar, no obstante, que el Consejo ha legislado enmateria de ayudas al sector naval y también en ma-teria de ayudas al sector del transporte y a la agri-cultura.

29 — Reglamento 69/2001 de la Comisión de 12de enero de 2001 sobre ayudas de minimis. DOCEL10 de 13 de enero de 2001.

145


En adelante, los Estados miembros po-drán poner en vigor programas de ayudasin notificarlos previamente a la Comisióncuando dichos programas respeten lasdisposiciones establecidas en los regla-mentos de exención. En caso contrario,las ayudas estatales deberán ser notifica-das a la Comisión previamente a su con-cesión para obtener su autorización, encumplimiento de lo dispuesto en el artícu-lo 88.3 del Tratado.

Desde el punto de vista de la prácticaadministrativa, la Comisión establece unaclasificación de las ayudas en función desu finalidad, distinguiendo las ayudas re-gionales, sectoriales y horizontales.

Las ayudas de carácter regional

Se consideran ayudas regionales a aque-llas en cuya concesión se da prioridad ala localización geográfica de la empresao empresas beneficiarias, de manera quesu objetivo fundamental es favorecer eldesarrollo de una región, comarca o zonadeterminada.

Para acordar su autorización, estas ayu-das deben dirigirse a favorecer el desa-rrollo de regiones económicamente pocodesarrolladas con respecto a la media co-munitaria, o bien de zonas castigadas por el declive industrial y el desempleo. Para

determinar las zonas susceptibles de po-der beneficiarse de las ayudas regiona-les, la Comisión ha elaborado diferentesdocumentos en los que explica los crite-rios aplicables a estas ayudas y estable-ce la lista de regiones que pueden recibireste tipo de ayudas, teniendo en cuentasu situación económica con respecto a lamedia comunitaria30.

A partir de 1987, con la entrada en vi-gor del Acta Única Europea, la cohesióneconómica y social se incluyó como unode los objetivos a alcanzar para la reali-zación del mercado interior único. La Co-misión procedió a modificar la política decontrol de ayudas con finalidad regionalpara mejorar su eficiencia y hacerla com-patible con la política regional comunita-ria, ya que en aquella época las diver-gencias dentro de la Comisión, entre laspolíticas desarrolladas por las direccio-nes generales de Competencia y de Polí-tica regional eran perceptibles.

Actualmente, la concesión de estas ayu-das debe ajustarse a las Directrices sobrelas ayudas de Estado de finalidad regio-nal de 1998, cuya aplicación se prevé


— Reglamento 68/2001 de la Comisión de 12 deenero de 2001 sobre ayudas a la formación. DOCEL10 de 13 de enero de 2001. Modificado por el Re-glamento 363/2004 de 25 de febrero de 2004. DOCEL 63 de 28 de febrero de 2004.

— Reglamento 70/2001 de la Comisión de 12 deenero de 2001 sobre ayudas a Pymes. DOCE L 10de 13 de enero de 2001. Modificado por Reglamen-to 364/2004 de 25 de febrero de 2004. DOCE L 63de 28 de febrero de 2004.

— Reglamento 2204/2002 de la Comisión de 12 dediciembre de 2002 sobre ayudas al empleo. DOCEL 337 de 13 de diciembre de 2002.

30 En materia de ayudas regionales, hasta la en-trada en vigor del AUE la Comisión publicó diferen-tes documentos en los que expresaba los criteriosaplicables a este tipo de ayudas:

Comunicación de 1971: en ella la Comisión esta-blecía un límite máximo único para las regiones cen-trales (20%).

Comunicación de 1973: tras la entrada de losnuevos estados (Reino Unido, Irlanda y Dinamarca)se aprecian mayores disparidades económicas en-tre las regiones y se comienza a establecer diferen-tes límites.

Comunicación de 1978: se limita el volumen y lacuantía de las ayudas en función de la región a laque se destinan. Se conforman cuatro grupos de re-giones a las que se pueden conceder ayudas y seelabora un sistema de cálculo para poder comparary coordinar los diferentes tipos de ayuda en térmi-nos de subvención neta equivalente (SNE).


hasta finales de 200631. Se trata de undocumento de gran interés porque ha in-troducido varias novedades que facilitanla labor de control y otorgan mayor trans-parencia a esta política32. El País Vascoesta considerado como una zona suscep-tible de poder recibir estas ayudas segúnla letra c) del artículo 87.333.

De manera complementaria, la Comuni-cación sobre la política regional y la políti-ca de competencia fue adoptada para evi-tar las divergencias que habían sido fuentede conflictos entre las Direcciones genera-les competentes en las respectivas políti-cas34. Esta Comunicación trata de dar co-herencia a la política regional con respectoa la de competencia, delimitando las zo-nas susceptibles de recibir ayudas na-cionales con finalidad regional (art. 87.3 ay c) y ayudas regionales comunitarias delos fondos estructurales35.

Finalmente, cabe mencionar que a fi-nales del pasado año, la Comisión hizopúblicas las grandes líneas de actuaciónen materia de ayuda regional para el pe-riodo 2007-201336.

Con arreglo a las nuevas Directrices, lacobertura global de población que puedeobtener ayuda regional se fija en el 43,1%de la población de la UE-25. Se incluyeaquí una red de seguridad que garantizaque ningún Estado miembro pierda másdel 50% de la ayuda a la que tiene dere-cho actualmente.

Las regiones con un PIB per cápita infe-rior al 75% de la media de la UE-25 (es de-cir, desfavorecidas) pueden optar a los ti-pos de ayuda más elevados, así como alas ayudas de funcionamiento (ayuda re-gional dirigida a reducir los gastos corrien-tes de una empresa). Estas regiones re-presentan un 27,7% de la población de laUE-25. Dada la disparidad enorme de la ri-queza existente entre estas regiones, queoscila entre el 32,2% y el 74,9% de la me-dia comunitaria, éstas se dividen en trescategorías, lo que significa que cuando seconcede ayuda a grandes empresas situa-das en estas regiones, los tipos máximosde ayuda son los que se recogen en elcuadro n.o 1.


31 DOCE C 74 de 10-3-98, p. 9. Modificadas par-cialmente mediante Comunicación publicada en elDOCE C 258 de 9 de septiembre de 2000, p. 5.

32 Las características de esta comunicación sonlas siguientes:

—Transparencia, actualización y simplificación.—Delimitación de regiones elegibles de la letra a)

y c) en función de su nivel económico y reduc-ción de los niveles de ayuda.

—Criterios de elegibilidad: situación económica,nivel de desempleo, situación geográfica, den-sidad de población.

—El objeto de las ayudas: inversión productiva,creación de empleo y ayudas al funcionamiento(87.3 letra a).

—Periodo aplicable: 2000-2006.33 El umbral de ayuda permitido es de hasta un

20% sobre el total de la inversión.34 Comunicación sobre la política regional y la

política de competencia: concentración y coheren-cia (DOCE 90 de 26 de marzo de 1998).

35 Como es bien sabido, las regiones del obj. n.o 1(aquellas con un PIB inferior al 75% de la media co-munitaria, territorios ultraperiféricos y de baja densi-dad demográfica) reciben ayudas que encuentransu justificación en el art 87.3 a). Las regiones delobj. n.o 2 (zonas en reconversión económica, rural,transformación, barrios urbanos marginados, etc.)

reciben ayudas que pueden ser compatibles al am-paro del art. 87.3 c.

