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Las traducciones al castellano de las ponencias presentadas en otros idiomas no han sido revisadas por los autores.

"La Integración Regional y los Desafíos de la Competitividad y la Convergencia:Requisitos, Estrategias y Perspectivas"

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Tabla de Contenido

José Manuel QUIJANOConvergencia y Competitividad: Hacia un Marco Comparativo y una Definición Conceptual

p. 4

Pedro SOLBES MIRALas Políticas de Convergencia y Competitividad

p. 10

Mercedes ARAOZLa Integración como Instrumento para Incrementar la Competitividad en un Mundo Globalizado: Perspectivas en la Comunidad Andina

p. 17

Juan Francisco ROJAS PENSOCompetitividad y Convergencia en la Integración Regional

p. 25

Dae-Won CHOIMultilateralismo e Integración Regional de la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC). Repercusiones sobre la Convergencia y la Competitividad

p. 32

Robert LEONARDIConvergencia entre Estados y Regiones: Mercados Laborales, Bienestar Social y Competitividad en la Unión Europea

p. 37

Gustavo GUZMAN MANRIQUEResultados Empíricos y Experiencias Prácticas en Materia de Convergencia Económica y Competitividad

p. 53

Roberto LAVAGNACoordinación Macroeconómica, la Profundización de la Interdependencia y Derivaciones para el MERCOSUR

p. 60

Emilio FONTELAPolíticas de Convergencia y Competitividad: Los Desafíos Europeos

p. 71

Wilson PERESEl Resurgimiento de las Políticas de Competitividad Industrial en América Latina y el Caribe en los años 90. Desafíos y Oportunidades

p. 79

Jaime CORDOBA ZULOAGAAmérica Latina y los Desafíos de su Integración Regional

p. 92

Rolando FRANCO-Armando DI FILIPPOMercados de Trabajo, Competitividad y Convergencia

p. 97

Enrique D'ANGELOLa Cohesión Social, la Integración Regional y los Efectos de las Políticas de Convergencia

p. 107

Roberto LAVAGNAMERCOSUR: ¿Consistencia Densa o Leve?

p. 116

Jacques PELKMANSExperiencia Europea de Cooperación Interregional

p. 122

Miguel RODRIGUEZ MENDOZALa Construcción del Area de Libre Comercio de las Américas y la Convergencia de los Procesos de Integración en América Latina y el Caribe

p. 135

Juan Mario VACCHINOConvergencia Regional y Negociaciones Hemisféricas

p. 141


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Jacques PELKMANSEl Multilateralismo y la Convergencia Interregional

p. 148

CONVERGENCIA Y COMPETITIVIDAD: Hacia un Marco Comparativo y una Definición Conceptual

José Manuel QUIJANOAsesor Económico, Cámara de Industrias del Uruguay, Montevideo

En los años recientes las empresas manufactureras latinoamericanas han estado sometidas a fuertes transformaciones de los escenarios -tanto internacional como interno- en el cual se han desenvuelto. Además, los incentivos tradicionales a la industrialización se fueron debilitando y el énfasis en las políticas macroeconómicas y en los programas de estabilización, girando en torno a un ancla cambiaria, provocaron fuertes distorsiones en los precios relativos con sesgo no favorable para la industria manufacturera.

En algo más de una década el paradigma tecnológico electromecánico, al cual muchas empresas manufactureras de la región se habían ido aproximando, y hasta tendían a ubicarse en el "mejor estado del arte", fue sustituido por la electrónica y la informática, terrenos en los cuales las empresas regionales han tenido más dificultades para adaptarse a partir de producción nacional. En tanto la frontera de la ciencia se movía y algunos esfuerzos nacionales de adaptación, como el de Brasil, tropezaban con importantes limitaciones, los mercados internos se abrían íntegramente en el ámbito regional y se reducía drásticamente la protección arancelaria, de manera unilateral, respecto al resto del mundo.

A eso se agregó que los créditos blandos comenzaron a ser escasos, o a desaparecer; los subsidios se dirigieron hacia grandes grupos económicos (primero, con la capitalización de la deuda externa y, luego, tanto con los programas de privatización como con los incentivos a los grandes proyectos de inversión extranjera directa, como es el caso de la automotriz); y el tipo de cambio alentó a los importadores y desestimuló a los exportadores de manufacturas. ¿Qué se podía esperar de la industria latinoamericana?

En medio de este huracán, que según no pocos vaticinios arrasaría con techos y paredes de las industrias levantadas en décadas anteriores, se han podido apreciar, asimismo, otros hechos que han arremetido con no menor fuerza: una rápida y profunda convergencia política y comercial en las subregiones, e incluso entre ellas; el gran esfuerzo de adaptación a las nuevas condiciones de una parte de las empresas manufactureras de la región; y la emergencia de un imperativo categórico, entre difuso y mítico, que llegó hasta todas las cortes gubernamentales y todas las gerencias de empresas: ser competitivos. Ahora bien, ¿qué quiere decir ser competitivo?


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1. EMPRESA, PAIS, REGION

No hay duda que la competitividad está referida a la empresa. Son éstas las que resultan competitivas o no en relación a las empresas de la competencia. En términos generales y simples, si los bienes que fabrica una planta dejan de ser aceptados por los consumidores porque estos se inclinan por los bienes que manufactura otro competidor, se dirá que aquella planta está perdiendo competitividad. Resulta así que la competitividad de la empresa es un concepto relativo, sobre el cual se abundará más adelante.

Pero, ¿los países son competitivos?. Sabido es que no hay opinión unánime al respecto. Desarrollos como los de Fajnzylber (1988) o Mathis (1988), que fundamentan la competitividad de las naciones, encuentran oposición en los de Krugman (1995), quien prioriza la productividad y considera que el enfrentamiento por la competitividad entre las naciones puede conducir a brotes no deseados de ultra-nacionalismo. En lo que sigue, se considerará que la competitividad del país, que es en realidad el contexto en el cual se mueve la empresa y que toma en cuenta tanto aspectos coyunturales de política económica como aspectos estructurales o "sistémicos", es un elemento central para el éxito o fracaso de los emprendimientos empresariales.

Se considera en este trabajo que la competitividad de un país consiste -tal como lo señaló Fajnzylber- en la capacidad "para sostener y expandir su participación en los mercados internacionales, y elevar simultáneamente el nivel de vida de su población; esto exige el incremento de la productividad y, por ende, la incorporación de progreso técnico". Es atendible el argumento de Krugman en el sentido que "para una economía con muy poco comercio internacional, competitividad se vuelve un camino divertido para decir productividad y no tendría nada que ver con la competencia internacional". Ocurre, sin embargo, que el coeficiente de apertura, de todas las economías, es creciente y, además, que en el caso de los países en desarrollo con buen desempeño, el crecimiento del coeficiente es todavía mayor pues un buen desempeño en la exportación de manufacturas es una condición necesaria para el desarrollo.Si se discute acerca de la competitividad de los países, ¿qué decir de la competitividad de las regiones? Tómese por caso el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). ¿Los cuatro países que firmaron el Tratado de Asunción serán, individualmente, más competitivos como consecuencia de ese acuerdo? ¿O lo serán tan solo algunos de ellos (por ejemplo, las dos economías más grandes)? Y todavía más, ¿la región MERCOSUR, por el hecho de crear una Unión Aduanera (UA) y de desatar flujos comerciales, de inversión, elevar la escala de los negocios y demás, se vuelve en si misma más competitiva?De manera tentativa puede sugerirse que la competitividad de una región en proceso de integración consiste en la capacidad de incrementar las inversiones recíprocas y el comercio intraregional, acentuando los flujos intraindustriales, y con énfasis en el contenido tecnológico del intercambio -de forma de desplazarlo desde el bajo hacia el medio y el alto contenido tecnológico- con mejoría en estos indicadores para todos los socios involucrados. Este proceso, concebido como período de


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aprendizaje, debe conducir a una participación creciente de la región en la Inversión Extranjera Directa (IED) mundial así como a un incremento relativo de la exportación regional en los mercados internacionales y a una elevación simultánea en el nivel de vida de la población regional.

Cuadro: Inversión Extranjera Directa en el MERCOSUR - 1996.

En lo que sigue se hará breve referencia a la competitividad

de la empresa y de la región.2. LA COMPETITIVIDAD DE LA REGIONSi se presta atención a la definición expuesta más arriba y se comienza por el final resulta que la exportación de bienes de los países del MERCOSUR mantiene, entre 1970 y 1995, una participación estable en la exportación mundial de bienes (en torno a 1.5%). Al comienzo del período (1970-80) Brasil aumenta su participación mientras Argentina la disminuye. Al final del período (l990-96) Brasil pierde participación en las exportaciones mundiales mientras que Argentina la aumenta, en buena medida, como se verá, gracias a las exportaciones hacia Brasil. En cuanto a las economías pequeñas, Paraguay aumenta su participación mientras Uruguay la disminuye (ver cuadro).

De manera que no hay evidencia aún de que la exportación del MERCOSUR esté tomando participación creciente en la exportación mundial, lo cual no debe sorprender pues el Tratado de Asunción apenas ha cumplido su primer lustro.

En cuanto a la participación en la IED mundial la evidencia empírica indica que América Latina (y especialmente Brasil) era el principal absorbedor en los años setenta. En las décadas posteriores, sin embargo, Asia tomó el primer lugar, desplazando a la región, y en América Latina México comenzó a tener una participación creciente. En los años noventa se percibe una cierta dinamización de los flujos de inversión hacia Argentina y Brasil -bajo la influencia, en el primer caso, de las privatizaciones- que, parcialmente, podrían explicarse como inversiones de racionalización atribuibles al MERCOSUR. Tal el caso, por ejemplo, de la industria automotriz. Pero, no hay evidencias claras aún de que el MERCOSUR haya desatado una oleada de inversiones hacia la región.Sí hay evidencias, en cambio, de que el comercio intraregional se ha hecho muy intenso. En efecto, si recurrimos a la "velocidad de integración" -un indicador que relaciona la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) con la tasa de crecimiento de las exportaciones- resulta que, desde 1990, ésta es sumamente elevada dentro del MERCOSUR y mucho más tenue con el resto del mundo (ver cuadro). Resulta así que las exportaciones intra MERCOSUR representaban 5.5% de las exportaciones totales en 1985 y una década después, en 1995, significaban 22.0% ( CEPAL, 1996).

El otro aspecto a señalar es que las exportaciones de los cuatro países de MERCOSUR se han hecho crecientemente manufactureras entre 1970 y 1995 (ver cuadro). y que, además, la región ha sido el destino principal de esas exportaciones manufactureras, como diversos trabajos lo ponen de manifiesto. (véase, por ejemplo, Quijano, 1992, 1993; CEPAL, 1996). Hay también algunas evidencias de que

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ese intercambio tiene un contenido intraindustrial (Prats y Fontanals, 1989; Lucangeli, 1992) aún cuando será preciso continuar profundizando en este punto.Respecto al contenido tecnológico del intercambio algunas evidencias sugieren que en un período largo (1970-90), mientras Brasil exportaba hacia la Argentina bienes que iban adquiriendo contenido tecnológico medio y alto, Argentina exportaba a Brasil con pérdida de contenido tecnológico (CEPAL, Buenos Aires, 1994). El acuerdo automotor entre ambos países puede haber tenido alguna incidencia en este sentido por lo cual un seguimiento sistemático del contenido tecnológico del comercio intra y extra MERCOSUR parece imprescindible.

Hay cierta evidencia, asimismo, de que la inversión intraregional se ha dinamizado de manera importante. Considerando, por ejemplo, la inversión de Argentina, Paraguay y Uruguay en Brasil, en el año 1994, la cifra superó los 500 millones de dólares de los cuales 287 millones (57%) correspondió a inversiones en la industria de transformación, 46 millones (9,2%) a inversiones en bancos, 41 millones (8.3%) a inversiones en comercio y el resto a colocaciones de portafolio. Por su parte, en el mismo año, Brasil invirtió en los socios del MERCOSUR por valor de 320 millones de dólares de los cuales 138 millones (43%) en la industria de transformación (sobre todo en Argentina) y el resto predominantemente en instituciones financieras.En suma, todavía no hay evidencias de que los bienes manufacturas en el MERCOSUR estén tomando participación en las exportaciones mundiales; puede decirse, por otra parte, que el comercio intraregional ha crecido más que el comercio de la región respecto al resto del mundo; también puede decirse que el comercio intraregional es crecientemente de manufacturas. Pero sería prematuro indicar, quizá porque el MERCOSUR está todavía en los comienzos, si el intercambio tiende a ser predominantemente intraindustrial; si el contenido tecnológico del comercio intra y extra MERCOSUR tiende a orientarse hacia las categorías medio y alto; y si los cuatro países -y no sólo algunos de ellos- participan de la esperada ganancia de competitividad de la región. En cuanto a la inversión, no hay evidencias claras -salvo quiza en el sector automotor- de que el MERCOSUR haya dinamizado de manera sustancial los flujos de la IED del resto del mundo. No obstante, en cuanto a los flujos intraregionales comienzan a percibirse importantes desplazamientos.

3. LA COMPETITIVIDAD DE LAS EMPRESAS

Visto desde un enfoque micro podría considerarse que una empresa industrial es competitiva a partir de los esfuerzos que realiza para adaptarse a las nuevas exigencias (de tecnología, de calidad, de flexibilidad, etcétera). En el extremo, podría sostenerse que aún antes de que se fabrique un solo bien y se dirija al mercado, la empresa puede ser considerada competitiva o no competitiva por su


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implantación en maquinaria y equipo, por su adopción de controles durante el proceso, por la profesionalización de sus gerencias y departamentos, por las relaciones laborales que alienta, etcétera. A esta competitividad - inherente a la empresa- se le denominará la competitividad técnica.Puede ocurrir, sin embargo, que la empresa mejor implantada, desde el punto de vista técnico, produzca bienes que tienen baja penetración en el mercado o que luego de ser aceptados comienzan a ser desplazados por otros o que son aceptados en mercados de poca exigencia pero rechazados en mercados más exigentes. ¿Puede sostenerse que esa empresa es competitiva?. La respuesta probablemente será negativa lo que lleva a concluir que es preciso que el consumidor convalide la competitividad de la empresa. En definitiva los bienes que la empresa oferta tienen que pasar por la prueba de la demanda.

Esta prueba se denominará la competitividad en el mercado.El primer supuesto con el que se avanzará en los párrafos siguientes es que una empresa será competitiva en tanto reúna los dos requisitos: la competitividad técnica y la competitividad en el mercado. El segundo supuesto es que puede haber distorsiones que afecten esta competitividad: por ejemplo, un tercer país o un grupo de países, pueden imponer barreras arancelarias o para-arancelarias que impidan la convalidación en ese mercado; un competidor puede operar con fuertes reintegros a la exportación con lo cual desplaza a la producción de la empresa de ciertos mercados externos; la política económica del propio país puede conducir a un alejamiento del tipo de cambio de equilibrio, perjudicando a las exportaciones, etcétera. Estas distorsiones a la competitividad deben ser tenidas en cuenta a la hora de evaluar si las empresas industriales son competitivas y vuelven bastante más compleja la tarea de lo que parece a primera vista.

Además, la empresa puede actuar en un contexto que favorece su competitividad o que la perjudica. Así, un sistema educativo bien desarrollado y con educación formal sólida; un sistema financiero eficiente que proporcione adecuado financiamiento directo e indirecto a las empresas no financieras; una red de servicios de transportes y de comunicaciones de alta calidad; y otros componentes que hacen al entorno en el cual la empresa trabaja, son de enorme importancia para alcanzar competitividad técnica y competitividad de mercado. Resulta entonces de gran importancia el contexto de la competitividad (o la competitividad "estructural" o la competritividad "del sistema") sin el cual las empresas aisladas tienen menos probabilidades de consolidarse y crecer.

Puede decirse, entonces, que la competitividad de la empresa depende:• del contexto estructural en el cual se desenvuelve;• de la eliminación, la reducción o la compensación de las distorsiones a la competitividad;• de la adecuada implantación técnica;• de la convalidación por el mercado de los bienes que produce.


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3.1 Competitividad Técnica

Diversos estudios de la CEPAL han elaborado tipologías respecto a los comportamientos de los empresarios industriales latinoamericanos y el posicionamiento de sus empresas (CEPAL Santiago,1996; CEPAL Buenos Aires,1994; CEPAL Montevideo, 1996). Estos trabajos ponen el énfasis en las empresas industriales como unidad de producción y solo de manera tangencial se refieren a los grupos comerciales, financieros e industriales cuya formación y expansión ha sido característica acentuada en varios países de la región. Desde esta aproximación, que focaliza en la unidad industrial y su reacción ante el cambio, puede decirse -fundiendo en una a las diversas tipologías- que algunas empresas han sido "proactivas" (o de "liderazgo pleno" o con "reestructuraciones ofensivas"); otras se han caracterizado por un comportamiento "defensivo" (o de "sobrevivientes"); y otras han sido "inactivas" (o "pasivas").

Interesa detenerse en las conductas empresariales "proactivas" porque se trata, precisamente, de las que han intentado incrementar su competitividad. Estas empresas invirtieron en máquinas y equipos procurando aproximarse a la tecnología de frontera; incorporaron tecnología de base microelectrónica; introdujeron cambios en la organización empresarial terciarizando actividades, diversificando fuentes de insumos y materias primas, flexibilizando la relación laboral y ajustándose a la demanda crecientemente exigente; pusieron énfasis en la calidad y en la certificación de la misma; tendieron a especializarse en una menor variedad de productos y con menor grado de integración vertical; y, sobre todo las empresas de menor tamaño relativo, procuraron abandonar el aislamiento, buscaron acuerdos de complementación (comerciales, productivos, tecnológicos) así como inserción en redes empresariales.La clave parece estar entonces, si la competitividad se analiza a partir de la empresa industrial, en:a. tecnología de punta de base microelectrónica para el producto y el proceso productivo;b. nueva tecnología de organización;c. calidad y certificación de esa calidad;d. especialización; ye. complementación y redes.En la República Argentina, estos casos de éxitos microeconómicos, formados "por un número comparativamente muy reducido de empresas, da cuenta de aproximadamente del 40% de la producción industrial global" de ese país (Kosacoff, 1994). Sin duda, estas empresas proactivas están presentes en muchos sectores pero en donde son mas evidentes es:

a. en las aceiteras exportadoras, donde Argentina ha tenido, tradicionalmente, grandes ventajas comparativas basadas en el recurso natural;b. en las automotrices, que han estado sujetas a una política sectorial de alta protección y fuertes estímulos;


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c. y en las empresas que producen insumos intermedios que se comercializan como "commodities", es decir, cemento, aluminio, acero, petroquímicos, petróleo.

En el Uruguay, las conductas proactivas estarían concentradas en el 15% de las empresas de una muestra manufacturera ("liderazgo pleno") y podrían abarcar hasta el 32% de dicha muestra de empresas industriales si se considera tanto a las de "liderazgo pleno" y a las de "liderazgo promedio" (CEPAL, 1996). Quizá los ejemplos más notorios se encuentren en empresas que pertenecen a sectores de elevada ventaja comparativa, como arroz y lácteos, así como en textil, lana, en papel y cartón, y en un número reducido de empresas autopartistas.3.2 La competitividad en el mercado

Tanto en Argentina como en Uruguay es notoria la concentración exportadora en pocas empresas industriales. En Argentina, dos empresas, que exportan más de 500 millones de dólares cada una, dan cuenta de aproximadamente el 8% de la exportación total y 32 empresas explican en torno al 40% de la exportación total (ver cuadro). Las empresas grandes tienen una presencia sistemática en el mercado internacional mientras que las pequeñas y las medianas tienen, en la gran mayoría de los casos, una presencia esporádica y las ventas en los mercados externos no son parte esencial de la estrategia empresarial (Horacio Cepeda, UIA, 1996).

En Uruguay se registra un fenómeno semejante. Apenas cinco empresas acumulan el 19% de la exportación total y 50 empresas significan el 60% de la exportación total (ver cuadro). También aquí la presencia sistemática en los mercados externos está confinada a las empresas grandes y algunas medianas. Puede señalarse que radica aquí una de las serias limitaciones del proceso exportador tanto de Argentina como de Uruguay.Ahora bien, otro aspecto a señalar es la posible diferenciación entre los mercados. Puede decir, por ejemplo, que un número creciente de bienes de fabricación argentina encuentra convalidación en los consumidores de Brasil, de Paraguay y de Uruguay. Pero, ¿podría decirse que también la encuentra en los consumidores de Japón, Francia, Alemania, Canadá y Estados Unidos? De no ser así, ¿cuánto es atribuible a la calidad del bien y cuánto a veladas o expresas distorsiones en el comercio importador de esos países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)?

Puede sugerirse que la convalidación en los mercados de los bienes que exporta la región debe realizarse por etapas. En un primer momento, en tanto la UA regional es una zona de aprendizaje, donde la mayoría de los empresarios manufactureros toman contacto por primera vez con los negocios de exportación, amplían la escala, mejoran la organización de la empresa y las redes de distribución, la competitividad en el ámbito regional es lo relevante. En un segundo momento, luego de consolidada la primera etapa, la empresa debe haber alcanzado las condiciones para avanzar con sus productos sobre otros mercados, quizá con consumidores (o normas de defensa al consumidor) más exigentes. Resulta entonces que la empresa debe hacerse


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competitiva en el espacio reagional para llegar a ser competitiva a nivel global.

3.3 Las distorsiones a la competitividad

Se ha hecho referencia, más arriba, a las posibles distorsiones que afectan la competitividad de una empresa. En verdad, éstas pueden provenir de tres fuentes:

a. de la politica económica interna, cuando prioriza ciertos objetivos (por ejemplo, la estabilización de precios) que conduce a utilizar instrumentos (por ejemplo, el ancla cambiaria) que afectan las competividad;b. de terceros países, cuando mantienen aranceles o prácticas no arancelarias que discriminan negativamente a las mercancías que ingresan en su mercado o cuando se aferran a prácticas desleales de comercio y exportan bienes a otros países a precio inferior al normal;c. de los propios socios de la UA que, en circunstancias excepcionales, adoptan medidas unilaterales que afectan el intercambio dentro de la zona en proceso de integración. Será conveniente detenerse, brevemente, en este último caso para contemplar una situación que se ha presentado en más de una ocasión en la corta historia del MERCOSUR.

Supóngase que, a consecuencias de un acuerdo de integración, el comercio entre varios países crece a una tasa elevada y superior al comercio de esos mismos países con el resto del mundo. El resultado será que cada país tendrá un porcentaje creciente de su comercio comprometido con la región a la cual se integra. Digamos, por ejemplo, que cada socio llega a comprometer el 25-30% de sus exportaciones con la región, porcentaje muy superior al de las exportaciones hacia la región de cada uno de los países extraregionales. Supóngase, también, que alguno de los socios, acuciado por problemas en sus cuentas externas, derivados en parte de una política cambiaria que beneficia relativamente a los bienes importados, decide aplicar medidas para-arancelarias de forma de contener un creciente flujo importador. Sin duda, la medida dificultará el ingreso de los bienes importados y beneficiará relativamente a los de fabricación nacional, restableciendo quizá el desequilibrio cambiario previo a favor de los importados.

Ahora bien, esta combinación de medidas cambiarias y para-arancelarias, ¿cómo afecta a los socios en el proceso de integración? ¿Deben los países socios recibir el mismo trato, a la hora de adoptar las medidas para-arancelarias, que el resto del mundo? Puede argumentarse que es preciso establecer un tratamiento diferente, por las siguientes razones:

a. porque el efecto de la para-arancelaria es más perjudicial para los socios que para el resto, pues aquellos han comprometido un porcentaje superior de sus exportaciones con la región.b. porque en tanto la integración avanza las inversiones se realizan pensando en el mercado ampliado y la emergencia de una para-arancelaria generaría grave


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incertidumbre a nivel regional, comprometiendo el proceso de inversión.c. porque la integración fomenta los acuerdos de complementación entre empresas así como la especialización de las plantas y las medidas para-arancelarias tendrían, por lo tanto, graves consecuencias para la estructura industrial de la zona en proceso de integración.

Puede decirse, entonces, que las medidas excepcionales, destinadas a contener transitoriamente el comercio importador, adoptadas por alguno de los socios en un proyecto de integración, no deberían aplicarse a los otros socios en atención al daño relativamente más severo inflijido a estos y, también, al retroceso que la medida significaría para la integración. Resulta, entonces, que los bienes producidos en los países socios deberían disponer de un estímulo competitivo -derivado de la aplicación diferencias deuna medida para-arancelaria para las importaciones del resto del mundo- en tanto la restricción importadora estuviera en aplicación.

Tal es, puede argumentarse, la lógica que corresponde a un proceso de integración. Así como existe un Arancel Externo Común (AEC) para las mercancías del resto del mundo y arancel cero para las mercancías de la región, debe existir trato diferencial cuando, de manera excepcional, alguno de los socios recurra a medidas para-arancelarias. La integración debe implicar, entonces, una diferenciación positiva en materia de competitividad cuando ésta se ve afectada por medidas unilaterales de política interna que provienen de alguno de los socios.

Así y sólo así el proceso de aprendizaje regional no se verá frustrado.Anexo: Ahorro-Inversión (Porcentaje del PBI)

BIBLIOGRAFIA CEPAL

1996. "15 años de desempeño económico", Santiago de Chile CEPEDA, Horacio

1996. Unión Industrial Argentina, Gazeta Mercantil, Marzo 1996 ESSER, Klaus

1995. "Elementos claves para la competitividad internacional de las empresas", Montevideo, CIESU FAJNZYLBER, Fernando

1988. "Competitividad Internacional: evolución y lecciones", Revista de la CEPAL Na 36, Santiago de Chile KOSACOFF, Bernardo

1994. "¿Cuales son las variables centrales para analizar la competitividad en el Río de la Plata?, Montevideo, CIESU.

KRUGMAN, Paul


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1994. "Competitiveness: A Dangerous Obsession", Foreign Affaires, March-April 1994, USA QUIJANO, José

1993. "Prioridades y opciones para la integración latinoamericana", CEFIR, Montevideo UNICE

1993. "Hacia una Europa más competitiva", Confederación Española de Organización Empresariales, Madrid.

LAS POLITICAS DE CONVERGENCIA Y COMPETITIVIDAD

Pedro SOLBES MIRADiputado, Congreso de los Diputados, Madrid; Ex-Ministro de Economía

y Hacienda de España

Es mi objetivo en esta exposición centrarme en las políticas de convergencia y competitividad, tal como está planteado en el ámbito del Seminario, en el contexto de un área integrada. No tendría sentido por mi parte realizar una exposición teórica por lo que creo que puede ser más útil para ustedes realizar una serie de consideraciones de tipo pragmático en base a mi experiencia concreta como responsable, durante un largo tiempo, de distintas facetas del proceso de integración de España, primeramente la Comunidad Europea (CE) y posteriormente la Unión Europea (UE). Intentaré responder también a las cuestiones suscitadas sobre las posiciones de las fuerzas políticas y económicas así como los instrumentos existentes para llevar a cabo la convergencia.

1. EL PUNTO DE PARTIDA. LA INTEGRACION COMO PROCESO DINAMICOEs fundamental llevar a cabo algunas referencias sobre el proceso de integración en Europa. Ni los problemas de competencia-convergencia se plantean de la misma forma en las diferentes fases del proceso, ni tampoco la posición de las fuerzas políticas y sociales es invariable.

En el proceso de integración en Europa habría que diferenciar tres fases de contenido y naturaleza diferente.La inicial o de constitución del Mercado Común (MC), en la que interesa, manteniendo las fronteras, liberalizar sobre todo los intercambios de mercancías y en menor medida los de servicios, aplicando las políticas necesarias para alcanzar los objetivos previstos, en especial la de prohibición de ayudas públicas. Durante dicho período las políticas comunitarias de naturaleza compensadora son escasas excepto en algún sector específico como es la agricultura.Durante la segunda fase se pone en marcha el Mercado Unico (MU) que no es otra cosa que la culminación del MC. Se apuesta por la supresión de fronteras para las mercancías, servicios, personas y capitales. Durante este período las políticas compensadoras adquieren mayor peso y se presta especial atención a la evolución de los tipos de cambio.El proceso está previsto que finalice con la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria (UEM), tal como se pactó en el Tratado de Maastricht. Una parte importante del proceso se ha puesto ya en marcha, resta el momento crucial previsto para 1999, en el que se instaurará una moneda única. Entre otros efectos permitirá suprimir las distorsiones derivadas de las variaciones de los tipos de


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cambio.

El proceso de integración en Europa avanza, en paralelo, con un proceso de globalización de la economía, consecuencia de las negociaciones comerciales multilaterales, llevadas a cabo en el seno del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), pero también de las transformaciones tecnológicas que estamos viviendo en estos años.

A efectos de la integración en América Latina son de especial interés las experiencias durante la primera y segunda fase. En la tercera, las circunstancias de la construcción europea y los problemas suscitados en el continente americano son muy diferentes.

2. LOS PROBLEMAS VISTOS DESDE EL PUNTO DE VISTA ESPAÑOL

2.1 El proceso de adhesión a la CE

En España se plantea la adhesión a la entonces CE, como una opción fundamentalmente de naturaleza política. Durante el franquismo se intentó, desde 1962, establecer unas relaciones privilegiadas con la Comunidad, lo que no se consiguió, quedando limitadas a un acuerdo comercial preferencial, el de 1970, claramente ventajoso para la industria española pero insatisfactorio en el plano político y en el sector agrario. El deseo de ir más lejos en las relaciones sólo podrá convertirse en realidad tras la muerte deFranco. Las complicadas negociaciones que tienen lugar entre 1978 y 1985 permitirán el acceso a la CE en 1986.

La adhesión a la Comunidad se ve por la mayoría como una garantía del proceso de democratización. Pero, además de eso, para muchos significaba apostar por un modelo de modernización de nuestra sociedad que había dado resultados positivos en el resto de los países miembros. Frente a esta opción otros defendían un modelo de transformación autóctona ya que consideraban que existía margen de maniobra político suficiente para llevar a cabo, de forma unilateral, los cambios necesarios.

2.1.1 Las transformaciones consecuencia de la adhesión

La entrada en la Comunidad significó la transformación de un sistema autárquico, corregido por liberalizaciones parciales desde 1959, a otro de economía de mercado. En términos de competencia exterior supone un cambio radical al desmantelarse los derechos arancelarios y los restantes sistemas de protección en frontera, respecto a los países miembros de la CE, pero también por la mayor apertura frente a los países que recibían un trato comercial preferente e incluso respecto a otros países terceros a los que la Comunidad aplicaba un sistema comercial menos restrictivo que el español. Se mantiene un largo período de transición para los productos agrícolas, en especial para los sensibles, de una y otra parte, entendiendo por tales no los menos competitivos en términos económicos, sino aquellos que políticamente podían suscitar mayor rechazo.También tuvimos que aplicar las normas comunitarias que introducían mayor transparencia en cuanto a los costes públicos y privados de la economía. Por ejemplo la prohibición de ayudas públicas excepto en ciertas


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condiciones, lo que significa la iniciación de profundos procesos de reconversión industrial y la racionalización del sistema de ayudas públicas utilizado en nuestra política regional. La sustitución del sistema de imposición indirecta en cascada por el nuevo Impuesto al Valor Agregado (IVA) supone no sólo eliminar las ventajas indirectas a la exportación, sino también la protección adicional derivada de la aplicación de ese sistema en la importación. En todo caso durante ese período, al no existir liberalización de servicios ni supresión de monopolios, siguen vigentes obstáculos importantes a la globalización y que afectan tanto al coste de las comunicaciones, cómo al sistema financiero, etcétera.

De todas formas, es difícil comprender este período de nuestra reciente historia económica sin recordar que se mantiene un importante margen de maniobra mediante la utilización de la política de tipo de cambio. La entrada de España en el mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo (SME), en el año 1989, no supone un cambio fundamental, en la medida en que se mantiene un margen de fluctuación respecto al tipo central del más/menos 6%. En un período posterior se verá que ni siquiera ese diferencial sería suficiente para superar los problemas derivados del diferencial de precios entre España y el resto de la CE.Las políticas compensadores comunitarias, durante este período, son extremadamente raquíticas. Es cierto que la política de ayudas públicas permite, que con financiación nacional, se puedan conceder ayudas "transparentes", es decir, cuantificables en términos de inversión total, de acuerdo con el nivel de desarrollo. Sin embargo, no existen políticas de transferencias públicas significativas. El Fondo Regional hasta entonces vigente tenía un contenido muy limitado. Hay que esperar a 1988 para que, como consecuencia del paquete Delors 1 se aumenten los fondos estructurales para las regiones menos desarrolladas de la Comunidad. En todo caso las transferencias netas son muy limitadas ya que el total de aportación en ese período se limita al 1,2% del Producto Interno Bruto (PIB) y en ese límite se incluye la parte muy sustancial de la financiación agrícola, que en aquellos momentos supera el 60% del presupuesto comunitario.

Mayor importancia tiene durante este período la política agrícola común, aunque ni se aplica totalmente a España hasta bien entrados los noventa, ni tampoco, por su equilibrio anterior a nuestra entrada e incluso vinculada a la estructura agrícola comunitaria, se reparte de forma equitativa en todo el territorio.

2.1.2 Las reacciones de los grupos políticos y económicos al proceso de adhesión

Como se ha señalado anteriormente todas las fuerzas políticas fueron favorables al ingreso en la Comunidad. La aprobación del Tratado de Adhesión en el Parlamento fue por unanimidad.Con posterioridad se suscitaron críticas de oportunismo político vinculadas al proceso de negociación. Se puso en


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tela de juicio si el momento de la firma fue el correcto, si el Tratado de Adhesión no debería haber servido para modificar el "acervo" comunitario, tema técnicamente imposible. La crítica se centró especialmente en los problemas puntuales derivados de la propia transformación de nuestro sistema económico. El equilibrio alcanzado en el sector agrario fue criticado por los sectores menos eficientes por no ser suficientemente protector, a pesar de que en algunos casos el período de transición podía llegar hasta los diez años, y por aquellos más competitivos, como excesivos. También la política de prohibición de ayudas públicas suscitó criticas al tener que enfrentarse los sucesivos Gobiernos con la reducción de empleo necesaria para incrementar la competitividad de ciertos sectores en el marco de una economía abierta. En todo caso la integración empezó a poner de relieve las debilidades de la economía española con actividades en muchos casos con futuro limitado (caso de la pesca, una parte de la agricultura o ciertas industrias tradicionales) o las ineficiencias que impedían una mejora de costes de nuestra economía (sistema fiscal, financiero, infraestructuras, monopolios, energía, etcétera).

Los agentes económicos durante este primer período adoptaron posiciones favorables al proceso general pero con críticas implícitas claras a algunos de elementos del pacto. En el mundo empresarial preocupaba especialmente el libre cambio industrial; el deseo de la Comunidad de recuperar el desequilibrio consecuencia del Acuerdo de 1970 llevó a la Comunidad, durante la fallida renegociación del mismo, a solicitar en 1974 el libre cambio industrial entre España y la Comunidad no más allá de 1981; la industria española consideraba la fecha inaceptable y pedía un mínimo de 10 años como período de adaptación. Cuando en 1984 se cerró el acuerdo industrial con un período medio de cuatro años y máximo de siete, los empresarios lo continuaban considerando inaceptable porque seguían solicitando un plazo de diez años a partir del momento en que se entrase en la Comunidad. La posposición de la negociación había servido para poco en términos de adaptación a una economía más competitiva, y ponía de relieve la incapacidad para impulsar internamente una adaptación autónoma. La utilización de la referencia a Bruselas como justificante de las reformas internas ha generado, en muchos casos, una percepción negativa del proceso de integración.Desde el punto de vista sindical las reclamaciones se centraron pronto en aspectos vinculados a la política social (libre circulación de los trabajadores, igual tratamiento respecto a los nacionales para los trabajadores españoles residentes en otros países comunitarios) e incluso con una referencia permanente a la obtención de un salario medio más próximo al de los países más ricos, como si ello fuera consecuencia de una decisión política, y a un sistema protector semejante al vigente en la CE.

2.2 La firma del Acta Unica y su puesta en marcha

Como se ha señalado al mismo tiempo que se firma el Tratado de Adhesión, junio de 1985, se pone en marcha el proceso de negociación que llevará al Acta Única, que introduce un MU a conseguir en 1992.


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El proceso es de enorme complejidad, implica la adopción de más de 200 normas de diferente naturaleza, pero la filosofía de partida es muy simple: adoptar las medidas necesarias (vía armonización o establecimiento de mínimos) que permita la libre circulación de personas, capitales, mercancías y servicios. La resultante sería la supresión de las fronteras no sólo físicas sino jurídicas y técnicas que obstaculizaban la libre circulación de bienes y la libre prestación de servicios.

Algunas ideas fundamentales subyacen en esta concepción; por ejemplo la del Tribunal de Justicia de que un producto comercializable en un estado miembro no se le puede prohibir la comercialización en los demás. Llevado a sus últimas consecuencias implica que la autorización para el ejercicio de una actividad en un país permite que se ejerza en todo el espacio comunitario. Baste citar como ejemplo de aplicación práctica de estos principios lo que ello supone en el caso de las normas técnicas o medioambientales o en la autorización de instalación de oficinas bancarias.

A estos cambios se unen otros de gran importancia: la libre circulación de capitales en 1988, sin armonización fiscal; una cierta armonización fiscal en la imposición indirecta -régimen transitorio del IVA-; supresión de los monopolios para evitar que por esa vía se mantengan mercados protegidos; apertura progresiva de los mercados energéticos, etcétera.

Tampoco es ajena en estos momentos la preocupación por la evolución de los tipos de cambio. Si se adoptan una serie de medidas para incrementar la competencia, no parece razonable que se recupere la situación anterior mediante variaciones del tipo de cambio. El intento de que el SME incluya a todos los países miembros y que los tipos de cambio sean relativamente estables de forma que su paridad central sólo se pueda modificar en el caso de que así se acuerde (el Tratado ya establecía que el tipo de cambio debe tratarse como un tema de interés común) saltará por los aires con la crisis del 91-93. La salida de la libra y de la lira del mecanismo de cambios supondrá una ruptura del modelo que únicamente se replanteará con el Tratado de Maastricht en el marco de la UEM. España entrará en el mecanismo en 1989, pero sufrirá devaluaciones significativas en la crisis de 1992 y 1993; de ser la moneda que se sitúa en la parte más alta de la banda de flotación pasará a ser una de las monedas más devaluadas.

Durante este período se negocian en el marco de la Ronda Uruguay nuevas aperturas comerciales que afectan no sólo a las mercancías, incluyendo de forma sustantiva, por primera vez, el tema agrícola, sino también los servicios. Los avances reducidos en servicios financieros o en telecomunicaciones no puede hacernos olvidar la importancia que estos elementos tendrán en el proceso de globalización y por tanto de mayor competencia de las economías.

En el marco de las perspectivas financieras comunitarias aumentan de forma significativa las aportaciones financieras a los países miembros menos desarrollados. El


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Consejo de Edimburgo en diciembre de 1992, decidió un incremento de la financiación total hasta el 1,27% del PIB en 1999, último año de las nuevas perspectivas financieras (la Comisión solicitaba el 1,37%). El aumento de las transferencias para inversión de naturaleza estructural no obvia el doble problema de, por una parte, no plantearse la modificación del sistema de aportaciones a la Comunidad y tampoco la carga que la cofinanciación supone para los países receptores de fondos comunitarios.Una adecuada utilización de esos recursos ha permitido una clara mejora de la competitividad de forma indirecta, lo que significa un cambio sustancial respecto al anterior cierre de fronteras; el incremento de fondos estructurales -doblar las aportaciones en las regiones menos desarrolladas- es considerado por algunos como un elemento clave para la compensación de los desequilibrios generados por el MU que favorecerían en principio a las regiones más desarrolladas de la Comunidad, tesis no aceptada por aquellos países de ideología mas liberal que mantienen que la mejor forma de incrementar la competitividad incluso en los países con menor nivel de desarrollo es la introducción de mayor competencia sin contrapartidas.

2.2.1 Las reacciones de los grupos políticos y económicos

Todo este proceso se produce en un momento de eurooptimismo, que durará hasta la ratificación del Tratado de Maastricht. No es de extrañar que en ese contexto los distintos grupos políticos sean favorable al proceso de avance en la integración, aunque surgen ciertas críticas, especialmente en el mundo empresarial por dos hechos: la apertura muy rápida de algunos sectores como consecuencia de las negociaciones GATT y sobre todo la entrada en el mecanismo de cambios del SME a un tipo de cambio excesivamente alto que podría tener efectos negativos sobre la actividad económica. La revaluación excesiva de la peseta, fomentada por tipos de interés muy altos, podría utilizarse como argumento en esa dirección. La posterior devaluación de la peseta permite que, a pesar de la profundidad de la crisis en 1993, se salga de ella en condiciones relativamente mejores que en el caso de otros países de la Unión.

La liberalización de los sectores monopolizados de jure o de facto está suscitando, lógicamente, reticencias por los agentes económicos implicados, por ejemplo es especialmente importante en toda Europa el problema de la energía eléctrica o las telecomunicaciones dada la diferente situación productiva y de partida de cada Estado miembro.

2.3 La convergencia y la competitividad en España entre 1986 y 1996

Cuando en Europa hablamos de convergencia distinguimos entre la nominal, es decir la que implica el cumplimiento de los criterios necesarios para formar parte de la moneda única, y la real, es decir aquella que nos permite conocer si el país ha mejorado en el contexto de la Unión en términos comparativos. Para medir la convergencia real se


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hace referencia normalmente a dos criterios: la evolución del PIB per cápita y la evolución del paro. Criterios que, como cualquier otro, son discutibles.En cuanto al PIB per cápita, y a pesar de las importantes transferencias netas procedentes de la CE que en algunos años han llegado a alcanzar 1% del PIB, la situación española es relativamente estable. Nos situamos a un 76% de la media comunitaria, cifra muy parecida a la que nos encontrábamos en 1986. Es cierto que en el intermedio y en los momentos en que el tipo de cambio de la peseta era más alto, llegamos a una situación próxima al 81%, lo que demuestra la relatividad de las cifras. De los países perceptores de fondos comunitarios el que mejor resultado ha obtenido en términos de renta per cápita ha sido Irlanda aunque no hay que olvidar que en su caso las transferencias netas comunitarios han llegado a alcanzar 4 puntos del PIB anuales.Durante este período el empleo ha aumentado en más de 600.000 personas pero también lo ha hecho, y de forma muy sustancial, el paro, que pasa de 2,8 millones (en 1987) a 3,5 (en 1995). Ello es consecuencia de algunos factores muy específicos: el incremento de la población total y mucho más en términos relativos de la población activa -que aumenta en mas de un millón de personas- por la incorporación de la mujer al empleo asalariado, la desaparición de un muy importante número de empleos en la agricultura y en la industria tradicional, y ello a pesar de que se mantiene o supera su producción total y los problemas de adaptación, por defectos de formación al cambio tecnológico. La tasa de paro en porcentaje de población activa sigue situada al 21%, aunque en el mejor momento del ciclo bajó al 16%. Sin embargo la estructura del empleo es radicalmente diferente a la existente en 1986.En contraposición a este hecho la transformación del país ha sido muy importante en términos estructurales y en este punto las transferencias netas procedentes de Europa han jugado un papel muy limitado por lo que habría que atribuir las mejoras al efecto de la mayor competencia, en gran medida consecuencia de la adhesión a la CE, pero en parte también originadas por la globalización de la economía, consecuencia de los cambios tecnológicos.

En términos de competitividad se puede dar un indicador. La suma de las operaciones de importación y exportación en comparación con el PIB representaban en 1986 aproximadamente el 30%; en el momento actual ha pasado a una cifra que supera claramente el 60% (61,8% en 1995). También cabe señalar la diferente estructura de nuestras balanzas de mercancías y servicios que han llevado a una radical transformación de las pautas clásicas.

Podría hacerse referencia a otros aspectos como por ejemplo la evolución del déficit comercial o de los precios. Estos últimos aunque aún alejados de los tres mejores países de la Unión, se sitúan en el 2,9% en términos anuales,


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rompiendo las barreras tradicionales respecto a su descenso. Y todo ello con un tipo de cambio relativamente estable desde 1993 -a pesar de las incidencias de la primavera de 1995-. El déficit público se está reduciendo tras alcanzar un máximo en la crisis de 1993 y a pesar de la instauración de un importante sistema de protección social.

2.4 En el camino de la UEM

En lo que actualmente conocemos, el proceso económico de la integración culminará con la puesta en marcha de la UEM. En el Tratado de Maastricht se pactan las fases y condiciones necesarias para alcanzar la moneda única. De acuerdo con lo previsto en el mismo, el primero de enero de 1999 entrará en vigor la moneda única europea, que físicamente existirá a partir del primero de enero del año 2002.

Las razones para la puesta en marcha de la moneda única son políticas pero también económicas. Es la culminación del proceso de apertura de las economías en la medida en que evita que se utilice el tipo de cambio para mejorar la competitividad de un país frente a otro. Es cierto que sólo con la moneda única no se perfecciona el mercado interior, por lo que se insiste en la necesidad de seguir en los procesos en marcha en especial en la liberalización de los servicios en el caso de que se presten de forma monopolística.

El debate sobre la moneda única, sin entrar ni en los plazos ni en las condiciones, plantea una serie de cuestiones de interés a efectos de lo que hoy nos interesa:- ¿significa la pérdida de la autonomía nacional en tipos de cambio y en política monetaria? Si así fuera puede afectar negativamente a algunos países.- ¿implicará, como algunos mantienen, unas políticas monetarias restrictivas que afecten de manera negativa la evolución del ciclo económico?- ¿puede suponer, según piensan otros, la ruptura del estado de bienestar como consecuencia de la consolidación fiscal necesaria para acceder a la moneda única?.En España, como en otros países se plantean este tipo de cuestiones y algunas más. Sin embargo ninguno de los citados argumentos me parece convincente. En la actualidad el margen para una política monetaria nacional en Europea es ya enormemente estrecho; es difícil que las decisiones se adopten sin valorar lo que está sucediendo en Bonn, o en el caso español, en París o Roma. Por otra parte no cabe pensar en un margen ilimitado para la modificación del tipo de cambio en el marco de un MU. En ese sentido la definición del modelo de comportamiento entre los países que formen parte de la moneda única y los que queden excluidos es una buena muestra de la fragilidad de este argumento. Por otra parte cuando se habla de los riesgos del tipo de cambio se olvida el efecto estabilizador que puede tener en el caso de presiones al alza, tema que tuvo gran importancia en España, por ejemplo, antes de la crisis de 1992.


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Tampoco me parece de gran solidez la idea de que el futuro Banco Central se comportará como el Bundesbank en el pasado. Ni la institución es la misma, aunque lo siga siendo su objetivo fundamental de lucha a favor de la estabilidad de precios, ni tampoco el ámbito territorial de la aplicación de sus políticas. Llevar a cabo una extrapolación de experiencias pasadas no es realista.En todo caso, en España, los defensores de la no integración en la moneda única, no lo plantean como algo permanente, sino temporal, mientras no se alcancen las condiciones necesarias. Con ello olvidan dos elementos de cierta importancia: en primer lugar, no valoran los aspectos negativos de quedarse fuera del proceso, y en segundo término olvidan que para acceder a la moneda única en un momento posterior las dificultades pueden ser mayores que en el momento inicial.Por último cabe señalar que las políticas de consolidación son necesarias, en los países europeos, en cualquier caso, con o sin moneda única. La restricción del gasto público derivada del cumplimiento de las obligaciones establecidas en Maastricht se convierte así en algo conveniente y que solo afectará al gasto del estado de bienestar en la medida en que éste sea excesivamente elevado o crezca muy rápidamente.En términos económicos la moneda única supondrá una mejora de la competitividad de las empresas europeas en la medida en que se reducirán los costes de transacción, se incrementará la competencia en las mercancías y servicios en el ámbito del MU, se reducirán los costes financieros en gran parte de los países, y todo ello sin contar las posibilidades derivadas de una mayor estabilidad en precios y costes en las operaciones intra o extracomunitarias. La puesta en marcha de la moneda única pondrá de relieve los aspectos aún no alcanzados sobre la culminación del MU y suscita otros de interés en el debate próximo: ¿debe armonizarse la fiscalidad que recae sobre los factores de la producción?, ¿es posible crear un MU sin una cierta armonización fiscal?.

A diferencia de la negociación del MU, en la moneda única no se incluyen elementos compensadores de naturaleza presupuestaria. Se considera que no tiene porqué afectar negativamente los niveles de renta de los diferentes estados miembros implicados.

La moneda única coincidirá con otros elementos de importancia: la mayor globalización de la economía y, en términos europeos, la futura ampliación de la UE. Estos elementos, unidos a los problemas presupuestarios y a la necesaria reforma de la política agrícola común, diseñan un escenario de futuro con elementos adicionales de competencia en el ámbito comunitario.

Las fuerzas políticas en España son en general favorables a la moneda única, en especial el Partido Popular, el Partido Socialista y los nacionalistas moderados. Se oponen al proceso una parte de la coalición de Izquierda Unida, la más


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vinculada al viejo partido comunista, en la medida en que consideran que nos son aceptables elementos como la independencia del Banco Central del poder político, o la prioridad absoluta de la política monetaria a favor de la estabilidad de precios que puede implicar una política restrictiva y tener efectos negativos sobre la actividad económica y consecuentemente sobre el empleo, o, finalmente, las políticas de consolidación fiscal que implican una restricción al Estado de Bienestar.

El mundo empresarial, después de adoptar posiciones de cierto recelo respecto al proceso, especialmente por el temor a perder el tipo de cambio como elemento de ajuste, hoy son más favorables al mismo, aunque existe el temor de la pérdida de competitividad que puede suponer un tipo de cambio fijo con tasas de inflación superiores a las de los competidores. En la misma línea razonan los sindicatos que temen que la no adaptación a las condiciones de concurrencia pueda tener efectos negativos en términos salariales, ya que será el precio del trabajo el elemento de ajuste en términos de competencia. No llevan su argumento hasta sus últimas consecuencias, ya que si los salarios en ese contexto muestran resistencia a la baja o a la estabilidad, como sucedió en el pasado, aumentarán los niveles de desempleo.En todo caso tanto en el mundo político como en el económico existe una tendencia general a confundir las causas de la situación actual en Europa, por ejemplo, en términos de competitividad o de empleo, sin distinguir bien que parte de esos efectos pueden ser consecuencia de la integración regional, de la globalización o, con independencia de ellos, del propio proceso de innovación tecnológica que refuerza, obviamente, la internacionalización de la economía.3. INSTRUMENTOS DISPONIBLES Y MEDIDAS A ADOPTAR PARA MAXIMIZAR EL BIENESTAR ECONOMICO REGIONAL

La idea básica que subyace en la integración europea es la de la defensa de una economía de mercado. Este objetivo se considera positivo "per se" en términos de crecimiento global.

A pesar de ello se suscita un debate comunitario sobre la necesidad o no de políticas compensadoras, que equilibren el proceso de integración. Para los países defensores de tesis menos intervencionistas, el mercado jugará un papel de redistribución sin necesidad de otras correcciones. Otros pensamos que es imprescindible una política compensadora comunitaria que hemos dado en llamar política de cohesión social.

Esa política se identifica habitualmente con las transferencias de recursos de los países con mayor nivel de renta a aquellos con menores ingresos. Sin embargo, en la concepción inicial de algunos países dicha política debería ser más ambiciosa e informar todas las acciones comunitarias. De acuerdo con esa filosofía se aplicarían tratamientos más favorables en ciertas zonas en algunas políticas concretas, como por ejemplo la política de competencia, sin limitarla a la política de ayudas públicas nacionales. En el contexto político de la construcción europea es difícil pensar que la política de cohesión


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aumente de forma sustancial en los próximos años. La negativa de los países que son en la actualidad contribuyentes netos a incrementar las aportaciones financieras al proceso de construcción europea, incluso en el contexto de la ampliación, plantea dudas sobre qué sucederá en el futuro si se generan problemas de naturaleza regional, en especial con la introducción de la moneda única. La vieja cuestión de si se puede ir a un proceso de integración económica sin comunitarizar una parte de los presupuestos nacionales seguirá abierta.Se podrá contar con lo que ya conocemos: unas políticas de transferencias limitadas, y que pueden reducirse de forma sustancial en el contexto de la ampliación a zonas menos ricas de Europa, y una autorización para que, con cargo a los propios fondos nacionales -en muchos casos inexistentes al estar hablando de los países menos prósperos- para llevar a cabo ayudas públicas "transparentes" en la inversión nueva.

Sin embargo, no hay que ser pesimistas en este punto. La historia de la Comunidad nos muestra que muchos de los problemas teóricos planteados antes del proceso (recordemos, por ejemplo, el debate entre Bélgica y Holanda en el momento de creación del Benelux, por los diferenciales de salarios, o la evolución de los intercambios entre Italia y Alemania en función de su mayor o menor peso del sector industrial) no se plantean con posterioridad. También nos muestra que, al ser la construcción europea un tema de interés común, se han adoptado políticas compensadoras cuando surgen problemas concretos.

En todo caso el debate sobre el sistema de ingresos y gastos futuros se verá afectado por las decisiones de una u otra naturaleza que se adopten en este campo.LA INTEGRACION COMO INSTRUMENTO PARA INCREMENTAR LA COMPETITIVIDAD EN UN MUNDO GLOBALIZADO: Perspectivas en la Comunidad Andina

Mercedes ARAOZProfesora de la Facultad de Economía e Investigadora del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico . Coordinadora en Perú del Global Competitiveness

Report,World Economic Forum.

1. INTRODUCCION

El Grupo Andino (GRAN) es todavía una gran interrogante entre los acuerdos de integración recientes de América Latina. El VIII Consejo Presidencial Andino, realizado en la ciudad de Trujillo, Perú en Marzo de 1996 al crear la Comunidad Andina (CA) y el Sistema Andino de Integración, le otorgaba nuevos aires, con una estructura más ágil y dinámica y que se orientaba a una mayor apertura de los mercados y una mayor cooperación entre los países miembros. Sin embargo, eventos recientes, específicamente la falta de un compromiso claro del Perú en participar en el área de libre comercio y, menos aún, en una Unión Aduanera (UA) bajo las condiciones actuales de la CA, generan


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incertidumbre sobre su futuro desenvolvimiento.

Las marchas y contramarchas en este proceso de integración no son novedad y tampoco son exclusivas de la CA, y se entienden como un resultado lógico de los diferentes intereses involucrados en un proceso de negociación de la envergadura de la misma. Sin embargo, es interesante resaltar que de facto, al menos en el plano comercial, la integración entre los países miembros de la CA ha sido creciente y que en el contexto de un mundo más globalizado las características de este comercio son de interés para el desarrollo de la economía de la región, en particular para el desarrollo de la competitividad de sus exportaciones.

En este trabajo pretendemos destacar las principales características de la reciente evolución del comercio en la subregión andina, ubicándolo en el contexto de los procesos más generales de la región. Estas características resultan ser señales sugestivas para entender los posibles derroteros de la integración dentro de la CA y las potenciales ganancias en competitividad que se desprenden. Con la nueva dirección que han tomado los flujos comerciales en la región, una eventual UA a nivel subregional o regional elevaría la competitividad de las exportaciones de los países que la conformen gracias a las economías a escala, los mercados ampliados y los flujos de inversión que se atraerían gracias al acuerdo.En la siguiente sección, se analiza la evolución de los procesos de integración que se han venido dando desde los años de la postguerra en América Latina haciendo énfasis en las nuevas direcciones del comercio latinoamericano. En la tercera parte, evaluamos con más detalle las relaciones comerciales de los países miembros de la CA, entre ellos y con otras áreas del hemisferio. En la cuarta parte se reflexiona acerca de los potenciales incrementos de competitividad de las exportaciones de la subregión andina a través de su asociación en la forma de una UA; por último, se presentan las reflexiones finales.

2. EVOLUCION DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION EN AMERICA LATINALos países latinoamericanos, durante la primera mitad del siglo, mantuvieron un nivel de comercio bastante reducido, en 1938 éste representaba sólo el 7% del total de exportaciones al mundo y en 1954 se incrementó a 10.4% (1). Es recién que en los años sesenta y setenta que los lazos comerciales se fortalecieron debido a que los países latinoamericanos iniciaron un proceso de asociación regional, cuyo objetivo era promover un mayor grado de industrialización que redujera la dependencia de América Latina con el resto del mundo e incrementara el crecimiento económico (2).En este sentido, en 1960, se estableció el primer mecanismo formal de integración, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que luego se denominó Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Sin embargo, su falta de éxito se debió, en primer lugar, a la inestabilidad económica de los países de la región y a la falta de voluntad política por parte de los gobiernos de compartir espacios de soberanía nacional, así como enfrentarse a los grupos cuyos intereses iban a salir


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perjudicados. En segundo lugar, a la falta de integración física, lo que elevaba los costos de transacción a distancia. Por último, las duras condiciones socioeconómicas de los países y la falta de mecanismos que facilitaran una distribución de los beneficios netos de la integración impidieron que los pueblos se comprometieran con este reto (3). Adicionalmente, los países desarrollados, al incrementar los lazos comerciales con la región, originaron estructuras comerciales poco complementarias entre los países latinoamericanos.Durante los años ochenta, la crisis de la deuda, la caída en los precios internacionales de sus principales productos de exportación y las políticas económicas populistas hicieron que las economías de la región sufrieran un proceso recesivo que deprimió el comercio intraregional. La participación de las exportaciones intraregionales en el total de exportaciones de las economías de miembros del ALADI cayó de 13.7% en 1980 a 8.4% en 1985 (ver anexo N°1). Esto se dio en mayor medida en el GRAN que en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR).La desilusión resultante del modelo de sustitución de importaciones aplicado en los años anteriores, la falta de integración de América Latina a la economía mundial y la crisis económica que se experimentó en la región hicieron que, a mediados de los ochenta y principios de los noventa, los gobiernos replantearan sus políticas económicas. Esto condujo a un paquete de reformas macroeconómicas e institucionales, bajo un modelo de libre mercado, que tenían por objetivo reducir la inflación, estabilizar el tipo de cambio y comenzar un proceso de inserción en la economía mundial. Bajo este esquema de liberalización de mercados se logró en muchos casos sanear la economía y comenzar a crecer. Esta orientación hacia afuera también implicó fuertes rebajas arancelarias que permitieron un mayor acceso a una gran variedad de bienes por parte de los consumidores latinoamericanos, obligando a la modernización de las industrias locales.A inicios de los años noventa, los procesos de integración en la región experimentaron un cambio de rumbo. Por el lado político, la consolidación de los gobiernos democráticos, el compromiso político con la apertura económica y la afinidad y convergencia de las políticas en la región dieron señales de la viabilidad política del proceso. Asimismo, las experiencias exitosas de Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Canadá y México, así como el establecimiento de la Comunidad Europea dieron un nuevo impulso a los procesos de integración subregionales y al regional (4). Esto se puede ver por la gran cantidad de acuerdos dentro de la región que se han firmado sólo en la presente década.

Actualmente, los acuerdos dentro de la región van desde acuerdos sectoriales (o de alcance parcial) hasta Uniones Aduaneras, pasando por acuerdos preferenciales y acuerdos de libre comercio (5). Las UA en su mayoría son procesos en camino tratando de adecuarse al arancel externo común correspondiente, entre ellas encontramos al MERCOSUR, a la CA, al Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM). Entre los acuerdos de libre comercio está el de América del Norte (NAFTA), el Grupo de los Tres (G-3) y los Acuerdos bilaterales de Chile. Existen varios acuerdos preferenciales que no exigen reciprocidad y acuerdos de alcance parcial, desarrollados bajo el marco de

http://www.cefir.org.uy/docs/dt19/03-1Arao.htm


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ALADI que involucran a grupos seleccionados de productos. En general, todos estos acuerdos están concebidos como pasos a una mayor apertura al comercio multilateral, lo que se ha comenzado a llamar el regionalismo abierto.Dichas reformas, tanto políticas como económicas, junto con la proliferación de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales, han logrado que el comercio intraregional latinoamericano se incremente significativamente desde inicios de los noventa. En 1995, las exportaciones intra ALADI representaron 17.5% del total de exportaciones de la región, cuando en 1985 sólo representaban 8.4% (ver anexo N°1). Sin embargo, el valor de las exportaciones de la región ha crecido a ritmos menores que el promedio mundial y muy influenciados por los efectos de variaciones en los precios de las materias primas y de los bienes industriales homogéneos (commodities).

Otro rasgo saltante del comercio regional, es que el comercio intragrupal también se ha incrementado notablemente siendo los países miembros del GRAN los más dinámicos (6) seguidos por los del MERCOSUR. Ambos han más que duplicado su participación en sus respectivas exportaciones totales (ver anexo N°1).

Asimismo, dentro de las exportaciones intraregionales, los productos manufacturados han adquirido una mayor participación. Estas representaban en 1985 el 45% del total de exportaciones a los países de la región, mientras que en 1992 ellas representaban 62.2%. Sin embargo, el comportamiento de las exportaciones latinoamericanas en productos manufacturados al resto del mundo no ha sido lo suficientemente dinámico, a pesar de que estas exportaciones hayan aumentado en los últimos años. En este sentido, la posición competitiva de los sectores dinámicos sólo registró avances limitados entre 1980 y 1993 (7).Sin embargo, el proceso de mayor acercamiento comercial intragrupos no se replica con la misma intensidad cuando se habla de comercio intergrupos de la región. En este sentido, los lazos comerciales entre los países de la cuenca del Atlántico y los de la cuenca del Pacífico aún no llegan a fortalecerse lo suficiente. En América Latina las relaciones comerciales relativamente intensas suelen darse tan sólo entre países vecinos, mientras que tienden a disiparse entre países muy distantes. Este fenómeno se agrava con la poca importancia que representa para algunas economías de la región el mercado latinoamericano. Por ejemplo, México, una de las economías latinoamericanas más importantes, sólo le exporta al ALADI el 5% del total de sus exportaciones. Bolivia, miembro del GRAN, tiene un intercambio más intenso con el MERCOSUR que con el GRAN; y, los exportadores de productos básicos como Perú, Ecuador y Venezuela encuentran un mercado más atractivo en los países desarrollados.

3. LOS FLUJOS COMERCIALES DE LA CA (8)En 1995, según cifras de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), los países miembros del GRAN llegaron a exportar al mundo más de 40 mil millones de dólares, lo que representa alrededor del 20% de las exportaciones de los países de la ALADI. Este monto representa un incremento de






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más de 40% del monto exportado a inicios de la década. Este salto tan importante sería explicado principalmente por los procesos de apertura comercial de la subregión, acompañados de un incremento significativo del comercio intraregional. Entre 1992 y 1995, el comercio intraregional se ha duplicado llegando a 4.7 miles de millones de dólares, representando el 11.7% de las exportaciones del GRAN al mundo.El flujo comercial del GRAN con el Mundo resulta ser superavitario (Gráfico 1) , así el crecimiento de las exportaciones al mundo más que compensa el rápido crecimiento de la importaciones en la región, estas últimas explicadas por la propia apertura y el nuevo ritmo de crecimiento de las economías de la región. Sin embargo, cuando analizamos el flujo de productos manufacturados con el mundo (Gráfico 2), si bien se observa un leve crecimiento de las exportaciones manufactureras, el GRAN es un importador neto de manufacturas a nivel mundial, este comercio estaría explicado por exportaciones de industria ligera al mundo e importaciones de productos de alta tecnología y bienes de capital provenientes de países desarrollados.

Siendo los sectores manufactureros los más dinámicos en el comercio mundial, queda mucho que trabajar en cuanto a las estrategias de los países de la región para ganar competitividad en dichos sectores. Quizás la estrategia de integración entre países similares podría permitir el desarrollo de un comercio con mayor valor agregado aprovechando las ventajas que ofrece un mercado ampliado en cuanto a economías a escala internas y externas a los propios sectores productivos.

Es cierto que en el GRAN se refleja una tendencia al incremento del comercio intragrupal, sin embargo, éste no llega a los niveles de grupos como el MERCOSUR, donde el comercio entre los países del mismo grupo en 1995 se duplicó con respecto a 1990, llegando a ser 15.8 miles de millones de dólares, es decir, alrededor de 22% de sus exportaciones totales se destinaban al propio MERCOSUR. Reconociendo las diferencias en las escalas de los respectivos mercados, sería interesante evaluar la capacidad de los países miembros del GRAN para llegar a cubrir una proporción de sus exportaciones similar a la de MERCOSUR con comercio intraregional, toda vez que una de las características más saltantes de ese flujo es comercio de bienes manufacturados.Existe un cambio en la estructura de los mercados de destino de las exportaciones del GRAN (Gráfico 3). En 1980 el principal destino era Estados Unidos con algo menos del 30% del total de exportaciones, seguido por la Unión Europea con cerca del 22%. Para 1990 Estados Unidos aumento su participación a 46% del total, mientras que el resto de zonas comerciales disminuyeron su participación, con la excepción de Asia que aumentó ligeramente a un 2% del total. Sin embargo, ya para 1994, Estados Unidos desciende en su participación a 43% al igual que el resto de regiones, con la excepción del Asia que vuelve a ascender a cerca del 3% y América Latina y el Caribe que aumenta notablemente su participación desde un 16% en 1980 a 25% en 1994.

En cuanto el origen de las importaciones del GRAN, (Gráfico






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4). si bien Estados Unidos sigue siendo el proveedor más importante de la región su participación relativa en el mercado ha ido descendiendo de 43% en 1980 a 34% en 1994, siendo reemplazado principalmente por países de América Latina y el Caribe y cuya participación a ascendido de 13% en 1980 a 25% en 1995, seguido de los países asiáticos en menor medida (de 2% a 5% en el mismo período). Esta evidencia señala la importancia que va adquiriendo el mercado latinoamericano para los países del área. En el caso específico de la región andina, es un hecho saltante que América Latina sea un mercado de destino en expansión y un proveedor con una creciente participación, indicando que las empresas localizadas en la subregión han encontrado en sus vecinos a un mercado natural favorable al comercio.

No obstante, las relaciones intergrupos aún son incipientes en América Latina. El GRAN representa sólo un poco más del 4% de las exportaciones totales del MERCOSUR, mientras que éste último sólo representa 3.6% de las exportaciones del GRAN. Además la balanza comercial con MERCOSUR es deficitaria para el GRAN y las características de los bienes que se comercian, en general, no difieren del resto del comercio con el mundo del GRAN, las exportaciones son principalmente productos primarios -combustibles, metales y minerales y productos alimenticios- y las importaciones son principalmente productos manufacturados seguidos muy por debajo por productos alimenticios. Con el resto de grupos regionales, por ejemplo el MCCA, se encuentra que los combustibles son los principales productos de exportación, aunque las manufacturas siguen en orden de importancia, a pesar de que los montos comerciados son relativamente menores.Esta característica no se repite en el comercio intragrupal. En el caso de MERCOSUR es más saltante el peso del comercio de manufacturas y productos alimenticios. Para el GRAN el peso de los combustibles es bastante alto (21%), pero si descontamos a estos últimos, el 60% del resto de las exportaciones intraregionales son productos manufacturados, es decir 47% del total. Es más, se puede apreciar (Gráfico 5), (Datos numéricos) que la participación de las manufacturas en las exportaciones han crecido en lo que va del quinquenio seguidos por los productos alimenticios, mientras que los combustibles, los metales y minerales y demás materias primas han cedido en cuanto a su peso relativo en el comercio intraregional.

(Tablas sobre Exportaciones Intrasubregionales y totales, por categorías de productos, 1994:Distribución porcentual según destinos,Distribución porcentual según categorías de productos )

Para 1994 los productos con mayor peso relativo en las exportaciones intraregionales fueron, en primer lugar, los insumos para la industria, principalmente productos mineros, productos químicos y farmacéuticos, productos alimenticios y agropecuarios no alimenticios para la industria, siguiendo en importancia los vehículos para transporte particular, junto a equipo rodante para el transporte, los combustibles y finalmente los productos alimenticios para el consumidor final. Todos estos productos llegan a sumar 2.4 miles de millones de dólares, es decir 68.6% del total de exportaciones a la región.Por otro lado, y como ya es conocido, Venezuela y Ecuador





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son los principales exportadores de Petróleo y otros combustibles, pero Colombia recientemente ha adquirido importancia gracias a la explotación de nuevos yacimientos. En cuanto los productos agropecuarios para la industria los productos de mayor peso son la soya y sus subproductos, provenientes básicamente de Bolivia; azúcar y productos relacionados, de Colombia y Bolivia; algodón y cereales también de Bolivia, entre otros. Los productos mineros para la industria provienen principalmente de Perú y Bolivia primando el zinc, el estaño, la plata, el plomo y el cobre, todos con diferente grado de agregación. Otro insumo de peso relativo importante es la harina de pescado, donde el Perú es el principal proveedor, aunque Ecuador ha comenzado a competir desde 1994. En la industria química farmacéutica dominan las exportaciones colombianas, aunque en menor medida participan el resto de países.

Llama la atención el comportamiento del rubro vestuario y otras confecciones de textiles que ha tenido una caída notable en las exportaciones a la región. Este hecho reflejaría la fuerte competencia de productos similares provenientes del Asia, en este sentido el Perú sería el país más afectado en la región, con fuertes reducciones en su producción.

A principios de 1995, entró en vigencia el arancel externo común, el cual contempla cinco tramos con un nivel máximo de 20% de acuerdo al grado de agregación del producto, es decir con una mayor protección efectiva de acuerdo al grado de elaboración de los bienes. Este arancel cubre el 95% del universo arancelario. Sin embargo, Perú y Bolivia han decidido continuar con sus niveles arancelarios más bajos y parejos y continuar negociando bilateralmente sus preferencias arancelarias. De esta forma, los beneficiarios del arancel común son básicamente Venezuela, Colombia y Ecuador, países que cuentan con acuerdo bilaterales de complementación comercial e industrial.

En cuanto a la evolución de la participación en las exportaciones hacia la subregión de los países andinos (ver anexo N°2), se nota la clara participación de Colombia y Venezuela en el comercio intraregional, seguidos por Perú y Ecuador, mientras que Bolivia sólo representa como máximo el 5.7% de dicho comercio. Colombia pasó a ser el principal socio comercial del GRAN en 1991 al pasar de 14% de las exportaciones a más de 40% en los años subsiguientes, sin embargo, a partir de 1993 comenzó a perder posición en dicho mercado mientras Venezuela ha ido ganando participación paulatinamente. Sin embargo, 1995 ha significado un salto sustancial para Colombia que volvió a ganar posición en este mercado a costa de Venezuela, cuyas exportaciones cayeron como resultado de su crisis económica.Ecuador ha tenido un comportamiento más errático en cuanto su participación ubicándose alrededor del 11% de las exportaciones. En 1995 las exportaciones ecuatorianas se vieron inicialmente afectadas por el conflicto bélico con Perú, pero luego se recuperaron gracias al alza de precios de sus principales productos de exportación.Lo que sí resulta significativo es el descenso en la




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participación del Perú en el mercado andino, aún en períodos de alza de precios de sus principales productos. Las cifras indican que el Perú es el gran ausente del proceso de integración andina, perdiendo oportunidades de ganar competitividad vía los mercados ampliados y, por consiguiente, marginando a muchas de sus industrias de los procesos de apertura hemisférica futuros como el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

4. LA INTEGRACION COMO INSTRUMENTO PARA ELEVAR LA COMPETITIVIDAD

Al hablar de competitividad, muchas veces se entiende en su concepción más simple: el incremento de la productividad, total o parcial, de los factores que participan en la producción de bienes exportables. Esta acepción es muy limitada y posiblemente confusa pues prácticamente se equipara el concepto de ventajas competitivas con las ventajas absolutas, cuando es por todos conocido que el comercio se realiza en función de las ventajas relativas o comparativas. Sin embargo, existe una concepción más amplia y que involucra la habilidad de una economía para alcanzar de manera más rápida y sostenida niveles de vida cada vez mayores, es decir el crecimiento potencial de un país dado su nivel de desarrollo relativo (9).

