양극화 현상의 원인 진단과...

2006년 정책기획과제

양극화 현상의 원인 진단과

극복방안

2006. 11

The Presidential Commission on Policy Planning

본 연구보고서의 모든 내용은 집필진의 견해이며,

정책기획위원회의 공식견해와는 무관함을 알려드립니다.

제 출 문

정책기획위원회 귀하

｢양극화 현상의 원인 진단과 극복방안｣에 대한 최종보고서를 다음과 같이 제출합니다.

2006. 11

책임연구위원: 목진휴 교수(국민대학교)연 구 위 원: 홍성걸 교수(국민대학교)

이원희 교수(한경대학교) 이석환 교수(국민대학교) 오영균 교수(수원대학교)

ⅱ 목 차

- 목 차 -제 1 장 서 론 ·················································································································1

1. 연구의 의의 및 목적 ····························································································1

2. 연구의 범위 및 방법 ······························································································5

제 2 장 양극화 현상에 대한 인식의 차이 ························································· 71. 국회의원의 양극화 인식 ························································································7

1) 조사 방법론 ·········································································································7

2) 양극화의 개념 사용 ····························································································8

2. 언론의 양극화 인식 ······························································································10

1) 언론(신문)의 양극화 논리분석의 의의 ···························································10

2) 주요 신문사 사설분석 ······················································································14

(1) 메이저 신문사의 사설분석 ···········································································14

(2) 마이너 신문사의 사설분석 ···········································································18

3) 각 언론사들의 양극화에 대한 인식 성향 ······················································21

4) 최근의 변화 : 보수적 언론의 양극화에 관련 태도 변화 ·····························21

3. 양극화 현상에 대한 개념 논쟁 ···········································································23

1) 양극화 현상의 이해 ··························································································23

(1) 사회적 양극화의 현상인식 ···········································································23

(2) 경제적 양극화의 현상인식 ···········································································23

(3) 수치로 나타난 양극화 ···················································································24

(4) 최근 나타난 양극화의 특징 ·········································································26

2) 양극화 개념의 이해 ··························································································26

3) 양극화 개념의 논쟁 ··························································································33

목 차 ⅰ

제 3 장 양극화 현상의 원인 분석 ·······································································351. 국회의원의 양극화 원인분석 ···············································································35

2. 언론의 양극화 원인분석 ······················································································37

3. 시민사회단체가 제안하는 양극화 해결방안 ······················································39

1) 사회양극화해소국민연대의 구성과 원인진단 ················································39

2) 지향하는 가치 ···································································································41

4. 양극화 원인에 대한 종합분석 ·············································································44

1) 양극화 원인의 분석 ··························································································44

2) 양극화 원인에 대한 논쟁의 분석 ···································································47

제 4 장 양극화 현상의 대응 방안 ·······································································481. 각 주체별 의견 ·····································································································48

1) 국회의원이 제안하는 양극화 대응방안 ··························································48

2) 각 정당별 양극화 관련 정책대안 ···································································52

(1) 열린우리당 ·····································································································53

(2) 한나라당 ·········································································································54

(3) 민주노동당 ·····································································································55

3) 언론이 제안하는 양극화 해결방안 ·································································56

4) 국민연대 등 사회단체의 대안 ·········································································58

2. 외국의 정책 대안 ··································································································60

1) 미국 ····················································································································60

(1) 문제점 ·············································································································60

(2) 해밀턴 보고서 ································································································63

(3) 시사점 ·············································································································64

2) 일본 ····················································································································65

(1) 문제점 ·············································································································65

ⅳ 목 차

(2) 시사점 ·············································································································68

3) 영국 ····················································································································68

(1) 문제점 ·············································································································68

(2) 시사점 ·············································································································71

3. 소득재분배 정책에 대한 이론적 논의 ································································71

1) 반대의 논리 ·······································································································71

2) 찬성의 논리 ·······································································································76

4. 정부의 양극화 대책 ······························································································81

5. 종합적 대안의 모색 ······························································································83

1) 참여정부의 양극화에 대한 정부개입의 평가 ················································83

2) 양극화 현상에 대한 종합적 대안 검토 ··························································89

제 5 장 결론 ·················································································································921. 양극화의 영향, 원인 그리고 양극화에 대한 대응 ············································92

1) 양극화 현상의 영향 ··························································································93

(1) 단기적 영향 ···································································································93

(2) 성장잠재력에 미치는 영향 ···········································································93

(3) 경기적 영향 ···································································································94

2) 양극화 원인의 요약 ··························································································94

(1) 근본적 원인 : 대내외 경제 환경의 변화 ····················································95

(2) 경제 구조적 원인 ··························································································96

(3) 경기적 원인 ···································································································96

3) 양극화 현상의 해결방안 ··················································································97

(1) 수출․내수의 선순환구조 정착 ····································································97

(2) 혁신 및 구조조정 촉진 ·················································································97

(3) 인적자본 육성 중심의 재분배정책 ······························································98

목 차 ⅲ

2. 한국사회의 미래와 양극화 ·················································································99

참고문헌 ······················································································································104

ⅵ 목 차

- 표 목차 -

양극화 자료가 있는 국회의원 홈페이지 수 ··············································· 7

국회의원 홈페이지 양극화 자료 건수 ·························································8

국회의원의 양극화 현상이해 ········································································8

언론사의 양극화 현상이해 ··········································································11

언론사의 양극화 보도 특징과 기사 수 ·····················································13

언론사의 양극화를 보는 시각 ····································································21

보수언론의 양극화 태도 변화 ····································································22

도시근로자가구 지니계수 및 5분위 소득배율 변화 ································ 24

상대층별 비중 추이 ·····················································································25

국회의원의 양극화 원인분석 ······································································35

언론사의 양극화 원인분석 ··········································································37

사회양극화해소국민연대 발족 과정 ···························································39

국회의원의 양극화 대응방안 ······································································48

열린우리당의 양극화와 양극화 해소방안 ·················································53

2005년도 한나라당의 10개 조세법안 ·······················································54

민주노동당 교육분야 10대 공약 ································································55

언론사의 양극화 대응방안 ··········································································56

‘사회양극화해소국민연대’의 양극화해소방안 ············································59

미국의 소득계층간 소득배율 및 지니계수 추이 ······································60

주요 선진국의 임금배율 추이 ····································································62

비정규직근로자 비중/일본 ··········································································66

남자 정규직과 단시간직간 시간당 임금 추이/일본 ·······························66

제조업과 서비스업의 생산 및 고용 비중 추이/영국 ····························· 69

주요 선진국의 서비스업 비중 ··································································70

목 차 ⅴ

- 그림 목차 -

노동소득분배율과 취업자 대비 피용자 비중 추이(단위:%) ··················2

임금소득 불평등도 추이 ············································································3

여야간 양극화 현상이해의 차이 ······························································9

수도권과 비수도권 국회의원의 양극화 현상이해의 차이 ··················· 10

언론사의 양극화 인식 성향 ····································································20

지니계수 및 소득 5분위 배율 추이 ·······················································24

일자리 10분위별 증감(전체 취업자 기준, 1993～2002년) ··················· 25

중산층은 좁고 양극단으로 퍼지는 경우 ··············································· 27

중산층이 줄어들고 양극단이 확대되는 경우 ········································28

양극화와 소득불평등간의관계 ································································31

국회의원의 양극화 원인분석 ··································································36

양극화 현상의 원인에 대한 종합적인 틀 ··············································45

여야 국회의원의 양극화 대응방안 ·························································49

국회의원 연령별 양극화 대응방안 ·························································50

국회의원 당선횟수별 양극화 대응방안 ·················································51

수도권 비수도권 국회의원의 양극화 대응방안 ···································· 52

소득계층간 소득배율 추이/미국 ·····························································61

지니계수 추이/미국 ··················································································61

연령대별(남자) 실업률 추이/일본 ··························································67

제조업과 서비스업의 성장률 추이/영국 ················································69

양극화 해소를 위한 경제구조 개선을 위한 정책과제 ·························91

제 1 장 서 론 1

제 1 장 서 론

1. 연구의 의의 및 목적 ○ 사회가 정상적으로 발전하기 위해서는 분배와 성장이라는 두 바퀴의 정

상적인 흐름이 중요하다. 경제성장의 과정에서 분배가 적정하게 이루어

지는 메커니즘이 작동하여야 하며 이러한 분배가 성장에 기여할 수 있

는 경로를 다각적으로 열어놓는 경제 성장 구조를 갖추는 것이 필수적

이다. 발전 국가 모델의 해체와 더불어 들어온 신자유주의적 이데올로기

와 지식정보화사회의 도래는 지나친 경쟁에 대한 강조로 인하여 1등이

독식하는 사회가 되면서 사회경제 모든 분야에서 분배성장의 메커니즘

을 방해할 가능성을 높게 하고 있으며 더 나아가 기형적 경제 성장구조

를 고착화 시킬 우려가 있다. 이러한 관점에서 최근 우리 사회에서 “양

극화”라는 단어가 사회의 핵심이슈가 되고 있다.