La comunicación propone una nueva definiciónde subdivisión de zonas de intervención para losfondos estructurales y las ayudas estatales. La Co-misión fijó en el 42,75% el porcentaje de poblaciónsusceptible de poder recibir ayudas estatales de fi-nalidad regional (art. 87.3 a y c). La población cu-bierta por los obj. n.o 1 y 2 corresponde al 40%(22% letra a y 18% letra c), consecuentemente losestados disponen del 2,7% para conceder ayudasestatales con finalidad regional en zonas donde nose perciben ayudas de los fondos estructurales.

36 Comunicación de la Comisión de 21 de diciem-bre de 2005 (IP/05/1653).

147


Debido a sus desventajas específicas,las regiones ultraperiféricas se conside-ran desfavorecidas, en el sentido del ar-tículo 87.3.a), con independencia de suPIB relativo.

Las llamadas «regiones del efecto esta-dístico» —cuyo PIB es inferior al 75% dela UE-15 pero superior al 75% de la UE-25(3,6% de la población de la UE-25)— se-rán consideradas transitoriamente «des-favorecidas» y pueden optar a los tiposmás bajos de ayuda con arreglo al artícu-lo 87.3.a) del Tratado, con un tipo de ayu-da del 30% para las grandes empresashasta el 2010. La situación de estas re-giones se revisará en dicho año.

Por lo que se refiere a las regiones conun PIB per cápita superior al 75% de lamedia de la UE-25, los Estados miembrospodrán conceder ayuda regional con unostipos más bajos (entre el 10% y el 15%)de conformidad con el artículo 87.3.c) delTratado en unas zonas que podrán de-finir ellos mismos según la política na-cional de desarrollo regional, con un máxi-mo de cobertura de población y unas

condiciones mínimas destinadas a evitarfraudes.

Se prevén unas disposiciones transito-rias que estarán vigentes hasta 2010 paraaquellas regiones que experimenten ma-yores recortes de los tipos de ayuda, yhasta 2008 para las regiones que dejande ser subvencionables con arreglo a lasnuevas Directrices.

En todas las zonas subvencionadas,los tipos de ayuda pueden incrementarseun 20% si la ayuda se concede a peque-ñas empresas y un 10% si se concede aempresas medianas.

Se permitirá una nueva forma de ayu-da, destinada a fomentar la creación deempresas en las zonas subvencionadas,que se aplicará a las fases de lanzamien-to y expansión de las pequeñas empre-sas durante los primeros cinco años.

Recientemente, en base a la facultadotorgada por el Reglamento 994/98 delConsejo, la Comisión ha publicado unproyecto de Reglamento relativo a la apli-cación de los artículos 87 y 88 a ayudas


Cuadro n.o 1

Datos previstos en la nueva Comunicación sobre ayudas públicas de carácter regional

PIB regional en % % de la Tipos máximos de ayuda del PIB de la UE-25 población UE-25 para grandes empresas

<75% 14,05% 30%

<60% 6,30% 40%

<45% 7,37% 50%

Fuente: Elaboración propia.


regionales a la inversión que se prevé en-tre en vigor el 1 de enero de 200737. LosEstados miembros que pongan en vigorprogramas de ayuda regional, respetan-do el mapa de ayudas regional aprobadopor la Comisión y las disposiciones pre-vistas en el reglamento, quedarán exen-tos del deber de notificación previa pre-vista en el artículo 88.3 del Tratado.

Ayudas de carácter sectorial

Son aquellas que se conceden toman-do en consideración de forma prioritariael sector al que pertenece una empresa.Así mismo, las ayudas individuales se ana-lizan preferentemente desde una perspec-tiva sectorial.

En la práctica, la evolución del controlde ayudas sectoriales ha dependido engran medida de los periodos de crisisque han afectado a algunos sectores in-dustriales, debido a la sobrecapacidadde producción y a la competencia prove-niente de países terceros38. La Comisiónha sido muy rigurosa en el control de lasayudas a empresas de sectores en crisis,permitiendo únicamente la concesión deayudas para el cierre de instalaciones o,en ciertos supuestos, para la realizaciónde inversiones en I+D o en materia me-dioambiental.

En los últimos años, la Comisión haadoptado un marco multisectorial pararegular la concesión de ayudas (sectoria-les o regionales), aplicable a todos lossectores. Así mismo, en este apartado

cabe mencionar el marco de ayudas aempresas en dificultades, que constituyeuna referencia importante en la políticade control de ayudas sectoriales debidoa sus efectos perniciosos en la compe-tencia.

a) Directrices comunitarias multisectorialessobre ayudas regionales a grandesproyectos de inversión39

Su adopción responde a la necesidadde efectuar un control más férreo en estetipo de ayudas, las cuales, a pesar decumplir una función de equilibrar la situa-ción de desventaja económica de ciertasregiones, pueden distorsionar gravemen-te la competencia. Así pues, pretendenevitar efectos sectoriales negativos.

La adopción de este marco va a su-poner la supresión progresiva de las di-rectrices sectoriales existentes40, a finde analizar las ayudas con un único en-foque, independientemente del sectorde actividad al que pertenezca la em-presa.

En su examen, la Comisión tendrá encuenta tres factores: los efectos en lacompetencia dentro del sector, la rela-ción entre la inversión y la creación de


37 DOUE C120 de 20 de mayo de 2006.38 Los sectores en crisis a los que se limitaba la

posibilidad de conceder ayudas a partir de los añosochenta fueron los siguientes: siderurgia, naval, tex-til, fibra sintética y vehículos automóviles.

39 Aprobadas por la Comisión el 16 de septiem-bre de 1997, su aplicación finalizó el 31 de diciem-bre de 2002. No obstante, el 19 de marzo de 2002se prorrogó su vigencia con algunas modificacio-nes (DOCE C70 de 19 de marzo de 2002, p. 8).Las nuevas directrices entraron en vigor el 1 deenero de 2004, salvo en el sector siderúrgico (en-traron en vigor el 24-07-2002) y en el sector devehículos a motor y fibras sintéticas (entraron en vi-gor el 1-01-03).

40 Actualmente los sectores regulados son el sec-tor naval (Rto. 1590/98 l202 de 18 de julio de 1998)el sector automóvil (DOCE C 279 de 15 de septiem-bre de 1997) y el sector aéreo (DOCE C 350 de 10de diciembre de 1994).

149


puestos de trabajo, y la incidencia en eldesarrollo regional.

Según lo establecido en las directri-ces, las ayudas (regionales o sectoriales)que se pretendan conceder deberán sernotificadas individualmente, a pesar deformar parte de un régimen general pre-viamente autorizado, cuando sobrepasenciertos umbrales41.

b) Directrices comunitarias para las ayudas al salvamento y a la reestructuración de empresas con dificultades

Las ayudas dirigidas a empresas condificultades deben ajustarse a las condi-ciones establecidas en la nueva comuni-cación para ser autorizadas42.

La Comisión se reserva la aprobaciónde estas ayudas teniendo en cuenta lascondiciones siguientes:

—que la empresa se encuentre al me-nos en situación de suspensión depagos (al no existir una definición uni-forme de empresa en dificultades),

—que las empresas de nueva creación(con menos de tres años de antigüe-dad) no puedan beneficiarse de es-tas ayudas,

—que las empresas beneficiarias de es-tas ayudas no puedan percibir otrotipo de ayuda, y

—así mismo, no podrán acceder a estasayudas las empresas que no hayanreembolsado previamente ayudasque hayan sido declaradas ilegales.

La Comisión distingue dos tipos de ayu-da: las de salvamento y las de reestructu-ración.

Las ayudas al salvamento deben diri-girse a resolver problemas de tesorería yconsistirán en préstamos o garantía delos mismos durante un periodo de seismeses (con prórroga de otros seis) o, ex-cepcionalmente, durante el tiempo nece-sario para realizar el plan de viabilidad43.