La competitividad así entendida resulta ser más que un incremento en la productividad y viene a ser resultado del entretejido de una serie de factores económicos, geográficos, sociales y políticos que conforman la base estructural del desarrollo de una nación. La decisión de formar parte de un bloque económico regional es sin duda un factor que puede determinar el grado de competitividad de una nación, y por lo tanto de su capacidad de converger, en términos de crecimiento, con países de mayor desarrollo relativo.Los beneficios de la formación de una UA suelen ser evaluados en relación al grado de creación o desviación del comercio. Por lo general, dependerá del grado de complementariedad comercial previa para que los efectos netos de bienestar sean mayores que antes de formar la unión. Una regla general es que un país pequeño no debería participar de un bloque, pues la desviación del comercio sería mayor y lo recomendable entonces es mantener la mayor apertura multilateral posible. Ahora bien, está regla es un principio estático, de corto plazo, que no evalúa los efectos intertemporales de la política comercial y que deja de lado estructuras de mercado diferentes a la competencia perfecta.

Es justamente por estas dos últimas contingencias que los países latinoamericanos pueden beneficiarse de los acuerdos preferenciales de comercio. En primer lugar, es cierto que en algunos casos los costos iniciales de integrarse pueden resultar mayores que los beneficios, pues algunas industrias no competitivas pueden resultar perdedoras en el proceso. Sin embargo, conforme pasa el tiempo los beneficios saldrán a la luz. Los más claros son aquellos relacionados con las economías de escala y las economías de alcance. La ampliación de los mercados permite la reducción


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de los costos unitarios de producción y la mayor producción de bienes relacionados. Esto es más notable en el caso de industrias cuyas estructuras de mercado son de competencia imperfecta (10), generalmente bienes manufacturados. La resultante más importante es la ampliación de la variedad y calidad de productos, beneficio directo para los consumidores, y crecimiento del producto y el empleo en las economías participantes.Las ventajas de las economías de escala no sólo aquéllas internas a la firma, también están los retornos internacionales a escala, es decir aquéllas economías resultantes de una especialización en partes de la cadena del valor por parte de las empresas de los países miembros (11). La integración regional permite una mejor división internacional del trabajo entre los países socios regionales, y genera nuevas demandas para la realización de servicios relacionados a la producción y comercialización.Otros beneficios adicionales son las economías externas que pueden ser fácilmente internalizadas al poderse formar conglomerados industriales dentro de la subregión, con lo que la unidad geográfica resulta entonces en otra ventaja competitiva para los miembros de la unión. De hecho muchos de los costos de transacción a distancia se reducen ya que normalmente los países también se integran físicamente, reduciendo los costos de transporte y comunicación, se simplifican las actividades aduaneras y se reducen muchos costos de servicios comerciales y de distribución, entre otros.

En resumen, los efectos dinámicos de un proceso de integración entre países de desarrollo similar son potencialmente altos, incrementando de manera importante el grado de competitividad de los países miembros. La nueva regionalización implica una complementariedad entre el bilateralismo y el multilateralismo y una hipótesis aún no probada de que el incremento de las exportaciones intraregionales redundará en un incremento de exportaciones totales de la región al mundo.

La dimensión intertemporal de la integración regional se manifiesta a través de la innovación tecnológica y el crecimiento de industrias que impulsadas por la nueva competencia ven expandir la variedad de los productos y la calidad de los mismos (12). La necesidad de cooperación en el plano de la inversión en el capital humano de la región se hace más evidente entonces.

Adicionalmente, deben tomarse en consideración la dimensión institucional de los acuerdos regionales, por ejemplo De Melo, Panagariya y Rodrik (1993) (13) utilizando el enfoque de reglas versus discreción evalúan el comportamiento de los grupos de interés nacionales o Loobies no cooperativos en los procesos de integración, y señalan que la adopción de instituciones comunes a la región diluyen la capacidad de influir de aquéllos en las decisiones del grupo regional. Además, la formación de bloques regionales resulta en una especie una especie de seguro contra retrocesos en la política macroeconómica y de liberalización de mercados (14).


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Finalmente, es relevante para el caso de la CA referirse a las ventajas de una UA frente a un acuerdo de libre comercio. Todos elementos señalados anteriormente se refuerzan cuando se conforma una UA, especialmente los elementos estratégicos e institucionales además de ampliar la capacidad de negociación del grupo frente a otros bloques comerciales. Adicionalmente, al existir un arancel externo común, permiten homogeneidad en la competencia y en la distribución de los beneficios y las oportunidades generados por la integración. Sin el arancel externo común, tendría que existir normas de origen muy claras y transparentes, muchas veces de difícil aplicación y que se prestan a mucha discrecionalidad. Siempre una norma arancelaria es mejor que cualquier norma para-arancelaria. De allí que en la búsqueda de mayor competitividad sea recomendable entonces la formación de una UA.

5. REFLEXIONES FINALESEl "regionalismo abierto", como se le ha denominado a esta nueva etapa de integración, plantea muchas interrogantes sobre la viabilidad de una verdadera integración regional. Al interior de América Latina, los procesos de integración han tomado renovadas fuerzas, basadas en iniciativas de apertura comercial global y de cambios estructurales sustentados en el libre mercado. A pesar de la evolución favorable de los flujos comerciales dentro de la región, con especial mención de las exportaciones de manufacturas a nivel intragrupal, los diferentes grupos regionales presentan negociaciones aún en proceso. Por ejemplo, al MERCOSUR todavía le falta solucionar el problema del diferencial de escalas de las economías que lo conforman, mientras que en el GRAN la falta de voluntad política y los altos costos de transacción impiden la consolidación de la UA.

Sin embargo, las perspectivas de beneficios potenciales y crecimiento de la competitividad para la CA son bastante altas, las características de su comercio intragrupal así lo señalan. Las indefiniciones actuales son resultado de presiones de corto plazo, pero la confluencia de intereses comunes en la región, señalados en el Acta de Trujillo, deberán primar, con lo que se podrá generar una histéresis irreversible que llevará al grupo por la senda de una mayor competitividad global.

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NOTAS

1. OEA, Hacia el Libre Comercio en las Américas, Mimeo, Washington DC., 19952. El proceso de integración en América Latina se inició en lo que J. Bhagwati (1993) ha denominado el "primer regionalismo" y fue estimulado por la experiencia europea así como por la teoría de uniones aduaneras post-vineriana que Cooper y Massell (1965a, 1965b), Johnson (1965) y Bhagwati (1968) desarrollaron durante los años sesenta. Estos autores argumentaban que los países en desarrollo con mercados pequeños podían reducir los costos de la industrialización si explotaban las economías de escala producto de mercados ampliados gracias a las de zonas de libre comercio o uniones aduaneras que ellos formasen.3. Bataller, Francisco (1995) "Sombras y Luces de Ayer y de Hoy en la Integración Latinoamericana", Síntesis 24. julio/diciembre, pp. 27-41.4. Esta reaparición del regionalismo es lo que J. Bhagwati (op. cit.) llama la "segunda ola de regionalismo". Bhagwati argumenta que ésta tendrá una mayor duración que la primera debido a que los EE.UU. ha dado un cambio de rumbo en su política exterior tendiendo a fomentar la formación de bloques regionales. Claros ejemplos son su participación en NAFTA, APEC y la Iniciativa para la Américas. Sin embargo, J. E. Garten señala que nos es que los EE.UU. haya abandonado la senda del multilateralismo sino es que es un cambió de enfoque.


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5. OEA op. cit. Capítulo II.6. Explicado mayormente por el comercio entre Colombia y Venezuela.7. Mortimore, M. (1995), América Latina frente a la globalización, serie Desarrollo productivo, N°23 (LC/G.1867), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina (CEPAL).8. Basado en parte del artículo de la autora "Los Flujos Comerciales en el Contexto Regional Andino." Política Internacional 43, Lima, enero/marzo 1996.9. World Economic Forum (1996) The Global Competitiveness Report. WEF, Ginebra.10. Por ejemplo ver Krugman P. (1981) "Intraindustry Specialization and the Gains from Trade." Journal of Political Economy89, pp. 959 - 973.11. Al respecto ver Ethier W. (1982) "National and International Returns to Scale in the Modern Theory of International Trade." American Economic Review 72. Pp.389 - 405.12. Ver por ejemplo Grossman G. y E. Helpman (1993) Innovation and Growth MIT Press, Massachusetts.13. De Melo, J. A. Panangariya y D. Rodrik (1993) "The New Regionalism: a Country Perspective" en New Dimensions in Regional Integration De Melo J. Y A. Panagariya eds., Cap. 6 pp. 159 - 194 centre for Economic Policy Research, Cambridge University Press.14. Whalley J. (1993) "Regional Trade Arregements in North America CUSTA and NAFTA" en De Melo y Panagariya eds op. Cit. Cap. 11 pp. 352 - 381.

COMPETITIVIDAD Y CONVERGENCIA EN LA INTEGRACION REGIONAL

Juan Francisco ROJAS PENSOSecretario General Adjunto, Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI),

Montevideo, URUGUAY

1. INTRODUCCION

Competitividad, Convergencia e Integración, tres palabras, tres símbolos, tres conceptos colocados actualmente, y en forma indivisible, como primer punto de agenda de toda discusión, formal e informal, sobre el futuro de las relaciones económicas de América Latina en el entorno hemisférico e inmersas en un mundo, más que cambiante, caracterizado por un equilibrio dinámico que lo hace imprevisible y, por supuesto, sorpresivo.En este artículo se intenta establecer una vinculación entre Competitividad, Convergencia e Integración a partir del análisis de la evolución reciente del proceso de integración en la región y los resultados que se han alcanzado, especialmente, en términos del comercio generado en el marco de los acuerdos negociados entre los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).Este primer análisis es complementado, en primer término, con la introducción del concepto de la Convergencia en sus dos acepciones: la articulación estrictamente latinoamericana y la que, de hecho, incorpora la ineludible proyección hemisférica. Se señalan, entonces, algunas restricciones que deberán ser consideradas como condicionantes del proceso de negociación a ser llevado a cabo en procura de la Convergencia, entendida ésta en


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cualquiera de los sentidos que se le quiera conceder.

Posteriormente, se introduce el tema de la Competitividad al intentar identificar algunos elementos básicos para delinear un marco conceptual, para luego complementar el análisis sobre sus vínculos con la integración. Para ello se retoman los temas de los acuerdos, sus efectos y su proyección hemisférica para, finalmente, concluir señalando, aunque sea una opción entre otras, la necesidad de acometer acciones que procuren la complementariedad productiva y tecnológica como base real para enfrentar el desafío de la hemisferización que actualmente encara la integración regional.

Los conceptos vertidos en este artículo son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no necesariamente reflejan el pensamiento de la Secretaría General de la ALADI.El autor deja expresa constancia de su agradecimiento por los comentarios y aportes hechos por el Dr. Jorge Rivero Barriga, Director del Departamento de Comercio de la Secretaría General de la ALADI, y el Ing. Gonzalo Rodríguez Gigena, funcionario internacional a cargo de la coordinación de la División de Estudios y Estadísticas de la misma Secretaría.

2. LA INTEGRACION REGIONAL EN SU HORA ACTUAL2.1 El contexto internacional y la evolución económica de la región

El proceso de integración de América Latina (1), que ha cobrado una especial relevancia en los últimos años, viene mostrando síntomas de gran potencialidad y dinamismo desde fines de la década pasada.

En efecto, a partir de la suscripción de los primeros acuerdos entre Argentina y Brasil en 1986 los cuales, posteriormente, serían reconocidos como la génesis del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y la reactivación del Grupo Andino (GRAN) acompañados de la ofensiva negociadora tanto de Chile como de México que les lleva a establecer acuerdos bi o trilaterales entre ellos y con el resto de los países sudamericanos, centroamericanos y del Caribe, la integración emerge como un elemento que incide directamente sobre el desarrollo de la región y, por supuesto, sobre la posición competitiva de las empresas establecidas en la misma (2), en particular, y la competitividad de los países, en general.

Esta dinámica integracionista de la región se produce en un contexto internacional particularmente controvertido. A lo largo de la última década se ha sucedido una serie de hechos a nivel mundial que, sin lugar a dudas, incidieron sobre la evolución política y económica regional. A ella deben agregarse otros factores endógenos a la propia región que determinaron, y explican, la situación que enfrenta el proceso de integración en la actualidad.

En el plano internacional, se asiste al desvanecimiento de la guerra fría que alteró la significación del concepto Este-Oeste; a la progresiva integración de las cadenas productivas a nivel internacional; la introducción de nuevas tecnologías; y al más que fluido movimiento universal de capitales que signan, entre otros, la


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consolidación del proceso de globalización de la economía mundial. Aparejado con esos acontecimientos se desarrolla y concluye la más ambiciosa negociación comercial multilateral de este siglo (la Ronda Uruguay del GATT) que conduce a la conformación de la Organización Mundial de Comercio (OMC). En síntesis, esos hechos determinan el contexto internacional en que se desenvuelve el proceso de integración latinoamericano.

Sin embargo, sobre la evolución de este último inciden, de igual manera, otros elementos que encuentran su origen en la propia región. Luego de un decenio signado por la más profunda crisis económica que ella haya enfrentado, con sus secuelas políticas y, sobre todo, sociales que aún subyacen y se profundizan en la mayoría de los países, América Latina comienza a retomar la senda del crecimiento económico, el cual se sitúa a lo largo de la presente década, salvo en 1995, en torno al del promedio mundial. (Ver Cuadros Vy 2).Esta recuperación económica se puso de manifiesto también en el mejor desempeño fiscal de la región lo cual contribuyó, por un lado, a reducir los niveles de inflación y, por el otro, a generar mayor confianza en los inversionistas internacionales provocando, entonces, un importante crecimiento de la Inversión Extranjera Directa (IED). (Ver Cuadros 3, 4 y 5_).

Todos estos elementos contribuyeron al paulatino afianzamiento de los regímenes democráticos y se apoyaron en la aplicación de políticas económicas que se fueron homogeneizando progresivamente, aunque con distintos ritmos y énfasis y que, en general, procuran mejorar la inserción de la región en la economía internacional a través de la apertura unilateral a la competencia indiscriminada, la desregulación del proceso económico, la reorientación del papel del estado y la revalorización de la iniciativa privada (3).

2.2 Los acuerdos de integración, sus efectos y retos inmediatos

A diferencia de lo sucedido durante los primeros 25 años de experiencia acumulada en la región en materia integracionista, el proceso de integración cobra vida en el marco de un contexto internacional que, tal y como se describiera en la sección anterior, se caracterizó por ser totalmente cambiante e imprevisible en el pasado reciente y en el cual conviven y proliferan, si se quiere hasta con cierta naturalidad, los bloques económicos regionales y subregionales con las normas multilaterales de comercio de obligatorio cumplimiento pactadas en el ámbito de la OMC.Igualmente, y al contrario también de lo esperado, los acuerdos de integración se multiplican y viabilizan en un ámbito en el cual se han reducido sensiblemente los márgenes de preferencia; con aranceles aduaneros sustancialmente más bajos que los vigentes, por ejemplo, durante la década de los años 80 (Ver Cuadro 6 y Gráfica 1 ) ; con una cada vez más limitada participación de las instituciones regionales; y donde los estados han revertido o están revirtiendo su participación en los procesos


http://www.cefir.org.uy/docs/dt19/1904an03b.htm

http://www.cefir.org.uy/docs/dt19/1904an03a.htm





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económicos nacionales. Sin embargo, estos acuerdos se caracterizan por tener una estructura lo suficientemente amplia que incentiva las posibilidades de una mayor interdependencia, no sólo entre los países participantes sino que, al mismo tiempo, apoya el interrelacionamiento con el mundo.

En ese ambiente, los países andinos constituyen una zona de libre comercio desde el año 1992 y una unión aduanera imperfecta a partir de 1995 (4). Por su parte, el MERCOSUR alcanza el libre comercio en 1995, año en el cual también constituye una unión aduanera imperfecta.

En términos de comercio, y con base en cifras del año 95, el intercambio intra-andino equivale al 13,7% del comercio intrarregional y el intra-MERCOSUR al 40.5%, mientras que la relación comercial entre ambas subregiones explica apenas el 16.8% ese comercio.Asimismo, en los dos últimos años, Chile con México, con Colombia y con Venezuela alcanza la conformación de tres zonas de libre comercio que, en su orden, representan el 1.7, el 1.0 y el 0.8 por ciento del comercio intrarregional.Adicionalmente, durante el último trienio se han suscrito acuerdos que persiguen la conformación de zonas de libre comercio entre Chile y Ecuador en 1998 y que equivale al 0.9% del intercambio intrarregional; entre Colombia, México y Venezuela (G-3), el cual representa el 9.9% del comercio regional y que alcanzará la liberación plena en el 2004. En ese mismo año deberán concluir también sus respectivos programas generales de liberación los acuerdos entre Bolivia y México (0.1% del comercio intrarregional) y entre Chile y el MERCOSUR (12.8%), mientras que en el 2006 concluirá el pactado entre Bolivia y el MERCOSUR, el cual representa el 2.7%.

Como resultado de los acuerdos mencionados, en el ámbito de la ALADI se han establecido, a la fecha, 31 relaciones bilaterales de las 55 posibles. Al término de los respectivos programas generales de liberación en el año 2006, y en cifras del año 95, representarán el 77.2% del comercio regional. (Ver Cuadro 7 y Gráfica 2).

En atención a las informaciones disponibles, durante el presente año deberían concluir las negociaciones con miras también a la conformación de zonas de libre comercio entre Chile y Perú; Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela con MERCOSUR; Ecuador con México y de este último país con Perú. Teniendo en cuenta la experiencia atesorada hasta el presente, es previsible que para el año 2010 se habría conformado una zona de libre comercio en Sudamérica.

Al concluir las negociaciones antes indicadas se habrían estructurado 50 de las relaciones bilaterales posibles, las cuales perseguirían el libre comercio de bienes. Quedarían pendientes tan sólo la de Bolivia- Chile, países que participan de un amplio acuerdo, y la de MERCOSUR-México, los cuales se aprestan a negociar también un amplio acuerdo, pero que no contemplaría, en principio, la liberación plena del intercambio.





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La combinación de las aperturas unilaterales de los países con la diversidad de acuerdos suscritos explican que el comercio intrarregional se haya incrementado en un 27% en el bienio 94-95, al pasar las exportaciones de 28.5 a 35.4 mil millones de dólares, en tanto que en el último año alcanzaron, según estimaciones preliminares, a los U$S 36.7 mil millones que representaron una variación porcentual respecto a 1995 del 6.7%. De esta forma, el comercio intrarregional pasó a representar alrededor del 17% del total de las exportaciones globales de los once países de la ALADI lo cual, al tiempo de revalorizar el mercado de la región, puso de relieve una importante creación de flujos de comercio al comprobarse que, si bien las exportaciones intra-ALADI crecieron, también lo hicieron las globales que casi se duplicaron durante el último lustro (5).La revalorización del mercado regional no sólo debe verse desde el punto de vista cuantitativo. Al analizarse la estructura de las exportaciones se comprueba como las mismas se han ido nutriendo, y cada vez más, de manufacturas hasta superar el 50% del total del intercambio revirtiéndose, así, la tradicional composición sesgada en favor de los combustibles, las materias primas agrícolas y los minerales y metales (6).

Ahora bien, los efectos positivos no sólo se pueden constatar en el ámbito puramente comercial. Como se aprecia en el Cuadro 5, los flujos de IED prácticamente se duplicaron entre 1990 y 1994, en tanto que en el 95 se mantuvieron en los mismos niveles del año anterior, como consecuencia de la crisis que enfrentó la región en ese entonces. Dentro de esos flujos es importante destacar el incremento de las inversiones con origen en los propios países latinoamericanos, aunque su participación sea todavía limitada frente a las provenientes de los países desarrollados, en especial, de las procedentes desde los Estados Unidos (7).

Como se indicara anteriormente, la estructura de los acuerdos de integración es muy amplia y progresivamente se ha ido asemejando a la agenda económica internacional. Ella, además de comprender las condiciones de acceso a los mercados (programas generales de liberación, incluyendo el desmonte o armonización de las restricciones no arancelarias y tratamientos especiales a determinados sectores sensibles por distintas vías), también se conforma con el establecimiento de normas comerciales, normas y programas de cooperación en distintos sectores y materias específicas, así como, en algunos casos, se determinan modalidades globales o específicas para la liberalización del comercio de servicios o de subsectores del mismo, en tanto que en otros tan sólo figura como enunciado programático.

Todo ello, indudablemente, está contribuyendo a incrementar la interdependencia entre los países. Pero, al considerarse que no se ha otorgado un tratamiento similar en todas las áreas objeto de los acuerdos, como en el caso del comercio de servicios, por ejemplo, se concluye en que el camino hacia la convergencia de esos acuerdos no estará exento de enfrentar grandes dificultades.Ese desafío que enfrenta la integración en la región,


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obviamente, se ve agudizado cuando comienza a encararse el plan de acción conducente a la conformación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).No obstante las diferencias que pudieran identificarse en la liberación del comercio de bienes entre los distintos acuerdos existentes en la región, se puede comprobar la existencia de objetivos, mecanismos y plazos, tanto a nivel nacional como asociativo, que en esta área, por lo menos, ponen de manifiesto la intencionalidad de los países de liberalizar el intercambio y profundizar sus relaciones económicas. Las dificultades emergerán, seguramente, cuando comiencen a delinearse los tratamientos para la diversidad de temas y materias involucrados en el ALCA, para la cual ni siquiera la normativa de la OMC garantiza a priori la determinación de disciplinas comunes.La dimensión de esas dificultades no puede medirse exclusivamente en términos de voluntad política o de compromisos jurídicos. Los obstáculos se podrán identificar, entonces, en factores ajenos a los procesos de negociación sean éstos de índole regional, hemisférico o multilateral, es decir, que se vinculan directamente con elementos políticos.En ese sentido, es importante destacar, por una parte, que los países latinoamericanos no vieron colmadas sus expectativas con los resultados alcanzados en la Ronda Uruguay, en términos que las aperturas realizadas unilateralmente no obtuvieron una contraprestación adecuada. Por la otra, dada la propia dimensión de los países y su estructura institucional se les dificulta la administración del conjunto de normas emergentes de la Ronda lo cual, entonces, limita las posibilidades que las mismas se traduzcan en punto de partida del proceso de convergencia.

3. LA CONVERGENCIA Y LA COMPETITIVIDAD

3.1 Un debate conceptual y una decisión política

El contexto en que se desenvuelve la integración de América Latina en la actualidad signado, especialmente, por los retos de la globalización, en general, y la hemisferización, en particular, ha determinado que el debate sobre la convergencia de los acuerdos entre los países de la región incorpore, de hecho, la proyección hemisférica de los mismos.Es indudable que la convergencia de los acuerdos de integración de América Latina y el Caribe y la conformación del ALCA no constituyen, en sí mismo, procesos excluyentes. Todo parece indicar que ambos cristalizarán en forma simultánea siendo, entonces, que el primero de ellos apoyará al segundo, sin que ésto se traduzca en la necesidad de consolidar los acuerdos entre los países latinoamericanos y caribeños como paso previo o pre-requisito de la liberalización plena a nivel hemisférico (8).


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Tanto desde el punto de vista cuantitativo como el cualitativo, este planteamiento encuentra una primera explicación en la trascendencia e importancia que revisten las relaciones comerciales de los países de la región con los Estados Unidos.En 1995, el mercado estadounidense constituyó el destino del 46% del total de las exportaciones regionales, en tanto que poco menos del 41% del total de sus importaciones tuvieron su origen en los Estados Unidos. Para cuatro de los países, este país fue el receptor del 30 al 80 por ciento del total exportado por cada uno de ellos, mientras que fue el origen del 30 al 75% del global de importaciones (Ver Cuadro 8a y Cuadro 8b. La significación de este intercambio se incrementa aún más cuando se analiza su estructura, al comprobarse la cada vez más creciente participación que van adquiriendo las manufacturas (Ver Cuadro 9 ) .Las últimas cifras disponibles sobre el origen de la IED en la región son más que ilustrativas de los vínculos de la región con los Estados Unidos. Salvo en tres de los países, del 40.6 al 63.9 por ciento de las inversiones registradas tuvieron un origen estadounidense (Ver Cuadro 10 ) , situación que según informaciones no sistematizadas, parece que antes de alterarse, se ha acentuado en los últimos años.El debate sobre la convergencia que originalmente fue introducido a comienzos de esta década como parte de una definición técnica-metodológica en algunos ambientes académicos y en determinados foros que buscaban opciones para su funcionamiento. Posteriormente, el debate trascendió de forma tal que adquirió determinadas características que implicarán la adopción de decisiones políticas de indudable repercusión sobre el futuro de las relaciones hemisféricas. Para ello influyó, sin lugar a dudas, la revalorización del mercado regional y, de manera muy especial, la evolución del MERCOSUR.

Actualmente, ese debate fluctúa en torno a dos concepciones que persiguiendo los mismos propósitos, difieren en las formas y ritmos en que deben alcanzarse los mismos. Tanto una como la otra concepción conllevan beneficios y costos para los países involucrados en las negociaciones. Sin embargo, debe partirse de un hecho que resulta inobjetable: los progresos de la integración en la región se explican, fundamentalmente, como la resultante de los procesos de ajuste que han implicado un altísimo costo político, económico y social que está implicando un reacomodo generalizado de la región.

Por ello, la articulación y convergencia no resultará ser un proceso fluido y sistemático sino que, por el contrario, para alcanzar los objetivos que lo guían deberá tener en cuenta, desde sus inicios, la necesidad de respetar, no sólo los ritmos previstos en los distintos acuerdos de integración, sino que, en especial, los requeridos por los países para asimilar y adaptarse a su nueva realidad. En ese entorno, el reconocimiento de las asimetrías constituye un elemento determinante de las negociaciones que se llevarán a

http://www.cefir.org.uy/docs/dt19/1904an08.htm






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cabo.Como en todo proceso de negociación, la búsqueda de la convergencia partirá de realidades dadas, y en ese contexto se podrá identificar un conjunto de obstáculos que para ser salvado, no bastará la voluntad política de los países participantes.

Como se señalaba al final del Capítulo anterior, el desarrollo de la estructura de los acuerdos de integración vigentes, no responde a patrones homogéneos. No obstante la obligatoriedad del cumplimiento de los compromisos multilaterales, todavía es fácilmente comprobable que ese desarrollo dista en mucho de lo comprometido internacionalmente (9). Y es ahí, nuevamente, donde se encuentra la raíz de un problema concreto que definitivamente ni podrá ser abordado mediante la repetición de una negociación multilateral, por el tiempo que insumiría, ni tampoco sería realista pensar en una coacción jurídica, salvo que ella se ejerza a través de la aplicación de medidas unilaterales restrictivas del comercio, de lo cual, existe experiencia en la región. Otra vez, los ritmos de asimilación y adaptación surgen como catalizador del proceso de negociación hacia la convergencia.

Finalmente, existe un elemento que merece algún tipo de consideración en el marco del debate sobre la convergencia, el cual se identifica en las relaciones de los países de la ALADI con las subregiones centroamericana y caribeña."De los 11 países miembros de la Asociación, Colombia, México y Venezuela son los tres países que han suscrito mayor número de Acuerdos al amparo del Artículo 25 del TM80 y, coincidentemente, son los tres países que registran mayor intercambio comercial con los países centroamericanos y caribeños con quienes existen acuerdos de este tipo.Las cifras de comercio entre los países de la ALADI y las de esas dos subregiones nos muestran una importancia relativa superior en el comercio de Colombia, México y Venezuela, con respecto a los demás países de la ALADI. De hecho, el comercio total de Colombia, que es el menor de los tres países, supera por más del doble el comercio del resto de los países de la Asociación.México, Venezuela y Colombia, en ese orden, registraron exportaciones en 1995 por un valor de U$S 1.253, 699 y 401 millones, respectivamente. En el mismo año, las importaciones de esos países provenientes de los países centroamericanos y caribeños con los que han suscrito acuerdos al amparo del Artículo 25 del TM80, alcanzaron la cifra de U$S 102, 110 y 140 millones, respectivamente" (10).

3.2 La convergencia y sus aportes a la competitividad

Al analizar los efectos del proceso de integración, implícitamente surge un elemento de debate adicional, cual es el de la competitividad.Entendida la competitividad como la capacidad de los países de mejorar y sostener su participación en el mercado internacional, los aportes de la integración, los cuales se potencian con la convergencia, se manifiestan en el incremento de las escalas de producción por vía de la


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conformación de los mercados ampliados; el uso de nuevas externalidades que, a su vez, redundan sobre la competitividad en un proceso de alimentación y retroalimentación; la reducción, y hasta la eventual desaparición, de determinados poderes monopólicos; y, por último, el incremento del poder de negociación conjunto que pueden, y deben, ejercer los países integrados.El desarrollo del potencial de competitividad que brinda la integración y su convergencia, obviamente, no parten en forma exclusiva de la evolución de los mercados, sino que a ella contribuyen una serie de factores que tienen una incidencia determinantes sobre el desarrollo de producciones competitivas.Desde este punto de vista, un aumento de la competitividad pasa por una interacción de las políticas nacionales con las de integración relacionadas con la producción; el desarrollo tecnológico; el acceso al financiamiento; la estabilidad de las normas comerciales, entendidas éstas como las condiciones de acceso a los mercados; y la capacidad gerencial de enfrentar las nuevas dimensiones de mercado.Los esfuerzos recientes de la integración en la región se han centrado, fundamentalmente, como puede desprenderse del primer Capítulo de este artículo, en el establecimiento de normas para regular y estabilizar las condiciones de acceso a los mercados, tal vez partiendo de la base que la nueva dimensión de los mismos, incluyendo los extrarregionales, inducirá el desarrollo de los otros factores. Sin embargo, ello todavía no es demostrable en la realidad sin tratar, con ello, de despreciar el aporte que el desarrollo de los acuerdos vigentes al aumento de la competitividad regional y, mucho menos, insinuar que tales acuerdos han procurado una desviación de comercio que atenta en contra del bienestar de los países participantes.Es evidente que por razones de diversa índole, sobre todo, como reflejo de las políticas económicas nacionales, el proceso de integración se ha orientado hacia el desarrollo de lo que convencionalmente podría denominarse la "integración de las demandas" postergando, o quizás inadvirtiendo, que la concreción de ella requiere la evolución simultánea de lo que podría calificarse como la "integración de las ofertas".Un profundo análisis del comercio en la región, si bien ha puesto de manifiesto el importante crecimiento que se verifica en la participación de las manufacturas en el mismo, también permite comprobar que al relacionar el intercambio intrarregional con el efectuado con el resto del mundo, las principales ventajas continúan siendo las basadas en la dotación de recursos naturales o en manufacturas generadas a partir de un bajo procesamiento de las materias primas (11).Al extrapolar ese análisis hacia las variables de la estructura industrial que condicionan el grado de sensibilidad de la industria frente a un proceso de


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integración, a través de la medición del grado de integración en la oferta regional con base en el coeficiente de comercio intrasectorial (12), el análisis concluye en que salvo para un mínimo de ramas industriales, el intercambio entre las principales relaciones bilaterales en el comercio intrarregional (Argentina-Brasil y Colombia-Venezuela) es esencialmente intersectorial.En el marco del proceso de convergencia, estas primeras conclusiones llevan a reflexionar en torno a dos aspectos. El primero se vincula con las reales posibilidades que tendría la región de acceder a los beneficios que se derivarían de la liberalización del mercado hemisférico que postula el ALCA.El segundo se refiere a los acuerdos de integración vigentes y la capacidad que tendrían ellos de promover la creación de nuevas ventajas comparativas y competitivas especialmente, mediante el impulso al desarrollo tecnológico. Es evidente que la dimensión regional podría servir de apoyo a inversiones de largo alcance que impliquen el desarrollo de tecnologías y mercados que serían útiles para la complementariedad de eslabones productivos ya existentes, compatibles con la ineludible competencia externa y la generación de los servicios de apoyo que ellos requieren.

Obviamente que no se trataría de un viraje, o retroceso, hacia el clásico modelo de sustitución de importaciones y la revitalización de políticas proteccionistas. Lo que se propone es que a través de la interacción de las políticas nacionales y de integración se procure la acción coordinada de los países orientados hacia la mejora de la productividad que, definitivamente, exige una política industrial y tecnológica activa.

Estos elementos que están estrechamente vinculados con la reconversión productiva y su competitividad internacional son determinantes, también, de la dinámica de los esfuerzos de integración ya emprendidos en la región. Esto acarrea la necesidad de acelerar simultáneamente el desarrollo de las acciones de carácter comercial, ya en marcha, con aquellas relacionadas con los servicios, las inversiones, la tecnología y la infraestructura, entre otros, de manera tal que el proceso de convergencia, con o sin proyección hemisférica, no tienda a profundizar los desequilibrios verificables en las relaciones intrarregionales o, si se quiere también, en las intrahemisféricas.NOTAS

1. Salvo aclaratoria específica, a los efectos del presente artículo, las referencias a Región, Regional, América Latina o Latinoamérica deben entenderse como el ámbito cubierto por los países miembros de la ALADI: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

2. Porto, 1992.3. CEPAL, 1991.4. Desde 1992, el Perú no participa en los mecanismos comerciales del GRAN.5. BID, 1996.


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6. ALADI, 1996.7. Mayobre, 1995.8. Rojas, 1996.9. ALADI, 1994 y 1995.10. ALADI, 1997, p.49.11. ALADI, 1996.12. Porto, Ibid.

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ROJAS PENSO, Juan F.1996. "Articulación y convergencia de los acuerdos de integración en el ámbito de la ALADI", en Capítulos del SELA (45), Caracas.

Los conceptos vertidos en este artículo son de la exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente reflejan el pensamiento de la Secretaría General de la ALADI.

El autor deja expresa constancia de su agradecimiento por los comentarios y aportes hechos por el Dr. Jorge Rivero


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Barriga, Director del Departamento de Comercio de la Secretaría General de la ALADI, y el Ing. Gonzalo Rodríguez Gigena, funcionario internacional a cargo de la coordinación de la División de Estudios y Estadísticas de la misma Secretaría.MULTILATERALISMO E INTEGRACION REGIONAL DE LA COOPERACION ECONOMICA ASIA-PACIFICO (APEC): Repercusiones Sobre la Convergencia y la Competitividad

Dae-Won CHOIFuncionario de Asuntos Económicos, Comisión Económica de las

Naciones Unidas para Europa.

1. INTRODUCCION

Mucho se ha dicho sobre la globalización, término éste que se ha convertido en la palabra de moda prominente para describir el proceso de la integración económica mundial. Los mercados financieros mundiales han visto triplicar su tamaño en el curso de la última década, aproximadamente el doble del valor del producto bruto mundial. El volumen del comercio mundial se expandió más rápidamente que la producción mundial, lo que condujo a un grado más alto de integración comercial entre las naciones. Por otra parte, el índice de crecimiento de la Inversión Extranjera Directa (IED) durante la última década superó al de la expansión comercial.

El tema crucial es si estas tendencias hacia la globalización constituyen una nueva dimensión cualitativa de la integración económica mundial, o si reflejan meramente un proceso de internalización continuo pero esencialmente incambiado. Por esa razón son las causas y los efectos de las tendencias de la globalización las que atraen nuestra atención, más que las tendencias en sí mismas.

Hasta la fecha, la mayoría de los análisis que apuntan hacia las cuestiones mencionadas anteriormente se han concentrado en una de las siguientes dimensiones de la globalización, tales como el cambio dramático y el desarrollo de la informática y las comunicaciones, la consolidación del régimen de comercio multilateral, la proliferación de los acuerdos regionales de comercio y el resurgimiento de los enfoques unilaterales y nacionalistas.Sin embargo, pocos análisis han intentado establecer un enfoque que pudiera incluir, sistemáticamente, todas las dimensiones en un marco integrado, sin perder la coherencia y la interconexión.En esta breve ponencia discutiremos varios de los retos más apremiantes frente al sistema de comercio mundial a la luz de estos y otros acontecimientos y tendencias. En vista del nuevo marco, es nuestra opinión que estos desafíos crean una agenda nueva post Ronda Uruguay, que comprende en primer lugar la "contestability" del mercado mundial que abarca el tema de la presencia en el mercado que va más


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allá de los temas del acceso al mercado; y en segundo lugar el impacto de la informática y las cuestiones relacionadas con el sistema de comercio multilateral.

2. MARCO ANALITICO DE LA CONVERGENCIA Y LA COMPETITIVIDAD. Esquema

El intento por comprender la "competitividad" en su manifestación contemporánea requiere un marco analítico que capte la gama y la dinámica de los diversos niveles de análisis y de actividad de la economía mundial. Este marco analítico puede dividirse, esencialmente, en cuatro niveles clave para su análisis: el nacionalismo, el regionalismo, el multilateralismo y el globalismo.

El nacionalismo comprende la naturaleza y el papel unitario del estado tal como se refleja a través de las políticas gubernamentales en materia de comercio, inversión, industria y tecnología; el regionalismo refleja los lazos, a través del comercio y la IED, que vinculan a una comunidad limitada de estados; el multilateralismo representa el establecimiento de sistemas de normas (instituciones) en el ámbito internacional (Organización de las Naciones Unidas (ONU), Organización Mundial de Comercio (OMC), etcétera); y el globalismo se caracteriza por el efecto revolucionario de las nuevas tecnologías en desarrollo de la informática y las comunicaciones, sobre todas las facetas de la vida y las modalidades de producción.Estas cuatro características del marco analítico captan lo que son, en esencia, cuatro procesos o dinámicas diferentes del cambio y la actividad. Por otra parte, hay también una importante relación causal entre ellas.Enfoque global: Los recientes adelantos en informática han transformado las actividades que hasta el presente se ubicaban dentro del ámbito del gobierno nacional y del estado nación a una escala transnacional y global (gobernabilidad global). La desregulación y la diseminación de la informática ha arrojado como resultado una liberalización y una aceleración de la integración global y la reducción correspondiente de la confianza en las entidades nacionales, ya sea de facto o de jure.

Enfoque multilateral: Los gobiernos han estado cediendo parte de su autoridad a través del multilateralismo, de manera que celebran acuerdos voluntariamente bajo los auspicios de organizaciones tales como la ONU, la OMC y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Estos acuerdos pueden tener, a su vez, un impacto directo sobre el globalismo a medida que se negocian más políticas dirigidas a una mayor integración global en campos tales como el comercio y la inversión, el desarrollo y la aplicación de la informática, etcétera.

Enfoque regional: En el regionalismo, estados que hasta el momento eran unitarios, celebran un acuerdo con una coalición de otros estados sobre asuntos tales como el comercio, la IED, la seguridad colectiva, y otros. El regionalismo implica un cierto nivel de integración regional en términos de



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producción, inversión y comercio, la correspondiente dilución de la identidad nacional marcada y, aunque no sea necesariamente el caso, puede funcionar hacia el globalismo. El regionalismo y el multilateralismo, si bien considerados comúnmente como opuestos entre sí, de hecho pueden funcionar juntos y complementarse en ciertos temas clave (tales como la política de la informática sobre las infraestructuras regionales de la información, por ejemplo).Enfoque nacional: Por último, todavía podemos encontrar un cierto tipo de clase de unilateralismo que aún se puede observar tanto de parte de los países desarrollados como en desarrollo, para obtener concesiones de acceso al mercado de otros, junto con una nueva ola de nacionalismo que induce a la utilización de políticas económicas exteriores por intereses propios, como en los casos de las sanciones económicas por la ley Helms-Burton y la oposición a que China y Rusia sean miembros de la OMC. Paralelamente, la integración dentro de la economía mundial de las nuevas economías de mercado emergentes, tales como Brasil, Argentina, México, Indonesia, China, Tailandia, Malaisia, Polonia, la República Checa, Hungría, etcétera, es crucial para comprender por qué el tema de la gobernabilidad global todavía depende de la dimensión nacional. De hecho, de acuerdo con las estimaciones de la OMC, en el año 2010 el tamaño del mercado de las diez principales economías en desarrollo será tan importante como el de las diez mayores economías desarrolladas.

Para poder poner en funcionamiento estos cuatro factores y vectores y determinar dónde colocar los acontecimientos actuales dentro de este marco, se necesitan dos conceptos adicionales: la convergencia y la competitividad, las que pueden ser utilizadas como unidades de medición.

La convergencia, definida como el grado de integración alcanzado por las cuatro fuerzas del nacionalismo, el multilateralismo, el regionalismo y el globalismo, puede medirse por el número de políticas liberalizantes, la tasa de crecimiento y la capacidad tecnológica. Desde el punto de vista de un estado en particular, esta medida revela el grado al cual se ha integrado en una amplia escala; desde el punto de vista del sistema internacional en su totalidad, mide el grado promedio de convergencia alcanzada.La competitividad, ya sea de una empresa o una nación, refleja en su manifestación contemporánea, la relación entre el comercio, la IED y la informática y la participación en el mercado de la entidad en cuestión. Es más, la distinción entre competitividad empresarial y nacional refleja uno de los problemas centrales de la globalización: el papel de la informática y el conflicto entre el esfuerzo por obtener ganancias y renta (la empresa) y estabilidad y bienestar (la nación). El problema de ambas medidas de convergencia y competitividad radica, no obstante, en el hecho de que hoy día existen pocos indicadores confiables, siendo los antiguos indicadores incapaces de tomar en consideración la existencia de los cuatro niveles de análisis. Es bien sabido que la agenda establecida por la Ronda Uruguay, a la vez que reconocida como la ronda más global en la sucesión del multilateralismo, fue negociada en un momento en que el sistema del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de políticas comerciales multilaterales y


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no discriminatorias se enfrentaba a serios desafíos por las medidas proteccionistas no arancelarias por parte de los países industriales y una nueva ola de regionalismo, visible en la proliferación de nuevos bloques comerciales así como en la extensión y la profundización de los ya existentes.

3. AGENDA POST RONDA URUGUAY Y LA "CONTESTABILITY" INTERNACIONAL DEL MERCADO

Desde su establecimiento en 1947, el GATT, se preocupó, ante todo, por las medidas relacionadas con el comercio impuestas en las fronteras. Durante el período 1974-79, como resultado de las negociaciones de la Ronda de Tokio, el GATT se movió dentro de las fronteras para considerar políticas que se trataban convencionalmente como internas, pero que podían dar lugar a consecuencias importantes para que las operaciones de los productores extranjeros compitieran en el mercado interno, a saber, las normas técnicas y los obstáculos técnicos al comercio relacionados, las subvenciones a la producción y las compras del sector público, etcétera. Este proceso fue ampliado en la Ronda Uruguay (1986-93) con la inclusión de los servicios y la propiedad intelectual dentro de las áreas a ser abarcadas por la OMC.Desde un comienzo, las preguntas fundamentales que deben abordarse en cualquier estudio de un nuevo régimen multilateral de comercio son: ¿en qué medida el sistema de comercio multilateral puede regular las prácticas empresariales internas?; ¿cuál sería el factor determinante en las áreas nuevas?; y ¿existe alguna interfaz entre la OMC post GATT, orientada a los aranceles y la OMC orientada a la "contestability"?

Vamos a considerar el último tema incorporándole las dos dimensiones diferentes del sistema multilateral de comercio: el acceso al mercado y la presencia en el mercado. Mientras que las barreras arancelarias han sido consideradas como uno de los principales obstáculos para el acceso al mercado, en los últimos años el interés de los formuladores de política ha cambiado de los campos regulatorios internos debido a las exigencias de funcionamiento de las firmas globalmente activas y la complementariedad inherente entre el comercio y los flujos de inversión.Como lo señalaba E. Petersman (PSIO, 1996), la escuela estructuralista ve a la estructura del mercado (es decir, el grado de concentración) como la principal determinante del desempeño del mercado; el monopolio es considerado malo porque es muy probable que distorsione los precios y la asignación eficiente de recursos. Los proponentes de la escuela de la "contestability", en cambio, se concentran en el ingreso libre al mercado más que en la participación en el mercado; en la medida en que los mercados permanezcan contestables, el ingreso potencial y las presiones competitivas de los nuevos competidores eviten probablemente que el monopolista aumente los precios por encima del nivel de competencia. En una modalidad neoliberal extrema, los economistas de la escuela de Chicago consideran que los monopolios son más bien un signo de eficiencia superior en la medida en que el monopolio no se deba a obstáculos gubernamentales al ingreso al mercado;


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como las ganancias de los monopolios sean probablemente temporarias -de conformidad con el supuesto- y funcionen como un incentivo para que los competidores se vuelvan más eficientes, sus efectos económicos negativos pueden ser mínimos. Es dentro de este contexto que la política de la competencia se considera como uno de los temas más prominentes de la nueva agenda comercial post Ronda Uruguay, con un potencial significativo para una liberalización continua del comercio y el régimen de inversiones.

4. POLITICA DE COMPETENCIA EN LA APECLa política de competencia puede definirse como un conjunto de leyes, normas e instituciones que controlan las prácticas comerciales restrictivas, incluyendo los cárteles internos y las restricciones horizontales entre los competidores; comportamiento de la empresa dominante o monopolización; fusiones anticompetitivas y otras prácticas comerciales restrictivas relacionadas. Vale la pena observar que muchos de los países de la APEC, incluidos Hong Kong, Indonesia, Malaisia, las Filipinas, Singapur y Tailandia, no tenían una política de competencia hasta hace relativamente poco tiempo. Aún cuando tienen la legislación necesaria para evitar la publicidad engañosa y el control de los precios, carecen de un cuerpo legislativo que se refiera a las prácticas anticompetitivas y que esté respaldado por entidades independientes para hacerlo cumplir. El cuadro adjunto documenta aquellas economías de la APEC que tienen una ley y una política de competencia.

Para un examen ulterior, se podrían incluir en los cuadros los siguientes temas de discusión en el caso de la política de competencia para las economías de la APEC, lo que podría tener repercusiones directas para otras regiones tales como la América Latina:¿En qué medida se considera que las políticas de competencia interna son un impedimento para el crecimiento? ¿Qué conjunto mínimo de leyes y políticas de competencia se necesita para alcanzar la meta del libre comercio en la APEC para el 2010? y ¿qué grado de convergencia será necesario en la APEC, en términos de procesos, fondo y velocidad, para aplicar las leyes y las políticas de competencia? ¿Es necesario tener un conjunto de políticas armonizadas de competencia entre todas las economías de la APEC? Por último ¿de no serlo, cómo se la puede hacer compatible con la "política de la competencia de las políticas de competencia", en especial de acuerdo con las normas multilaterales tales como las de la OCDE y la OMC?De partida podemos observar que hay un esfuerzo por parte de la APEC para definir un conjunto mínimo de temas de fondo de la política de competencia que una política interna debería incluir y para brindar un medio para la armonización de procedimientos de manera de lograr algún conjunto razonable de límites de acuerdo con la información que requiere períodos de notificación. Por último, se debería considerar el establecimiento de un mecanismo de solución de controversias como parte de la discusión.

5. LA DECLARACION MINISTERIAL DE SINGAPUR DE LA OMC Y LA FACILITACION DEL COMERCIO

Otra área de interés que ha de tener repercusiones


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importantes para la arquitectura cambiante del sistema comercial multilateral, es el tema de la facilitación del comercio. La iniciativa de la OMC de promover el tema de la facilitación del comercio puede considerarse como un medio de superar el alcance limitado de la OMC, partiendo de una concentración sobre las negociaciones arancelarias comerciales, heredadas del GATT, nacidas con el Sistema Bretton Woods. Incluso el Acuerdo sobre Informática (AI), recientemente celebrado por la OMC, estuvo limitado a la reducción de tarifas para los productos relacionados con la tecnología de la información y no contiene el tema de la simplificación de los procedimientos comerciales.El tema de la facilitación del comercio se concentra en las preocupaciones por conseguir herramientas para procedimientos eficientes en forma de normas, prácticas recomendadas, procedimientos modelo en una variedad de áreas (códigos y abreviaturas, clave de diseño de la factura, transporte, condiciones de pago, embalaje, aduana, Intercambio Electrónico de Datos (EDI), etcétera) relacionadas con el comercio internacional, con la utilización del EDI.La OMC considera que el EDI de las Naciones Unidas para la Administración, el Comercio y el Transporte (ONU/EDIFACT) como la única norma internacional para el EDI. Por otra parte, un modelo de Transacciones Comerciales Internacionales (ITT) ha de brindar un marco que identifique las etapas del proceso de comercialización y dirija las acciones en ese sentido.Después de examinar el informe provisorio de la OMC sobre facilitación del comercio, podemos suponer que en el curso de 1997, la Secretaría de la OMC emprenderá el llamado trabajo exploratorio y analítico que se concentra en los tres aspectos siguientes:

a. Examinar las actividades esenciales de las organizaciones pertinentes, tanto gubernamentales como no gubernamentales y tratar de extraer el común denominador para materializarlo en los elementos esenciales de los temas de facilitación del comercio.b. Observar los planes de acción sobre la facilitación del comercio establecido para organizaciones regionales tales como la APEC, Unión Europea (UE), TLCAN, Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), etcétera (por ejemplo, la ASEM lanzó recientemente un Plan de Acción para la Facilitación del Comercio).c. Cómo vincular los acuerdos específicos establecidos por el GATT 1994 (Artículos V, VII, VIII, IX y X) y la Ronda Uruguay (Licencias de importación, Normas de origen, Valoración en aduana, Obstáculos técnicos al comercio) a los temas de facilitación del comercio; y cómo revisar los acuerdos antes mencionados de acuerdo con a) y b).

6. CONCLUSIONEn resumen, el orden post GATT que apunta a la "contestability" de los mercados mundiales se enfrentará con la liberalización de la inversión que la OCDE ha estado desarrollando dentro del marco del Acuerdo Multilateral


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sobre Inversión (MAI). Podría incluir la reducción de la incertidumbre jurídica, la reducción de las limitaciones a la propiedad extranjera, la reducción de las limitaciones a la creación de entidades empresariales, la reducción de las limitaciones monetarias respecto de las ganancias, regalías y transferencias de divisas y la reducción de las exigencias desiguales vinculadas con la actividad de inversión. Además, como se mencionara anteriormente, la reforma reguladora y la política de competencia se agregarán a la nueva agenda multilateral a medida que la frontera entre el comercio, la inversión y las operaciones empresariales se vuelva cada vez más borrosa en el curso de los años.

Como se mencionó anteriormente, se debería también prestar atención más estrecha a los problemas relacionados con el tema de la facilitación del comercio que requiere un nuevo examen meticuloso del padrón de los procesos empresariales y comerciales desde el punto de vista de la informática y su impacto sobre el comercio y la producción global. El beneficio de la liberalización del comercio y la inversión, si se probara, solamente se podrá alcanzar cuando su política esté elaborada estratégicamente y aplicada conjuntamente con la facilitación del comercio que hace hincapié en el lado del usuario de la nueva tecnología informática. Se prevé que la agenda futura no puede darse el lujo de ignorar esta dimensión tecnológica, llamada cibereconomía. En este sentido, existe una brecha importante, tanto teórica como práctica, entre el marco actual posterior a la Ronda Uruguay y el que podríamos llamar de genuinamente "multilateral". Estamos en medio de un proceso en que el progreso no siempre es gratis.

CUADROPolítica de competencia en las economías de la APEC: leyes e

instituciones

País Legislación principal(organismos que la aplican)

Australia Ley de Prácticas Comerciales, 1974 Ley de Vigilancia de Precios, 1983 (Comisión de Prácticas Comerciales)

Canadá Ley de Competencia, 1986 (Oficina de la Política de Competencia)

China Ley contra la Competencia Desleal, 1993 (Departamento Administrativo de Asuntos Comerciales e Industriales)

Japón Ley Antimonopólica y De Comercio Justo, 1993 (Comisión de Comercio Justo)

México Ley Federal y Competencia Económica, 1993 (Comisión Federal de Competencia)

Nueva Zelandia Ley de Comercio, 1986 Ley de Comercio Justo, 1986 (Comisión de Comercio)


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República de Corea Ley de Reglamentación del Monopolio y Comercio Justo, 1980 (Comisión de Comercio Justo)

Taipei China Ley de Comercio Justo, 1991 (Comisión de comercio Justo)

Estados Unidos Ley Sherman, 1890 Ley Clayton, 1914Ley de la Comisión Federal de Comercio, 1918 Ley Webb- Pomerene, 1918 Ley Robinson-Patman, 1936 Ley Celler-Kefauver, 1956Ley Hart-Scott-Rodino sobre Mejoramiento del Antitrust, 1976 (Ministerio de Justicia Comisión Federal de Comercio)

Fuente: Industry Canada (1995) en L. Waverman, Trade and Competition Policy en la APEC, PECC, 1996.

CONVERGENCIA ENTRE ESTADOS Y REGIONES: Mercados Laborales, Bienestar Social y Competitividad en la Unión Europea

Robert LEONARDIProfesor, Instituto Europeo, London School of Economics, Londres.

1. DESARROLLO ECONOMICO Y DISPARIDADES REGIONALES

La literatura empírica y teórica sobre la convergencia y la divergencia económica ha crecido en el transcurso de los años. Hay un debate significativo no solamente en cuanto a la dirección del cambio sino también sobre qué es lo que causa el cambio y cómo debe medirse dicho cambio. En el pasado, los factores principales que explicaban la convergencia o la divergencia se concentraban en los factores físicos tales como la infraestructura, el capital financiero y el acceso a los recursos naturales. En tiempos más recientes, la atención ha comenzado a centrarse en el papel del capital humano (capacidades y predisposiciones empresariales), recursos institucionales y políticos (estructuras constitucionales formales del gobierno) y factores sociales y culturales (asociaciones, redes de políticas y opiniones sobre la cooperación social). Las teorías que se refieren a la institucionalización de la toma de decisiones supranacional en Europa, hacen también supuestos explícitos acerca de la dinámica del crecimiento económico y la convergencia y su vínculo con el proceso de creación de instituciones en la Unión Europea (UE).En esta ponencia debatiremos las principales teorías que se han planteado para predecir y explicar la relación entre el centro y la periferia dentro de los estados nación, dentro de la UE y entre países en el mundo, para luego observar la evidencia empírica sobre la naturaleza de las tendencias que se manifiestan en las economías nacionales y regionales en un mercado europeo y mundial crecientemente integrador. En el pasado, las teorías sobre la convergencia y la divergencia fueron utilizadas para formular hipótesis para analizar las perspectivas económicas y políticas de los estados periféricos y de las regiones que se integran en mercados mayores. En cambio y últimamente, estas nociones aceptadas comúnmente fueron cuestionadas por tendencias empíricas que no se adaptaron a las nociones tradicionales respecto de las regiones subdesarrolladas.Las teorías económicas que han buscado una explicación de la dinámica del crecimiento regional (o su ausencia) y que han sido utilizadas como base para proponer políticas regionales, pueden dividirse en dos categorías básicas. La


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primera pone el énfasis en el proceso de convergencia o el paso hacia la cohesión. La convergencia se define aquí como el producto final de las políticas socioeconómicas diseñadas para reducir las disparidades socioeconómicas que existen entre las regiones y las naciones dentro de Europa - es decir, las economías regionales y nacionales convergen si las economías inicialmente más débiles se benefician de las políticas económicas apropiadas diseñadas para estimular el desarrollo y si las economías de los estados y regiones periféricos crecen a velocidades más rápidas que las de las áreas centrales. Como corolario, las perspectivas de convergencia se ven aumentadas si las áreas centrales primeras sufren una declinación económica como parte de la reestructura industrial o incluso de la desindustrialización. En el debate sobre el Mercado Único Europeo (MUE) y sobre la Unión Monetaria Europea, el concepto de convergencia fue utilizado para referirse a la similitud creciente de las políticas económicas e incluso al desempeño económico de las economías regionales y nacionales (2).

La divergencia, en cambio, se define con la existencia de disparidades mayores. Las disparidades aumentan a medida que la lógica de los flujos diferenciados de los factores de producción sirve para favorecer a las regiones o países desarrollados frente a los subdesarrollados. Los ricos se hacen más ricos y los pobres más pobres. La divergencia continúa debido al hecho de que las regiones y los estados que están pasando por una declinación no están dotados de las políticas, las condiciones y los niveles de desempeño necesarios para reducir la brecha y el potencial para el crecimiento que los separa de las zonas más desarrolladas.

Ambos lados del debate han puesto en orden construcciones teóricas elaboradas para respaldar sus puntos de vista. Pero lo que preocupa aquí es: ¿qué enfoque describe mejor la realidad empírica del ritmo y el contenido del cambio económico nacional y regional en el curso de los últimos 40 a 50 años y cómo están vinculados esos niveles de desempeño y resultados económicos con la integración económica europea y la apertura de los mercados nacionales a la competencia y a la inversión extranjera? Es crucial establecer el registro empírico de las disparidades en Europa y en otros lugares para probar la capacidad predictiva de los enfoques alternativos e identificar los factores causales que impulsan el desempeño económico.La pregunta básica que nos ocupa aquí no es cuáles son los factores detrás del cambio, sino más bien si la integración económica ayuda u obstaculiza las perspectivas de alcanzar una UE más cohesiva o una mejor distribución de la riqueza y de la capacidad productiva en el ámbito mundial. Para responder a esta pregunta necesitamos entender los factores que alimentan el curso del desarrollo económico y cómo el ritmo del crecimiento económico ha interactuado con las fases de la integración del mercado. Antes de comenzar el análisis del curso del desarrollo y de la integración de los mercados, vale la pena dar un breve vistazo a algunas de las predicciones hechas por ambas partes del debate entre la convergencia y la divergencia.

2. TEORIAS DE LA CONVERGENCIASe han planteado varios enfoques para explicar el proceso de la convergencia económica dentro del contexto de los


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sistemas de estados nación desarrollados. Los cuatro enfoques que aquí se presentan se basan en una mezcla de mercado, gobierno y factores sociales que estimulan y mantienen el crecimiento en el curso del tiempo.El primer enfoque tiene en cuenta las causas del crecimiento y pone énfasis en el papel desempeñado en el crecimiento por la industrialización y la creación de grandes empresas industriales que usan economías de escala como su principio organizador básico (3). De acuerdo con esta perspectiva, las áreas periféricas son subdesarrolladas porque carecen de la base industrial necesaria que puede tornarlas competitivas frente a las áreas centrales. Es así que se puede lograr un mejoramiento de la ventaja comparativa de las áreas periféricas dominadas por la agricultura a través de la repetición del proceso de industrialización (4). Antes de 1974, el paradigma de la industrialización abogado en la mayoría de los países desarrollados se centraba en la adopción de economías de escala y en métodos de producción Fordistas. Los gobiernos nacionales que querían desarrollar sus economías perseguían políticas dirigidas a suministrar los incentivos para invertir, atrayendo el capital desde el extranjero y movilizando el capital interno para inversiones productivas, aumentando el nivel de habilidad de la fuerza laboral, protegiendo a las industrias nacientes, creando un clima positivo para el empresariado y alentando un proceso de tamizado entre las pequeñas y medianas empresas para alentar el surgimiento de un productor dominador. El desarrollo en los otros sectores económicos (es decir, la agricultura y los servicios) era considerado útil pero, en el análisis final, el desarrollo se basaba en el crecimiento y la evolución de las modalidades tradicionales de industrialización. El éxito del proceso de industrialización, se decía, se basaba no en talleres de artesanos o en bienes artesanales, sino en bienes producidos en masa que pueden competir en el mercado mundial en base a costos competitivos de producción. Elaboraciones más recientes de este enfoque, tales como la propuesta por Grossman y Helpman (1991), pusieron el énfasis en el papel de la integración para estimular el crecimiento a través de un proceso de escala de mercado por el que la eliminación de los obstáculos al comercio facilita el acceso, por parte de las economías periféricas, a los grandes mercados de las áreas centrales, eliminando la redundancia (las economías periféricas no tienen que reinventar procesos que ya fueron probados y aplicados en otros lados) y estimulando la transferencia de tecnología permitiendo así que las regiones periféricas compartan inmediatamente las innovaciones hechas en otros lugares.Otros escritores han hecho hincapié, en cambio, en la dificultad de realizar estos objetivos debido a las rigideces inherentes al libre flujo de los factores de producción. Vanhoven y Klassen (1980) cuestionan la movilidad del trabajo, el capital y los precios y sostienen, en su lugar, que la realidad económica de Europa refleja la inflexibilidad inherente creada en la negociación nacional de salarios y en las estructuras de producción y distribución dominadas por grandes empresas nacionales. Estas características impiden que las empresas ajusten adecuadamente su producción y estrategias de marketing para tener en cuenta los trastornos económicos, los cambios en la demanda y el aumento de la competencia de parte de productos y áreas de producción nuevos. Esas rigideces incorporadas impiden que el mercado compense adecuadamente en términos de salarios y niveles de precios


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las áreas golpeadas por la recesión. La evidencia empírica ha demostrado que mientras que el mercado laboral y de la producción industrial pueden estar en contracción, el nivel de consumo regional permanece el mismo. Esto se debe al papel compensatorio desempeñado por los grandes gastos gubernamentales bajo la forma de programas de apoyo a los ingresos para los desempleados y sus familias que son parte de los programas estatales de bienestar de Europa Occidental. El resultado final de estas rigideces incorporado al mercado por las políticas sociales gubernamentales es el aumento del nivel de disparidades regionales, desempleo, caída de las inversiones y déficits gubernamentales florecientes. De esta forma, el funcionamiento de la "mano invisible" de las economías de mercado y los niveles pasados de producción industrial y la presencia de una gran clase trabajadora no son garantías de que el cambio va a promover la adaptación y el crecimiento. Las perspectivas de reestructura industrial están frustradas, en cambio, por las políticas gubernamentales y las expectativas políticas de ciudadanos que se han acostumbrado a altos niveles de consumo y provisiones gubernamentales.

En las dos últimas décadas, saliendo recién de las dos crisis petroleras de los años setenta y la reestructura de las empresas industriales tradicionales de las áreas centrales más antiguas de Europa, han surgido serias dudas de si la industrialización por sí misma y la industrialización basada en el modelo Fordista son opciones realmente viables para que las áreas atrasadas se pongan al día en términos de niveles de productividad y bienestar con las partes desarrolladas de la Unión. Los nuevos paradigmas industriales que se centran en el papel de las pequeñas y medianas empresas, la alta tecnología y una mezcla entre las empresas de servicio y de producción han encontrado el apoyo de los formuladores de políticas y los economistas (Ross y Usher, 1981; Cross, 1981; Piore y Sabel, 1984; Garofoli, 1991). Se ha llegado a introducir el papel de la agricultura como estímulo para el crecimiento y otros factores -tales como el capital social, el papel de las instituciones y los arreglos políticos- para explicar los factores "residuales" que no fueron tenidos en cuenta en el análisis histórico de crecimiento en las sociedades industrializadas.

El segundo gran enfoque para estimular el crecimiento económico en Europa fue la teoría del "polo de crecimiento", formulada por Francois Perroux (1955) (5). La teoría del polo de crecimiento aceptaba, en gran medida, el paradigma Fordista de industrialización pero, contrariamente a los modelos clásicos de crecimiento económico, introdujo un papel significativo para la planificación económica nacional y la toma de decisiones política en la ecuación del desarrollo. Los políticas del polo de crecimiento dejan de lado el papel central del sector público como amortiguador del impacto desenfrenado de las fuerzas de mercado en las zonas subdesarrolladas. Las ideas detrás de los polos de crecimiento recibieron su primera aplicación empírica extensa en Italia, en un intento por industrializar el sur o Mezzogiorno. Las estrategias del polo de crecimiento han tenido una carrera despareja tanto en la teoría como en la práctica, tanto en Italia como en aquellos lugares donde han


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sido aplicadas. El Mezzogiorno italiano y otras zonas de la Unión, tales como Grecia y España, han servido de gran laboratorio europeo para probar la validez de la teoría del polo de crecimiento.La teoría dice básicamente que el crecimiento puede planificarse y concentrarse por zona geográfica en polos de desarrollo que se pueden identificar en concentraciones urbanizadas o metropolitanas. El subdesarrollo, en cambio, se manifiesta por lo general en las zonas rurales, en que el nivel de urbanización es bajo y donde hay falta de provisión adecuada de infraestructura económica, de capital y de mano de obra calificada. Dado este desequilibrio de factores entre zonas urbanas y rurales, los defensores del polo de desarrollo sugieren que los gobiernos deben intervenir para equilibrar los factores de producción a través de la acción directa para lograr un crecimiento acelerado en las zonas menos desarrolladas. Desde esta perspectiva, el desarrollo regional tiene que ser una política gubernamental consciente de la reasignación espacial del crecimiento y un nuevo equilibrio de los factores de producción. El crecimiento es, por lo tanto, un subproducto de la política gubernamental más que la consecuencia inconsciente de las fuerzas económicas privadas que operan dentro de los límites del cálculo de costos y beneficios impulsado por el mercado.

Al hacer operativo el enfoque del polo de crecimiento para el desarrollo, las políticas gubernamentales se han concentrado en la creación de industrias capaces de movilizar la mano de obra de la comunidad circundante, aumentando los niveles de vida de la fuerza laboral y generando incentivos para estimular el empresariado local en zonas subdesarrolladas no urbanizadas. Como consecuencia de estas acciones, las economías de escala y las economías exteriores se pueden manifestar en la zona que rodea el polo de crecimiento, estimulando de esa manera el desarrollo de empresas secundarias que subcontratan mano de obra de la(s) industria(s) del polo de crecimiento y la formación de un empuje más orientado hacia el consumidor en las industrias locales complementarias.La aplicación más extensa de la teoría del polo de desarrollo se llevó a cabo en el sur de Italia, durante el período 1950-1993, a través de las actividades de la Cassa per il

Mezzogiorno y la Agencia para el Sur. Roberto Camagni (1991) planteó que la intervención pública en el sur se organizó alrededor de tres etapas: la primera consistió en la provisión de la infraestructura básica y la formación de capital fijo hasta fines de los años cincuenta; la segunda etapa, que fue trascendental, se basó en la intervención de las empresas estatales y la atracción de sucursales de grandes fábricas de empresas privadas mediante la provisión de incentivos financieros ostentosos hasta fines de los años sesenta; y la tercera se organizó alrededor del intento por crear las condiciones para el florecimiento de formas difusas de industrialización basadas en pequeñas empresas, lo que terminó en los años setenta (6).En contraste con la teoría del polo de crecimiento, el tercer enfoque de la teoría ve al gobierno y a la política pública como un impedimento para el desarrollo. Las normas gubernamentales sobre la inversión, los salarios, las


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condiciones de trabajo, los beneficios, las transferencias de capital y la ciudadanía de los inversores pueden funcionar como inhibidores significativos del desarrollo. Este grupo de escritores (por ejemplo Hirsch, 1976; Olson, 1982) ponen el énfasis en la necesidad de reintroducir consideraciones de mercado en las políticas de desarrollo y reducir la interferencia del estado en la actividad económica. En países con acceso al capital, la tecnología y la mano de obra calificada -como es el caso en Europa- y con la necesidad creciente de competir en el ámbito mundial frente a los países con bajos salarios, el crecimiento no se basa en una intervención gubernamental significativa en la creación de capacidades productivas ni en el proceso de industrialización. Los gobiernos necesitan concentrarse, en cambio, en la reducción de los impedimentos estructurales que inhiben el crecimiento económico tales como los controles de capital, las regulaciones para la conducta de la actividad económica, las leyes laborales, las escalas de sueldos normalizadas, las normas ambientales, etcétera. La intervención gubernamental en la economía y la formulación de reglamentaciones funcionan para sacar de curso al desarrollo económico y alteran el equilibrio natural entre los factores económicos. Este enfoque atrajo muchos adeptos en la década del ochenta y del noventa al volverse a introducir la liberalización en los sistemas de bienestar occidentales en la UE a través de la desregulación y las políticas de privatización seguidas por los gobiernos tanto de tendencia conservadora como progresista.Loukas Tsoukalis (1981) argumentó que el crecimiento de España, Portugal y Grecia en la década del sesenta y del setenta se basó en la reorientación de sus mercados hacia mayor interacción con los otros países de Europa Occidental mediante la eliminación de las políticas económicas autárquicas. De igual forma, Krause (1968) y otros mantuvieron que el crecimiento de Europa en el período de postguerra fue gobernado por la necesidad de abrir los mercados nacionales y las actividades económicas y sociales interiores a las tendencias mundiales y a los factores económicos que condujeron a un crecimiento sin paralelo y evitaron los desastres económicos que afligieron a Europa después de la Primera Guerra Mundial, cuando las políticas económicas nacionales ponían énfasis en la protección de los productores internos y los mercados de la competencia internacional.

La última teoría de desarrollo adquirió prominencia durante la última década y hace hincapié en el papel de los factores locales y endógenos para la promoción del crecimiento. La teoría endógena del crecimiento consiste, en cierta medida, en una reacción a la teoría del polo de crecimiento perrouxiano y a otras teorías que hacen hincapié en el papel de las instituciones estatales y en las empresas de utilización intensiva del capital para la determinación del desarrollo. Los propulsores del intento del crecimiento endógeno señalan el papel importante de las pequeñas empresas y la interacción entre los grupos de base en el sistema social y las instituciones políticas subnacionales para la movilización del crecimiento.

El punto de partida de esta escuela de teóricos del desarrollo (Bingham y Mier, 1993; Cappellin, 1993; Stoehr, 1990; Suarez-Villa, 1989; Wadley, 1986) es la misma que la crítica general que se formula a la teoría del equilibrio:


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los factores de producción son básicamente inmóviles. Los componentes básicos del desarrollo -tales como la infraestructura física, el trabajo, el capital, los insumos tecnológicos, etc.- no emigran de una zona a otra en base a fuerzas anónimas del mercado. Tienden, por el contrario, a permanecer fijas en una localidad determinada. De esa forma, el desafío para las políticas gubernamentales de desarrollo consiste en crear las condiciones para promover la emigración de algunos de estos factores (es decir, el capital y la tecnología) mediante programas apropiados de incentivos. Se considera, sin embargo, que el factor más importante para determinar el desarrollo es la capacidad de las regiones de promover el pleno empleo de los recursos locales y alza las perspectivas locales de innovación. La política pública diseñada para promover el desarrollo endógeno necesita concentrarse en levantar los obstáculos a la creación de empresas y en ayudar a las empresas existentes a emigrar a sectores de producción en que las zonas locales tengan una ventaja comparativa. Estos objetivos pueden conseguirse mediante una investigación proactiva y una política de desarrollo, mediante la educación vocacional actualizada, el suministro de servicios al productor, estrategias agresivas de marketing en el extranjero, la promoción de la cooperación público privada y estrategias de desarrollo territorial mirando hacia el futuro y de protección ambiental diseñadas para aumentar la atracción de la zona tanto para los empresarios autóctonos como para los de fuera (Garofoli, 1992).

La teoría del crecimiento endógeno se diferencia de los tres enfoques anteriores porque destaca el papel de los gobiernos en el ámbito subnacional (es decir, las regiones y las autoridades locales) en cuanto participantes activos. El papel de la región consiste en crear la estructura de incentivos y en contribuir con la coordinación general de las políticas, mientras que el papel del gobierno local se considera como más apropiado para crear la infraestructura social y física necesaria para que las empresas logren llevar al máximo las economías exteriores.

3. TEORIAS DE LA DIVERGENCIA

Hay dos grupos básicos de defensores de las teorías de la divergencia. La primera no excluye la posibilidad de que las regiones subdesarrolladas puedan experimentar el crecimiento pero señala la dificultad para alcanzar este resultado. El segundo grupo sufrió un traspié significativo con la muerte de la Unión Soviética. En el pasado, los teóricos marxistas habían excluido básicamente la posibilidad de arreglar las diferencias regionales en la medida que el capitalismo siguiera dominando el sistema económico.