○ 사실 이러한 현상은 우리 사회의 여러 가지 측면에서 나타나고 있다. 대

기업과 중소기업의 수익률 격차는 계속 벌어지고 있고, 정규직과 비정규

직 노동자의 차이도 매우 심각하며, 계층별 양극화 역시 이미 위험수위

를 넘어선 것으로 보고 있는 등 내외의 언론 등은 “시한폭탄 같은 양극

화 문제(A social ‘time bomb’)1)”에 우려를 표하고 있다.

○ 우선 노동소득 분배구조의 양극화현상이 강조되고 있으며 이의 구체적

인 양상도 여러 가지 측면에서 포착되고 있다. 전체 취업자 대비 임금노

동자 비중은 1997년 63.2%에서 1998년 61.7%로 하락했다가 이후 증가해

2003년에는 65.1%에 이르고 있으나 요소국민소득(노동소득+사업소득+자

산소득)대비 노동(임금)소득 비중인 노동소득분배율은 1996년 63.4%를

정점으로 하락해 2003년에는 59.7%에 머물고 있음을 볼 수 있으며, 이

1) 뉴스위크. 2006, 1, 23. 「시한폭탄 같은 양극화 문제(A social ‘time bomb’)」.

2 양극화 현상의 원인 진단과 극복방안

는 곧 노동자의 비중은 증가하고 있음에도 노동자의 몫은 줄어들고 있

다는 것을 보여주고 있다.

노동소득분배율과 취업자 대비 피용자 비중 추이

○ 한편, 노동부 ‘임금구조기본통계조사’에서 임금소득 불평등 추이를 살펴

보면, 지니계수는 1994년(0.272)을 저점으로 2003년(0.320)까지 증가하고,

‘하위 10% 대비 상위 10% 임금’(P9010)은 1994년 (3.64배)을 저점으로

2003년(4.35배)까지 증가하고 있음을 볼 수 있다. 이는 임금소득 불평등

증가는 노동소득 분배율 하락과 매우 밀접한 상관관계를 갖고 있음을

나타내는 것인 바, 노동 소득 분배구조 악화와 관련하여 동전의 양면으

로서, 노동소득 분배율과 임금소득 불평등 모두 함께 악화되고 있음을

볼 수 있다.

제 1 장 서 론 3

임금소득 불평등도 추이

○ 사실 글로벌 시대에 소득 격차와 같은 양극화 현상은 어느 곳에나 공통

된 문제이지만, 우리 사회에서 이러한 양극화 추세의 속도와 범주는 일

부 세계적 이코노미스트들을 놀라게 할 정도2)이며, 빠르게 진행되는 양

극화 현상은 우리 사회의 통합을 저해하고 장기적인 성장잠재력을 저해

하는 요인으로 자리 잡고 있다는 문제가 있다.

○ 한편 1970년대부터 영국․미국․호주․뉴질랜드 등 소위 영미식 경제에

서 두드러지게 나타난 소득계층간 격차의 확대는 1980년대 중반 이후

네덜란드․호주․오스트리아를 비롯하여 덴마크를 제외한 거의 모든 선

진국에서 나타나고 있다. 미국의 경우 1968년에 비해 1992년 지니계수가

5p 상승하였으며 영국에서는 1978년을 기준으로 1990년 소득지니계수는

무려 10p 상승하였다. 소득 불평등도가 가장 낮다는 노르딕 국가도 예외

가 아니다. 스웨덴은 1990년에 비해 1997년 지니계수가 3p 상승하였으

며, 핀란드는 1993년에 비해 2000년에 5p 상승한 것으로 나타나고 있다.

2) 뉴스위크. 2006, 1, 23. 「시한폭탄 같은 양극화 문제(A social ‘time bomb’)」.


○ 이와 같이 양극화 현상은 전 세계적으로 관찰되고 있으며 다면적이고

복합적으로 진행되고 있으며, 최근 양극화 현상은 경기회복으로 양극화

가 해소되지 않는 경향이 점점 강해지고 있다. 한국에서 양극화가 문제

되고 있는 것은 양극화의 속도가 매우 빠르고, 해외 선진국에서 개별적

으로 나타나는 양극화 여러 측면이 압축적으로 동시에 나타나고 있기

때문이다. 우리의 경우 1960년 이후로 불균형 경제발전 전략을 추구한

결과 국가사회 전반적 불균형 상황 하에서 1997년 IMF 외환위기를 극

복하는 과정을 통하며 이러한 양극화 현상이 극단적으로 대두되었다는

견해가 지배적이다.

○ 문제는 이러한 현실적인 상황이 진행되고 있음에도 불구하고 양극화 현

상의 실체에 대한 논란이 있으며, ‘양극화’의 본질적인 의미와는 관계없

이 ‘양극화’가 가계, 기업, 산업 등 각 부문의 성과 격차 확대 현상을 설

명하는데 통용되면서 사회적 논의의 초점이 분산되는 현상이 발생하고

있다.

○ 이에 우리 사회에서 다양한 주체들이 양극화 현상을 어떻게 인식하고

있으며, 각 주체들이 어떠한 처방을 내리고 있는 가에 대한 분석이 필요

하다. 정치권에서도 정파적 입장에서 양극화 개념을 적용하고 있어 간극

이 좁혀지지 않고 있다. 그리고 여러 전문가가 단체의 각종 토론회를 통

해서도 간격이 좁혀지지 않고 있는 양극화의 인식, 원인, 대처 방안에

대해 실제 어떻게 인식하고 있는 지를 분석하여 입장을 정리할 필요가

있기 때문이다.

○ 이러한 맥락에서 본 연구는 우리 사회의 주요한 정치적 행위자인 국회

의원, 정당, 시민단체, 언론 등에서 양극화의 개념, 원인, 대처 방안 등에

대해 어떻게 인식하고 있는 가를 비교 분석한다. 연구를 통해 규범적인

측면에서 무엇을 주장하고자 하는 것이 아니라, 우리 사회에서 다양한

스펙트럼으로 활용되는 개념과 처방에 대해 각자의 입장을 정리해보고

자 하는 것이다. 이를 통해 사회의 공론화 과정 없이 사용되는 혼란스러

제 1 장 서 론 5

운 개념의 다양한 유형을 정리하고 공론화를 위한 논의의 출발점으로서

자료를 제공하는 것에 목적이 있다.

2. 연구의 범위 및 방법○ 본 연구는 그간 많은 연구를 통해 개별적으로 양극화에 대한 진단과 처

방들이 제시되었으나 여야 정치인․언론 그리고 시민단체가 각각 자신

의 입장에서 양극화에 대해 상이한 접근을 하고 있는 등 양극화 문제의

본질에 대한 인식을 공유하지 못하고 정치적으로 이용하고 있다는 점에

주목하고, 이에 각 주체들이 사용하고 있는 양극화 개념의 특징들을 추

출하여 유형화함으로써 하나의 분석틀을 제시한 후, 양극화 양상을 과학

적으로 이해하여 이에 대한 근본적 원인을 분석하고 합리적인 정책 대

안을 모색하고자 하는 것을 목적으로 한다.

○ 특히 정치인, 언론, 시민단체에서 양극화에 대한 정확한 개념을 공유하

지 못하고 제각각 필요에 따라 별개로 정의하고 있음에 따라 내용적 혼

란을 초래하고 있는 바, 각 주체들이 사용하고 있는 논리와 개념에 어떠

한 차이가 있는가를 분석하여 통합된 인식의 공유점을 찾음으로써 양극

화에 대한 공론의 장을 마련하고 통합된 개념 틀을 정립하여 그 원인

진단과 처방을 제시하는 것을 최종목표로 한다.

○ 이러한 목적을 달성하기 위해 각 주체별로 인식하고 있는 현상, 원인,

대처 방안에 대한 다양한 입장을 정리한다. 우선 주체별 인식의 차이는

인터넷 방문을 통해 다양한 자료를 정리한다. 설문조사를 하는 경우 다

분히 이미 가치 판단이 전제되어 왜곡된 의견 제시를 할 가능성이 매우

크다. 이에 여야 정치인의 경우 의원별 인터넷 사이트를 방문하여 각자

의 사이트에서 제시하고 있는 의견을 분석한다. 이때 국회의원 자신의

의견을 개진한 것만 분석하였다. 마찬가지로 정당의 경우도 인터넷 사이

트에서 제공하고 있는 의견을 분석한다.


○ 언론의 경우 주요한 일간지를 분석하여 참여 정부 이후 양극화에 대한

논조를 정리한다. 이 경우 신문사의 논조가 가장 강하게 나타나는 논설

과 특집기사를 분석한다.

○ 시민단체의 경우 어떠한 입장을 표명하고 있는 가를 발표한 선언문 등

을 통해 분석한다.