Las ayudas a la reestructuración sonsusceptibles de perjudicar gravemente ala competencia ya que si no se utilizan deforma adecuada pueden trasladar los pro-blemas económicos y sociales del sectora otras empresas y a otros Estados miem-bros. Por tanto, sólo serán autorizadas sisu concesión no es contraria al interés dela Comunidad, esto es, si conlleva ventajasque compensen el efecto negativo de la


41 Los Estados miembros están obligados a notifi-car los proyectos de ayuda cuando superan los si-guientes umbrales:

—Hasta 50 millones de inversión (gastos subven-cionables) si la ayuda llega al 100% del umbralregional permitido.

—Entre 50 y 100 millones, si la ayuda supera el50% del límite regional.

—Más de 100 millones, si supera el 34% del limi-te regional.

—Si la ayuda supera los 100 millones.—Los proyectos no serán subvencionables si el

beneficiario tiene una cuota de ventas superioral 25% o si la obtendrá tras realizar la inversión.

Las directrices permanecerán en vigor hasta el31-12- 2009.

42 Directrices comunitarias sobre ayudas estata-les de salvamento y de reestructuración de empre-sas en crisis. DOCE C 244 de 1 de octubre de 2004.

43 En las ayudas al salvamento rigen los princi-pios siguientes:

—Se conceden en forma de préstamos reembol-sables.

—Las directrices de 2004 admiten la posibilidadde conceder ayudas a la reestructuración en elmismo periodo.

—Se establece un periodo de examen acelerado(1 mes) a fin de permitir la concesión de estasayudas siempre que no sobrepasen una canti-dad determinada que en ningún caso podrásuperar los 10 millones de euros.


ayuda (desde el punto de vista social. lo-cal, sectorial o competencial).

La Comisión condiciona la autorizaciónde estas ayudas a que se trate de empre-sas con dificultades que dispongan de unplan de reestructuración validado por laComisión, que permita restablecer la via-bilidad de la empresa a largo plazo, se-gún hipótesis realistas con respecto aun mercado de referencia del que debeadjuntarse el correspondiente estudio demercado44.

Estas ayudas deben concederse unasola vez (one time, last time) a una empre-sa, de manera que no se podrá otorgaruna nueva ayuda por el mismo motivo sal-vo en casos excepcionales y por causasno imputables a la empresa (por circuns-tancias imprevisibles). Cuando la empre-sa es vendida a un tercero el principio de

ayuda única no se aplicará si el nuevoempresario no tiene relación con el ante-rior, si adquirió la empresa a precio demercado y si la venta no se realizó paraevitar la aplicación del principio de ayudaúnica.

En las regiones asistidas (donde se pue-den conceder ayudas regionales), la apli-cación de las directrices será similar, sibien en la concesión de la ayuda se to-mará en consideración el factor regional.No obstante, no sería admisible mantenerartificialmente una empresa en el merca-do gracias a la concesión de ayudas pú-blicas. Para las pymes se aplicarán lasmismas reglas, aunque las compensacio-nes o contrapartidas que impondrá la Co-misión serán más reducidas.

En empresas pertenecientes a secto-res en crisis, el plan de reestructuracióndeberá implicar una reducción drásticade la producción (normalmente una me-dia del 16%).

Las ayudas horizontales: I+D, medioambiente, formación, pymes, empleo y mínimis

a) Las ayudas a la I+D

En 1986 la Comisión hizo público el pri-mer marco de ayudas a la investigación ydesarrollo (I+D), en el cual se exponíanlos criterios de aplicación del artículo 87a inversiones en materia de I+D tecnoló-gico, así como los porcentajes de ayudaque podían concederse para las mismas.En 1996, tras un periodo de diez años deexperiencia, la Comisión adoptó el se-gundo encuadramiento de ayudas I+Dque actualmente está en vigor y que esmucho más explícito en lo que se refiereal tipo de inversiones incluidas bajo los


44 Las condiciones que se deben cumplir son lassiguientes:

—El plan debe hacer un diagnostico de las cau-sas que han llevado a la empresa a la situaciónde dificultad y describir las medidas tendentesa superarlas para garantizar su viabilidad a lar-go plazo.

—También deben adoptarse medidas para ate-nuar el efecto negativo en los competidorespara que no sea contrario al interés común (per-der presencia en el mercado, disminuir la capa-cidad de producción).

—La ayuda debe limitarse al mínimo indispensa-ble en función de las disponibilidades económi-cas (aportaciones de los socios, aportacionesfinancieras, etc.) y debe ser destinada íntegra-mente a resolver los problemas de la empresay no a otros objetivos que pueden tener efectosnegativos sobre la competencia.

—Se exige una contribución real al coste de lareestructuración por parte del beneficiario. Estacontribución debe ser del 25% en pymes, el40% en medianas empresas y el 50% en gran-des empresas.

—La Comisión puede supeditar la concesión dela ayuda al cumplimiento de otras condiciones:abrir el mercado a otros competidores, no con-ceder otro tipo de ayudas, cumplimentar la de-cisión, etc.

151


conceptos de investigación tecnológica ydesarrollo industrial45.

En el documento se distingue la investi-gación básica (susceptible de poder sersubvencionada hasta el 100%), industrial(subvencionable del 25% al 50%) y la fasede desarrollo (que incluye diferentes nivelesde ayuda). Se prevé la posibilidad de con-ceder un 10% suplementario para pymes.

No serán consideradas ayudas de Es-tado, si las medidas van dirigidas a apo-yar inversiones realizadas por centros oentidades sin ánimo de lucro y se respe-tan ciertas condiciones relativas a su pos-terior explotación.

La naturaleza del proyecto y los riesgosde distorsión de la competencia constitu-yen factores relevantes a la hora de anali-zar la compatibilidad de las medidas.

En cuanto a la base jurídica para admitireste tipo de ayuda, son aplicables las ex-cepciones del artículo 87.3 letra b), si setrata de proyectos de interés común euro-peo, o de la letra c), si la ayuda no alteralos intercambios en una medida contrariaal interés común. Las directrices adopta-das por la Comisión establecen los crite-rios que los Estados miembros deben res-petar en la concesión de estas ayudas,para beneficiarse de estas excepciones.

Recientemente, tras efectuar una con-sulta pública acerca de los nuevos plan-teamientos previstos para estas ayudas,la Comisión ha publicado un borrador delnuevo marco comunitario sobre ayudas ala investigación, desarrollo e innovacióna fin de ajustar la política de control de

estas ayudas a los principios marcadosen el Plan de Acción 2005-2009.

El objetivo del nuevo marco es aumentarmediante ayudas estatales la eficienciaeconómica y contribuir de ese modo al cre-cimiento sostenible y el empleo. En conse-cuencia, las ayudas estatales de I+D seráncompatibles cuando quepa esperar quecontribuirán a una mayor I+D y el falsea-miento de la competencia no se considerecontrario al interés común, lo cual, para laComisión equivale a eficiencia económica.El nuevo Marco pretende facilitar que losEstados miembros orienten mejor las ayu-das a la corrección de las posibles de-ficiencias del mercado. Su aplicación seprevé para principios de 2007. La Comi-sión hizo público el 8 de septiembre de2006 el borrador del marco comunitario so-bre ayudas estatales de I+D+i.

b) Las ayudas al medio ambiente

La Comisión adoptó las primeras direc-trices relativas a las ayudas a inversionesen materia medioambiental en 1974. Poste-riormente, se modificaron en 1980 y 1986.