El principal argumento utilizado en la elaboración de una política regional para la Comunidad Europea en la década del setenta se inspiró en el trabajo teórico de Gunnar Myrdal. En 1957, Myrdal desarrolló la teoría de la causa acumulada basada en una crítica del modelo de ventajas comparativas del comercio internacional (Myrdal, 1957; Holland, 1976). Myrdal sostiene que las fuerzas del mercado no acarrean una distribución igual de la remuneración de los factores de producción ni de los ingresos. Los


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movimientos de capital, trabajo y servicios son los medios gracias a los cuales las regiones desarrolladas son compensadas por su "virtud" y las regiones menos desarrolladas son despojadas de su potencial futuro para alcanzar el progreso. En otras palabras, el éxito de las regiones más desarrolladas lo paga la reducción de potencial de desarrollo de las regiones menos desarrolladas. Como consecuencia se crea un círculo vicioso de subdesarrollo que envía sus ondas a través de las economías periféricas produciendo secuelas que empujan el capital, la mano de obra calificada, el empresariado, la tecnología, etcétera, hacia las zonas centrales y revierte el impacto de los efectos de diseminación alentando a los factores de producción a que se muevan en la dirección opuestas, eso es, del centro desarrollado hacia la periferia menos desarrollada.Myrdal reconoce también que el crecimiento económico de las zonas centrales tiene algunos efectos positivos para las regiones periféricas. Se les denomina efectos de diseminación del desarrollo. Los efectos primarios de diseminación del desarrollo identificados por Myrdal son menos pertinentes para explicar el desarrollo de la Europa del período de postguerra que lo que podría ser el caso para países del Tercer Mundo. El efecto inicial de diseminación que destaca el papel de las zonas periféricas como exportadores de materias primas y productos agrícolas hacia las zonas desarrolladas se ha visto mitigado desde principios de los años setenta por:

a. La dotación relativamente baja de Europa de recursos naturales y la ubicación de los países naturalmente muy bien dotados en su periferia (por ejemplo el gas natural del Magreb y Rusia, el petróleo del oriente medio y la madera y los minerales de Africa), yb. el impacto de la Política Agraria Común. De hecho, la experiencia de las dos últimas décadas ha mostrado que las zonas subdesarrolladas, tales como el sur de Italia y Grecia, se han transformado en importadoras netas de productos agrícolas originarios de países centrales más que de los graneros, invernaderos o campos frutales de Europa.

El tercer efecto de diseminación mencionado por Myrdal señala la posibilidad de que haya un derrame de tecnología en zonas geográficas contiguas, lo que se ha manifestado extensamente en Italia, España y sur de Francia a medida que el crecimiento se fue diseminando a partir de las zonas centrales tradicionales de Europa en el período de postguerra.

Las secuelas resultantes de la integración del mercado que Myrdal anticipó se han transformado en los estimuladores primarios para la formulación de políticas regionales dentro de los estados nación y en el ámbito europeo. Los gobiernos han tratado de proteger a las industrias nacientes de la competencia del mercado abierto y de alentar a los factores productivos locales a que permanezcan en las zonas subdesarrolladas. El énfasis en las secuelas sobre las perspectivas de desarrollo económico ha desalentado positivamente a los gobiernos a considerar a la integración económica como una solución a los problemas de movilización del potencial de crecimiento local. Esto se ha basado en tres consideraciones:


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a. una mayor competencia introducida por las barreras arancelarias inferiores (tales como la Unión Aduanera) aplican una mayor presión sobre las zonas regionalmente deprimidas porque se trata de zonas en que están ubicadas las empresas con costos más altos (debido a la falta de economías de escala). Ahora que estas empresas de costos más altos tienen que competir con empresas de costos más bajos en zonas más desarrolladas, quedarán fuera del negocio y el gobierno no estará en posición de intervenir debido a las limitaciones en el uso de las subvenciones gubernamentales, las políticas monetarias y la manipulación de las tasas de cambio;b. la mayor movilidad de la mano de obra y el capital empujará a ambos a zonas de mayor crecimiento debido a los mayores retornos. Los niveles superiores de salarios en un mercado integrado aumentan los salarios de las zonas deprimidas y hacen que sea más difícil para el conjunto de factores locales el poder montar una respuesta a los mayores niveles de competencia; yc. las zonas centrales han sido las zonas de mayor crecimiento y, por esa razón, están en una mejor posición para crear economías exteriores para un crecimiento mayor aún. De esta forma, sacan los factores productivos de las zonas subdesarrolladas debido a la perspectiva de un retorno mayor y a la proximidad a los mercados centrales.

De acuerdo con la lógica de las secuelas elaborada por Myrdal, cuando los países o las regiones subdesarrollados se unen a un mercado integrado, la dinámica principal crea incentivos para que los factores de producción se trasladen de las zonas periféricas a las centrales (7). Stephen Overturf extrajo estas consecuencias al enunciar que la integración económica de Europa simplemente (decididamente) no resultaba de interés para las economías periféricas.

De todas formas, la preocupación consiste en que, con la integración europea, el centro se transformará (cosa que ya ha hecho en cierta medida) en un centro del ancho de toda la Comunidad, dejando las zonas periféricas existentes en manos del destino de una declinación aún más pronunciada. Se considera que el nuevo centro europeo se extiende aproximadamente a lo largo del Rhin y luego cruza los Alpes para incluir a Italia noroccidental. Si esto sucediera en gran medida, podría dejar países enteros en la "periferia", concepto éste que, de ser exacto, podría hacer vacilar a España, Portugal y Grecia, sin mencionar a Gran Bretaña e Irlanda" (Overturf, 1986:126).Desde esta perspectiva, las políticas nacionales y regionales de la UE deberían tener dos metas fundamentales:

a. la eficiencia, la reducción de los niveles de desempleo y el desperdicio del capital social precioso debido a los costos sociales fijos (políticas de educación y apoyo a los ingresos) mediante la promoción del crecimiento regional, yb. la equidad, la redistribución de las ganancias del crecimiento nacional de forma más equitativa evitando el quebrantamiento potencial costoso de la unidad nacional (8).

Los teóricos radicales y neomarxistas han adoptado una posición pesimista similar como lo plantea Myrdal respecto


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de las posibilidades que las economías de la periferia lleguen a los niveles de desarrollo de las zonas centrales, pero su crítica de las perspectivas de desarrollo están orientadas al sistema y no están basadas en la capacidad de equilibrar las secuelas frente a los efectos de diseminación en las economías regionales. Para estos teóricos, todo el sistema de desequilibrio y, por lo tanto, de dependencia, se basa en una relación coercitiva impuesta por los poderes económicos y militares dominantes (André Frank, 1974). A través de la dominación, los países y las zonas centrales son capaces de extraer y transferir para beneficio del desarrollo capitalista del centro, la plusvalía de las actividades productivas, extractivas y agrícolas de la periferia.El Informe Rosenthal de 1974 examinó varias explicaciones del subdesarrollo económico que iban desde la extracción de la plusvalía y la polarización, al intercambio y la acumulación desiguales, a la dominación desde el extranjero y la desarticulación de los sistemas económicos interiores y llegaba a la conclusión de que no hay desarrollo a menos que se externalicen los costos hacia el centro del sistema económico mundial a través de un sistema de cooperación económica y política (Lizzano y Willmore, 1975). Sin embargo, en la década del setenta y principios del ochenta el progreso no fue hacia una mayor cooperación política o hacia el desarrollo económico debido a un intento por hacer hincapié en la represión política (por ejemplo, Chile, Argentina, Brasil, Uruguay, etcétera) por encima de las necesidades de desarrollo económico y de cooperación económica internacional. Ese enfoque no es fácil de aplicar en la UE a pesar de lo cual a menudo se le escucha en parte de la retórica antiintegración que surge del tema del colonialismo interior (es decir, integración como medio de institucionalizar la dominación del centro geográfico o de las empresas de capital en gran escala frente a las zonas más periféricas y las empresas de menor escala en la Unión).

Tomados en su totalidad, los dos enfoques presentados anteriormente aportan una serie de hipótesis que pueden ser probadas en relación con la evolución de las economías nacionales de todo el mundo al igual que con el cambio de los niveles económicos de las zonas periféricas de las sociedades más desarrolladas (9). El índice de crecimiento de los países subdesarrollados frente a sus vecinos más desarrollados no ha sido suficiente para producir la convergencia a una escala global, pero han habido excepciones importantes a la regla, tales como los Países de la costa del Pacífico y el sur de China. El ejemplo de este grupo de países plantea la pregunta de si el problema con la falta de desempeño económico de los países subdesarrollados se debe principalmente a los factores económicos anteriormente discutidos o a factores no económicos tales como la corrupción, la ineficiencia administrativa o la falta de una cultura empresarial adecuada más que a fuerzas económicas puras. En realidad, los teóricos radicales señalan razones políticas (militares y de dominación política) más que económicas, para explicar la falta de crecimiento.


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4. TENDENCIAS RECIENTES EN CONVERGENCIA ECONOMICA E INTEGRACION

El análisis de las tendencias económicas en el curso de las dos generaciones pasadas puede compararse de varias maneras. La comparación puede llevarse a cabo de acuerdo a varios criterios. Para comenzar, cuando utilizamos la palabra comparación, suponemos que la comparación va a realizarse: en el curso del tiempo y en relación a otros países o regiones. La naturaleza de la comparación a llevarse a cabo determina las unidades de análisis que se han de comparar y la selección de variables por las cuales ha de hacerse la comparación.

Como ya lo hemos visto en la discusión teórica presentada anteriormente, hay básicamente dos expectativas teóricas diferentes al hacer comparaciones socioeconómicas en el curso del tiempo y entre países o regiones:

1. las comparaciones mostrarán las unidades de análisis (países o regiones) que divergen en el curso del tiempo, o

2. las unidades de análisis que convergirán.3. Hay también una tercera posibilidad: que no se registre cambio alguno.

En el último caso, el sistema está básicamente en equilibrio y todo cambio en la divergencia será compensado por una contra respuesta que producirá la convergencia. Los resultados posibles que esperamos encontrar -dados nuestros modelos teóricos- están bien ilustrados en las Figura 1a y Figura 1b que describen las cinco situaciones relacionadas con las tendencias socioeconómicas teóricas en el curso del tiempo.Cuando nos damos vuelta para mirar exactamente qué es lo que está sucediendo en el mundo y en una UE cada vez más integrada, encontramos algunas tendencias interesantes. En primer lugar, resulta evidente, a partir de la Figura 2 que, en el ámbito mundial, estamos siendo testigos de un fenómeno importante y preocupante: la persistencia y las desigualdades siempre crecientes y el surgimiento de una tendencia de "cumbres gemelas" a lo largo de los 105 países para los cuales tenemos datos entre 1961 y 1988. Hay un grupo de países ricos emergentes pero, la mayoría de los países ha permanecido pobre. Aquí parece que tuviéramos una confirmación de la hipótesis de la divergencia y las perspectivas teóricas de quienes predicen que las tendencias económicas mundiales no conducirán a mayor igualdad sino a un aumento de las desigualdades. Tenemos que preguntarnos cuáles son los elementos impulsores de estas tendencias: ¿se deben a la distribución del capital, la tecnología, la producción o los padrones de comercio, o se deben a una relación política y social jerárquica consolidada entre países que no ha sido superada todavía?

Si las desigualdades de un fenómeno de cumbres gemelas se manifiesta en el ámbito mundial, ¿qué está sucediendo en el ámbito nacional y regional dentro de las economías que se han vuelto altamente integradas durante las últimas cuatro décadas? Para responder a esta pregunta, recurriremos al análisis de los datos derivados de la base de datos elaborada por el ESOC-Lab de la London School of Economics.






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Dicha base de datos contiene datos que abarcan toda la UE para unas pocas variables, pero la mayor parte de los datos está relacionada con los cuatro países de la "cohesión" -Irlanda, Portugal, España y Grecia- además de los tres países de los efectos de "derrame" de Gran Bretaña, Francia e Italia.Cuando hacemos la comparación entre todas las 140 regiones NUTS2 de la UE (ver Figura 3 ) , encontramos que en Europa, entre 1980 y 1988 no hemos tenido una repetición del fenómeno de cumbres gemelas, ni tampoco hemos tenido una persistencia de desigualdades. En realidad, lo válido es justamente lo opuesto: la fuerza y la persistencia de las desigualdades en términos del Producto Interno Bruto (PIB) per cápita disminuyó. En otras palabras, la cohesión se logra dentro de la UE.Esta tendencia es especialmente evidente cuando focalizamos los cuatro países menos desarrollados de la UE, es decir, los cuatro países de la cohesión. En la Figura 4, vemos que en el mismo período (1980-89) hubo una tendencia firme hacia una mayor cohesión, incluso a un nivel más fino de desagregación (NUTS3). Obtenemos el mismo resultado si analizamos cada país por separado.Las tendencias en España ( Figura 5 ) y en Grecia ( Figura 6) a nivel NUTS3 son congruentes con la hipótesis de la convergencia, mientras que el caso de Portugal contribuye con una leve variación. Las tendencias de desarrollo en Portugal durante la década del ochenta ( Figura 7 ) y las extensiones a la década del noventa han denotado el surgimiento del fenómeno de las cumbres gemelas debido, principalmente, a la rápida aceleración de la zona de Lisboa Setubal (Valle del Tegus). En Portugal, una gran cantidad de la inversión gubernamental está dirigida hacia esta zona alrededor de la capital nacional, en lugar de distribuirla más equitativamente en otras partes del país. Todo Portugal está creciendo pero la zona de Lisboa está creciendo más rápidamente que ninguna, de manera que está superando la capacidad de acercársele de las otras zonas NUTS3.

Se puede conocer más a fondo lo que ha estado sucediendo dentro de estos tres países mediante los datos per cápita de los Padrones del Poder Adquisitivo del ámbito regional, en cuanto medida de los niveles individuales de consumo. Mientras que en 1980 las 59 regiones comprendidas en la periferia sur de la CE totalizaban el 73,6% del promedio de la CE, en 1992, la cifra estaba en 80,3%, de manera que las regiones periféricas del sur de Europa habían convergido significativamente hacia la media de la UE en términos de Padrones de Poder Adquisitivo.Si observamos las comparaciones dentro de los propios países, es posible observar que las regiones portuguesas han hecho progresos considerables. Cuatro de las cinco regiones experimentaron un aumento de sus niveles de consumo per cápita en el período entre 1980 y 1992. La única excepción es Alentejo, una zona predominantemente agrícola, situada entre la capital de la nación y la región sur de Algarve. La zona de Lisboa y el Valle del Tejo están







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convergiendo rápidamente hacia la media europea, mientras que las regiones del Centro, Norte y Algarve registraron progresos significativos.

Estas evidencias están respaldadas por los datos sobre la actividad económica interior de Portugal. Durante la década del ochenta, el PIB per cápita aumentó en un 23%, mientras que los índices de desempleo fueron del 8,3% (en 1985 en el momento de ingreso a la CE) al 4% cinco años más tarde, a pesar del hecho de que el país continuaba experimentando una inmigración neta grande a Portugal proveniente de sus ex colonias. El índice de inversión por parte de las instituciones públicas y privadas aumentó en un 25% frente al promedio de la CE del 20%. El grueso de las inversiones públicas en Portugal en los ámbitos nacional y local se dan junto con las contribuciones de la UE al Marco de Apoyo Comunitario de Portugal (10). De esta forma, Portugal ha sido un beneficiario neto por ser miembro de la UE. Por otra parte, recibe fondos de inversión importantes de la UE a través del Marco de Apoyo Comunitario (CSF) y, además, el hecho de ser miembro de la UE y de tener un nivel bajo de industrialización la transforman en una zona atractiva para la inversión extranjera.

Los datos sobre las regiones españolas demuestran la existencia de tres elementos discriminatorios que diferencian su desempeño. El primero es la división norte sur. Las regiones norteñas (Asturias, Cantabria, País Vasco) caracterizadas tradicionalmente por las industrias básicas y una declinación relativa frente a sus contrapartes del sur (Cataluña, Valencia, Murcia Andalucía).En segundo lugar, las regiones interiores que carecen de un sector de turismo fuerte (por ejemplo: Castilla- León y Castilla-La Mancha) han tenido dificultades para mantenerse con la tendencia de las regiones mediterráneas, en especial con las capitales de las vacaciones de España (Baleares e Islas Canarias). Por el contrario, las zonas interiores con sectores de turismo fuerte, han hecho progresos importantes en los últimos diez años.

En tercer lugar, hay todavía una división importante entre el centro y la periferia. En España (al igual que en Portugal) la región que contiene la capital nacional (Comunidad de Madrid) ha superado a la mayoría de las otras regiones del país. Esto confirma, una vez más, el papel de las regiones de la capital como importantes polos de crecimiento en el desarrollo de la nación y como nudos trascendentales de redes en el entramado de los servicios financieros, de telecomunicaciones, transporte y los medios electrónicos e impresos en toda Europa. Las empresas extranjeras que ingresan en España lo más probable es que se instalen en Madrid y, a partir de ese punto, crearán sus redes de distribución por todo el país. Por otra parte, empresas nacionales importantes han establecido sus sedes centrales en la capital nacional para funcionar eficazmente en el ámbito europeo.

Esta generalización se aplica también a Francia, donde la Ile de France ha concentrado incuestionablemente el desarrollo alrededor de la región central de la capital


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nacional. La Ile de France siempre ha estado, desde que se hicieron clasificaciones regionales europeas, entre las regiones más prósperas de Europa. Por el contrario, otras regiones francesas de las partes central y noroccidental del país, han visto sus posiciones relativas en Europa erosionadas con el tiempo. Es lo que sucedió especialmente con las regiones que sufrieron la desindustrialización como resultado del cierre de las minas de carbón, las fábricas de acero y la industria pesada en general, localizadas en las regiones norteñas de Pas de Calais y Champagne-Adrenne.Las regiones francesas que han subido de rango son aquellas ubicadas en la periferia sur y occidental del país, como resultado del establecimiento de industrias nuevas de alta tecnología (Ródano, Alpes y Pirineos Medios) junto con centros turistas significativos (Provence-Cóte d’Azur). Las regiones del corredor mediterráneo francés representan una tierra bendecida por el turismo de todo el año, especializadas en la producción agrícola y las industrias de alta tecnología. Estas últimas crecieron como hongos en la zona entre Grenoble y Montpellier. En un período breve, el sur de Francia pasó de ser una zona plagada por su naturaleza periférica, por las pérdidas de población y la falta de industrias básicas, a una zona capaz de movilizar formas endógenas de desarrollo autosostenido.

En Italia, los datos una vez más indican un cuadro diferenciado. Entre 1980 y 1992, el país pasó por un período de achicamiento de la industria más que del tipo desindustrialización que apareció en el norte de Europa (11). Sus efectos pueden trazar a la declinación relativa de las regiones del noroeste (la zona donde tuvo lugar la mayoría del achicamiento) frente a aquellas regiones del noreste y centro del país que fueron las más gananciosas con la subcontratación y el surgimiento de empresas nuevas.Lo desparejo del desarrollo de Italia en su totalidad queda bien evidente con el crecimiento menos espectacular registrado en las regiones sureñas. Una de las explicaciones posibles de las menores ganancias del Mezzogiorno italiano es que las economías del sur no estuvieron totalmente expuestas a las fuerzas del mercado debido a la naturaleza extensa y persistente de la intervención estatal (Leonardi, 1995). La vieja idea de que las economías atrasadas necesitan "amortiguadores sociales" (es decir, subvenciones a la producción y el consumo) para facilitar el ingreso en las relaciones de mercado, en el Sur de Italia demostró todos sus inconvenientes. Esas subvenciones no han producido desarrollo; si algo hicieron fue aumentar la dependencia de esas zonas de las subvenciones y el patronazgo gubernamental. Desde 1993, con la abolición de la Agencia para el Sur, Italia se embarcó en un proceso de reintroducción de las fuerzas del mercado (competencia, producción orientada a la exportación, atracción de capital extranjero y liberación de las empresas públicas) en la determinación de las políticas de desarrollo del sur.La evolución de las regiones griegas es mezclada. Por un lado, los niveles de consumo aumentaron en Grecia en comparación con el promedio europeo pero, por otro lado, los índices de crecimiento económico de Grecia no han parecido mantener el ritmo con el resto de Europa. Las


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cifras griegas presentan un problema de confiabilidad de los datos. Tenemos que preguntarnos si las cifras reflejan realmente el desempeño económico griego o si subestiman la cantidad de interacciones económicas que están teniendo lugar en la economía griega. La experiencia en otros países del sur de Europa ha demostrado que, durante los períodos de crecimiento económico se promueven las empresas nuevas, pero lleva tiempo (a veces de cinco a diez años) hasta que las autoridades se dan cuenta de su existencia e incorporan sus contribuciones al cálculo de la producción y el ingreso nacional.

La pregunta en relación con Grecia es: ¿cuál es la medida de la economía informal? Algunas estimaciones llegan hasta el 50% de la producción oficial. De esta manera, el escollo que se nos presenta al analizar las estadísticas griegas es que pueden estar captando solamente una porción y no todas las transacciones económicas. Esto es especialmente importante a la luz de la liberalización de la economía griega.

La apertura de las economías nacionales europeas ha tenido dos consecuencias directas. Por una lado, la liberalización tiende a atar las manos del gobierno si quiere intervenir para proteger a los campeones nacionales o subvencionar las empresas nacionales fallidas y, por el otro, abre oportunidades de competencia a recién llegados al mercado. Los estudios de la Comisión Europea de creación de nuevas empresas durante la década del ochenta han demostrado que:

1. ha habido una declinación general en cuanto al número y tamaño de las grandes empresas en Europa, y

2. las nuevas empresas que vienen a llenar el vacío tienden a ser PYMEs. Bajo las normas operativas que prevalecen en los países del norte de Europa, es poco probable que las empresas escapen a las garras de los inspectores impositivos. Sin embargo, en el sur de Europa (Portugal, España, Italia y Grecia) es común la evasión fiscal y el no registro de las empresas en las asociaciones regionales y nacionales. De esta forma, la contradicción que vemos en el caso griego entre los niveles de consumo en comparación con los niveles de producción se puede demostrar que proviene de la contracción de la economía "oficial" compuesta de empresas visibles y controladas y a la expansión de la economía "no oficial" que comprende a las empresas "invisibles" que nunca se cuentan en las estadísticas oficiales. La capacidad de hacer que las empresas "invisibles" se vuelvan visibles a fines de contabilidad, representa uno de los principales retos para poder medir con exactitud el desempeño económico en los ámbitos nacional y local en contextos en que las grandes empresas ya no están en una posición dominante dentro de la economía.

Observando los agregados de las regiones de Europa, podemos discernir algunas de las causas que pueden estar impulsando las tendencias descritas en las cifras anteriores. Los Cuadros 1 y 2 contienen una lista de los cambios del PIB per cápita y por trabajador más los cambios en el desempleo y los porcentajes de empleo en comparación con la población


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adulta. Al analizar los datos para las regiones mediterráneas frente a sus contrapartes de la costa atlántica y a las antiguas zonas tradicionalmente industrializadas, vemos que las regiones mediterráneas han obtenido ganancias significativas entre 1975 y 1992 en términos del PIB per cápita y PIB por trabajador. Al mismo tiempo, el empleo global en la población subió, pero no así el desempleo. ¿Cómo se explica el fenómeno doble del crecimiento económico y del aumento del desempleo que hemos documentado en el sur de Europa? Trataremos ahora de explicar esta contradicción volviéndonos a la discusión de indicadores más políticos, antes de presentar datos adicionales sobre los índices de desempleo y la participación en la economía.

5. CAMBIO POLITICO EN EL SUR DE EUROPAEn el curso de los últimos veinticinco años, la UE estuvo compuesta por dos grupos de Estados miembros bien diferentes: un grupo que se ha beneficiado con los frutos de la política democrática a partir del período de postguerra y otro (representado por los tres estados del sur de Europa Portugal, España y Grecia), que hizo su transición plena hacia la democracia a partir de mediados de la década del setenta. Es preciso formularse la pregunta: ¿este último grupo de países padece dificultades estructurales al hacer esa transición plena hacia los valores y las prácticas democráticos? Esa transición, ¿se refleja también en la naturaleza del sistema del estado de bienestar instaurado veinte a treinta años después de haber sido alcanzado por el primer grupo de países?Según nuestra tesis, el cambio político en el sur de Europa ha tenido un impacto significativo sobre las políticas del estado de bienestar y la gestión del mercado laboral. Debemos recordar también que, durante las dos últimas décadas, el Mediterráneo norte se ha transformado de una zona caracterizada por conflictos políticos y estructuras socioeconómicas débiles, en una zona que despliega un crecimiento económico, desarrollo social, liberalismo político y democratización significativos. El crecimiento y la consolidación de la UE han cambiado la naturaleza de los asuntos del sur de Europa. Los tres países del sur de la UE ya no representan casos problemáticos en cuanto a la estabilidad de las instituciones democráticas o la modernidad de la economía. Por el contrario, ahora representan un centro de desarrollo de Europa que se proyecta hacia nuevas zonas potenciales de desarrollo en el norte de Africa y el Oriente Medio. La propuesta de crear una zona euromediterránea de libre comercio para el año 2010, que surgió de la Conferencia de Barcelona de noviembre de 1995, representa un indicador del nuevo enfoque asumido por la UE hacia su propio componente mediterráneo y hacia un gran grupo de socios potenciales en sus fronteras del sur.

El ingreso a la UE facilitó la liberación de los sistemas económico y político de los países de la Europa mediterránea en forma gradual pero continua. El concepto de liberalización económica utilizado aquí se refiere a: el apartamiento de la autarquía y la apertura de los mercados nacionales tanto a la competencia interior como exterior, la eliminación de los controles sobre los mercados de divisas y el abandono de una política industrial orientada hacia la creación y la conservación de los campeones


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nacionales en sectores industriales estratégicos.Desde el punto de vista político, la liberalización se refiere al arraigo de las instituciones democráticas en el toma y daca de la política competitiva, el compromiso y la alternación de los partidos políticos en el poder. El concepto de liberalización política es especialmente pertinente en el caso de los tres estados democráticos "nuevos" del sur de Europa (es decir, Portugal, España y Grecia) en que la transición a la liberalización ha tenido lugar en forma moderada y eficiente.Los cambios que se han verificado en el curso de las dos últimas décadas en el sur de Europa son bastante extraordinarios. A comienzos de la década del setenta, los sistemas políticos de Portugal, España y Grecia estaban bajo el control de regímenes autoritarios, de un partido único; las estructuras militares de los países predominaban por encima de los sistema políticos; los sistemas económicos eran de naturaleza altamente corporativa; las relaciones con los otros países europeos (especialmente con la UE) estaban restringidas por consideraciones de derechos humanos y políticas (12); y las sociedades se caracterizaban por una falta de tolerancia ante la disensión y el comportamiento inconformista.

Sin embargo, a partir de 1974, la situación política del sur de Europa llegó a un punto de inflexión que puso un fin significativo al pasado autoritario y se transformó en la base para la creación de una base democrática fuerte. En abril de 1974, el régimen de Caetano en Portugal fue derrocado por un golpe militar y la transición hacia la democracia estaba en camino. La transición fue manejada, en un comienzo, por un consejo revolucionario de las fuerzas armadas, pero los poderes crecientes del presidente y el gobierno elegidos por el pueblo condujeron a un régimen civil plenamente institucionalizado para principios de la década del ochenta.

El mismo año del golpe portugués, los coroneles de Grecia dejaron el poder después de la debacle de Chipre. La restauración de la democracia en Grecia revistió la forma de la vuelta del exilio de Constantine Karamanlis al cargo de primer ministro y la vuelta a un sistema de partidos plenamente competitivos.

España retornó a la democracia en 1977, al celebrarse las primeras elecciones libres del país (ganadas por la Unión Centro Democrática de Adolfo Suárez) y la aprobación, un año después, de una nueva constitución democrática. Uno de los distintivos de la nueva constitución española fue la devolución de la autonomía al País Vasco, Cataluña y Galicia y la introducción de un sistema de gobierno totalmente regional en el ámbito subnacional.En los años subsiguientes, los tres países tuvieron elecciones periódicas que produjeron una transición sorprendentemente fácil entre regímenes políticos de tendencias ideológicas diferentes. Dentro de un lapso de un año (1981), los partidos socialistas tomaron el control del gobierno nacional de Grecia y España. En Portugal, la transición tuvo lugar en noviembre de 1985 en la dirección opuesta, del predominio del partido socialista de Mario


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Suárez, al Social Demócrata (PSA) de Aníbal Cavaco Silva. Aparte del breve incidente del grupo de Tejero en las Cortes españolas, la ETA y las actividades del movimiento FP-25 encabezado por Otelo de Carvalho (una figura principal en la revolución del 25 de abril de 1974), los tres países del sur de Europa han gozado de un período prolongado de continuidad democrática y estabilidad política. Los militares han sido apartados eficazmente de los procesos políticos de los países y subordinados al gobierno civil, mientras que los movimientos políticos contrarios al sistema han sido reducidos a irritantes menores del sistema. El resultado ha sido la afirmación del gobierno civil, un alto nivel de participación política y un sistema institucionalizado de competencia de partidos que permitió que la oposición se transformara en partido gobernante en una rotación regular del poder después de celebrar campañas electorales nacionales.La institucionalización de la competencia entre partidos no parece haber tenido consecuencias negativas para la actividad económica de esos países, ni tampoco en su capacidad de adherir a convenios internacionales vinculantes para fusionar sus economías y sus estructuras para la elaboración de políticas. Los datos sobre el nivel de crecimiento económico durante los diez años que van desde 1985 hasta 1994, revelan que dos países (Portugal y España) crecieron más rápidamente que el promedio de la UE. Los datos por lo general confirman la observación hecha anteriormente, en el sentido de que las economías de crecimiento más rápido de la UE se encuentran en su periferia: Portugal y España más Irlanda.El desempeño de la economía griega representa una anomalía. De acuerdo con los datos sobre los cambios anuales del PIB, la economía pasa de períodos de auge a períodos de decadencia que, en muchos casos, corren paralelos al curso de la inestabilidad política y los resultados inconclusos de las elecciones nacionales. La dracma es la única moneda europea que ha permanecido todo el tiempo fuera del MRE y, como consecuencia, la dracma ha sido constantemente devaluada frente a las otras monedas europeas, con lo cual se ha visto limitada la atracción de Grecia como un lugar para inversiones de capital provenientes de fuera del país aunque, al mismo tiempo, los bienes y servicios griegos se han mantenidos competitivos en los mercados internacionales.

Una de las consecuencias directas del crecimiento económico de los estados del sur de Europa, ha sido el crecimiento significativo de la previsión social, definida como los pagos puestos a disposición de quienes padecen necesidades asociadas a la edad, la enfermedad, la natalidad y la familia, la discapacidad y el desempleo. Mientras que otros países de Europa Occidental pudieron crear sus propios sistemas estatales de bienestar en un proceso gradual que comprendió las décadas del cincuenta, del sesenta y del setenta, las tres democracias nuevas del sur de Europa tuvieron que crear sus sistemas de previsión social en un lapso relativamente breve. Esto resulta evidente al analizar los datos comparativos de la previsión social entre los UE-12 suministrados por la UE.Si tomamos como base el año 1985, podemos ver que en los ocho años siguientes (es decir, hasta 1992) la previsión social aumentó en promedio en un 25% en la UE. Los puntajes


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de los Estados miembros tomados en forma individual mostraron que los incrementos mayores se registraron en los tres estados del sur de Europa (y Luxemburgo): Alemania 21%, Bélgica 17%, Dinamarca 23%, España 48%, Grecia 2%, Francia 18%, Irlanda 19%, Italia 43%, Luxemburgo 48%, Países Bajos 18%, Portugal 98%, y el Reino Unido 23%. Grecia evidentemente no siguió el ritmo de sus vecinos del sur de Europa.

Sin embargo, si observamos algunos sistemas de previsión social aisladamente, encontramos que Grecia retorna a una forma de comportamiento más congruente con sus vecinos del sur. En el sur de Europa se registró un aumento por concepto de beneficios por desempleo. En los diez años que van desde 1983 hasta1992, los beneficios por desempleo aumentaron en la UE-12 en un promedio del 2,8%, mientras que el aumento fue de ocho veces en Portugal y se duplicó en España y Grecia. Cambios de la misma magnitud se registraron en los aumentos de los subsidios familiares.

Si consideramos el desempleo y los índices de participación en la economía, tenemos también amplios aumentos generales. Si bien los índices de actividad de los hombres entre los 25 y los 49 años permanecieron prácticamente incambiados tanto en Europa del sur como del norte durante el período 19831993, cambiaron drásticamente si tenemos en cuenta los índices de actividad de las mujeres. En toda la UE en general, el nivel de participación de las mujeres en la fuerza laboral aumentó al 68% y, buena parte de este aumento ha sido impulsada por el aumento de los índices de actividad femenina de España (del 38 al 55% entre 1986 y 1993), Portugal (del 64 al 75%) y Grecia (del 45 al 56% entre 1983 y 1993). Estas cifras sugieren que queda todavía un lugar significativo para aumentos del ingreso de la mujer a la fuerza laboral en España y Grecia. Vale la pena observar que todos los países mediterráneos tienen niveles superiores de índices de actividad femenina que los de Italia en 1993.Otra característica que distingue el trabajo femenino en los países del sur de Europa es el nivel relativamente bajo de empleo a tiempo parcial. En 1993, el nivel promedio de empleo femenino a tiempo parcial en relación al empleo total de las mujeres alcanzaba el 30%. En los países del sur de Europa la cifra era, no obstante, muy inferior a la media europea. En Grecia, el empleo femenino a tiempo parcial representaba solamente el 7,7% de la fuerza laboral femenina. Solamente el 14,8% de las mujeres trabajadoras de España estaba empleado a tiempo parcial, mientras que sus contrapartes portuguesas e italianas estaban en un 11,1% del total de la fuerza laboral. En el norte de Europa, los porcentajes de empleos femeninos a tiempo parcial eran muy superiores, por ejemplo en Alemania, del 37,4%, en el Reino Unido del 45% y en Holanda del 64,5%.Las grandes diferencias que arrojan estas cifras cuestionan la naturaleza de la definición de desempleo utilizada en cada país y la recopilación de datos estadísticos respecto del nivel y la naturaleza de la actividad económica. El empleo a tiempo parcial es una forma aceptable y oficialmente reconocida de empleo en algunos países, pero no es considerada como tal en otros. Los trabajadores a tiempo parcial, que trabajan menos del 50% de la semana


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laboral normal, o aquellos que trabajan a tiempo completo menos de seis meses al año son considerados oficialmente como desempleados en algunos países europeos. Lo que estamos captando, entonces, en las estadísticas de desempleo europeo son dos fenómenos:

• el primero, es el fenómeno de la creación del estado de bienestar y de la urbanización de la población. De esta manera, quienes anteriormente se consideraban empleados (pero que en realidad estaban subempleados) en la economía agrícola tradicional, en contextos de sistemas políticos sin grandes previsiones sociales, no se contaban como oficialmente desempleados. En la actualidad, con un sistema de estado de bienestar cada vez más urbanizado y orientado hacia el consumo, los antiguos subempleados se han transformados en miembros de las legiones de desempleados.• el segundo es la propensión creciente en las sociedades modernas de bienestar a que los jóvenes y las mujeres en especial, ingresen a la fuerza laboral en procura de empleo a tiempo completo, o establezcan las bases para ganar beneficios por desempleo. En muchos casos, estas personas carecen de la capacidad técnica o la experiencia laboral necesaria como para mantener un empleo estable.

Esto último resulta especialmente evidente cuando desglosamos las cifras del desempleo entre quienes están buscando empleo por primera vez y quienes han perdido un empleo previo a tiempo completo y están buscando un nuevo empleo. Esta última categoría es muy pequeña en Europa frente a lo que lo es en Estados Unidos u otros lugares, así que el grueso de los desempleados se encuentra entre los jóvenes y especialmente entre las mujeres que buscan su primera experiencia laboral.Estos resultados no significan que no deberíamos tomar seriamente las cifras de desempleo en la UE, pero tenemos que tener en cuenta las diferencias que existen en las definiciones nacionales de empleo cuando se hacen comparaciones dentro y fuera de Europa.

Por cierto que no es suficiente que la encuesta de la fuerza laboral de la UE aplique "la definición de empleo internacionalmente aceptada", definida como quienes están "sin trabajo y dispuestos a comenzar a trabajar en el término de dos semanas y que están buscando empleo activamente" para producir estadísticas comparables. Una cosa es responder afirmativamente a una encuesta telefónica que formula la pregunta y otra es realmente poseer las calificaciones que hacen que la búsqueda activa de empleo sea una realidad; otra cosa es esperar que la fuerza laboral responda al estímulo positivo del proceso político nacional. Nuestros propios estudios han demostrado que la respuesta de parte de la fuerza laboral a los grandes proyectos de obras públicas varía de un país a otro. En España, los grandes proyectos que emplean miles de trabajadores capacitados y no capacitados no tienen un impacto sobre las cifras de desempleo provincial y regional. El choque económico positivo tiene, en cambio, un impacto sobre la movilidad laboral (los trabajadores son atraídos hacia la región desde otros puntos del país) y los


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índices de actividad (se alienta a los trabajadores nuevos que están fuera de la fuerza laboral a ingresar a ella). La misma generalización no se aplica a Portugal y Grecia. Los grandes programas de obras públicas ahí sí tienen un impacto sobre el desempleo, aunque solamente parcial. Se alienta al resto de la mano de obra a aceptar los trabajos disponibles mediante la migración laboral y el aumento de los índices de actividad. Bajo estas circunstancias, es difícil ver cómo la estrategia propuesta por Jacques Delors de las Redes Transeuropeas podría haber tenido un impacto significativo en la reducción de los niveles de desempleo de Europa. Para comprender qué hay que hacer en concreto para reducir los niveles de desempleo en Europa tenemos que asegurarnos, en primer lugar, de que estemos contando los desempleados de la misma manera a lo largo y ancho de la UE y no contando fenómenos diferentes en los diferentes países.

6. LAS CONSECUENCIAS PARA OTROS PAISESEn vista de los cambios estructurales de las economías del sur de Europa (se estimuló el crecimiento económico, crecieron los índices de actividad pero, al mismo tiempo, los niveles de desempleo aumentaron), ¿cuáles han sido las causas de estos cambios? Podríamos argumentar que el sur de Europa se ha beneficiado con tres cambios generales. En primer lugar, el cambio en la naturaleza del paradigma económico (desverticalización y achicamiento de las empresas) mediante el doble proceso de mayor competencia en las industrias básicas y los bienes de consumo. Esto ha significado la necesidad de cambiar radicalmente las políticas económicas nacionales. En el pasado, los gobiernos nacionales promovían las prácticas monopólicas y el desarrollo de campeones nacionales en los sectores industriales clave, argumentando razones de seguridad nacional y de interés nacional. Esas prácticas ya no son aceptables ni necesarias a la luz del Acta Europea Única y de la concreción del MUE; la ratificación del Tratado de Maastricht; y los fallos del Tribunal de Justicia respecto del reconocimiento mutuo de normas, reglas de la competencia y obstáculos no arancelarios al comercio.

El cambio del paradigma económico favoreció a los países que se industrializaron tardíamente, ya que el desarrollo está teniendo lugar en base a las últimas tecnologías y al potencial no explotado de las economías de escala interiores y exteriores de la empresa. La competencia en el comercio europeo ya no está dominada exclusivamente por las grandes empresas multinacionales. Las pequeñas y medianas empresas han podido captar y mantener segmentos importantes del mercado.

En segundo lugar, la consolidación de un MUE da a los nuevos competidores un acceso inmediato a un mercado más amplio que lo que jamás hubiera sido posible en el pasado. Esto es especialmente importante para los productores ubicados en países relativamente pequeños y periféricos que, por primera vez, tienen la posibilidad de vender sus productos de manera irrestricta a un mercado mucho más vasto. En el pasado, los productores ubicados en las zonas tradicionales del centro de Europa, caracterizadas por altas concentraciones de residentes, habían gozado de un acceso más fácil a mercados más amplios y no tenían que enfrentar los costos onerosos del transporte y los costos


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administrativos para llevar sus productos de una localidad periférica a las zonas centrales de mercado. El programa del Mercado Único de 1992 procuró eliminar los costos administrativos del comercio dentro de Europa y los proyectos de transporte del FCS y el Fondo de Cohesión han tenido el objetivo de reducir los costos del transporte mediante la creación de un sistema de transporte que abarca todo Europa y que se basa en costos inferiores de transporte por ferrocarril, carretera, marítimos y aéreos.

En tercer lugar, la internacionalización de los asuntos financieros y monetarios significa que los gobiernos nacionales no pueden intervenir para manipular las tasas de interés, los gastos del estado y el patronazgo nacional para financiar a empresas con vinculaciones políticas y a los campeones nacionales, como solía ser el caso en el pasado. Esto es especialmente importante para las PYMES, que finalmente podrán enfrentar a las grandes empresas en un pie de igualdad superior en el que los resultados del mercado determinan a los ganadores y los perdedores. Las pequeñas empresas están más sujetas a las variaciones de los costos de transacción debidos a las fluctuaciones de la moneda. De esta forma, las monedas estables representan una ventaja para las PYMES que funcionan fuera de sus fronteras nacionales.

Por último, la transferencia de las decisiones económicas clave al ámbito europeo es importante porque ha demostrado ser un medio más para consolidar las políticas de liberalización y la apertura del acceso a otros mercados europeos. La aprobación del Tratado de Maastricht y los criterios para la Unión Monetaria Europea sirvieron de incentivo poderoso para que los gobiernos nacionales reconfirmaran su compromiso con la integración económica a pesar de la recesión que ejerció su impacto sobre Europa durante el período 1991-93. El paquete de incentivos económicos que la UE puso a disposición de los países del sur de Europa bajo la forma de paquetes de estabilización del mercado, proyectos del Fondo de Cohesión, Fondos Estructurales e Iniciativas Comunitarias especiales, constituyen instrumentos muy poderosos para persuadir a los líderes políticos de que no den marcha atrás en la liberalización interior, sumado a la autoridad jurídica que posee la Comisión para evitar que los países vuelvan a imponer prácticas restrictivas al comercio (13).

Al evaluar la capacidad de la UE de reforzar los compromisos nacionales ante los programas de liberalización acordados y aplicar las decisiones tomadas en el ámbito europeo, tenemos que comprender que la UE tiene un abanico completo de mecanismos institucionales a su disposición -por ejemplo: sanciones, multas y fallos- que agregan músculo a sus decisiones y objetivos. En las zonas de libre comercio (por ejemplo EFTA o ALCAN) en que los estados nación han conservado la autoridad exclusiva para determinar sus propias políticas interiores en relación con el comercio exterior y la liberalización interior, no se dispone de ese tipo de mecanismo.

En la esfera política, la liberalización ha traído consigo


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algunas ventajas políticas nacionales muy significativas. Desde comienzos de la década del ochenta, los tres países periféricos del sur experimentaron un cambio en la naturaleza de su liderazgo político. En 1981, el partido PASOK de Andreas Papandreu sustituyó a la Nueva Democracia y, a fines de la década del ochenta y durante toda la década del noventa, tanto el PASOK como la Nueva Democracia pudieron gobernar con mayorías finas como una hoja de afeitar. Incluso la izquierda comunista pudo ingresar al gobierno temporalmente, sin que por ello cundiera el pánico desenfrenado en los círculos de derecha. De igual manera, Portugal y España pudieron capear los cambios de régimen político sin alterar el sistema de partidos políticos, la trama social o la confianza de los mercados financieros. Lo que parece molestar a los observadores no es la naturaleza del régimen político (ni de la izquierda ni de la derecha) sino si tiene una política de liberalización creíble, un control firme sobre la política económica y una integración continua dentro de la UE. Los gobiernos que carezcan de esta credibilidad (ya sean de izquierda o de derecha) son castigados severamente por los inversores interiores y extranjeros.

Vale la pena notar que todos los partidos gobernantes se han puesto de acuerdo con Europa y las restricciones impuestas sobre los gobiernos nacionales por el proceso de integración europea. Ningún gobierno (ni el gobierno inicial del PASOK ni el gobierno Conservador de los Generales) ha podido salírsela con su amenaza de abandonar la UE. La situación de "salida de Europa" da lugar a tres consecuencias políticas y económicas posibles que los gobiernos no pueden darse el lujo de aceptar. La primera es el ostracismo dentro de Europa y la grave pérdida de influencia en el ámbito europeo. Esto significa la pérdida de recursos políticos útiles para la conducción de las relaciones exteriores, como también de la lucha política interior frente a los oponentes dentro del partido gobernante al igual que frente a los partidos de la oposición. Ningún primer ministro o partido gobernante estuvo dispuesto a aceptar estas pérdidas. Margaret Thatcher fue sacada del poder y Andreas Papandreu cambió drásticamente sus opiniones sobre Europa.En el frente económico, el retiro de Europa es potencialmente más devastador todavía. Además, del nuevo flujo de recursos dirigido hacia las economías más débiles de la Unión, el ser miembro de la UE confiere legitimidad y estabilidad a las económicas nacionales que, en el pasado, fueron objeto de una falta de confianza significativa por parte de los inversores extranjeros. España, Portugal, Irlanda y Grecia, todos constituyen ejemplos de economías nacionales en que la confianza internacional ha sido reforzada de forma importante. Esto resulta evidente del flujo neto de capital extranjero que entra en estos países, totalmente a la inversa de las prácticas del pasado en que los gobiernos nacionales tenían que imponer restricciones severas a las exportaciones de capital para mantener la masa de capital interior.El ser miembro de la UE es percibido también por los


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inversores como un indicador de que los gobiernos nacionales están comprometidos con la liberalización económica y que los competidores extranjeros no serán discriminados frente a las empresas nacionales. Es interesante observar que los gobiernos nacionales han sido renuentes a aprobar legislación sobre normas de competencia sin que hubiera compromisos previos por parte de la UE. En los casos en que esas leyes han sido aprobadas, han sido influidas fuertemente por la existencia de normas de la competencia en el ámbito de la UE y la necesidad de alinear la legislación nacional con las normas europeas. De esta forma, el retiro de Europa llevaría a cuestionar el compromiso del país con la liberalización, la apertura de sus mercados y las normas de la competencia.Por último, la globalización de los mercados financieros y la competitividad creciente de los mercados nacionales brindan a los inversores una serie de alternativas si el país decide dejar de jugar de acuerdo con las normas europeas. La desinversión extranjera y nacional es una reacción posible del mercado frente a la decisión de un gobierno nacional de ejercer la opción de salida, pero, más devastadora aún podría ser la decisión de los futuros inversores de no ejercer una cierta opción nacional. Dada la competitividad creciente que se encuentra en los mercados actuales, la tendencia de las economías nacionales consiste en liberalizar para atraerse la confianza de los inversores y en unirse a los bloques regionales comerciales para poder reforzar la postura económica internacional del país.

En lo relativo a la UE, hay muchos países que están tratando de entrar en la Unión y no de salir de ella para proteger a los productores internos y perseguir estrategias de desarrollo económico pasadas de moda. Podemos tomar esto como un indicador de que la liberalización y las metas de la integración europea para crear un MUE no es, en el último análisis, perjudicial para el crecimiento socioeconómico nacional y la democratización política. Quizás sea, en realidad, la condición necesaria para permitir que las economías periféricas crezcan y prosperen en un medio crecientemente competitivo.

NOTAS1. El autor se coloca asimismo en la última categoría, al destacar el papel de los valores cívicos y el sentido de comunidad en la determinación del desempeño institucional y económico. Ver Putnam, Leonardi y Nanetti (1993).2. Hodges (1981) utiliza convergencia para referirse a la adopción, por parte de los estados miembros, de políticas económicas y monetarias similares además de la meta más difícil de niveles de desempeño económico.3. Apter (1987:105) escribió que la industrialización es parte del proceso de modernización, pero que es posible modernizar sociedades sin mucha industria.4. La lógica de esta posición consiste en que, según lo expresa Kindleberger (1965: 213), "para aumentar la eficiencia en un establecimiento agrícola se debe comenzar por la fábrica".5. Por una discusión de la teoría de Perroux y otras teorías de crecimiento regional tradicional, ver Holland (1976).6. Las evaluaciones para determinar en qué medida el enfoque del polo de crecimiento para el desarrollo


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regional ha funcionado para estimular el desarrollo regional, han dado lugar a una literatura abundante. Por un tratamiento reciente ver Millock y Olson (1993). Debería observarse, sin embargo que, en 1993, la Agencia para el Sur -es decir, el instrumento administrativo para la aplicación del enfoque- fue abolida por el gobierno de Amato debido a la falta de equilibrio entre la cantidad de recursos invertidos y los resultados socioeconómicos producidos. La nueva política vincula la asignación de más ayuda nacional para el desarrollo regional a la aceptación de los principios y programas contenidos en los Marcos de Apoyo Comunitarios nacionales y regionales. Esta acción, por parte del gobierno italiano, ha logrado, con fines prácticos, europeizar las políticas de desarrollo regional italianas.7. Ver el estudio de Krugman y Venables (1990) que pone empíricamente a prueba esta propuesta.8. Más adelante se plantea que las actuales políticas gubernamentales de desarrollo de la UE y regionales aportan un tercer componente, la eficacia (es decir, la utilización más eficiente y eficaz de los recursos del desarrollo) en la utilización de los recursos locales, nacionales y comunitarios para alcanzar la meta del desarrollo económico regional. Derek Diamond y Nigel Spence (1983:17) sostienen que las políticas regionales tienen seis objetivos empíricos: 1. reducir el desempleo en las zonas deprimidas, 2. reducir la congestión en las zonas desarrolladas, 3. aumentar el índice de utilización de los recursos nacionales,4. reducir las diferencias interregionales y aliviar las presiones inflacionarias, 5. conservar y fortalecer las culturas y las identidades y 6. alcanzar mejores equilibrios entre la población y el medio ambiente.9. El trabajo de Bairoch (1976) demuestra claramente que entre 1800 y 1975, la posición relativa de las economías nacionales europeas cambió considerablemente. Por lo tanto, la definición de zonas centrales y periféricas en Europa no es estática en el tiempo y el espacio.10. Entre 1986 y 1988 Portugal recibió 1.2 mil millones de ecus en ayuda de la Comisión. En el primer CSF, que abarcó el período 1989-93, a Portugal se le asignaron 3.76 mil millones de ecus (precios de 1988). En el programa CSF de 1994-99, Portugal recibirá 20 mil millones de ecus además de los 3 mil millones de ecus del Fondo de Cohesión y los 6.1 mil millones de ecus en préstamos del Banco Europeo de Inversiones (precios de 1994) Ver Cuadro 5, p. 89, en el CSF para Portugal, Comisión CE, 1995.11. En realidad, la desindustrialización tuvo lugar en el sector público en que las industrias habían funcionado en base a un suministro constante de subvenciones públicas. En el sector privado, el problema de la competencia y la flexibilidad del mercado fue enfrentado mediante el achicamiento de las empresas y las relaciones más estrechas con los subcontratistas.12. De los tres, Portugal tuvo los vínculos institucionalizados más estrechos con los otros países europeos por el hecho de ser miembro de la EFTA.13. Las contribuciones de la UE representan el 2-4% del PIB de los países incluidos en los estados del Objetivo 1 (es decir, Irlanda, Portugal y Grecia). Achilleas Mitsos informa que los fondos estructurales de la UE corresponden a: "43% (para Irlanda), 67% (para Portugal) y 170% (para Grecia) de las inversiones extranjeras directas en esos países en 1989" (Mitsos, 1995: 14).


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TABLA 1TABLA 2

RESULTADOS EMPIRICOS Y EXPERIENCIAS PRACTICAS EN MATERIA DE CONVERGENCIA ECONOMICA Y COMPETITIVIDAD

Gustavo GUZMAN MANRIQUEJefe, Departamento Industrial, Junta del Acuerdo de Cartagena, JUNAC, Lima.

Si registrase la eclosión de acuerdos empresariales y negocios que se produjeron de manera espontánea, tan pronto los operadores privados locales y extranjeros se dieron cuenta que la integración andina iba en serio y en serie, cumpliría con el propósito de esta ponencia.Al fin y al cabo son los empresarios y sus negocios los que alimentan las estadísticas que muestran cifras de inversión, crecimientos de intercambios comerciales y participación en los mercados más exigentes. Son ellos, los empresarios, quienes nos ofrecen la primera señal que indica si la integración o la convergencia económica, son factibles o están dando resultados. Son la apertura, la integración y la convergencia las que motivan y ponen a prueba la competitividad de los productos, las empresas, los sectores productivos y de los países.Las decisiones empresariales en un entorno de políticas neoliberales e integración abierta, tienen dos propósitos centrales: hacerse competitivos y aprovechar los mercados integrados o en proceso de convergencia.A título de ejemplo, y gracias a la información suministrada por el Fondo de Promoción de Exportaciones de Colombia (PROEXPORT) en Caracas, entre 1992 y 1996, invirtieron en Venezuela 134 compañías colombianas. Concretaron alianzas o asociaciones, o adquirieron parcial o totalmente empresas. Las inversiones se han orientado prácticamente a todos los sectores: servicios, industria, agro-industria y comercio. En algunos casos han montado plantas, otras han construido sus propios edificios, señales inequívocas de vinculación a largo plazo y confianza.No se registran los negocios de Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES) promovidos por los respectivos gobiernos, empresas mayores u Organizaciones no Gubernamentales (ONGs).Si al ejemplo anterior sumásemos los movimientos en sentido inverso, es decir, de Venezuela hacia Colombia, los negocios entre Ecuador y Colombia, los efectos sobre algunas PYMES, así como las ampliaciones, inversiones, acomodos y redistribuciones de mercado de las compañías transnacionales, tendríamos una serie de pruebas o experiencias que son el resultado de la integración andina.

Es ineludible anotar que estamos atravesando el período mas crítico de los modelos económicos neoliberales más o menos rigurosos. El no hacer referencia a los resultados negativos que también se producen en países, sectores, empresas y personas, no significa desconocer que la




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competencia derivada de las políticas de apertura e integración traen consigo un costo social en ocasiones peligroso.Lo dramático es que la mayoría de la población tiene conocimiento de una calidad de vida que no le es posible alcanzar o le es negada. Entonces la educación y el acceso a la información que deben conducir a creatividad y productividad, llegan a la frontera de convertirse en instrumentos de confrontación social.

Se ha dicho que más injusto que la explotación de la persona es su marginamiento, peor aún si es involuntario e inducido. Quizá sea la convergencia de los procesos de integración regionales uno de los pasos necesarios para acertar en fórmulas que permitan a más gente sentarse en el banquete del crecimiento del Producto Interno Bruno (PIB).El registro de los resultados empíricos positivos podría ser suficiente para que algunos empresarios crean y se hagan competitivos. No obstante, es preciso enriquecer el debate y abordar, así sea tangencialmente por razones de tiempo y espacio, aspectos teóricos, mostrar cifras y formular planteamientos que ratifiquen una convicción y fortalezcan un compromiso.Esta ponencia toma como punto de referencia la integración de los países andinos en la década de 1990. En una primera parte se muestra el comportamiento de indicadores comerciales que permiten evaluar el grado de importancia que ha adquirido la subregión como mercado para los países que participan en laUnión Aduanera (UA). Complementariamente, se hace una referencia a la normativa andina y la integración abierta que practican sus países, para vincularlas con la convergencia en la integración regional.

En la segunda parte se resume el enfoque de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) en relación con la actividades que pueden adelantarse conjuntamente en materia de competitividad, como complemento al tratamiento que cada país le otorga individualmente. Se muestran asimismo indicadores de los países andinos, con una síntesis de conclusiones derivadas de estudios recientes a nivel subregional, alrededor del tema en cuestión.

1. CONVERGENCIA ECONOMICA ENTRE LOS PAISES MIEMBROS DEL GRUPO

ANDINO

1.1 Interdependencia comercial

Una forma de identificar convergencia económica entre los Países Miembros del Grupo Andino (GRAN) se puede evaluar a través de la mayor interdependencia comercial, como una manera de aproximar sus economías.Los Anexos 1 y 2 contienen gráficos que muestran la composición de las exportaciones e importaciones andinas por zonas económicas en el período 1991-1995. Los cuadros en la parte baja de los mismos Anexos dan cuenta del crecimiento anual promedio de exportaciones e importaciones.




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Tanto en la composición del comercio, como en el crecimiento del mismo, los datos indican una importancia creciente del mercado andino para el comercio de los países de la subregión. Si se observa con detenimiento, la dupla México-Chile, países con los que varios andinos han concretado acuerdos de Zona de Libre Comercio (ZLC) desde 1994, muestra una vinculación comercial creciente con la subregión, a diferencia de otros grupos con los que no existen ese tipo de acuerdos.Como complemento, es necesario destacar que el intercambio intrasubregional cualitativamente está compuesto en más de un 80% por productos industriales, no tradicionales, de algún valor agregado. Las exportaciones andinas a la región cuentan con gran diversidad de productos, evidentemente más desconcentradas que las exportaciones al resto del mundo."...es necesario que los países de la región diversifiquen sus exportaciones con miras a mejorar su inserción en la economía mundial. En tal caso, los procesos de integración podrían cumplir un importante papel como instrumentos para afianzar esta estrategia entre países con grados similares de desarrollo relativo y competitividad. Luego, en una segunda fase, se trataría de conquistar otros mercados extrarregionales sobre la base de las economías de escala y los aprendizajes logrados" (Fairlie, 1994)El Anexo 3 contiene dos cuadros que muestran en detalle cómo evoluciona el comercio por país andino con las zonas económicas analizadas. Salvo en el caso del Perú, para los demás países la subregión ha crecido como mercado de importancia. Quizá el hecho de que Perú haya dejado de asumir algunos compromisos comerciales desde 1992, tenga relación con que la composición de sus exportaciones al GRAN hayan pasado de 8,6% en 1991, a 6,5% en 1995. En cuanto a las importaciones peruanas, los países andinos pasaron de una participación del 16,6% en 1991 al 15,7% en 1995.

La recomposición del intercambio andino con sus principales socios comerciales, y en particular el crecimiento del comercio intrasubregional tentaría a investigadores como Alexander J. Yeats (economista de la División de Comercio Internacional del Banco Mundial) a destacar la perversidad de las desviaciones comerciales, registrar que buena parte de los productos industriales que exportan los Países Andinos están destinados especialmente al mercado subregional y difícilmente se colocarían en el mercado de, por ejemplo, Los Angeles-California, posiblemente para dar señales de alerta sobre ineficiencias, crecimiento empobrecedor y falta de competitividad.

El mayor crecimiento comercial intra-andino (atención que el comercio con los demás también crece), fortalece la convicción en la integración. La eficiencia, el crecimiento sostenido y sostenible, así como la competitividad y la irrigación de los beneficios, deben formar parte del compromiso."...el propósito común de alcanzar una ZLC en las Américas no es tan sólo un capricho político, sino que refleja las



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virtudes económicas que ofrece un mercado ampliado en el contexto de la globalización económica mundial. No propender por un mercado ampliado en las Américas significaría mantener espacios económicos reducidos, poco atractivos para los capitales productivos internacionales, condenando así al atraso tecnológico y productivo a los países en cuestión" (Departamento Nacional de Planeación, Banco Interamericano de Desarrollo, 1996: 171-191).

1.2 Normativa Común

Cuando se habla de convergencia en los procesos de integración, tal vez en lo primero que se piensa es en la tarea de hacer homogéneas las normativas vinculadas a dichos procesos.El manejo de las políticas comerciales para orientarlas hacia una UA, forman la esencia de la integración económica entre países. El complemento necesario es la armonización de normativas. Dicha armonización será más o menos profunda, dependiendo de lo ambicioso del proyecto. Un tratamiento similar es necesario para la convergencia de varias áreas integradas o en proceso, aunque el orden pueda cambiar. Es decir, armonizar la normativa primero, para después trabajar sobre los mecanismos de discriminación comercial entre países.

En el caso de la subregión andina, como es de conocimiento general, los gravámenes y restricciones fueron eliminados totalmente para el comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela desde 1993.

A partir de 1995 se puso en aplicación un Arancel Externo Común (AEC) el cual, aunque imperfecto por algunas excepciones temporales, ha resultado importante para dar estabilidad y fortalecer la ZLC. El AEC andino constituye un trascendental paso en el camino de armonizar progresivamente las políticas económicas.Complementariamente, el GRAN cuenta con un arsenal de disposiciones comunitarias que armonizan legislaciones nacionales para hacer más fluida y transparente la conformación del mercado ampliado subregional.Normas aduaneras comunes, normas de sanidad animal y vegetal, normalización técnica, regulaciones de "dumping", subsidios, salvaguardias, reglamentos de origen, de servicios de transporte, infraestructura y comunicaciones, propiedad intelectual, acceso a recursos genéticos, así como políticas sectoriales comunes como el Convenio de Complementación Automotor, forman parte de la estructura normativa que propicia una importante aproximación hacia niveles más ambiciosos de integración.

Si bien los anteriores instrumentos y cifras muestran una evidente aproximación de las economías andinas en cuanto al crecimiento de la importancia del mercado subregional para las exportaciones de cada país andino, quedan por desarrollar dos tareas importantes con el propósito de lograr el objetivo de una unidad económica internacional. La primera es la de perfeccionar el mercado ampliado, o


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dicho en términos menos convencionales, identificar y eliminar los factores que aún permitan discriminación o fragmentación entre uno y otro mercado. La segunda, más sencilla de enunciar y comprender pero más compleja de lograr, es la de armonizar políticas económicas.

Esos propósitos conducirían a lo que los europeos llaman la creación y mantenimiento de un mercado interior, paso que debe acompañarse de la denominada política de competencia, que sólo de la mano de una integración abierta, puede neutralizar los efectos perversos de un mercado ampliado que discrimina frente a terceros.

1.3 Escenario de los procesos subregionales

En el continente americano tenemos una amplia gama de procesos de Integración. Algunos han adquirido suficiente madurez, unos son antiguos con escasos resultados, otros muy recientes y ambiciosos, los hay que agrupan pocos o muchos países, existen procesos con mecanismos ortodoxos que obedecen a la teoría clásica de la integración, mientras algunos se adaptan mas a las necesidades y realidades actuales.

A pesar de la aparente heterogeneidad, todos, con distinto grado de éxito, disponen de los instrumentos básicos para alcanzar los objetivos mínimos de los procesos de integración: Programa de Liberación del Comercio, Normas de Origen, facilitación del comercio e instrumentos para prevenir y corregir situaciones de competencia inequitativa.En ellos tenemos los cimientos de la convergencia facilitada por la normativa multilateral de la Organización Mundial de Comercio (OMC), la que debe complementarse con un sinnúmero de compromisos necesarios para avanzar en la integración. Dichos instrumentos básicos deben dosificarse y amoldarse en intensidad y en el tiempo.

Notamos que hay intersecciones entre subgrupos, por países que participan en varios de ellos. Las intersecciones entre varios subgrupos constituyen un interesante aporte a la convergencia. Así, por ejemplo, Bolivia forma parte del GRAN, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y simultáneamente tiene suscritos acuerdos de libre comercio con el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Chile y México.

Chile, miembro de ALADI, ha suscrito acuerdos de libre comercio con sus principales socios de la región, entre ellos con los países del Grupo de los Tres (G-3) en la modalidad 1+1, y recientemente con MERCOSUR, en la modalidad 4+1.México participa el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), G-3, la ALADI y los acuerdos de Libre Comercio con Chile. Asimismo desarrolla una importante gestión contractual y asistencial con Centroamérica y el Caribe.Colombia y Venezuela, participan en el Acuerdo de Cartagena, ALADI y G-3; ambos tienen Acuerdos de Libre Comercio con Chile, acuerdos avanzados con países de


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Centroamérica y el Caribe y recientemente han iniciado con sus socios del GRAN, negociaciones para una Zona de Libre Comercio con MERCOSUR. MERCOSUR, por su parte, ha desplegado una intensa gestión de integración con el resto de América del Sur. Los acuerdos con Bolivia y Chile, y el inicio de negociaciones con el GRAN, proyectan un modelo de convergencia que genera grandes expectativas.Esta visión presenta con mucha claridad las intersecciones donde se identifican puntos focales alrededor de los cuales puede girar la convergencia en la región. De hecho resulta traumático para cualquier país o grupo, manejar varios procesos con mecanismos disímiles. Lo que esta por verse es donde se generan las fuerzas centrípetas de la convergencia.

1.4 La integración abierta

El éxito de la convergencia depende en buena medida de la capacidad de los países para asimilar y aceptar el concepto de integración abierta. Entre otras cosas, se trata de hacer permeables entre sí, incluso antes de su consolidación, los Mercados Comunes, las UA o las ZLC de la región, independientemente del nivel de desarrollo de los países que las conforman.

Aceptar esto implica el derrumbe de dos premisas centrales de la integración tradicional. De una parte, la necesidad de consolidar los procesos subregionales para fortalecer el mercado interno y el poder de negociación, antes de hacer aproximaciones con otros grupos o países. De otro lado, el concepto hace posible la integración entre países con diferencias marcadas en sus niveles de desarrollo.

Los clásicos de la integración pueden considerar este concepto de integración abierta como una verdadera herejía. No obstante, las marchas y contramarchas de los procesos subregionales y las dificultades inherentes a sus respectivas dinámicas, hacen que el logro de sus objetivos tarde muchos años. Mientras tanto, se generan costos de oportunidad que en esta época resultan imposibles de asumir, al menos para algunos países.Es un hecho que la imagen clara de soberanía económica de los países y de nacionalidad de empresas o productos, es hoy un tanto difusa. Con ello pierden peso los niveles de desarrollo de los países en las negociaciones de acuerdos de Integración.Para poder negociar el G-3, Colombia y Venezuela lograron la aceptación del concepto de integración abierta en el GRAN. México, por su parte hizo lo propio para que la ALADI le permitiera convivir simultáneamente con el NAFTA y la integración latinoamericana. Estos dos antecedentes, consagrados en la Decisión 322 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y en el Protocolo Interpretativo del Artículo 44 del Tratado de Montevideo de 1980, abrieron el camino jurídico a la posibilidad de la convergencia de la integración continental.


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2. COMPETITIVIDAD EN EL GRAN

"Por lo general se admite que la política de competencia desempeña un papel fundamental a la hora de garantizar que la industria de la Unión Europea (UE) continúa siendo competitiva.La política de competencia sirve para lograr una asignación óptima de recursos, avances técnicos y la flexibilidad necesaria para adaptarse a un entorno en evolución. En ese sentido, la competencia y la competitividad son indisociables". (Comisión Europea, Dirección General IV - Competencia, 1995).En 1995, el Departamento Industrial de la JUNAC con recursos de cooperación técnica de la UE, puso en marcha el proyecto "Políticas de Industrialización y Competitividad".El Proyecto busca, en primer término, evaluar las políticas industriales y algunos indicadores que permitieran medir la competitividad industrial de la subregión. En segundo lugar, formular un modelo de medición de la competitividad subregional, con base en el cual se propone conformar un observatorio andino de la competitividad, y en tercer lugar, inducir actividades comunitarias en el campo del desarrollo tecnológico.

Paralelamente, se han adelantado estudios sobre el AEC, que permiten conocer los sesgos de las actuales protecciones nominales y efectivas sobre sectores productivos, un estudio sobre la incidencia de la energía en la competitividad industrial, y se ha actualizado y ampliado sustancialmente la base de datos sobre la industria manufacturera andina, en los sectores más representativos.

La articulación de los trabajos descritos han de permitir un seguimiento del comportamiento industrial en el GRAN, un monitoreo de su competitividad, y apoyar a los países en las actividades concernientes a desarrollos tecnológicos, aspecto éste último, donde a nuestro juicio, deben asignarse los mayores esfuerzos y recursos.

2.1 Acciones de los países en materia de competitividad

En todos los países andinos hay claridad sobre la incidencia del contexto internacional en las políticas económicas. Los modelos económicos guardan consistencia con esa realidad, pero las acciones para propiciar una mayor competitividad de sus respectivos aparatos productivos difieren en intensidad.

Si bien todos reconocen que el estado debe ceder espacio a las fuerzas del mercado, existen matices en ese repliegue de la intervención estatal. Mientras en Bolivia y Perú el papel del estado en materia de competitividad es limitado, en Colombia, Ecuador y Venezuela se observan acciones de política industrial orientadas al estado facilitador, en algunos casos con una institucionalidad ad-hoc, y siempre buscando concertación y acuerdos con el sector privado.

"...el excepcional dinamismo de las economías asiáticas de reciente industrialización, así como el notable éxito exportador logrado por algunas economías de América Latina,


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cuando la apertura fue acompañada de una política industrial sensata y renovada (por ejemplo, en casos como el del sector automotor y de piezas y partes, sobre todo en Brasil y México, así como el de madera, papel y celulosa en algunos países de la región), sugieren que es posible adquirir ventajas competitivas por medio de políticas de desarrollo productivo que refuercen, y no suplanten, las fuerzas del mercado" (CEPAL, 1996: 27 -29)

En todo caso cabe anotar que en todos los países andinos hay una clara conciencia y preocupación por crear las condiciones necesarias para la competitividad. Infraestructura, comunicaciones, sistema educativo y desarrollo tecnológico, forman parte de una agenda por abordar, acompañada de evaluaciones periódicas de la competitividad con los modelos disponibles, por suerte abundantes, basados en cifras de comercio, flujos de inversión, e indicadores macroeconómicos.

2.2 Indicadores de Competitividad

Si bien existen modelos útiles de medición de la competitividad que se conocen y aplican en los países, como el CAN de la CEPAL, la JUNAC, con el apoyo de los Ministerios de Industria, el concurso de gremios privados y los organismos oficiales de estadística, ha iniciado la elaboración de un modelo que permita hacer evaluaciones sistemáticas y uniformes. Este modelo pretende ir mas allá del análisis de competitividad revelada basado en cifras de comercio exterior.Partiendo de un modelo ambicioso, se tienen en cuenta los siguientes factores:1. Macroeconómicos y laborales.

a. Cambiariosb. Balanzas comerciales relativasc. Tasas de interés


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d. Potencial de importacionese. Costo laboral unitario

2. Transformación productivaa. Formación de capitalb. Innovaciónc. Desarrollo del capital humano

3. Competitividad reveladaa. Precios y costosb. Consumo aparentec. Penetración de importaciones, tasa exportadora, balanzas comerciales relativasd. Productividad total de los factores

4. Infraestructuraa. Transporteb. Energíac. Telecomunicaciones

De las reuniones llevadas a cabo se han identificado cuellos de botella en la obtención de ciertos indicadores por inexistencia de los mismos en algunos países, y rezagos en la información. No obstante, se puede partir de denominadores comunes y de análisis más completos para los que disponen de mayores datos, mientras se montan sistemas de información oportunos y confiables en los países que acusan deficiencias.Los Anexos 4, 5, 6, 7 y 8 muestran indicadores de competitividad en los países andinos, que permiten visualizar niveles de industrialización, producción real manufacturera, participación de sectores industriales en el comercio exterior, e índices de competitividad sectorial revelada.2.3 Algunas conclusiones de los estudios sobre la competitividad en los países del GRAN

• La apertura y la integración han permitido abaratar insumos y bienes de capital, lo cual ha sido utilizado en algunos países como instrumento para inducir la competitividad de su aparato productivo.• En los países se ha reorientado el papel del Estado para promover, a través de distintos mecanismos, la modernización del aparato productivo industrial. En algunos casos en que el Estado abandona por completo políticas industriales, el sector ha sido afectado en forma severa.• Mientras el sector privado recurre a todos los medios a su alcance para ser competitivos, el Estado asume un papel más o menos activo, para ofrecer servicios e infraestructura adecuados, promover el desarrollo tecnológico y la capacitación, modernizar el sistema de la educación y dotarlo de los medios necesarios.• Todos los países identifican sectores claves o estratégicos para su desarrollo industrial y tratan de apoyarlos, sin regresar a políticas asistenciales. En algunos casos se observan intensos esfuerzos conjuntos gobierno-empresarios-trabajadores.• Todos los países se han movido en la línea de fortalecer y ampliar sus acuerdos comerciales con terceros, para asegurar mercados a sus exportaciones.• Las políticas de liberalización han conducido a revaluaciones en algunos países, que afectan negativamente la competitividad







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de sus sectores productivos en los mercados internacionales. Se generan en algunos casos movimientos importantes para aumentar la productividad, y en otros la producción queda desplazada por la competencia.• En los últimos años Bolivia, Colombia y Perú, muestran tasas crecientes de penetración de importaciones (importaciones/consumo aparente), mientras en Ecuador y Venezuela las tasas son decrecientes.• Venezuela y Perú son los países andinos que más han aumentado su tasa de apertura exportadora (exportaciones/producción). No obstante ello no obedece a una mayor competitividad industrial, sino a la recesión del mercado interno en Venezuela, y en el Perú al programa de ajuste macroeconómico de corto plazo en presencia de un importante margen de subutilización de la capacidad instalada.• El uso de la energía para transferir ventajas comparativas a la industria ha sido un instrumento poco eficiente debido al incremento desproporcionado del consumo, un uso ineficiente del recurso, y políticas de precios que desincentivaron la inversión en las empresas del sector.