○ 본 연구는 규범적인 측면에서 처방을 내리기 보다는 각 주체의 입장을

정리하고 분석하는 것이긴 하지만, 학술적인 입장에서 전개되는 이론적

논의를 정리하여 우리나라 각 주체가 주장하는 내용과의 비교 분석을

시도한다.

○ 특히 이에 관해 이미 많은 시행착오를 경험한 외국의 경우를 분석하여

진행된 과정과 해결을 위한 처방을 분석한다. 이러한 과정에서 우리나라

에서 전개되는 논의의 과정과 비교할 수 있을 것으로 기대된다.

제 2 장 양극화 현상에 대한 인식의 차이 7

제 2 장 양극화 현상에 대한 인식의 차이- 용어의 사용을 중심으로 -

1. 국회의원의 양극화 인식1) 조사 방법론 ○ 본 조사는 국회의원의 홈페이지에서 양극화 관련 3부문(현상에 대한 이

해, 원인, 대응방안)의 자료를 수집하여 분석한 자료이다.

○ 놀라운 것은 우리 사회에서 많은 논의가 있었음에도 불구하고 국회의원

의 홈페이지에서 양극화 문제에 대해 자신의 의견을 제기하고 주장하는

논조를 보이는 의원이 많지 않았다.

○ 그리고 양극화 관련 일반적인 자료는 수집할 수 있었으나 전문적 자료

는 많지 않았다. 대부분 자료의 질적 측면도 낮으며 정확한 개념 정의나

정책으로서의 제안할 만한 내용도 부족하였다. 다만, 소수의 국회의원은

포럼, 세미나, 강연 등을 통해 양극화 정책을 제시하고 있었다.

○ 전체 299명의 국회의원 중 153명만이 양극화에 관한 내용이 삽입되어

있었다. 그나마 양극화에 대한 원인 분석보다 현상이해나 대응방안 중

심의 자료가 많았다. 외부적으로 많은 목소리를 내곤 했으나 차분하게

이를 분석하고 합리적인 대안을 모색하는 자세는 부족하였다.

양극화 자료가 있는 국회의원 홈페이지 수구분 양극화 자료 있음 양극화 자료 없음 합계

국회의원 수(%) 153명/51% 146명/49% 299명/100%


국회의원 홈페이지 양극화 자료 건수구분 현상이해 자료 원인분석 자료 대응방안 자료

자료 수 179건 168건 226건

* 복수 응답 조사

2) 양극화의 개념 사용○ 첫째, 국회의원은 양극화 현상에 대해 다양하게 이해를 하고 있으며, 특

히 소득의 문제와 부의 편재로 인식하고 있다. 소득의 문제로 보고 있는

국회의원은 의견을 제시한 의원 중 27.3%를 차지하고 있으며, 부의 편

재 문제로 보고 있는 의원은 25.7%로서 양자를 합하면 53.0%이다.

○ 한편으로는 상대적 빈곤이나 노동의 문제로 인식하는 경우도 있다. 소수

의 의견으로는 산업간, 계층간, 지역간의 문제로 인식하기도 하고 있다.

국회의원의 양극화 현상이해No 현상이해 건수(%) 비고

1 소득의 문제 49(27.3%)

2 부의 편재 46((25.7%)

3 상대적 빈곤 31(17.3%)

4 노동의 문제 30(16.8%)

5 기타 견해 23(12.9%)

합계 179(100%)

* 기타 견해 : 대기업과 중소기업, 환율, 기업투자, 수출과 내수, 서민경제 / 부동산시장/ 세금정

책 / 경기침체 / 잠재성장력 하락 / 부의 세습 / 중산층붕괴 /수도권과 지방문제, etc


○ 둘째, 여야 국회의원의 양극화 현상에 대한 이해에는 차이가 있다. 여당

의원은 31%가 부의 편재를 가장 큰 양극화 현상으로 이해하고 있는 반

면 야당 국회의원은 20%만이 부의 편재 문제로 접근하고 있다. 반면 야

당의 경우 소득의 문제를 가장 큰 양극화의 현상으로 이해하고 있다. 소

득의 문제를 양극화 현상으로 보고 있는 비율은 여당이 28%, 야당이

27%로서 비슷한 비중을 보이고 있다.

여야간 양극화 현상이해의 차이

○ 셋째, 양극화 현상에 대해 수도권과 비수도권으로 나누어 차이를 분석하

였다. 이에 의하면 양극화 현상 이해에 대한 국회의원의 지역적 차이는

크게 보이지 않고 있다. 수도권 의원의 경우 부의 편재 문제로 접근하는

의원이 26%, 소득의 문제로 접근하는 의원이 30%로서 56%를 차지하고

있다. 비수도권의 경우 부의 편재 문제로 접근하는 의원이 25%, 소득의

문제로 접근하는 의원이 25%로서 50%이다. 비슷한 경향을 보이고 있다.


○ 다만 특이한 것이 상대적 빈곤을 양극화 현상으로 이해하고 있는 국회

의원은 비수도권이 수도권보다 상대적으로 높다. 수도권의 경우 12%이

나 비수도권의 경우 21%로 역전이다. 비수도권 국회의원의 경우 지역적

격차에 대해 보다 예민하다는 경향을 보여 주고 있다.

수도권과 비수도권 국회의원의 양극화 현상이해의 차이

2. 언론의 양극화 인식1) 언론(신문)의 양극화 논리분석의 의의○ 언론(신문)은 방송과 함께 사회적 여론을 주도하는 핵심매체이다. 많은

국민은 특정사안에 대하여 스스로 자료를 찾아 분석하고 평가하기 보다

는 언론의 정보를 그대로 재생산하거나 그 정보를 바탕으로 입장을 정

리하고 있으므로 신문을 중심으로 한 언론의 영향력은 사실 국가운용에


있어 결정적이라고 할 수 있다. 방송과 신문은 매체의 특성에서 뚜렷한

차이가 있다. 하지만 내용면에서 상당한 유사성을 지닌다. 방송의 감각

적이고 즉각적인 전달특성에 비하여 신문은 상대적으로 느리고 독자층

을 필요로 하기 때문에 피전달자의 범위는 제한적이다.

○ 그럼에도 불구하고 실제적인 여론은 방송보다는 신문이 좌우한다고 할

수 있다. 그 이유는 신문의 구독층이 상대적으로 여론 주도층이며 보다

심도 있는 분석과 평가를 통해 사실에 가까운 정보를 제공한다는 신뢰

가 강하기 때문이다. 다만, 신문도 이념적 편향성이 점차 두드러지고 있

고 구독층이 세분화됨에 따라서 서로 다른 관점과 이해를 표출하고 있

다. 양극화현상에 대한 신문의 내용분석을 통해 사회현상을 설명하고 이

해하기 위해서는 메이저신문과 마이너신문을 구분하는 등 일정한 분류

와 기준이 필요하다.

○ 또한 기사가 어떤 면에서 어느 정도의 분량으로 다루어졌는가도 중요한

요소이다. 본 연구에의 분석기간은 현 노무현 정부가 집권한 이후인

2003년부터 2006년까지의 자료로 한정하며 주로 사설과 특집을 분석하

는 방법을 사용하였다.

언론사의 양극화 현상이해언론사 현상이해

문화 - 양극화보다 빈곤화가 문제

- 빈곤층의 소득이 크게 감소

한겨레

1) 과중한 사교육비(국민총생산대비)

- 사교육비 비중 ; 2.9%(OECD 1위)

- 공교육비 비중 ; 4.5%(OECD 23위)

2) 공교육의 기능 상실

- 수직적 소득분배 기능의 망실

1) 지방재정의 양극화

서울을 제외한 지방 광역, 기초지자체의 재정부실


언론사 현상이해

한국경제

1) 경제양극화

- 수출기업과 내수기업의 양극화

- 경제의 구조변화에 따른 자연스런 성장통

2) 성장지체

- 산업적 측면에서 저성장

3) 빈곤

- 사회적 측면의 소외계층 발생

매일경제 - 소득격차 심화

동아

- 빈곤층의 증가와 중산층, 상류층의 감소

1) 부동산 정책의 실패 ; 반 서민 정부

- 부익부 빈익빈

- 소수의 지주를 부자로 만드는 정부정책

프레시안 - 철저한 시장논리, 노동력보다 자본 중심의 사회

- 부와 빈곤의 동시 진행

조선 - 수도권과 지방의 부동산 가격 격차

- 교육의 서울 집중

한국

- 계층간 가구 소득 격차 심화

- 절대 빈곤층 증가

- 정부 정책의 반대적 결과 초래

1) 공공부문 비정규직 문제

- 비정규직이 정규직 대비 20.1%(5만4천명)