En 1987, con la entrada en vigor del ActaÚnica Europea, la protección del medio am-biente se instituyó como un nuevo objetivode las políticas comunitarias. Durante esemismo año se publicaron unas nuevas di-rectrices en las que se introdujo como fun-damento de la política medio ambiental elprincipio de que «quien contamina paga»46.


46 Los principios enunciados son los siguientes:

—Se aplican a todos los sectores y prevé tres ti-pos de ayuda: inversión, medidas de apoyo yayudas al funcionamiento.

—Las ayudas pueden alcanzar desde el 15% (parala adaptación de instalaciones ya existentes)hasta el 30% (nuevas instalaciones que mejoranel nivel de protección exigido por las normas).

—10% suplementario para pymes.

45 Diario Oficial C45 de 17/02/1996 p. 0005 - 0016.En 2002 la Comisión publicó una comunicación paraprorrogar la vigencia del encuadramiento I+D (DOCEc 111 de 8-5-2002) hasta el 31 de diciembre de 2005.


En 1994 se adaptaron las directrices yen ellas la Comisión estableció que sololos costes ambientales no integrados en loscostes productivos podrían ser suplidospor las ayudas públicas47.

En 2001, la Comisión publicó nuevasdirectrices48, actualmente en vigor, conlas siguientes características:

—Sigue en vigor el principio «quiencontamina paga» para conseguir undesarrollo sostenible (desde 1993-5.o programa de acción)

—La política de control de ayudas tie-ne una doble exigencia: garantizar elfuncionamiento competitivo de losmercados e integrar las exigenciasde la política medioambiental.

—Todos los costes ambientales de-ben ser integrados en los produc-tivos.

—No cabe conceder ayudas dirigidas ala adaptación de instalaciones paracumplir las normas (en el marco ante-rior era posible), salvo para las pymes(hasta el 15%).

—La cuantía de las ayudas se puedeincrementar si las inversiones impli-can superar las exigencias medioam-bientales exigidas por la normativa(hasta el 30%).

Las directrices prevén la concesión deayudas en el sector energético con unosporcentajes máximos, dependientes deltipo de inversión49.

Estas directrices estarán en vigor hastafinales de 2007. La Comisión ha iniciadoen esta materia un proceso de consultapública para dar a conocer sus propues-tas y estudiar las reacciones que presen-ten las empresas, administraciones y ciu-dadanos en general. Los resultados de laconsulta fueron hechos públicos en juniode 2006, no obstante, de momento la Co-misión no ha presentado propuestas relati-vas al nuevo marco que se aplicará a par-tir de 2008.

c) Las ayudas a la formación

La Comisión admite sin problemas estetipo de ayudas porque desempeñan unalabor importante en la estrategia de crea-ción de empleo y fortalecen la competiti-vidad de la empresa europea.

Estas ayudas contribuyen a corregir lafalta de formación en las empresas, sobre


47 DOCE C 72 de 10 de marzo de 1994.48 DOCE C 37 de 3 de febrero de 2001.49 Las ayudas en el sector energético pueden lle-

gar a los siguientes porcentajes:

—En inversiones para ahorro energético hasta el40%.

—En inversiones a favor de inversiones renova-bles hasta el 40%.

—En inversiones para el establecimiento de ins-talaciones renovables que permitan el autoa-bastecimiento a toda una comunidad, hasta el50%.

—Bonificación suplementaria: 5% regiones asis-tidas de la letra c), 10% regiones asistidas dela letra a) y pymes. Estas son acumulables,pero lógicamente la ayuda nunca podrá supe-rar el 100%.

—En inversiones para el saneamiento de instala-ciones industriales contaminadas (deterioro desuelos y aguas sub. o sup.) hasta el 100% delos costes subvencionables y 15% de las obras.

—En inversiones para el traslado de empresas: siel traslado se justifica por razones de medioambiente, cumpliendo la normativa medio am-biental (30%+bonificación).

—Asesoramiento a pymes (previsto en el Regla-mento 70/2001).

—Ayudas al funcionamiento: se admiten si se li-mitan a compensar los costes de producciónadicionales en gestión de recursos o ahorroenergético (temporales 5 años y decrecientes ono- 50%).

—Exenciones de impuestos medioambientales(hasta 10 años con una reducción gradual).

153


todo en las pymes. Para facilitar la conce-sión de estas ayudas, la Comisión adoptóen 1998 la primera comunicación sobrelas ayudas a la formación, en la que esta-blecía los criterios de concesión50.

En 2001 se adoptó un nuevo marco nor-mativo a través de un reglamento especí-fico de exención en bloque51. Se distin-gue la formación general y la específica,excluyendo del ámbito de aplicación lasque superen 1 millón de euros52. Las ayu-das que cumplan todas las condicionesdel reglamento quedarán exentas de noti-ficación. El Reglamento estará en vigorhasta el 31 de diciembre de 2006.

d) Las ayudas a las pequeñas y medianasempresas

Las ayudas a pymes siempre han reci-bido un trato preferencial por parte de laComisión. Hasta 1992 no había una defi-nición uniforme de pyme, ni en los Esta-dos miembros, ni en la propia Comunidad

europea53. La Comisión puso de manifies-to el problema planteado por la aplica-ción de diversidad de definiciones en eldesarrollo de un sistema de competenciano falseado y adoptó una comunicaciónsobre ayudas a pymes, en la que exponíalos criterios de aplicación de las normassobre ayudas de Estado54.

En 1996 la Comisión hizo pública unarecomendación a los Estados miembrossobre la definición de pyme55 y asimismoadoptó unas nuevas directrices sobreayudas a pymes. En 2003 publicó otra re-comendación que acoge también la defi-nición de microempresa y en la que se in-vita a todas las instituciones comunitariasy a los Estados miembros a adoptar lamisma definición56:

—Mediana empresa: menos de 250 per-sonas, facturación inferior a 50 millo-nes de euros o balance general anualinferior a 43 millones de euros.

—Pequeña empresa: menos de 50 per-sonas y facturación o balance anualinferior a 10 millones de euros.


50 DOCE C 343 de 11-11-1998.51 En 2001, en virtud de los poderes conferidos por

el Reglamento 994/98 del Consejo, la Comisiónadoptó el Reglamento 2204/2002 de 22 de diciem-bre, sobre la aplicación del art. 87 del Tratado a lasayudas a la formación. DOCE L 10 de 13-1-2001.Este Reglamento fue posteriormente modificado porel Reglamento (CE) n.o 363/2004 de la Comisión, de25 de febrero de 2004. Diario Oficial n.o L 063 de28/02/2004 p. 0020 - 0021.

52 Las intensidades de ayuda admitidas para laformación son las siguientes:

—Formación especifica: hasta el 25% o 35% (py-mes).

—Formación general: hasta el 50% o 70% (pymes).—En ambos casos estas intensidades pueden au-

mentar: 5 puntos en regiones letra c, art. 87.3;10 puntos en regiones de la letra a, art. 87.3; 10%trabajadores desfavorecidos.

—Establece una obligación a los estados miem-bros de información permanente a la Comi-sión (anexos ii y iii del formulario previsto alefecto).

53 La definición de pyme del Banco Europeo deInversiones, o de la Dirección General de Investiga-ción en nuevas tecnologías era divergente a la de laDirección General de Competencia (más restrictiva).La Comunicación fue publicada en el DOCE C 213de 19 de agosto de 1992.

54 En un primer informe presentado al Consejo en1992 a petición del Consejo «Industria» de 28 demayo de 1990, la Comisión proponía ya que se limi-tase la proliferación de las definiciones utilizadas enel ámbito comunitario; en particular proponía la utili-zación de los cuatro criterios siguientes: número deempleados, volumen de negocio, balance general eindependencia, así como unos umbrales de 50 y250 empleados para las empresas pequeñas y me-dianas respectivamente.