La Comunidad Andina, cuyo proceso muestra un grado de madurez sustancial y logros significativos, es compatible con la convergencia regional. Sus Países Miembros son protagonistas de la integración abierta y están emprendiendo acciones en procura de conseguir estándares crecientes de competitividad.BIBLIOGRAFIACANALES, Gloria y FAIRLIE REINOSO, Alan

1996. "Los factores estructurales y la dinámica macroeconómica: un enfoque de brechas", Departamento de Economía, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima.

CEPAL1996. "Política industrial y competitividad en economías abiertas", Desarrollo Productivo, No. 34, Santiago de Chile.

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DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

1996. "Las Américas: integración económica en perspectiva", Santafé de Bogotá.

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JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA, UNION EUROPEA1995. "Competitividad, indicadores y estudio MERCOSUR-GRAN", Lima.1996. "La competitividad de la industria andina, síntesis subregional", Lima.1996. "Incidencia energética en la competitividad industrial", Lima.1996. "El Arancel Externo Común Andino: protecciones efectivas, sus efectos sectoriales sobre el comercio intrarregional y la integración continental", Lima.1996. "Bases para configurar un programa de contribución al


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desarrollo tecnológico en los países de la subregión", Lima.1996. "Bases para configurar un modelo de medición de la productividad y competitividad de la industria manufacturera del Grupo Andino", Lima.

COORDINACION MAC RO ECONOMICA, LA PROFUNDIZACION DE LA INTERDEPENDENCIA Y DERIVACIONES PARA EL MERCOSUR: Notas sobre la Oferta y Demanda de Coordinación

Roberto LAVAGNADirector, ECOLATINA (Asesores Económicos Asociados); ex-Secretario de Estado de Industria y Comercio Exterior de Argentina,

Buenos Aires

1. INTRODUCCION

Así como el proceso de globalización económica requiere por parte de los países en desarrollo políticas "adaptativas", los procesos de integración regional llevan consigo una fuerte demanda de coordinación de políticas y muy particularmente de las políticas macroeconómicas.

Este trabajo discute, a la luz de la experiencia del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), primero la real necesidad de la coordinación de políticas macro como condición temprana al proceso de integración y, más adelante, bajo qué circunstancias la demanda de coordinación tanto privada como pública no sólo crece, sino que se va tornando una condición necesaria. En tercer lugar se discuten los factores que operan por el lado de la oferta de coordinación, básicamente pública, así como sus grados y campos de alcance. Siendo la experiencia MERCOSUR en buena medida extrapolable a otros casos, puede resultar del análisis de estos temas un interés "policy oriented" de orden más general.

Cuando el proceso de integración se inicia con bajos niveles de intercambio comercial, un objetivo intermedio no exclusivo pero sí esencial es, precisamente, expandir el nivel del intercambio. Es a través del comercio y su impacto sobre precios que se trasmiten las señales a quienes toman decisiones de invertir y producir. Sin su sustancial expansión el proceso de integración no es más que una formulación burocrática.

Dado que el caso de la integración en el MERCOSUR se corresponde con un muy escaso comercio previo

(1) , estas notas se centran inicialmente en ese objetivo, expansión de comercio, sin por ello descartar que pueden existir otros diversos objetivos que den origen a demandas y ofertas específicas de coordinación. A modo de enunciado no taxativo podrán indicarse objetivos macroeconómicos tales como diseñar políticas anticíclicas conjuntas, generar previsibilidad en los agentes económicos por la vía de declinar capacidad de decisión individual sobre ciertos instrumentos, u objetivos más estructurales como modificar la trayectoria de incorporación tecnológica o reconversiones conjuntas de la estructura productiva.

2. COORDINACION PARA LA EXPANSION DEL COMERCIO

Al enfocar la coordinación desde el ángulo de la expansión comercial, la idea subyacente es que las políticas globales sean "neutras" y permitan que la creación de corrientes comerciales


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respondan a ventajas de especialización emergentes de la dotación de recursos, naturales o adquiridos, y de los restantes elementos que determinan las productividades relativas, tales como economías de escala, externalidades de aglomeración y /o trayectorias productivas.La coordinación debería resultar en ganancias de bienestar para el conjunto. La teoría de los juegos muestra claramente, vía el clásico "dilema del prisionero", que las decisiones adoptadas sin comunicación y, fruto de ello, sin cooperación, conducen a resultados no óptimos, y por ende a pérdidas de bienestar.

Si bien en el plano teórico hay fuertes elementos en favor de definir a la coordinación como una exigencia de la integración, si uno se mueve en el campo de la economía normativa y del "second best", como casi siempre ocurre en el mundo real, resulta que, bajo ciertas condiciones, la coordinación no es un requisito previo, ni siquiera extremadamente urgente. En realidad es posible ver las cosas de manera inversa, donde a medida que se expande el flujo de comercio con su derrame de influencias sobre los precios y remuneración de los factores, aparecen estímulos a la coordinación. El comercio en este caso no exige, sino que estimula la coordinación. A medida que la integración progresa, la interdependencia de las economías aumenta así como los "spillovers" mutuos tanto en el plano real como en el plano de las variables nominales.El análisis de la performance de las relaciones entre los dos miembros mayores del MERCOSUR, Argentina y Brasil, sirve para ilustrar esta realidad.

Desde su fundación, a mediados de 1986, el comercio entre los dos países (2) se ha multiplicado por seis ( cuadro y gráfico 1 ) , en medio de fuertes divergencias en las coyunturas de ambos países tanto en términos de la situación económica como las socio-políticas. De hecho, en los casi nueve años, han predominado más los momentos de asincronía que los momentos de compatibilidad.

Entre 1988 y 1991 en Argentina había interés político y económico en el acuerdo regional. Económico, dada la magnitud del mercado brasilero y la importancia que el mismo tenía para las empresas locales que hacían frente -agotado el Plan Austral- a una fase de desaceleración de la demanda interna. Político, porque existía una visión globalmente compartida en cuanto al papel a cumplir en el contexto mundial y regional.

En ese período el interés de Brasil era fundamentalmente político, con escaso interés de las empresas brasileras por comprometerse con una economía más pequeña y con tendencia al deterioro, ya que la economía argentina se deslizaba hacia una crisis inflacionaria que terminó siendo aún peor que lo previsto.

Entre 1991 y 1994 la situación tiende a revertirse. Argentina varía su posición política internacional y confirma reformas económicas iniciadas ya en 1990. Del primer hecho se deriva la pérdida de interés por compartir decisiones de política internacional. Del segundo, al recuperarse por efecto del Plan de Convertibilidad los niveles de demanda interna y estabilizarse la economía, resulta un menor énfasis por el mercado externo en




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general y por Brasil en particular.

Brasil por su parte entra en una etapa de difíciles sucesos políticos, con una economía deslizándose hacia crecientes niveles de inflación y una reducción del nivel de actividad. En ese contexto, el mercado argentino crece relativamente en importancia hasta ubicarse como el segundo comprador, luego de Estados Unidos, superando al Japón, y las empresas brasileras comienzan a mostrar interés en implantarse en Argentina. Brasil sigue manteniendo a su vez el interés, aun sin ser correspondido, de entendimiento en las cuestiones internacionales.

Visto retrospectivamente, sólo ha habido cierta sincronía en tres momentos:

a. 1986-87, los años fundacionales, quizás el momento de máxima compatibilidad entre ambos países, tanto en lo político como en lo económico. Iniciaban su transición a la democracia, tenían programas económicos estabilizadores y expansivos (Plan Austral en Argentina y Plan Cruzado en Brasil) y los dos buscaban enfoques comunes tanto en la Ronda Regional de Negociaciones de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) como en la Ronda del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de Uruguay. Esta situación hizo posible diseñar, negociar y poner en marcha la idea de un acuerdo tantas veces esbozada y siempre postergada.b. 1990, un momento de compatibilidad coyuntural, con dos nuevos gobiernos, la idea de mayor apertura económica y su uso como instrumento anti-inflacionario, políticas de privatizaciones y, en general, programas económicos más ortodoxos que los de los primeros gobiernos democráticos. Ese momento se usa para ampliar el acuerdo (ACE 14), acelerar y automatizar un sistema de preferencias subregionales crecientes, y finalmente, a inicios de 1991, incorporar a Uruguay y Paraguay (ACE 18) y adoptar el nombre formal de MERCOSUR.c. Un segundo momento, desde mitad de 1994, y hasta los acuerdos de Ouro Preto, que reafirman la constitución de una Unión Aduanera (UA) flexible (3), resistiendo la tentación de retroceder hacia un área de libre comercio. El mantenimiento del Plan de Convertibilidad argentino y el reciente lanzamiento del Plan Real en Brasil, crearon el marco macroeconómico para estos entendimientos.

Cada uno de estos entendimientos significó un salto cualitativo en términos normativos y de compromisos conjuntos. En el resto del tiempo los efectos inerciales y el creciente interés privado fueron compensando la marcada falta de coordinación y los altos grados de asincronía en las coyunturas económicas y/o socio políticas.

No obstante estas marcadas asincronías y la falta de coordinación de políticas macroeconómicas, la expansión del comercio intra-regional alcanzó una tasa promedio anual de 22 %. Evidencia del marco desfavorable en que se logra esta expansión es la evolución de los tipos de cambio bilaterales de ambos países, variable que capta y trasmite mejor que ninguna los efectos de políticas fiscales, monetarias, comerciales internas así como la situación de expectativas.Como reflejo de las asincronías, los tipos de cambio reales relativos entre las monedas de Brasil y Argentina llegan a variar entre +9,2 % y -41,8 % respecto del nivel promedio del año de partida, 1986 y un 87,6% entre los puntos extremos de la serie.


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Ello no frena el crecimiento comercial, pero tiene un efecto determinante en la orientación y la dinámica de las corrientes comerciales. Tal como puede apreciarse en el gráfico 2, los saldos comerciales han estado fuertemente influidos por la variación del tipo de cambio real relativo (4).

El lanzamiento del Plan de Convertibilidad en Argentina, incluyendo el "anclaje" cambiario como instrumento anti-inflacionario central, enfrentando a la inercia en la baja de la tasa de inflación, determinó a partir de 1991 y hasta fines de 1992, una reducción del tipo de cambio bilateral hasta llegar a ser 40 % inferior a la del año base. Durante este lapso se acumula un déficit comercial, creciente hasta la parte final de 1992, luego parcialmente compensado por acuerdos ad hoc en materia de granos y petróleo.A partir del lanzamiento del Plan Real, es la paridad brasilera la que experimenta los efectos propios de una revaluación por fijación del tipo de cambio y más lenta desaceleración de los precios. En este contexto Argentina vuelve a tener superávit comercial en los últimos meses, por vez primera desde 1991.Por cierto el elemento cambiario no es la única explicación de la orientación de los flujos y de los saldos comerciales, dado que el lanzamiento de programas de estabilización determina condiciones de expansión de la demanda interna derivada del efecto estabilizador sobre los salarios -mayor poder adquisitivo-, así como por una mayor monetización y reaparición del crédito. La mayor absorción interna es un efecto derivado de estos programas de estabilización (5).A partir de este marco de referencia histórica vale la pena hacerse tres preguntas: la primera pregunta que puede formularse es por qué razón la expansión del comercio intra-regional ha resistido estas asincronías y en qué medida esta situación es proyectable hacia el futuro. En definitiva, de lo que se responda debería depender que la satisfacción de la demanda de coordinación -que tiene costos políticos, económicos, de información e instrumentales- se justifique.Argentina a partir de 1986 y Brasil algo más tarde, especialmente a partir de 1990, fueron modificando su estrategia de inserción internacional. Argentina inaugura una política de apertura de "doble mano" de la economía, eliminando el rígido régimen de permisos previos para importar y lanzando un plan de fuerte estímulo a las exportaciones industriales. Con variaciones de énfasis este proceso no se interrumpe hasta la actualidad, al menos en lo que respecta a las importaciones.Brasil por su parte va renunciando a su esquema de los años '70 y '80, de apertura por el lado de las exportaciones y restricciones a las importaciones, asumiendo un modelo más simétrico.La respuesta al interrogante planteado está por tanto ligado a las condiciones iniciales. Al aflojarse la "represión" comercial propia de los esquemas de sustitución de importaciones y al combinarlas con un acuerdo regional que sesga la apertura, se crean las condiciones para la expansión comercial, aún en un marco



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de falta de coordinación de políticas (6).La segunda pregunta es si resulta viable confiar en el futuro en que estas condiciones bastarán para asegurar la dinámica expansiva, o bien si la demanda de coordinación se hace más fuerte. Al haberse generalizado para la mayor parte del comercio el arancel interno cero a partir del 1° de enero de 1995, queda aún margen para una expansión "natural" del comercio, ya que prolonga el esquema de apertura sesgada hacia el comercio intra-regional y éste vuelve a recibir un impulso al margen del grado de coordinación de las políticas macroeconómicas.

En los años próximos y hasta que finalice el régimen de adecuación en 1999, al ir cayendo restricciones intra-regionales, irán apareciendo factores que refuerzan este comercio. En el corto plazo el restablecimiento por parte de Argentina de una tasa de estadística del 3 % con vigencia extra zona, o la aceleración del proceso de convergencia ascendente al Arancel Externo Común (AEC) para bienes de capital también lo refuerza. Otro tanto ocurre con el alza transitoria de aranceles dispuesta por Brasil. Por el contrario, el "waiver" otorgado a Brasil para bajar aranceles externos de 150 productos o toda aceleración del cronograma descendente de convergencia al AEC lo debilita.

En síntesis, mientras existan elementos que -dentro de políticas de creciente apertura de las respectivas economías- sesgan en favor del comercio intra-regional, la demanda de coordinación será creciente pero el crecimiento de los flujos de comercio no dependerá de que la misma sea plenamente satisfecha.La tercera pregunta es si existe un momento a partir del cual la coordinación explícita es un requisito indispensable para la expansión comercial intra-regional. Siguiendo la línea de razonamiento anterior que parte del hecho que la Demanda de Coordinación sube cuando se agotan otros estímulos al comercio (como ser los que surgen de la progresiva eliminación de la represión comercial), se puede argumentar que ese momento llegará al agotarse los efectos de eliminar las excepciones al régimen de adecuación, cuando se agote el efecto de la convergencia ascendente o cuando la convergencia descendente sea predominante.

Los dos primeros factores sesgan las aperturas hacia el comercio regional. El tercero tiende a diluir -sin eliminar- ventajas regionales. Los dos primeros parecen ser dominantes hasta 1999 y el tercero de los factores comenzará a predominar a partir del año 2000, especialmente si se tiene en cuenta el alto crecimiento de la demanda, y el grado y velocidad del cambio tecnológico en los sectores en que hay convergencia descendente.

En definitiva, la variación de la Demanda de Coordinación ligada al objetivo de expandir el comercio es función inversa de la reducción de los efectos derivados del régimen de adecuación, e inversa también de los de la convergencia ascendente, porque al aumentar ésta el sesgo regional se va agotando el impacto positivo sobre el comercio. Al mismo tiempo es función directa de una mayor convergencia descendente que reduce el sesgo regional (7).

La relación entre el grado de apertura y el nivel de coordinación que determinan la curva de necesidad de coordinación, se muestra en el gráfico 3.



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En el segmento A la sola remoción de barreras regionales en forma discriminatoria basta para expandir el comercio.

En el segmento B la progresiva remoción de las excepciones dan impulso adicional, pero empieza a requerirse como nuevo estímulo, algún mayor grado de cooperación. En el segmento C la demanda de coordinación se transforma en un elemento diferencial en términos de expandir el comercio intra-regional. El sesgo ya no proviene del grado de discriminación hacia terceros sino del grado de coordinación interna.

El segmento D implica la etapa de licuación de las preferencias regionales en acuerdos más amplios o en aperturas generalizadas que hacen que la demanda de coordinación explícita se reduzca. De hecho, países no centrales se ven sometidos en esta etapa a una adaptación a las condiciones vigentes en los mercados internacionales.

En ese sentido, la apertura vía acuerdos regionales es diferente de las formas de apertura unilateral ya que tienen un contenido de interdependencia que implica que las acciones de los Países Miembros (PM) tienen derrames o, si se quiere, capacidad de influir sobre los otros socios. La capacidad de preservar grados de libertad es mayor que en los casos de apertura unilateral en la cual los países no centrales no hacen sino adaptarse, bien o mal, a los impactos exógenos.

La demanda de coordinación a nivel de políticas macroeconómicas proviene básicamente del sector privado ya sea en su faz defensiva de la producción nacional, cuando la eliminación de excepciones a la integración hace necesario que las políticas nacionales de otros socios no creen estímulos artificiales al comercio, como en su faz ofensiva cuando se trata de penetrar el mercado de otros PM y las políticas nacionales discriminatorias lo dificultan. Pero la demanda de coordinación tiene también un componente público, especialmente de los organismos encargados de las políticas agrícolas, industriales, de comercio exterior o tecnológicas. Eventualmente, también de organismos con responsabilidades en materia de empleo y de economías regionales.

Por otro lado la oferta de coordinación, a diferencia de la anterior, es exclusivamente de origen público y está directamente ligada a los organismos que manejan las políticas fiscales, monetarias y cambiarias.

El hecho de que los organismos públicos ligados a la performance real de la economía actúen por el lado de la demanda en tanto que los ligados a las variables fiscales y monetarias actúen por el lado de la oferta, no hace más que reflejar que -salvo excepciones-, los actores públicos de la coordinación suelen tener ópticas al menos parcialmente diferentes. Esto es particularmente perceptible en el caso de las economías en desarrollo que vienen de largas experiencias de activismo estatal.Esta oferta de coordinación macro es función de al menos cuatro variables: "el proyecto país", el modelo explícito o implícito con que se trabaja al formular la política económica, la apreciación


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del contexto internacional y la situación de coyuntura (8).La variable proyecto país se refiere al grado de compatibilidad que exista entre los PM sobre el "tipo" de proyecto que los actores institucionales tengan para su propio país y para la región. Cuanto más cercana sea la concepción entre los miembros o en su defecto cuanto más dominante sea una determinada concepción, más fácil será hacer una oferta conjunta de coordinación.

Las tendencias al cambio se han ido manifestando en forma convergente tanto en cuanto a la valoración de la estabilidad como a la apertura económica, pasando por una reducción del Estado vía privatizaciones (9). Ello ha permitido avanzar en el proceso de integración. Sin embargo, en el caso MERCOSUR, más allá de algunas diferencias con las economías menores y muy particularmente con Paraguay, hay diferencias entre las dos economías relativamente dominantes. Si se traza en un eje, el vertical, el grado de apertura de la economía y el grado de decisión en favor de políticas activas (10) y en el eje horizontal el tipo de estructura productiva y de inserción en la economía internacional, definida como objetivo, pueden sintetizarse de la siguiente manera las diferencias existentes a partir de una situación inicial relativamente similar compuesta por economías con alto activismo estatal y "cerradas" al comercio internacional.

Gráfico 4: Grado de Apertura de la Economía. Cuadros: Estructura Porcentual de las Exportaciones Argentinas a Brasil. Estructura Porcentual de las Importaciones Argentinas desde Brasil

Un reflejo de estas diferencias puede encontrarse en la evolución de la estructura del comercio intraregional para el caso de Argentina. Clasificando los bienes en tradicionales de escaso valor agregado (e.g. trigo y petróleo), bienes en los cuales la escala de producción es esencial en términos de la competitividad (e.g, siderurgia y petroquímica), bienes especializados o diferenciados (incluye desde textiles y cueros hasta alimentos con elaboración industrial) y bienes de base científico-tecnológica, básicamente bienes de capital, informática y telecomunicaciones, es posible advertir comparando estructuras de exportaciones e importaciones, un retroceso en las dos últimas categorías y cierta estabilidad en las "commodities".

La segunda variable se refiere al modelo implícito o explícito con que operan los "policy makers" en orden a estimar los efectos de sus decisiones. La coordinación se dificulta si, por ejemplo, existen modelos diferentes en cuanto hace a la capacidad de llevar adelante políticas anticíclicas, si el "trade off" entre empleo e inflación es analizado de manera distinta, o si la relación entre déficit fiscal e inflación no es juzgada de la misma forma (11).La tercera variable es la relativa a la apreciación sobre el marco externo. Los condicionamientos externos constituyen siempre un dato relevante cuando se trata de economías no centrales. Aún bajo condiciones de proyecto país similar, una diferente apreciación del marco y su evolución dan lugar a estrategias diferentes y a hacer menos viable una oferta conjunta en materia de coordinación. Diferentes posiciones durante las negociaciones GATT o ante eventuales posibilidades de negociación con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), son un ejemplo claro de este tipo de divergencias.







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La cuarta de las variables, más estrictamente económica de corto plazo, tiende a reflejar determinadas circunstancias locales. Es posible que la "cantidad" de coordinación ofrecida tenga relación con los tipos de cambio reales relativos entre los PM, siendo el tipo de cambio reflejo de la situación de otras variables macro. En general bajo condiciones de alta inflación, inestabilidad cambiaria y bajos niveles de actividad económica, el tipo de cambio real y el relativo tiende a ser elevado. Ese ha sido el caso del tipo de cambio argentino durante las hiperinflaciones y de alguna manera también ha sido el caso de Brasil en la etapa de aceleración de la tasa de variación de los precios.

En esas condiciones ofrecer algún tipo de coordinación, por ejemplo las bandas cambiarias reales propuestas en 1993 por Brasil es una tentación, ya que por un lado tiende a fijar tipo de cambio bilateral en un punto favorable al país con alto tipo de cambio real y, por otro lado ayuda, en alguna medida, a crear condicionamientos externos a la política económica interna en búsqueda de algún esquema de estabilización donde los compromisos externos generen restricciones (12) (punto B del Gráfico 5 ) .En este punto es necesario dejar en claro que si bien ninguna política de coordinación es sustituto de políticas internas consistentes, acuerdos de tipo externo pueden actuar como disuasores de ciertas acciones internas sobre todo si los procesos de integración son vistos como juegos repetitivos donde la "reputación" es un valor importante.

En otras palabras, cuando a los compromisos internos se agregan compromisos externos, particularmente con economías en las que la integración regional ha ido creando efectos mutuos de derrame, la existencia de estos acuerdos y la necesidad de conservar reputación operan en el sentido de evitar las clásicas inconsistencias temporales en que han solido caer las políticas en el pasado; es decir, en el no cumplimiento de los compromisos de cómo actuar frente a determinadas circunstancias.

Por el contrario aquellos países con moneda sobrevaluada (punto A del Gráfico 5 ) por hacer uso de la variable cambiaria como "anclaje", con políticas de estabilización fuertes y políticas anti-inflacionarias que tienen como uno de sus componentes una apertura unilateral del lado de las importaciones, no tienen inclinación a hacer acuerdos en materia de política macro salvo que los otros países se plieguen a su propio modelo.

Mientras que en el primer caso hay fuerzas que juegan en favor de algún tipo de coordinación por parte del país más inestable, la que resulta poco atractiva a los países más estables, en el segundo no hay otra oferta de coordinación que no sea que los otros "copien" su modelo, lo cual obviamente es más una adaptación que una coordinación.

Un caso de inconsistencia temporal en el cual la coordinación externa hubiera ayudado, es la inconsistencia en materia de política cambiaria de Argentina a inicios de 1989 que abriera paso al proceso de hiperinflación. Así como la convertibilidad ha creado por factores "internos" la imagen que la probabilidad de caer en nuevas inconsistencias temporales ha disminuido, acuerdos




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de coordinación introducen factores "externos" estabilizantes pueden jugar en el mismo sentido.

Por otro lado, el comportamiento de la demanda de coordinación también tiene que ver con el nivel real y relativo de los tipos de cambio. Cuando éstos son altos, la demanda de coordinación es baja, en tanto que cuando los tipos reales relativos son bajos, los sectores exportadores o, más general, los sectores productores de bienes transables sujetos a la competencia internacional, demandan más coordinación. Bien entendido, en este caso, la coordinación suele ocultar la demanda de políticas de mayor intervención y mayor restricción al comercio. Los puntos C y D respectivamente, del Gráfico 5 indican las situaciones descriptas.

3. COORDINACION INCORPORANDO METAS ESTRATEGICASLa reducción y finalmente eliminación de barreras al comercio determina por sí sola una mejora en la asignación de recursos y finalmente en los niveles de bienestar, de allí la importancia de ligar la idea de la coordinación con este objetivo.

Sin embargo, no debe dejar de tomarse en cuenta que los cambios en la asignación pueden ser "disuadidos" por una alta volatilidad y erraticidad en los precios y costos reales y relativos. La asignación puede ser también "falseada" por datos coyunturales, no permanentes, induciendo cambios donde la evaluación privada no se corresponde con la evaluación social.Los mecanismos de mercado por sí solos no aseguran, entre otras cosas por falta de transparencia en la información, por expectativas formadas sin suficiente información, o por incapacidad de absorber cambios aleatorios, que los ajustes se hagan con los menores costos en términos de cambios en las estructuras productivas y sociales. Tampoco asegura, por limitaciones en los horizontes de planeamiento estratégico, que se asignen recursos en áreas de nuevos desarrollos haciendo perder ventajas comparativas y competitivas dinámicas. Por ello la coordinación debería atender a la incorporación de metas estratégicas a través de políticas activas definibles, como "market conforming".La coordinación para expandir comercio tiene tanto un componente de oferta -particularmente al iniciarse el proceso de integración- como de demanda, variable que va tomando mayor peso a medida que la interdependencia aumenta. En cambio, la coordinación en base a objetivos estratégicos debe tener un fuerte impulso por el lado de la oferta. Corresponde a los Estados, a través de una oferta autónoma, orientar y estimular horizontes de planeamientos más extensos, proveer transparencia informativa, generar apoyos iniciales que crean condiciones de contestable "markets", es decir crear condiciones para compatibilizar el cálculo privado con el cálculo social.Dos áreas son especialmente relevantes desde el punto de vista de la existencia concreta del MERCOSUR:• recrear una dimensión tecnológica, y• recrear visiones sectoriales de conjunto.

Con respecto al primer punto, es indiscutible que las más modernas


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teorías del desarrollo acuerdan un papel esencial a la invención y a las posteriores innovaciones y pocas dudas caben al papel que directa o indirectamente juegan los gobiernos (13). En ese sentido hay un amplio terreno de coordinación, tanto a escalas puntuales o específicas (14) como en la definición de concepciones y políticas globales establecidas por acuerdo. En la medida en que no se avance en estas áreas se generarán factores adversos de diverso tipo, ya sea:• la pérdida de un enorme potencial de colaboración,

• la duplicación de esfuerzos humanos y presupuestarios y/o ampliación de desequilibrios, con el riesgo de terminar en formas de especialización inter-sectorial en lugar de intra-industrial que es internacionalmente el área de más rápido crecimiento del comercio.

En lo que se refiere a los enfoques sectoriales, resulta claro que no sólo existen diferencias de productividad y competitividad interna sino que existen para el conjunto de PM fuertes diferencias respecto de las condiciones vigentes en los mercados internacionales. En otros términos, en la medida en que los PM quieran cumplir su compromiso de ser "global traders" deberán llevar adelante fuertes procesos de reconversión y modernización productiva. La experiencia de la hoy Unión Europea (UE) es claramente favorable a que estos procesos se hagan dentro de ordenamientos conjuntos (15) que garanticen que los procesos de desestructuración-reestructuración se lleven a cabo con los menores costos económicos y sociales y bajo la idea del desarrollo espacialmente repartido.

El MERCOSUR tiene una experiencia particularmente positiva en el caso de la industria automotriz, donde la supervivencia del acuerdo sectorial, con sus debidas adecuaciones, ha dado lugar a convertir al sector en un atractor de grandes inversiones externas e internas y a tener en curso una fuerte mejora de la productividad.

Recuperar y ampliar tanto la dimensión sectorial conjunta como la dimensión tecnológica, tiene importancia en la marcha futura del proyecto, tanto en términos de dinámica como de proyección internacional. Algunas de las variables que operan por el lado de la oferta y que ya se consideraron antes, como convergencia de proyecto-país/región y convergencia en la apreciación de la realidad internacional, vuelven a adquirir un papel esencial. Para que la coordinación tome en cuenta estos aspectos es necesario que abarque no sólo las variables monetarias, sino también las de la economía real. En este caso la oferta pública debe ampliarse desde el punto de vista de los actores, incluyendo quienes tienen responsabilidades públicas directas en al área de la economía real.

3.1 Los grados de acuerdo, las áreas e instrumentos de coordinación

Los espacios sujetos a coordinación futura dentro del MERCOSUR son amplios, ya que en lo que hace a cuestiones macroeconómicas sólo se están explorando los grados iniciales. Si se clasifican los grados de acuerdo en:1. intercambio de información2. análisis sobre los modelos implícitos o explícitos de razonamiento y evaluación


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3. consultas previas4. coordinación (a partir de esta etapa, inclusive, habrá compromisos que implican la modificación de políticas nacionales) (16)

5. cooperación e6. institucionalización

Gráficos

Podrá indicarse que en los últimos años ha habido un avance en el primer grado, y alguna experiencia en el segundo y tercero. La creciente interdependencia que se ha ido construyendo y que tiende a acelerarse, crea las condiciones para profundizar los grados dos y tres y para iniciar la etapa de coordinación. Cada vez es menor el número de empresas y empresarios que fijan sus planes de mediano plazo sin incluir explícitamente al MERCOSUR. No hay inversores externos que no computen especialmente este elemento regional.Coordinación puede implicar actuar tanto sobre los instrumentos como sobre ciertas metas, sin especificar necesariamente los instrumentos.

De todas formas es claro que los campos de coordinación de mayor relevancia son la reducción de la volatilidad cambiaria, la convergencia de las tasas de inflación y la convergencia en cuanto a cierto ritmo de crecimiento "sustentable", los cuales obviamente están cercanamente inter-relacionados. El último de estos temas suele ser dejado de lado para concentrarse en variables de tipo monetario. Esto no parece correcto ya que es posible imaginar situaciones donde políticas de convergencia nominal, entre países estructuralmente heterogéneos, fuerzan ajustes estructurales que implican efectos divergentes sobre los niveles de vida de los PM.

Los instrumentos son la política cambiaria, y las políticas monetarias y fiscales. En la práctica no ha habido acuerdos relevantes sobre variables fiscales hasta que la UE los introdujera -aun sin aplicación- al incorporar en los acuerdos de Maastricht un límite al déficit presupuestario (3 % del PIB) y un límite (60 %) a la relación Deuda Pública/PIB.En el caso de políticas monetarias hay dentro del mundo desarrollado experiencias "soft" surgidas de los acuerdos del Plaza (1985) y del Louvre (1987) y, alcanzados por el G-7 (primero para corregir una sobre- valuación del dólar y luego para modificar una sub-valuación del mismo) y la experiencia "hard" de la UE del sistema de bandas de flotación (Sistema Monetario Europeo). En definitiva, estas experiencias están todas ligadas a ciertos objetivos de realineamiento cambiario.La evidencia empírica existente no permite establecer una relación segura entre demanda de coordinación de políticas macroeconómicas y tipos específicos de régimen cambiario, es decir, que no hay un régimen cambiario particular que haga menos necesario que otros la coordinación macroeconómica (17).

Este punto no es más que una extensión de una discusión no cerrada sobre los costos y beneficios de diferentes regímenes cambiarios. En general los regímenes de tipo de cambio flotante permiten



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reducir los ajustes reales ante shocks exógenos siempre y cuando los precios y salarios no se ajusten inmediatamente, compensando la modificación de la tasa de cambio. Los regímenes de cambio fijo son menos volátiles, limitan los márgenes de error en materia de política monetaria y por ende tienen efectos anti-inflacionarios más fuertes. Requieren sí ajustes reales más duros.

Los regímenes de convertibilidad, "currency board", son por su lado particularmente útiles en términos de crear expectativas positivas en cuanto al compromiso de los gobiernos en materia de rigor fiscal.

En los 10 años que van desde 1984, el número de países que ha optado por una flotación sucia o simplemente por la flotación, ha crecido agregándose Japón y Estados Unidos. La UE, aún habiendo flexibilizado fuertemente las bandas de flotación pertenece, por otro lado, al grupo de países con sistema cambiarios administrados.

En el caso del MERCOSUR, resulta claro que la reciente estabilización de la mayor economía de la región ha abierto mejores posibilidades de estabilizar la variabilidad cambiaria. Este es un caso claro de una situación en la que las políticas comunes no podían sustituir decisiones de orden interno. Son estas decisiones, sumadas a las que Argentina tomara en 1991, las que han permitido una situación más estable y favorable que la existente con anterioridad, tanto en lo referido al movimiento de capitales como de bienes y servicios.Si esta situación coyuntural es sostenible dependerá fundamentalmente de las políticas internas de los países y ninguna decisión común de fijación de márgenes de flotación nominal podría sustituirlas.Esta convergencia coyuntural se adiciona a la convergencia que se ha ido manifestando estos últimos 10 años en cuanto a ciertos puntos esenciales del modelo. Si bien ha sido desfasada entre los dos países mayores del MERCOSUR, en los momentos críticos ha funcionado y agrega hoy factores positivos al proceso de integración.La continuidad de esta convergencia coyuntural depende básicamente de las políticas nacionales y no es sustituible por formas de coordinación. Así como las devaluaciones no tuvieron el sentido de sacar ventajas del vecino, tampoco los procesos de estabilización tuvieron como punto de partida compromisos con el MERCOSUR. Sin embargo, el análisis y discusión sobre los modelos económicos implícitos o explícitos y las consultas previas pueden ayudar a que la fijación de las políticas nacionales sean convergentes más por convicción y análisis compartido, que por obligaciones formales explícitas.

La reciente experiencia del cambio de expectativas acerca de los mercados emergentes es un caso claro de shock externo que encontró a Argentina y Brasil en una etapa diferente de sus programas de estabilización, pero también con una concepción diferente acerca del rol de los flujos de capital de corto plazo y acerca de la sustentabilidad de déficits grandes y persistentes en el balance en cuenta corriente.


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La convergencia analítica es en esta etapa más importante que la instrumentación de esquemas cambiarios artificialmente convergentes. De todas maneras, en la medida en que el proyecto continúe avanzando y el derrame entre las economías se haga más evidente, la etapa de mecanismos formales será no sólo posible, sino deseable.Es posible incluso que una futura flexibilización de políticas nacionales, en el marco de acuerdos de mayor coordinación, sea percibida por los mercados de una manera más positiva agregando márgenes de maniobra.

4. SINTESIS Y CONCLUSIONES1. A diferencia de los efectos de la globalización que determinan políticas "adaptativas", los procesos de integración requieren en determinado momento de coordinación de políticas, tanto macro como microeconómicas.2. Si los beneficios de la coordinación pueden ser claramente sostenidos es conveniente no ignorar que pueden tener altos costos de información y de transacción y que por tanto, no en todos los casos y ni en todos los momentos, conducen a soluciones óptimas.3. En ese sentido la coordinación no debe ser vista como algo obvio y como un requisito, sino más bien, en muchos casos, como la resultante de la creación de una mayor interdependencia.4. Ese es precisamente el caso del MERCOSUR donde no sólo no ha habido coordinación macroeconómica, e incluso una relativa coordinación en temas puntuales, sino que han existido coyunturas políticas, sociales y económicas particularmente agudas y diferentes entre los PM. Es esta expansión del comercio intra regional -que se ha multiplicado por seis en nueve años-, la que ha ido generando una mayor interdependencia y por ende actúa como estímulo para formas de coordinación mayores.5. En estos nueve años los puntos de mayor coincidencia dentro del MERCOSUR han sido los años fundacionales de 1986 y 1987, el año 1990 con la ampliación del Tratado con Brasil y su posterior ampliación a Uruguay y Paraguay, y la segunda mitad de 1994 con la reafirmación en Ouro Preto de la creación de una UA flexible.

Durante el resto de los años las asincronías han sido importantes, con dos fases bien diferenciadas: 19881991 y 1991-1994.

6. La falta de coordinación se reflejó en la variable cambiaria con alta amplitud en la variación y volatilidad por parte de los tipos de cambio bilaterales.7. La razón central para esta convivencia aparentemente contradictoria entre corrientes comerciales rápidamente crecientes y coyunturas fuertemente diferentes, tiene que ver con el levantamiento de la "represión" comercial existente hasta 1986.8. Los efectos de expansión del comercio en ausencia de coordinación no se han agotado aún en la medida en que los próximos cuatro años vayan desapareciendo las restricciones intra regionales que se derivan del Régimen de Adecuación y del sesgo pro regional que determina las convergencias ascendentes en las excepciones al Arancel Externo Común. Estos efectos se debilitarán e incluso serán superados por un sesgo aperturista general a partir del año 2000 por efecto de las convergencias descendentes en las excepciones al Arancel Externo Común.9. Cuando los efectos pro comercio que se derivan del levantamiento de restricciones dejen de operar, el proceso de integración irá aumentando su demanda de coordinación. Serán las


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políticas coordinadas o, en lo microeconómico, comunes, las que generarán fuerzas expansivas en la relación interna, ya no sólo en materia de comercio sino de ahorro, inversiones, y tecnología. La demanda de coordinación será crecientemente del sector privado, con algún componente público por el lado de los organismos de Estado ligados a las políticas que operan sobre la economía real.10. La oferta de coordinación, por el contrario, es esencialmente pública y depende de los organismos fiscales y monetarios que operan en la esfera nominal de la economía. Esta oferta dependerá de la convergencia en por lo menos cuatro variables: el proyecto-país, el modelo implícito o explícito con que se formula la política económica, la apreciación de las condiciones marco de la situación internacional y la situación coyuntural interna.11. La variable coyuntural interna será esencial en la medida en que no hay coordinación posible cuando un gobierno no tiene capacidad para controlar sus propios desequilibrios. Los niveles actuales de interdependencia no son tales como para que la variable coordinación juegue un papel central en términos de estabilizar situaciones internas. Esto no quita que puede ser un instrumento más dirigido a hacer menos posible las inconsistencias temporales que con frecuencia se han dado en el pasado.12. Si bien el objetivo expansión del comercio es central respecto al diseño de una mayor coordinación, no es el único objetivo relevante. La coordinación en metas estratégicas que atiendan las fallas de los mercados es esencial y depende sobre todo del lado de la oferta pública. En este marco recrear una dimensión tecnológica y relanzar procesos sectoriales de reconversión y modernización conjuntos deberán asegurar menores costos sociales y económicos en los procesos de desestructuración- reestructuración productiva.13. En la etapa próxima de la integración, el aumento en el intercambio de información sobre todo, en el análisis y evaluación de los modelos implícitos o explícitos de interpretación de la realidad y formulación de políticas y las consultas previas, ofrecen grados de coordinación realistas. Los campos de reducción de la volatilidad cambiaria, la convergencia de tasas de inflación y la convergencia en un ritmo de crecimiento sustentable son los de mayor relevancia. Entre los instrumentos, las políticas fiscales, monetarias y cambiarias son centrales dentro de los grados de coordinación que antes se indicaron.14. En los últimos años ha habido además de una mayor interdependencia comercial, que empieza a ser también interdependencia en cuanto a la atracción de inversiones, claras convergencias acerca de los rasgos generales del modelo global de política económica. Subsisten diferencias que deberían ser, precisamente, objeto de análisis conjunto para que la oferta de coordinación sea posible. Por otro lado, en lo que hace a las situaciones coyunturales y políticas económicas en curso, se ha creado también la situación de mayor convergencia desde los años ‘86 y ‘87. Ambos hechos, más la fijación de propósitos realistas deberían servir de base para ampliar la oferta de coordinación satisfaciendo la demanda creciente que se irá manifestando.

NOTAS

1. El Nafta es un ejemplo contrario, de una integración iniciada con niveles de interdependencia económica importante entre EEUU y cada uno de sus dos socios.


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2. A los fines de este análisis resulta indiferente hacer la distinción entre Argentina y Brasil y MERCOSUR, dado el peso de estas economías dentro del conjunto: 97,7 % del PIB, 98,0 % del PIB Industrial, 96,1 % de la Población, 95,0 % del comercio exterior.3. El uso del término "flexible" se debe al tipo de acuerdo alcanzado. Hay hoy un acuerdo completo que cubre alrededor del 85 % de bienes, para los cuales a partir del 1° de enero de 1995 se implementó el arancel externo común. El arancel promedio es del orden del 14 % y el máximo del 20 %. También desde el 1° de enero de 1995 cada país ha implementado aranceles externos diferenciados de entre 0 % y 35 % sobre el restante 15 % de bienes, incluyendo bienes de capital, telecomunicaciones y bienes informáticos. El arancel elegido, sin embargo, deberá converger "lineal y automáticamente" con el arancel externo aprobado el que será en promedio del 14 % para bienes de capital y 16 % para bienes informáticos y telecomunicaciones. El plazo para esta convergencia lineal es el 1° de enero del 2001 para el primer grupo de productos y el 1° de enero del 2006 para el segundo. Debido a este 15 % de excepciones, algunos usan el término "parcial" o "incompleto" para describir la UA. Por mi parte no creo que esto sea correcto, ya que desde el 1° de enero de 1995 los países no tienen más el poder de fijar su arancel externo. Dada esta declinación del poder de decisión nacional los aranceles sólo pueden cambiarse por medio de una decisión tomada en común. Además, los plazos para la convergencia están fijados. Por este motivo el término "flexible" parece ser la descripción más apropiada.4. Estadísticamente la relación puede ser medida en el lapso enero 1991 y enero 1995 (49 observaciones) de la siguiente manera:

Saldo = f (tipo de cambio ; variable) comercial t bilateral t dummy SC = f (TCBt , VD )SC = - 508 + 5,36 TCBt + 136, 9 VD

(0,45 ) ( 17,9 )R2 = 0,76El sub periodo Enero 1991 / Octubre 1992 presenta un ajuste superior (R = 0,91). La serie completa refleja el efecto de acuerdos ad hoc de compensación cuantitativa pero no cualitativa.

5. Heymann D. y Navajas F. encontraron que tanto el PIB como el tipo de cambio real argentino afectan significativamente las importaciones argentinas desde Brasil. A su vez también son significativos el nivel del producto bruto brasilero, la tasa de cambio del mismo y el tipo de cambio real de Brasil sobre las importaciones provenientes desde Argentina. "Interdependencias macroeconómicas entre Argentina y Brasil". CEPAL, Buenos Aires 1992.6. El Tratado de Asunción era más exigente en esta materia, ya que su Artículo 1° expresaba que el Mercado Común implica, además de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el arancel externo común y la adopción de una política comercial común, la "coordinación de políticas macroeconómicas o sectoriales" y, lo que es más, en su Artículo 5° inciso b establecía que éstas debían hacerse durante el período de transición en forma "convergente con los programas de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias...".7. -- -- +


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De = f ( RA; CA; CD)De = Demanda de Coordinación - Variación RA : Régimen adecuación - Reducción de efectos CA : Convergencia ascendente - reducción de efectosCD : Convergencia descendente - aumento de efectos

8. + + + +Oc = f CPP , M, CI , CC

Oc = Oferta de Coordinación CPP = Convergencia proyecto país M = Modelo (implícito o explícito)CI = Convergencia apreciación contexto internacionalCC = Convergencia en situación de coyuntura.

9. Los efectos de reducción de los márgenes de maniobra por efecto de la crisis de la deuda de inicio de los ‘80 y la racionalización que se resume en el Consenso de Washington, han operado sobre todos los PM.10. Si bien se trata de dos variables diferentes, en la experiencia latinoamericana el grado de activismo de los gobiernos en materia de políticas ha estado muy ligado a su concepción sobre el grado de apertura de la economía. A mayor activismo ha correspondido siempre en el pasado la búsqueda de una mayor autonomía.11. La distinta postura frente al ingreso de capitales volátiles (de portafolio), es un ejemplo de estas diferencias.12. Por supuesto este efecto es menor en el caso de los países relativamente más grandes; también es menor si los compromisos se expresan en términos reales y no en términos nominales. Por ejemplo, en el caso de fijarse bandas cambiarias reales los efectos se derivan del hecho que el país cuyo tipo de cambio real excede la banda debe hacer concesiones o perder las que tiene con los otros países. Este elemento es, aun mínimamente, estabilizador.13. La UE tiene por ejemplo 650 proyectos Eureka en 10 campos diferentes, 915 proyectos Esprit sobre tecnologías de información, 1130 proyectos Brite en materiales avanzados y tecnologías de fabricación, y el programa Race para redes de comunicación de alta capacidad. Estados Unidos tiene un presupuesto federal en investigación y desarrollo de 67.000 billones (presupuesto 1991) del cual el 53 % se canaliza a través del área de Defensa.14. Cabe recordar que entre 1986 y 1988 se firmaron diversos acuerdos sectoriales en materias tales como biotecnología, cuestiones nucleares, industria aeronáutica y nuevos materiales, comunicaciones, bienes de capital y software. La mayor parte de ellos quedó desactivada.15. La UE tiene, además de lineamientos globales, políticas específicas para 9 sectores de alta importancia tanto en el área primaria, como industrial y de servicios (agricultura, siderurgia, textil, construcción naval, automovilístico, informática, transporte, energía, y telecomunicaciones), además de lineamientos y políticas sub-grupales en áreas como aeronáutica y misilística.16. En el caso de las políticas sectoriales o microeconómicas la etapa de la coordinación se identifica como etapa de armonización.


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17. Algunos trabajos como los de Peter Kenen (1989), sugerían que los tipos de cambio fijos otorgaban a las políticas macro mayor capacidad para evitar los efectos derrame de las políticas de otros países y por tanto reducían la demanda de coordinación.

Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 Anexo 4 Anexo 5 Anexo 6 POLITICAS DE CONVERGENCIA Y COMPETITIVIDAD: los Desafíos Europeos

Emilio FONTELAProfesor de Economía, Universidad de Madrid y Universidad de Ginebra; Miembro del Equipo Asesor de la

Comisión Europea en temas relativos a la competitividad; Miembro del Grupo de Lisboa

1. INTEGRACION Y COHESION: CONSIDERACIONES TEORICAS

Todo proyecto de integración es un proyecto "neo-nacionalista", o sea, un proyecto que intenta potenciar una nueva soberanía ("supranacional"), que intenta configurar un nuevo territorio en el que las relaciones internacionales previas se transforman en relaciones interregionales (en el sentido de "intranacionales"). En el seno de este nuevo territorio integrado aumenta la movilidad de los factores productivos, se unifican mercados y precios, se objetivizan procesos de inversión, que generan economías de escala, ganancias de productividad, economías externas. La integración tiene rendimientos crecientes, y por ello, los pueblos que se integran esperan obtener un mayor bienestar como resultado del proceso. En la conceptualización dinámica de los modelos de crecimiento endógeno, la integración eleva la tasa de crecimiento potencial por encima del sendero de crecimiento de equilibrio de los países que la constituyen. Toda reflexión teórica siempre nos llevará a una justificación económica de los procesos de integración.Sin embargo, la integración tiene necesariamente un contenido de economía espacial: modifica el funcionamiento de los procesos de localización, desarrolla una nueva geografía económica del territorio integrado. Como el bienestar general aumenta con la integración, se supone que esta nueva geografía del territorio integrado debería ser cualitativamente mejor que la situación de partida, pero sobre este punto, la teoría no nos proporciona ninguna garantía. La integración puede implicar para algunas zonas del nuevo territorio, costes superiores a los beneficios derivados de la integración. Las políticas de acompañamiento del proceso de integración, políticas de convergencia, de competitividad o de cohesión, deberían tener en cuenta las necesidades de intervenciones correctoras en estos casos.

El problema territorial de la integración es objeto de debate permanente entre economistas, en torno a las economías o deseconomías externas de las concentraciones productivas. Así Giersch (1) señalaba antes de la creación del Mercado Común europeo que la supresión de barreras al comercio y a los movimientos de factores aumentaría la capacidad de atracción de los centros más industrializados, y Perroux (2) sostuvo tesis similares con sus teorías sobre los polos de desarrollo.








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La experiencia histórica tampoco es concluyente:• es bien sabido que en Estados Unidos se ha producido un acercamiento de los niveles de renta después de la independencia y de la unificación en un contexto de elevada movilidad de los factores, y de grandes inversiones públicas de compensación territorial;• también se sabe que en Italia, después de la unificación, el distanciamiento entre los niveles de renta del Norte y del Sur se ha acentuado, a pesar de las grandes migraciones hacia el Norte y de la adopción de políticas públicas de transferencias hacia al Sur.

Todo parece indicar que el resultado espacial de un proceso de integración dependerá de circunstancias del entorno político, sociocultural y tecnológico, pero que una adaptación adecuada de este entorno mediante políticas con diseño compensatorio, debería promover un desarrollo equilibrado del territorio que las leyes del mercado no pueden conseguir por sí solas.

En el contexto específico de la transformación productiva de los países industriales avanzados hacia la Sociedad de la Información (microelectrónica, ordenadores, telecomunicaciones) en el que el capital tecnológico, el capital humano y las infraestructuras adquieren rango prioritario entre los factores de localización, las políticas de acción territorial necesarias para el equilibrio de la integración son, en realidad, las "nuevas políticas industriales" (I+D, infraestructuras avanzadas, formación superior, etcétera). Así, la política de competitividad es indisociable de la política territorial.

La experiencia europea sirve para precisar esta vinculación.2. EL PROGRAMA DE LA INTEGRACION EUROPEA

La integración europea es un proceso evolutivo: del Mercado Común aduanero, al Mercado Único interior para todos los bienes, servicios y factores productivos y finalmente a la Unión Económica y Monetaria (UEM), forma final de la integración económica.

La puesta en marcha a finales de 1992 del Mercado Único, con su mecanismo básico del "reconocimiento mutuo", ha servido para plantear el problema de la evolución ulterior de la economía europea, ya no como un simple conjunto de naciones, sino más bien como una estructura productiva única, activa en el sistema mundial (de hecho, en términos de producción, como la mayor "nación", con más del 26% del PIB mundial). La reflexión institucional sobre este futuro integrado de la economía europea se inicia en 1993 con el Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo, y se completa ulteriormente con otros documentos, entre los que destaca el Libro Verde sobre la Innovación de 1995.

El tema que domina toda esta prospectiva de la economía futura es el tema de la competitividad, o sea de la capacidad de la UE de hacer frente al reto comercial que plantean Estados Unidos, el Japón y otros países en vías de industrialización, esencialmente en el campo de los bienes de alto contenido tecnológico (en términos aproximativos, la balanza comercial de la UE está en equilibrio, pero muestra un creciente déficit en los bienes de tecnologías avanzadas compensado por un excedente en los bienes


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con menor intensidad tecnológica). Los analistas de la evolución europea consideran que la estructura productiva futura debe ser competitiva en los sectores que desarrollan e introducen con mayor intensidad las nuevas tecnologías, y por ello las políticas de fomento de la innovación constituyen en Europa, el eje central de las políticas de competitividad, aunque es evidente que estas últimas consideran otros elementos, y en particular la flexibilización de los mercados de trabajo, la simplificación administrativa y la desregulación, las privatizaciones y la potenciación de los mecanismos de mercado, y hasta la reducción de los costes del Estado de Bienestar.

El Libro Blanco establece claramente una jerarquía de prioridades: la competitividad es indispensable para el crecimiento y éste, a su vez, determina el nivel de empleo.La competitividad se convierte en un guión ideológico para el cambio de la estructura productiva europea en el proceso de consolidación del Mercado Único. El Mercado Único es, a la vez, causa motriz y consecuencia de la intensificación de las políticas de competitividad que en el Libro Blanco acumulan el enfoque neo- schumpeteriano (innovación) y el enfoque neo-clásico (mercados).

El crecimiento se obtiene con la ayuda de un comportamiento económico característico de una "economía sana": estabilidad monetaria y cambiaria, equilibrio presupuestario y bajos tipos de interés (el ideario de los criterios de convergencia nominal del Tratado de Maastricht). En este contexto, la capacidad competitiva internacional estimula el proceso inversor y el crecimiento.

El empleo y la situación ideal de pleno empleo se obtienen acercando el salario medio al nivel que permite el encuentro entre oferta y demanda de trabajo, en un clima de concertación social.Es obvio que este análisis central de la política económica para la integración europea que evoca el Libro Blanco es hoy compartido por la mayoría de los Gobiernos y de los economistas europeos.Eventuales mensajes alternativos proponen, en general, actuaciones keynesianas de gasto público que encuentran un inmediato rechazo en el actual clima de austeridad presupuestaria.

El mismo Libro Blanco, de hecho, proponía que se debía buscar una compatibilidad entre las políticas de estabilización necesarias para una economía sana, y la necesidad de un marco europeo de solidaridad (entre trabajadores y parados, entre hombres y mujeres, entre generaciones, entre regiones, y en contra de la exclusión social); asimismo, el Libro Blanco proponía amplios programas de inversiones en infraestructuras que debían generar empleo en Europa y, al mismo tiempo, contribuirían indirectamente al reforzamiento de la competitividad productiva. Tres años más tarde es evidente que esta parte de las propuestas de Delors ha perdido fuerza, y que el mensaje se ha unificado en torno al concepto más inmediato de competitividad.

En realidad, ni el Libro Blanco, ni la "sabiduría convencional" que hoy reina en Europa aportan una respuesta clara a dos preguntas fundamentales para el modelo propuesto: suponiendo que se tenga una "economía sana" ¿cómo puede la competitividad estimular el crecimiento? y suponiendo que se consiga un crecimiento en base a la competitividad ¿cómo puede éste


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garantizar el pleno empleo?.

La respuesta a la primera pregunta es compleja a nivel de la UE, donde se recordará que la balanza comercial exterior está en equilibrio; los mecanismos de crecimiento que puede generar una sustitución de exportaciones de baja o media tecnología por exportaciones de alta tecnología no deberían ser cuantitativamente muy significativos; y si lo que se pretende no es simplemente modificar la estructura de las exportaciones europeas, sino más bien crear un excedente comercial, es dudoso que para una potencia mundial de la dimensión de la UE esto constituya una alternativa deseable (por sus consecuencias sobre el resto de los países del mundo: crear empleo a costa del paro en el resto del mundo puede ser aceptable para un país en vías de desarrollo, que se beneficia del impulso del multiplicador de Machlup, pero no para los países más avanzados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); los casos de Japón y de Alemania nunca serán "ejemplares" a ese respecto).La respuesta a la segunda pregunta nos llevaría a otras consideraciones sobre la naturaleza del nuevo paradigma tecnológico de la Sociedad de la Información y de la disminución del número total de horas de trabajo que se requieren para el buen funcionamiento del aparato productivo. Un crecimiento basado en un concepto único de competitividad es necesariamente un crecimiento sin generación de empleo ("jobless growth") si no interviene una profunda transformación social y cultural (3).

Aunque en el fondo se desconozcan hoy los resultados finales del modelo Competitividad-Crecimiento- Empleo, es obvio que la UE ha emprendido estos últimos años este arduo camino, con el objetivo macro- económico de una "economía sana" y el objetivo microeconómico de una Empresa situada en la frontera máxima de la productividad, la eficiencia y la competitividad.

Queda pendiente sin embargo, el análisis del impacto sobre el territorio de esta política económica europea conjunta ¿qué efectos tendrá sobre los países miembros y sobre sus regiones? ¿aumentarán o disminuirán las diferencias de renta y riqueza? ¿se reforzará o se debilitará la cohesión social europea?.

La exploración prospectiva de estas cuestiones requiere instrumentos analíticos que no son utilizados con suficiente frecuencia. Por ello utilizaremos resultados de un modelo desarrollado en 1990, cuando el consenso en torno a la política económica para Europa no era tan absoluto como en el presente.

3. ESCENARIOS DE ESTRATEGIAS TERRITORIALES EUROPEASPara estudiar en términos prospectivos el futuro territorial de Europa, un equipo integrado por CADMOS (Madrid) y el Netherlands Economic Institute (Rotterdam) con la colaboración de Roland Berger (Madrid) y de ECOTER (Roma), y dirigido por E. Fontela y E. Morand, elaboró un conjunto de escenarios y un modelo de simulación de las regiones europeas, en el marco del programa de investigaciones socioeconómicas FAST-MONITOR (DG XII).

El principal objetivo de este estudio era contribuir al enfoque a largo plazo de la política tecnológica comunitaria.La Primera parte del estudio de los escenarios, que cubría el territorio de la Comunidad (142 regiones) concluyó a finales de


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1991.

Los estudios entonces disponibles confirmaban que la dinámica regional en Europa seguía una pauta determinada, desde un triángulo inicial "central" (París, Londres, el Rhur) hacia el arco que va desde el centro de Inglaterra a través del Benelux, la región del Rhin hasta el norte de Italia y con una extensión progresiva a otras áreas conectadas a éstas (Hamburgo, Copenhague, sur de Francia y norte de España). Existía, de hecho, un modelo de desarrollo Centro-Periferia en Europa.

Si considerábamos la cuestión específica de la innovación tecnológica, la esencia del proceso Centro- Periferia podía ser interpretada con mayor claridad.Estudios del Programa FAST-MONITOR de la CE indicaban que se estaba configurando en Europa un "archipiélago" de las nuevas tecnologías. Los polos de especialización de la investigación en tecnologías avanzadas son relativamente pequeños (islas) y están conectados por redes intensivas de comunicación; estos nuevos polos tienden a estar ubicados en las cercanías de los antiguos centros industriales.El proceso causal es conocido: el desarrollo tecnológico necesita de una atmósfera "marshalliana" (investigación básica universitaria, proveedores de productos de alta tecnología y equipos, aceptación social); además es un proceso acumulativo que incluye amplias economías externas (unas innovaciones "centrales" promueven procesos de difusión, las interacciones entre múltiples disciplinas son necesarias y económicamente eficientes). Bajo estas condiciones el "aislamiento" conlleva unos costes prohibitivos.

En el Archipiélago, el número de "islas" conectadas a las diferentes redes tecnológicas aumentaba de forma progresiva, en algunos casos fuera de las áreas industrialmente más avanzadas del "triángulo central" (algunos de estos procesos ya podían ser observados en el sur de Francia, norte de España e Italia).De cara al futuro, en este estudio se analizaron cuatro escenarios:

Escenario T1: Tendencial.

El escenario Tendencial combinaba los efectos positivos del crecimiento del Mercado Único, con un desarrollo lento del modelo Centro-Periferia y la progresiva extensión geográfica de este centro, siguiendo las pautas antes evocadas.

Escenario T2: Centro Reforzado.

En este segundo escenario se contemplaba la Unión Económica y Monetaria. Era un escenario de profundización, reforzada por la necesidad básica de "competitividad".En este escenario, el Centro de las regiones más desarrolladas de la CE, conserva la ventaja que tiene hoy en día en el campo tecnológico. El archipiélago continúa dentro de este área desarrollada. El "centro" compite en excelencia con los otros países de la OCDE y de forma masiva difunde sus nuevas tecnologías por medio de nuevos productos y procesos.Dentro de la CE, la especialización se realiza sobre las bases


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tradicionales de la división del trabajo; la "periferia" atrae nuevas inversiones para beneficiarse de costes laborales más bajos, sistemas de I+D locales de las regiones menos desarrolladas, están esencialmente concentrados en cuestiones de transferencia tecnológica: recibiendo "las mejores prácticas tecnológicas" del Centro y adaptándolas a las necesidades locales.Este escenario fácilmente se desarrolla como consecuencia de las fuerzas de mercado. Los incentivos para las concentraciones en el "centro" de las actividades de I+D y de la innovación tecnológica, son bastante elevados. Europa se está moviendo siguiendo este escenario después de la adopción del Tratado de Maastricht.

Escenario A1: Cinturón de Desarrollo.

Este escenario investigaba de forma directa la posibilidad de romper el modelo europeo de Centro-Periferia y se fijaba como objetivo el reducir el progreso del dualismo socio-económico en Europa, aprovechando el efecto "Nueva Frontera" de su entorno inmediato (el Cinturón de Desarrollo de Europa del Este y el Norte de Africa).Un desarrollo institucional de la CE (asumiendo alguna forma de asociación con los países de su cinturón de desarrollo) es complementado en este escenario con un proceso de crecimiento en las regiones del Mediterráneo de la CE y también en las regiones que lindan con Europa del Este (este de Italia y las regiones alemanas que previamente eran parte de Alemania del Este).Este escenario examina la posibilidad de que alguna de las regiones de los países menos desarrollados de la CE, adquieran un modelo dinámico específico como consecuencia de su papel de promotores de nuevas actividades en el Cinturón de Desarrollo.

Escenario A2: Diversidad.

Como el proceso de "profundización" seguramente promocionaría un Centro altamente competitivo (Escenario T2) era importante explorar como alternativa, un escenario en el cual la diversidad es utilizada como un activo para el desarrollo europeo equilibrado.En este escenario de la Diversidad, la pluralidad de las culturas, estilos de vida, instituciones, etcétera, que son históricamente parte de Europa, se convierten en un activo para el liderazgo mundial (competitividad económica en relación a Estados Unidos y a Japón, pero también capacidad para resolver problemas mundiales y proponer organizaciones mundiales basadas en valores multiculturales). El Escenario de la Diversidad obviamente no es un Escenario tendencial; como se ha mencionado con anterioridad, las tendencias favorecen una pérdida progresiva de la diversidad en el consumo, la producción y los sistemas en Europa (principio del melting pot), mientras que estas sirven de punto de partida para establecer las ventajas competitivas europeas en este escenario:a. Diversidad en el Consumo.

Para promover un modelo de consumo multicultural, abierto permanentemente a todo tipo de innovaciones de carácter regional, o de grupos sociales, se requiere una sociedad tolerante. La educación, por lo tanto, se encuentra en el centro


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del proceso que sostiene la diversidad en el consumo y en los estilos de vida.

b. Diversidad de los Sistemas.Los sistemas de apoyo de la actividad económica (desde la energía hasta el transporte) así como los sistemas operativos de los servicios colectivos (desde la salud hasta la policía), "protegidos" por los estados nacionales, entrarán en competencia en la UEM.Preservar la diversidad de estos sistemas requerirá actuaciones tecnológicas (conexión de sistemas, intermodalidad).

c. Diversidad en la Producción.La diversidad en la producción también es un concepto de elevada complejidad dado que las reglas que regulan la competitividad, la producción, la eficiencia, muestran tendencia a requerir soluciones únicas.

Preservar una "diversidad eficiente" en Europa, que sirva de factor de propulsión del desarrollo equilibrado es sin duda, una opción difícil.Una voluntad política es una condición necesaria para el éxito de este escenario, pero también es obvio que su implementación requiere una descentralización de las estructuras de poder nacional hacia entidades de carácter regional y local. Mientras que el proceso de Centro-Periferia utiliza a los gobiernos nacionales como relevos necesarios, en el Escenario de la Diversidad, el poder de los gobiernos nacionales rápidamente se ve erosionado desde arriba (europeización) y desde abajo (regionalización).

4. LA COHESION SOCIAL EN EUROPA

La evolución territorial de la actividad económica europea tiene consecuencias sobre la cohesión, concepto que incluye una dimensión económica (las desigualdades de renta y riqueza), pero también otras dimensiones sociales, políticas y culturales. Para medir los aspectos territoriales de la cohesión, en el estudio antes mencionado, se elaboró un modelo cuantitativo en base a una matriz de información que incluía 29 indicadores (de desarrollo económico y especialización, de economías de aglomeración, de mercado de trabajo, de innovación e infraestructuras de investigación y de orientación profesional y cohesión cultural) para 142 regiones NUTS-II europeas.

La probabilidad de acceso de las regiones a las innovaciones y, por lo tanto, el futuro crecimiento económico, se analiza en base a dos componentes:

a. la accesibilidad que representa los potenciales y limitaciones de las posibilidades físicas de acceso a una idea de innovación o una inversión en la región;b. la receptividad que es la capacidad de considerar y desarrollar una idea innovadora o una inversión en la región, y representa las reacciones subjetivas de los agentes a la accesibilidad.

A pesar de que ambos componentes no son fáciles de identificar, la distinción parece ser importante, porque cada componente requiere medidas políticas diferentes: la accesibilidad puede ser mejorada estableciendo nuevas estructuras socio-económicas o


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infraestructura física; la receptividad puede ser mejorada con instrumentos de política industrial que aumenten la capacidad de considerar una idea innovadora y/o una inversión en una región (educación, información, etc.).Para poder lograr indicadores compuestos que reflejen la accesibilidad y la receptividad para la innovación y las nuevas inversiones, las diferentes características regionales fueron combinadas con la ayuda de Qualiflex, un análisis multicriterio desarrollado por el NEI. Este método permite hacer un ranking de regiones basado en criterios que contienen varios tipos de información, atribuyendo un peso proporcional relevante a cada uno de los indicadores utilizados.

Para compensar el efecto final de los escenarios sobre la cohesión, se ha calculado un Índice de Cohesión como una media de los índices de dispersión para la accesibilidad y la receptividad en cada escenario.Los resultados obtenidos se muestran en el cuadro siguiente:

Comparaciones de Escenarios: Índice de Cohesión.

Accesibilidad Receptividad Índice de Cohesión

Índice de Dispersión Índice de Dispersión

1.0 1.0 1.0

Escenario Ti .9333 .8177 .88

Escenario T2 1.2999 1.2353 1.27

Escenario A1 .8333 .8235 .83

Escenario A2 .6999 .7589 .73

Estos resultados deben ser interpretados de la siguiente forma:

• un índice superior a 1 implica un aumento en la dispersión en relación a la situación actual, en otras palabras, una potencial pérdida de cohesión (en términos de accesibilidad, receptividad o ambos);

• un índice inferior a 1 es lo opuesto, y está asociado con un grado de cohesión más elevado.

Obviamente estos resultados deberían ser interpretados con la necesaria cautela, debido a las limitaciones del modelo y del método en general. En particular, la selección de los indicadores que describen cada escenario y de los multiplicadores, ha debido hacerse en base a premisas ciertamente frágiles. Sin embargo, queda el hecho que los cálculos realizados con el modelo, confirman algunas expectativas que fueron ampliamente analizadas en diferentes etapas de este estudio.

• El escenario TENDENCIAL (Escenario T1 ) confirmaba las observaciones disponibles a finales de los ochenta. Como resultado del proceso de integración del Mercado Único y con las políticas para el desarrollo regional y tecnológico ya establecidas, las disparidades en la Accesibilidad y la


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Receptividad (particularmente esta última) disminuían.• El escenario de CENTRO REFORZADO (Escenario T2 ) también confirma los temores surgidos en relación con la Unificación Económica y Monetaria y con el énfasis sobre la competitividad: un proceso de Centro Reforzado probablemente aumentará las disparidades, en particular en la Accesibilidad (debido a la concentración de infraestructuras "modernas" en el Centro);• El escenario de CINTURÓN DE DESARROLLO (Escenario A1 ), obviamente contribuiría fuertemente a la disminución de las disparidades en la Accesibilidad y la Receptividad, puesto que una serie de regiones de la Periferia tendrían perspectivas de crecimiento más elevadas;• Finalmente, el escenario de la DIVERSIDAD (Escenario A1 ) fue diseñado para proveer soluciones originales a la problemática de la cohesión y los resultados cuantitativos confirmaron estas expectativas voluntaristas.

(Ver Anexo).

Lenta, pero inexorablemente, la "sabiduría convencional" europea ha optado por una prioridad de la competitividad que exige (en el contexto UE versus Resto del mundo) una concentración de esfuerzos en las regiones que ya son hoy las más competitivas; la competitividad europea exige un escenario territorial de Centro Reforzado, si funcionan libremente las reglas del mercado.

La alternativa territorial de un escenario en el que la competitividad europea se deduce no de un proceso de concentración, sino más bien, de una valorización de los factores locales (escenario de la Diversidad) requiere actuaciones voluntaristas de los Gobiernos, apoyados por los agentes económicos y sociales locales (6).5. CONSIDERACIONES PROSPECTIVAS: LOS DESAFIOSLa opción política europea por una aceleración del proceso de integración para llegar a la UEM antes de consolidar debidamente la etapa del Mercado Único plantea serios problemas potenciales de equilibrio territorial. Un reforzamiento del Centro y una desvinculación de la Periferia (que ya emerge abiertamente en el concepto de "varias velocidades" debatido para la futura unión monetaria) pueden hacer peligrar el equilibrio del proceso integrador y hasta el balance final de este proceso en términos de bienestar social.

Por ello, Europa necesita, en estos momentos, un "proyecto integrador" que ofrezca garantías de una convergencia dinámica de los niveles de bienestar, un proyecto de cohesión social que debe necesariamente apoyarse en el concepto de "diversidad".

La convergencia de las políticas económicas, la introducción de una moneda única, el fomento de la competitividad frente a Estados Unidos y el Japón apoyan la concentración y la uniformización, y por ello Europa necesita un conjunto "ambicioso" de políticas compensatorias de rediseño productivo territorial y de fomento de mayores niveles de calidad de vida. Europa necesita un proyecto "integrado" de desarrollo, algo que por el momento no recibe un apoyo político suficiente por parte de las estructuras decisionales de la UE, demasiado absortas por las exigencias



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contables de Maastricht, y por las promesas de los ideólogos de las estrategias competitivas.Mientras que el proyecto europeo actual de integración es, en el fondo, un proyecto eminentemente "nacionalista", o sea, profundamente egoísta en sus relaciones con el resto del mundo (con el que únicamente hay que competir), el proyecto alternativo de desarrollo en base a la diversidad es, en su esencia, un proyecto "mundialista". En efecto, cuando se reflexiona en términos idealistas sobre una posible integración mundial, no cabe sino desechar una integración hegemónica (por ejemplo, tutelada por los Estados Unidos) y apostar por una integración multicultural inspirada en la diversidad. Además, es obvio que la diversidad europea es un factor esencial de su propia identidad en el contexto mundial: los países europeos mediterráneos mantienen relaciones preferentes con el mundo árabe, los países latinos europeos se sienten estrechamente vinculados a América, el mundo anglosajón se extiende sobre el Atlántico y el Pacífico, y los países de Europa Central alargan sin fin sus relaciones hacia el Este.

Es por todo ello que el futuro de Europa es indisociable del futuro del mundo, y que si Europa se deja llevar únicamente por la mano invisible del mercado, el mundo entero pierde una de sus mejores brújulas.Esta es una preocupación que ha llevado a los miembros del Grupo de Lisboa a escribir el informe Límites a la Competitividad (7) en el que se intenta establecer la necesidad de un enfoque creativo de las relaciones económicas internacionales, con el que, sin abandonar la disciplina de los mercados en sus aspectos más estimulantes, se fomente la cooperación y la equidad a escala mundial.En sus propuestas finales, el Grupo de Lisboa desarrolla un esquema contractual para el equilibrio económico y social mundial, constituido por:

• un contrato sobre necesidades básicas (superar las desigualdades);• un contrato cultural (tolerancia y diálogo entre culturas);• un contrato democrático (hacia la gobernación mundial);• y un contrato de la Tierra (hacia un desarrollo sostenible).