- 비정규직의 상시적 고용불안과 저임금

- 서민경제 악화

- 노인파산 급증


언론사 현상이해

서울

- 빈곤아동의 문제

1) 비정규직 문제

- 비정규직의 현실 ; 임금은 정규직의 63%,

4대 사회보험 가입률은 40%

- 비정규직 전체근로자수 ; 정규직의 37%(OECD 평균의 2.5배)

- IMF이후 사회의 최대 병리현상

- 비정규직은 법의 사각지대로 내몰리고 있음

중앙

- 교육의 양극화 : 가계소득이 많을수록 자녀의 성적이 높고 대학 진학

률이 좋음

- 중산층의 감소

언론사의 양극화 보도 특징과 기사 수신문사 특 징

양극화 관련

보도기사 수

동아일보오랜 역사와 전통을 지닌 유력 신문 중 하나로 여론 전

파력이 상당히 큼528건

조선일보

발행 부수가 많고, 특히 보수적인 논조를 지닌 대표적

인 우익성향 신문으로 한국사회의 여론 형성에 막대한

영향을 끼쳐옴

491건

중앙일보중앙일보는 동아일보, 조선일보 등에 비해 역사가 짧지

만 발행 부수가 많아 사회적 영향력이 큼1029건

한겨레신문

제도권 언론의 구조적 한계를 극복하자는 대안언론의

성격을 띠고 국민주 신문으로서 창간된 이래 줄곧 진보

적 논조를 유지해왔고, 특정 계층에 영향력이 큼

730건

경향신문중도적·진보적 논조를 유지함으로써 일정한 계층에 영

향력이 지속적으로 작용621건

오마이뉴스

대표적인 인터넷 매체 신문으로 급속도로 증가하는 인

터넷 인구와 함께 오마이뉴스의 영향력 또한 증가 추이

중

304건


2) 주요 신문사 사설분석○ 신문의 사설을 분석대상으로 한 것은 사설이 해당 언론사의 공식 의견

으로서, 특정한 사안을 해석하는 데 있어 신문사의 논조나 이데올로기적

성향에 크게 기반하고 있다고 보았기 때문이다. 사설은 신문이 선택한

정보 가운데서도 가장 중요하다고 판단되는 이슈나 논란의 소지가 많은

의제를 선택해 신문사의 공식 견해를 표현하기 때문에 그 신문의 성격

과 시각이 가장 잘 드러난다.

○ 신문은 각 사가 견지하는 이념적·정치적 입장에 따라 평소 논조에 맞거

나 유리한 사안이면 사설의 게재 빈도를 놓이거나 크게 부각시키는 반

면, 반대하는 경우에는 게재 빈도를 줄이거나 외면하여 사안의 가치나

중요성을 깎아내리는 경향이 있다. 따라서 사설은 사태를 보는 관점과

시각을 제시해 줌으로써 독자의 태도를 결정하는 데 결정적인 판단의

기초를 제공하여 국민이 여론을 형성하는 과정에 중요한 영향력을 끼치

게 된다는 측면에서 중요한 의미를 가지고 있다.

(1) 메이저 신문사의 사설분석가. 동아일보 주요 기사 및 사설

가) 주요 내용

한국 도시근로자가구의 소득 지니계수는 97년까지 0.28∼0.29 수준에 머물렀으나 외환

위기 이후 급등했다. 한국 사회도 경제가 성장할수록 소득불평등은 심화되는 단계로 접

어들었다는 것이 학계의 중론. (’03-08-20)

외환위기 이후 업종과 기업규모에 따라 양극화가 심화되고 있으며 이 같은 양극화가

고용불안을 심화시키고 있다는 지적이 제기됐다. (’04-02-19)

대기업은 설비투자를 크게 늘리지만 중소기업은 투자를 오히려 축소할 계획이어서

기업규모에 따른 산업 양극화는 더욱 확대될 전망이다. (’04-03-26)


경제성장을 하다보면 필연적으로 양극화 현상이 생긴다. 그러나 외환위기 이후 한국

에서는 세계에서 유례를 찾을 수 없을 정도로 양극화가 빠르게 진행돼 성장의 발목을

잡고 있다고 재정경제부 이승우(李昇雨) 경제정책국장은 진단한다. (’05-05-24)

물론 평등은 자유와 함께 민주주의의 핵심 가치다. 그러나 그것은 ‘기회의 평등’이어

야 한다. 막무가내로 ‘결과의 평등’에 집착하면 결과의 불평등이 더 깊어지는 것이 세계

의 오랜 경험이고 우리가 지금 목격하는 현실이다. 그럼에도 이런 이념형 경제정책과

교육정책을 부추기니까 ‘국정시스템의 오(誤)작동’과 ‘약자의 위기’가 심화되는 것이다.

(’05-06-15)

오늘날 한국이 경제협력개발기구(OECD) 회원국 가운데 멕시코에 이어 두 번째로 소

득불균형이 심한 나라가 된 이유는 자명(自明)하다. 노무현 정부 출범 이래 계속돼 온

잠재성장률 이하의 저성장, 정보화 지식산업시대에 걸맞지 않은 하향평준화 교육, 끊임

없이 분열을 확대 재생산하는 정치 리더십으로 인한 사회세력 간 연대(連帶)의 약화 등

이 요인이다.

이런 악재(惡材)가 중첩되고 계속되는 한 양극화 현상은 갈수록 심해질 수밖에 없다.

(’05-11-26)

이런 기업과 부자에 대해 죄를 벌하듯이 무거운 납세를 강요하는 것은 ‘기업 하기 좋

은 환경, 투자하고 싶은 분위기’ 조성과는 정반대인 ‘투자 방해하기’다. 외자 유치는커녕

국내기업마저 해외로 내쫓는 결과를 낳기 때문이다. 이는 결국 일자리를 줄이고 근로

의욕을 떨어뜨릴 뿐 아니라 빈곤층의 자립 의지를 약화시켜 궁핍화의 확산으로 이어질

것이다. 부자를 끌어내리는 방식의 격차 해소는 하향 평등화를 낳을 뿐이다.

(’05-12-22)

나) 평가

○ 처음 양극화에 대한 인식이 대두되던 시기와 현 정부에 대한 비판의

목소리를 낼 때를 제외하고는, 전반적으로 한국의 양극화 문제가 심각하

지 않다고 보고 있으며, 현 정부가 이를 정치적 반사이익의 획득에 이용

한다고 비판의 목소리를 내고 있음을 알 수 있다


나. 조선일보 주요 기사 및 사설

가) 주요내용

IMF 경제위기 이후 자영 사업자 간의 소득 불균형이 다소 완화되는 추세를 보였으나

경기침체를 겪은 지난 2001년에는 다시 부익부 빈익빈(富益富貧益貧) 현상이 심화된 것

으로 나타났다. 국세청은 5일 “전체 자영업자 중 1000만원 초과~8000만원의 중간소득 사

업자 비중은 98년 이후 꾸준히 증가, 2000년에는 33.6%로 높아졌으나 2001년에는 31.4%

로 줄었다”고 밝혔다. (’03-02-06)

삼성·LG·SK·현대차 등 4대 그룹은 총 투자 계획(23조7140억원)이 작년보다 33.6% 늘

었으나 매출액 1조원 미만의 기업들은 작년보다 32.2%나 감소, 기업 규모별 투자 양극

화 현상이 심화될 것으로 나타났다. (’03-09-20)

한국노동연구원이 93～2002년 10년간 임금 수준별 일자리 증감현황을 분석한 결과, 임

금 최하위층과 상위층 일자리는 각각 26만개, 67만개 증가한 반면, 임금 중간층 일자리

는 3만개나 줄었다. 최근 통계청 발표에 따르면, 최하위 10%와 최상위 10% 간 소득배

율이 97년 6.94배에서 올 들어 9.04배로 확대됐다. 9월 현재 기초생활보호 대상 가구 수

는 73만4000가구로, 2002년 69만1000가구에 비해 크게 늘었다. (’04-12-21)

투자 여력에 있어서 대기업과 중소기업 간의 양극화 현상이 심화되고 있다. 대한상공

회의소가 수도권 268개(중소기업 180개 포함) 기업을 대상으로 조사해 20일 발표한 ‘국

내 기업의 투자 특징과 과제’ 보고서에 따르면, 대기업은 전체 응답기업의 59.1%가 ‘내

년도 투자여력이 충분하다’고 답한 반면, 중소기업은 반대로 66.6%가 ‘부족하다’고 답변

했다. (’04-12-21)

참여정부의 분배 정책이 일자리 창출을 최우선 목표로 삼을 때, 성장과 분배, 경제와

사회의 동반성장이 이루어질 것이다. 혁신주도형 경제와 성장촉진형 분배가 통합적으로

결합되는 동반성장체제를 만들어 내는 것이 ‘골고루(분배) 잘 사는(성장) 선진 한국’으로

가는 기본적인 방법론이자 국가전략이다. (’05-02-25)

우리나라 상위 10% 가구의 월 평균 소득이 하위 10% 가구의 18.2배에 달해 2003년 이

분야에 대한 조사가 시작된 이후 가장 큰 격차를 보인 것으로 조사됐다. 작년 2분기부터

계속 격차가 벌어지는 등 소득 양극화 현상이 갈수록 심각해지고 있는 것으로 나타났다.