55 DOCE L 107 de 30-4-96.56 Recomendación de la Comisión de 6 de mayo

de 2003 sobre la definición de microempresas, pe-queñas y medianas empresas. DOCE L 124 de 5 demayo de 2003.


—Microempresa: menos de 10 perso-nas y facturación o balance anual in-ferior a 2 millones de euros.

En 2001, la Comisión adoptó un Regla-mento de exención para las ayudas a py-mes57. Su aplicación afecta a todos lossectores, salvo a las ayudas a la exporta-ción o a las que impliquen una discrimi-nación de los productos importados. Enadelante, quedarán exentas de notifica-ción previa las ayudas a la inversión y ala creación empleo que se ajusten a lodispuesto en el Reglamento58.

En 2004 se modificó este Reglamentopara ampliar su ámbito de aplicación a lasayudas a la investigación y desarrollo59.

Finalmente, otra novedad importanteen esta materia, dentro de los objetivosque se ha marcado la Comisión para

aumentar las fuentes de financiación deinversiones para pymes, es el relativo alfomento de las actividades de capital-riesgo. Se trata de una actividad de graninterés para facilitar el acceso de la pymea una financiación con garantías, pero queno cuenta con mucha tradición en nues-tro entorno. Para ello, en julio de 2006 laComisión ha hecho pública una Comuni-cación sobre las líneas directrices aplica-bles a las ayudas de Estado dirigidas apromover las actividades de financiacióna riesgo, en pequeñas y medianas em-presas60.

e) Las ayudas al empleo

La Comisión adoptó un reglamento deexención en bloque para las ayudas di-rigidas a promover la creación de em-pleo61. Esta normativa facilita la concesiónde determinadas ayudas destinadas a lacreación de empleo y a favorecer la con-tratación de minusválidos y de otros co-lectivos de personas desfavorecidas.

Su aplicación se limita a regiones asis-tidas (regiones que pueden percibir ayu-das regionales) y a las pymes, tenien-do en cuenta la normativa aplicable a lasmismas.

Las ayudas individuales y las que nogeneran un aumento efectivo de plantilladeberán ser notificadas a la Comisión si-guiendo el procedimiento formal. Por otraparte, esta normativa no se aplica al sec-tor del carbón, transportes y construcción


57 Reglamento 70/2001 de 12 de enero de 2001.DOCE L 10 de 13 de enero de 2001.

58 Las ayudas a pymes autorizadas son las si-guientes:

—Ayudas a la inversión:

• Intensidad bruta: 15% pequeñas y 7,5% me-dianas empresas.

• Posibilidad de aumentar la intensidad: 10 pun-tos a empresas de regiones de la letra c,art. 87.3 (máximo de 30%) y 15% en regionesde la letra a del art.87.3 (máximo de 75%).

• Las ayudas se aplican si la inversión se man-tiene al menos 5 años y la financiación confondos propios es del 25%.

—Ayuda a la creación de empleo: deberán crearlos puestos en un plazo de tres años, con in-cremento neto de plantilla y mantenerse duran-te 5 años como mínimo.

—Ayudas para gastos de consultoría:

• Hasta el 50% para consultores externos.• Hasta el 50% para participar en ferias.

59 Reglamento (CE) n.o 364/2004 de la Comisión,de 25 de febrero de 2004, por el que se modifica elReglamento (CE) n.o 70/2001 con vistas a ampliar sualcance a las ayudas de investigación y desarrollo.

Diario Oficial n.o L 063 de 28/02/2004 p. 0022 - 0029.

60 Texto todavía no publicado en el DOUE, peroal que se puede acceder a través de la página Webde la Comisión.

61 Rto. 2204/2002 de la Comisión. DOCE L 337de 13 de diciembre de 2002.

155


naval, ya que son sectores sometidos anormativas específicas.

El Reglamento exime de la obligaciónde notificación previa a las ayudas quese ajusten a sus prescripciones62.

f) Las ayudas de mínimis

Son ayudas que, por su volumen, notienen una incidencia negativa relevanteen la libre competencia. La Comisiónadoptó en 2001 el Reglamento de exen-ción en bloque sobre la ayudas de míni-mis, aplicable a todos los sectores salvoa los del transporte, agricultura, acuicul-tura y pesca63. Asimismo, se excluyen lasactividades relacionadas con la exporta-ción y aquellas que discriminen a produc-tos importados.

La ayuda autorizada podrá alcanzar los100.000 euros por empresa durante unperiodo de tres años, con independenciadel objetivo y de la forma que adopte(subvención, préstamo, aval, etc.).

Se establece un sistema de control queexige a los Estados miembros el manteni-miento de un registro con toda la informa-ción relativa al otorgamiento de ayudasen aplicación del Reglamento.

En setiembre de 2006, la Comisiónha hecho público un proyecto de regla-mento que sustituirá al actual a partir de2007, en el que se propone un aumentodel montante de ayuda permitido hasta200.000 euros para el mismo periodo detres años.

Las ayudas para la promoción de la culturay la conservación del patrimonio

Esta excepción fue introducida en 1992,en el Tratado de Maastricht64.

Con la inclusión del nuevo apartado d)se confirma la aplicación de los artículos 87a 89 a este tipo de ayudas y así mismo sereconoce su especificidad. Normalmentelas ayudas más frecuentes afectan a políti-cas de promoción del sector cinematográ-fico, televisivo y del libro. La aplicación dela excepción no suele plantear problemascuando las ayudas son proporcionales yno establecen discriminaciones por razónde la nacionalidad.

2.4. La reforma prevista en el Plan de Acción 2005-2009

Durante el año 2005, la Comisión hapublicado una serie de documentos deconsulta sobre las propuestas de reformaque prevé llevar a cabo durante los próxi-


62 La intensidad de la ayuda permitida por el Rto.es la siguiente:

—Fuera de zonas asistidas: ayudas a pymes 15 y7,5%.

—En zonas asistidas: deben ajustarse a las intensi-dades máximas admitidas en función del maparegional, así como, en su caso, al marco multi-sectorial.

—La concesión de la ayuda prevé una duraciónmáxima de dos años: si hay aumento neto de asa-lariados durante al menos 3 años (2 en pymes) ybeneficien a jóvenes o parados.

—Personas desfavorecidas: 50% costes y cotiza-ciones en 1 año.

—Personas minusválidas: 60% costes y cotizacio-nes en 1 año.

—Estas ayudas pueden acumularse con otrashasta el 100% de los costes.

—Transparencia y control: los estados deben in-formar sobre la aplicación del Rto. (utilizandolos anexos).

63 Rto. n.o 69/2001 de la Comisión de 12 de ene-ro. DOCE L 10 de 13 de enero de 2001.

64 Hasta entonces su compatibilidad con el Trata-do se analizaba en el marco de la letra c) del artícu-lo 87.3.


mos cinco años en el ámbito del controlde ayudas estatales. El Plan de Acción deAyudas Estatales 2005-2009 constituyeun documento de consulta importanteque establece la necesidad de procedera una reforma exhaustiva de la política deayudas estatales, con el fin de adecuarlaa los desafíos marcados en la Cumbre deLisboa y a las nuevas condiciones surgi-das tras la adhesión de diez nuevos Esta-dos miembros65.

A estos efectos, el objetivo generalque se ha marcado con esta iniciativa escontribuir más eficazmente al crecimientosostenible, a la competitividad, a la cohe-sión social y regional y a la protección delmedio ambiente. Para ello, se presentaun conjunto de reformas basado en los si-guientes elementos:

—Diseñar una política que restrinja laconcesión de ayudas a objetivos me-jor definidos.