El camino que conduce a la conclusión de estos contratos globales será largo y difícil, pero es un camino necesario. Cabe esperar de Europa, y de su institucionalizada UE, que lo antes posible reconozca los límites de su actual programa de profundización y competitividad, y que lo transforme positivamente de cara al mundo en base a la promoción de la diversidad y de la solidaridad como criterios más profundos de una verdadera "economía sana".

REFERENCIAS

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Vol. XVII, 2, pp. 87-97.2. PERROUX, Francois

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future of Work and Leisure, París.4. BOECKOUT, MORAND E. FONTELA E.

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5. HINGEL J.1991. Preliminary Results from the Study: Archipelago Europe - Island of Innovation, Monitor- Fast,

Prospective Dossier n° 1, Abril.6. FONTELA E., HINGEL, A.

Scenarios on economic and social cohesion in Europe, Futures, Vol. 25, 2, pp. 139-153.7. GRUPO DE LISBOA

1996. Los límites a la Competitividad, Editorial Sudamericana, Buenos Aires.

EL RESURGIMIENTO DE LAS POLITICAS DE COMPETITIVIDAD INDUSTRIAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE EN LOS AÑOS 90: Desafíos y Oportunidades

Wilson PERESJefe, Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI de Desarrollo Industrial y Tecnológico, Comisión

Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile.

1. INTRODUCCION

Luego de un período de casi desaparición del escenario de políticas en la mayor parte de los países de América Latina y el Caribe durante la segunda mitad del decenio de los años ochenta (1), las políticas activas de competitividad industrial han resurgido con fuerza durante los años noventa (2). Este fenómeno ha operado en países con grandes diferencias respecto a tamaño, estructuras económicas, e incluso enfoques sobre el alcance que debe tener la intervención del Estado en la economía. En este sentido, destacan los programas explícitos de política industrial aprobados en Brasil, México y Jamaica en 1996, la continuidad de los esfuerzos iniciados dos años antes en Colombia, y el aumento del número e intensidad de las medidas adoptadas en esta área en Chile desde comienzos de la década. Discusiones sobre el alcance que se debe dar a las políticas de competitividad industrial también tienen un lugar destacado en el debate público y privado en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela (3). Muy pocos países de la región están fuera de la discusión sobre la necesidad y el alcance que deben tener las medidas de política orientadas a incidir sobre la estructura y dinámica del sector industrial (4).

El ocaso de la política industrial tradicional a partir de comienzos de los años ochenta fue consecuencia de cambios ideológicos que tendieron a valorizar las acciones del sector privado como agente del desarrollo, desplazando el papel que tradicionalmente había cumplido el Estado en la región. Esto fue consecuencia, no sólo de un cambio ideológico en la misma dirección que se procesó en Estados Unidos y el Reino Unido desde finales de los años setenta, sino también de manera crucial de los fracasos de las políticas industriales en adaptarse al nuevo contexto determinado por la revolución tecnológica en curso y la apertura comercial.Sin embargo, el resurgimiento de las políticas de competitividad industrial no ha significado, prácticamente en ningún caso, un retorno al pasado. Este renovado interés opera en un contexto económico, institucional y de políticas radicalmente diferente del


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que predominaba hace menos de un decenio. El propio contenido de la política ha cambiado, así como su forma de vincularse con los agentes productivos. El objetivo del presente trabajo es precisamente analizar las causas de este nuevo interés, los cambios respecto a los enfoques más tradicionales de política industrial en la región y las oportunidades abiertas por ese resurgimiento. Para ello tendrá especialmente en cuenta estudios preparados en el Proyecto Regional CEPAL/PNUD de Innovación y Competitividad (RLA/88/039), que reflejan los principales contenidos de las políticas en curso en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, México y Uruguay a mediados de 1996. Asimismo, se incorporarán experiencias de otros países de la región en la medida en que enriquezcan el análisis.El nuevo énfasis en las políticas de competitividad industrial en América Latina y el Caribe opera en un marco que se puede caracterizar por un conjunto relativamente reducido de hechos estilizados.

a. A nivel internacional tiende a haber un progresivo consenso, al menos en el discurso, de que las políticas industriales, en los casos que se decida llevarlas adelante pese a las recomendaciones de la teoría dominante, deben ser fundamentalmente de tipo horizontal y estar orientadas a "nivelar el campo de juego" mediante la corrección de fallas de mercado claramente identificadas y el apoyo a la industria en general a través de la mejora de la operación de los mercados para sus factores productivos. Tales políticas incluyen en particular la prevención de monopolios, el fortalecimiento de los derechos de propiedad, mejoras en el acceso a información y capacitación, y la provisión de infraestructura física y, en algunos casos, tecnológica (OCDE, 1992).b. El consenso anterior es mucho menos fuerte en la práctica que en el discurso debido a dos tipos de razones. Por un lado, para muchos gobiernos, incluso de países desarrollados, es políticamente inaceptable no estar visiblemente involucrados en temas industriales que afectan negativamente el nivel de empleo, generalmente en regiones específicas, y en algunos sectores que afectan la percepción popular sobre la competitividad y el dinamismo tecnológico nacional (5). Por otro, las lecciones de las economías exitosas del este de Asia perviven, al menos para las posiciones que consideran que ese éxito estuvo fuertemente basado en políticas industriales altamente intervencionistas. Esas lecciones no han podido ser borradas, pese a cambios importantes en las políticas de los países en cuestión en la última década y al hecho que las mismas se aplicaron en un contexto internacional que hoy ya no existe.c. En la región latinoamericana, por su parte, existe un claro predominio analítico y práctico de las políticas de alcance macroeconómico orientadas a alcanzar o mantener la estabilidad. Las nuevas políticas de competitividad industrial no se han definido como una alternativa al enfoque dominante de política macroeconómica, lo que, por otro lado, no podrían ser, sino como un complemento para lograr competitividad y crecimiento a un ritmo que las acciones macroeconómicas no han logrado. Por otra parte, al menos en el discurso, las políticas de competitividad industrial parten de la irreversibilidad de los cambios estructurales que han acompañado a la estabilización: apertura comercial, desincorporación de gran parte de las empresas


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manufactureras de propiedad estatal, liderazgo económico del sector privado y creciente integración subregional. Es este sentido, las políticas de competitividad industrial han debido adaptarse a un marco general que tiende a considerarlas, en el mejor de los casos, un mal necesario (De Band, 1994).d. La dinámica de crecimiento económico de la región en los años noventa ha sido mediocre (6), pese a las esperanzas que despertaron los avances en la solución del problema de la deuda externa a finales de los años ochenta. En este contexto, el desempeño del sector industrial ha sido inferior al del Producto Interno Bruto (PIB) total (2.2 % y 2.9% anual respectivamente en 1990-1994, es decir antes de la segunda crisis mexicana, según CEPAL, 1996), lo que ha permitido afirmar que la industria ha perdido el carácter de motor del crecimiento que tuvo en la etapa de industrialización por sustitución de importaciones (Katz y otros, 1996). El sector industrial también ha perdido peso como generador de empleos y todo indica que en el futuro mediato, a medida que se profundice la revolución tecnológica en curso, esa generación seguramente será muy reducida o incluso negativa, como en los años recientes.e. La estructura productiva de la industria ha experimentado cambios importantes en cinco direcciones: i) fuerte crecimiento de la producción y las exportaciones de grandes industrias procesadoras de materias primas e intensivas en capital, tales como petroquímica en México y Venezuela, siderúrgica básica en Brasil, aceites vegetales en Argentina o celulosa en Chile (Katz y otros, 1996); ii) auge de las actividades de ensamblaje en zonas francas para la exportación (maquiladoras) en el norte de México, Centroamérica y el Caribe; iii) renovado liderazgo de la industria automotriz dentro de retrocesos bastante generalizados del resto del complejo metalmecánico; iv) poco desarrollo de las industrias más modernas, por ejemplo las electroelectrónicas, que continúan, en la gran mayoría de los países, teniendo presencia sólo a nivel de ensamblaje con bajo contenido nacional de componentes clave, y v) caída del peso relativo de industrias tradicionales intensivas en mano de obra, tales como textiles, vestimenta y calzado. Estos cambios han llevado a que las políticas de competitividad industrial consideren de facto a (i) y (ii) como áreas con ventajas competitivas manifiestas, (iii) como un sector merecedor de un tratamiento de política especial, (iv) como sectores a ser apoyados al menos a nivel del discurso, y (v) como actividades que deben ser rescatadas debido al impacto social que tendría su caída.f. La industria de la región ha aumentado su competitividad internacional en términos de exportaciones y está aprendiendo a operar en un mercado abierto y extremadamente dinámico. Sin embargo, esta mejoría se concentra en un conjunto relativamente reducido de empresas, generalmente grandes, que han adaptado eficientemente sus estrategias a la nueva realidad. Los niveles de productividad de la región siguen estando muy por debajo de la frontera internacional y su dinámica no permite suponer que esta brecha se esté cerrando (Ramos, 1996). Esta concentración del progreso técnico y sus frutos ha aumentado el dualismo de la estructura productiva, así como la demanda por políticas que encaren la manera de integrar a las pequeñas empresas a la dinámica del sector moderno.g. Si bien existen pocos estudios sobre los cambios en la estructura de agentes industriales, todo indica que se ha reforzado el liderazgo de las filiales de empresas transnacionales en los sectores productores de bienes de consumo duradero y no duradero moderno, y de grandes grupos de capital privado nacional en los sectores productores de insumos de uso


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generalizado y bienes de consumo tradicional intensivos en capital. La privatización de empresas del Estado alteró sólo marginalmente esta estructura debido al poco peso relativo de las mismas y a que sus compradores fueron, tanto empresas nacionales, como extranjeras, aunque con diferente intensidad según los países. El fortalecimiento de los grupos de capital nacional es manifiesto en el dinamismo con el que han encarado alianzas o "joint- ventures" con empresas extranjeras y su incipiente internacionalización mediante inversiones directas en el exterior, primero en América Latina y luego en Estados Unidos y Europa occidental. Las empresas pequeñas y medianas continúan en sus áreas tradicionales (bienes de consumo masivo de baja intensidad de capital), aunque sufriendo el creciente embate de la competencia externa.h. El Estado ha desincorporado gran parte de sus actividades manufactureras, pero continúa siendo, pese a la reducción de su tamaño, el principal agente económico en la región. La debilidad que se le suele atribuir es fruto, más de la derrota ideológica de las posiciones estatistas y de la pérdida de personal calificado debido a su política salarial, que de una significativa reducción de su capacidad para captar ingresos por vía de impuestos y tarifas, utilizar su poder de compra a nivel nacional y local, y manejar las mayores empresas de la región (PETROBRÁS en Brasil, PEMEX en México, PDVSA en Venezuela, ECOPETROL en Colombia y CODELCO en Chile, por ejemplo).

El resurgimiento de las políticas de competitividad industrial se ha dado en este cuadro y ha respondido en buena parte al mismo. Pero, más allá de esos determinantes generales, esta política ha respondido fundamentalmente a demandas de dimensión nacional, para cuya comprensión es imprescindible analizar las dinámicas a nivel de país en un conjunto amplio de los mismos, capaz de recoger, dentro de lo posible, la diversidad de la región.

2. LAS POLITICAS RECIENTES

Haciendo abstracción de muchas características particulares, las iniciativas de políticas de competitividad industrial en los siete países de América Latina y el Caribe que se incluyen en el presente análisis se pueden agrupar en tres grandes conjuntos. En cada uno de esos grupos, hay características y formas de encarar el diseño de las políticas bastante similares, pese a las grandes diferencias entre los países involucrados.

Un primer grupo está constituido por países en los que se ha aprobado un diseño de política formal, que se integra en una estrategia de industrialización explícita y es parte de una estrategia general de desarrollo económico. Este grupo, formado por Brasil, México y Jamaica, es el que recupera más cabalmente el contenido tradicional de la política industrial en la región, pese a las grandes diferencias substantivas con los planteamientos del pasado; lo que no es de extrañar teniendo en cuenta que en los tres países hay una larga tradición de diseño de tales políticas.Los contenidos de los documentos globales de política dados a conocer en 1996 son reveladores del alcance del enfoque que comparten los países de este grupo: Política Industrial, Tecnológica y de Comercio Exterior en Brasil, Programa de Política Industrial y Comercio Exterior en México, y National Industrial Policy en Jamaica. En este grupo, las políticas dominantes son de alcance horizontal, es decir que no discriminan entre sectores, aunque en todos los casos se incluyen consideraciones, no siempre


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precisas, sobre políticas de dimensión vertical, es decir sectorial, como es el caso del apoyo a los conglomerados industriales en México o las actividades estratégicas con ventajas competitivas reveladas en Jamaica. Dentro de este conjunto el elemento más novedoso ha sido el reconocimiento, por la política mexicana, de la importancia de articular cadenas productivas que habían sido negativamente afectadas por la apertura comercial, pese a los beneficios que ésta trajo en materia de productividad y calidad de la industria en su conjunto.

El segundo grupo está conformado básicamente por los países del Grupo Andino (GRAN) y de América Central, donde progresivamente tienden a consolidarse enfoques de política de competitividad industrial (o más bien de competitividad en general) basados directa o indirectamente en la metodología de La Ventaja Competitiva de las

Naciones (Porter, 1990).

Un ejemplo destacado de políticas derivadas de ese enfoque en el área andina es el que se desarrolla en Colombia desde mediados de 1994. En este enfoque, el centro de la estrategia no es tanto una visión del desarrollo industrial, como la búsqueda del aumento de la competitividad de sectores productivos industriales, primarios y de servicios a partir de la creación de ventajas competitivas a nivel de grupos de actividades ("clusters"), con concreción a nivel regional o local. En este sentido, destacan las propuestas para el aumento de la competitividad de actividades centradas en cinco ciudades colombianas (Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena y Medellín), en Arequipa (Perú) o en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), así como propuestas sectoriales más tradicionales orientadas a actividades tales como textil y vestimenta, imprenta y editorial, química y petroquímica, turismo y agroindustrias.

Parte importante de los enfoques recientes de política en los países andinos está basada, aunque sea por oposición, en los planteamientos de una empresa consultora vinculada a Michael Porter, Monitor Company, que ha desarrollado, desde 1992, propuestas para aumentar la competitividad empresarial en Colombia, Perú, Bolivia y Venezuela. El centro de esas propuestas radica en sensibilizar a los agentes económicos y políticos sobre la necesidad de desarrollar ventajas competitivas a partir de acciones que resulten de una visión de la competitividad que sea compartida por los sectores público y privado. A partir de esto, se plantean acciones, muchas veces muy precisas, a nivel del desarrollo de factores productivos, aumento de la articulación al interior de los "clusters" sectoriales, mejora de las condiciones de la demanda interna y fortalecimiento de la estrategia y rivalidad entre competidores.Aunque no siempre aceptadas y pocas veces implementadas, las propuestas de Monitor han jugado un papel importante en la sensibilización de amplios sectores empresariales en los países mencionados y han abierto un espacio para las políticas de competitividad en gobiernos tan disímiles respecto a sus aproximaciones a la intervención estatal como los de los presidentes Samper en Colombia y Fujimori en el Perú. Por otra parte, su principal carencia ha sido una sobreestimación de la


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capacidad de implementación de los gobiernos, incluso de políticas y acciones relativamente sencillas y de bajo costo.

En el Istmo Centroamericano, enfoques similares han tenido importante presencia a partir de los resultados del proyecto desarrollado por la Federación de Entidades Privadas de Centroamérica y Panamá (FEDEPRICAP) con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la competitividad de cadenas productivas en esa región (FEDEPRICAP, 1994). Teniendo en cuenta esos resultados, a partir del impulso de las cámaras industriales se elaboró una Agenda para la Modernización Industrial en Centroamérica (7), que se articula a partir de instrumentos que buscan aumentar la acumulación, la eficiencia en la asignación de los recursos, la productividad y la complementación entre empresas (CEPAL y ONUDI, 1996). Más allá del nivel de propuestas, la Estrategia para la Modernización Industrial en Costa Rica de septiembre de 1994 instrumenta compromisos de acción para aumentar la competitividad empresarial, los que tienen un alcance, tanto horizontal, como sectorial. En esta estrategia, es manifiesta la intención de combinar una perspectiva global que permita alcanzar "ventajas competitivas dinámicas" con acciones concretas con impacto en el "diamante competitivo" de cadenas industriales específicas (MEIC- MICIT, 1996).Finalmente, un tercer grupo de países (Chile, Argentina y Uruguay, por ejemplo) está analizando e implementando medidas para aumentar la competitividad empresarial sin partir de una visión global de política industrial o de análisis competitivo, prestando especial atención al diseño de instrumentos con impacto casi estrictamente horizontal. Este tipo de acciones progresivamente tienden a centrarse en el apoyo a la demanda empresarial en materia tecnológica y de capacitación, el que tiende a proveerse cada vez más mediante el accionar de instituciones intermedias de la sociedad civil. En una etapa más avanzada, como es el caso de Chile, las políticas buscan crecientemente, por lo menos a nivel del discurso, la generación de un ambiente o "atmósfera" industrial conducente al desarrollo de la asociatividad mediante la creación de "redes locales de innovadores" (Bianchi y Bellini 1991, Dini, 1995).En estos países, las acciones de tipo sectoriales tienden a dejarse de lado, excepto en casos especiales de actividades con serios problemas para llevar adelante sus procesos de reestructuración en el contexto más abierto generado por los procesos de integración subregional. En estos casos, la política "sectorial" es en realidad el resultado de la focalización de instrumentos ya existentes en áreas geográficas especialmente afectadas por la dinámica sectorial en cuestión.

3. VISION ANALITICAUna primera visión de conjunto de las políticas que se analizan en este libro muestra un claro predominio de políticas que buscan acelerar el funcionamiento de los mercados (accelerative industry policies, Ferguson y Ferguson, 1994) sobre aquéllas que tratan retardarlo. Es decir, que las políticas en curso son progresivas, en tanto su objetivo no es evitar el cambio estructural y tecnológico sino encontrar mecanismos para que el mismo opere de la manera más rápida y eficiente posible. Esto es importante pues el resurgimiento de las políticas de competitividad industrial podría haber ido acompañado de un intento de frenar el cambio o al menos hacerlo más lento, lo que no parece ser lo predominante ni siquiera en países como Colombia y México donde las políticas de competitividad industrial en curso difieren marcadamente de las de los gobiernos previos de comienzos de los años noventa.


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Esta supervivencia de la percepción que el Estado puede, a través de sus políticas, acelerar y reducir los costos del proceso de cambio -al hacerlo más eficiente- no era obvia hace un quinquenio, cuando todo indicaba que políticas neutras, es decir que sólo buscaran mejorar el funcionamiento de los mercados, serían las dominantes. Las políticas más típicas de un enfoque tipo "laissez faire" (defensa de la competencia, asignación clara de derechos de propiedad intangible, reducción de costos de transacción) han jugado un papel menor frente a las políticas orientadas a sustituir o corregir mecanismos de mercado para acelerar el cambio (fomento a las exportaciones, difusión de tecnología, desarrollo de recursos humanos, modernización de las pequeñas empresas). Pero, el rechazo a un real "laissez faire" no ha implicado volver a aceptar un intervencionismo con planificación industrial como el que prevaleció en la región hasta finales de los años setenta.

En una perspectiva más general, se pueden identificar diversas tendencias subyacentes en las políticas de los tres grupos de enfoques de política analizados anteriormente.

A. El énfasis de las políticas ha pasado de buscar la creación de nuevos sectores productivos a lograr mayor eficiencia en los sectores ya existentes en cada país, es decir que han sido mucho más políticas de competitividad industrial que políticas industriales en el sentido tradicional del término (8).B. Estrechamente vinculado al punto anterior y al creciente peso de las industrias procesadoras de materias primas ya mencionado, las políticas han tendido a privilegiar la consolidación del patrón de ventajas comparativas existentes, más que la creación de nuevas ventajas competitivas. Si bien en muchos países la frase "transformar las ventajas comparativas en ventajas competitivas" ha permeado el discurso empresarial y político, en los hechos la concentración de la atención en el aumento de la eficiencia de lo existente (o sobreviviente al ajuste) la ha relegado a un segundo plano (9).C. Pese a la importancia de las definiciones explícitas de política que han enunciado los países de la región, el contenido, la forma y la dimensión temporal (timing) de las grandes políticas de la década (estabilización, apertura comercial, privatización y negociación de acuerdos comerciales, incluyendo los de la Organización Mundial del Comercio, OMC) han determinado el alcance de las políticas de competitividad industrial y, más importante aun, la propia estructura y dinámica industrial. Estas políticas de cambio estructural han sido de hecho políticas de competitividad industrial implícitas, la mayor parte de las veces con claro alcance sectorial. En este sentido, en algunos países lo que se ha denominado anteriormente resurgimiento de las políticas de competitividad industrial ha sido en parte importante el resurgimiento de las políticas explícitas una vez aceptado el marco establecido por las políticas implícitas anteriores.D. Los procesos de integración regional han jugado un papel paradójico en las definiciones de política. Si bien la apertura a mercados mayores ha aumentado las presiones competitivas y, por lo tanto, ha mejorado la eficiencia de los mecanismos de mercado, también ha dado nueva fuerza a los planteamientos sectoriales al menos en dos ámbitos. Por un lado, ha forzado a gobiernos con poca vocación intervencionista, como por ejemplo el de Chile, a enfrentar la dimensión sectorial debido a la heterogeneidad de los impactos de la integración sobre las


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distintas regiones del país. Por otro, como ya se comenzó a percibir al negociarse el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC-AN), ese tipo de negociaciones internacionales se concreta a nivel sectorial y de producto, lo que obliga a reintroducir la dimensión sectorial aun por gobiernos que no quisieran que sus políticas discriminaran entre industrias (10). Incluso una tendencia como la que llevaba hacia aranceles uniformes en algunos países de la región, se ha visto revertida, al menos en el mediano plazo, debido a concesiones recíprocas o unilaterales entre países que negocian acuerdos comerciales.E. En materia de instrumentos de política, existe una fuerte concentración en la región en cuatro tipos: fomento a las exportaciones (claramente, los más importantes), apoyo a la innovación y difusión de tecnología, desarrollo de los recursos humanos, y fomento a pequeñas y medianas empresas. A nivel más incipiente, tienden a generalizarse planteamientos sobre políticas de desregulación o de simplificación de trámites, que buscan disminuir costos de la administración pública que inciden negativamente en la competitividad de las empresas, siendo así un componente significativo de lo que se ha denominado "costo país".

La uniformidad de perspectivas e instrumentos, aún en países tan disímiles como Brasil y Costa Rica o México y Jamaica abre dos interrogantes. La primera, respecto hasta qué punto esa uniformidad es fruto de una exitosa transferencia internacional de experiencias de política o de la copia, a partir de lecturas rápidas, de un conjunto de instrumentos generalmente aceptados en la literatura especializada. La segunda, relativa a en qué medida la apertura de las economías y la globalización de algunos mercados claves han reducido la importancia de diferencias estructurales, tales como el tamaño del mercado interno. Posiblemente, la respuesta adecuada (aunque optimista) sea que los cambios estructurales efectivamente han puesto en competencia en el mercado mundial a unidades económicas y regiones antes separadas por fronteras que les daba acceso privilegiado a sus mercados nacionales y que eso ha permitido que las experiencias de políticas transmitidas por organismos y empresas de consultoría internacionales puedan ser razonablemente imitadas.

Lo anterior explica, en buena parte, por qué, en el diseño de las política en vigor, se encuentran pocos instrumentos que se pueden calificar como nuevos. La transferencia de experiencias hace que rápidamente se conozcan las innovaciones sobre este particular y que tienda a generarse un sentido común de los que es un paquete de instrumentos modernos y viables. Entre las pocas excepciones a este cuadro, se puedenmencionar los nuevos Proyectos de Fomento a la Asociatividad de Pequeñas Empresas (PROFOS) que se han instrumentado en Chile partir de 1991.i. La descentralización de las políticas industriales avanza, en

particular en los países más grandes. Ello se manifiesta tanto la competencia por atraer inversiones entre los principales estados en Brasil, como en los esfuerzos de diseño de programas de desarrollo estatales o regionales en México y Colombia. Incluso en países más pequeños, las dimensión regional de las políticas tiene cada vez mayor peso(11) . La competencia por inversiones se ha dado principalmente mediante tres mecanismos: la concesión de incentivos fiscales, el establecimiento de marcos normativos que generen ambientes económicos e institucionales competitivos o el desarrollo de


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factores productivos que apoyen la competitividad empresarial. Los efectos de esas políticas locales aún no han sido evaluados, pero es claro que existe la posibilidad que las mismas deriven en juegos de suma negativa o positiva. Es de esperar que la competencia vía incentivos ("guerra fiscal") implique juegos del primer tipo y la competencia en base a normas o a la creación de factores productivos dé lugar a juegos del segundo tipo (Oman, 1996).

ii. En contrapartida al énfasis en algunos grupos de instrumentos, otros han perdido presencia y, sobre todo, aceptación. Tal es el caso de los créditos subsidiados, los estímulos fiscales directos (aunque aún se utilizan, por ejemplo, para apoyar la investigación tecnológica en Brasil, y la capacitación de mano de obra y la apertura de nuevos mercados o nuevas exportaciones en Chile), el manejo altamente discrecional de mecanismos arancelarios y paraarancelarios (pese a la experiencia argentina y brasileña de permanente readecuación de los mismos en el proceso de implementación del Mercado Común del Sur, MERCOSUR) y compras del sector público (pese a su retorno explícito en la política aprobada por México en 1996).

iii. Por otra parte, se constata un incipiente desarrollo de las políticas fortalecimiento de la competencia en el mercado interno -las que, con pocas excepciones, aún son más una realidad a nivel legal que de implementación- y protección del medio ambiente -que continúan siendo más objeto de discurso que de acción. La eliminación de la discriminación por género a nivel de oportunidades en la industria pocas veces alcanza incluso ese nivel del discurso.

iv. Las políticas de alcance sectorial continúan en una posición ambigua, pues los países aún dudan cómo encararlas, pese a su creciente aceptación en el discurso (conglomerados industriales en México, grupos líderes de actividad en Venezuela, acuerdos sectoriales en Colombia). Este ha sido el grupo de políticas más duramente golpeado al eliminarse la protección comercial y los estímulos fiscales directos. Estas políticas tienden a manifestarse de dos maneras: el sector como foco de atracción de instrumentos horizontales preexistentes, como en el caso de la reestructuración de la minería del carbón en Chile, u objeto de políticas ad hoc definidas como excepción a la regla general debido a su importancia económica o política, como es el caso de la industria automotriz en la mayoría de los países productores de la región. En resumen, ni en América Latina, ni en el Caribe (como lo muestra Jamaica), ni en el resto del mundo (De Band, 1994), se sabe como hacer targeting industrial sin protección y subsidios directos.

v. Finalmente es necesario constatar que, pese a avances en la focalización de la atención de las políticas, éstas aún tienden a parecer que son respuestas a largas listas de condiciones necesarias para alcanzar la competitividad. Esto dificulta sensiblemente la labor de los decisores de política y, como se señalara en un trabajo anterior (Peres, 1994), el mejor aporte que los analistas de política y los agentes económicos podrían realizar para mejorar el diseño de las mismas sería avanzar desde la conceptualización de muchas condiciones necesarias a unas pocas condiciones que se consideren suficientes para alcanzar la competitividad.

4. LAS FALLAS DE IMPLEMENTACIONEl análisis anterior muestra que los países de la región han avanzado significativamente en su capacidad de diseño de políticas adaptándolo a las nuevas situaciones del escenario


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internacional; sin embargo, la capacidad de implementación de esas políticas aún es baja, como lo muestran las continuas referencias a programas no implementados o con impacto insignificante pese a sus ambiciosos objetivos.

Esa limitada capacidad de implementación, que se ha transformado en un real cuello de botella para aumentar el impacto de las políticas de competitividad industrial en la región, se debe a un conjunto de causas que se combinan para producir ese resultado.i. El principal problema es la separación entre diseño e

implementación que caracteriza la situación en gran parte de los países. Esta separación tiene al menos dos dimensiones. Por un lado, al interior de los gobiernos no siempre los organismos decisores de política o planificadores, según los casos, pertenecen a los ministerios que deben aplicar los instrumentos. Esto es especialmente claro en los casos de las políticas arancelarias, de estímulos fiscales o de financiamiento a la industria o a las exportaciones, que tienden a estar en la órbita legal de los ministerios de hacienda, mientras que el diseño de la política correspondiente radica en los ministerios de industria o similares. De ahí, la ambigüedad de muchas declaraciones de políticas que parecen más bien enunciados de proyectos de investigación (12). Problemas similares de falta de coordinación y rivalidad burocrática surgen también en otras áreas, tales como ciencia y tecnología, negociaciones económicas internacionales y políticas de competencia.Más allá de la ineficiencia administrativa causada por esos conflictos, su mayor costo es que la búsqueda del equilibrio entre objetivos y restricciones sólo se produce ex post. Esto permite que las entidades decisoras pueden presentar objetivos sumamente ambiciosos (por ejemplo, insertarse competitivamente en el mercado mundial) al tiempo que las restricciones que enfrentan las entidades que implementan autorizan sólo niveles insignificantes de gasto para alcanzarlos. Este problema se manifiesta claramente en el diseño de políticas que tienen muchos objetivos, pero carecen de metas, como es frecuente en la región.

ii. Las fallas institucionales en la implementación de las políticas se derivan también en parte importante de la falta de un operador de las mismas, es decir, una entidad (no necesariamente un organismo del Estado) con capacidad de liderazgo. Muchas veces, en la región se ha sobreestimado la importancia de determinantes sistémicos o estructurales, dejando de lado el papel de personas o instituciones líderes. Avanzar en la implementación implicará reconocer y fomentar la consolidación de instituciones y personas con capacidad formal y real de tomar decisiones y utilizar los instrumentos adecuados, y fundamentalmente con voluntad política.

ii. Adicionalmente, implementar es siempre más complejo y más difícil que diseñar, además de que, obviamente, es más costoso (13). La mayor complejidad se deriva de que es principalmente durante la implementación que se deben enfrentar los problemas derivados de la incertidumbre, carencias de información y los propios límites de la racionalidad del implementador. Por ello, es relativamente fácil "elegir ganadores" a nivel del diseño de políticas y extremadamente difícil concretar esa selección en


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el uso de instrumentos específicos. Esa complejidad es particularmente difícil de manejar en un contexto en el que los aparatos estatales a cargo de las políticas han perdido parte importante de su capacidad técnica luego de más de una década de reducciones presupuestales.Los avances en materia de transferencia de experiencias exitosas de diseño de políticas muy rara vez pueden extenderse a la transferencia de experiencias de desarrollo institucional, imprescindibles para la implementación. Aunque es posible copiar una política exitosa, es imposible copiar el aprendizaje institucional que permite llevarla adelante. Incluso a nivel de un mismo país, muchas veces es difícil replicar experiencias exitosas para permitir su "masificación", es decir para que tengan impacto sobre algo más que unas decenas de empresas (14).

En una perspectiva más general, las fallas de implementación se pueden interpretar como problemas de gobernabilidad (governance) de una economía, es decir de las modalidades con las que se ejerce el poder en la administración de los recursos económicos y sociales para el desarrollo. La implementación, al igual que la gobernabilidad, está determinada por diversos factores entre los que destacan el grado de acuerdo con que cuentan las políticas, la claridad, transparencia y equilibrio de las reglas de juego, la calidad de las acciones del gobierno, y la responsabilidad y rendición de cuentas (Lahera, 1996). En el caso particular de las políticas de competitividad industrial se puede considerar que la falta de acuerdo en las políticas, la imprecisión de las reglas de juego y la ausencia de prácticas de evaluación de impacto deterioran la calidad de las acciones públicas.

En este campo, los mayores avances se han realizado en materia de lograr acuerdos entre los sectores públicos y privados para el diseño de políticas. Estos acuerdos, se han alcanzado a partir de diferentes arreglos institucionales, entre los que destacan los dos siguientes.Por un lado, mecanismos de negociación directa entre cámaras empresariales (generalmente del máximo nivel o cúpula) y los organismos públicos a cargo de la política de competitividad industrial. Dos ejemplos recientes son la colaboración entre la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) y la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) en la elaboración del Programa de Política Industrial y

Comercio Exterior de mayo de 1996, y la cooperación entre el Ministerio de Fomento y la Confederación Venezolana de Industriales (CONINDUSTRIA) en el diseño de Nuevos Lineamientos para una Estrategia Industrial

Concertada, presentados en junio del mismo año. Aún es prematuro para evaluar el impacto de estos procesos de colaboración sobre la implementación de políticas, pero es evidente que el diálogo ha permitido que el sector privado —o al menos una parte de él, las grandes empresas— sienta y manifieste como propio un diseño de política que en el pasado habría sido considerado como estatal y ajeno. Otro mecanismo que se ha utilizado para la generación de acuerdos hasido la creación de instancias formales, consejos o foros, de concertación de políticas. Esas instancias tienen diferentes arreglos institucionales, pero siempre responden a la necesidad de generar un espacio para la negociación en temas de competitividad,


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especialmente en el sector industrial. Ejemplos de esas instancias, que se han desarrollado a partir de 1992, son las cámaras sectoriales en Brasil, el Consejo Superior de Concertación de la Política Industrial en Costa Rica, el Consejo Nacional de Competitividad en Colombia y el Foro de Desarrollo Productivo de Chile, e iniciativas en curso como las de crear el Foro de la Producción, Productividad y Calidad en Bolivia y el Consejo de Desarrollo Industrial en Venezuela o implementar el Consejo Nacional de Productividad y Competitividad en el Ecuador (15).Una breve revisión de las experiencias de estos foros muestra la diversidad de condiciones que debe enfrentar la implementación de políticas en la región. Los foros difieren en sus funciones, su inserción institucional, su composición y la representatividad de sus miembros. Sus funciones pueden ser las de un organismo asesor, como en Chile o Colombia, o las de un organismo más orientado a la decisión, como en el caso de las cámaras sectoriales en Brasil. Naturalmente, en el primer caso sus integrantes pueden ser personas sin representación formal de organizaciones empresariales y sindicales, mientras que en el segundo esa representatividad es esencial, pues los acuerdos alcanzados deben comprometer a los miembros de esas organizaciones.

Aun cuando los foros puedan tener funciones similares en diferentes países, su inserción institucional y su propia composición varía. Así, por ejemplo, en Chile el Foro de Desarrollo Productivo está en la órbita de un ministerio sectorial, mientras que el Consejo Nacional de la Competitividad de Colombia está integrado a la Presidencia de la República. La composición de los foros siempre incluye como actores principales a los sectores público y empresarial, mientras que la participación sindical varía notablemente (desde una gran actividad en las cámaras brasileñas hasta una participación frecuentemente renegociada en Chile), mientras que la presencia del sector académico (universidades) sólo está formalizada en Colombia.

Si bien todavía es sumamente difícil extraer lecciones generales de la experiencia de los foros, los empresarios tienden a considerarlos, al menos, como adecuados canales de comunicación con las autoridades y buenas fuentes de información. Adicionalmente, los mecanismos de concertación han promovido la idea de que las políticas de competitividad industrial deben tener una perspectiva de largo plazo (más allá de la duración de una administración), lo que es manifiesto en el desarrollo de la Visión 2020 impulsada por la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) o la Estrategia 2025 analizada en el seno del Consejo Nacional de Competitividad de Colombia.Desde el punto de vista organizativo es posible indicar que parece ser más eficiente contar con organismos relativamente pequeños (que pueden convocar a comités de trabajo para realizar tareas específicas) a fin de que puedan reunirse con relativa frecuencia, tengan misiones claramente definidas y acotadas en el tiempo, y que estén en la esfera del más alto nivel decisorio posible (16). Este último punto permite evitar que el foro sea visto como una iniciativa que favorece las acciones de un ministerio en particular. Respecto a la integración de los sectores académico y laboral, son pertinentes dos apreciaciones. Por un lado, la incorporación de los intelectuales ha mostrado ser funcional para


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un organismo que necesariamente debe comparar experiencias, abstraer conclusiones y redactar documentos. Por otro, la participación laboral si bien es imprescindible para actuar en materia de competitividad, ha enfrentado dos tipos de problemas: la escasez de representantes con capacidad técnica y la dificultad para mantener, en momentos de conflicto (por ejemplo, en materia salarial), su participación en un espacio compartido con representantes patronales. Finalmente, la conveniencia que los foros tengan carácter asesor o capacidad de decisión depende estrictamente de la disposición y la factibilidad que tengan los diferentes estados nacionales de ceder una cuota de su poder, aunque es claro que darles facultades de decisión impulsa al sector privado a asumir una corresponsabilidad en la gestión de políticas.

Una referencia final sobre las fuerzas motrices detrás de estos foros es útil para comprender sus verdaderos alcances y dimensiones. Mientras en Colombia el motor de la creación del Consejo Nacional de Competitividad fue el sector privado, en particular las grandes empresas, las cámaras sectoriales en Brasil respondieron a iniciativas gubernamentales inmediatamente secundadas por sectores empresariales y sindicales fuertemente proactivos. Por su parte, en el Foro de Desarrollo Productivo de Chile la fuerza inicial y permanente ha sido el Estado, el que tiene dificultades para conseguir una presencia laboral estable y una participación empresarial espontánea.Pese al avance que ha implicado el accionar de los foros para precisar el diseño de las políticas de competitividad industrial, parece claro que los acuerdos necesarios para el diseño de políticas no son siempre suficientes para su implementación. La presunción, no rara en la región, de que las políticas no siempre serán implementadas facilita lograr acuerdos a nivel del discurso, que sólo comprometen mínimamente en materia de operación. Es aplicada la conocida regla de gestión de que una manera de quasi resolver conflictos es por la vía de acuerdos no operativos que difieren en el tiempo decisiones operativas que sí son conflictivas. Este es el real límite que enfrentan políticas de competitividad industrial demasiado amplias que buscan exageradamente acuerdos aunque no sean operativos. Numerosas renegociaciones de los acuerdos son entonces la regla más que la excepción.Las instancias de concertación de políticas han operado plenamente como fuente de legitimidad de las mismas y, al menos parcialmente, como mecanismo para aumentar su eficiencia. Esta combinación de legitimidad y eficiencia es su aporte fundamental para la implementación de políticas y, por lo tanto, para la gobernabilidad económica. En realidad, han apoyado un proceso de sustitución de la racionalidad substantiva de las decisiones, muy difícil de alcanzar por las condiciones de dinamismo e incertidumbre analizadas anteriormente, por la racionalidad de procedimientos. El aplicar un mecanismo "correcto" de decisión aparece pues como un facilitador para llegar a una decisión "correcta" y, por lo tanto, implementable. Esta lógica puede no ser impecable, pero parece ser eficaz.


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Otra dimensión de la racionalidad de procedimientos que tiende a generalizarse es la vinculada a la descentralización de las políticas de competitividad industrial para restituir poderes a los niveles de estados, provincias o municipios. En este caso también, la "corrección" de las decisiones surge no tanto de su contenido, sino del hecho que sus agentes o beneficiarios directos han participado en la misma. Hay razones de fondo para promover que las políticas de competitividad industrial dejen de tener una dimensión exclusivamente nacional y sean verdaderas políticas descentralizadas como, por ejemplo, la necesidad de adaptarse a un nuevo patrón de comercio internacional potenciando un conjunto diferente de ventajas comparativas que en el pasado, o poder conceder subsidios regionales aceptables en términos de la OMC. Sin embargo, el potencial impacto de la descentralización sobre la legitimidad y la eficacia de las políticas, en el sentido usado anteriormente, no debe ser subestimado.Esta puede no ser la aproximación ideal al tema, pero de todos modos implica un avance substantivo respecto a visiones del pasado para las que la descentralización industrial (o incluso la mera desconcentración sin real transferencia de poder) no era más que una manera de corregir o aminorar los males de una excesiva concentración económica en los polos de desarrollo.

La posibilidad de avanzar en materia de implementación permitida por la concertación y la descentralización de políticas se puede combinar eficazmente con otra característica que progresivamente van adquiriendo las políticas en la región: el hecho de haber pasado de ser componentes de planes o programas en sentido estricto a ser partes de efectivas agendas de trabajo. Tales agendas fijan líneas estratégicas y abren la posibilidad de utilizar líneas de acción e instrumentos -algunos de los cuales ni siquiera son enunciados en los documentos de política- que se irán definiendo en la implementación mediante negociación e incluso, a veces, a nivel descentralizado. Las políticas de competitividad industrial de Brasil y México de 1996 pueden ser adecuadamente definidas como agendas de trabajo, y así tienden a considerarlas sus autores públicos y privados.

5. AVANCES, RETROCESOS Y OPORTUNIDADES

El resurgimiento de las políticas de competitividad industrial en los años noventa es un claro avance respecto a la situación previa en que se consideraba que la pura operación de los mecanismos de mercado, construidos a partir de los grandes y necesarios cambios estructurales de los años ochenta, serían suficientes para asegurar crecimiento económico e incluso creciente equidad.En última instancia las políticas de competitividad retornaron con fuerza a lo largo de gran parte de América Latina y el Caribe debido a que el contexto dominado por el "laissez faire" no cumplió con las expectativas que abrió, o al menos no las cumplió con la rapidez que, quizá ingenuamente, se esperaba. En este sentido, no se había incorporado una de las lecciones más importantes de la experiencia de Chile: el largo período de aprendizaje empresarial e institucional que demanda obtener resultados en materia de crecimiento y empleo luego de iniciados


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los procesos de cambio estructural. Por su parte, el programa de México de 1996 indica con claridad cómo es posible realizar cambios importantes en materia de política industrial manteniendo un marco de política macroeconómica fuertemente ortodoxo. La realidad ha así mostrado que era falsa la apreciación de que, dada la política macroeconómica, había un sólo enfoque de estrategia industrial posible.El fortalecimiento de las políticas de competitividad también en Chile merece una consideración especial. En este caso, las políticas no surgen por reacción a un lento crecimiento, sino por la percepción del Estado de que los factores que han impulsado el crecimiento en el último decenio no son reproducibles en el futuro y, en algunos casos, tienden a agotarse. Entre las fuerzas difíciles de replicar están todas las que tienen efecto por una sola vez, como por ejemplo abrir la economía desde una posición previa de extremo proteccionismo o desarrollar un proceso radical y rápido de privatizaciones. Entre las que tienden a agotarse, destacan la posibilidad de mantener en el largo plazo un tipo de cambio fuertemente subvaluado, con su concomitante de bajos salarios reales. El gobierno ha decidido entonces implementar políticas de competitividad en las áreas de tecnología y desarrollo de los recursos humanos para acelerar el pasaje a una situación en la que las ventajas competitivas del país sean más sólidas que las derivadas de la relativa abundancia de mano de obra barata y recursos naturales. Por su parte, la política de fomento a las exportaciones son más bien resultado de la continuidad del convencimiento presente desde finales de los años setenta de que los nuevos mercados externos, en particular para productos no tradicionales, no están abiertos, sino que se abren conjugando esfuerzos empresariales y apoyo gubernamental (Macario, 1996). En resumen, la experiencia de Chile en los años noventa muestra con claridad que el éxito en el cambio estructural no sólo no hace superfluas a las políticas de competitividad industrial, sino que, por el contrario, las hace necesarias para sostener ese mismo éxito en el largo plazo.

El punto más débil en materia de diseño continúa siendo poder compatibilizar el nuevo contexto de política con la voluntad de varios países de la región de desarrollar políticas sectoriales. Si bien es difícil imaginar, a mediano plazo, un escenario en el que volvieran a concebirse programas sectoriales integrales con objetivos, metas, líneas de acción y recursos precisos, es posible avanzar si se incorpora de manera explícita en el diseño de política el hecho que las acciones horizontales tienen impactos sectoriales ex post heterogéneos, pues no todos los sectores productivos necesitan con intensidad similar nuevas tecnologías o recursos humanos calificados. Entonces, el propio diseño de los instrumentos de alcance horizontal puede incorporar una evaluación ex ante de su potencial impacto sectorial o, a la inversa, se pueden diseñar esos instrumentos con el objetivo de apoyar sectores que los utilizan con más intensidad.Como se señaló en la introducción, es importante resaltar que las políticas de competitividad, si bien se fortalecen al no obtenerse resultados rápidos del cambio estructural, no buscan que éste dé marcha atrás e incluso no persiguen que su ritmo se haga más lento. Pese a lo anterior ha habido una fuerte tendencia a


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subordinar temporal y jerárquicamente las políticas de competitividad a las políticas macroeconómicas de estabilización.

Aceptar ese enfoque es un error, pues la propia estabilización sólo es viable a mediano plazo si opera el cambio estructural, el que tiene numerosos componentes implícitos de política de competitividad industrial. Sin desconocer los impactos políticos sobre la legitimidad del gobierno asociados al éxito o fracaso de cada esfuerzo de estabilización, las políticas de competitividad deben ser complementarias y simultáneas a los mismos, tanto por el efecto de la estabilización sobre la competitividad, como por el hecho que sólo fuertes aumentos de productividad sostenidos durante un largo plazo hacen estructuralmente viable la estabilización. Este es un campo donde para avanzar es imprescindible articular perspectivas micro y macroeconómicas (Katz, 1996), pese a lo complejo de la tarea teórica y analítica involucrada. Focalizar la atención en los cambios institucionales necesarios para concretar las políticas de competitividad -por ejemplo, la reforma del sistema de ahorro e inversión- puede ser una opción eficiente para reducir esa complejidad.Los avances en materia de diseño de política antes señalados, deben ser acompañados lo más pronto posible con avances en lo referente a implementación y evaluación de impactos. La concentración de los mejores recursos humanos del Estado en diseño y planeación ya ha rendido sus frutos. En la mayoría de los países de la región es necesario encarar seriamente la posibilidad de transferir esos recursos hacia las áreas de implementación y evaluación, donde están las mayores debilidades de la acción estatal.

A nivel del sector privado, el equivalente a la propuesta anterior es avanzar en el fortalecimiento de las cámaras empresariales como mecanismos intermedios capaces de participar en la implementación de las políticas. Si una política moderna de competitividad es una política que provee información, apoya los esfuerzos empresariales en materia tecnológica y de desarrollo de recursos, y facilita el proceso exportador, y una cámara moderna es una que provee servicios a sus clientes en estas mismas áreas, las posibilidades de lograr sinergía en ambos esfuerzos son elevadas (17). Pero, para ello es necesario que las cámaras se fortalezcan y se transformen en reales prestadores de servicios a sus afiliados, superando el papel de lobby que tradicionalmente han cumplido en materia de protección comercial y contratos públicos en la región (León, 1995).La combinación de esfuerzos públicos para hacer más eficaces las actividades de implementación y evaluación, y esfuerzos privados para fortalecer sus cámaras de modo que puedan participar activamente en la concreción de las políticas ayudará a superar las numerosas situaciones en las que el consenso sobre las políticas no se traduce en acción. Es decir, que ayudará a cerrar la enorme brecha existente entre las estrategias teóricas y las estrategias aplicadas en la región (Monitor Company, 1994 y 1995).

Finalmente, es importante, al menos para los que defienden la necesidad de las políticas de competitividad industrial, ser conscientes de que se ha abierto una ventana de oportunidad para las mismas que no durará indefinidamente. Así como el resurgimiento de estas políticas se debió fuertemente a las


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promesas no cumplidas del "laissez faire", a ellas también se les pedirá resultados tangibles y rápidos; más aun cuando todavía no han dejado de ser consideradas por muchos algo más que "un mal necesario". Mantener las ventanas de oportunidad abiertas exige pues acción e impacto; una vez más, la implementación es la esencia.

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NOTAS

1. A nivel formal, la principal excepción fue Brasil, donde en 1988 se elaboró la denominada Nueva Política Industrial. Sin embargo, esa política fue mínimamente implementada; por lo tanto, la excepción no fue tal a nivel real.2. Si bien sería posible usar indistintamente los términos política industrial y política de competitividad sería mejor reservar el primero para hacer referencia a aquéllas que efectivamente tratan de aumentar la densidad del tejido industrial mediante la creación de nuevos sectores o subsectores (fundamentalmente secundarios), y el segundo para indicar aquéllas centradas en lograr acercar los sectores existentes (sean secundarios, primarios o de servicios) a la frontera productiva internacional (Gassmann, 1994). Naturalmente, las políticas de competitividad industrial serían aquéllas que se enfocan especialmente al sector secundario de la economía. Estas distinciones semánticas no son irrelevante y podrían ayudar a clarificar la discusión en casos en los que esos términos se usan indistintamente.3. En este debate, las cámaras de industriales tienden crecientemente a tener un papel protagónico, presentando visiones estratégicas y propuestas de política bien elaboradas. Ese es el caso, por ejemplo, de las propuestas realizadas en el XI Congreso Nacional de Industriales en Costa Rica en 1996 y el Congreso Nacional de Industriales 1995 en el Ecuador.4. El debate está vigente incluso en la Argentina, dónde la crisis fiscal de 1995-96 llevó a la eliminación o reducción significativa de instrumentos de apoyo a la industria, tales como las reducciones arancelarias previstas en el Régimen de Especialización Industrial y los reintegros de impuestos equivalentes a 15% del valor de las ventas de bienes de capital para la modernización industrial. A partir de 1994, se avanza en la aplicación de nuevos instrumentos para fortalecer a la competitividad empresarial en los sectores productores de bienes transables a partir de políticas de alcance horizontal, en un contexto en el que los temas vinculados al mercado de trabajo ocupan un lugar central. Por su parte, se espera que el régimen de protección comercial parcial a la industria automotriz se mantendrá hasta 1999 (Campos, 1996).


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5. Esto es extremadamente claro en la defensa que realizan, tanto Estados Unidos, como los países de la Unión Europea, de sus sectores de calzados, textiles, acero, automóviles e industria aeroespacial, entre otros (Ferguson y Ferguson, 1994).6. El buen desempeño de países como Chile y Colombia, si bien es importante en materia de lecciones de política, no tiene peso para incidir sobre las cifras de la región en su conjunto.7. La fuerza motriz fue la Federación de Cámaras y Asociaciones Industriales Centroamericanas (FECAICA). La Agenda ha obtenido el apoyo de los encargados de la política industrial en los países de la región y de la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA).8. Las definiciones de política industrial son innumerables; pero, al final todas se reducen a acciones de política que buscan cambiar la estructura del vector de producción industrial. Una revisión actualizada de los diferentes alcances de esta política puede verse en Ferguson y Ferguson (1994, cap. 7) o en Bianchi y otros (1994).9. Ello es especialmente visible en el poco peso que actualmente tienen objetivos tales como "ingresar en una segunda fase exportadora" (se sobreentiende más intensiva en manufacturas de alto valor agregado), que era ampliamente aceptado en Chile a comienzos de los años noventa.10. Esto es particularmente notable en el caso de la industria automotriz que siempre termina recibiendo tratamientos preferentes que implican que la aplicación de reglas de libre comercio se difiere por un lapso significativo. Esto es cierto desde el TLC-AN al MERCOSUR, incluyendo las negociaciones de Chile con este último grupo y con México.11. Así, por ejemplo, la Región de la Araucanía del sur de Chile elaboró en 1996 una propuesta para su desarrollo económico en el marco de la integración en el MERCOSUR.12. En muchos casos, la expresión "se estudiarán mecanismos para..." se repite más en los documentos de política que frases que indican compromisos de acción.13. Los recursos involucrados en la implementación hacen que en ésta exista riesgo de corrupción, fenómeno que, aunque es difícil de cuantificar, indudablemente ha reducido la confianza en las políticas públicas en la región.14. Esto es particularmente cierto respecto a las instituciones más exitosas de los sistemas nacionales de innovación en la región. Muchos países están interesados en replicar experiencias como, por ejemplo, las de la Fundación Chile, los parques tecnológicos brasileños y el Instituto de Investigaciones Eléctricas de México. Sin embargo, ha sido extremadamente difícil reproducir esas experiencias, pese a que sus rasgos más relevantes son totalmente conocidos. En parte por ello, los "fracasos" latinoamericanos en materias de políticas han tendido a ser más conocidos que sus "éxitos" institucionales (Dini y Peres, 1995).15. Aunque la experiencia mexicana de concreción de un Acuerdo Nacional para la Productividad y la Calidad en 1992 podría también incorporarse a esta lista, su poca implementación le resta relevancia.16. Estas características se encuentran presentes en el Consejo Nacional de Competitividad de Colombia, entidad que parece haber sido la más eficaz y menos conflictiva entre las aquí analizadas.17. Las experiencias de la Asociación de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA) en la implementación de proyectos de fomento a la pequeña empresa en Chile y la Asociación Colombiana de Industrias Plásticas (ACOPLÁSTICOS) en el establecimiento de


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un centro sectorial de tecnología y capacitación brindan lecciones que se deben tener en cuenta sobre este particular. Por su parte, la experiencia de la Central Única de Trabajadores (CUT) de Brasil muestra que es posible esperar que una sinergía similar pueda también ser lograda incorporando al sector laboral en los esfuerzos nacionales en favor de la competitividad.

AMERICA LATINA Y LOS DESAFIOS DE SU INTEGRACION REGIONAL

Jaime CORDOBA ZULOAGACoordinador, Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), Lima

1. ACERCA DE LA INTEGRACION LATINOAMERICANA Y HEMISFERICA EN EL ACTUAL CONTEXTO MUNDIAL GLOBALIZADOConviene tener presente que en un mundo de tendencias hacia la integración en grandes bloques económicos, el caso latinoamericano se manifiesta especialmente expectante en las circunstancias presentes. Estados Unidos, la gran potencia del norte, quizá en respuesta a la conformación de otros poderosos núcleos de integración en el mundo (la Unión Europea (UE) y las diversas experiencias en el bloque asiático), lanzó a fines de 1994 la iniciativa para conformar el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Colocando como base el año 2005 para iniciar este proceso, instó a Canadá y a los países latinoamericanos a sumarse a esta gran empresa conjunta, que comprendería por primera vez un gran espacio económico libre en todo el extenso continente americano.Las opiniones generalizadas efectuadas al amparo de esa iniciativa, muestran que la mejor opción para todos los países del continente radica en la formación de esta Gran Zona de Libre Comercio (ZLC), a través de la cual se obtendrían la eliminación multilateral de las barreras arancelarias y no arancelarias. Y es que, en efecto, una integración de estas características podría implicar ciertamente un mayor crecimiento para todos, especialmente para las economías más atrasadas o deprimidas.Sin embargo, quisiera también llamar la atención que estamos hablando de una integración entre economías drásticamente desiguales; entre dos vecinos poderosos (Estados Unidos y Canadá) con múltiples países muy lejos de asomarse a su nivel de desarrollo. Sugeriría, pues, tener en cuenta la importancia de fortalecer primero una posición conjunta latinoamericana, partiendo de algunas consideraciones que desarrollo a continuación.En primer lugar, parece claro que para que una ZLC de estas características pueda funcionar con un mínimo grado de equidad y beneficio para los países latinoamericanos, probablemente se necesitaría un nuevo tipo de relación comercial particular que, simultáneamente, esté basada en una cooperación más amplia entre los Estados participantes.

Pero tengamos en cuenta, al mismo tiempo, que un análisis crítico de las realidades latinoamericanas demuestra una verdad histórica irrefutable: que a pesar de la retórica en favor de la integración intrarregional y de la necesidad de alcanzar posiciones comunes


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que siempre ha acompañado los discursos de nuestros líderes, se sigue verificando la dificultad para obtener una situación de mayor integración entre nuestros países debido, entre otros aspectos, al conflicto de intereses políticos y económicos, a las restricciones internas para asumir ajustes y costos de corto plazo, así como a tradicionales problemas políticos y de legitimidad.

No obstante, los grandes ideales integracionistas latinoamericanos han jugado en toda nuestra vida como países independientes un papel importante, y aunque el proyecto de la gran unión latinoamericana todavía no se ha podido concretar, sí se ha avanzado en grado notable con la profundización de los esquemas de integración subregionales, así como con las nuevas relaciones estratégicas comerciales bilaterales, entre grupos de países que tradicionalmente muestran mayores afinidades.

Dentro de este esquema, no debe perderse de vista, sin embargo, el objetivo general que se presenta con las perspectivas para el próximo siglo: el continente americano se dirige inevitablemente hacia la integración económica y comercial, no obstante las enormes disparidades entre el bloque latinoamericano y los Estados Unidos y Canadá. Corresponde a los líderes latinoamericanos, en cumplimiento de los compromisos asumidos en la Cumbre de Miami de 1994, diseñar las estrategias más apropiadas para avanzar, con un mayor nivel de equidad internacional, hacia esa realidad.

Los bloques de integración subregionales -Grupo Andino (GRAN), Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Mercado Común Centroamericano (CARICOM)-, a pesar de todos los problemas por los que atraviesan, han demostrado ser un buen camino en esta búsqueda de armonizar intereses dentro de la región. Sólo en la medida que estos bloques se fortalezcan y puedan ir estrechando vínculos entre sí, los países latinoamericanos estarán en capacidad de articular una efectiva posición conjunta frente a los poderosos vecinos del norte y avanzar en esta inevitable integración con una mejor alternativa compartida.2. OBSERVANDO ALGUNOS IMPORTANTES AVANCES: LA POSIBILIDAD DE UN AREA DE LIBRE COMERCIO EN AMERICA DEL SUR

La idea de impulsar un área de libre comercio en América del Sur no es nueva ni reciente, pero sí resulta oportuno referirnos a ella como una materialización inicial de lo que hemos señalado líneas arriba y una forma concreta de empezar la articulación de estos esfuerzos conjuntos latinoamericanos. Debemos tener presente que en los actuales momentos la dinámica de la integración en esta parte del continente es la que más está acercando a los grupos subregionales y países asentados en ella.Así, en los últimos meses, los cinco países del GRAN, los cuatro del MERCOSUR y Chile, es decir, todos los integrantes del espacio suramericano, han sido protagonistas de un intenso proceso de negociaciones que, en algunos casos, han culminado en la firma de acuerdos de libre comercio, como el suscrito por Chile y MERCOSUR.Dichas negociaciones, independientemente de su carácter bilateral o multilateral, nos están conduciendo, en forma gradual y más rápido de lo previsto, a la formación de un Área de Libre Comercio


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Suramericana (ALCSA), es decir, a un espacio donde no existirán barreras arancelarias y no arancelarias al comercio recíproco.La formación de esta ALCSA es importante por razones de orden político y económico. En lo político, permitiría a América del Sur convertirse en el núcleo principal de los esfuerzos latinoamericanos en torno al cual se podrían agrupar los demás países y grupos subregionales de América Central y el Caribe para articular una posición clara y definida de la región en el momento de la negociación del Área de Libre Comercio Hemisférica.En lo económico, un ALCSA ofrecería la posibilidad de contar con un mercado potencial de 316 millones de habitantes, con un Producto Interno Bruto (PIB) cercano a los 800 mil millones de dólares. Asimismo, el intercambio comercial intrarregional, que actualmente bordea los 35 mil millones de dólares, sin duda se multiplicaría al eliminarse las barreras arancelarias, al igual que la inversión. Una mayor interrelación económica entre los grupos y países del área, tanto en comercio como en transportes e infraestructura, generaría a su vez un gran polo de atracción a los demás países latinoamericanos para empezar a construir un articulado espacio económico regional. Así, la tendencia a alcanzar grados crecientes de aproximación comercial y económica, que actualmente se observa en América del Sur, se hace cada vez más evidente a medida que aumenta el porcentaje de intercambio comercial sin aranceles que se negocia.Al respecto, consideramos que esta convergencia hacia una integración mayor se debe realizar a partir de negociaciones bloque a bloque, porque es la mejor manera de preservar los avances logrados por cada uno de ellos. Además, consideramos que esta es la forma más natural, teniendo en cuenta que los países de América del Sur participan en los grupos de integración de la región, incluído Chile que, además de pertenecer a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), ya tiene tratados de libre comercio prácticamente con todos los países y que ha suscrito uno con el MERCOSUR el año anterior. Además, no olvidemos lo que ha reiterado el Presidente de este país, Eduardo Frei: "Chile no será una rueda suelta en el proceso de integración suramericano".Es importante recalcar, pues, que la confluencia del GRAN, del MERCOSUR y de Chile en el ALCSA podría marcar el inicio auspicioso de este gran proyecto histórico para todos los latinoamericanos: la integración regional.3. LA COMUNIDAD LATINOAMERICANA DE NACIONES: UNA PRIMERA APROXIMACION A LA INICIATIVA

Estimo de la mayor importancia referirme ahora a la concreción de lo que podría ser este gran ideal integracionista de nuestros pueblos, como paso previo e indispensable al más ambicioso proyecto de integración hemisférica que asumieron los Jefes de Estado y de Gobierno de 34 países en la Cumbre de Miami de 1994. Creemos que ha llegado la hora de no seguir especulando con simples generalidades, y darle la máxima difusión y debate a la propuesta que actualmente se está discutiendo al interior del Grupo de Río: el Proyecto de Tratado que daría nacimiento a la


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Comunidad Latinoamericana de Naciones. Propuesta nacida en la más inobjetable legitimidad política regional en el seno del ParlamentoLatinoamericano, tiene, como veremos, los perfiles principales que nuestra región precisa en las circunstancias presentes y donde el debate plural de los diversos sectores podría aportarle un enriquecimiento mayúsculo.El antecedente de este gran proyecto regional lo encontramos en la creación del "Pabellón Latinoamericano", que se enarboló por primera vez en la ciudad de Lima en julio de 1965 con motivo de una de las reuniones del Parlamento Latinoamericano. Este acontecimiento marcó, indudablemente, un hecho sin precedentes en la moderna historia política de la región, ya que ha nacido el primer símbolo tangible, la bandera, de la futura unidad latinoamericana. Se trata de un campo rectangular de color azul, en cuyo centro se ubica la figura de un globo terráqueo blanco con un mapa verde de América Latina. Ramas de laurel verde semirodean, desde abajo hacia arriba, la figura del globo.

Luego, en 1971, la Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano aprobó el primer Proyecto de Tratado de lo que se dio en denominar la Comunidad Económica Latinoamericana. Este proyecto, presentado después a los gobiernos de la región, se erigió como el primer diseño global de una comunidad económica y política que buscaba concretar, como instrumento jurídico internacional, los principios, objetivos e instituciones de una gran Comunidad Latinoamericana. Sin embargo, la presentación de este Proyecto en 1971 se hizo en un difícil contexto regional, en medio de las sucesivas apariciones de regímenes militares y de facto, que impidieron su discusión al más alto nivel. Cuando el clima político de la región regresó nuevamente a los cauces de la democracia representativa, se reformuló el anterior proyecto adecuándolo a las nuevas circunstancias de la década de los 90 bajo el nombre de proyecto de Comunidad Latinoamericana de Naciones (CLAN). Su presentación se hizo como la propuesta más lograda de las aspiraciones de nuestros pueblos para la próxima constitución de una verdadera comunidad económica, política, social y cultural entre los países latinoamericanos.Debe tenerse presente que el Proyecto constitutivo de la Comunidad Latinoamericana de Naciones fue formalmente entregado a los Cancilleres del Grupo de Río el 22 de mayo de 1995, con lo cual se inició su estudio y discusión al más alto nivel. El 11 de diciembre de 1995 se instaló el Comité de Alto Nivel creado por los Presidentes latinoamericanos para "proponer un cronograma de trabajo y promover los estudios necesarios para la constitución de la Comunidad Latinoamericana de Naciones". En la X Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río celebrada en Cochabamba, Bolivia, del 31 de agosto al 4 de setiembre de 1996, los mandatarios resaltaron, en su declaración final, la constitución del Comité de Alto Nivel creado el año anterior, encomendándole que sus estudios sean sometidos oportunamente a los gobiernos nacionales. De producirse próximamente la aprobación presidencial de este Proyecto estaríamos presenciando un verdadero hito en la historia del continente, de cara a emprender los grandes desafíos del próximo siglo.Y es que nos parece necesario insistir en el hecho que latinoamérica desunida es altamente dependiente de las políticas originadas externamente, por las graves realidades que tiene que


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afrontar, como el débil crecimiento de su PIB frente a un aumento demográfico que incrementa la marginalidad que afecta a casi 300 millones de personas, el peso negativo del pago de la deuda externa, la inflación que ha disminuido pero que aún es alta en algunos países, la brecha científico-tecnológica, el desempleo, la violencia y el deterioro moral.

En cambio, latinoamérica unida puede acelerar la solución a sus múltiples problemas, aprovechando su gran potencialidad: 20 millones de kms. cuadrados; su posición geopolítica pacífica, atlántica, caribeña y mediterránea; un mercado de casi 500 millones de habitantes y un PIB de 1,200 billones de dólares que, eficientemente estructurado, le permitirá un crecimiento interno autosostenido y una capacidad anual de comercio exterior ampliamente fortalecida.

4. ¿CUALES SERIAN LOS OBJETIVOS DE LA COMUNIDAD LATINOAMERICANA DE NACIONES?

Debemos recordar que en la actualidad tiende a predominar en la región un nuevo concepto de integración con claro enfoque exterior, competitivo en lo económico y basado en la vigencia de regímenes democráticos en lo político. Los diversos sectores políticos, sociales, culturales y económicos de la región podrían promover un gran debate, bajo estos importantes lineamientos conceptuales, en torno al significado y características de la futura CLAN.Como se reitera en los fundamentos de este Proyecto, políticamente la Comunidad buscaría fortalecer y defender la democracia, la libertad, la justicia social y los Derechos Humanos establecidos en las Constituciones latinoamericanas, en la Declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas yConvenciones complementarias. Sólo los gobiernos que tengan su origen en elecciones populares, libres y transparentes y que estén asegurando a sus pueblos el total ejercicio de sus Derechos Humanos, podrán representar a sus países en la Comunidad. Además, se prevé la implementación de una ciudadanía común.En lo económico, la Comunidad trabajaría por un crecimiento autosostenido de su PNB debidamente equilibrado con lo social y lo ecológico; un mercado común de personas, capitales, bienes y servicios y las medidas monetarias correspondientes; una política de comercio exterior de apertura, debidamente negociada, que permita a la región diversificar y fortalecer su producción y exportaciones y una política antiinflacionaria, que defienda el valor real de las monedas.En lo social, la Comunidad debería fomentar una política de generación de empleo, de fortalecimiento de la economía solidaria y de erradicación de la pobreza absoluta.

En lo internacional, se buscaría la convergencia de las políticas exteriores de los Estados Miembros, para convertir a la Comunidad en un bloque con influencia mundial, con el fin de defender sus intereses y trabajar por un Nuevo Orden Internacional, basado en la justicia social que asegure la paz mundial y el progreso, necesarios para disminuir el armamentismo y lograr que un


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porcentaje razonable de las economías que él generará, se utilice para la erradicación de la pobreza en la región. También se debería orientar al respeto a la autodeterminación de los pueblos, el cumplimiento de los Tratados Internacionales y la adecuación de los Organismos Internacionales a ese Nuevo Orden Mundial.

En lo ecológico, velaría por la defensa de las grandes cuencas hidrográficas y bosques de la región, diseñando una política para la conservación de la Amazonia, vital para la supervivencia del género humano en el planeta.

Además, se debería prever que la Comunidad elaborase políticas educativas, científicas y tecnológicas para fortalecer el mercado común del conocimiento, de comunicación social e integración territorial, convergentes para lograr los objetivos que todos nuestros países comparten. También la Comunidad debería fortalecer y crear los incentivos para que los sectores privados y organizaciones no gubernamentales, participen activamente para coadyuvar al logro de sus fines.

5. A MANERA DE REFLEXIONES FINALES

En América Latina se vive un momento de grandes expectativas ante el vigoroso resurgir de una serie de esquemas de integración subregionales, especialmente en América del Sur, que buscan coadyuvar en la tan ansiada recuperación económica. La propuesta de los Estados Unidos para formar en todo el hemisferio una ZLC está produciendo en los países latinoamericanos un replanteamiento profundo en sus tradicionales esquemas de acción. Por primera vez en la historia continental, las dos grandes potencias del norte - Estados Unidos y Canadá- han accedido a participar en un proceso de integración económica con los vecinos pobres del sur. Esto implica que, al menos en lo económico, el lenguaje de la integración para América Latina en el próximo siglo ya no sea exclusivo de la región, sino pensado con un criterio hemisférico. Ojalá que estas futuras negociaciones se pudiesen hacer desde un bloque latinoamericano único y políticamente estructurado, en lugar de la tradicional tendencia a las negociaciones individuales o de pequeños grupos de países.

En este contexto, la puesta en marcha de la Comunidad Latinoamericana, en la medida que articule efectivamente nuestros intereses y necesidades comunes, se transforma en la mejor vía para que nuestros países puedan negociar ventajosamente la conformación de una ZLC continental con las dos potencias mundiales de América del Norte. Mientras tanto, el trabajo previo de fortalecer un gran bloque económico en América del Sur puede resultar un importante elemento impulsor de este gran Proyecto.Para concluir, quiero reproducir aquí los lúcidos comentarios del congresista uruguayo Juan Adolfo Singer, quien, con una contundencia inobjetable, nos presenta en pocas líneas lo que ha significado para nuestros países pensar en pequeño y sin una posición conjunta frente a los planteamientos esbozados por las grandes potencias:"...Venimos pagando costos económicos también cada vez más altos porque en el proceso de mundialización de la economía la única respuesta para el desarrollo es la unidad regional. De ahora en más el comercio internacional estará regido por la reciprocidad


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regional y cuanto quede fuera de ella será paupérrimo. Un dato comparativo, poco difundido, puede dar una idea de los costos económicos que América Latina viene pagando por no estar integrada: Bélgica tiene 30,000 km2. de superficie territorial y 10 millones de habitantes, pero exporta más que toda América Latina junta, desde el Río Bravo al Cabo de Hornos, con 21 millones de km2. y 460 millones de habitantes. ¡Es increíble pero esta es la realidad que no ha sido suficientemente asumida!"Creo sinceramente que ha llegado el gran momento de poner las palabras en acción. Desde esta tribuna que tan generosamente el Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR) me ha brindado, quiero reiterar mi percepción de que hoy más que nunca el tema de la integración latinoamericana debe tener la máxima prioridad en las agendas de nuestros países. Nuestros anhelos y las exigencias de la realidad así lo demandan.MERCADOS DE TRABAJO, COMPETITIVIDAD, Y CONVERGENCIA

Rolando FRANCODirector de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL).

Armando DI FILIPPOFuncionario de la División de Comercio Internacional de la CEPAL.

1. RESUMEN

La revolución tecnológica actual, está promoviendo una mayor integración de la economía mundial y un decisivo acercamiento de las reglas de juego (multilateralismo global y regionalismo abierto) que norman el proceso.En el escenario económico pretérito, el comercio internacional de bienes era fundamentalmente de tipo intersectorial y respondía a una asignación de recursos que intentaba explicarse con la racionalidad de las ventajas comparativas derivadas de las diferentes dotaciones de factores entre países. Se preveía una convergencia en las remuneraciones de los factores productivos y en especial una tendencia a la igualación de los niveles salariales entre naciones.En vez de converger, los niveles de vida y los salarios reales tendieron a diverger a lo largo de este siglo, especialmente entre el "norte" y el "sur". Los supuestos especialmente irreales del modelo de convergencia, incluían alternativas tecnológicas (funciones de producción) idénticas entre todos los países, y mercados internacionalmente abiertos donde prevalecían condiciones estáticas de competencia perfecta. En la práctica la concentrada distribución internacional del progreso técnico determinó enormes diferencias en las productividades laborales medias en cada país y en sus ritmos de crecimiento, las que se convirtieron en la explicación fundamental de las diferencias salariales entre países.

En el marco de la actual revolución tecnológica, el nuevo escenario económico internacional incluye una liberalización más amplia de las corrientes de capital productivo, y de tecnología,


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con estrategias de desarrollo abierto, apoyadas en las ventajas competitivas de las naciones y de las empresas. En lo esencial esas ventajas dependen más que nunca de la asimilación de las nuevas formas de progreso técnico. En los países desarrollados los trabajadores no calificados están sufriendo el impacto de estos nuevos escenarios.