25일 통계청에 따르면 1분기 가계수지 동향 조사 결과, 전국적으로 상위 10% 가구의

월 평균 소득은 776만원3731원으로 하위 10% 가구의 42만7684원의 18.2배에 달했다. 작

년 4분기에는 16.3배였다. (’05-05-26)

양극화 해소의 궁극적 목표는 개인과 기업들이 보다 많은 다양한 계층으로 분화되는

시스템을 만드는 일이다. 이는 개인적인 차원에서 볼 때 보다 다양한 교육을 받을 수 있

는 권리가 확대됨을 의미한다. 능력에 따라 일자리를 찾을 가능성이 높아지며, 노력과

능력에 따라 보상의 규모도 차이가 남을 의미한다. 획일화를 위한 양극화 해소가 아니라

면 시장과 경쟁 원리를 제대로 도입하는 것이 양극화 해소의 궁극적인 목표와 부합한다

는 것이다. (’05-12-17)


나) 평가

○ 현 사회의 양극화 문제에 대해 인정하고, 그 위험성을 이해하는 태도를

보이나 그 해결방법에 있어 복지대책 등에 의해서가 아닌 시장의 원리

를 우선시 하는 성장우선 주의 접근법을 견지하고 있다

다. 중앙일보 주요 기사 및 사설

가) 주요내용

빈부격차의 확대는 우리 사회의 구조적 고민이 된지 오래다. 그러나 극빈층의 상황은

더 심각해 바닥에 떨어진 이들의 실상을 여실히 보여주고 있다. 오히려 빈곤의 세습화를

강화하고 있는 것이다. (’03-7-10)

국가차원의 종합적인 복지대책도 나와야 한다. 극빈층을 포함해 실업 등으로 일시적인

고통을 받고 있는 층에게 사회안전망을 제공하는 것도 중요하다. 기초생활을 위한 예산

을 확충하고 지원체제를 효율화해야 한다. 생활고로 자녀를 겨울 강물에 던지는 이런 비

정한 사회를 방치할 것인가. (’03-12-22)

경기회복만 기다리기엔 사정이 너무나 처절하고 급박하다. 정부는 복지예산의 효율적

사용 등으로 최소한 이들이 먹고 사는 데는 지장이 없도록 사회안전망을 확충해야 할

의무가 있다. (’04-6-10)

사회안전망이나 분배우선정책으로는 빈부격차 문제가 해소될 수 없다.

복지예산을 늘리고 부자를 압박해 더 거둔 세금으로 극빈계층을 돕는 정책은 결코 빈

부격차의 해결책이 되지 못한다. (’04-12-9)

이 정부의 캐치프레이즈가 복지와 분배인 만큼 예산안도 이에 맞춰 짜였다는 얘기다.

성장 동력의 확충이 가장 절실하게 요청되는 시기에 성장과 관련된 예산을 줄여서까지

복지에 치중하는 것은 바람직하지 않다. (’05-09-28)

잘 나가는 20%가 가진 것을 빼앗아 나머지 80%가 나누어 갖자는 말은 아닐 것이다.

그런데도 이렇게 극단적인 대결을 유도하는 것을 보면 경제적 실패에 대한 책임을 떠넘

기려는 것이거나, 지방선거를 100여일 앞두고 80%의 표를 얻어 보겠다는 정치적 의도라

고 의심살 수밖에 없다. (’06-02-17)

소득간 격차도 상위 20% 계층 소득이 하위 20% 계층 소득의 5.4배로 미국의 15배,

영국, 호주의 7배에 비하면 극심한 것도 아니다. (’06-2-28)


나) 평가

○ 양극화가 처음 대두되던 시기에는 양극화의 심각성을 우려하고 그 대책

마련을 논하였지만, 그 방법에 있어 점차 보수화되어, 현재는 양극화는

심각하지 않다는 논지를 보이고 있다

(2) 마이너 신문사의 사설분석가. 한겨레신문 주요 기사 및 사설

가) 주요내용

소비자 기대지수를 소득 수준별로 보면, 한 달 평균 소득 300만원 이상 고소득층은 5

월 97.9에서 6월 97.4로 떨어졌다가 7월 98.1로 올라섰고, 8월엔 99.8로 100에 다가선 반

면, 150만원 미만 저소득층은 5월 90.2, 6월 88.2, 7월 86.3, 8월 84.5로 갈수록 나빠지고

있다. (’03-09-10)

지난해 10월 두 조사의 가동률(79.0%와 72.5%) 격차는 6.5%포인트였지만, 1년이 지난

지금 이 차이는 12.2%포인트로 벌어졌다. 통계청 조사가 대기업과 중소기업을 구분하지

않은 점을 고려하면, 실제 대기업과 중소기업간 설비가동률 괴리는 더욱 심각한 것으로

추정된다. (’03-12-09)

같은 금액의 물건을 팔아도 중소기업과 대기업이 버는 수익 격차가 점점 벌어지는 등

성장성과 수익성 등 거의 모든 경영 지표에서 양극화가 심화하고 있는 것으로 나타났다.

(’04-05-18)

연구개발 투자에서도 부익부 빈익빈 현상이 뚜렷해지면서, 대기업과 중소기업 사이에

양극화가 심화하고 있는 것으로 나타났다. (’04-09-25)

남북 분단과 동서 분단에 이어, 양극화란 또 하나의 분단이 한국 사회를 가르고 있다.

산업간, 지역간, 계층간 불균형이 경제 침체와 맞물리면서 우리 사회는 깊이를 알 수

없는 함정으로 빠져들고 있다. 경제의 허리인 중소기업 기반은 무너지고, 노동은 갈라지

고, 민생은 더욱 한데로 내몰리고…. 양극화 문제는 이제 사회 갈등 차원을 넘어, 우리

사회의 지속가능한 성장, 나아가 민주주의 기반을 위협하는 절박함으로 다가오고 있다.

(‘05-01～05 양극화 또 하나의 분단을 넘어 특집)

⑴ 성장과 분배의 ‘악순환’ (2005-01-01 06판 05면 7014자 특집)

⑵ ‘제3계급’ 비정규직 (2005-01-03 06판 06면 6726자 특집)

⑶ 말라가는 성장 젖줄 (2005-01-04 06판 06면 8279자 특집)

⑷ 땅이 가난을 만든다 (2005-01-05 06판 06면 5278자 특집)


나) 평가

○ 사회 양극화에 대하여 가장 그 위험성을 높게 측정하고 있으며, 비교적

일관되게 진보적인 노선을 취하고 있어, 정부의 복지예산 확대와 종합적

인 복지대책의 설계에 대한 필요성을 주장하고 있다

나. 경향신문 주요 기사 및 사설

가) 주요내용

외환위기 이후 소득분배의 불평등이 심화되면서 중산층은 줄어든 반면 상류층과 빈곤

층은 더욱 늘어난 것으로 나타났다. 한국개발연구원(KDI)은 16일 펴낸 '외환위기이후 소

득분배구조변화와 재분배정책효과 분석'이라는 보고서에서 "외환위기를 겪으면서 한국사

회의 소득불평등 정도가 이미 발표된 통계청의 조사보다 더욱 심각한 것으로 나타났다"

고 밝혔다. (’03-02-17)

소수의 잘나가는 기업을 중심으로 수익과 매출이 늘면서 우량. 비우량 기업 간 양극화

에 이어 우량기업들 사이에도 '재양극화' 현상이 뚜렷하게 나타나고 있다. (’03-12-27)

신용불량자가 급증하고 청년 실업자가 늘어나는 와중에도 지난해 한국의 거액 금융자

산가 수는 세계에서 세번째로 높은 증가율을 기록한 것으로 나타났다. 외환위기 이후 지

속된 부의 양극화 현상을 방증하는 사례로 분석된다. (’04-06-17)

대기업과 중소기업, 제조업과 서비스업의 생산격차가 갈수록 벌어지고 계층간 소득격

차도 확대되고 있다. 4일 통계청과 재정경제부에 따르면 지난해 산업생산 전체로는 증가

세를 유지했으나 대기업과 중소기업 간 격차는 크게 확대됐다. (’05-03-05)

나) 평가

○ 전반적으로 진보적인 성향을 띄며, 지속적으로 양극화의가 위험수위 에

있음을 지적하고, 정부의 정책대안을 촉구하고 있다


다. 오마이 뉴스 주요 기사 및 사설

가) 주요내용

을유년 연초 경제계 최대의 화두는 '양극화'로 모아지고 있다. 대기업과 중소기업, 수

출과 내수, 정규직과 비정규직, 수도권과 지방, 첨단과 재래, 제조업과 서비스업 등 개별

경제분야에서 양극화가 심화되는 경향을 보이고 있기 때문이다.