—Aplicar un enfoque económico rea-justado.

—Establecer unos procedimientos máseficaces para mejorar la aplicación ydar mayor transparencia y,

—Compartir la responsabilidad en elcumplimiento de las obligaciones im-puestas por el Tratado entre la Comi-sión y los Estados miembros.

Las medidas propuestas por la Comi-sión en el citado Plan van a tener una inci-dencia importante en el desarrollo de laspolíticas de apoyo a la empresa gestiona-das por los Estados miembros, puesto quevan a condicionar su contenido y alcanceen un futuro próximo.

Menos ayudas con objetivos mejordefinidos

La voluntad mostrada en las cumbresde Jefes de Estado de reducir el númerode ayudas estatales y enfocarlas hacia laconsecución de objetivos concretos deinterés común, se llevará a efecto tenien-do en consideración la evolución de lasempresas, sectores y regiones económi-cas de la Unión. Esta evolución será ana-lizada de forma objetiva, de manera quelas propuestas sean eficaces para hacerfrente a las deficiencias que presente elmercado.

La Comisión propone que las ayudasestatales otorguen prioridad a varios obje-tivos fundamentales: fomento de la inno-vación, investigación y desarrollo, apoyo alas pymes, formación y empleo, protec-ción del medio ambiente y desarrollo re-gional (de forma más restrictiva que en laactualidad).

— En las ayudas a pymes, la Comisiónes consciente de la importancia de lapyme como motor del desarrollo econó-mico de la Unión Europea. Además depotenciar objetivos horizontales, se prevéampliar el montante de ayudas de míni-mis (100.000 euros para tres años) ac-tualmente permitido. De esta manera, lamayoría de las ayudas concedidas a py-mes estarían exentas de notificación y lasadministraciones podrían actuar con ma-yor celeridad y eficacia en sus políticasde apoyo empresarial.

— La innovación, investigación y desa-rrollo tecnológico constituyen, así mismo,objetivos prioritarios de protección en laUnión europea. La Comisión ha hechopública una Comunicación en la que seanuncia una reforma importante de su po-lítica dirigida a promover tres objetivos:


65 Publicado en julio de 2005 por la Dirección Ge-neral de la Competencia de la Comisión europea.

157


• Promover la creación y el crecimien-to de empresas innovadoras en fasede arranque (menos de cinco años).

• Incrementar las aportaciones de ca-pital riesgo.

• Apoyar los riesgos inherentes al lan-zamiento de productos novedosos.

Se prevé que las ayudas dirigidas apromover estas actividades se concen-tren en pymes ya que las grandes empre-sas tienen más medios para desarrollarestas actividades sin necesidad de reci-bir fondos públicos.

— Las inversiones en capital humanoson imprescindibles para lograr y mante-ner un nivel elevado de empleo, un creci-miento duradero y una cohesión económi-ca y social. En consecuencia, la Comisióncontinuará permitiendo la concesión delas ayudas dirigidas a financiar las inver-siones en formación y empleo, en los tér-minos que actualmente se utilizan y conlos mismos niveles de ayuda.

— Especial importancia para las regio-nes europeas reviste la modificación quese ha adoptado por la Comisión en susnuevas directrices de ayuda regional para2007-2013, cuyas grandes líneas han sidoexpuestas anteriormente. La entrada dediez nuevos estados en la Unión ha hechoque los datos estadísticos regionales sehayan alterado sustancialmente, de formaque gran parte de las regiones que entra-ban dentro de la letra a) del artículo 87.3quedarán fuera de la misma cuando trans-curra el periodo transitorio concedido. Pararegiones susceptibles de percibir ayudassegún la letra c), la Comisión propone unaseria de modificaciones tendentes a redu-cirlas progresivamente y reconducirlas ha-cia la consecución de los objetivos de laagenda de Lisboa.

La modernización de las prácticas y de los procedimientos de control

En el plan de acción se pone de mani-fiesto que las formalidades administrati-vas que los Estados miembros debenrespetar en el procedimiento de notifi-cación previa a la Comisión, constituyenuna rémora importante para las adminis-traciones públicas por los dilatados pla-zos que conlleva su análisis. En efecto,las notificaciones previas y su tramitaciónante la Comisión implican una ralentiza-ción de la actividad de las administracio-nes nacionales que en muchas ocasionesobstaculiza la eficiencia de las políticasde apoyo empresarial. El periodo de exa-men previo, unido a la solicitud de infor-maciones complementarias que paralizanel procedimiento y los plazos de análisisde compatibilidad de la ayuda previstosen el Reglamento 659/1999 del Consejo,muchas veces son difíciles de respetar, siatendemos a las obligaciones presupues-tarias que deben cumplir las administra-ciones nacionales.

En el caso del Estado español, los pla-zos previstos se amplían aún más dadoque el interlocutor ante la Comisión a efec-tos de notificaciones es el Gobierno cen-tral y ello obliga a los órganos autonómi-cos a notificar sus expedientes siguiendoun procedimiento interno a través del Mi-nisterio de Asuntos Exteriores.

Para garantizar el cumplimiento delTratado y agilizar los trámites exigidos enla concesión de ayudas públicas, la Co-misión considera necesario delegar a or-ganismos o a autoridades independientessituadas en los Estados miembros partede la gestión del control. Para ello, toma-rá en consideración los beneficios que haaportado la experiencia adquirida en los



nuevos Estados miembros, gracias al sis-tema de colaboración establecido conautoridades independientes.

En particular, las funciones a efectuarpor los organismos designados podríanser: consultivas (labor de promoción,concienciación y comprensión de la polí-tica europea de control de las ayudas pú-blicas en un entorno geográfico determi-nado), de control (controlar la correctaaplicación de las normas de procedi-miento en cada territorio), de colabora-ción con la Comisión (comprobar y hacerun seguimiento de la ejecución de las de-cisiones de la Comisión) y de auxilio a lasjurisdicciones nacionales (tomar parte enprocedimientos ante los tribunales na-cionales en los que se planteen incumpli-mientos del procedimiento).

Finalmente, la Comisión prevé la adop-ción de un reglamento general de exenciónpor categorías de ayuda, para eximir aalgunas de ellas de la obligación de noti-ficación previa. Este es un aspecto esen-cial que será desarrollado con el fin desimplificar la normativa existente, facili-tar la actuación de las administracionesnacionales y garantizar una mayor segu-ridad jurídica a las empresas. Por otraparte, la reducción de notificaciones queconllevaría la adopción del citado regla-mento permitiría a la Comisión, concen-trarse en otro tipo de actividades menostransparentes tales como la financiaciónde los servicios de interés económicogeneral.

Revisión de otros documentos de la Comisión

La Comisión procederá a modificar va-rios documentos, actualmente en vigor,con el fin de facilitar la comprensión de

su política y otorgar mayor coherencia alnuevo sistema de control.

A este respecto, cabe mencionar la ne-cesidad de respetar las decisiones que im-ponen a los Estados miembros la recupe-ración de las ayudas ilegales. Se trata deuna cuestión de gran trascendencia para laproveer de eficacia a la política de compe-tencia y sin embargo continua siendo unaasignatura pendiente debido a las dificulta-des que entraña la recuperación de ayu-das en algunos Estados miembros. La re-cuperación se debe llevar a efecto a travésde procedimientos regulados por el Dere-cho interno, pero no se descarta que en unfuturo se establezca, a escala comunitaria,un sistema que garantice la coherencia y launiformidad en la aplicación y el cumpli-miento de las decisiones de la Comisiónpara evitar las divergencias existentes enlos Estados miembros y otorgar una mayoreficacia a la política de la Comisión.