Las opiniones aquí expresadas son de la exclusiva responsabilidad de sus autores.

La acumulación de capital con fuerte incorporación de progreso técnico y calificación laboral en un marco de equidad (es decir el desarrollo económico) seguirán siendo las variables explicativas fundamentales, en los esfuerzos de los países en desarrollo por reducir las distancias salariales con el mundo desarrollado.

Estos resultados no tienen porqué surgir espontáneamente del proceso de integración sea a nivel mundial o regional, y requieren de una intervención estratégica orientada a asimilar los frutos de la presente revolución tecnológica, especialmente a través de la calificación de los recursos humanos. Un componente decisivo de esa estrategia atañe a la recalificación de la fuerza de trabajo para una mejor absorción de las tecnologías emergentes. En América Latina los acuerdos de integración económica pueden contribuir a promover estos fines.

1. VENTAJAS COMPARATIVAS NACIONALES Y CONVERGENCIA SALARIALLa teoría de las ventajas comparativas en sus versiones académicamente más difundida (Heckscher 1919, Ohlin 1933, Samuelson 1948, etcétera) preveía que las economías abiertas al comercio mundial se especializarían en la exportación de aquellos bienes cuya producción resultaba intensiva en el uso de los factores productivos relativamente más abundantes. A través del comercio de bienes debía producirse una convergencia mundial en la remuneraciones de los factores productivos. En particular los salarios debían tender a igualarse en todas las naciones que participaran de un sistema de comercio libre. Para que estos efectos convergentes tuvieran lugar no se necesitaba de la movilidad internacional de los factores productivos.Si se incluye la hipótesis de la movilidad internacional de los factores productivos, un segundo mecanismo equilibrante de los mercados de trabajo bajo las mismas premisas estáticas anteriores, es el de las migraciones internacionales, desde las regiones de mayor abundancia relativa de fuerza laboral y más bajos salarios, hacia las de mayor escasez relativa y mayores salarios. También de manera explícita o implícita se supone que las alternativas tecnológicas son las mismas, y los cambios en los procesos productivos responden a cambios en las dotaciones relativas de factores producidos por las migraciones laborales. Estas afectan la productividad marginal del trabajo en los lugares de origen y destino hasta lograr su igualación internacional y, por lo tanto, la convergencia de los salarios.

Aunque menos examinado por la literatura académica, el tercer mecanismo capaz de promover la convergencia de los niveles salariales, dentro de la lógica de las ventajas comparativas estáticas es el de la movilidad internacional del capital productivo. Si éste migra desde las regiones en que es abundante (baja productividad marginal) hacia las que es escaso (mayor productividad marginal), acrecentará su rentabilidad. A medida que


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este desplazamiento internacional continúe su rentabilidad tenderá a converger.

2. INADECUACION DE LA TEORIA Y DIVERGENCIAS SALARIALES

Huelga decir que la esperada convergencia no se cumplió y a lo largo del siglo veinte se fue verificando una creciente divergencia de salarios y de niveles de vida entre las naciones desarrolladas y aquellas en desarrollo. La relación estimada entre el ingreso per capita de los países más ricos y el de los más pobres se ha incrementado desde 11 en 1870, a 38 en 1960 y a 52 en 1985. (Banco Mundial, 1995: 53).

El modelo suponía que las opciones tecnológicas disponibles eran determinadas, inmodificadas, e idénticas en todo el mundo y sólo se diferenciaban por la diferente dotación de factores (capital productivo, trabajo, recursos naturales) que eran utilizados en los procesos productivos concretos; también suponía la plena transabilidad de todas las mercancías y no tomaba en cuenta la existencia de bienes y servicios que no son comerciables internacionalmente; asimismo postulaba condiciones de competencia perfecta con una fluida movilidad y adaptabilidad de los factores productivos a distintos procesos económicos. Además en la práctica existían barreras al comercio derivadas tanto de los altos costos de transporte como de las trabas impuestas por las autoridades económicas en estrategias de tipo proteccionista. En particular los movimientos de capital y de trabajadores entre naciones han estado sujetos a estrictas barreras institucionales. Aunque las barreras a los movimientos de capital se han levantado rápidamente con el proceso de globalización actual, las restricciones al movimiento internacional de trabajadores han tendido a agudizarse.En adaptaciones más recientes de la teoría de las ventajas comparativas (Banco Mundial, 1995: 55) se ha reconocido la importancia decisiva de la calificación laboral. Para testarla se incluye una regresión que asocia dos pares de variables: de un lado los países se dividen entre los que exportan más manufacturas y los que exportan más materias primas; y del otro se distingue entre los países que tienen abundancia de tierra y baja calificación laboral, y los países relativamente escasos de tierra y más calificación laboral.

El resultado confirma que los países más escasos en recursos naturales y más abundantes en calificación laboral tienden a registrar un contenido más alto de manufacturas en sus exportaciones, en tanto que los mayores exportadores de materias primas son abundantes en recursos naturales pero con carencias en la calificación laboral.

Aunque esta adaptación es un paso hacia el realismo en los supuestos, la predicción de la convergencia en las remuneraciones salariales depende de otras premisas del modelo de proporciones factoriales, especialmente del supuesto de que las tecnologías son idénticas e inmodificadas, y que la competencia es perfecta. Pero en el mundo de hoy la competencia, especialmente a nivel internacional, se verifica esencialmente a través de la lucha por prevalecer en el campo tecnológico, y el control monopólico u oligopólico de nuevos productos y procesos está en el meollo de esta forma de competir, muy distante de las premisas de la competencia perfecta.


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La parte mayoritaria y más dinámica del comercio internacional actual es de tipo intraindustrial e intrafirma con decisiva intervención de empresas transnacionales. Este comercio tiene lugar especialmente entre economías altamente desarrolladas y se funda en el aprovechamiento de rendimientos crecientes a escala derivados de la especialización intrasectorial. Las economías desarrolladas han registrado una convergencia en sus niveles de vida, pero sus proporciones factoriales suelen ser semejantes y las razones por las cuales comercian, no son las que el modelo aquí examinado ha tomado en consideración.Otra parte del comercio internacional es de tipo interindustrial y se verifica esencialmente en el eje norte sur. Este tipo de comercio da lugar a una especialización que permite reflejar la abundancia relativa de recursos naturales y/o de fuerza laboral no calificada de algunos países en desarrollo. La teoría de las proporciones factoriales se apoya en la existencia de este tipo de especialización, pero no sirve para especificar las condiciones de mercado y de competencia en que este comercio (del tipo centro-periferia) tiene lugar. En particular tampoco rigen opciones tecnológicas (funciones de producción) iguales ni competencia perfecta en los mercados de factores o de productos. De aquí que la convergencia salarial entre países desarrollados y países en desarrollo no se haya producido.

En resumen, paradójicamente la convergencia salarial y de niveles de vida ha tendido a producirse entre los países desarrollados que comercian intraindustrialmente bajo condiciones más alejadas del modelo de las proporciones factoriales, pero no se ha producido en el comercio entre el "norte" y el "sur" que sí se funda en las proporciones factoriales pero no se ve reflejado en la teoría estática del mismo nombre.

3. UN NUEVO ESCENARIO ECONOMICO MUNDIAL

El proceso de globalización económica puede verse como el avance complementario de procesos de transnacionalización empresarial y de internacionalización (o apertura) de las economías nacionales.Estos procesos, junto con las reglas de juego que constituyen su emergente normativa, han cambiado el escenario económico internacional y han acelerado el proceso de integración de la economía mundial.La causa principal de estas mutaciones radica en última instancia en la propagación de las tecnologías de la información, que está generando un creciente impacto sobre las modalidades de organización, gestión, y relacionamiento empresarial en los planos local, nacional, e internacional.

A nivel internacional el espectacular descenso de los costos del transporte y de las telecomunicaciones, junto con el incremento de las potencialidades telemáticas, han contribuido a redefinir la especialización productiva de naciones y regiones, impactando la división internacional del trabajo. Paralelamente los avances de la biogenética, están cuestionando las ventajas comparativas naturales detentadas por algunos países en el ámbito agrario.

En el escenario mundial emergente aumenta la movilidad internacional de la tecnología. Los principales protagonistas de


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estos nuevos procesos son las Empresas Transnacionales (ETs) que fomentan el comercio intrafirma e intraindustrial a través de sus filiales ubicadas en diferentes regiones del mundo. Las naciones modifican su legislación interna para conceder trato nacional a las ETs y para respetar sus derechos adquiridos en el campo de la innovación tecnológica.Aproximadamente un tercio del comercio mundial de bienes es intrafirma (entre ETs y sus filiales) y otro tercio, aunque sea comercio en el sentido propio de la expresión, se verifica igualmente con la participación directa de las empresas transnacionales (UNCTAD, 1995).En consecuencia, aproximadamente el 70% de comercio mundial, correspondiente a los flujos más dinámicos se ve fuertemente influidos por las estrategias de mercado de las Ets en la búsqueda de sus propias ventajas competitivas. Estas son ventajas de internalización derivadas del comercio intrafirma, ventajas de propiedad derivadas del aprovechamiento monopólico de nuevas tecnologías de proceso o de producto, y ventajas de localización (cercanía a recursos naturales, infraestructuras accesibles, mano de obra barata, y proximidad con grandes centros de consumo) (Dunning,1993).

4. VENTAJAS COMPETITIVAS NACIONALES Y CONVERGENCIA SALARIAL

Cabe preguntarse si la adquisición de competitividad o el logro de ventajas competitivas por parte de las naciones es un factor que influye directamente sobre los niveles de vida de la población involucrada y si puede favorecer la convergencia salarial a nivel internacional.La CEPAL ha considerado que una economía en su conjunto puede considerarse competitiva si "en un marco general de equilibrio macroeconómico tiene la capacidad de incrementar (o al menos sostener) su participación en los mercados internacionales con un alza simultánea del nivel de vida de la población". La CEPAL asocia esta definición "macro" con otra "micro" según la cual "se es competitivo cuando se consigue al menos, sostener los patrones de eficiencia vigentes en el resto del mundo en cuanto a utilización de recursos y calidad del servicio o producto ofrecido". Finalmente, la misma fuente observa que "la primera definición implica a la segunda, por lo menos en el mediano plazo, ya que sólo es posible aumentar la participación en el mercado internacional en un contexto de salarios reales crecientes ("elevación paralela del nivel de vida"), siempre que "la utilización de recursos" para producir un bien determinado con una calidad similar al patrón internacional se asemeje cada vez más a la mejor práctica vigente en el mercado" CEPAL, marzo de 1990: 70).La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sugiere que la competitividad "es la habilidad de empresas industrias, regiones o áreas geográficas para generar, en un contexto de competencia internacional, niveles relativamente altos de ingresos y empleo de factores, sobre bases sostenibles" (OCDE,


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1994).D Andrea Tyson, citada por Krugman (1994), la define como "nuestra capacidad para producir bienes y servicios que satisfacen la prueba de la competencia internacional mientras nuestros ciudadanos disfrutan un nivel de vida que es, al mismo tiempo, creciente, y sustentable".

Por último Fernando Fajnzylber en la misma línea de la definición de CEPAL propone: "Desde una perspectiva de mediano y largo plazo, la competitividad consiste en la capacidad de un país para sostener y expandir su participación en los mercados internacionales, y elevar simultáneamente el nivel de vida de su población. Esto exige el incremento de la productividad y, por ende, la incorporación de progreso técnico". (Fanjnzylber, 1988).Las anteriores definiciones pueden restringirse al plano del comercio o ampliarse al ámbito de otros mercados crecientemente integrados como los de capital y tecnología. En el plano del comercio la evidencia empírica es bastante elocuente: existe una clara correspondencia entre el ritmo de crecimiento de los niveles de vida y el de las exportaciones. El cuadro 1, muestra que, en el período 1980-1993, las regiones más competitivas en el ámbito del comercio de bienes de acuerdo con este criterio son por orden de dinamismo: i) el este de Asia, ii) el sur de Asia; iii) las economías de la OCDE agrupadas conjuntamente con independencia de su colocación geográfica; iv) América Latina y el Caribe; v) Africa Subsahariana; vi) medio oriente y Africa del norte.

El ordenamiento de las regiones es el mismo bajo ambos indicadores. En otras palabras, el crecimiento de la competitividad comercial y el de los niveles de vida guardan correspondencia ordinal y parecen suponerse recíprocamente.Cabría concordar con Fajnzylber y con CEPAL que, en plazos medianos y largos, el crecimiento de la productividad laboral derivado de la introducción sistemática de progreso técnico es el principal determinante tanto del crecimiento de las exportaciones como del incremento de los ingresos medios en las economías nacionales que compiten comercialmente.Esta idea también está en el meollo de las consideraciones de Krugman cuando refiriéndose a la incidencia del comercio de los países desarrollados en sus niveles de vida observa que, la única diferencia entre "productividad" y "competitividad" radicaría en el comportamiento de los términos de intercambio. Tras calcular esa incidencia en el caso de los países desarrollados termina observando categóricamente: "En cada caso la tasa de crecimiento de los niveles de vida es esencialmente igual a la tasa de crecimiento de la productividad doméstica -no de la productividad en relación con los competidores sino simplemente de la productividad doméstica-. Aún cuando el comercio mundial es mayor que nunca antes, los niveles nacionales de vida están abrumadoramente determinados por factores domésticos antes que por alguna competencia en los mercados mundiales" (Krugman, 1994: 34. Véase también Krugman y Lawrence, 1993).La argumentación de Krugman acentúa dos puntos importantes, se refiere restrictamente al comercio internacional sin incluir los mercados de factores, y a las particulares condiciones de


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economías desarrolladas (con niveles de apertura relativamente bajos al comercio internacional y términos de intercambio bastante favorables por el alto componente de manufacturas exportadas).El tema del deterioro de los términos de intercambio es bastante más importante para economías en desarrollo especialmente si son pequeñas, exportadoras de productos primarios, y muy abiertas al comercio mundial. Aún así cabria coincidir con Krugman (y con Fajnzylber) que a mediano y largo plazo el factor determinante es el ritmo de incremento de la productividad derivado de la introducción de progreso técnico.Antes de que la actual terminología sobre competitividad macroeconómica fuera incorporada al debate, la CEPAL puso de relieve en los años cincuenta que lo socialmente significativo del tema de los términos de intercambio radicaba precisamente en la relación entre los incrementos de la productividad doméstica y su forma de apropiación internacional. El deterioro de los términos de intercambio implicaba que las ganancias de productividad se traducían en bajas de precios y no en alzas de remuneraciones reales para los exportadores de productos primarios. Esto era atribuible por el lado de la demanda a la más baja elasticidad ingreso de la demanda mundial por estos productos, y a la escasa capacidad de los productores primarios para retener, vía incremento de sus remuneraciones reales, los frutos de la productividad incrementada. Lo opuesto acontecía con las manufacturas exportadas por los países altamente industrializados (CEPAL, 1951).El principal factor que posibilitó grandes diferencias de salarios reales y de niveles generales de vida entre los países desarrollados y en desarrollo fue, cabe reiterarlo, la mayor productividad laboral (y total) de los primeros respecto de los segundos para la elaboración de una misma linea de productos, con base en la apropiación cerrada de su tecnología más avanzada. En términos más simples, si una empresa estadounidense puede pagar salarios 10 veces más altos que una empresa mexicana del mismo rubro es porque su productividad laboral resulta también, por lo menos 10 veces mayor. Mientras las naciones desarrolladas puedan guardar para sí, ese nivel tecnológico superior, podrán mantener las diferencias de productividades y de salarios que han imperado hasta hoy.

Las dudas y dificultades que plantea a los estadounidenses el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), surgen del desplazamiento del capital transnacional y de la tecnología hacia México, América Central y el Caribe para aprovechar las zonas procesadoras de exportaciones y el sistema de maquila con costos laborales más reducidos. En estas aprehensiones y debates respecto de la pérdida de oportunidades de empleo (especialmente del no calificado) no sólo interesa la liberalización comercial, sino principalmente la movilidad del capital transnacional hacia dichas subregiones.

5. TRANSNACIONALIZACION PRODUCTIVA Y CONVERGENCIA SALARIAL

El dato más importante y diferenciador del nuevo escenario internacional es el desplazamiento cada vez más fluido del capital


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productivo y de la tecnología, los que afectan directamente las productividades domésticas de las regiones donde se instalan.

Respecto de la importancia directa de la producción transnacional en la creación de empleos y en la convergencia internacional de los salarios, lo más probable es que se consolide un circuito globalizado o transnacionalizado de la producción mundial en que la trasferencia de tecnología se siga generalizando, con lo que las diferencias de productividad del trabajo tiendan a reducirse. Con productividades convergentes los salarios también deberían tender, tarde o temprano, a converger en estas actividades transnacionalizadas.

Pero dicho circuito no necesariamente puede llegar a poseer la potencialidad de arrastrar o absorber a la creciente masa de trabajadores no calificados del mundo en desarrollo.

En América Latina, según estimaciones recientes, la Inversión Extranjera Directa (IED) ha crecido como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), pasando de menos del 1% en 1990 a 2,3% en 1993. En este último año los países que se indican han recibido los porcentajes siguientes: Argentina 5,25%, Costa Rica 4,88%, México 3,12%, Bolivia 2,89%, Chile 2,76%, Colombia 1,95%, Perú 1,58%, Uruguay 0,98%, Ecuador 0,89%, Venezuela 0,68% y Brasil 0,28% (CEPAL, 1996: 19). Especulando sobre escenarios futuros, no parece probable que a través de la mera propagación de la IED, pueda lograrse un crecimiento significativo de la productividad media en los países en desarrollo, y mucho menos que se alcance la reversión de las tendencias divergentes en los niveles salariales y de vida.

6. PAISES DESARROLLADOS: LAS DESIGUALDADES INTERNAS

Dentro de los propios países desarrollados la propagación de las tecnologías de la información está reduciendo las oportunidades de empleo de los trabajadores de calificación media o baja. Robert Reich (1993) ha propuesto una categorización de ocupaciones que distingue entre los servicios simbólico- analíticos, los servicios rutinarios de producción y los servicios personales.Los servicios simbólicos analíticos (programadores y creadores de "software", altos ejecutivos, gerentes, diseñadores industriales, asesores internacionales, corredores de bolsa, investigadores de mercado, operadores bursátiles y cambiarios) absorben empleo de la más alta calificación con niveles crecientes de remuneración. Por oposición los servicios personales y los rutinarios de producción (junto con otros de menor gravitación en el sector público o la agricultura) absorben más de mitad del empleo total, en estratos de calificación baja o media con ingresos relativamente declinantes.

La reducción de las remuneraciones de los trabajadores menos calificados se ha producido en Estados Unidos sin un incremento de las tasas de desempleo, porque la legislación laboral vigente posibilita una mayor flexibilidad salarial. El mismo fenómeno desigualizador de ingresos se está presentando en Europa


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Occidental, bajo la forma de crecientes y persistentes tasas de desempleo abierto en vista de la mayor rigidez de sus normas salariales. Bajo cualquiera de las dos modalidades el resultado tiende a ser una creciente desigualización en los niveles de vida entre los trabajadores altamente calificados y el resto.Las divergencias señaladas son básicamente atribuibles a la propagación de las tecnologías de la información. La gran movilidad del capital productivo transnacional y de la tecnología, están agravando el problema al redistribuir en grado creciente los empleos de baja calificación desde las naciones desarrolladas hacia las en desarrollo dentro de un determinado circuito de actividades que se globalizan. Como observa Thurow de manera algo simplificadora pero muy elocuente: "En una economía global un trabajador puede ofrecer dos cosas: habilidades o la voluntad de trabajar por salarios bajos. Como los productos pueden elaborarse por doquier, los individuos no especializados que viven en sociedades ricas deben trabajar por los salarios de los individuos igualmente no especializados que viven en sociedades pobres. Si no trabajan por esos salarios, las labores no especializadas simplemente se trasladan a los países pobres" (1992: 61).En resumen, los principales damnificados por esta revolución tecnológica son los trabajadores no calificados. En los países en desarrollo una parte de ellos pueden incorporarse a actividades globalizadas que aprovechan su disposición a trabajar por salarios más reducidos. Sin embargo estos circuitos no parecen evidenciar por ahora la capacidad de incorporar masivamente a la oferta de trabajo de los países en desarrollo y, como se verá en el próximo punto para América Latina, también hay indicios de que los nuevos métodos productivos generan un crecimiento del producto que no está siendo acompañado por el del empleo.El impacto desigualizador más abrupto puede producirse en los países desarrollados, aunque los datos todavía no son concluyentes, comienzan a surgir voces de alarma que recelan de la creciente interdependencia productiva actual. En un documento reciente observa Krugman, refiriéndose al debate en Estados Unidos: "Este replanteamiento de la situación mundial llevó, además, a que se prestara más atención a los efectos de la competencia sobre la distribución del ingreso dentro de los países que a los efectos sobre la distribución del ingreso entre los países". Recuérdese que Krugman desestimaba el efecto de la competencia comercial sobre el crecimiento de los niveles medios de vida de los países desarrollados. Sin embargo, tiende a reconocer que: "El motivo de preocupación no es hoy si el ingreso real de las Américas se ve afectado porque a otros países les va bien, sino si el ingreso real de las Américas no se comparte con los trabajadores debido a las amenazas de la competencia. Como se anotó, este punto de vista es más razonable pero puede ser fuente de dificultades cuando se intenta promover un bloque comercial norte-sur, del tipo que sea, que incluya a los Estados Unidos y a los países latinoamericanos, pues es obvio que se va a considerar, correctamente, que estos países son los causantes de las presiones para disminuir los salarios y sueldos de los trabajadores de toda la región" (1995: 25).

En suma, las aprehensiones actuales pueden terminar afectando las iniciativas integracionistas en el eje norte-sur. Queda claro que los trabajadores no calificados del mundo desarrollado son los principales perdedores, pero los procesos de transnacionalización productiva no alcanzan para generar un gran impacto ocupacional en los países en desarrollo. El punto sigue siendo entonces, el de


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los esfuerzos internos de esos países por acumular capital y asimilar tecnología. Este punto se retoma a continuación para el caso de América Latina.

7. AMERICA LATINA, REFORMAS ECONOMICAS, EMPLEO Y SALARIOS

En sentido amplio las nuevas estrategias de desarrollo abierto a los procesos de globalización económica implican una convergencia en los estilos y políticas de desarrollo de la mayoría de las economías latinoamericanas. En todas ellas se verifican procesos de estabilización y reformas estructurales de orientación semejante.Durante la fase proteccionista del desarrollo en América Latina, las diferentes barreras comerciales determinaban que los precios internos no guardaran correspondencia con los internacionales y pudieran sobrevivir actividades cuya productividad laboral y eficiencia general eran claramente inferiores a las del mercado mundial. Con la integración a la economía global los precios internos de cada país tienden a alinearse con los internacionales. En condiciones ideales de plena apertura y liberalización sólo deberían diferir por barreras naturales vinculadas a costos de transporte, o en actividades que no son internacionalmente comerciables.De manera algo burda puede decirse que, ceteris paribus, la competitividad de los productos de un país aumenta cuando se reduce la carga fiscal y laboral incorporada a los costos (y precios) unitarios de sus bienes transables. Esta reducción no sólo beneficia a las empresas de capital nacional, sino también a las ETs que, en economías abiertas, reciben trato nacional o se acogen a regímenes preferenciales.En el marco del actual proceso de reformas, tanto las empresas como los gobiernos introducen modificaciones organizativas y de gestión que reducen el costo laboral y fiscal de los productos que deben competir internacionalmente.

La disminución del déficit fiscal se ha traducido en una reducción del empleo gubernamental, y en la privatización de empresas públicas frecuentemente acompañada por reducciones concomitantes del empleo.

El crecimiento del empleo privado no está compensando aquellas reducciones pues similares medidas de racionalización de la gestión también se están aplicando en este ámbito. En particular el impacto de las tecnologías de la información ya se está haciendo sentir. Así, en América Latina el crecimiento económico se ha tornado menos incorporador de fuerza de trabajo, especialmente en los estratos de bajo ingreso.

Al respecto se observa en una publicación reciente: "El actual ritmo de crecimiento económico está generando menor número de empleos que el necesario para absorber la creciente fuerza de trabajo en una forma productiva. Inicialmente este fenómeno se interpretó como una consecuencia de las primeras fases del proceso de reforma, pero ahora parece consolidarse, aún en los casos en que dicho proceso está avanzado y las tasas de crecimiento son


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altas. A la vez se mantiene o se acentúa la heterogeneidad del empleo, tanto productiva como de su distribución en los hogares de los diversos estratos de ingreso" (CEPAL, 1995: 23).

Respecto de la diferenciación en las tasas de desempleo según estratos de ingreso el mencionado documento continúa: "En muchos países la tasa de desempleo abierto en el primer decil (más pobre) es cuatro o más veces superior a la tasa promedio de desempleo, en tanto que la correspondiente al 20% de hogares más pobres la supera en tres o más veces...". Respecto del otro extremo de la distribución señala: "En el 20% de los hogares de más altos ingresos, en cambio, el nivel de desempleo es muy bajo y prácticamente no varía de acuerdo con la tasa global, comportamiento que revela su carácter de desempleo friccional" (CEPAL, 1995: 24).Como se ve, también en América Latina se acentúa el deterioro relativo de las condiciones de empleo de los estratos de menor educación e ingreso. Podría hipotetizarse que los cambios en la organización mundial de la producción ya están surtiendo significativo efecto en las principales capitales de nuestra región y se agregan a otros factores endémicos de larga data que han influido en el tema.Paralelamente han emergido reformas en los regímenes laborales, previsionales y de protección social que apuntan a la flexibilización de los mercados de trabajo.

En suma, el equilibrio de los mercados de trabajo y las convergencias salariales dependen básicamente de dos órdenes de factores: El primero está vinculado a la forma como se absorban y asimilen las nuevas tecnologías para generar oportunidades de empleo a los estratos laborales de menor calificación. Si la productividad de estos estratos no crece, no existirá posibilidad real de lograr convergencias progresivas en los niveles salariales ni en el eje norte sur ni en el interior de ambos polos. El segundo orden de factores atañe a los cambios institucionales que afectan los regímenes de trabajo, de previsión, y de protección social, pues aún con importantes crecimientos de la productividad laboral no están garantizadas las condiciones que posibiliten una propagación progresivamente equitativa de los frutos del progreso técnico en todos los niveles salariales.

Respecto del progreso técnico, la agudización de los problemas de empleo, podrá paliarse en la medida que el ritmo de crecimiento económico se acelere con mayor inversión, especialmente en las actividades con mayor creación de empleos por unidad de capital. Cuanto más alto pueda ser el ritmo de incorporación de progreso técnico mayor debería ser el coeficiente de inversiones respecto del producto para evitar que el crecimiento económico deje de ir acompañado por el del empleo. Asimismo, cuanto mayor sea la absorción de progreso técnico mayor deberá ser la reorientación y eficiencia del gasto social en capacitación y reciclaje de la fuerza laboral.Respecto de las reformas laborales (flexibilización) y de la seguridad social, cuando éstas son de carácter regresivo tienden a fundarse esencialmente en una compresión de los salarios reales


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y/o de los costos laborales por unidad de tiempo a través de arbitrios tales como: la precarización de las modalidades contractuales, la restricción de las garantías laborales básicas incluso las universalmente aceptadas, y el debilitamiento de las garantías otorgadas por los sistemas de protección y seguridad social.

Por oposición la flexibilización progresiva utiliza preferentemente otros métodos para reducir los costos laborales medios: i) un manejo de la previsión y de la seguridad sociales que, sin sacrificar derechos y garantías básicos, resulte más eficiente y menos gravoso para el Estado, para los empresarios y para los contribuyentes en general, ii) un adiestramiento y reconversión empresarial para aprovechar nuevas alternativas tecnológicas. iii) una recalificación de la fuerza laboral para asignarla a las oportunidades de empleo en actividades tecnológicamente más avanzadas, iv) una exploración de formas participativas de organización productiva que estimulen la responsabilidad y la creatividad de todos los recursos humanos.

8. CONVERGENCIA, INTEGRACION Y MERCADOS LABORALES

Los procesos y acuerdos de integración emprendidos especialmente a partir de la década de los años noventa, son concordantes en su nueva lógica con un posicionamiento más abierto y competitivo de las economías latinoamericanas a nivel mundial.

Los acuerdos de integración y cooperación deben apuntar a lograr una convergencia de niveles de vida y desarrollo tanto respecto de las economías del "norte" como en el interior de la propia América Latina. Las orientaciones progresivas de este proceso más directamente vinculadas a los mercados de trabajo tienen que ver con: i) Acuerdos sobre plataformas mínimas de respeto a derechos y garantías laborales universalmente reconocidos (evitando las formas del dumping laboral); ii) Cooperación en materia de formación profesional y calificación humana, para usar más eficientemente recursos educacionales escasos, aprovechando economías de escala y especialización en este campo; iii) Coordinación de políticas migratorias en el ámbito laboral, orientadas a facilitar un mejor equilibrio de los mercados laborales ampliados. iv) Convergencia, coordinación y si es posible armonización de las regulaciones laborales, previsionales y de seguridad social entre los países que se integran.Acciones como las enumeradas en el párrafo anterior atañen a la organización del mercado de trabajo en el plano sociolaboral aprovechando opciones de cooperación e integración entre países miembros de un mismo tratado. En América Latina es posible encontrar cláusulas y mecanismos institucionales de ese tipo en varios acuerdos subregionales vigentes (Di Filippo y Franco, 1996).

Sin embargo, como reiteradamente se ha señalado en estas páginas, la convergencia en los niveles salariales medios sólo puede darse en un marco de progresividad, si surge como una consecuencia de la convergencia de los ritmos de desarrollo económico en un "juego de suma positiva".Los tratados de integración regional también pueden plantearse acciones en tal dirección. Por ahora, el único precedente corresponde a tímidas cláusulas preferenciales en el ámbito


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comercial que los países más desarrollados de la región han concedido a los de menor desarrollo.

El único Tratado vigente que se ha propuesto explícitamente una mayor convergencia y coordinación en los resultados económicos y en los ritmos de desarrollo de sus países miembros es la Unión Europea (UE). La eficacia de este tipo de objetivos supone un salto cualitativo en el grado de profundidad de los Tratados. En particular requiere órganos supranacionales de decisión que dispongan de presupuestos alimentados regularmente desde fuentes fiscales estables originadas en los países miembros. Los Fondos Estructurales de la UE apuntan precisamente a estas tareas de convergencia y cohesión social, fomentando el desarrollo de regiones desfavorecidas, la reconversión de empresas no competitivas, y las diferentes formas de la calificación humana.

9. CONCLUSIONES

Las perspectivas de una igualización salarial entre regiones desarrolladas y en desarrollo, no se han cumplido a lo largo de este siglo. De otro lado, la convergencia ha tendido a verificarse entre los ingresos


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medios de los países desarrollados cuyo comercio tiene un alto y creciente componente intraindustrial e intrafirma con decisiva participación de las ETs.

La propagación internacional de las tecnologías de la información crea circuitos transnacionalizados de capital productivo que favorecen el empleo y elevan el salario de trabajadores no calificados del mundo en desarrollo, pero su impacto ocupacional directo es cuantitativamente limitado. El beneficio más importante radica en la asimilación tecnológica de estas experiencias por parte de los países receptores.Sin embargo estas mismas tecnologías pueden estar generando una creciente desigualización salarial en el interior de los países desarrollados, la que se vería agravada (en un grado aún insuficientemente determinado) por la competencia de los trabajadores no calificados del mundo en desarrollo. De acrecentarse, estas aprehensiones pueden incidir desfavorablemente en las iniciativas integracionistas en el eje norte-sur.De otro lado los procesos de integración entre economías de desarrollo semejante, fundados en un crecimiento del comercio intraindustrial y en una transnacionalización y entrelazamiento de sus actividades productivas, puede estimular una dinámica compartida de crecimiento de la productividad y la competitividad internacional. Esta observación puede aplicarse no sólo a las economías desarrolladas sino también a las de desarrollo intermedio como muchas de las latinoamericanas.

En cualquier caso, la clave del desarrollo económico, sigue radicada en los esfuerzos nacionales internos por acrecentar la inversión productiva y asimilar la tecnología emergente con base en una creciente educación y calificación humanas.

Estos irremplazables esfuerzos internos pueden verse facilitados y potenciados, por acuerdos de cooperación e integración tendientes a promover la convergencia y la cohesión social entre economías de desarrollo semejante. En el mundo desarrollado estos acuerdos constituyen una realidad concreta en el caso de la UE. En América Latina se carece de la base institucional y de los recursos para emular dichos logros, pero el camino está abierto para plantear iniciativas más modestas que avancen en la misma dirección.

CUADRO 1PNB PER CAPITA, EXPORTACIONES, Y TERMINOS DE INTERCAMBIO (Tasas

anuales de crecimiento e índices)

1980-93 tasas anuales de crecimiento Índices 1979=100

Export. PNB per cap. Términos de intercambio

Asia del Este y Pacífico 10,8 6,4 101

Asia del Sur 7,3 3,0 96

Economías desarrolladas 5,1 2,2 99

América Latina y el Caribe 3,4 -0,1 97


151

Africa Subsahariana 2,5 -0,8 95

Medio Oriente y Africa del Norte -1,0 -2,4 98

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1995. Anexo Estadístico, Cuadros 1 y 13.

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LA COHESION SOCIAL, LA INTEGRACION REGIONAL Y LOS EFECTOS DE LAS POLITICAS DE CONVERGENCIA

Enrique D'ANGELODirector, División Promoción Sectorial, Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), Montevideo

1. INTRODUCCION

América Latina está viviendo una etapa de ajustes económicos, apertura de la economía, privatizaciones y desaparición del Estado como ente regulador y árbitro de diferencias, cuyos resultados son aún inciertos dado que estos ajustes no necesariamente van a significar una garantía de desarrollo económico, equidad social, aumento de la competitividad y consolidación de las instituciones.Si bien puede considerarse que se han logrado importantes avances en el plano de la estabilidad económica y en los niveles de exportación, aunque en muchos casos de productos primarios o con escaso valor agregado, los resultados en el ámbito social dejan mucho que desear.Al mismo tiempo los países latinoamericanos han avanzado en algunos aspectos relacionados con la competitividad, pero casi nada en los aspectos relacionados con el desarrollo y la integración social; salarios bajos que no permiten cubrir las necesidades básicas, aumento de la desocupación y la pobreza y un acceso cada vez más difícil a la salud y la educación por parte de vastos sectores de la población son pruebas evidentes de esta situación.

Bajo estas circunstancias será cada vez más difícil gobernar y la democracia latinoamericana, tan difícilmente conseguida, correrá peligro de desmoronarse; lamentablemente parecería que nos encontramos en una coyuntura en la que la clase política considera que gobernar es simplemente administrar los factores económicos, cuando en realidad debería tratar de lograr la cohesión social y mediar frente a los intereses contrapuestos de los distintos actores sociales, amen, obviamente, de procurar la transparencia en los actos de gobierno, problema éste que se está constituyendo en un punto crítico frente a la sociedad.

Hay que tener en cuenta también que, repentinamente, se ha generalizado en el mundo, y en especial en la región, la importancia de mantener el sistema democrático; esto sucede a partir de la revolución ocurrida en el sector de la información y el fácil acceso a la misma por parte de una gran mayoría de la población que así puede conocer lo que sucede, no sólo en su propio país sino también en el mundo.Si bien esto por una parte favorece la gobernabilidad en los regímenes democráticos, por la otra pondrá en evidencia las debilidades de esquemas económicos que fallan reiteradamente en distintos países. Bajo estas circunstancias los agentes sociales no se resignarán a ser actores pasivos de las decisiones económicas de los gobiernos y menos aún de los procesos de integración.

2. CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD


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La competitividad es difícil de definir y más difícil aún es el elaborar un indicador numérico representativo de la misma, dada la variedad de factores que intervienen en su determinación.Por otra parte debe tenerse en cuenta que la competitividad es, fundamentalmente, un concepto relativo dado que no interesa determinar un valor absoluto, sino los elementos que sirvan de comparación con otras economías competidoras; también debe notarse que la competitividad tiene un carácter dinámico, pues los factores que la determinan cambian constantemente.Se han ensayado varias definiciones para la competitividad; así la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) estima que es el grado en que un país puede, en condiciones de libre mercado, producir bienes o servicios que superen la prueba de los mercados internacionales, al mismo tiempo que expande la renta real de la población en el largo plazo.Para la Comisión de las Comunidades Europeas existen dos conceptos básicos: por un lado la competitividad de un país se asocia a la capacidad de incrementar su participación en las exportaciones en los mercados mundiales, y por otra parte se entiende por competitividad la capacidad de sostener una tasa de crecimiento económico sin que se deteriore el saldo de su cuenta corriente.

El Foro Económico Mundial, por su parte, en su informe sobre competitividad mundial de 1994, entiende a ésta como la capacidad de un país o de una empresa para, proporcionalmente, generar más riqueza que sus competidores en los mercados mundiales. Esta noción, que equipara el comportamiento de las empresas con el de las naciones, ha sido objeto de críticas por parte de los analistas teóricos del tema.

La competitividad ha sido objeto de dos tipos de análisis: la competitividad referida a los precios y la referida a los aspectos estructurales.Suponiendo que los bienes son similares y que las condiciones de acceso a los mercados son similares, el precio sería el factor fundamental de la posición de un país en los mercados internacionales.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que en el comercio de los países industrializados, el principal factor de competitividad ya no es el precio sino la diferenciación del producto, la calidad y la existencia de canales adecuados de distribución.

Por otra parte, una disminución de los precios relativos no siempre significa un incremento real en la competitividad sino que puede estar asociada a la reducción de márgenes comerciales, lo que a la larga haría insostenible la continuidad de la actividad económica, en especial cuando esta reducción se hace a expensas de mantener altos precios en el mercado local.El aunar el concepto de competitividad casi exclusivamente al precio corresponde a un análisis de corto plazo; diversos estudios muestran que países cuya competitividad de precios está mejorando, no incrementaron sus cuotas de mercado, lo que es conocido habitualmente como la paradoja de Kaldor.El enfoque de la competitividad estructural parte de un análisis


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más global y de largo plazo, tratando de incorporar factores relacionados con la calidad, la capacidad gerencial y la de la mano de obra, la capacidad para introducir nuevos productos y procesos, estabilidad macroeconómica, etcétera.En la práctica es muy difícil obtener un indicador que sea capaz de incorporar todos los elementos mencionados, por lo que en vez de un único indicador de competitividad habría que hablar de distintos indicadores o más bien de una función de competitividad.

El Foro Económico Mundial que es, sin duda alguna, la organización más destacada en la realización de análisis de competitividad a nivel mundial y de manera sistemática, utiliza para medirla 326 factores que van más allá del análisis económico, incorporando elementos sociales tales como la educación, la capacitación de los recursos humanos, así como determinados valores que hacen al comportamiento de la sociedad.

El Informe de 1994 enfatiza la importancia del factor humano en la competitividad y la necesidad de una capacitación amplia. Las empresas necesitan personal que tenga la capacidad de entender la lógica de los negocios, aún si están en niveles bajos de jerarquía, es necesario en consecuencia ampliar el conocimiento a todos los niveles, en vez de contar solamente con una élite directiva; en este punto es donde más se nota la diferencia en las estructuras empresariales de Japón y otros países de Oriente con la de los países occidentales.

Todo parece indicar que en el futuro la capacidad de competir va a ser determinada por la competencia de los valores de cada país. En Corea, por ejemplo, la sociedad tiene conciencia que debe competir, por eso, además de tener una serie de valores colectivos, trabajan 54 horas a la semana; en Europa y Estados Unidos, en cambio, los valores son más individuales; la sociedad se preocupa más por vivir mejor y tener más tiempo para la recreación.

Este desbalance en los valores crea un desbalance en la competitividad, por eso es más difícil competir con Corea que con Estados Unidos.El manejo de estos elementos "sociales" de la competitividad se ha dado en llamar la tecnología blanda de la competitividad; parece ser que cuanto más se desarrolla un país económicamente, más énfasis debe darse a la parte blanda de la competitividad.Es interesante echar una mirada al mencionado Informe de 1994 y a la posición relativa, para cada uno de los ocho factores de competitividad considerados, de los seis países latinoamericanos incluidos (ver Cuadro anexo). Puede observarse que, si exceptuamos a Chile, que en algunos factores ocupa posiciones intermedias, para el resto su ubicación es desalentadora, en especial en lo atinente a los elementos blandos de la competitividad.

En el "ranking" general los cuatro primeros puestos fueron ocupados por los Estados Unidos, Singapur, Japón y Hong Kong, en ese orden; es interesante comparar estos resultados con los del Informe de 1991 donde esas posiciones las ocuparon Japón, Estados Unidos, Alemania y Suiza.Por otra parte se debe destacar que también se califican a los países en función de su atracción y su agresividad en el mercado,


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elementos que a veces pueden confundirse pero son esencialmente diferentes. Así, por ejemplo, Irlanda es atractiva para los inversores pero sus empresas no son agresivas internacionalmente; el caso contrario es el de Corea.

Finalmente incluye el informe confidencial de una encuesta a altos ejecutivos de empresas; del mismo se desprende que la mayoría opina que la competitividad depende fundamentalmente de la calidad, la tecnología, recursos humanos adecuados, economía libre y crecimiento de la economía nacional.

Para lograr una mayor competitividad es necesario reforzar la capacidad interna de innovación con participación creciente de los agentes de la producción y del conocimiento, así como propender a la incorporación de tecnología, el uso adecuado de los recursos humanos y la explotación racional de los recursos naturales.Michel Porter ha dicho que la competitividad es un proceso dinámico en el cual la innovación, sea de productos, de procesos o de desarrollo de mercados, es un factor decisivo. En su enfoque, asimismo, Porter basa la competitividad fundamentalmente en el comportamiento social.Con esta visión, en el marco de la ALADI se ha firmado el Acuerdo Regional de Cooperación Científica y Tecnológica que promueve la concreción de iniciativas comunes y el establecimiento de un marco jurídico regional que facilite el aprovechamiento de los resultados de la investigación.

3. LA COHESION SOCIAL

La integración latinoamericana, hasta el momento, ha avanzado casi exclusivamente por el estrecho camino de los aspectos comerciales, aranceles, preferencias, excepciones, etcétera. Este enfoque puramente mercantil de la integración es de corto plazo y se corre el peligro del fracaso si no se logran acuerdos firmes en los ámbitos social y político.Si no se cambia este concepto, los países latinoamericanos no podrán afrontar los desafíos de un mundo en transformación.La tarea que queda por delante para completar la agenda inacabada de la integración es darle su dimensión social, cultural y política mediante la incorporación plena de la sociedad civil.La convergencia, en cierto grado, de las políticas sociales, no sólo es aconsejable sino que terminará siendo imprescindible; la convergencia de estas políticas hace a la cohesión social de la región y también a la competencia.

Si bien anteriormente se mencionó que el costo de los bienes y servicios no es, actualmente, el mayor factor de la competitividad en el mercado mundial, es un aspecto que no debe descuidarse, sobre todo si se piensa en el mercado regional que se conformaría al perfeccionarse el proceso de integración. Para una parte considerable de los consumidores latinoamericanos el costo seguirá siendo un factor importante de orientación para sus decisiones.

En el pasado los altos niveles inflacionarios de muchos de los países de la región daban a las empresas un amplio margen de maniobra para transferir, sin pérdida de mercado, los mayores


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costos a los precios. Actualmente, con niveles de inflación muy bajos en muchos de los países, es necesario tener un mayor control sobre los costos de producción.Dentro de los costos de producción tiene un peso importante, en los países de la región, el costo laboral. Este costo laboral incluye dos factores: el costo derivado de los jornales o salarios y el derivado de la normativa nacional que regula las prestaciones sociales y demás contribuciones patronales.Hasta hace pocos años la política salarial era, en Latinoamérica, casi exclusivamente resorte del estado; actualmente la situación ha cambiado, reduciéndose este rol cada vez más con tendencia a derivar la discusión a nivel de las empresas. Por otra parte, al intensificarse el proceso de apertura comercial, muchos países están tratando de mantener la competitividad de su producción adoptando políticas de flexibilización laboral, que consisten básicamente en la reducción o eliminación de ciertos beneficios sociales, en un intento de bajar los costos, lo cual hasta el momento no ha mostrado resultados demasiado alentadores, pues puede constatarse que productos de países de la región, con costos laborales bajos y procesados a partir de materias primas locales, no alcanzan precios realmente competitivos frente a terceros países.En relación al otro factor de costo, el relacionado con la normativa que regula lo que se ha dado en denominar cargas sociales, depende exclusivamente de la legislación nacional en la materia, muchas veces basada en criterios antiguos originados en gobiernos de tipo nacionalista o populista.En este sentido existe gran disparidad entre los países latinoamericanos, si bien los cálculos de la incidencia de las cargas sociales, como porcentaje del costo salarial, es realizado en muchos casos por organizaciones empresariales que tienden a sobrestimar la incidencia de dichas cargas, resulta evidente que se está en la mayoría de los casos a un nivel superior al de países industrializados los que, por otra parte, brindan a su fuerza laboral prestaciones eficientes, tales como jubilaciones, que permiten mantener un nivel de vida decoroso.

A modo de ejemplo, pueden mencionarse los siguientes valores para las cargas sociales, que si bien provienen de diversas fuentes y con distinto grado de confiabilidad, dan una idea de las posibles diferencias. En 1994 estas cargas representaban como porcentaje del costo directo de la mano de obra en Argentina, el 100%, en Chile el 53%, en la Unión Europea (UE) el 44%, en los Estados Unidos el 28% y en el Japón el 24%.

Aunque sería difícil armonizar los costos salariales pues ellos dependen principalmente de las políticas macroeconómicas, puede comenzar a trabajarse en el campo de las políticas salariales y las prestaciones sociales, tratando de hacerlas converger, caso contrario podrán aparecer factores distorsionantes de la competencia. Se tiene como ejemplo la pérdida de competitividad de los países de la UE frente a los Estados Unidos; mientras en el primer caso se ha tratado de garantizar el nivel de los salarios y


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aún su crecimiento, en el segundo son flexibles y se los tiene sujetos a la ley de oferta y demanda, lo que significó una pérdida del 15% de su valor en 20 años.La única acción regional relevante en búsqueda de la convergencia de las legislaciones en este campo lo constituye el Proyecto de Código Iberoamericano de Seguridad Social, preparado por la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, que fuera presentado en la Cuarta Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en Cartagena de Indias, en junio de 1994.

Anteriormente, las relaciones entre los actores sociales de la producción, empresarios y asalariados, se caracterizaban por una casi permanente situación de confrontación y desencuentro, en la que el Estado muchas veces jugaba un papel paternalista y de árbitro. Hoy, con las políticas de apertura comercial, la internacionalización y el creciente desempleo a nivel mundial, ya no son problemas que incumban exclusivamente a los empresarios. Acciones que se insinúan a nivel de las organizaciones internacionales, como el tratamiento del llamado "dumping social", o la certificación de las condiciones de seguridad laboral y salubridad en las empresas mediante una norma internacional, si bien tendrían como finalidad salvaguardar los intereses del sector laboral, probablemente puedan desembocar en barreras paraarancelarias que a la larga afecten las exportaciones latinoamericanas.

Esta es, entonces, la oportunidad para buscar los caminos tendientes a lograr una mayor cohesión social y una mayor solidaridad entre los agentes sociales del proceso de integración.En un ámbito regional integrado, el desplazamiento de la fuerza laboral será libre; por un lado puede pensarse que, de no armonizarse estos aspectos podría haber un desplazamiento hacia los países con mejores prestaciones. Por otra parte, las inversiones estarían tentadas a radicarse en aquellos países con mayor flexibilidad laboral, menores prestaciones y por consiguiente, menores costos.Podría darse el caso que países con buena capacidad de desarrollo tecnológico y atractivos por las condiciones y el ambiente social que impera, se especializaran en producciones de alto contenido tecnológico, con baja utilización de mano de obra, pero muy calificada, provocando una migración, desde los otros países, de esa mano de obra, mientras se daría el flujo a la inversa con la menos calificada, aumentándose así las diferencias sociales entre los países.

Pero no podemos reducir el problema de la cohesión social exclusivamente a los aspectos económicos relacionados con el factor costo salarial. Es necesario tener políticas educacionales comunes; en caso contrario será muy difícil el desplazamiento de profesionales y científicos y la equiparación de títulos universitarios.Es necesario, asimismo, el desarrollo de una política tecnológica regional común, así como alcanzar acuerdos en áreas afines como el lograr, por ejemplo, el patentamiento único regional, además de fomentar el desarrollo de proyectos y programas comunitarios de desarrollo tecnológico.


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Deberá procurarse, del mismo modo, dar una adecuada protección a los consumidores, que están siendo objeto de propagandas engañosas y muchas veces se encuentran indefensos frente a los abusos de las empresas, mediante legislaciones nacionales elaboradas a partir de bases comunes.

En ese sentido mencionaré que la ALADI está discutiendo con las autoridades de los Países Miembros (PM) un proyecto de acuerdo regional para la protección del consumidor, con el objeto de buscar la convergencia de las acciones que se realizan en los ámbitos subregionales.Para completar la defensa del consumidor y no alterar la competitividad en el mercado regional, será necesario establecer leyes que armonicen las condiciones de la competencia a partir de criterios uniformes acordados por los PM.

Finalmente, cabe preguntarse para qué o para quiénes es la integración; la UE ha dado una respuesta a través del documento "Europa de los Ciudadanos", donde se refuerza la competencia comunitaria en materia de salud, educación, cultura y consumidores.

En relación al bienestar de los ciudadanos, la experiencia de la UE demuestra que el libre juego de los factores económicos no puede asegurar por sí mismo el acercamiento del nivel de vida de los ciudadanos de los países y que, por el contrario, tiende a actuar en detrimento de las regiones menos favorecidas, por lo que ha puesto énfasis en el desarrollo de las mismas en vez de crear categorías de países.En el ámbito regional, a partir del Tratado de Montevideo 1980 y del Acuerdo de Cartagena, se creó la figura de Países de Menor Desarrollo Económico y un tratamiento preferencial para los mismos.En la práctica, este tratamiento si bien ha tenido logros puntuales, no ha dado los resultados inicialmente previstos y tal vez sea el momento de revisar este concepto y reemplazarlo por el de zonas marginales o deprimidas, lo cual muy frecuentemente ocurre en las áreas fronterizas, donde convergen los problemas de los países limítrofes, habitualmente sin ninguna de sus ventajas.

4. TRATAMIENTO DEL TEMA SOCIAL EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACION

LATINOAMERICANOS

4.1 Grupo Andino (GRAN)

En el GRAN los órganos vinculados con los temas sociales eran el Consejo de Asuntos Sociales (CAS) y el Consejo Asesor Económico y Social (CAES).El primero estaba constituido por los representantes de las instituciones gubernamentales encargadas de la formulación y ejecución de los planes de desarrollo de cada país y tenía función de asesoramiento.El CAES, por su parte, tenía por objeto vincular los sectores de la actividad económica y promover la participación de los sectores sociales en el proceso de integración. Estaba formado por tres representantes de los empleadores y de los trabajadores de cada uno de los PM. Después de varios años de funcionamiento se evidenció la


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inoperancia de este mecanismo, tal vez por la situación de permanente confrontación entre los dos sectores participantes.A partir del Protocolo de Quito, que reformó la estructura orgánica del Acuerdo de Cartagena, el CAS y el CAES fueron sustituidos por los denominados Consejo Consultivo Empresarial y Consejo Consultivo Laboral.

4.2 Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

En el ámbito del MERCOSUR se ha creado, por iniciativa de los Ministros de Trabajo, el Subgrupo 10 dedicado a las relaciones laborales, empleo y seguridad social.Este grupo está trabajando activamente mediante ocho comisiones que tratan: 1) Relaciones individuales de trabajo y costos laborales; 2) Relaciones colectivas; 3) Empleo y migraciones laborales; 4) Formación profesional y certificación de aptitud profesional; 5) Seguridad e higiene en el trabajo, 6) Seguridad social; 7) Sectores específicos; y 8) Principios, derechos fundamentales de los trabajadores.El referido grupo debería cumplir las siguientes etapas de trabajo: diagnóstico o análisis comparativo de los regímenes existentes; identificación de asimetrías; y elaboración de propuestas.Por otra parte y por fuera de la estructura jurídica formal del MERCOSUR, en mayo de 1996 se constituyó el Foro Consultivo Económico-Social (FCES) del MERCOSUR con la participación de representantes de los sectores empresarial y laboral, y de los consumidores en los casos de Argentina y Brasil.

4.3 ALADI

En el ámbito regional abarcado por el Tratado de Montevideo 1980 se constituyó, mediante Resolución 97 del Comité de Representantes, de fecha 22 de diciembre de 1988, el Consejo Asesor Empresarial (CASE), que se reunió en cuatro oportunidades, siendo la última de ellas en octubre de 1992.El CASE está formado por un representante del sector empresarial de cada PM, designado por los respectivos gobiernos.A la fecha, sus resultados no han sido satisfactorios, tal vez por la heterogeneidad de su composición y de los intereses que representaban, pues en algunos casos los países eran representados por importadores y en otros por exportadores o industriales que pertenecían a sectores muy diferentes.En la actualidad la Secretaría General está tratando de revitalizar este Consejo, mediante un cambio en su estructura a partir de un enfoque sectorial.

Por otra parte, mediante Resolución 171 de junio de 1993, se creó el Consejo Asesor Laboral (CAL) el que, hasta la fecha, no se ha reunido.

Esta situación debe atribuirse, en gran parte, a que su creación coincidió con los fuertes cambios en las políticas y estructuras económicas de los países, que afectaron fundamentalmente al sector laboral, por lo cual las prioridades de sus dirigentes se orientaron a resolver los acuciantes problemas que provocaba la


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creciente desocupación y deterioro salarial, además del permanente enfrentamiento con el sector empresarial.Hoy, como ya se mencionó, esa situación de enfrentamiento tiende a desaparecer, pues los problemas que enfrentan ambos sectores frente a la pérdida de competitividad ante terceros países requiere de soluciones consensuadas.La Secretaría General considera que este es el momento de reactivar estos Consejos y eventualmente estudiar la posibilidad de reunirlos en un único Consejo que actúe como asesor en las cuestiones sociales.

5. LOS ASPECTOS CULTURALES

La importancia de los aspectos culturales en los procesos de integración es especialmente relevante en América Latina, pues la región debe enfrentar duros desafíos políticos, económicos, sociales y tecnológicos, tratando de conservar, a la vez, sus valores étnicos, históricos y culturales.Como ya se mencionó anteriormente, la visión puramente económica del proceso de integración dejó de lado los demás factores que hacen a la cohesión de la región. En ese sentido, la cultura ha resultado ser el factor más relegado en la agenda integracionista.

Hay que reconocer, sin embargo, que existen algunas iniciativas que intentan remediar esta situación.

La más importante es, sin duda, el Convenio Andrés Bello de Integración Educativa, Cultural y Científica del cual participan Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú, Venezuela y España.El Convenio busca la integración desde la perspectiva del hombre. Esta dimensión de la integración consiste en reconocer y desarrollar las potencialidades de los recursos humanos de la región como complemento de los acuerdos económicos o comerciales.La acción del Convenio se orienta al tratamiento de la interculturalidad promoviendo los valores de solidaridad, tolerancia y respeto, y a la armonización de los sistemas educativos culturales y científico- tecnológico de los PM.Otra iniciativa regional ha sido la realización de Encuentros de Ministros de Cultura, habiéndose realizado ocho hasta la fecha, de los cuales han surgido una serie de acciones en las que, hasta el momento, poco se ha logrado avanzar.En el marco de la ALADI, por otra parte, se firmó en el año 1988 el Acuerdo de Cooperación e Intercambio de Bienes Culturales, Educacionales y Científicos que si bien es de carácter amplio, en la práctica se ha reducido a los aspectos comerciales de las preferencias, en especial en lo referido a la industria editorial.

Esta suerte de despreocupación en el proceso de integración de la región por concretar acciones decididas en el campo cultural, contrasta con la posición de los países de la UE, que poseen disparidades notorias, en mantener una suerte de cohesión cultural, lo que se ha puesto de manifiesto en la firme postura comunitaria en las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre productos audiovisuales por considerar que al ser consumidor pasivo de los de los suministrados por otros países se tendría no


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sólo una dependencia económica sino también cultural.

La región debe tomar conciencia de la importancia de incorporar decididamente los aspectos culturales en la agenda de la integración. Si bien no puede desconocerse que hay un elemento estrictamente cuantitativo en todo proceso de integración y que el flujo del comercio promueve el desarrollo, no deben olvidarse las palabras del filósofo Julián Marías "nada humano es tan solo cuantitativo". El desarrollo del Siglo XXI, a no dudarlo, tendrá un carácter marcadamente cualitativo y el proceso regional de integración no debe perder de vista esta característica.

CUADROFACTORES PARA LA COMPETITIVIDAD

Fortaleza De La Economía Domestica

Internacionaliza-ción

Gobierno Finanzas Infraestructura

DirecciónEmpresarial

CienciaYTecno

logía

CalidadManoDeObra

Argentina 35 28 14 23 31 32 37 28

Australia 20 24 9 15 5 18 16 12

Austria 19 12 16 9 11 11 11 7

Bélgica 16 10 38 16 15 17 10 14

Brasil 41 36 35 36 30 35 38 37

Canadá 15 19 22 8 2 19 19 17

Chile 23 16 7 19 21 16 26 24

Colombia 32 37 17 29 36 27 28 29

R. Checa 36 27 31 37 40 40 25 38

Dinamarca 13 9 15 10 13 6 9 2

Finlandia 27 26 18 32 7 9 7 10

Francia 14 5 28 18 10 20 6 16

Alemania 12 4 12 7 9 12 3 2

Grecia 34 32 39 34 37 34 36 34

Hong K. 4 3 2 3 17 4 20 18

Hungría 39 38 36 38 34 39 40 35

India 22 33 27 27 41 33 29 40

Indonesia 25 34 24 30 32 36 30 33

Irlanda 8 11 23 17 23 22 17 15


163

Italia 24 20 41 35 35 25 22 25

Japón 3 8 19 5 24 1 1 4

Corea 7 39 30 39 29 31 18 20

Malasia 6 14 4 13 18 14 24 22

México 30 31 10 31 28 26 32 31

Países B. 17 6 25 6 12 10 14 9

N. Zelan. 11 25 3 12 8 8 21 13

Noruega 21 23 20 22 1 15 12 5

Filipinas 28 30 29 25 39 28 34 36

Polonia 38 41 40 40 38 41 35 32

Portugal 31 22 26 28 26 37 39 26

Singapur 2 2 1 2 16 7 8 1

Afr. del Sur 37 35 37 21 20 29 27 41

España 29 15 32 33 22 30 23 27

Suecia 26 13 21 26 4 2 5 8

Suiza 10 18 5 4 6 3 4 11

Taiwán 5 17 11 20 27 21 15 19

Tailandia 9 21 8 14 33 23 31 23

Turquía 33 29 33 24 19 24 33 30

R. Unido 18 7 13 11 14 13 13 21

E. Unidos 1 1 6 1 3 2 2 6

Venezuela 40 40 34 41 25 38 41 39

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LANDABURU, EnekoCohesión económica y social y desarrollo regional. Boletín ICE N° 728.

MAYOR, Federico

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N° 49 (Revista del Convenio Andrés Bello). PORTER, Michael E.La ventaja competitiva de las naciones. (Ed. Vergara, 1991)

OECD'S INDICATORS OF INTERNATIONAL TRADE AND COMPETITIVENESSWorking Paper N° 120MERCOSUR: ¿CONSISTENCIA DENSA O LEVE?

Roberto LAVAGNADirector, ECOLATINA (Asesores Económicos Asociados); ex-Secretario de Estado de Industria y Comercio Exterior de Argentina,

Buenos Aires.

1. EL MARCO GLOBAL

Estas notas tienen por objeto explorar, dentro del amplio tema de las "Raíces y el sentido del Mercado Común del Sur (MERCOSUR)", algunos de los aspectos económicos y de política internacional que hacen a las razones estratégicas, oportunidades y desafíos del acuerdo regional en el mundo globalizado de fin de siglo.MERCOSUR es una realidad económica, comercial y política que ha transitado exitosamente los 11 años que van desde el paso inicial en 1986 (1), superando coyunturas económicas, políticas e internacionales cambiantes y no siempre favorables. Más aún, es un éxito así percibido internacionalmente, a punto tal que MERCOSUR es hoy una imagen, una marca reconocida.

Complementariamente, la especial relación Argentina-Brasil es nítidamente identificada como el "núcleo duro", los países "necesarios" en términos del afianzamiento y continuidad del proyecto regional.

Por todo ello el proceso integrador puede justamente ser elogiado y aplaudido. Ello no quita que, a mi juicio, estemos entrando en una etapa en que el MERCOSUR debe ser repensado si sus objetivos estratégicos han de ser efectivamente alcanzados. Si MERCOSUR elige un curso de mínima, la agenda actual, compleja, cargada y seriamente tratada, probablemente sea suficiente. Si por el contrario, se elige el curso de los objetivos estratégicos esta agenda no basta y el ejercicio de repensarlo es una tarea esencial. Repensar significa evitar tres grandes peligros: la autosatisfacción paralizante o retardataria, la banalización, y la delegación de la voluntad política en fuerzas autónomas.

El primero de ellos no requiere demasiada explicación. En un mundo competitivo y activo donde se disputan inversiones productivas, no avanzar o no avanzar rápidamente es retrasarse.

Trabajo preparado para el Seminario "Mercosul e a Integrado Sul-americana: mais do que economia", Fortaleza, diciembre 13-18 de


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1996.El segundo, el riesgo de la banalización, es dejarse llevar por caminos obvios en materia de regionalismo comercial, donde el término obvio debe ser leído como contrario a estratégico.El tercero de los riesgos, el que tiene que ver con la voluntad política, pasa no sólo por no perderla sino por impedir que ésta sea llevada inercialmente "en el sentido de la corriente" o por la no menos negativa reacción -basada en argumentos nacionalistas defensivos- de "ir en contra de la corriente".El MERCOSUR existe por haber sabido fijar su rumbo en momentos claves. A veces éste coincidía con la corriente dominante, otras no, pero era fruto de una decisión deliberada y no de conformismo o simple retórica.Dos fechas sirven para ilustrar esta decisión. En 1986, el momento fundacional del Acuerdo Argentina-Brasil luego expandido -MERCOSUR- y en 1994, las decisiones fueron estratégicamente contra fuertes corrientes internas y externas:

• En 1986, año del lanzamiento de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y de la Ronda Regional de Negociaciones de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el multilateralismo era la voz dominante. Estados Unidos no había entrado en la fase que "legitimaría" el regionalismo. No tenía una política como la que desembocaría luego en los acuerdos con Canadá y más tarde con México. La propia Comunidad Económica Europea (CEE) parecía haber llegado a un punto de empantanamiento. El regionalismo no estaba internacionalmente de moda y era considerado en la mejor de las hipótesis como irrelevante y en la peor, como contrario a los procesos de multilateralización, como sucedáneo del viejo proteccionismo.Sin embargo, se siguió adelante en el sentido de un regionalismo

compatible con la apertura progresiva.• En 1994, numerosas fuerzas internas y externas influían para bajar el grado de compromiso diluyendo lo alcanzado hasta el momento en acuerdos mucho más globales con países desarrollados (ejemplo: Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA)) y restringiendo el compromiso a una simple área de libre comercio en lugar de un mercado común.La ratificación en Ouro Preto de las ideas iniciales eludieron estas tentaciones y el camino fácil de las mínimas resistencias.

Simultáneamente, en todo el proceso se supo interpretar las grandes y no modificables tendencias de la economía globalizada. Respetando estas tendencias se combinó la "asociación preferente" con el concepto de "no excluyente". La integración preferente se articuló así con una apertura global y con la permanente búsqueda de una inserción en la economía global, jugando el rol de "global partners" en desarrollo, en plena compatibilidad con las tendencias mundiales.Repensar significa, en síntesis, hacer del MERCOSUR un proyecto más denso que permita sacarle la máxima potencialidad que tiene; darle un diseño estratégico global que no se licúe, no caiga en el detallismo ni sea sólo superestructural, interés de unos pocos y alejado de la gente.A esta altura del proceso la idea de "licuación" está esencialmente


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ligada a la actual agenda externa del MERCOSUR en el sentido que toda incorporación plena o asociación tiene dos efectos: uno, discriminatorio respecto del resto de terceros países; otro, disminuyendo el grado de preferencia intra bloque. Quizás sea conveniente retener la idea de que "regionalismo abierto" o "regionalismo multilateral" no significa lo mismo que "multilateralizar el regionalismo". El primero significa hacer de las preferencias regionales un recurso económico que se articula con una apertura progresiva. El segundo significa derogar las preferencias y disolver el regionalismo en esquemas multilaterales. Ambos no son incompatibles pero decididamente los tiempos son diferentes.La posibilidad de un excesivo "detallismo" tiende a relacionarse con la agenda interna. La identificación, aplanamiento y eventual eliminación de asimetrías en numerosas áreas y temas puntuales o sectoriales, es un proceso válido y necesario, sin embargo es también consumidor de tiempo y recursos humanos y sobre todo, puede derivar en una pérdida de la visión global del proceso o hasta convertirse en una excusa para evitar definiciones a ese nivel global. Armonización sistémica es diferente de la apresurada búsqueda de la igualación de políticas.El carácter "super-estructural", alejado de la gente, puede darse si los ciudadanos no alcanzan a percibir que el MERCOSUR es un instrumento útil que, integrado a las propias políticas nacionales, mejora las posibilidades en la búsqueda de un crecimiento participado. En síntesis, que no es un problema sino parte de la solución.

2. REPENSANDO LA AGENDA

Dentro del marco antes planteado y desde una perspectiva más estratégica que estrictamente funcional - como agregado cualitativo y no como sustitución de la agenda actual- vale la pena plantear algunos temas adicionales a incorporar en una visión 2000, tanto en el plano económico interno como en los del relacionamiento comercial externo y de la política internacional (2).

En el plano económico interno:a. Distribución equitativa de los beneficios económicos. No basta que el proceso de integración no contradiga los intereses presentes, de corto plazo, de sus miembros. Es necesario que, además, los respete dinámicamente. Si por acción o por omisión los argumentos estáticos predominaran entre los miembros, el propio argumento en favor del regionalismo y las políticas de discriminación basadas en conceptos dinámicos perdería sustento. En este sentido la "calidad" del comercio intra regional, su evolución, y sus impactos sobre las estructuras productivas y ocupacionales de las partes constituyen un elemento central.El proceso Argentina-Brasil estuvo en su etapa fundacional basado en la flexibilidad y los equilibrios; fue un proceso definible en la terminología internacional como "rules+result oriented". Estas características se fueron modificando hasta el punto que hoy el proceso puede esencialmente ser descripto como "rules oriented". Mi posición es que los resultados dinámicos son esenciales y que la mera liberación comercial interna o la coordinación de los aranceles externos no es suficiente para garantizar una


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distribución equitativa de beneficios ni para obtener del MERCOSUR toda la potencialidad que éste tiene en términos de asignación más eficiente de recursos, ganancias de productividad y competitividad.Una reconversión y modernización productiva de grandes sectores que vaya más allá de las simples políticas nacionales me parece un elemento imprescindible para asegurar formas de equidad en los beneficios. Vale la pena señalar que la estructura de la producción industrial no ha variado -como debería haber ocurrido- en el sentido de afianzarse en las áreas de mayor expansión global y valor agregado (3).b. Desarrollo de "nuevos" sectores productivos. Una integración creíble en los mercados internacionales y un uso adecuado de la fase, acotada en el tiempo, de preferencias discriminatorias respecto de terceros, requiere para la expansión competitiva políticas de desarrollo de los "nuevos" sectores que formarán parte esencial de la economía de inicios del nuevo milenio.Tecnologías de la información en el sentido más amplio, biotecnología, robótica, nuevos materiales, etcétera, requieren estrategias específicas que no contraríen las tendencias del mercado pero que ayuden a conectarse con la economía global de estos sectores, no sólo como compradores pasivos.Por una cuestión de uso eficiente de recursos humanos de alta calificación, de recursos de capital escasos (4), de opacidad en áreas de tecnologías más avanzadas, y hasta por el escaso grado de desarrollo interno presente de estos sectores, parece claro que conviene darse para ellos políticas regionales de desarrollo.c. Mecanismo de orientación y localización. Ligado a los dos casos anteriores, las políticas conjuntas y coordinadas de reconversión y modernización en sectores "tradicionales" y las políticas de desarrollo en sectores "nuevos", reaparece el tema del equilibrio -entendido como proporcionalidad- de los beneficios. Con políticas conjuntas o coordinadas se cumple con la condición necesaria pero no con la condición suficiente de atender este objetivo equilibrador.El peso específico de ciertas economías y la propia persistencia de políticas de estímulo diferenciales a escalas federales o estaduales (provinciales), puede actuar como un atractor de inversiones en forma concentrada.Otras experiencias, básicamente la de la Unión Europea (UE), han atendido estos desequilibrios generados o simplemente ampliados por el proceso de integración por la vía de creación de fondos de compensación a regiones o sectores. No me parece creíble una alternativa de esta naturaleza entre economías marcadamente diferentes en tamaño, con fuertes desequilibrios internos previos y con aguda escasez de recursos. Sin embargo, el problema está allí y el riesgo de aumentar desequilibrios internos existe. Una de las formas posibles de enfrentarlo puede ser -una vez definidas políticas conjuntas o coordinadas como las sugeridas en a) y b) -la creación de mecanismos de orientación y direccionamiento de la localización de "ciertas" inversiones específicas.d. Mecanismo de participación y distribución de oportunidades. La experiencia internacional indica claramente que entre el crecimiento y la distribución de ingresos y, sobre todo, de oportunidades, existe una clara correlación positiva. América Latina es de todas las regiones con extensión continental aquella que menos atención ha prestado en este aspecto (5) y los países del MERCOSUR no escapan -si bien con grados y trayectorias pasadas y recientes diferentes- a este dato. Si el MERCOSUR habrá de formar parte de políticas que se acerquen a los ciudadanos, la dimensión distributiva no puede estar ajena. Más aún, si los


168

países miembros siguieran senderos diferentes pronto aparecerían impedimentos estructurales al comercio intraregional basados en indicadores sociales crecientemente divergentes.Por ello parece imprescindible que dentro de un criterio de subsidiariedad, sin reducir la magnitud "interna" -a nivel país- del problema, el MERCOSUR incorpore la cuestión distributiva y de acceso y oportunidades como un compromiso explícito y monitoreable. Para ello es urgente crear la obligación de que sus miembros presenten información permanente, formulen criterios y metas y que las políticas regionales incorporen en sus análisis de impacto esta dimensión.e. Administración de riesgos emergentes de shocks de "liquidez" internacional. En un mundo de rápidos y fluctuantes movimientos de capitales, fuertes aumentos de la liquidez pueden llevar a efectos "aperturistas" que sean diferentes a los que los diseñadores y negociadores tuvieron en mente. El arancel externo, mucho más cuando los aranceles promedio no van más allá que el 14 %, es sólo un componente de la política económica que impacta en precios relativos. La variable cambiaria, la paridad real, es de hecho un dato mucho más relevante, además de ser fluctuante y de estricto resorte de cada país miembro (6).Ingresos fuertes pueden alentar políticas de "anclaje" o aun de "flotación" hacia abajo que alteran los precios relativos y envían señales contrarias a la inversión-producción regional. Pero ello no es así sólo ante terceros países, con efecto de "licuación" de preferencias, sino que es así entre los países miembros cuando en ellos se tienen modelos explícitos o implícitos de formulación de política económica diferentes y, por ende, se responde de manera distinta a los datos exógenos (7).Este tema, el del diseño de indicadores que identifiquen y reflejen los efectos diferenciales del trazado de las políticas internas y la búsqueda de formas de coordinación, es hoy más importante -o por lo menos tan importante- como cuando las políticas internas se diseñaban en el marco de restricciones financieras externas.f. Administración de riesgos de "iliquidez" internacional. Bajo eventuales condiciones de iliquidez internacional con el agregado de compromisos previos de pagos externos importantes, como es el caso de los países miembros, es posible que surjan evaluaciones del contexto internacional y políticas no coordinadas que den origen a devaluaciones competitivas con fuerte impacto tanto en las corrientes de comercio como de inversiones. La discusión de esta eventualidad y el análisis de respuestas posibles resulta una necesidad que no debiera ignorarse.Una natural tendencia a decir que estos dos últimos casos se resumen más simplemente en uno referido a la coordinación de políticas cambiarias, puede aparecer rápidamente. El sentido de haberlos separado tiene que ver con sugerir una aproximación diferenciada basada en dos hechos:

o la coordinación de políticas cambiarias es un paso mayor, no descartable, pero que necesariamente debe pasar por un previo proceso de comprender los modelos, implícitos o explícitos con que se formula la política económica. Nadie puede ignorar que mientras Brasil prioriza las señales que se trasmiten vía el balance comercial, Argentina tiene una muy fuerte tendencia a orientar su política en función de los datos del balance fiscal. o Se trata en consecuencia de analizar los impactos que estas políticas diferenciadas puedan tener y tratar de absorberlos, disminuirlos o compensarlos, aún en ausencia de un esquema cambiario coordinado.