지난 3일 한국은행이 발간한 OECD(경제협력개발기구) 국가의 국민계정 주요지표를

보면, 우리나라의 노동소득분배율은 지난 2003년 59.7%로 통계가 확보된 18개국 가운데

15위를 차지할 정도로 낮게 나타났다. (’05-01-04)

전 연구위원은 우선적으로 대기업을 중심으로 확산되고 있는 비정규직 남용 행태를

방지해야 한다고 정책당국에 주문했다. 정규적인 일자리에는 정규직을, 임시적인 일자리

에는 비정규직으로 고용하는 제도적 장치 마련이 필요하다는 것이다. 또한 모든 노동자

로 최저임금 적용 대상을 확대해 제도의 실효성을 높이는 방안도 적극 검토돼야 한다고

주장했다. (’05-05-17)

특히 지난 97년 외환위기이후 한국사회 전반에 걸친 양극화는 경기침체와 더불어 사

회전반에 악영향을 끼치고 있다. 노동시장은 급격하게 유연화 됐고, 계층간 소득 격차도

더욱 커졌다. 얇아진 지갑은 소비 감소로 이어지고, 기업들의 투자도 늘지 않고 있다. 경

기침체가 장기화 되면서, 사회전반에 걸친 불안감도 커지고 있다. 자살률이 OECD 국가

가운데 최고수준을 보이는 것도 그 맥락이다. (’05-09-29)

나) 평가

○ 주로 진보적 성향의 양극화 기사를 개시함으로서, 사회 안전망의 확대와

복지제도의 강화 등을 지지하는 입장을 보이고 있다.

언론사의 양극화 인식 성향

한겨레 경향 오마이 조선 중앙 동아

매우 진보적 진보적 중립적 보수적 매우 보수적


3) 각 언론사들의 양극화에 대한 인식 성향○ 각 언론사의 양극화에 대한 인식도 다른 일반적인 사안과 같이 언론사

의 기본적인 성향에서 크게 벗어나 있지 않다. 다만, 가장 진보적인 오

마이 뉴스와 가장 보수적인 조선일보가 중립적인 입장에서 서로 가깝다

고 할 수 있다.

언론사의 양극화를 보는 시각양극화에

대한 입장양극화를 보는 시각

진보적 입장

-양극화가 심화되고 있으며, 이는 국가 성장력에 걸림돌로 작용될 것임

-양극화 해결을 위해 사회 안전망을 확대해야함

-따라서 정부복지예산을 확대하고, 종합적인 복지 대책을 마련하는 등

정부의 지속적인 관심과 해결의지가 필요함

보수적 입장

-우리나라의 양극화 수위는 낮은 것임

-현 정부가 정치적 반사이익을 얻기 위해 양극화로 계층 간 갈등을 부

추기는 것임

-양극화가 있다고 해도, 분배정책이 아닌 성장정책 또는 시장원리로

풀어야 함

4) 최근의 변화 : 보수적 언론의 양극화에 관련 태도 변화○ 양극화의 심화 논의가 대두된 이후 초기 보수신문들은 사설, 특집, 기획시

리즈 등을 통해 빈곤층 문제를 다루고, 정부의 대책을 촉구해오고 있다

○ 조선일보는 ‘노인빈곤시리즈’, ‘신빈곤층의 공포’ 등을, 중앙일보는 ‘대물

림하는 가난’, ‘가난한 아이들’ 등을, 그리고 동아일보는 ‘신빈곤층 출구

는 없나’, ‘나누는 사랑, 훈훈한 세밑’ 등의 시리즈를 통해 빈곤층의 실정

을 조명하고 정부의 복지 대책들을 요구해 왔다


○ 04, 05년을 지나면서 이러한 태도에 변화가 수반되어 노무현 정부의 복

지지원확대를 비판하고 경제성장우선 원칙을 주장함이 두드러진 특징이

라고 할 수 있다.

보수언론의 양극화 태도 변화구분 기존 태도 변화된 태도

동아

- 상위 20%는 잘 살고 나머지 80%는 더욱

빈곤해지는 이른바 20대80의 사회

(99.11.12. 사설)

- 빈부격차와 분배구조가 날로 악화되고

있다는 데 문제의 심각성(99.11.12. 사설)

- 그물망 역할을 해야 하지만 현실을 보면

제대로 작동하고 있는지 의문

(03.7.25. 기획시리즈)

- 정부의 복지예산은 선진국과 비교할 때

차이 (04.12.28. 기획기사)

- 잘 나가는 20%에 대한 분노를 선동

(06.2.21. 사설)

- 양극화가 심각한지부터 이견

(06.2.28. P논설위원 칼럼)

- 사회안전망에 더 큰 돈을 쓰겠다는

정부의 의도 궁금 (05.9.27. 사설)

- 정책실패를 인정하기보다는 분배복지

예산을 더 늘리겠다는 의도(05.8.23.

사설)

조선

- 한국사회는 두 동강날 위기

(99.12.17. 기획시리즈)

- 소득격차가 크게 벌어진 수치

(99.12.17. 기획시리즈)

- 자본소득이 많은 고소득층에 대한 징세

강화가 어쩔 수 없는 상황

(98.5.31. 사설)

- 예산부터 턱없다 (03.12.4. 사설)

- 예산 우선순위를 재조정해서라도…

애를 쓰는 것이 나라의 도리

(04.10.8. 사설)

- 양극화 문제로 국민을 또 한 번 편

가르고 대립 (06.2.16. 사설)

- 격차확대가 더 문제라는 얘기는 다

같이 못 살면 못살아도 좋지만 남 잘

사는 건 도저히 못 보겠다는 논리

(06.2.16. 사설)

- 서민들을 착취하던 귀족계급이나 되

는 것처럼 세금으로 몰아붙이겠다는

것 (06.3.24. 사설)

- 예산만 대폭 늘리는 것은 안이한 발

상 (05.5.12. 사설)

중앙

- 빈부격차의 확대는 우리 사회의 구조적

고민 (03.7사설)

- 기초생활을 위한 예산을 확충하고 지원

체제를 효율화해야, (03.12.22. 사설)

- 정부는 사회안전망을 확충해야 할 의무

(04.6.10. 사설)

- 소득간 격차는 극심한 것도 아니다.

(06.2.28. 내부칼럼)

- 성장과 관련된 예산을 줄여서까지 복

지에 치중하는 것은 바람직하지 않다.

(05.9.28. 사설)

- 사회안전망이나 분배우선정책으로는

빈부격차 문제가 해소될 수 없다.

(04.12.9. 사설)


3. 양극화 현상에 대한 개념 논쟁1) 양극화 현상의 이해○ 1997년 IMF 외환위기 이후에 우리 사회의 양극화 현상은 여러 국면에

서 감지되고 있었다. 그것이 국제적으로 보편적인 현상이든 아니든 분명

우리 사회에서 과거에 비해 더욱 악화되는 양극화 현상이 사회, 경제적

으로 확인되고 있었다.

(1) 사회적 양극화의 현상인식○ 사회적인 측면에서는 다음과 같은 인식이 공유되기 시작했다.

- 사회적 불안과 불만은 심각한 사회위기 양상

- 가족해체, 자살, 범죄 등 사회병리 현상이 일상화

- 사회갈등이 심화되어 경제 성장의 걸림돌

- 20대 80으로 구조화된 사회에서 중·하위계층은 상대적 박탈감과 좌절감

- 양극화의 고착화는 국가발전을 장애요소

- 양극화된 사회구조를 바꾸고 사회통합을 이루지 않으면 경제나 정치가

정상화 불가능

- 사회양극화 실태 ; 의료이용, 사교육비, 주거여건 등

(2) 경제적 양극화의 현상인식○ 한편 경제적 영역에서는 더 욱 절실하게 양극화 현상이 인식되었다.

- 수출은 호조를 보이는 반면 민간소비와 설비투자는 매우 부진

- 구조조정 과정에서 나타난 고용구조의 이원화가 심화

- 노동시장에서 임금격차도 확대로 소득분배 구조 악화

- 취약한 경제구조와 내수부진으로 과도한 양극화 현상

- 장기적 양극화로 경기변동성 확대와 성장기반 훼손 등의 부작용이 초

래


(3) 수치로 나타난 양극화○ 한편 이러한 현상은 수치로 확인이 된다.

첫째, 최저생계비 이하의 소득수준에 있는 빈곤층이 500만명이 되며, 차상위

계층(잠재적인 빈곤층)을 포함할 때 700만명에 달한다.

둘째, “상대적 빈곤(중위소득의 50%에 미달하는 가구) /가처분 소득 기준”을

계산하면 1996년 12.56%에서 2000년에는 16.99%가 되었다.

셋째 가장 간단한 개념으로 지니 계수의 확인을 통해 소득 분배가 악화된 것

을 확인할 수 있다. 1997년의 0.283에서 2004년에는 0.31로 악화되고 있다.