Por otra parte, cabe mencionar, por susrepercusiones en el País Vasco, la Comu-nicación relativa a la aplicación de las nor-mas sobre ayudas estatales a las medi-das relacionadas con la fiscalidad directade las empresas, publicada en 1998. Estetexto establece las pautas y criterios a te-ner en cuenta para la aplicación de lasnormas de competencia a las medidas defiscalidad directa de las empresas. Comoes conocido, en el Estado español coexis-ten cinco regímenes fiscales complementa-rios y excluyentes. La existencia de variosregímenes fiscales dentro de un mismoEstado miembro no tiene parangón en laUnión europea. Por motivos de seguridadjurídica, sería conveniente que en una fu-tura Comunicación, la Comisión tomara enconsideración, de forma expresa, las con-secuencias de esta diferenciación, con elfin de evitar las discordancias que se ma-


159


nifiestan en la aplicación de las normasde competencia a las políticas fiscalesnacionales. Cabe manifestar que tras laadopción de la sentencia relativa a la fis-calidad de las Islas Azores (sentencia de6 de setiembre de 2004, Asunto C-88/03)la Comisión dispone de un precedente ju-risprudencial de gran valor jurídico paracomplementar la Comunicación sobre fis-calidad.

3. EL PROCEDIMIENTO DE CONTROLREGULADO POR EL REGLAMENTO659/1999 DEL CONSEJO

El Reglamento 659/1999 del Consejoestablece las normas de procedimientopara el control de las ayudas públicas66.El texto es innovador, ya que introduceuna mayor certidumbre jurídica. Así, aportanuevas reglas en el procedimiento (pres-cripción, posibilidad de controles in situ,nuevos plazos, recuperación provisionalde ayudas, etc.) y otorga mayor transpa-rencia y seguridad jurídica. Fundamen-talmente, consolida una práctica desa-rrollada sobre los procedimientos denotificación y de análisis de compatibili-dad, con alguna variante, mediante su in-clusión en un texto de derecho positivo.

En el texto se regulan los procedimien-tos aplicables a las ayudas notificadas, lasayudas ilegales (concedidas sin respetarel procedimiento de notificación previa),las abusivas y las ayudas existentes.

3.1. Las ayudas notificadas

La notificación previa

Los artículos 2 y siguientes del Regla-mento se aplican a las ayudas nuevas o ala modificación de ayudas existentes y obli-gan a los Estados miembros a notificar a laComisión con suficiente antelación toda lainformación necesaria sobre los proyectosde ayuda que pretenden conceder.

El procedimiento aplicable a las ayu-das nuevas se desarrolla en dos fasessucesivas: una fase preliminar denomina-da de examen previo y otra posterior deinvestigación formal. No obstante, en mu-chas ocasiones, cuando la medida noconstituye una ayuda o bien no planteadudas de compatibilidad con el Tratado,el procedimiento puede finalizar en la fasede examen previo sin entrar en la segun-da fase de investigación formal.

El examen previo tiene lugar en el plazode dos meses después de la notificación,a partir de la recepción de toda la informa-ción necesaria67. En dicho plazo, la Comi-sión adoptará una decisión de autorizaciónde la ayuda (de no formular objeciones) o,


66 El texto desarrolla las disposiciones previstasen el artículo 88 del Tratado, siguiendo fielmente loscriterios desarrollados en la práctica, por la Comi-sión y el Tribunal de Justicia. Durante este periodo,el ejecutivo comunitario ha debido establecer laspautas de actuación en el procedimiento a seguirpara el control de las ayudas concedidas en los Es-tados miembros. La falta de regulación durante unperiodo tan prolongado ha permitido a la Comisión,con el refrendo del Tribunal de Justicia, establecermecanismos de control con un amplio margen demaniobra. Vid. Ernesto GARCÍA-TREVIJANO GARNICA:Los procedimientos comunitarios de control de ayu-das de Estado. Ed. Civitas, 2002.

67 La Comisión debe estar en posesión de toda lainformación necesaria para poder adoptar una deci-sión. En caso de que la información enviada por elEstado no sea suficiente, la Comisión le remitirá unasolicitud de información adicional. En caso de queel Estado no responda a esta solicitud en el plazoconcedido, se considerará que desiste tácitamentede la notificación y por tanto la Comisión lo comuni-cará al Estado miembro (artículo 5 del Reglamento).


en caso de duda, adoptará una decisiónde apertura del procedimiento de investi-gación formal del artículo 88.268.

Si al cabo de los dos meses, tras haberrecibido toda la información necesaria, laComisión no adopta una decisión, se en-tenderá que el Estado miembro en cues-tión puede ejecutar la ayuda. No obstan-te, deberá dar un preaviso a la Comisión.

La apertura del procedimiento de investigación formal

Cuando la Comisión decide iniciar elprocedimiento de investigación formal lopublica en el Diario Oficial, para que elEstado miembro y los terceros interesa-dos puedan enviar sus observaciones enel plazo dispuesto.

La Comisión procurará adoptar una de-cisión en el plazo de 18 meses desde laapertura del procedimiento. Si expira esteplazo sin que la Comisión haya adoptadouna decisión, el Estado interesado podrásolicitarle que adopte una decisión en unplazo de dos meses, a partir de la fechadel requerimiento69.

El procedimiento finalizará con una de-cisión de la Comisión en la que podrá de-clarar la compatibilidad, la compatibilidadcondicionada o la incompatibilidad de lamedida con el Tratado.

Cabe la posibilidad de que la Comisión,tras dar la posibilidad al Estado miembrode presentar sus observaciones, revoqueuna decisión de autorización, si compruebaque la adoptó basándose en informacio-nes incorrectas. En este supuesto abriráel procedimiento formal de investigaciónantes de adoptar una nueva decisión70.

3.2. Las ayudas no notificadas (ayudas ilegales)

La ayuda es ilegal cuando se concedesin respetar el procedimiento previsto,esto es, sin haberla notificado previamen-te o sin esperar a la decisión de la Comi-sión, en contra de lo dispuesto en el ar-tículo 88.3 del Tratado71.

La Comisión incoará el procedimientode investigación formal tan pronto tengaconocimiento de la existencia de la ayuda.

Tras ofrecer al Estado miembro la posi-bilidad de presentar sus observaciones,podrá requerirle que suspenda la conce-sión de la ayuda72.

También es posible que antes de adop-tar una decisión final le requiera para que


68 Según el artículo 4.5, «el plazo podrá prorro-garse con el consentimiento tanto de la Comisióncomo del Estado miembro interesado».

69 El artículo 7.7 deja en manos de los Estadosmiembros este recurso para evitar demoras en latoma de decisiones. No obstante, si transcurridos losdos meses la Comisión no se pronuncia, el Estado nopodrá poner en práctica la ayuda ya que en estecaso no cabe la aplicación de la técnica del silenciopositivo. El único remedio que tendría el Estado inte-resado en ese caso sería el de presentar un recursopor omisión (artículo 232) ante el Tribunal de Justicia.

70 El artículo 9 del Reglamento 659/1999 estable-ce una auténtica vía de revisión de oficio de las de-cisiones cuando se basan en datos incorrectosaportados por el Estado miembro.