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o Hay una tendencia a creer que la necesidad de coordinación y los riesgos sólo aparecen en los casos de condiciones de iliquidez y, por el contrario, se identifica a las épocas de alta liquidez con momentos favorables. No es ése mi criterio, respaldado en la propia experiencia de Argentina y Chile en los finales de la década del '70 y la de México y Argentina más recientemente.o Los momentos de alta liquidez entrañan peligros importantes, engendran desequilibrios fuertes y si no son procesados, en ausencia de coordinaciones cambiarias, anulan otras disposiciones de política de integración, e incluso hacen irrelevantes políticas como las que podrían desarrollarse en el marco de las propuestas identificadas de a) a c).

En el plano del relacionamiento económico-comercial externo:g. Evitar la perforación de preferencias. El relacionamiento externo es parte esencial de la idea de regionalismo abierto; sin embargo, como ya se dijo hay entre apertura y preferencias intra socios una tensión natural que debe ser evaluada con criterios dinámicos y monitoreada permanentemente, en particular cuando hay cambios exógenos al MERCOSUR.Uno de los casos es el de Chile. Su reciente acuerdo con Canadá, su eventual acuerdo con Estados Unidos o su integración al NAFTA o, incluso, un eventual acuerdo sobre tecnologías de la información en el seno de la APEC, requieren un análisis más estratégico, estructural y dinámico que el que resulta de negociar los patrimonios históricos y listados de productos.Toda perforación de preferencias resultante de datos exógenos ligados a políticas de los países asociados al MERCOSUR debe ser monitoreado y procesado desde una óptica estratégica para abrir o reabrir todas las renegociaciones que resulten necesarias. Si un país asociado introduce nuevos datos respecto de su propio relacionamiento externo, no parece posible adoptar posiciones pasivas o quedar sujeto a mecanismos poco precisos. Las disposiciones vigentes parecen ser demasiado difusas.Otro caso diferente pero importante es México. Al respecto cabe hacerse la pregunta acerca de si la clásica renegociación de patrimonio histórico o aun de patrimonio histórico "real" u operativo (8) tiene sentido desde una visión estratégica. La discusión fragmentada parece desgastante y peligrosa dada la inserción de México en el NAFTA. Quizás la manera más articulada de hacer la negociación sea abrirla desde base cero.h. La negociación continental. Dentro del esquema de progresiva inserción en la economía internacional, la negociación continental lanzada en Miami es un capítulo de particular importancia. Hay aquí dos cuestiones básicas:

o la absoluta necesidad que MERCOSUR actúe como tal, en un frente sólidamente homogéneo, y o la conveniencia que se use el criterio de "integralidad" en la negociación. Paquetes parciales o sectoriales, al estilo del que Estados Unidos propone para ciertos temas (ejemplo compras gubernamentales) o propuso recientemente en el seno del APEC (sin lograr consenso claro) (9), impiden una evaluación global de beneficios. La metodología GATT de cerrar todas las cuestiones en forma de una sola negociación y con calendarios de aplicabilidad claros parece ser la que mejor responde a la necesidad de obtener beneficios equilibrados de la liberalización comercial. Esto no quita la puesta en marcha de mecanismos que vía transparencia o armonizaciones técnicas, faciliten los negocios (mecanismos "business facilitation").

i. La Organización Mundial de Comercio (OMC). Combinar los


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procesos de profundización del MERCOSUR con una estricta, activa y conjunta adhesión a las normas y negociaciones GATT/OMC es hoy por hoy el mejor reflejo de la estrategia de regionalismo abierto o multilateral. La explicitación y defensa de una estrategia MERCOSUR plus OMC, debería orientar interna e internacionalmente la posición MERCOSUR. Una definición transparente y pública en esta materia clarificaría el resto de la agenda externa y ayudaría a bajar presiones puntuales.En el plano de las relaciones internacionales: j. Profundización del

régimen de consultas previas. Esta acción parece imprescindible con vistas a la fijación de políticas en tres áreas claras:

o casos donde alguno de los países miembros sea parte interesada directa, o casos donde la política exterior para con América Latina esté en juego y, o casos de orden global entendido en un sentido restrictivo.

El concepto de restrictivo va dirigido a diferenciar entre temas esencialmente globales (como puede ser lo concerniente al medio ambiente) en los cuales una acción conjunta es necesaria, de aquellos temas que tienden a ser considerados globales a pesar de su carácter focalizado o regional (ejemplo: Bosnia, Rwanda), en los cuales la acción conjunta es deseable pero menos vital.

3. SINTESIS Y RECOMENDACIONES

En síntesis, como complemento cualitativo de las agendas en curso y/o como redefinición o profundización de los compromisos asumidos en el "Programa de Acción del MERCOSUR hasta el año 2000" se proponen cinco compromisos:

• compromiso por la producción y la competitividad: buscando una efectiva integración de estrategias y recursos para asegurar una reestructuración y modernización productiva a escala MERCOSUR, así como un desarrollo de "nuevos" sectores productivos, básicamente definibles como intensivos en ciencia, tecnología y recursos humanos de alta capacitación. El concepto de proporcionalidad dinámica de beneficios debe ser explícito y operativizado (puntos a), b) y c)),• compromiso por la participación y el trabajo: buscando que el MERCOSUR no sea ajeno, sino por el contrario sea un agente impulsor en la búsqueda de una mejor participación en los beneficios de la modernización, en las oportunidades de educación, formación profesional y movilidad social, en la creación de puestos de trabajo y en una mayor dispersión en materia de posibilidades de creación de nuevas empresas (punto d);• compromiso por una cooperación económica ampliada: con el objetivo de desarrollar una comprensión profunda del funcionamiento de la inter-relación entre nuestras economías y la economía internacional para dominar eventuales shocks externos (de liquidez o iliquidez) y disminuir los efectos diferenciales en la marcha del MERCOSUR; particularmente los que se trasmiten por la vía cambiaria (puntos e) y f));• compromiso por la preservación de las preferencias en un contexto de inserción global creciente: para ello se requiere una estrategia negociadora basada en los impactos dinámicos de los compromisos, la apreciación global de costos y beneficios, el


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monitoreo permanente para el seguimiento de los impactos exógenos y el reemplazo en el tiempo de las preferencias respecto de terceros por la generación de una creciente productividad y competitividad regional (puntos g), h) y i));• compromiso de la búsqueda de una sola voz: el poder de influencia y negociación en un mundo crecientemente interdependiente está ligado en forma directa a la capacidad de actuar de manera conjunta, no competitiva, en los foros internacionales o en los de la región ampliada (punto j).

Estos compromisos requieren para ser sólidos, del pleno funcionamiento de las instituciones democráticas, la libertad plena de expresión y una creciente comprensión y acercamiento cultural entre los países miembros y su dirigencia, definida en el sentido amplio.

Requiere también de un sistema económico que registre eficientemente las señales del mercado y haga de la libre iniciativa empresaria el instrumento "núcleo" del progreso.

NOTAS1. Siguiendo una línea histórica con antecedentes como las políticas de Roca-Campos Salles, Perón- Vargas y Frondizi-Kubitschek.2. Expresamente se excluyen aquellos temas que están incorporados con alguna sustancia en la Decisión 9/95 "Programa de acción hasta el 2000", como ser defensa del consumidor y defensa de la competencia así como temas de orden cultural, laboral y de seguridad.3. Véase al final del trabajo el cambio comparado de las estructuras industriales de Argentina, Brasil, Japón y Estados Unidos.4. Baste recordar que países como Estados Unidos o Japón hacen en forma pública y privada un aporte de entre 2,8 % y 3 % de su PBI a la investigación y desarrollo.5.

Grado de igualdad-desigualdad en la distribución del ingreso (coeficiente de gini y tendencia entre 1960 y 1990)

Área Coeficiente Tendencia

América Latina 0,50 ligeramente decreciente

África sub-sahariana 0,48 ídem

Asia 0,39 ídem

Países Desarrollados 0,34 ídem

Europa Oriental 0,32 fuertemente creciente

Fuente: Banco Mundial. Coeficiente menor indica una distribución más igualitaria

6. Véase al final del trabajo las muy fuertes oscilaciones en la paridad real entre Argentina y Brasil.7. Las diferentes políticas de tasas de interés, de controles directos o indirectos de flujos de capital de corto plazo y/o la esterilización monetaria, son reflejo de respuestas distintas a estos datos.8. Para salvar el hecho que la multilateralización del mismo es


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imposible dado los acuerdos previos entre México y Uruguay.9. Usando un criterio definido como GATT plus por ir más allá en tiempo y forma que lo acordado en la Ronda Uruguay.

Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 Anexo 4 Anexo 5 Anexo 6

EXPERIENCIA EUROPEA DE COOPERACION INTERREGIONAL

Jacques PELKMANSSenior Fellow en Investigación, Centro de Estudios de Política Europea,

Bruselas, BELGICA

La cooperación económica entre agrupaciones regionales ha recibido relativamente poca atención hasta el momento. Las razones son sencillas: hay pocos ejemplos y las vallas que habría que superar antes que esas iniciativas dieran sus frutos serían realmente difíciles. Las experiencias europeas señalan algunas pocas conclusiones interesantes que podrían constituir material para reflexión en América Latina.La ponencia abordará las experiencias de la Unión Europea (UE) en materia de cooperación económica interregional en el curso de las últimas décadas. En la sección 1 se define la cooperación interregional de forma bastante estricta y se describe el lugar que esa cooperación ocupa en las relaciones exteriores (económicas) totales de las Uniones. En la sección 2 se presenta un análisis estilizado de la cooperación económica de la UE con diez agrupaciones. Estos diez casos caen, o podrán caer pronto, dentro de la definición estricta de cooperación interregional que se utiliza en la presente ponencia. La sección 3 hará la comparación entre el enfoque de acuerdos bilaterales concertados y el enfoque integrado que la Comisión Europea mantiene con las distintas agrupaciones. La Sección 4 discutirá la evolución, en el curso del tiempo, de la cooperación entre la UE y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), dado que este caso singular ilustra muy bien la significación trascendental de las ambiciones crecientes. La Sección 5 presentará un análisis breve de la cooperación entre la UE y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y la Sección 6 dará una perspectiva de la Zona Económica Mediterránea (ZEM) (emergente). La Sección 7 presenta las conclusiones.

La ponencia no analizará la cooperación entre la UE y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Grupo Andino (GRAN) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), ya que los expertos en esas actividades son justamente los participantes de este Seminario. El autor espera que la presente ponencia pueda estimular un debate sobre las características de la cooperación interregional, las agrupaciones de América Latina.1. COMO ENCAJA LA COOPERACION INTERREGIONAL DENTRO DE LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA UE














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La UE mantiene relaciones bilaterales formales con más de 100 países. Firmó además acuerdos o convenios de comercio, o de cooperación, con grupos de países que no tienen relaciones económicas especiales entre sí (por ejemplo: el grupo de Lomé), con grupos de países que sí tienen esas relaciones (por ejemplo: la ASEAN, la antigua EFTA, el MERCOSUR) y con muchas otras organizaciones económicas regionales o plurilaterales (por ejemplo: la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (BERF), la Comisión Económica de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para Europa (para normas de automóviles e interconexión de carreteras europeas), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), varios bancos de fomento continentales, el Grupo de Río (G-RIO), etcétera) así como con algunos emergentes (por ejemplo la Reunión Asia-Europa (ASEM), la cumbre Asia Europa, un análogo parcial de la APEC). Por supuesto que la UE es un miembro prominente de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y participa, de diversas maneras, en muchas otras organizaciones multilaterales u organismos de la ONU.

A fines de la presente ponencia, la cooperación entre agrupaciones regionales, llamada ‘cooperación interregional’, se referirá solamente a las relaciones (económicas) de la UE con un grupo de países que también practican el regionalismo (económico) entre ellos.

No es tan fácil como podría parecer trazar la línea entre la cooperación interregional, definida de esa manera y otras formas de cooperación. Tomemos la APEC. La Unión no tiene relación alguna con la APEC -en 1993 incluso se le negó la condición de observador bajo presión de Estados Unidos (EE.UU.), por temor a que se convirtiera en un ‘aprovechador’. Para nuestro objetivo, lo que importa aquí es caracterizar a la APEC. Aunque menos controvertida que, quizás, en 1993 (Cumbre de Seattle) y en 1994 (Cumbre de Bogor), la naturaleza de la APEC no le queda nada clara ni a los propios miembros de la APEC . En efecto, ¿podemos decir que ‘la liberalización unilateral concertada’ es una especie de regionalismo económico? Nuestra respuesta es no, en la medida en que los llamados ‘planes de acción individuales’ de los países permanezcan siendo estrictamente no discriminatorios (como es el caso de los publicados durante la cumbre de la APEC de Manila, celebrada en noviembre de 1996). Indagando un poco más profundo, uno podría preguntarse si la APEC es realmente una organización económica regional. Hay buenas razones para decir que no. La APEC no se basa en un tratado (un argumento considerado normalmente como "occidental" en Asia), no tiene representante formal (como el Secretario General de la OCDE), fuera de un Director administrativo, por rotación, de la Secretaría de la APEC (generalmente un ex embajador de la presidencia de la APEC de ese año) y la APEC no es "regional" en ningún sentido de la palabra, dado que se extiende por cuatro continentes . De todas formas, en la preparación de la primera cumbre de la ASEM (Bangkok, 1 y 2 de marzo de 1996), los países de la ASEAN sugirieron que la UE debería comprometerse, dentro del marco de la ASEM, a cumplir con la liberalización no discriminatoria del comercio que acordara la APEC. Quizás el argumento fuera que un compromiso de la Unión eliminaría el temor dentro de la APEC de que hubiera un aprovechador europeo. Esto a su vez facilitaría una liberalización más intrépida por parte de la APEC. Nada ha resultado de todo esto. No es necesario preguntarse por qué. ¿Puede alguien esperar seriamente que la UE se comprometa a una liberalización del comercio, algo sobre cuyo alcance, estructura de productos y


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profundidad no puede influir, ni siquiera prever? Dentro de la APEC, un intento similar corrió la misma suerte. Indonesia y las Filipinas (la presidencia de APEC en 1996) ofrecieron multilateralizar los aranceles y la liberalización de contingentes dentro de AFTA, a condición de que otros países de la ASEAN hicieran lo mismo y que la concertación de la APEC produjera una liberalización suficientemente precoz en la preparación al 2010 o el 2020 (las fechas límites de Bogor para el libre comercio en la APEC). Pero el carácter no negociable de ese compromiso y las consecuencias potencialmente más radicales de esas concesiones cuando se aplican fuera de AFTA, hicieron que las sugerencias fueran dejadas cortésmente de lado. Si las hubieran ofrecido potencias económicas más dominantes, por ejemplo: ALCAN y el Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA); la UE y la liberalización comercial paneuropea, sin embargo, esos pasos podrían haber dado frutos.Por lo tanto, al trazar la línea de forma tal que solamente se considere la cooperación económica de la UE con agrupaciones económicas organizadas más ajustadamente, hay que ser conscientes de la posibilidad de que agrupaciones más imprecisas puedan ejercer, de todas formas, una influencia similar o, incluso, superior sobre la política comercial de la UE, ya sea multilateral u otra. El valor agregado de un estudio de vínculos "más profundos" habrá de encontrarse en los métodos de liberalización y cooperación, el análisis del fondo y las estimaciones, que rayan en adivinaciones, de su impacto económico. La experiencia de la UE probablemente no tenga parangón, por lo que otros podrían muy bien beneficiarse de un estudio de esta experiencia. Al mismo tiempo, la cooperación regional debería considerarse siempre como un subconjunto especial de las relaciones exteriores (económicas) de la UE.Quizás sea útil recalcar que la UE puede seguir, a grandes rasgos, cinco tipos de cooperación: la cooperación para el desarrollo, la cooperación comercial (para ser coherente con el Artículo 24 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), la prueba que a menudo resultó dudosa en el pasado), la cooperación económica, otra cooperación (por ejemplo: cultural y de investigación) y la cooperación política. Las tres primeras en su conjunto constituyen el fondo de la Convención de Lomé (con aproximadamente 70 países del África, el Caribe y el Pacífico) que consiste en que las concesiones de acceso al mercado de la Unión (es decir, virtualmente libre) ya no tienen reciprocidad por parte de los países de Lomé desde 1975. Con la ASEAN se practicó, por mucho tiempo, otra combinación, que duró hasta mediados de la década del ochenta, es decir, la cooperación política y de desarrollo. Con la EFTA, en la década del setenta, la cooperación se centralizaba simplemente en el comercio, por ejemplo. Es importante también darse cuenta que la ‘profundización’ de la cooperación comercial puede llegar tan lejos que el término integración económica sea más adecuado; en ese sentido, más de una vez ha precedido el ingreso futuro de un miembro a la propia UE (por ejemplo: el acuerdo comercial con España de 1980; el Area Económica Europea (EEA) y la ampliación de la UE en 1995; la Unión Aduanera (UA) entre la UE y Turquía en funcionamiento desde 1996 también podría conducir al ingreso, tal como lo estipula el viejo acuerdo de asociación). Solamente en un caso, no obstante, esta profundización no es con países sino "interregional" (con el Espacio Económico Europeo (EEE).

Por último, es bueno saber que la UE no tiene relaciones formales con todas las otras agrupaciones económicas regionales. No tiene relaciones con el ALCAN, con varias agrupaciones africanas, con el


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Area de Libre Comercio entre Australia y Nueva Zelandia (CER) ni con la Cooperación del Mar Negro.

2. COOPERACION INTERREGIONAL DE LA UE: UNA COMPARACION ESTILIZADA

El Cuadro 1 muestra una comparación estilizada de diez casos de cooperación económica interregional que la UE ha practicado en las últimas décadas. Se advierte al lector que la definición estricta de cooperación económica interregional en la que se basa este Cuadro, hace que no se tengan en cuenta muchos casos de cooperación económica exterior de la UE. Aparte del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) unilateral (de derecho) y de las preferencias en un solo sentido del Grupo de Lomé, el Cuadro tampoco tiene en cuenta la cooperación de larga data con los países del Magreb (Marruecos, Argelia, Túnez) y del Mashrek (Egipto, Líbano, Siria, Jordania), que gozan de acceso preferencial individualizado en un sólo sentido al mercado de la UE (véase, no obstante, la sección 6, donde se plantea brevemente la nueva idea intrépida de una ZEM), nuevos acuerdos comerciales con la Zona de Libre Comercio (ZLC) como una opción (por ejemplo Rusia, Ucrania), las negociaciones en curso acerca de una opción ZLC con Sudáfrica (con algunos aspectos interregionales para la región Sur de África), las UA de la UE con países aislados tales como Turquía y Chipre (griega), los acuerdos especiales de cooperación con una variedad de países en forma individual, incluidos Japón, Corea del Sur, Vietnam, Canadá, Australia, India, Pakistán, Nepal, etcétera y, finalmente, la sociedad Atlántica ‘profundizada’ con EE.UU., que trata de marcar el liderazgo del reconocimiento mutuo, la facilitación comercial y la convergencia normativa seleccionada. El Cuadro 1 excluye también a la ASEM, que por el momento es informal y de carácter consultivo.

El Cuadro 1 identifica dos enfoques, el enfoque de los acuerdos bilaterales concertados y el de los integrados. En asuntos de comercio esto es inducido por el tipo de regionalismo del socio de la Unión, por lo general preferencias parciales o una ZLC. Hasta el momento, la UE no ha firmado ningún acuerdo de cooperación con ninguna UA, ya que las UA no abundan. En el futuro, el GRAN, América Central, el MERCOSUR y los Bálticos podrán transformarse en UA . El único ejemplo de un enfoque totalmente integrado es el EEE, resultado del llamado proceso de Oslo, que comenzó en 1989 luego del fracaso doloroso del enfoque concertado bilateral mucho más modesto, del llamado proceso de Luxemburgo (ver sección 4). Los acuerdos de asociación con siete países de Europa Central y con tres Bálticos constituyen una mezcla de los dos enfoques. Inicialmente, estos 10 países prefirieron el enfoque concertado, ya que cualquier formación de bloque en su región les recordaba demasiado las viejas cuerdas decrépitas del Bloque de Comercio de los Países Comunistas de Europa Central y Europa del Este (COMECON). No obstante, varios elementos importantes del enfoque integrado se fueron infiltrando gradualmente, como consecuencia del fuerte liderazgo de la UE y en anticipación al ingreso deseado a la Unión. Después de todo, el deseo de transformarse en miembro de la UE implica, por definición, una integración económica de vasto alcance también entre los países actualmente asociados, una vez que sean miembros de la UE.

El Cuadro intenta identificar el alcance de la cooperación


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comercial, a la vez que presenta también notas breves sobre ‘otros’ elementos de la cooperación.

CUADRO 1Cooperación económica interregional de la UE: naturaleza y alcance

Acuerdos de cooperación con:

Enfoque Alcance de la cooperación Otra cooperación

industrial* agrícola servicios normativa**

EFTA(73-84) BC ZLC NO NO NO NO

EFTA(84-89) BC (id) NO NO FRACASO económica

EFTA/EEE IE ZLC-más NO SI instituciones comunes fuertes

países ECO BC/EI ZLC-más ALGO MASTARDE

SI desarrollo político, económico, cultural; instituciones comunes débiles

Bálticos BC/EI ZLC-más ALGO MASTARDE

SI (ver países ECO)

ASEAN/AFTA BC NMF NO NO NO política; desarrollo; económica

GRAN BC/EI NMF NO NO NO política; económica, desarrollo

América Central BC NMF;concesionesSGP

NO NO NO política; desarrollo; económica; cultural

Consejo Coord. del Golfo

BC NMF;opción ZLC bloqueada

NO NO NO económica;

Mercosur BC/EI NMF;opción ZLC no clara

NO NO NO política;económica;cultural

NotasBC=bilateral concertado EI=enfoque integradoZLC=zona de libre comercio; ZLC-más = ZLC más elementos de servicios, TRIPs, política de la competencia y aproximación normativa NMF=nación más favorecida* incluyendo materias primas

** aproximación (jerga de la UE para la convergencia de los objetivos y efectos normativos)

La cooperación interregional en Europa se refiere a ZLC, ya sean simples o complicadas (‘más’). Con la ASEAN, la cooperación no es en el campo del comercio, si bien un nuevo documento de la UE sobre política hace hincapié en las conversaciones de facilitación del comercio y acceso al mercado . Con el surgimiento de la AFTA que se espera se concrete para el 2003, surge la pregunta interesante de si tendría sentido económico considerar, en su momento, la cooperación comercial interregional entre la AFTA y la UE (ver sección 5).

El Cuadro sugiere vehementemente que el alcance de la cooperación y


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la profundidad de los compromisos son una función del enfoque asumido: el enfoque de los bilaterales concertados tiende a arrojar como resultado acuerdos con un alcance restringido y compromisos superficiales, mientras que el enfoque integrado ha permitido que la UE y sus socios vayan más allá de las estrechas ZLC industrial y entren en obligaciones más profundas. Esto no debería tomarse, sin embargo, como una consecuencia mecánica. En los casos en que se aceptó finalmente un enfoque integrado, hubo dos propiedades (vinculadas) de la relación que desempeñaron un papel decisivo: la hegemonía económica de la Unión y el deseo de adhesión. En ausencia de esas circunstancias especiales, los costos políticos y económicos del enfoque integrado probablemente sean demasiado onerosos para los socios de la UE, si se comparan con los beneficios de la cooperación interregional. El lenguaje altamente circunspecto del Acuerdo de Cooperación dentro del Marco Interregional entre la Comisión Europea (CE) y el MERCOSUR lo confirma . Más que una simple opción de ZLC, el Artículo 4 habla de "...el objetivo de promover .. el comercio, preparándose para la subsiguiente liberalización gradual y recíproca del comercio y promoviendo las condiciones conducentes al establecimiento de la Asociación Interregional...".

3. EL ENFOQUE BILATERAL CONCERTADO Y EL ENFOQUE INTEGRADO

Las ZLC, por no mencionar las áreas preferenciales de comercio sin una reducción arancelaria completa dentro del grupo, carecen de una política comercial común. La gran aversión a las políticas de coordinación para fines exteriores está en la naturaleza misma de la ZLC. La paradoja de la cooperación económica interregional consiste en el deseo de las ZLC de coordinar sus políticas (comerciales) frente a la UE, o a EE.UU., cuando se están negando a hacerlo en forma más general como para transformar la ZLC en una UA. Esta paradoja se encuentra en las raíces de muchas de las dificultades de la cooperación (comercial) interregional. La autonomía nacional de las ZLC en materia de políticas de comercio exterior es, por lo tanto, no solamente una bendición confusa por razones económicas -puede ayudar a algunos intereses creados que, de otra forma, tendrían que ceder porque, una vez que se desea la cooperación económica con, digamos, la UE, se crean graves problemas de coordinación en un sistema que no posee las instituciones adecuadas, ni la toma de decisiones como para resolver esos problemas. Esto último puede deberse a que la ZLC está surgiendo simultáneamente con la cooperación regional con la UE (por ejemplo la ZLC del grupo Visegrad, los primeros cuatro países de Europa Central y Oriental que concertaron acuerdos de asociación con la UE; los Bálticos también negociaron con la UE en primer lugar y luego entre sí; la ZLC del Mercosur no se ha completado todavía). Pero, incluso una ZLC de mucho tiempo de existencia y que ha gozado del éxito como la EFTA, fue incapaz de manejar el llamado proceso de Luxemburgo, entre otras cosas porque sus instituciones eran mínimas.Cuando un grupo de países con políticas comerciales autónomas lleva a cabo negociaciones de comercio preferencial con la UE, el resultado será, inevitablemente, un padrón de concesiones llamado de "liberalización en centro y radios ". (El término tiene su origen en el transporte aéreo . En el comercio (Baldwin, 1994, capítulos 4 y 5) se utiliza para decir que la UE sería el centro y que se considerarían las distintas ZLC con respectivos países socios, sin que los propios países socios (los ‘radios’) entren en el libre comercio entre sí. Este ha sido el padrón corriente en el curso de los primeros años de los Acuerdos de Asociación de los Países de Europa Central y Oriental (ECO). No se aplica al comercio preferencial de los países del Magreb y del Mashrek con la UE, porque es en un sólo sentido. En términos de negociación, las ZLC


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en centro y radios pueden resultar problemáticas porque -generalmente- se presentarán grandes asimetrías: cada ZLC será trascendental para el país por sí mismo pero, al mismo tiempo, muy marginal para el comercio exterior de la Unión. La coordinación entre los ‘radios’ reducirá la asimetría pero esto afecta la autonomía de la política comercial nacional.En caso que el grupo de países sea una ZLC, o que quiera formar una, la asimetría probablemente pase a ser un problema menor, pero los efectos económicos podrían reflejar todavía los de un sistema puro de centro y radios: dependiendo de cómo responda la ZLC. Para comprenderlo, habría que hacer la distinción entre dos propiedades del centro y radios: los acuerdos comerciales respectivos con la UE podrían ser diferentes en cuanto a su contenido (por ejemplo derogaciones, calendarios de liberalización) y se evitarían así los desvíos de comercio entre los radios (o pasando por el centro). En igualdad de circunstancias, uno esperaría que un grupo con comercio preferencial entre sus miembros estaría en mejor posición para enfrentar ambos problemas que en una agrupación desarticulada de países. En lo que respecta al contenido, los problemas surgirán cuando la protección sea alta (por ejemplo la agricultura): los protocolos especiales para productos sensibles pueden variar considerablemente, diferenciación ésta que bien puede conducir a una gran irritación. Sin embargo, el problema más general de la desviación del comercio es el realmente crítico. Si las disparidades de los aranceles (o de los contingentes) de la ZLC son considerables, la prevención eficaz de la desviación del comercio seguirá generando todavía los inconvenientes del ‘centro y los radios’.

Estos inconvenientes económicos son los siguientes:a. si la ZLC no está completa todavía, o si las exclusiones son de importancia, el libre comercio con la UE correrá el riesgo de generar más desviación del comercio que si la ZLC está completa y comprende a prácticamente todo el comerciob. una ZLC evitará la desviación del comercio mediante los certificados de origen. Cuando la UE entre, a su vez, una ZLC con una ZLC ya existente, la protección buscada de la autonomía nacional en política comercial bien puede verse socavada. Las normas de origen se volverán entonces de importancia trascendental. Fuera de la agricultura y algunos otros productos relacionados (por ejemplo el tabaco; algunos alimentos seleccionados), los aranceles de la UE son bajos, muy bajos, o cero. Esto crea incentivos poderosos para reencaminar al comercio de terceros países vía la UE. Todo esto puede conducir a tres problemas:

o dado que la UE es grande en comparación con la mayoría de las agrupaciones de la economía mundial, el libre acceso para las exportaciones originarias de la UE y con destino a la ZLC es incongruente con todo tipo de excepciones y exclusiones dentro de la ZLC importadora. O bien el acuerdo UE-ZLC va a forzar un comercio libre mayor dentro de la ZLC, o bien habrá que concertar protocolos interregionales extremadamente complicados con altos costos de información, costos de cumplimiento de las normas de origen y riesgo de fraude; o el reencaminamiento vía la UE a la ZLC es interesante para los países fuera de la UE pero cercanos a la Unión. Esto podría ser un problema grave para los bienes procesados en múltiples etapas, producidos en parte fuera y, en parte, dentro de la Unión. En un mundo de tercerización globalizada y producción multinacional, los productos de origen múltiple se han transformado en la regla más que en la excepción; o podría haber problemas con el origen


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acumulado. A primera vista, se debería esperar que la UE concediera condición de origen acumulado a los productos que provienen de la ZLC. Después de todo, es una política de la UE existente de tiempo atrás y que alienta el regionalismo si es compatible con la OMC y, por lo tanto, negar el del origen acumulado no puede defenderse en un contexto de esa índole. Sin embargo, cuanto más incompleta la ZLC, mayor el riesgo de que se soliciten excepciones al origen acumulado. Al importar, la ZLC no enfrenta estos problemas ya que la UE es un territorio aduanero. Pero, ¿qué puede decirse de las múltiples ZLC que laUE ha concretado? Por ejemplo, si los componentes de un automóvil entraran en la UE libres de aranceles provenientes de, digamos, Europa Central o el Mediterráneo y una fracción de los automóviles producidos en la UE se exportaran bajo el nuevo acuerdo interregional, el rechazo del origen acumulado podría impedir el comercio.

c. pueden haber efectos sobre la inversión. Se puede argumentar que, a condiciones iguales, cuanto más fuerte la naturaleza del centro y los radios, más se desalentará la inversión extranjera directa dentro de la ZLC; la inversión extranjera directa en el centro proporciona el acceso más amplio posible al mercado. Por el contrario, cuanto más madura la ZLC (y, por supuesto, las UA), más atractiva será la inversión directa extranjera en esa región en presencia de libre comercio con la UE.

A pesar de los inconvenientes institucionales y económicos del bilateralismo concertado, no cabe duda de que un desplazamiento hacia el enfoque integrado acarrea otros costos, tanto políticos como de ajustes en el corto plazo. La sección 4 explicará el caso más extremo de este desplazamiento, a saber, la desaparición virtual de la EFTA luego de la adopción de un enfoque integrado. No obstante, se previene al lector que esta consecuencia drástica se debió más a la profundización y la ampliación forzadas del fondo de la cooperación interregional, que a una mera negociación integrada con la UE. En especial los compromisos de largo alcance en materia de servicios, la eliminación de las barreras normativas en el mercado de bienes y la política de competencia (incluidas las ayudas estatales) no necesariamente forman el fondo de un acuerdo interregional integrado con la UE. La compatibilidad con el Artículo 24 del GATT y el Artículo 5 del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) no quiere decir que la profundización y la ampliación tengan que ser drásticas. Significa, en cambio, que ‘substancialmente todo el comercio’ debería quedar cubierto (y el nuevo Comité de la OMC sobre del Artículo 24 bien podría volverse más estricto aquí), que los aranceles consolidados deberían estar cercanos a los aranceles realmente aplicados (algo que no es todavía doctrina aceptada en Ginebra; pero la variabilidad de los aranceles reales en la presencia de una ZLC puede aumentar significativamente la desviación del comercio) y que, en servicios, habrá que abarcar varios sectores a los que se tendrá que dar tratamiento nacional. Es también bien sabido que el Artículos 24 impone requisitos menos onerosos para las ZLC que para las UA, lo que debería ayudar a reducir las presiones causadas por un enfoque integrado para una ZLC.

En una doble elección entre la cooperación interregional con un enfoque bilateral concertado y un enfoque integrado y la cooperación de fondo profundo o superficial, el complicado cuadro de costo beneficio y las sensibilidades acerca de la autonomía política lo conducirían a uno a esperar que prevalecieran la cooperación superficial y bilateral concertada. Superficial puede


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referirse a la liberalización del comercio pero, como sucede en varios casos del Cuadro 1 -puede inducir frecuentemente a que se haga hincapié sobre la cooperación económica (es decir, técnica, de transporte, ambiental, científica, etcétera), cultural y de desarrollo (incluida la ayuda financiera) como forma diplomática de evitar el problema del todo o nada planteado por el Artículo 24 del GATT. Después de todo, el Artículo 24 no permite una liberalización comercial recíproca parte por parte, excepto con miras a una ZLC clara (o una UA) y con vencimientos razonables (ahora, 10 años). Es todo o nada: una vez que se inicia la liberalización comercial recíproca, el sendero temporal y la ambición final ya no quedan completamente a discreción de las dos agrupaciones. En cambio, una preferencia que resalte la cooperación ‘fuera del comercio’, concuerda bien con el enfoque bilateral concertado. Esta última es, evidentemente, la opción preferida en la cooperación superficial.

4. COOPERACION CON LA EFTA EN TRES ETAPAS

Desde el comienzo de la Comisión Económica Europea (CEE) (1958) hasta 1973, la Europa no comunista estuvo dividida en tres grupos: la CEE, la EFTA y algunos otros países . Los otros países se unieron o bien a la UE, o bien a la EFTA más adelante, por lo que el problema principal radicaba en que Europa Occidental estaba dividida en dos bloques comerciales. Esta división ha desaparecido prácticamente en la actualidad, después de un proceso en tres etapas. Este proceso sugiere algunas conclusiones tentativas en cuanto a la naturaleza de la cooperación interregional.

Etapa 1: ZLC industriales de la CEE y la EFTA

Con el cambio del Reino Unido y Dinamarca de la EFTA a la CEE (1972), se negociaron acuerdos bilaterales concertados entre la CEE y los países respectivos de la EFTA. Se trataba invariablemente de ZLC en productos industriales. Las (pocas) excepciones se habían ido eliminando entre principios y mediados de la década del ochenta. Las ZLC funcionaron bien, requiriéndose poco o nada de ‘cooperación’. Tampoco se propuso ninguna otra ‘cooperación’. Los órganos normativos de los países de la CEE y la EFTA colaboraron en el Comité Europeo de Normalización (CEN) y el Comité Europeo para la Normalización Electrotécnica (CENELEC), pero esto tuvo solamente cierto efecto sobre el acceso al mercado en el caso del CENELEC, debido a la Directiva de Bajo Voltaje de 1973; incluso ahí surgieron, no obstante, numerosos problemas pequeños debido a la falta de marco entre la CEE y la EFTA para la eliminación de los obstáculos técnicos.Es bueno darse cuenta por qué la propia EFTA y las respectivas ZLC con la CEE tuvieron tanto éxito. La razón principal fue una combinación de tamaño relativo y dispersión. La EFTA estaba dispersa en todo Europa Occidental y su comercio interior alcanzaba al ±12% - 15% del total del comercio de la EFTA. Se trataba, en gran medida, de comercio entre los países nórdicos, un comercio modesto dentro de los Alpes (Austria-Suiza) y comercio marginal con Portugal. La escala y la competitividad (exportadora) de las empresas de la EFTA estuvo determinada mucho más por el acceso a la CEE: las exportaciones a los mercados comunitarios anduvieron alrededor del 50% o más, del comercio de la EFTA. Con la exclusión de la agricultura, las obstáculos normativos y los servicios, la


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EFTA fue, en cierto sentido, un ‘aprovechador’ natural de la integración del mercado de la CEE. Para la CEE, el mercado de la EFTA si bien no fue marginal, fue una salida relativamente pequeña de sus exportaciones.Etapa 2: El proceso de Luxemburgo

Una vez que la CEE comenzó a salir de su fase de "europesimismo" (alrededor de 1983-84), la profundización de la integración del mercado se abordó con seriedad creciente. Esto comenzó con dos áreas que evidentemente iban a afectar directamente el comercio CEE-EFTA, a saber, el surgimiento de un código común de aduana y un formulario aduanero único (¡reemplazando a no menos de 70 existentes!) para todos los Estados Miembros y un enfoque ambicioso y amplio para superar los obstáculos técnicos a la vez que se evitaban otros nuevos. Muchos otros campos estuvieron en el debate. Más aún, Grecia se había transformado en miembro de la CE (en 1981) y España y Portugal (un miembro de la EFTA) habían presentado sus solicitudes para ingresar a la CE. De esta forma, la Comunidad se tornaba cada vez más vital para los países de la EFTA. Esto condujo a que la EFTA se volviera más proactiva, aún cuando las instituciones mínimas de la EFTA no estaban para nada preparadas para una ampliación y profundización (de su alcance). En 1984, la CEE y la EFTA comenzaron lo que se dio en llamar el proceso de Luxemburgo de conversaciones moderadas, en 15 grupos de trabajo, la mayoría relacionados con temas típicos de mercado interior (por ej.: regulación, liberalización, reconocimiento mutuo). Aparte de cierto progreso en materia de obstáculos técnicos y de aduana, estas conversaciones resultaron improductivas durante un período de cuatro años. Si las ‘otras cosas hubieran permanecido siendo las mismas’, este resultado hubiera sido considerado como inevitable, en vista de la falta de experiencia y de base jurídica de la EFTA para negociar una gama de obstáculos normativos en productos y servicios. Quizás una cumbre o liderazgo ministerial podrían haber estimulado las conversaciones en el margen, pero poco más se podía esperar.Pero las otras cosas no permanecieron siendo las mismas. Nadie podía prever, en 1984 o incluso en 1986, cuando el Acta Unica (una primera revisión del tratado de la CEE) ya había sido firmada, que la CE-1992 desarrollaría tanta dinámica. Para mediados de 1988, una ‘euroforia’ atacó a la comunidad empresarial. Un juego de motivos mezclados de ‘agrupamiento oligopólico’ , efectos de reducción de costos y expectativas de crecimiento de la CE y una competencia más dura debido a la liberalización, causaron alarma entre las empresas de la EFTA y, más adelante, en los círculos gubernamentales. Se temió que la EFTA tuviera que enfrentar un empresariado comunitario más competitivo y que, especialmente en términos de inversión directa, los países de la EFTA quedaran marginados. La inversión directa extranjera europea tendería a favorecer no solamente al mercado único sino que también lo haría la inversión directa extranjera de fuera de Europa. Peor aún, las principales compañías de la EFTA anunciaron que sus planes de reestructura y expansión significarían una desinversión neta en la EFTA. Obsérvese que, en 1988, la muerte del comunismo no desempeñó ningún papel.A pesar de las presiones empresariales y la alarma política, la abstinencia practicada durante mucho tiempo por la EFTA en materia de convergencia normativa, de políticas exteriores coordinadas y de cualquier forma de voto por mayoría, paralizaron la agrupación. La Comunidad, habiéndose tornado en un actor ágil para 1988, quedó desencantada con el proceso en vista de la falta manifiesta de voluntad de los países de la EFTA de enmendar sus actuaciones.


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Etapa 3: El proceso de Oslo y el EEE

La Comunidad decidió forzar la situación y propuso una revisión radical tanto del fondo como de los procedimientos. En Oslo, en la primavera de 1989, los eftianos aceptaron. En cuanto al fondo, la UE ejerció un liderazgo hegemónico: sugirió unir el mercado único y la EFTA en un EEE que extendería, en la máxima medida posible, la CE-1992 a la EFTA. Esta propuesta dramática estaba destinada a cambiar totalmente a la EFTA. Significaría obligaciones en la libertad de circulación de bienes y servicios y, por lo tanto, unTribunal especial supranacional del EEE, para la revisión judicial, paso éste que estaba completamente en contradicción con el modesto compromiso de ZLC y el débil mecanismo de solución de controversias de la EFTA. Esto introduciría un reconocimiento mutuo global e implicaría la adopción de un gran número de directivas de la UE (‘aproximación’, es decir, convergencia normativa de fines y efectos) en materia de salud, inocuidad, medio ambiente, protección al consumidor y adquisiciones públicas. De hecho, extendería la política de la competencia de la UE a los países de la EFTA que, en cuanto economías pequeñas y abiertas, durante mucho tiempo habían pospuesto los temas antimonopolio y ayuda estatal. Es más, el programa de la CE-1992 de liberalización de los servicios se aplicaría igualmente al EEE. La extensión de la CE-1992 a, por ejemplo, las empresas públicas (en especial las de telecomunicaciones) incluiría también a las eftianas.En cuanto a los procedimientos, la autonomía nacional en políticas exteriores -sacrosanta para los miembros de la EFTA- debería cederse, por lo menos de facto, porque la Comunidad quería que la EFTA negociara en cuanto grupo. El enfoque de bilaterales concertados fue reemplazado por el enfoque integrado. Dado que el EEE también sería válido entre eftianos, esto estaba dictado por la lógica funcional.El proceso de Oslo funcionó. La revisión drástica de la EFTA dio lugar, más adelante, a su virtual desaparición. Las complicaciones traumáticas de la (re) negociación de cada área normativa simplemente se pasó por alto al aceptar el ‘acquis communautaire’ del mercado único. En adelante, las negociaciones se caracterizaron por dos rasgos críticos:

• las conversaciones se pudieron concentrar en lo que los eftianos no aceptaban del ‘acquis’; estas excepciones incluían, principalmente, la agricultura, la libre circulación de los trabajadores, la pesca y la tributación (indirecta); de ahí que las fronteras interiores del EEE no desaparecieron (como la CE-1992 condujo a que la UE lo hiciera para fines de 1992); en términos del GATT, el EEE seguía siendo una ZLC, de manera que la política común de comercio no estaba en discusión.• el liderazgo hegemónico redujo tajantemente los costos de transacción de las negociaciones (sin contar el cambio en preferencias de los eftianos), pero, al hacerlo, los eftianos comenzaron a preguntarse acerca de su posicionamiento. En cuanto miembros del EEE, no podían decidir conjuntamente acerca del mercado único y, sin embargo, tenían que aplicarlo a menos que se excluyera formalmente el tema político. En otras palabras, los costos de sacrificar las excepciones, mantenidas en el EEE, deberían compararse con los beneficios (políticos) de unirse a la propia Unión. Esta opción, considerada en primer lugar por


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Austria y Noruega, al comienzo se vio opacada por ‘la neutralidad de cuatro eftianos’. Con la muerte del comunismo, el Comecon y el Pacto de Varsovia, la opción por ingresar a la UE ya no podía considerarse como algo ‘contra’ el bloque comunista. Como consecuencia. el EEE se transformó en la antecámara para el ingreso a la UE .

El escenario Europeo ha sido el precursor de una tendencia nueva de las ZLC que son más amplias y más profundas (en cuanto a su alcance) . La ZLC entre Canadá y EE.UU. y, posteriormente el ALCAN, constituyen exponentes importantes de esta tendencia. Las lecciones que se pueden extraer del proceso CE-EFTA son que:

• la política comercial moderna requiere la aceptación previa de un alcance mucho mayor, que incluya los temas normativos y los servicios (anteriormente ‘internos’)• la cooperación comercial interregional en estas ‘nuevas’ áreas es difícil y corre el riesgo de ser improductiva para un acceso eficaz al mercado a costos (más) bajos;• es todavía más difícil que la cooperación comercial interregional vaya más allá de las extensiones actualmente codificadas en la OMC sin un liderazgo (¿hegemónico?);• los obstáculos de procedimiento, institucionales y jurídicos, en una tradición de unanimidad e incrementalismo, se interpongan a un progreso importante al punto de poner en riesgo el proceso total de la liberalización comercial;

La conclusión parecería ser que una cooperación interregional ‘poco profunda’ puede funcionar diplomáticamente pero no va a sorprender a los mercados, mientras que una cooperación ‘profunda’ en cuestiones de acceso al mercado es poco probable que funcione sin una dominación económica benigna.

5. COOPERACION UE-ASEAN

En el otro extremo del espectro de la cooperación interregional, se encuentra la cooperación entre la ASEAN y la Unión. El acuerdo de cooperación data de 1980, mientras que las relaciones políticas son más antiguas aún. Este acuerdo fue el primer ejemplo de la política de la UE de promover el regionalismo entre los países en desarrollo, política ésta iniciada a mediados de la década del setenta por el Comisionado Cheysson.

Esta cooperación resultó ser exitosa también pero por razonas totalmente diferentes a las del proceso CE- EFTA. En efecto, el propio éxito es de una naturaleza radicalmente diferente. Las explicaciones giran alrededor de dos palabras clave tales como la selectividad del alcance y la modestia de las expectativa y las instituciones. Ambas se explican, a su vez, por la naturaleza diferente de los socios - la UE, hasta hace relativamente poco tiempo era, ante todo, una organización económica; la ASEAN, hasta 1992 era, ante todo, una agrupación política - y por el carácter intercontinental de la relación. Este último aspecto hace que sea improbable que la relación sea de la mayor prioridad para cualquiera de las dos partes. El primer aspecto limitó el potencial de cooperación, porque el énfasis de la ASEAN en la política exterior empujó a la Comunidad a una esfera de acción en que su determinación común es más débil (y que es, en realidad, estrictamente intergubernamental). Por el contrario, las


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competencias de la Comunidad en políticas comercial y económica no podrían explotarse en un entorno cooperativo en que incluso el tratamiento de NMF significaba una concesión (algunos de los países de la ASEAN no eran partes contratantes del GATT en 1980). En realidad, la Comunidad no podía pensar en preferencias en un solo sentido más allá del SGP, de manera de no disipar las ventajas de los países de Lomé, al tiempo que una ZLC carecía de sentido político o económico. Es más, era justamente aquí donde la ASEAN estaba en su punto más débil, ya que su sistema interior de preferencias era, en gran medida, manipulación de la contabilidad.

A diferencia de la CE-EFTA, por lo tanto, la política comercial (fuera de la cláusula NMF) está planteada en términos muy generales y la cooperación en esta área nunca despegó hasta hace muy poco tiempo. Los éxitos de la cooperación UE-ASEAN fueron esencialmente dos:

• política exterior, especialmente en el período post-Pol Pot, en relación con Cambodia y Vietnam (19791991); más marginal en el caso de Afganistán;• cooperación para el desarrollo, una vez más un área en que el nivel de gobierno de la CE era débil en comparación con el de los Estados Miembros (que también prestaban ayuda a los países de la ASEAN); el carácter de esta cooperación fue, inevitablemente, el de donante -receptor; es más, las relaciones de ayuda a nivel de la CE eran, sobre todo, con los países de la ASEAN, mientras que los proyectos y formulación de programas a nivel de la ASEAN entraban dentro del ajuste delicado y lento de la toma de decisiones de la ASEAN que, en ese momento, era altamente informal y deficiente.

Todas estas características y restricciones eran aceptadas, a grandes rasgos, como inevitables (sobre todo por la UE), o como la modestia natural de la cooperación (sobre todo por la ASEAN, cuyos países todavía eran muy sensibles ante cualquier percepción de pérdida de soberanía). Basados en esta aceptación, los socios pudieron cooperar exitosamente durante una década o más.Si hay alguna lección que se pueda extraer de la cooperación CE-ASEAN en la década del ochenta, es el contraste tajante con la de la CE-EFTA, ya sea en cuanto a su alcance , su profundidad o sus procedimientos y también sus instituciones. La yuxtaposición de ambas nos muestra cómo ‘la cooperación interregional’ puede brindar comodidad a la diplomacia, sin demasiado significado en cuanto al fondo. Es también sumamente difícil medir los beneficios y los costos de esta cooperación superficial, en parte porque los frutos de la cooperación para el desarrollo no quedan demasiado claros (aunque sean bien intencionados), en parte porque la naturaleza intangible de los beneficios de la política exterior tiene que verse frente a la especulación acerca de los costos de la fricción u otras situaciones.

En la década del noventa, la cooperación UE-ASEAN comenzó a profundizarse y ampliarse (en alcance), a la vez que surgieron formas innovadoras de crecimiento. Pueden explicarse en función de la profundización, ampliación y crecimiento de ambas agrupaciones, además del éxito de desarrollo del Sudeste Asiático y los profundos cambios de la política internacional y del contexto económico .


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Por parte de la ASEAN, las preferencias simbólicas dentro de la agrupación fueron reemplazadas por un plan a 15 años para la ZLC de la ASEAN (AFTA), luego acortado a 10 años (es decir, 2003). Esta profundización fue acompañada por una ampliación del alcance cuando se comenzaron a abordar cuestiones de inversión, servicios, normas e Impuestos de Compensación de Ingresos (TRIPs) (aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio). Las instituciones comunes totalmente descentralizadas fueron racionalizadas, asignándose a la Secretaría puramente simbólica de la ASEAN las tareas de administración, información y representación. Con la admisión de Brunei (1984) y Vietnam (1996), los 7 de la ASEAN declararon que, en su momento, harían lo posible por una ampliación de la ASEAN a 10 (Cambodia, Laos, Myanmar). Los récords envidiables de crecimiento y las estrategias exitosas de exportación aumentaron la confianza. El final de la guerra fría y el surgimiento de China empujaron a la ASEAN (prudentemente) hacia el campo de la seguridad mediante el comienzo del Foro Regional de la ASEAN (asiático, en realidad). Las negociaciones en el GATT y, en última instancia en la OMC, llevaron a la ASEAN a ampliar su alcance, a riesgo de contraer obligaciones en la OMC que, hasta ahora, los miembros de la ASEAN ni siquiera se habían concedido entre sí.Por parte de la UE, CE-1992, el crecimiento de 1995, la apertura y, más adelante, la asociación de Europa Central, la Ronda Uruguay y el tratado de Maastricht afectaron la cooperación UE-ASEAN. El interés de la Comunidad por la ASEAN comenzó a cambiar, pero esto fue comprendido plenamente solamente después de media década de desentendimientos, irritación y adaptación del pensamiento político. Una cuestión recurrente fue la promoción de la inversión extranjera directa en la ASEAN. Desde el Grupo de Alto Nivel de 1985 pasando por los comités de inversiones conjuntas y llegando hasta los Socios Internacionales para la Inversión patrocinados por la UE, la cooperación era bien intencionada. El problema continuaba siendo, sin embargo, cómo influir las decisiones de los directorios en Europa, lo que realmente no dependía de esa cooperación. Cuando la inversión extranjera de la UE aumentó fuertemente en la década del noventa, las razones se encontraron, casi con seguridad, en la atracción del Asia (Sud) Oriental en tanto que mercado en auge y competitivo. Una historia algo similar se desplegó en el comercio. Los objetivos prometidos de altas tasas de interés del comercio UE-ASEAN no fueron acompañados por ningún instrumento interregional concreto. De manera que, el crecimiento secular muy alto del comercio entre las dos (un 16% de promedio anual durante más de una década, a pesar de la recesión de la UE de 1992-1993; más alto todavía en manufacturas) no tuvo relación alguna con el fondo de la cooperación. Sus determinantes incluyeron reformas comerciales unilaterales de los países de la ASEAN, comercio inducido por la inversión extranjera directa, CE-1992 y su impacto positivo sobre el acceso a la ASEAN, los exportadores, la Ronda Uruguay (y un compromiso de desmantelamiento de la CE en 1988, en la revisión de Montreal) y, por último aunque igualmente importante, una mejor competitividad de los exportadores de la ASEAN en general.En política exterior, la mayor ambición de la UE después del tratado de Maastricht (cuando la política exterior común obtuvo una base jurídica) al comienzo rebotó en la ASEAN. Bajo fuertes presiones emocionales y políticas de los pueblos de Europa Central, la UE afiló su posición política en derechos humanos y democracia. La ASEAN recibió mal esta ‘diplomacia de megáfono’ y, junto con China y algunos otros países asiáticos, formuló una posición defensiva en la conferencia de la ONU sobre derechos humanos, celebrada en Viena en 1993.Recién en 1994 la UE volvió a plantearse seriamente su política con


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la ASEAN y, en realidad, con toda Asia, lo que arrojó por resultado la Nueva Estrategia para Asia . Esta estrategia mucho más positiva y adaptada, condujo a una respuesta audaz de Singapur, luego de la ASEAN, para celebrar una cumbre entre Asia (Oriental) y la UE. En marzo de 1996, se celebró la primera cumbre de ASEM, que ahora se está desarrollando rápidamente como un análogo de la APEC, incluyendo también la política exterior y la cultura . Esto ha promovido también a su vez las relaciones UE-ASEAN. De acuerdo con un informe de un Grupo de Personas Eminentes de junio de 1996, la UE produjo un documento de política entusiasta en julio de 1996 (ver Pelkmans, 1997-b). La cooperación se está diseminando ahora a las cuestiones ‘económicas’, e incluso los problemas de acceso al mercado se discutirán en forma rutinaria; se han propuesto también programas de intercambio. No se vislumbra, no obstante, ningún acuerdo de cooperación y en ningún lado se plantea un argumento a favor de una ZLC entre la AFTA y la CE. La facilitación del comercio simulará en gran medida a la APEC y ASEM e interactuará con ellas; también lo harán, sospecho, las cuestiones de inversiones; todo esto con el trasfondo más robusto de la OMC.En conclusión, la cooperación interregional exitosa entre la UE y la ASEAN tiene un rostro de mercado y un rostro de política. No existen pruebas, a primera vista, que los dos estén relacionadas, excepto a nivel retórico. La cooperación facilita las reformas en los países de la ASEAN en forma indirecta, al igual que lo hace la APEC, forzando a los proteccionistas a estar a la defensiva. Por cierto que la cooperación UE- ASEAN es útil ya que confirma la adhesión a la OMC, los vínculos de Europa con la APEC (como la ASEAN siempre ha querido asegurar) y, de paso apoya los vínculos comerciales al igual que otras formas de relaciones fructíferas. Ha asumido importancia también en la política exterior de la UE frente al Asia. Argumentar, no obstante, que la cooperación por sí misma ha logrado ejercer un impacto medible sobre la convergencia económica o normativa y la competitividad, sería exagerado.

6. LA ZONA ECONOMICA MEDITERRANEA

En el caso del Mediterráneo, se corre el riesgo de atribuir demasiado coherencia a una serie de relaciones caracterizadas por adaptaciones, incoherencias y un progreso en vaivenes. La ZEM no existe. En la cumbre mediterránea de Barcelona, en noviembre de 1995, se acogió la perspectiva de una ZEM futura y se decidió un programa de seguimiento. Los obstáculos políticos y económicos son enormes en el corto y mediano plazo y algunos de los beneficios económicos más importantes (por ejemplo la exposición competitiva) son para el largo plazo. En esta etapa preliminar es suficiente, por lo tanto y para nuestros fines, bosquejar las características de la ZEM y extraer algunas conclusiones tentativas.

Desde el momento del anuncio de una política Mediterránea Global, en 1972, la UE ha tratado oficialmente de entrar en un enfoque de bilaterales concertados de cooperación interregional con los países de la región. Si se estudia más de cerca, esta pretensión no es tal. En efecto, el Mediterráneo no está incluido en el Cuadro 1. Ni siquiera las consultas con el Magreb (Argelia, Túnez, Marruecos) y el Mashrek (Egipto, Líbano, Siria y ahora la Autoridad Palestina) condujeron a acuerdos similares, básicamente porque estos países son muy diferentes y sostienen opiniones especiales en cuanto a la economía de mercado. Libia -todavía importante para las importaciones de petróleo de la UE- es un paria político, Israel no está en la misma liga de desarrollo que los otros (aparte de la imposibilidad política de que Israel se una a países árabes en


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negociaciones concertadas), Turquía es un antiguo asociado, Albania se considera parte de Europa Central (y era un para antes de 1991) y Yugoslavia es otro caso especial más. Las islas de Malta y de Chipre (¡dividida!) tienen también su lugar en la ‘política’ mediterránea. El resultado final ha sido un sistema de centro y radios con la UE, como el centro y radios preferenciales en un solo sentido, con privilegios definidos y cambios ad-hoc en el curso del tiempo. Las razones del "progreso" incluyeron la ampliación griega e ibérica de la UE, las guerras árabe israelíes y el proceso de paz, el temor de una dependencia demasiado grande en las importaciones de energía de la UE y, hace poco, los cambios trascendentales en la economía y la arquitectura política paneuropea.Los radios preferenciales en un solo sentido determinan el acceso, en gran medida libre de aranceles, al mercado único en manufacturas (con restricciones especiales del tipo de los contingentes del Acuerdo Multifibras para los textiles y la vestimenta al igual que contingentes amplios con arancel cero para el tráfico de perfeccionamiento activo) y complicado, parcial, para los productos agrícolas, complementado con alguna ayuda financiera y técnica. Esto se aplicaría, en formas diferenciadas al Magreb y al Mashrek. Israel tiene una ZLC con la UE, mejorada en 1995. Turquía, en tanto que asociado, está en una UA con la UE. La ex Yugoslavia tiene al nuevo asociado de la UE, Eslovenia así como varios acuerdos con las demás repúblicas, que utiliza nuevamente el ingreso especial negociado justo antes de la guerra en 1991. Malta y Chipre griega tienen UA con la UE. Aunque es difícil generalizar acerca de esta obra de retazos, la cooperación política de desarrollo y económica no fueron prominentes hasta hace relativamente poco tiempo .Llamar a esta cooperación interregional parecería ser engañoso, por aplicarle un calificativo leve. En términos de comercio, no se pueden observar ni siquiera ZLC bilaterales concertadas. La cooperación comercial dentro del Mediterráneo no existe y nunca se la propuso muy en serio hasta Barcelona. La idea de entrar en una ZLC con la orilla oriental y sur del Mediterráneo es, por lo tanto, otro acto más de hegemonía económica. A diferencia de la actuación de 1989 frente a la EFTA, no obstante, el bajo nivel de desarrollo de muchos de los países mediterráneos, los altos niveles de protección que mantienen la estabilidad política problemática de algunos de ellos y las tensiones religiosas, no son buenos augurios para una ZEM.El intento de la Unión de completar, en primer lugar, un enfoque bilateral concertado de acuerdos separados mejorados para luego proseguir adelante hacia un enfoque (ZLC) integrado, requerirá un liderazgo a la vez fuerte y sutil e importantes ‘edulcorantes’ financieros y de infraestructura. Ya resulta claro que los países mediterráneos van a presionar para lograr un acceso mejor en agricultura a la UE (Egipto se niega a continuar las negociaciones hasta que la UE no se abra más), al tiempo que los grupos agrícolas de la Unión forzaron al Consejo a repensar su corriente continua de ofrecimientos de ZLC a todas las clases de socios comerciales. Las negociaciones en curso se refieren simplemente a acuerdos comerciales de centro y radios y están muy lejos de una ZEM.

La Comunidad tiene intereses vitales en juego para conservar la estabilidad y promover el progreso económico en la región. Aparte del conflicto árabe israelí, basta pensar en la estabilidad y la diversificación del suministro de energía, las tensiones religiosas y las presiones continuas de inmigración (en presencia de altos índices de crecimiento de la población de los países mediterráneos). Se podría argumentar que el paquete llamado ZEM, en


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cuanto caso hegemónico de cooperación interregional, es la mejor manera posible de influir las políticas mediterráneas y de ayudarlas a mejorar el desempeño de sus economías. De todas formas, la cooperación interregional es suficientemente complicada de y por sí misma. Una definición tan ambiciosa de lo que está en juego, sin una convicción plena y sin un poco de experiencia de liberalización por parte de los países mediterráneos, va a forzar a la UE a ser más ‘hegemónica’ que en la liberalización paneuropea, lo cual probablemente tenga repercusiones políticas. Esta cooperación interregional sólo pasará la prueba si los prerrequisitos de reforma económica se logran en los países mediterráneos en base a algún tipo de consenso interno. En una economía mundial en que muchos países en desarrollo han comprendido la importancia de la reforma y la liberalización, el evangelio podrá además ser aceptado más fácilmente en el Mediterráneo. Pero el ajuste y el cambio seguramente se enfrentará a intereses afianzados e ideologías.

7. CONCLUSIONESLa experiencia de la UE con la cooperación (económica) interregional, tal como se la define en esta ponencia, demuestra una dicotomía entre dos trayectorias. Una trayectoria puede ser estilizada como la combinación del enfoque bilateral concertado y la cooperación poco profunda. Lo poco profundo se refiere normalmente tan sólo al tratamiento NMF complementado, quizás, con conversaciones voluntarias de acceso al mercado y formas de cooperación administrativa. Dado que esto crea poco valor agregado además y por encima de las obligaciones de la OMC, la "compensación" se encuentra, por lo general, en un alcance más amplio de cooperación ‘económica’ en todo tipo de campo, yendo desde el industrial, el tecnológico y de la investigación, al ambiental y el financiero. Además y dependiendo de la naturaleza de la relación de la Unión con la agrupación de que se trate, puede incluirse también la cooperación política, cultural o de desarrollo. Esta trayectoria es pertinente para la cooperación de la Unión con ASEAN/AFTA, el GRAN, el MERCOSUR y América Central.La otra trayectoria combina el enfoque integrado con compromisos ‘profundos’, es decir, formas de integración de mercado de largo alcance. La UE ha recogido experiencia en dos casos principales para esta segunda trayectoria; una, con el EEE, la otra con los países de Europa Central y Oriental y los Bálticos (en total 10 asociados). En el caso del EEE, los compromisos son, sin lugar a dudas, ‘profundos’ y el alcance es ambicioso (es decir, una buena parte de la gama enorme de áreas políticas del mercado único), pero el éxito del enfoque lo llevó a su propia muerte ya que tres miembros del EEE optaron en cambio por volverse miembros de la UE. La importancia económica del área del EEE -fuera de la propia UE- es ahora trivial. En el caso de los países de Europa Central y Oriental más los Bálticos, la importancia económica potencial es un gran múltiplo del caso EEE; aquí no obstante, el cambio del enfoque bilateral concertado al integrado es lento y, por el momento, indeterminado. Bien podría ser que muchos países de Europa Central y Oriental prefieran asumir el enfoque integrado (es decir, también el libre comercio en bienes y servicios, quizás también para el capital, entre ellos) como un subconjunto del problema de adhesión. En otras palabras, Area de Libre Comercio de Europa Central (CEFTA), la UA del Báltico y los acuerdos comerciales bilaterales ad-hoc entre varios países de Europa Central y Oriental no podrían necesariamente ir muy lejos, ya que se espera que la preparación, o negociación, para la adhesión (que comenzará probablemente en 1998)


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domine los acontecimientos.

¿Existe un camino intermedio entre estas dos trayectorias? La experiencia de la UE sugiere que eso podría ser difícil. El Artículo 24 del GATT y el Artículo 25 del GATS evitan el enfoque fragmentado, abierto, De todas formas, es concebible concertar una ZLC entre una ZLC (o UA) fuera de Europa y la UE. Las excepciones en agricultura deberían entonces permanecer limitadas y el proceso de liberalización recíproca no debería exceder normalmente los 10 años. En cuanto a los servicios, no se puede elegir por ir á la carte, pero las obligaciones del GATS no van muy lejos de otra forma. Estas consideraciones bien pueden ser pertinentes para los tres ‘candidatos’ al camino del medio: el Consejo de Cooperación del Golfo (con nuevas conversaciones que comienzan), el MERCOSUR (con la opción de ZLC no clara) y la ZEM.

Las reservas a este camino intermedio bien pueden provenir de los dos lados. La propia UE hace poco puso un freno a la proliferación de ZLC -ya sea de agrupaciones o de países. El Consejo y la Comisión quieren asegurase que los compromisos acumulados no conduzcan a consecuencias impensadas y que la Política Agrícola Común (PAC) no se vea socavada desde la "puerta del fondo". La liberalización detallada y los aspectos normativos de esas ZLC interregionales futuras reclaman un análisis minucioso. Sin la perspectiva de tener que tratar con futuros miembros, el acceso recíproco será objeto de negociaciones tradicionales, con un alcance más limitado para esos ‘edulcorantes’ que compran sensibilidades que en el caso de los países de Europa Central y Oriental. Debería esperarse, por lo tanto, que el interregionalismo ‘profundo’ fuera de Europa sea un ejercicio bastante exigente.

NOTAS

1. En el Financial Times del 12 de febrero de 1997, el ministro mexicano de industria y comercio, Herminio Blanco, pregunta en forma algo provocativa: "¿Qué quiere decir con libre comercio, APEC?".2. El caso de la ASEM es algo más fácil de categorizar. La ASEM no es por cierto una organización, todavía (ni siquiera tiene una secretaría); a diferencia de la APEC, con su declaración de Seúl de 1991, la ASEM no tiene principios básicos y no existe presión de ninguna índole para que practique el comercio preferencial.3. Aunque en la práctica esté sujeto a consultas diplomáticas permanentes.4. Y posiblemente el CER (pero la UE no tiene relaciones con el CER como tal, por el momento).5. Ver CE, 1996 y Pelkmans, 1997.6. En el sentido de Kindleberger. En Kindleberger, 1973, se argumenta que la hegemonía económica posibilita que se pueda conseguir el libre comercio (en tanto que bien colectivo), porque se pueden superar realmente los aprovechadores. Ver también Keohane, 1984; Kindleberger, 1986.7. Diario Oficial CE L96 del 19 de marzo de 1996.8. Para quienes estén familiarizados con la aviación civil, resultará evidente que la analogía es imperfecta. Al guiar el tráfico por rutas estrechas pasando por el centro, quedan viables muchas más rutas, se pueden aumentar las frecuencias en otras, pudiéndose cosechar los beneficios económicos de la densidad de las rutas mediante la utilización de aeronaves más grandes.9. Los otros países comprendían a Irlanda (libre comercio con el Reino Unido solamente), España, Grecia y Turquía (ambos asociados


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a la CE 1963/64) e inicialmente Islandia y Finlandia (luego de la EFTA).10. Desde Knickerbocker, 1973, se ha observado una y otra vez, que la inversión extranjera directa en los sectores oligopólicos tiene lugar en ondas, con un padrón de seguir al líder, de manera de anticiparse a las ventajas competitivas en producción, marcas registradas o distribución.11. La mayor parte de ellos identificados en el famoso informe Cecchini. Ver European Economy, no., 35, marzo de 1988, La economía de la CE-1992.12. Cuatro países presentaron su solicitud, el resultado del referéndum determinó el retiro de Noruega, en tanto que Suecia, Austria y Finlandia ingresaron como miembros de la UE en 1995. La EFTA existe todavía porque Suiza votó contra el EEE en diciembre de 1992. En la actualidad, el EEE está formado meramente por Noruega, Islandia y Liechtenstein.13. Por un análisis más elaborado, ver Pelkmans, 1993 y Pelkmans, 1997.14. Ver Langhammer & Gross, 1986 (el informe de apoyo al trabajo del Grupo de Alto Nivel).15. Ver COM (94) 314 de julio de 1994; por interpretación, ver Pelkmans & Balaoing, 1996.16. Una actualización muy reciente se encuentra en Pelkmans & Shinkai, eds., 1997 (próxima)17. Por evaluaciones, ver Grilli, 1993 y Pomfret, 1988.18. Algunos países mediterráneos todavía no son miembros de la OMC.19. "Edulcorantes" son los pagos paralelos para evitar el aprovechamiento en el proceso de establecimiento de los bienes colectivos del libre comercio (regional).

LA CONSTRUCCION DEL AREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMERICAS Y LA CONVERGENCIA DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE (*)

Miguel RODRIGUEZ MENDOZACoordinador, Unidad de Comercio, Organización de Estados Americanos (OEA), Washington;

Ex-Presidente del Instituto de Comercio Exterior, Venezuela

Como ustedes saben, en un sentido tradicional, la convergencia de los procesos de integración es un tema que ha estado en sus comienzos íntimamente vinculado a la evolución de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y a la transformación que experimentó la vieja Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en ALADI. Cuando se negoció el tratado de Montevideo de 1980, se establecieron algunos mecanismos para mantener vigentes los compromisos que se habían asumido en el marco de la ALALC y que se conocen básicamente como el patrimonio histórico de la ALALC.

En ese momento, se pensó en establecer varios mecanismos, unos de carácter bilateral y otros de carácter regional que permitieran -en el marco del nuevo Tratado, el Tratado de Montevideo de 1980-, mantener las concesiones que se habían otorgado a los países en las dos décadas de vigencia de la ALALC, de 1960 a 1980, y que mantuvieran también vigencia los postulados fundamentales de la ALALC, y que eran y son los de ALADI, los de promover la conformación progresiva de un mercado común latinoamericano.

Dichos mecanismos, brevemente, fueron los acuerdos de alcance


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parcial, unos de carácter bilateral, otros de carácter regional, básicamente sectoriales y la preferencia arancelaria regional.Ese pacto se pensó, desde un comienzo, de que esta si se quiere bilateralización del patrimonio histórico de la ALALC, en algún momento, en el futuro, podría ser un objeto de un esfuerzo de multilateralización; es decir, que los compromisos que los países asumieran bilateralmente, podían ser multilateralizados y de esa manera facilitar la conformación de un mercado común latinoamericano.

Es importante señalar que ese proceso no se ha dado y no se está dando. Esa concepción tradicional de la convergencia de los esquemas de integración, no está teniendo lugar. No está teniendo lugar en forma deliberada, porque los países no están multilateralizando sus compromisos de orden subregional o sus compromisos de orden bilateral en el marco de la ALADI.

Sin embargo, la evolución reciente de los procesos de integración de la región, los cambios que han tenido lugar en las políticas económicas de los países y en las estrategias de desarrollo de los países y la participación cada vez más activa de los países de América Latina en el Sistema de Comercio Internacional, están creando, de hecho un sistema multilateral de comercio.