도시근로자가구 지니계수 및 5분위 소득배율 변화 구 분 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04

지니계수 0.283 0.316 0.320 0.317 0.319 0.312 0.306 0.310

5분위

소득배율(배)4.49 5.41 5.49 5.32 5.36 5.18 5.22 5.41

※ 통계청, 도시가계조사 각년도 발표자료

○ 시간의 범주를 늘려서 1990년대부터 분석을 하여 보아도 1990년대 초기

에 비해 1997년 이후에 소득분배가 악화되고 있음을 알 수 있다.

지니계수 및 소득 5분위 배율 추이

* 자료 : 통계청, 도시가계연보 각호


○ 특히 소득이 소득분포 중간값의 50% 수준에 미치지 못하는 빈곤층의

비중이 외환위기 이후 2001년까지 상승하고 있다.

상대층별 비중 추이 (%)1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

상류층 21.0 22.1 22.8 21.8 22.9 23.3 22.0 22.7

중간층 55.0 54.8 53.6 54.8 51.6 50.6 51.7 50.5

중하층 15.2 14.1 13.9 13.7 13.8 14.1 14.5 14.7

빈곤층 8.8 8.9 9.7 9.7 11.7 11.9 11.9 12.0

주 : 1) 소득분포 중간값을 기준으로 소득이 150% 이상 해당 계층은 상류층,

자료 : 유경준․김대일(2002)

○ 넷째, 비상용근로자 비중, 중소기업 고용 비중, 신규 일자리중 상․하위

층 비중이 확대되는 등 고용구조의 양극화가 심화되고 있다. 비상용근로

자(임시직+일용직 근로자)의 비중이 외환위기 직전인 1996년 43.2%에서

2003년에는 49.5%로 상승하고 있는 것이다. 1993~2002년중 보수수준을

기준으로 상위 30%와 하위 30%의 직업에서 일자리가 크게 늘어난 반면

중위권인 40~70%의 직업에서는 일자리 증가가 거의 정체되고 있다.

일자리 10분위별 증감(전체 취업자 기준, 1993~2002년)

* 자료 : 한국노동연구원, 일자리 양극화 경향과 빈곤 정책의 방향(2003)


○ 이럴 경우 상용직과 비상용직 및 대기업과 중소기업, 수출기업과 내수기

업 근로자간 임금격차도 확대된다. 상용직 대비 비상용직의 임금비율은

2002년 49%에서 2003년 46%로 줄어들고 있다.

○ 500인 이상 사업체 근로자 대비 10~29인 사업체 근로자의 임금비율은

2000년 67.2%에서 2002년 64.4%로 줄어들고 있으며 수출기업 근로자 대

비 내수기업 근로자 임금비율은 2002년 84.6%에서 2003년 83.5%로 줄어

드는 소득 양극화 현상이 발생한다.

(4) 최근 나타난 양극화의 특징○ 최근 우리 사회에서 확인되는 양극화는 몇 가지 특징을 가지고 있다.

- 신빈곤층의 양산 : 전통적인 노동불능자의 빈곤보다는 노동가능자에 대

한 빈곤이 늘어나고 있다. 소위 신빈곤(new poor)층으로 노동가능자에

대한 빈곤 또는 일하는 빈곤층(working poor)이 발생하고 있다.

- 저출산․고령화 경향 : 한국사회에서 생존 여건의 악화로 후속세대 양

육에 대한 희망을 줄이고자 한다. 이러한 저출산의 문제는 장기적으로

국가의 잠재력을 잠식할 우려가 있다.

- 경제성장과의 악순환 패턴 고착화 : 양극화는 궁극적으로 경제적 위기

를 초래하는 악순환 고리를 형성한다. 최근 우리 사회의 내수 침체 ->

기업실적 저조 -> 설비투자 저조 -> 내수침체의 악순환 고리는 양극

화에서 비롯되었다고 보는 것이다.

2) 양극화 개념의 이해○ 양극화(bi-polarization)는 사전적 의미로는 “중간 부분이 해체되면서 양

극단으로 모이는 현상”이라고 설명된다. 이는 원래 정치학, 사회학 등에

서 많이 사용되어 온 개념으로서, 내부적 동질성을 가진 상호 이질적 집

단(예컨대 흑인/백인) 간의 격리 거리가 증대되어 양극단으로 몰리는 현

상(투표행위, 사회적 행태 등) 및 그에 따른 정치․사회적 문제의 심각

양극화현상 →

← 정규분포


화를 말하는 것이었다.3)

○ 문제는 이러한 현상이 중간부분을 중심으로 양극단이 길게 늘어지는 모

습을 가지는 것인지( 참조), 아니면 중간 부분이 줄어들고

양극단으로 분포를 하는지( 참조)에 따라 접근 방법이 달라

진다는 점이다. 의 경우는 중간층을 중심으로 극빈에 해당되

는 경우와 극부에 해당되는 층의 간격이 넓어지는 경우이다.

중산층은 좁고 양극단으로 퍼지는 경우

○ 한편 는 중간층이 엷어지고 극빈과 극부의 계층이 두터워지면서

양극단으로 나뉘는 경우를 보여주고 있다.

3) 이하의 내용은 다음의 자료에서 많은 참조를 하였다. 서울사회경제연구소. (2006). 양극화 해

소를 위한 경제 정책. 한울아카데미: 76-80

양극화현상 →

← 정규분포곡선


중산층이 줄어들고 양극단이 확대되는 경우

○ 사회적 현상의 표현인 양극이 수학적 통계의 개념을 도입한다면 정규분

포를 이루어야 될 것이다. 즉, 양극에는 소수가 존재하고 중간층에는 다

수가 존재하여야 한다. 그러나 다수를 차지하는 중간층이 줄어들고 소수

를 차지하는 양극이 늘어나는 경우가 발생하게 된다. 이것을 우리는 양

극화라 부르고 사회적 이슈로서 받아들이고 있다. 즉 양극화가 심화되면

각각의 집단이 상대방 집단에 대해 반감 또는 적대시하여 문제가 되고,

이것이 사회적 불안요인으로 작동된다는 것이다.

○ 이러한 관점의 논쟁은 2006년 3월 31일 조선일보의 열린 포럼에서 정덕

구 의원과 박세일 교수의 논쟁에서 극단적으로 나타나고 있다. 한나라당

의원을 지낸 박세일 교수는 다음과 같이 주장하고 있다.

“양극화는 정체 불명의 용어이다. 어느 나라도 양극화를 국가 정책적 이슈로

삼는 것을 보지 못했다. 우리는 부익부는 없었고, 빈익빈만 있었다. 결국 ‘신빈

곤층’이 분제이다. 양극화로 보면 결국 평등주의적, 국가주의적 해법이 나온다.

소득 재분배 정책으로 대표되는 평등주의적 해법은 유럽 복지 국가와 남미 포

풀리즘 국가의 실패를 가져왔다.”


○ 이는 정규분포의 곡선이 좌로 이동하면서 중산층이 엷어지는 현상으로

평가하고 있다. 따라서 중산층을 회복하는 것이 중요한 정책이라고 대안

으로 연결될 수 있는 입장을 보이고 있다.

○ 반면 열린우리당의 정덕구 의원은 다음과 같은 주장을 하고 있다.

“자유주의 경제는 차별화에서 시작된다. 하지만 그 차별화가 극단적으로 되지

않도록 사회 안전망이 필요하다. 그런데 우리는 1997년 외환위기를 거치면서 경

제, 사회, 문화적 충격이 한꺼번에 왔다. 중산층이 집단적으로 붕괴하면서 사회

안전망의 확충이 없으니까 신빈곤층으로 전락한 것이다. 더구나 한국에는 평등

주의적 국민감정이 있다. 양극화란 용어가 옳으냐 그르냐를 떠나서 하나의 현

상으로 이해해야 한다.”

○ 이에 의하면 중간층이 줄어들고 극단적 빈곤층과 극단적 부유층이 존재

하는 모습으로 이해하고 있다. 양극화를 자본주의 사회에서 세계화 및

경제 발전에 따르는 불가피한 현상이라고 보는 것이다. 다만 선진국과

개발도상국의 양극화 형태가 다르다고 보는 것이다. 선진국의 경우에는

지나친 자유화 과정에서 소득 격차가 심해지는 것으로 본다. 개발도상국

의 경우에는 성장력이 급격히 감퇴하는 과정에서 양극화가 초래되었다

고 본다.

○ 한편 에스테반(Esteban, 2005)은 원래 양극화 테제가 마르크스(Marx)에

의해 제기된 것이라 한다. 즉, 자본주의 사회가 프롤레타리아와 부르주

아지 계급으로 나뉘면서 한편으로는 자본축적의 진행, 다른 한편으로는

빈곤화의 진행이 나타나 결국 자본주의 붕괴로 귀결된다는 것이다.