71 Artículo 1 f) del Reglamento 659/1999.72 El artículo 88.3 del Tratado obliga a los Estados

miembros a notificar los proyectos de ayuda a la Co-misión y a esperar la decisión de ésta, antes de pro-ceder a su concesión. Esta disposición dispone deefecto directo, por lo que puede ser invocada ante lasjurisdicciones nacionales por cualquier competidor dela empresa beneficiaria para solicitarle la anulaciónde la ayuda. En tal caso, la ayuda quedaría anulada ysu concesión suspendida, no pudiendo con posteriori-dad ser concedida, ni tan siquiera en el caso de quetras efectuar el examen de compatibilidad, la Comi-sión decida positivamente sobre la misma.

161


recupere la ayuda provisionalmente. Ellopodrá ocurrir cuando:

—no existan dudas sobre la existenciade la ayuda,

—sea urgente actuar y—exista un grave riesgo de causar un

perjuicio considerable e irreparablea un competidor.

Si el Estado miembro hace caso omiso,la Comisión podrá someter el asunto alTribunal de Justicia.

En el examen formal de estas ayudas,la Comisión no tiene porqué atenerse alos plazos establecidos para analizar lasayudas notificadas.

Cuando la Comisión adopta una deci-sión que obliga a la recuperación de laayuda concedida, el Estado miembro des-tinatario deberá tomar las medidas nece-sarias para recuperar la ayuda junto conlos intereses devengados (desde la con-cesión hasta la recuperación) en un plazorazonable. Para ello, el Estado seguirá elprocedimiento establecido por su normati-va interna. En materia de recuperación deayudas, la falta de colaboración de algu-nos Estados miembros resta eficacia a lapolítica de control de ayudas. La Comisiónes consciente de este problema y ha ma-nifestado su preocupación en el Plan deAcción 2005-09, advirtiendo que de pocovale adoptar decisiones en esta materia silos Estados no ejecutan debidamente lasdecisiones que exigen la recuperación delas ayudas ilegalmente concedidas.

El reglamento establece un plazo de10 años para la prescripción de la ayuda.

Finalmente, el Reglamento prevé la po-sibilidad de realizar controles in situ, si laComisión lo estima oportuno, tras avisar alEstado interesado. En la práctica, por el

momento, la Comisión no ha hecho usode esta facultad, que puede servir paracomprobar la veracidad de las informacio-nes que le remiten los Estados miembros.

3.3. Las ayudas existentes

En cumplimiento de lo dispuesto en elartículo 88.1 del Tratado, el Reglamento,en los artículos 17 a 19, prevé la posibili-dad de que la Comisión revise los progra-mas de ayuda existentes73.

En caso de que la Comisión estime queel régimen de ayuda en cuestión debe sermodificado o suprimido, enviará una Re-comendación al Estado interesado, paraadecuar el régimen a los cambios que laComisión proponga. En caso de incumpli-miento, la Comisión podrá iniciar el proce-dimiento de examen para analizar la com-patibilidad de la ayuda con el Tratado, sibien, en estos casos no podrá adoptarmedidas cautelares de suspensión y derecuperación provisional.

3.4. El procedimiento de notificación deproyectos de ayuda en el Estadoespañol

Oficialmente, el Gobierno central es elúnico interlocutor válido ante las institu-ciones de la UE.


73 El artículo 1 b) del Reglamento considera ayudaexistente la que existe antes de la entrada en vigordel Tratado en el Estado miembro respectivo, la ayu-da autorizada, la que deba considerarse autorizadaen virtud de silencio administrativo, la que deba con-siderarse como tal por haber transcurrido el plazo deprescripción y la que en el momento que se llevó aefecto no era ayuda pero con posterioridad, debido ala evolución del mercado común, pasó a ser ayudasin haber sido previamente autorizada.



163

En materia de ayudas de Estado, desde1987 se instituyó un organismo encargadode la coordinación de las relaciones conla Comisión en esta materia. Así, median-te el RD 1755/1987 de 23 de diciembre,se instauró el procedimiento a seguirpara la comunicación de los proyectos deayuda de todas las administraciones oentes públicos a la Comisión Europea.

En su virtud, los órganos competentesde las distintas administraciones públicasdeberán enviar sus proyectos de ayuda ala Secretaría de la Comisión interministe-rial para asuntos económicos relaciona-dos con la UE para su notificación oficial.

La Comisión interministerial actúa comocanal de notificaciones y vigila el cumpli-miento de las formalidades exigidas en elprocedimiento.

4. CONCLUSIONES

Las ayudas estatales contienen elemen-tos que pueden distorsionar gravemente lalibre competencia en el mercado europeo.Por ello, su concesión queda supeditada auna autorización previa que debe ser otor-gada por la Comisión Europea, de maneraque aquellas ayudas que se concedan sincumplir este requisito serán consideradasilegales y susceptibles de ser devueltaspor sus beneficiarios.

A lo largo de los más de cuarenta añosde funcionamiento de la Comunidad Eu-ropea, la Comisión ha gestionado estapolítica de manera autónoma, sin la cola-boración del Consejo de ministros ni delos Estados miembros y sometida al con-trol del Tribunal de Justicia. En general,su labor ha sido positiva ya que ha con-seguido encauzar en gran medida la utili-

zación de los fondos públicos hacia obje-tivos de interés general, sin embargo, nose pueden ignorar una serie de carenciasy debilidades que han restado eficacia ycredibilidad a su política.

La Comisaria de Competencia, NellieKroes, que tomó posesión de su cargo aprincipios de 2005, es consciente de losproblemas que subsisten en este ámbitode la política europea y por ello se hapropuesto llevar a cabo una profunda re-forma durante su mandato. Para ello, to-mando como referencia fundamental elobjetivo marcado por los Jefes de Estadoen la Cumbre de Lisboa, de reducir pro-gresivamente las ayudas estatales y re-conducirlas hacia objetivos de interés co-mún, ha hecho pública una serie dedocumentos de consulta en los que sepueden vislumbrar los objetivos de lanueva política que entrará en vigor a par-tir del próximo año.

La reforma va dirigida a simplificar losprocedimientos de control y a aumentarsu eficacia. Para ello, es necesario que laComisión concentre sus esfuerzos en elcontrol de las ayudas más perjudiciales yfacilite la concesión de ayudas a objeti-vos horizontales (I+D, medio ambiente,formación y empleo). También, se prevéestablecer un sistema de colaboracióncon organismos de los Estados miem-bros, para mejorar y agilizar la puesta enmarcha de su nueva política y conseguirun eficaz cumplimiento de sus decisio-nes, sobre todo en lo que respecta a larecuperación de las ayudas ilegales.

La tarea no es sencilla, si nos ate-nemos a la experiencia adquirida hasta elmomento, en particular, en el cumplimien-to efectivo de las decisiones de la Comi-sión, que obligan a los Estados miembros


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a proceder a la recuperación de las ayu-das concedidas ilegalmente. Por otra par-te, la adhesión de diez nuevos Estadosmiembros tendrá como resultado un con-siderable aumento de las notificaciones yde procedimientos administrativos paraanalizar ayudas concedidas sin notifica-ción previa.

Sin duda, la capacidad de la Comisiónpuede verse desbordada si no se adop-tan medidas tendentes a aligerar la cargaadministrativa que supone la instrucciónde los procedimientos. Por otra parte, la

colaboración de los Estados miembrosresulta esencial en el cumplimiento de lasdecisiones de la Comisión para no privarde efecto útil a su política. Aunque, eneste momento resulte precipitado propo-ner una descentralización del control delas ayudas de Estado, como ha ocurridoen el ámbito de la política antitrust, espreciso adoptar mecanismos que conlle-ven la delegación de competencias decontrol a entes situados en los Estadosmiembros, para preservar la eficacia deesta política y adaptarla a los objetivosproclamados en la cumbre de Lisboa.


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el control de las ayudas públicas en la unión europea · el tratado ce han exigido un desarrollo...

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