○ 그러나 사회가 고도의 사회적 갈등을 잠재적으로 갖고 있는 두 개 이상

의 집단으로 분열된다는 견해는 새로운 견해도 아니고 반드시 마르크스

주의자(Marxist)에 한정된 견해도 아니다. 여러 사회학자(Simmel, 1955;

Coser, 1956)나 정치학자(Gurr, 1970, 1980; Tilly, 1978) 등에 의해 양극

화가 사회갈등과 사회불안, 혁명 등으로 연결될 가능성에 대한 문제제기

가 있었다. 그러나 경제학에서 소득분배의 불평등과 구별되는 의미에서


의 양극화 문제가 본격적으로 제기된 것은 그다지 오래된 일은 아니다.

○ 소득분배의 불평등은 지니계수나 로렌츠곡선 또는 10분위 분배율 등의

지료를 가지고 쉽게 측정할 수 있는 데 비해 양극화는 개념이 불명확하

고 측정이 쉽지 않은 까닭에 경제학에서는 그다지 사용되지 않는 개념

이었다. 그러나 1980년대 중반 이후 미국 등에서 경제 전체의 높은 성장

에도 불구하고 소득분배가 악화되고 빈곤이 오히려 증대되는 현상이 나

타나면서 경제학에서도 양극화에 대한 관심이 커지기 시작했다.

○ ‘양극화’는 주로 중산층 소멸현상과 빈곤의 증대에 대한 관심으로부터

출발한 개념으로서 종전의 일반적인 소득분배의 불평등 심화현상과는

상당히 다른 개념과 문제의식을 가지며 측정수단 및 과제도 다르다. 즉,

소득분배의 불평등이 전체 인구의 소득분포를 대상으로 한 개념이라면,

양극화는 인구의 특정 계층(예컨대 양극단)에서 나타나는 소득분포밀도

의 집중현상(local density)에 더 초점을 맞춘 것이다. 따라서 소득분배의

불평등화와 양극화가 반드시 같은 방향으로 움직이는 것은 아니다.

○ 예컨대 다음 를 살펴보기로 하자(Wolfson, 1997). 이 그림은

두 개의 가상적인 소득분포를 표시하고 있다. 첫 번째 소득분포(점선)는

소득 0.25에서 1.75까지 0.25씩 증가하는 소득구간마다 인구밀도 분포가

동일한 경우로서 이른바 동일 밀도(uniform density) 또는 직사각형 밀

도(rectangular density)를 가지고 있다.

○ 이제 소득구간 0.25～0.50 사이의 인구 일부와 소득구간 0.71.00 사이의

인구 일부(동일한 수)가 소득구간 0.50～0.75로 이동하고, 동시에 소득구

간 1.00～1.25 사이의 인구 일부와 소득구간 1.50～1.75 사이의 인구 일

부(동일한 수)가 소득구간 1.25～1.50 사이로 이동했다고 하자[즉, 평균값

을 유지한 이동(mean-preserving transfer)이다]. 이제 새로운 소득분포

함수(실선)는 분명히 종전에 비해 양극화되었으며, 중간층(0.75～1.25)의

인구 비율은 줄어들어 이른바 ‘중산층 붕괴현상’이 나타났음을 알 수 있

다.


○ 그러나 로렌츠곡선의 기준을 만족시키는 어떤 불평등 척도에 의해서든

지 새로운 소득분포는 종전에 비해 분명히 더 ‘평등’한 것으로 나타날

것이다. 다시 말해서 새로운 로렌츠곡선은 종전보다 45도 대각선에 더

가까워질 것이다. 즉, 양극화와 소득분배의 평준화가 동시에 일어난 것

이다.

양극화와 소득불평등간의관계

○ 이와 같은 소득불평등과 양극화 간의 관계를 에스테반과 레이(Esteban

and Ray, 1994)는 이질화/동질화(alienation/identification) 간의 관계로

설명한다. 즉, 일반적으로 보면, 소득의 양극화는 밀집된 극으로 모인 소

득계층 내부에서의 동질화와 양극단 소득계층 간의 외부적 이질화를 동

시에 포함하고 있으며, 따라서 소득분배의 평등화와 불평등화를 동시에

포함하고 있다. 만약 내부적 동질화가 외부적 이질화보다 더 강력한 경

우에는 양극화에도 불구하고 전체 소득분배는 더 평준화된 것으로 나타

날 것이다. 이처럼 소득분배는 전체 소득계층의 분배문제인 데 비해 양

극화는 중산층 몰락과 양극단으로의 이동문제이므로 동일한 개념으로

볼 수 없다.


○ 에스테반과 레이는 이러한 이질화/동질화 개념을 이용하여 양극화를 측

정할 수 있는 지표(ER 지표)를 만들었다. 밀집된 집단 내부의 동질화

정도(이는 주로 집단 내의 밀집도로 표시된다)와 집단 간의 이질화 정도

(소득 격차 등)를 이용한 것이다. 한편 울프슨(Wolfson, 1997)은 로렌츠

곡선을 토대로 한 독자적인 양극화 지표를 만들었는데, 나중에 에스테반

등(Esteban, Gradin, and Ray, 1999)은 자신들의 모델을 확장하여 울프

슨 지표가 ER 지표의 특수한 경우에 해당함을 보인 바 있다.

○ 또 추이와 왕(Tusi and Wang, 2000)은 ER 지표를 사용할 경우 양극단

에 몰린 집단과 나머지 소득계층 간에 불연속선이 발생함으로써 현실의

소득분배 분포와는 매우 다르게 나타나 현실성이 낮다는 점을 지적하고,

이를 개선하여 양극화가 점점 증가하는 경우와 평준화가 점점 증가하는

경우처럼 연속성을 가진 양극화를 측정할 수 있는 새로운 지표를 내놓

기도 했다.

○ 이후 여러 연구자들은 여러 나라의 실제 소득분포 자료를 이용하여 과

연 소득불평등과 양극화 사이에 어떠한 관계가 있는지를 연구했는데, 대

체로 소득불평등과 양극화는 같은 방향을 취하는 경우가 많지만 그 정

도 면에서는 상당한 차이가 있는 것으로 나타나고 있다.4)

○ 양극화 지표는 단지 소득뿐만 아니라 다양한 분야에 응용되고 있다. 즉,

‘고용의 양극화’(Goos and Manning, 2003; Dawkins, Gregg, and Scutella,

2002), ‘자산의 양극화’(D'Ambrosio and Wolff, 2001), ‘노동시장의 양극

화’(Kuhn, 1995; Autor, Katz, and Kearney, 2006), ‘지역 간 양극

화’(Magrini, 1999), ‘세계경제의 양극화’(Seshanna and Decornez, 2003;

Anderson, 2004) 등에 관한 연구가 그것이다.

○ 양극화는 그 단어가 함축하는 바와 같이 ‘추세’를 문제 삼고 있다는 점

에서 주로 ‘상태’를 문제 삼는 소득분배의 문제의식과 다르다. 다시 말해

4) 이러한 맥락에서 실제 우리나라와 외국의 양극화 지표를 계산하기도 한다. 이에 대해서는 다

음을 참조. 삼성경제연구소.(2006). 소득양극화의 현황과 원인


서 양극화는 중산층이 몰락하면서 전체 인구 집단이 양극단으로 멀어져

가는 ‘추세’ 자체(이른바 ‘부익부 빈익빈’)를 문제로 파악하고 있으며, 따

라서 현재 소득분배가 얼마나 불평등한 ‘상태’에 있는가는 1차적 관심사

가 아니다. 소득분배가 매우 평등한 나라에서도 양극화는 일어날 수 있

으며, 반면 소득분배가 매우 불평등한 나라에서도 양극화는 일어나지 않

을 수 있기 때문이다.

○ 또한 정책과제 면에서 양극화는 주로 소득의 양극단, 특히 최빈곤층의

소득을 향상시키는 데 관심을 가지고 있는데 이것이 반드시 소득분배의

평준화를 위한 정책과 일치한다는 보장은 없으며, 경우에 따라서는 양

정책은 양립 불가능하다는 주장도 나오고 있다(Rodriguez et al., 2004).

○ 이러한 다양한 양극화에 내포된 개념과 관점의 차이에 따라 양극화에

대한 공통된 이해가 제약되며 결과적으로 원인진단과 처방이 달라질 수

있다. 이것은 정치경제적 측면에서 양극화의 대상과 범위 그리고 처방에

대한 정책의제화를 제약하고 있다.

3) 양극화 개념의 논쟁○ 이상의 논의에서 소득불균등과 소득양극화는 구분하여야 한다는 것을

전제로 한다. 소득불균등이 소득분포가 고르지 못한 것을 의미한다면,

양극화는 중산층이 줄어들면서 소득 분포가 양극단으로 쏠리는 현상을

의미하기 때문이다.

○

양극화 현상의 원인 진단과...

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