De otro lado, hay un proceso de convergencia que está dando sus primeros pasos, y que no es un proceso de convergencia de tipo exclusivamente latinoamericano, sino de tipo hemisférico, pero en el cual la convergencia que se da a nivel latinoamericano va a tener una influencia determinante. Por ello, yo me voy a referir a esos niveles de convergencia y comienzo por lo primero.Cuando uno analiza, evalúa y observa lo que está ocurriendo en América Latina en los últimos años, y especialmente a partir de 1990, lo que viene ocurriendo en esta década es que los países están haciendo un esfuerzo deliberado a distintos niveles, a nivel subregional y a nivel bilateral, de liberalización del comercio intraregional. Ese esfuerzo está teniendo lugar en esquemas que son diferentes. Hoy en día coexisten en América Latina cuatro uniones aduaneras con vocación de transformarse en mercados comunes: el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Grupo Andino (GRAN) o la Comunidad Andina (CA), como se la llama ahora, el Mercado Común Centroamericano (MCCA), y la Comunidad del Caribe (CARICOM), y al interior de esos cuatro esquemas subregionales se ha producido una importante liberalización del comercio.Hoy en día el comercio entre los países que conforman cada uno de estos esquemas, se ha básicamente liberalizado. Yo creo que si bien existen algunas excepciones a los programas de liberalización del comercio, al interior de estos esquemas esas excepciones no nos pueden llevar a ocultar lo que es una realidad tangible en estos esquemas y es que el comercio, al interior de los grupos subregionales es un comercio libre. Un primer esfuerzo deliberado de liberalización del comercio.Luego, existe una progresiva liberalización del comercio mediante acuerdos tendientes a la conformación de áreas de libre comercio entre los países participantes y hay dos tipos de acuerdos de esa naturaleza. Hay unos acuerdos de carácter plurinacional, en los que participan varios países y hay un conjunto de acuerdos bilaterales que también tienden a la conformación de áreas de libre comercio.

Los acuerdos de carácter plurinacional son tres: el acuerdo de


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libre comercio del Grupo de los Tres (G-3), el acuerdo suscrito entre los países del MERCOSUR y Chile, y el acuerdo suscrito entre los países del MERCOSUR y Bolivia.Y existen siete acuerdos bilaterales para la conformación de zonas de libre comercio en los cuales México y Chile operan como núcleo. Chile ha suscrito acuerdos bilaterales para la conformación de áreas de libre comercio con México, Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia; y México lo ha hecho además de con Chile con Costa Rica y con Bolivia.Algunos de estos acuerdos ya han completado su programa de desgrabación o de eliminación de restricciones al comercio. El acuerdo entre Chile y Venezuela y el acuerdo entre Chile y México, ya han culminado en la conformación de una zona de libre comercio entre Chile y estos otros dos países porque se ha completado el proceso de liberalización del comercio.Existe todo un tejido de acuerdos preferenciales que se han negociado fundamentalmente en el marco de la ALADI, y que si bien no tienen el propósito de convertirse en acuerdos de libre comercio, son una señal importante de que los países de la región están conduciendo sus relaciones comerciales sobre una base de tipo preferencial.Además de los acuerdos de alcance parcial de ALADI, suscritos prácticamente entre todos los países miembros de la Asociación, y entre los paises miembros de la Asociación y países de fuera de la Asociación, además de éstos existen dos acuerdos que son plurinacionales y que han sido suscritos por Venezuela y Colombia respectivamente, con los países del CARICOM.El resultado de todos estos convenios de alcance subregional, bilateral y preferencial es que según estudios que ha realizado la ALADI, una vez que se completen los plazos de eliminación de las restricciones al comercio que están contemplados en estos acuerdos, el 90% del comercio intrasubregional va a estar liberado de trabas arancelarias y no arancelarias.

En otras palabras, dado que los convenios vigentes plantean distintos programas de liberalización del comercio, pero programas que esencialmente van a estar completados hacia el año 2003, para ese momento, el comercio intrarregional, el comercio intralatinoamericano, va a estar liberado de trabas de cualquier tipo, con lo cual, en verdad lo que está pasando es que por distintos canales, por distintos mecanismos, los países de la región están avanzando hacia el establecimiento de una zona de libre comercio latinoamericana. Este es un hecho de gran importancia, y es importante tomar en cuenta que no se está avanzando más allá de eso; los países de la región no están planteándose un esquema de integrar más profundo, no está planteado el establecimiento de una unión aduanera entre los países de la región, no está planteado el establecimiento de un mercado común latinoamericano, lo que está planteado y lo que está ocurriendo es que los países están encaminandose hacia una zona de libre comercio de alcance latinoamericano, con lo cual en la práctica, lo que vamos a tener dentro de muy poco tiempo, dentro de pocos años, es una situación en la que esa zona latinoamericana de libre comercio va a coexistir con los acuerdos subregionales que intentan transformarse en mercados comunes.


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En otras palabras, va a haber una situación muy peculiar, única, en la región porque por un lado el MERCOSUR va a continuar consolidándose como bloque comercial entre los cuatro países miembros, pero va a tener liberalizado su comercio con el resto de la región, y si el GRAN resuelve sus dificultades internas, va a experimentar un proceso similar, de manera que vamos a tener estas uniones aduaneras coexistiendo con esta zona latinoamericana de libre comercio.El que se vaya más allá en este terreno, va a depender fundamentalmente de que haya un esfuerzo deliberado de transformación de esa zona de libre comercio en un esquema de integración distinto. De cualquier forma, ese es un primer gran nivel de convergenciaOtro gran nivel de convergencia es el de las políticas económicas y las estrategias de desarrollo. No me voy a detener mucho ahí, pero creo que es importante reconocer que primero, el nivel de coincidencias que existe en las políticas económicas de los países latinoamericanos está llevando a la definición de estrategias de desarrollo que son perfectamente compatibles entre sí, lo que ciertamente ha permitido la reactivación de los procesos de integración, mejorando cualitativa y cuantitativamente su participación en la economía mundial.

Pero la convergencia en las políticas y en las normas relacionadas con el comercio no se han dado solo a nivel unilateral, sino como producto de otros dos factores que son los mismos acuerdos subregionales y bilaterales, porque cada vez más los acuerdos subregionales regulan aspectos no estrictamente comerciales pero relacionados con el comercio -porque como es sabido, cuando se habla de acuerdos comerciales ya no se está hablando exclusivamente de aranceles, de medidas no arancelarias, de los instrumentos tradicionales de la política comercial, sino de un conjunto de políticas, de normas y disposiciones, sólo tenuemente relacionadas con la política comercial, pero que tienen un impacto importante en garantizar condiciones equitativas de competencia-.Hoy en día es común que cuando se discuten los acuerdos comerciales se hable de temas tales como propiedad intelectual, inversiones, competencia, normalización técnica, es decir, de todo un conjunto de elementos que antes estaban ausentes de la política comercial. Y en esos sectores también se está produciendo un importante proceso de convergencia como resultado de las normas que en estos distintos campos se han ido adoptando en los esquemas subregionales y bilaterales de comercio de la región.

Un tercer elemento que influye en esta convergencia de políticas y de instrumentos de política es por supuesto la Organización Mundial de Comercio (OMC). Tal vez no hemos analizado completamente y de manera definitiva las implicaciones que está teniendo en la región el hecho de que todos los países latinoamericanos son hoy en día miembros de la OMC. Es un hecho nuevo, eso no ocurría hace diez años. Recuerdo que en el año 1982 se intentó hacer en el SELA una reunión de coordinación de los países latinoamericanos para la reunión ministerial de ese año del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), y cuando fuimos a Ginebra a plantear los puntos de vista que teníamos para buscar un acercamiento entre los países de la región para esta reunión que fue clave para todo


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el proceso posterior de la Ronda Uruguay, cuando llegamos allá nos dijeron: pero fíjense, ustedes vienen a coordinar la posición de los países latinoamericanos, pero el SELA tiene 33 Países Miembros y ni siquiera la mitad de los Países Miembros del SELA son partes contratantes del GATT.Hoy en día los 27 países miembros del SELA son miembros de la OMC, y dado que el ámbito del sistema multilateral de comercio se ha ampliado considerablemente para abarcar todos estos temas nuevos que yo mencionaba anteriormente, lo que eso implica es que los 27 países del SELA, los países de la región, que son todos miembros de la OMC, tienen un piso común de normas, regulaciones y políticas que influyen en la política comercial. O sea que ese proceso de convergencia de las políticas, de las normas, de las disciplinas, es un proceso que está presente. No es una convergencia que estamos buscando hacia el futuro, sino es una convergencia que está con nosotros hoy en día y es la que está influyendo de manera determinante en el tipo de acuerdo que estamos celebrando.

La participación de todos los países de la región en la OMC significa que los acuerdos que se concluyen entre los países de la región son diferentes de los que concluíamos los países latinoamericanos en los años '60 o en los años '70. ¿Por qué? porque esos acuerdos tienen que respetar las disposiciones sobre acuerdos regionales que existen en la OMC y particularmente las disposiciones del Artículo 24 que exigen que los acuerdos regionales tengan una cobertura amplia, tiendan a la liberalización efectiva del comercio entre los países miembros y no conduzcan a mayores niveles de protección colectiva de los que existían antes de la formación de estos acuerdos regionales en los países individualmente considerados.De manera que hay condicionamientos que orientan la misma dinámica de los acuerdos subregionales, y si bien es cierto que los países de la región, como países en desarrollo, todavía pueden hacer uso de la cláusula de habilitación, y registrar sus acuerdos comerciales como países en desarrollo, con lo cual tienen mayor flexibilidad, no es menos cierto que esa flexibilidad es cada vez menor, porque es cada vez menos aceptada por los demás países. De manera que las disposiciones del Artículo 24 son disposiciones que influyen de manera directa en la calidad del proceso de integracion de la región.Finalmente, tercer nivel de convergencia: la convergencia en el ámbito hemisférico. Por supuesto que es prematuro en este momento hacer consideraciones muy definitivas sobre cómo va a influir en la dinámica de la integración latinoamericana la construcción de un ALCA. Pero está llegando el momento en que nos tenemos que poner a pensar seriamente en eso. Y en ver cómo es que este esfuerzo tan importante, tan significativo, que está dando tantos resultados a nivel regional, cómo este esfuerzo de integración latinoamericana, puede ser compatible con los objetivos del establecimiento de un Area de Libre Comercio entre todos los países de las Américas.Un punto de partida significativo para esta reflexión es la deslindar de qué estamos hablando, y de nuevo muchas veces cuando nos referimos al tema hemisférico hablando de integración hemisférica, y en verdad no estamos hablando de integración hemisférica puesto que no hay un proceso de integración hemisférica


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en curso. Hay un proceso de diseño de un Area de Libre Comercio entre los países de la región, no de integración hemisférica.

Es un proceso plenamente compatible con ese primer nivel de convergencia que yo señalaba anteriormente, que tiende hacia la conformación de un área de libre comercio a nivel latinoamericano, y que es perfectamente compatible también con la existencia de acuerdos subregionales de integración que tiendan hacia la conformación de una unión aduanera o de mercados comunes subregionales. Los países pueden hacer eso, pueden formar parte de una unión aduanera y simultáneamente pueden formar parte también de un área de libre comercio; lo que no pueden hacer los países es formar parte de dos UA diferentes, pero ciertamente que pueden formar parte de una UA y negociar como UA un área de libre comercio con terceros países. Ese es el esquema que está planteado.

¿Qué va a pasar con estas negociaciones? Si este Seminario hubiera tenido lugar hace quince días, yo hubiera dicho, bueno, hay un proceso preparatorio en curso, es muy interesante, se están haciendo una gran cantidad de trabajos que implican básicamente un relevamiento de información y un diagnóstico de la situación de la región en distintas áreas como inversiones, servicios, propiedad intelectual, etcétera. Pero no les hubiera podido decir mucho más que eso. Porque la naturaleza del ALCA, el contenido de las negociaciones, los plazos para iniciar las negociaciones, eran temas todavía no debatidos entre los países de la región.Pero la semana pasada tuvo lugar en Recife una reunión de Viceministros de Comercio de los países de las Américas y en esa reunión se presentaron cuatro propuestas específicas, una de Estados Unidos, otra de Canadá, otra de los países del MERCOSUR, y otra de los países del CARICOM, y tuvo lugar un primer intercambio de puntos de vista sobre estas propuestas, y resultó sumamente claro de esa discusión preliminar que existe un enorme nivel de coincidencia en las distintas propuestas en cuanto a varios de los puntos sensibles, varios de los puntos críticos con relación a la construcción del ALCA.

Primera coincidencia: el ALCA va a ser o debe ser un acuerdo de alcance hemisférico que coexistirá con los acuerdos subregionales y bilaterales existentes. Hay acuerdo entre todos los países de que eso debe ser así, y eso es muy importante porque como se recordará, cuando se comenzó a hablar de esta iniciativa, de lo que se hablaba era de la expansión del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), de su ampliación progresiva, caso por caso, país por país, hasta que todos los países de la región pudieran acceder al TLCAN, y ocasionalmente se hablaba también de la posibilidad de expandir, digamos el MERCOSUR y progresivamente llegar a esta liberación hemisférica del comercio o incluso se hablaba de negociaciones entre TLCAN y MERCOSUR como una via para alcanzar este acuerdo. Hoy en día ya de eso no se habla, este acuerdo de alcance hemisférico va a ser un acuerdo negociado por los 34 países participantes; un acuerdo independiente, distinto a los acuerdos existentes y un acuerdo que permitirá la continua existencia y el continuo fortalecimiento de los acuerdos subregionales y bilaterales actuales.En segundo lugar se acepta como principio que los países pueden participar individualmente o en grupo en las negociaciones para el ALCA. Esencialmente, los países del MERCOSUR y los países del


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Caribe han indicado que ellos van a participar como grupo, lo que significa que eso facilita las negociaciones por un lado, pero al mismo tiempo significa que estos grupos de países están buscando consolidar sus esfuerzos internos, en particular los países del MERCOSUR, al mismo tiempo que participan en esta iniciativa de alcance hemisférico.

Tercero, los países están de acuerdo en que los temas de la negociación son los temas mencionados en el plan de acción de Miami, y son los que están siendo examinados por los 11 grupos de trabajo, que están reuniéndose desde hace dos años. Básicamente, para no entrar en grandes detalles, el ALCA va a hacer un acuerdo de libre comercio que va a establecer un marco jurídico para la conducción del comercio entre los países de la región y que va a estar dirigido por un lado al tratamiento de los temas tradicionales del comercio, a la eliminación de los aranceles, la eliminación de medidas no arancelarias, el tema de los subsidios, las medidas anti-dumping, pero también va a ser un acuerdo moderno en el sentido de que va a incluir los nuevos temas de la política comercial, como inversiones, políticas de competencia, propiedad intelectual, servicios y otros.

En cuarto lugar hay pleno acuerdo en que el resultado de esas negociaciones de conformación de un ALCA, debe ser aceptado como un todo, como se dice en inglés single undertaking, lo que significa que todos los países van a tener el mismo nivel de derechos y de obligaciones, y sin embargo hay un reconocimiento implícito, no explícito todavía, de que los países pequeños pueden tener mayor flexibilidad que los demás para la aplicación práctica de los compromisos que se asuman. Así es que el nivel de convergencia de las políticas comerciales y de las políticas relacionadas con el comercio, que va a impulsar el ALCA es muy grande, porque se van a regular todos estos temas y porque van a ser aceptados todos estos temas por todos los países, a medida que avanzan las negociaciones.

Hay otros niveles de coincidencias importantes que tienen que ver con el establecimiento de una secretaría especial para las negociaciones, la necesidad de concentrar el esfuerzo en una, dos o máximo tres ciudades; las divergencias, que también las hay, se dan sobre todo en relación a las etapas de las negociaciones.El quinto punto, que es fundamental, es que todos los países están de acuerdo en que el lanzamiento de las negociaciones debe ocurrir durante la próxima Cumbre de las Américas, que se va celebrar en Santiago de Chile en marzo de 1998. Pero hasta ahí llegan las convergencias, porque luego hay posiciones distintas con respecto a qué es lo que se va a hacer efectivamente en las negociaciones una vez que se inicien.

Frente a ese punto, hay dos posiciones: por un lado los países del CARICOM y Canadá, que plantean que desde Santiago todos los temas deben comenzar a ser negociados simultáneamente, y que la negociación debe concluir también simultáneamente para el año 2003 o 2005, mientras que Estados Unidos plantea que debe haber dos etapas claramente diferenciadas en el proceso de negociaciones y MERCOSUR plantea que debe haber tres etapas en el proceso de negociaciones. Pero entre Estados Unidos y MERCOSUR, que sostienen las tesis de las etapas, también hay diferencias en cuanto a qué hacer en cada una de esas etapas y esencialmente los países del


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MERCOSUR piensan que los dos primeros años del proceso 1998 al año 2000 deben dedicarse a nomenclaturas arancelarias y temas afines, mientras que del 2000 al 2002, se vean las posibilidades de armonización en algunas áreas y se discuta el tema agrícola, y del año 2002 al 2005 se concentran las negociaciones de acceso a los mercados y de normas sobre inversiones, políticas de competencia etcétera.

Estados Unidos tiene una concepción totalmente distinta de lo que se debe hacer en cada etapa y en esa concepción sugiere que las discusiones sobre acceso a los mercados, conversión, liberalización del comercio de bienes y de servicios, y los temas gruesos de las negociaciones se toquen en la primera etapa y se dejen para una segunda etapa otros temas como anti-dumping, políticas de competencia, etcétera.Es una gran diferencia que todavía existe. No sé cómo va a ser resuelta, porque es una diferencia de fondo, y ahí lo único que puedo señalar en este momento es que habría que ver hasta qué punto la visión de la negociación por etapas se mantiene, si existe un acuerdo de que todo termine al mismo tiempo, porque si va a ser un todo único, el resultado de las negociaciones y todo va a terminar al mismo tiempo. A lo mejor las etapas son inevitables, pero sin que se hable de etapas.

Si se recuerda como fue la Ronda Uruguay, por ejemplo, las negociaciones se lanzaron en el año 1986, en Punta del Este, los dos primeros años se centraron en continuar el proceso preparatorio y en tratar de mejorar el sistema de solución de controversias del GATT. Vino luego la reunión del Montreal de 1988, se aprobaron esos acuerdos especialmente con lo que tuvo que ver con un sistema de solución de controversias, siguieron las negociaciones normativas y las negociaciones de accesos a los mercados... fue una negociación por etapas, porque no todos los temas requieren el mismo nivel de elaboración, de trabajo, de discusión y de reflexión, y en consecuencia no todos los países pueden poner un esfuerzo simultáneo y equivalente. Pero si hay seguridad de que todo termina al mismo tiempo, los países pueden encontrar una solución.

Un elemento adicional es que en una negociación en donde están todos los temas en la mesa, los distintos países, en este caso los 34 países participantes del ALCA, van a encontrar en algunos de ellos, no en todos, asuntos que son de su interés. Y sobre todo en este esfuerzo hemisférico, en donde participan países de una disparidad económica y de niveles de desarrollo tan grande, los países se van a sentir cómodos si todos los temas están en la mesa de negociación y si ellos encuentran en alguno de ellos satisfacción hacia sus intereses fundamentales.Esto es básicamente lo que está ocurriendo. Los próximos encuentros en Río de Janeiro y Bello Horizonte van a ser críticos para la definición de las etapas futuras de negociación. Termino señalando lo siguiente: como decía anteriormente, este es un proceso que va a ocurrir. La etapa preparatoria permitió identificar un gran nivel de coincidencias entre los distintos países; va a ser un proceso muy complejo, muy difícil, porque en él participan países muy diferentes, de tamaño, de nivel de desarrollo, con sistemas jurídicos distintos. Es un proceso que se va dar simultáneamente con el esfuerzo de convergencia y de conciliación de las políticas a nivel latinoamericano. Un gran desafío consiste en cómo aprovechar


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las oportunidades que implican esta negociación de alcance hemisférico, que por cierto está llamada a establecer un nuevo marco de relaciones entre el norte desarrollado y el sur en desarrollo de la región.

(*) Transcripción magnetofónica no sometida a revisión por parte del autor.CONVERGENCIA REGIONAL Y NEGOCIACIONES HEMISFERICAS

Juan Mario VACCHINODirector de Desarrollo, Sistema Económico Latinoamericano (SELA), Caracas.

1. INTRODUCCION

Las reflexiones que siguen parten de los análisis desarrollados por la Secretaría Permanente, en el documento "El proceso de convergencia regional y el establecimiento del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA)", que fuera preparado para la III Reunión de Responsables Gubernamentales de Política Comercial de América Latina y el Caribe, realizada en Montevideo, el pasado 21 de octubre de 1996, en el marco de las actividades que acompañaron a la celebración del XXII Consejo Latinoamericano.

En dicho documento se examinan las relaciones existentes entre el proceso de articulación y convergencia regional y de conformación del Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), poniendo a disposición de los Estados Miembros del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) algunos elementos de análisis y reflexión sobre el complejo proceso de integración regional y de negociaciones hemisféricas, que se desarrollan actualmente.

En esta presentación, y teniendo en cuenta la naturaleza y alcances del presente seminario, se consideran: en primer lugar, algunos fundamentos y caracteres del proceso de articulación de los distintos acuerdos de integración entre los países de la región; en segundo lugar, los antecedentes y estado de situación del proceso de establecimiento del ALCA, y en tercer lugar, algunas consideraciones sobre los interrogantes y perspectivas que plantean los posibles desarrollos de ambos procesos.

América Latina y el Caribe viven un momento crucial: en el plano global, parecerá que nunca antes se hubiera avanzado tanto en la tendencia a la mundialización, como expresión del desarrollo acelerado y unificado del sistema capitalista a escala planetaria. El surgimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el nuevo ordenamiento normativo multilateral constituyen el insoslayable punto de partida del conjunto de reglas que se deberán en el comercio internacional, haciéndolo más transparente y previsible. Paralelamente, se han desarrollado, en forma creciente, agrupaciones regionales que no sólo expresan la necesidad de defenderse de las diferentes asimetrías y dificultades que han caracterizado a la economía internacional, sino también expresiones concretas de una tendencia que encuentra en la vecindad y similitudes en los orígenes, situaciones y perspectivas, el punto de partida para desarrollar proyectos comunes en diferentes planos de la realidad.La creación de espacios de integración regional es un proceso que en las actuales circunstancias parece compatible con la globalización de los procesos económicos y la búsqueda de una mejor


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inserción internacional. En efecto, las tendencias globales enriquecen el concepto de integración al incluir en su agenda una amplia gama de nuevos temas; a su vez, la liberación preferencial del comercio de bienes y servicios y de la circulación de factores en áreas integradas se ha convertido en una estrategia crucial para mejorar la participación de los países involucrados en la economía mundial. En este contexto, se puede afirmar que los compromisos multilaterales surgidos de la Ronda Uruguay tienden a estimular la integración en tanto impone la observancia de normas mínimas comunes a todos los esquemas y acuerdos, contrarrestando de esta manera el surgimiento de bloques proteccionistas y cerrados. Tal como se viene abriendo camino la idea en la OMC, los esquemas y acuerdos de integración tienden a ser actualmente complementarios de los avances multilaterales y estimulantes de la liberalización en general.En la coyuntura internacional y regional actual, de infrecuente dinamismo, los países de la región, como catapultados por su nueva percepción de sí mismos y de su modelo de desarrollo y de su relacionamiento externo, han establecido líneas de actuación, en diferentes planos, que pueden ser vistos como opciones estratégicas, de diferente intensidad y sin que las separen límites definidos. Ellas son: las relaciones subregionales (incluyendo las bilaterales de nuevo tipo), las regionales, las hemisféricas, las relaciones interregionales y las internacionales (1).2. LAS INTEGRACIONES SUBREGIONALES Y LA CONVERGENCIA REGIONAL

2.1 Interrelaciones en la ALADI

El desarrollo del proceso en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), expresado institucionalmente en el esquema operativo previsto en el Tratado de Montevideo 1980, asignó el papel promotor del proceso a las acciones y acuerdos de alcance parcial entre los Países Miembros (PM), incluyendo los acuerdos con otros países de América Latina y el Caribe. Este esquema pragmático y flexible de acuerdos de alcance parcial, si bien se complementaba con mecanismos multilaterales como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR) y las Nóminas de Apertura de Mercado (NAM) en favor de los Países de Menor Desarrollo Relativo (PMDR) e instituciones como la Conferencia de Evaluación y Convergencia, no resultó viable ni equilibrado en ningún momento (2).

Desde mediados de los años ochenta y más todavía a partir de la década de los noventa, las relaciones subregionales, incluyendo los acuerdos bilaterales entre países de la región, aumentaron su dinamismo y fueron los portadores de los principales avances del proceso de integración, caracterizado por algunos elementos comunes:

a. cobertura amplia o total desgravación del universo arancelario (en contraste con las negociaciones producto por producto precedente);b. establecimiento de un cronograma de liberalización de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio;

c. armonización de reglas de política comercial;d. diversificación creciente de las materias incluidas en las negociaciones, incluyendo materias como servicios, inversiones, propiedad intelectual, medio ambiente, compras gubernamentales y otras;e. acuerdos institucionales flexibles y ajustables en el tiempo (pronunciando la participación directa de los gobiernos nacionales en las instancias de dirección y promoción);


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f. replanteo del criterio de los tratamientos diferenciales generales y automáticos, si bien se mantiene el reconocimiento de asimetrías entre los países, mediante modalidades pragmáticas y transitorias que, si bien no desconocen la existencia de asimetrías entre los países participantes, asientan las obligaciones de los mismos sobre el principio de reciprocidad (3).

En cuanto a los contenidos específicos se manifiestan algunas diferencias relacionadas con el tipo de esquema, ámbito, cobertura y grado de armonización de políticas: a) Uniones Aduaneras en etapa de perfeccionamiento, como la Comunidad Andina (CA), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y el Mercado Común del Caribe; b) Zonas de Libre Comercio (ZLC) de "primera generación", caracterizadas por su naturaleza esencialmente comercial, y c) ZLC de "nueva generación", que extienden sus materias a temas como servicios, inversiones, propiedad intelectual y compras estatales (4).

2.2 Desarrollos en Centroamérica y el Caribe

El proceso de integración económica en Centroamérica y el Caribe también ha tenido una gran reactivación en años recientes. En el caso centroamericano se logró la renegociación del arancel uniforme centroamericano, la eliminación de buena parte de los obstáculos al comercio intrasubregional y la suscripción de varios instrumentos de política comercial común. Aunque faltan acciones para perfeccionar la ZLC y se mantienen diferencias respecto del arancel externo, el crecimiento del comercio en el mercado ampliado ha sido notable en los años recientes, habiéndose llegado a equiparar los niveles más altos logrados en la década de los setenta.

Al interior del área centroamericana se ha verificado un dinamismo favorable a la convergencia: la reincorporación de Honduras al proceso centroamericano, el inicio de la vinculación formal de Panamá, la participación de Belice y de República Dominicana son expresiones de esta tendencia.

En cuanto a la Comunidad del Caribe (CARICOM) se ha seguido avanzando en la tarea de establecer un mercado único y una economía única. En la reciente Cumbre en Antigua se adoptaron decisiones que consolidan esta tendencia, como así también su aproximación con otras subregiones de América Latina y el Caribe. En tal sentido, en la última reunión a nivel ministerial entre países centroamericanos y caribeños se acordó iniciar las negociaciones tendientes a establecer un área de libre comercio entre ambos grupos de países.Surge igualmente como testimonio de la disposición y voluntad para profundizar las relaciones recíprocas, el establecimiento de la Asociación de Estados del Caribe (AEC) y los progresos alcanzados para ponerla en funcionamiento.

2.3 Articulaciones entre subregiones y países

Los compromisos integradores y el rápido crecimiento del comercio intrarregional se han convertido en una valiosa herramienta para propiciar una mayor competitividad de las empresas, estimular las


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políticas de apertura y desregulación y diversificar los riesgos de una economía internacional más abierta y globalizada. No obstante, a nivel de la región subsiste un crucial desafío, pendiente de solución: la articulación entre los distintos esquemas de integración, que permitiría consolidar la actual evolución hacia economías más abiertas al comercio internacional y más estables en términos macroeconómicos, con una mayor competitividad de sus estructuras productivas y un mayor poder de negociación respecto de terceros (5).

Aunque el marco operativo e institucional de la ALADI no dejó de considerar la perspectiva de un proceso de articulación y convergencia que permitiera multilateralizar a escala regional los avances obtenidos en los acuerdos de alcance parcial, los mecanismos multilaterales no pudieron actuar como inductores de este proceso ni impulsar una gradual y progresiva articulación entre los distintos esquemas y acuerdos de integración con miras a avanzar desde el actual área de preferencias económicas hacia estadios superiores de integración (6).

Sin embargo, habiendo los PM de la ALADI optado por estrategias indirectas, de pasos sucesivos y de menor a mayor, los avances hacia la articulación y convergencia regional dependen de los impulsos y capacidades que puedan desarrollarse a nivel de las subregiones.

En efecto, a partir de la propuesta de Brasil, de establecer un Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA o MERCOSUR ampliado), asumida posteriormente por el MERCOSUR; este agrupamiento ha pasado a ejercer un innegable efecto de atracción sobre los restantes países de América del Sur y se perfila como un eje de convergencia que se extiende, incluso, a los países de Centroamérica y el Caribe. Hasta el momento Chile y Bolivia han logrado culminar las negociaciones de amplia cobertura para perfeccionar la asociación de dichos países al MERCOSUR y establecer a futuro espacios de libre comercio, así como para desarrollar otras áreas y materias, que pueden considerarse como significativos pasos hacia la articulación y convergencia regional.Los países andinos, de acuerdo con la Decisión 321 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, han avanzado en el proceso de renegociación del patrimonio histórico de la ALADI con el MERCOSUR y se espera que lleguen a suscribir acuerdos de libre comercio, a más tardar en 1997. En este aspecto, existen algunas dudas, más allá de las declaraciones y compromisos adquiridos acerca de la posibilidad de negociar un acuerdo conjunto Grupo Andino (GRAN)MERCOSUR o de llegar a la suscripción de acuerdos entre el MERCOSUR y cada país andino individualmente.

Chile ha logrado configurar una extensa red de acuerdos bilaterales de libre comercio, que le permiten ser el primer PM de la ALADI en establecer una ZLC con los demás PM (sólo quedaría pendiente un convenio de igual naturaleza con Bolivia para completar la trama).Del progreso de las negociaciones resultarían diversos y nuevos puntos de sutura que, a partir del MERCOSUR como núcleo de una ZLC en América del Sur, podría potenciarse con crecientes nexos y acuerdos con los restantes agrupamientos subregionales de América Latina y el Caribe y avanzar en la construcción de un sistema regional de integración (7).


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3. EL PROCESO DE ESTABLECIMIENTO DEL ALCSA

3.1 Antecedentes

En la Cumbre de las Américas celebrada en la ciudad de Miami, en diciembre de 1994, 34 Jefes de Estado y gobierno de los países del Hemisferio se comprometieron a preservar la democracia, erradicar la pobreza y la discriminación, garantizar un desarrollo sustentable y promover la prosperidad a través de la integración y el libre comercio. En este aspecto, acordaron propiciar la construcción de un ALCSA, cuyas negociaciones debían concluir en el año 2005.Al presente, se han celebrado dos reuniones ministeriales (Denver, junio de 1995 y Cartagena de Indias, marzo de 1996) y constituido once grupos de trabajos, cuyos resultados serán considerados en la próxima reunión ministerial de Belo Horizonte, de mayo de 1997. En ella, ya cumplida la etapa de los estudios preliminares y con vistas a la II Reunión en la Cumbre, que se celebrará en Santiago de Chile, en marzo de1998, se deberán establecer los criterios y pautas para iniciar las negociaciones que deberían conducir al establecimiento del ALCSA.

Tanto de las declaraciones de los Presidentes, como de los Ministros del área comercial, se pueden extraer algunos criterios que regirían el establecimiento del ALCA:

• El ALCA se basaría en los acuerdos subregionales y bilaterales existentes, cuyas normas deberían compatibilizarse para ampliar y profundizar las relaciones recíprocas;• El ALCA debería ser un acuerdo de alcance hemisférico, que coexistiría con los acuerdos bilaterales y subregionales existentes, negociado por todos los países participantes en el proceso;• En el cumplimiento de los compromisos recíprocos se deberían tomar en consideración las amplias diferencias existentes en niveles de desarrollo y de tamaño respecto de las economías más pequeñas, con el fin de facilitar su integración y aumentar su nivel de desarrollo;• La liberalización comercial del hemisferio y las políticas de protección del medio ambiente deberían apoyarse mutuamente en aras del desarrollo sostenible;• El movimiento dinámico y eficiente de bienes, servicios, capitales, información y tecnología requiere de la creación de una infraestructura hemisférica, con la participación del sector privado y el financiamiento de las instituciones financieras internacionales;• La creación del ALCA debería procurar evitar crear nuevas instituciones, a cuyo efecto las organizaciones interamericanas y el sector empresarial de las Américas debería cumplir un papel de impulso y seguimiento de las acciones que se acuerden (8).

3.2 Avances en los Grupos de Trabajo

Del desarrollo de la etapa preparatoria, previa a las negociaciones propiamente dichas, se pueden extraer algunas conclusiones sustantivas sobre los avances registrados en los diferentes campos cubiertos por la actividad de los grupos de trabajo:


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• El progreso en los diferentes Grupos de Trabajo ha sido diferente en función de la importancia de los intereses comunes existentes, siendo más débil en el caso de temas como acceso a mercados, subsidios, "antidumping" y derechos compensatorios y economías más pequeñas, como así también en compras del estado y servicios.• Las coincidencias y divergencias entre los países participantes no ha respondido a la "clásica" dicotomía Estados Unidos (EE.UU.)/países de América Latina y el Caribe. Los alineamientos entre países han dependido de las líneas temáticas y, en menor medida, de intereses subregionales.• La fase preparatoria de las negociaciones ha avanzado bastante exitosamente, con el apoyo de organismos multilaterales y sin necesidad de mecanismos institucionales complejos. Para superar algunos problemas de coordinación, información y superposición se estableció el mecanismo de reuniones de coordinadores de los grupos de trabajo y de vice-ministros de comercio.• Aunque no se han logrado todavía visiones convergentes sobre el significado del ALCA, en cuanto a la cobertura temática; el carácter de las reglas y disciplinas, vis-á-vis de las asumidas en la OMC; y la aceptación de los tratamientos diferenciales, como expresión de las asimetrías entre los participantes.

3.3 Posibles efectos del ALCA

Desde el punto de vista de los países de América Latina y el Caribe, qué costos y beneficios se pueden derivar del ALCA?a. Entre las potenciales ventajas de la liberalización del comercio hemisférico cabría señalar:

o El mayor acceso al mercado norteamericano, objetivo que podría contribuir a la consolidación de la apertura y a obtener mayores flujos de inversión extranjera directa; o el estímulo a la inversión que significaría una mayor dimensión del mercado y la consolidación de políticas macroeconómicas; o disminución del "riesgo país", producto de las inestabilidades macroeconómicas vividas en los países de la región;

o mayor acceso a mercados de otros países latinoamericanos no incluidos en los propios esquemas de integración;o aumento del poder de negociación respecto de otras áreas y terceros países.

b. Los inconvenientes podrían surgir de los siguientes factores:o los mayores costos de ajuste y la necesidad de reconversión más acelerada de actividades industriales, teniendo en cuenta la existencia de aranceles más altos, estructuras de precios diferentes y mercados de productos, financieros y de trabajo más segmentados; o las pérdidas de las preferencias en los esquemas subregionales y entre los países latinoamericanos, en favor de EE.UU. y Canadá; o las dificultades para obtener una rápida liberalización del sector agrícola y eliminación de los subsidios existentes en EE.UU. y Canadá, que tanto preocupan a los sectores productivos latinoamericanos;

o La exigencia de cambios en algunas políticas internas, como en materia de reglamentaciones laborales, medioambientalistas y de disciplina de competencia; o Los mayores requerimientos en materia de reglas de origen, similares a las del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA); o las limitaciones, que un acuerdo hemisférico, impondría al


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desarrollo de políticas comerciales e industriales propias;o las obligaciones más estrictas en materia de inversiones y propiedad intelectual (9).

Hasta ahora existen pocas estimaciones cuantitativas sobre los beneficios y los costos para América Latina que se conseguirían de formarse una ZLC hemisférica.

4. ESTADO DE SITUACION, PERSPECTIVAS E INTERROGANTES

La reunión de viceministros del ALCA, celebrada en Recife, Brasil, del 25 al 27 de febrero pasado, permitió se examinaran aspectos claves para el desarrollo de las negociaciones, como las modalidades, el contenido y los plazos para las negociaciones y que se reflejaran más claramente las posiciones de los principales grupos de países sobre los mismos (10).

4.1 Naturaleza y participación

Hubo consenso general acerca de que el ALCA debía ser un acuerdo de alcance hemisférico, coexistiendo con los acuerdos subregionales y bilaterales existentes, y negociado conjuntamente por todos los países, lo cual implicaría un cambio importante acerca de la idea predominante al comienzo de las negociaciones, cuando una de las opciones prevalecientes era la de ampliar el NAFTA progresivamente.Asimismo, se habría aceptado la idea de que los países pudieran participar individualmente o en grupo en las negociaciones del ALCA. Los países del MERCOSUR y CARICOM habrían manifestado que negociarán como grupo, en tanto que EE.UU. y Canadá lo harían individualmente.

4.2 Contenidos, enfoques y plazos

El debate ministerial de la anterior reunión de Cartagena, que mostró la existencia de diferentes posiciones sobre los caminos más apropiados para la construcción del ALCA y los plazos para iniciar las negociaciones, se han reeditado en la reciente reunión de viceministros, de Recife.En dicha reunión, respecto de los contenidos, se acordó en que el ALCA debía contemplar los temas señalados en el Plan de Acción de la Cumbre de Miami. Estos temas están siendo analizados en los distintos Grupos de Trabajo establecidos en las reuniones ministeriales de Denver y Cartagena, a los que cabría agregar el Grupo de trabajo sobre solución de controversias, que será establecido en la Reunión Ministerial de Belo Horizonte.En cuanto a las etapas de las negociaciones se presentaron diferentes posiciones: mientras EE.UU. y MERCOSUR sostuvieron que las negociaciones debían tener lugar en etapas consecutivas, Canadá y CARICOM propusieron que todos los temas fueran discutidos simultáneamente.

• El calendario propuesto por EE.UU. contempla dos etapas de negociación: una primera durante los años 1998/99 y otra a partir del año 2000. La primera negociaría el acceso a mercados y temas como inversiones, servicios, compras gubernamentales, normas técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, procedimientos aduaneros y propiedad intelectual, mientras la segunda etapa


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consideraría los subsidios, derechos "antidumping" y compensatorios, salvaguardas, competitividad y solución de controversias.• El MERCOSUR, por su parte, plantea una negociación "gradual y progresiva" en tres etapas: a) facilitación de negociaciones (años 1998/99); b) normas y disciplinas (años 2000/02); y c) acceso de bienes y servicios y total eliminación de subsidios y aranceles, como etapa final. En esta perspectiva, el Area de Libre Comercio Hemisférica no sería sino la que sea posible negociar, con períodos de transición y regímenes de excepción para productos considerados sensibles. Al mismo tiempo, el MERCOSUR sostiene que EE.UU. debería ser recíproco en el proceso de apertura económica, incluyendo también todos los productos que sufren restricciones en el mercado estadounidense (11).• La propuesta canadiense señala que todos los temas de negociación debían ser discutidos simultáneamente y las negociaciones estar concluidas para finales del 2003, con el fin de que los acuerdos puedan ser ratificados por los poderes legislativos de todos los países involucrados durante el 2004 y que el ALCA comience a regir desde el 2005. Para el CARICOM las negociaciones debían ser organizadas de modo de concluirse en tiempo hábil, para que el ALCA sea implementada a partir del año 2005 (12).

Aunque hubo acuerdo en general acerca de que las negociaciones debían desarrollarse a partir de la próxima Cumbre de Santiago de Chile (marzo de 1998), se manifestaron diferencias entre las propuestas de EE.UU., Canadá y CARICOM, por una parte, y el MERCOSUR, por la otra, sobre la fecha de comienzo efectivo de las mismas.Finalmente, en cuanto a la consideración de las asimetrías, CARICOM como Centroamérica, sostienen que las economías más pequeñas debían tener períodos de adaptación más largos y plazos de gracia, antes de que fueran obligatorios los diferentes acuerdos, además de recibir la asistencia técnica y financiera necesaria, para que las economías más pequeñas puedan aprovechar del ALCSA (13).

4.3 Perspectivas

No se pueden esperar resultados definitivos para un horizonte negociador tan complicado y con intereses tan disímiles en el corto plazo, aunque la próxima reunión de Ministros de Comercio en Bello Horizonte, muy posiblemente permita contar con una mejor definición de los parámetros de negociación. Mientras tanto, según aprecian algunos expertos, se podrían producir diferentes alineamientos en torno de dos polos de negociación: EE.UU., con el NAFTA, en el Norte, y Brasil, con el MERCOSUR, en el Sur.

Por una parte, se advierte, en particular, que están aumentando los comentarios negativos desde EE.UU. sobre el MERCOSUR y diversos círculos de ese país están requiriendo de su gobierno un mayor protagonismo para restablecer el liderazgo hemisférico norteamericano, en primer lugar, a través del "fast- track", para que la administración inicie las negociación es con Chile con vistas a su incorporación al NAFTA; en segundo lugar, acelerando las negociaciones para el establecimiento del ALCA. De esta manera


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se combinaría una política de acceso selectivo al NAFTA, con el establecimiento de una ZLC hemisférica, desde Alaska a Tierra del Fuego.

Por otra parte, el MERCOSUR mantiene su estrategia "indirecta", de marchar paso a paso, atacando sucesivas esferas concéntricas (14) y estableciendo listas de excepción y otras restricciones, que permitieran el desarrollo de las propias áreas de actividad económica (especialmente en industrias de avanzada). En tal sentido, se han comenzado a poner de manifiesto expresiones de solidaridad de las organizaciones empresariales de los países del MERCOSUR, respecto de las posturas asumidas en la reciente reunión de viceministros. Para el MERCOSUR, la formación del ALCA dependerá de un "cronograma aceptable", que evite una brusca apertura comercial, que exponga a sus PM a un choque dramático para la competitividad de sus industrias y para la marcha de sus economías.Entre ambas posturas, existen posiciones intermedias de otros grupos de países de la región, más vinculados comercialmente a EE.UU. y cuya perspectiva a futuro sigue siendo el acceso, en las mejores condiciones posibles, al mercado de dicho país.En estas condiciones el resultado final habrá de depender de la capacidad de los países de la región para coordinar y concertar posiciones y de cara a las arduas y difíciles negociaciones que deberán desarrollar con EE.UU. en el futuro inmediato.

NOTAS

1. Véase para más detalles, nuestro artículo: "En la era de la globalización. Espacios y opciones de integración", Revista Capítulos, SELA, N° 45, enero/marzo 1996.2. En ellos, el progreso de la integración se asocia a la presencia, en forma simultánea, de la dimensión política, las condiciones estructurales básicas y el marco institucional adecuado a cada fase del proceso.3. Caso, entre otros, del Tratado de Asunción que crea el MERCOSUR.4. Más allá de sus modalidades específicas, los acuerdos de integración tienen un anclaje geográfico y una perspectiva geopolítica dominante en función de la vecindad, la infraestructura, las vinculaciones empresariales y la mayor circulación de bienes, personas, servicios y capitales entre los países involucrados.5. En esta dirección, un obstáculo a vencer se deriva de la débil relación comercial y económica inter- esquemas, como en los casos de MERCOSUR y la CA; entre ésta y el MCCA; entre los países de la ALADI y CARICOM o entre Centroamérica y CARICOM.6. Nos parece que el proceso de convergencia, en las actuales condiciones latinoamericanas, implica la articulación de esquemas subregionales y acuerdos bilaterales y debe entenderse como un concepto multidimensional (jurídico, político y económico) que comprende los aspectos formales y las condiciones estructurales necesarias para que los países involucrados puedan interactuar en un marco institucional y normativo común de más amplias dimensiones. Nos parece, además, que las diferencias existentes en la noción de convergencia entre Europa y América Latina, más que a una diferencia conceptual de fondo responde a los distintos estadios por los que atraviesa el proceso de integración en ambas regiones: la unión económica y monetaria en la Unión Europea; el


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establecimiento de áreas de libre comercio de bienes y servicios o uniones aduaneras en América Latina.7. En tal sentido, además de las relaciones preexistentes entre los países de la AEC, son significativos los recientes contactos entre países del MERCOSUR y del Caribe, como, por ejemplo, la participación del Canciller del Uruguay, en la Cumbre de los países de la CARICOM, celebrada el pasado mes de febrero en Antigua.8. Tras la cumbre de Miami se reactivó el mecanismos de cooperación institucional OEA-BID-CEPAL, establecido en 1960, a fin de dar apoyo analítico y asistencia técnica a los Grupos de Trabajo. A su vez, a los coordinadores de los mismos se les dio la potestad de convocar a otros organismos: al SELA se lo convocó en el Grupo de Economías más pequeñas, con vistas a la elaboración de un programa de cooperación técnica en beneficio de dichas economías y a la ALADI, en el Grupo de Trabajo sobre Origen y procedimientos aduaneros.9. Véase la publicación del Centro de Economía Internacional de Argentina: El Area de Libre Comercio de las Américas, Buenos Aires, enero de 1997.10. Véanse sobre los puntos debatidos y los acuerdos preliminares alcanzados en la reunión de Recife, las declaraciones de Miguel Rodríguez Mendoza, Asesor Especial de la Comisión de Comercio de la OEA, en "Reporte. Diario de la Economía", Caracas, marzo de 1997.11. Véanse las declaraciones a la prensa internacional del Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, con ocasión de los preparativos del III Encuentro de Ministros de Comercio de las Américas, en la ciudad brasileña de Recife, de febrero de 1997.12. De los restantes países se conoce que el GRAN propondrá un modelo para las negociaciones, aún en elaboración.13. En apoyo de los trabajos del Grupo de Trabajo de Economías más pequeñas, que coordina Jamaica, se pidió a la Secretaría Permanente del SELA analizar los mecanismos de asistencia técnica en curso e identificar los requerimientos de asistencia técnica para facilitar la participación de los mismos en los procesos de negociación y establecimiento del ALCA. Para cumplir dicha solicitud, se presentaron los documentos "Lineamientos para un Programa de Cooperación Técnica para las economías más pequeñas: propuestas de la Secretaría Permanente del SELA", a la V Reunión del Grupo (Caracas, 13/15 de noviembre de 1996) e "Identificación de necesidades de asistencia técnica en el proceso del ALCA", a la VI Reunión del Grupo (Georgetown, 13/14 de febrero de 1997).14. Teniendo en cuenta el carácter de "global traders" del Mercosur y otros países de América del Sur, dichas esferas se extienden a las relaciones birregionales (caso de la Unión Europea) y a las relaciones multilaterales (reforzamiento de la OMC).

EL MULTILATERALISMO Y LA CONVERGENCIA INTERREGIONAL

Jacques PELKMANSSenior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas; Profesor de Integración

Económica Europea, Universidad de Maastricht, Países Bajos.

1. EL PROBLEMA

La presente ponencia aborda la pregunta: ¿En qué medida las normas multilaterales (GATT/OMC) pueden promover la convergencia interregional? Cabe señalar, desde un comienzo que la pregunta no es: ¿El libre comercio promueve la convergencia interregional? Las normas multilaterales para el comercio de bienes y servicios no


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prescriben el libre comercio. Lo que hacen esencialmente es elaborar principios tales como la no discriminación y el trato nacional; ofrecer un marco eficaz para las negociaciones comerciales (voluntarias) en términos de reciprocidad, ventajas y obligaciones mutuas, incluyendo las prohibiciones básicas de ciertos instrumentos y establecer salvaguardias y procedimientos de solución de controversias.La convergencia puede referirse a dos conceptos bien diferentes: el estrechamiento de las diferencias de los ingresos reales y la convergencia normativa. La presente ponencia se refiere a este último concepto.En vista de la diseminación del regionalismo económico (prácticamente todos los miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) participan en, por lo menos, un acuerdo regional de comercio) y en vista de la naturaleza cada vez más global de la OMC (ya son casi 130 miembros y unos 25 se está preparando para su adhesión), las empresas internacionales y muchos reguladores expresan su preocupación por la falta de convergencia normativa entre las diferentes regiones (que se están integrando) e incluso dentro de ellas. Como lo ha señalado una encuesta de la OMC (OMC, 1995), la diferenciación en las normas y los métodos entre los diversos acuerdos regionales notificados es enorme. Es más, la importancia de las diferencias varía muchísimo entre las diferentes medidas de los instrumentos.

La estructura de la ponencia es la siguiente: la Sección II hace una breve mención a las dos ondas de regionalismo económico desde principios de la década del sesenta y su diferencia fundamental. La segunda onda coincide con un aumento manifiesto del multilateralismo. ¿Se trata de una coincidencia? La Sección III examina cómo las normas multilaterales influyen directamente sobre el alcance y el fondo del regionalismo. Dado que la influencia directa de la OMC se limita al Artículo 24, Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) (y Artículo 5, Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) mientras que el cumplimiento antes que surgiera la OMC era insatisfactorio, hay un programa claro aquí que tenderá a reducir un poco las diferencias en materia de regionalismo. No obstante, para comprender la naturaleza y los grados de la divergencia normativa interregional, hay que ir "más allá" de la OMC de hoy, simplemente porque el "nuevo" regionalismo es, por lo general, de un alcance más amplio y muestra muchos grados de ambición. La Sección IV recuerda brevemente cómo el "nuevo" regionalismo influyó sobre el multilateralismo y luego pasa a analizar los diferentes métodos y ambiciones del regionalismo. La Sección V presenta la conclusión.

2. MAS REGIONALISMO Y MULTILATERALISMO: ¿UNA COINCIDENCIA?Hasta junio de 1996 se habían notificado a la OMC 126 acuerdos regionales de uno u otro tipo (1). Algunos de esos tipos de acuerdos no se notificaban, normalmente porque los países que los integraban no eran, en ese entonces, partes del GATT, o porque su base la constituían marcos ya notificados. Puede argumentarse la existencia de dos ondas de iniciativas regionales: una en las décadas del sesenta y el setenta y una a partir de 1990. El problema de esta posición es que se basa en el número de notificaciones, cuando la importancia y la interdependencia de los acuerdos regionales son indicadores más reveladores. Es así que el


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ejemplo de regionalismo económico más profundo y, probablemente de mayor importancia, sea el resultado de tres tratados celebrados ya en la década del cincuenta: los tratados de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) de 1951 y de la Comunidad Económica Europea (CEE) y Euratom de 1957. La interdependencia de las iniciativas regionales puede ser tan poderosa que se torne en un factor que contribuya a explicar esas "ondas". Es por ello que la gran mayoría (es decir 76) de las 109 notificaciones al GATT hasta el 1 de enero de 1995 eran con partes europeas o entre ellas. De los 33 acuerdos celebrados entre 1990 y el 1 de enero de 1995, 24 fueron en Europa. Los 17 que se agregaron entre el 1 de enero de 1995 y junio de 1996 están en Europa. La "onda" posterior a 1989, en términos de cifras es, por lo tanto, primordialmente una función de una tendencia forzosa de integración económica paneuropea que continúa profundizándose.Sin embargo, en las Américas puede observarse una interdependencia similar, aunque presumiblemente menos forzada. La cadena de iniciativas es, por supuesto, bien conocida por los participantes: Area de Libre Comercio Canadá-EE.UU. (CUFTA), TLCAN, un rejuvenecimiento del Mercado Común Centroamericano (MCCA), el MERCOSUR, un ímpetu fresco del Grupo Andino (GRAN), una serie de acuerdos comerciales bilaterales o trilaterales (más) libres y el esfuerzo por crear el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Tanto en Europa como en las Américas hay un mercado dominante y un amplio margen de mercados de tamaño medio y más pequeños: la profundización, la ampliación (del alcance) y la expansión del regionalismo que abarque al mercado esencial afectará las exportaciones, la competitividad (relativa) y los flujos de inversiones directas y, como consecuencia, creará incentivos para las estrategias del "yo también" por parte de otros países.Hay otras varias razones para el regionalismo de las cuales por lo menos una, podría ayudar también a explicar las ondas. Se trata del clima económico político reinante y su fundamento intelectual e ideológico. En las décadas del sesenta y el setenta, una cadena de acuerdos regionales se basó en los argumentos de sustitución de importaciones (América Latina; la ZCP de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). Aparte de la lógica económica de ampliación del mercado basada en la desviación del comercio, cuestionable en la mejor de las circunstancias, esto condujo a un énfasis en la distribución en la economía política de la especialización acordada, cuyo resultado fueron el fracaso y la discordancia. Subyacente a la onda de la presente década están, en cambio, las reformas comerciales y las políticas comerciales que miran hacia afuera, quizás debido a los ejemplos exitosos del este asiático y a los experimentos interesantes de Chile, por ejemplo. En realidad y, en cierta medida, esto desempeñó también su papel en Europa. La CE-1992 significó un enorme programa basado en la oferta con un fuerte sabor en pro de la competencia y un efecto positivo sobre el acceso a los mercados para terceros países. Por otra parte, el colapso del comunismo condujo a un cambio más drástico aún hacia las reformas en pro del mercado (2), al igual que un a empuje casi desesperado por obtener el acceso rápido a los mercados de la Unión Europea (UE) (y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA). Una segunda razón mencionada con frecuencia a favor del regionalismo es de tipo defensiva, es decir, que mejora la posición negociadora o la posición de último recurso de una política de "seguro", en caso de que los grandes bloques comerciales actuaran de forma adversa.Otras razones a favor del regionalismo son, ante todo, de carácter primariamente político (por ejemplo: el Mercado Común Arabe) o tienen sus orígenes en las épocas coloniales (por ejemplo varios grupos africanos, todos inestables en la práctica). El regionalismo


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impulsado por la búsqueda de un mercado principal que existe en Asia (por ejemplo la Asociación del Sur de Asia para la Cooperación Regional (ASACR) permanece siendo puramente simbólico en la medida en que la economía principal (la India en este caso) no esté dispuesta a liderar el proceso. El regionalismo puede surgir también alrededor de Sudáfrica en un cono de África del Sur.

Una diferencia fundamental entre la primera y la segunda onda está en la naturaleza y el alcance de los acuerdos recientes. Mientras que la primera onda en general limitó el regionalismo a la reducción de los aranceles (y los contingentes) para la totalidad de los bienes industriales o para algunos seleccionados con el objetivo de promover el comercio dentro de la región y bajar los costos detrás de la protección, la segunda onda tiende a presentar acuerdos de una gama muy amplia, que abarcan los obstáculos técnicos, los servicios, la inversión y los Impuestos de Compensación de Ingresos (TRIPs) o que prometen extensiones futuras en este campo. El objetivo detrás de muchos acuerdos de la segunda onda ha variado de ser exclusivamente un dispositivo para la promoción de la exportación regional, a ser el propulsor de las reformas económicas y comerciales internas, induciendo una mayor eficiencia y aumentando el atractivo para los inversores extranjeros. En una perspectiva en pro del mercado, en pro de la competencia, en pro del crecimiento, el alcance más amplio y la integración más profunda se justifican por la reducción de costos y los efectos a favor de la innovación de las medidas, al igual que por la exposición adicional a la competencia a la que pueden dar lugar.Con una situación de esta naturaleza no es muy sorprendente que la segunda onda de regionalismo haya coincidido con un resurgimiento cuantitativo y cualitativo del multilateralismo. El clima de interdependencia económica ha cambiado radicalmente desde el cáustico Diálogo Norte-Sur de fines de la década del setenta y la peor parte de la crisis de la deuda de principios de la década del ochenta, a las reformas de política comercial de amplia difusión y generalmente benignas y las reducciones unilaterales, bilaterales, regionales y multilaterales de las barreras de acceso a los mercados. En las dos décadas que han transcurrido desde el Diálogo de París, los miembros del GATT (ahora la OMC) se han duplicado. Una serie de países ex comunistas, incluyendo China, Rusia, Ucrania y Vietnam procuran la adhesión, además de otros 20 países más. La OMC y sus normas comerciales son consideradas actualmente como beneficiosas para la propia economía, además de constituir un marco para el acceso no discriminado a otros mercados y para las negociaciones que mejoren ese acceso. Mientras que la liberalización comercial unilateral casi nunca se practicó hasta mediados de la década del ochenta - Alemania gestionó dos paquetes en 1955 y 1956 - más de cincuenta países en desarrollo introdujeron una o más liberalizaciones desde entonces. Los países de Europa Central surgieron del comunismo con una protección relativamente baja. Gran parte de la CE-1992 significaba la apertura no recíproca del mercado (por ejemplo el reconocimiento mutuo por el derecho consuetudinario; los equipos de las terminales de


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telecomunicaciones; la eliminación de los controles de cambios; etcétera).

El multilateralismo se ha transformado también en algo mucho más importante en un sentido cualitativo. La Ronda Uruguay amplió el alcance de algunas obligaciones existentes y las "profundizó". Ahora incluye los servicios y los TRIPs, al igual que (por fin) la agricultura. El Acuerdo Multifibra se eliminará progresivamente, los aranceles se reducirán más y se mejorarán una serie de códigos. Pero, además de ello, la Ronda Uruguay fue una "única empresa", de manera que los llamados minigatts, con Naciones más Favorecidas (NMF) condicionales, se han integrado plenamente a las normas de la OMC (el único "plurilateral" se refiere a las adquisiciones públicas). De una plumada, el GATT/OMC ha pasado a regir la política comercial de manera más penetrante y ahora para todos los miembros de la OMC.

El regionalismo de la década del noventa debería comprenderse dentro del contexto de una gama de rutas de alternativa pero también complementarias, para realizar una apertura del mercado y una exposición competitiva mayores, tanto por vía de las importaciones como por vía de las exportaciones. A condición y en la medida que esto sea correcto, la coincidencia de un mayor interés en el regionalismo y en el multilateralismo tiene sentido económico.

3. NORMAS MULTILATERALES SOBRE REGIONALISMO ECONOMICO

La OMC tiene tres conjuntos de normas sobre la compatibilidad del regionalismo con el régimen de comercio multilateral:a. Artículo 24, GATT (sobre Zonas de Libre Comercio (ZLC) y Uniones Aduaneras (UA))b. la Cláusula de Habilitación, una decisión tomada en la Ronda de Tokioc. Artículos II, V y V-bis del GATS

Mientras que el literal c. se refiere a servicios y los literales a. y b. tradicionalmente a mercancías, a. y b. difieren porque, en virtud de b., los países en desarrollo (pueden) gozar de un "trato diferencial y más favorable". Además de estos tres regímenes existe una ruta de escape por la vía del GATT, Artículo 25 (exención) en caso de incompatibilidad que las partes contratantes aceptan, actuando conjuntamente, mediante el otorgamiento de exenciones a las obligaciones del GATT. A pesar de este valla importante, ("actuando conjuntamente"), algunos casos bien conocidos han sido aprobados en virtud del Artículo 25 tales como la CECA 1951, el Acuerdo Automotor EE.UU.-Canadá (en ambos casos por ser sectoriales y por ende demasiado limitados para el Artículo 24) y la Cuarta Convención de Lomé (hasta el 2000). Las otras disposiciones ya no son pertinentes (3).

3.1 Lo que significa el Artículo 25, GATT

A continuación nos concentraremos principalmente en el Artículo 24, GATT, con algunas breves observaciones sobre los literales b. y c. El Artículo 24, GATT se limita a las ZLC y las UA ignorando, de esta forma, los mercados comunes y las uniones económicas. Con la disposición del GATS este problema se reduce pero no se elimina: la integración "profunda" simplemente no queda plenamente comprendida dentro de las normas multilaterales.


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Los dos elementos más importantes del GATT son el principio de no discriminación y el impulso para la liberalización del comercio multilateral (4). El primero es una obligación jurídica, mientras que el segundo es un objetivo declarado, guiado por la reciprocidad (un balance de concesiones acordadas entre las partes contratantes) en cuanto principio de negociación y el principio de la NMF como seguro de la no discriminación multilateral para cualquier concesión que se haga. Las ZLC y las UA son incongruentes con el principio de la no discriminación ya que son, por principio, preferenciales. Pueden ser incongruentes con el impulso por la liberalización multilateral, ya que se trata de instancias de integración "regional". El Artículo 24 dice que las ZLC y las UA pueden ser jurídicamente compatibles con las normas del GATT/OMC.El Artículo 24, inciso 8 dice: "Se entenderá por ZLC, un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (...) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha ZLC".En primer lugar, más que hablar de contingentes, el GATT se refiere a una categoría mucho más amplia de "las demás reglamentaciones comerciales restrictivas". En la práctica real del GATT, esto ha abarcado poco más que los contingentes y las licencias de importación para el comercio de productos. No existe una razón económica por la cual las "demás reglamentaciones restrictivas" no pudieran incluir toda una serie de otras reglamentaciones económicas que, en cierta forma, restringen el intercambio en la ZLC. Como se ha dicho, algunas ZLC recientemente celebradas o mejoradas tienden a ir más allá de las ZLC tradicionales en estos sentidos. Al mismo tiempo, muchas ZLC han mantenido en vigencia numerosas excepciones, en vista de la vaguedad de la definición del GATT. En segundo lugar, hay formas para que las ZLC permanezcan siendo económicamente incompletas, incluso cuando solamente se tienen en consideración los aranceles y los contingentes:

a. debería abarcarse "lo esencial de los intercambios comerciales"; por lo menos, hasta ahora, la exclusión de la agricultura ha sido políticamente aceptada (por ejemplo en la EFTA) o incluida en forma selectiva solamente (por ejemplo las ZLC de la Unión con los países mediterráneos), dado que las obligaciones del GATT en materia de agricultura eran mínimas antes de la conclusión de la Ronda Uruguay; no obstante, muchas ZLC utilizan también "listas de exclusiones" (por ejemplo la ZLC de la ASEAN).b. son posibles también los acuerdos provisionales (inciso 5, Artículo 24), en la medida que conduzcan a una ZLC (o UA) dentro de un lapso "razonable"; dado que muchas ZLC entre países en desarrollo de las décadas del sesenta y setenta no lograron progresar, esta disposición no ha sido tomada seriamente; la UE ha cumplido en términos generales con los cronogramas anunciados para sus ZLC; la Ronda Uruguay especificó un límite temporal de diez años (de ahí que AFTA pasó de 15 a 10 años).


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Por último, se hace referencia a productos "originarios" de los países de la ZLC. En otras palabras, dado que los productos de terceros países están sujetos a las políticas comerciales nacionales en una ZLC y dado que éstas van a diferir, la ZLC necesitará certificados de origen. Sin esos controles administrativos, el comercio se desviaría por la vía de los miembros de la ZLC de aranceles bajos, antes de gozar del acceso al arancel cero de los miembros de la ZLC de arancel alto. Los certificados permiten que los funcionarios aduaneros eviten esta desviación del comercio. Estos certificados acompañarán cualquier importación y exportación de mercancías dentro de la ZLC. Aquí hay un problema administrativo y económico. El primero puede tornarse en una carga para las mercancías complejas con origen en países múltiples, fenómeno frecuente en el mundo comercial de hoy que tiene una especialización refinada y redes globales de subcontratistas. El último puede surgir del intento por reducir las complicaciones para el establecimiento del origen, siempre que el origen de los miembros de la ZLC no esté cercano al 100%. En estos casos se aplica por lo general una norma simple de corte, de manera que el libre comercio dentro de la ZLC se aplica a todas las mercancías con, por lo menos, 50% de origen en países de la ZLC. Estas normas simples de origen pueden, no obstante, esconder actitudes proteccionistas si la proporción del corte es alta (por ejemplo 65% para los automóviles en el TLCAN), si los métodos para el establecimiento de la participación en el origen son costosos y discrecionales, o si no hay origen acumulado para la ZLC en su totalidad sino solamente origen por cada miembro de la ZLC. Por supuesto que la inclinación a recurrir a estos detalles técnicos con fines de restricción del comercio será mayor cuanto más amplias sean las discrepancias absolutas y relativas entre las políticas comerciales nacionales en la ZLC.

El mismo artículo del GATT dice: "Se entenderá por UA la sustitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera:

i. que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (...) sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión; y

ii. aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos".

La mayoría de los comentarios anteriores acerca de la ZLC se aplican igualmente a la UA. También se debería tener en cuenta lo siguiente: en lo que se refiere al comercio exterior a la UA, el que se lleva a cabo entre la UA y terceros países, la noción de un único territorio aduanero es la diferencia fundamental con una ZLC. El literal (ii) no es muy preciso al hablar acerca de "derechos de aduana y demás reglamentaciones delcomercio que, en sustancia, sean idénticos" (5). Sin embargo, la UA de la CE instauró simplemente un Arancel Externo Común (AEC).

En lo que se refiere a "demás reglamentaciones" se podría observar que incluso la ambiciosa UE tuvo grandes dificultades para unificar su política comercial exterior. Un problema notorio (hasta 1992) fueron los contingentes nacionales para las importaciones de terceros países, especialmente en la vestimenta y los automóviles. Una vez que los contingentes son nacionales, puede valer la pena a los comerciantes optar por la desviación del comercio, incluso en


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una UA. De esta forma, para que haya una aplicación adecuada de los contingentes en el ámbito nacional, la UA se verá forzada a imponer los certificados de origen para el comercio dentro de la UA. En estos productos, la UA funciona, entonces, como si fuera una ZLC. El GATT no prohíbe claramente esta incongruencia.

En general, no obstante, la CE ha hecho elecciones claras y simples: partió para llegar a un AEC, proclamó una política comercial común y abarcó todo el comercio al interior de la UA.

Las UA y las ZLC difieren respecto de la prueba de compatibilidad que el GATT ha aplicado en el curso de los años. El asunto decisivo para las otras partes contratantes del GATT consiste, por supuesto, en que las UA y las ZLC no erijan obstáculos al comercio con terceros países tal como lo prescribe el Artículo 24, inciso4. En el inciso 5, la prueba para que la ZLC satisfaga esta prohibición es simple: no se pueden imponer niveles más elevados de derechos de aduana ni reglamentaciones comerciales más rigurosas que los que los países de la ZLC aplicaban antes de su constitución. Pero esta prueba directa no puede aplicarse a las UA cuando se dirigen hacia un AEC, ya que previamente sus aranceles eran diferentes y, probablemente, pasan a tener otras reglamentaciones comunes diferentes a las nacionales que tenían anteriormente. De esta forma, el GATT dice que los derechos aduaneros y otras reglamentaciones establecidas por la UA no deben ser, "en su conjunto, de una incidencia general más elevada o más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales" previamente aplicados a los Estados Miembros de la UA. Esta cláusula de incidencia general desplaza la prueba de una verificación de hechos del AEC y otras medidas y se concentra en los efectos de la UA sobre el comercio con terceros países. Esta prueba económica puede ser aplicada, en principio, con la ayuda del análisis económico de la UA. No es éste el lugar para mayores consideraciones sobre la teoría de la UA y sus aplicaciones apropiadas o no (6). Pero una simple ilustración puede ayudarnos a llegar al punto principal: se trata de la técnica de la CE para establecer el AEC como el promedio aritmético de los aranceles nacionales previos (Artículo 19, CE). Aunque aparentemente neutral respecto de los países fuera de la CE, este promedio no le dice mucho al GATT acerca de la incidencia económica general del AEC en comparación con la incidencia general de los aranceles previos. Sería más fuerte porque, aun cuando todos los miembros de la UA tuvieran aranceles generales del 10% antes de la UA, de manera que el AEC sería también del 10%, esto no significa que se esté cumpliendo con la cláusula de incidencia general. Es esta visión fundamental que constituye la base de la teoría de la UA.

La Ronda Uruguay redujo el problema de la evaluación al especificar (1) que se utilice un promedio ponderado de las tasas arancelarias (y los derechos aduaneros cobrados) y (2) que las tasas aplicadas deberían utilizarse (sean vinculantes o no).

3.2 Problemas pendientes

Los problemas principales del Artículo 24 que han subsistido luego de la Ronda Uruguay son los siguientes:a. la disposición de "una parte sustancial de su comercio"; el tema clave aquí es la agricultura; el ejemplo de la CE es jurídicamente correcto (no incluye la agricultura) pero a un costo interior y exterior muy alto; más aún, si el nuevo Comité sobre Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC estableciera normas estrictas para esta disposición - es decir, que se debería


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incluir la agricultura; o que el 80% del comercio que se abarca como regla general se debería transformar en el 90% o el 95% - la mayoría de los ACR actualmente en vigencia tendría que retrotraerse o renegociarse. De ser renegociados para cumplir con una regla general de esa índole, esto significaría seguramente una convergencia normativa interregional.b. las normas de origen de los ACR no están especificadas en ninguna parte del Artículo 24; se espera que el programa actual de la OMC sobre las normas generales de origen puedan aportar también un "patrón mundial" para los ACR. El problema se agudiza en casos sumamente específicos en que se aplican normas de origen específicas para ciertos productos. Por lo tanto, ¿son comparables las disposiciones directas de los regímenes del TLCAN o del Tráfico de Perfeccionamiento Pasivo (OPT) (con Europa Central)?. Dentro de uno o dos años podrían ya no ser más comparables debido a que el perfeccionamiento pasivo podría otorgar condición de origen, sin necesidad del entramado de origen de la UE, mientras que el origen de EE.UU. de los productos intermedios permanece siendo crítico en el TLCAN. Si los aranceles son elevados o, en la medida en que persistan los contingentes (o los gravámenes "antidumping"), las normas de origen en realidad podrían crear obstáculos nuevos o más elevados (nos viene a la mente el ejemplo de los pantalones de lana fina, en que Italia es líder mundial; su acceso a EE.UU. de golpe se hace imposible debido a las normas de origen, en presencia de los aranceles extremadamente elevados de EE.UU.). Hoy día, la sensibilidad acerca de las normas de origen es tal que resulta difícil concebir que surjan normas de la OMC que generen una convergencia reguladora entre "regiones" en este sentido. Quizás sea factible un abordaje en etapas.c. la real vigilancia de los ACR por parte del GATT solía no ser creíble debido a problemas de interpretación, a procedimientos débiles y a una solución de controversias débil. Es aquí que el nuevo Comité podrá mostrar sus garras, sabiendo que la solución de controversias se ha fortalecido muchísimo. Por otra parte ha recibido un fuerte apoyo de la UE, entre otras razones porque ahora la UE tiene un régimen abierto y ve las desventajas de la proliferación de las ZLC (7).

El nuevo Comité de la OMC tiene que ponerse al día de un atraso enorme. Los "patrones" más estrictos para evaluar los ACR van a llevar tiempo. Si se les prueba en el procedimiento de solución de controversias seguramente esto promovería la convergencia normativa interregional.La Cláusula de Habilitación ha sido (¿mal?) utilizada por los países en desarrollo, en caso de celebrar ACR Sur-Sur, para escapar del rigor del Artículo 24, especialmente de dos maneras. En primer lugar, la reducción de aranceles no tiene que ser completa, lo que es congruente con el Artículo 24 (la Cláusula no se refiere al Artículo 24, lo que es una omisión). En segundo lugar, en materia de tiempos y de medidas no arancelarias, es vago. Más aún, no hay una disposición de graduación. En los tiempos del Diálogo Norte- Sur (fines de la década del setenta) se podría entender la política detrás de esa cláusula. En la actual perspectiva en pro del mercado, sin embargo, en que los países y las agrupaciones proclaman la reforma comercial, la desreglamentación, la privatización y la apertura unilateral del mercado además del fuerte respaldo a la OMC, la Cláusula ya no debería ser invocada, o debería ser redactada nuevamente con cuidado y, en todo caso, relacionada con el Artículo 24. El punto está lejos de ser académico ya que la AFTA, el MERCOSUR, la ASACR y el Pacto Andino figuran en la lista de notificaciones en virtud de la Cláusula de Habilitación. Esto reduce la credibilidad de las reformas a favor


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del comercio en esas agrupaciones y podría constituir un aliciente para que los grupos de intereses comiencen a cabildear con más ahínco. No obstante no hay una iniciativa formal para hacerlo. Debería figurar en el temario de la próxima ministerial de la OMC de 1998.El Artículo V del GATS es similar (aunque no idéntico) al Artículo 24 del GATT. Por supuesto que no se pueden interponer obstáculos, pero aquí esto se refiere específicamente a los sectores o subsectores (de servicios) (más que una disposición "en conjunto"). Se requiere una cobertura sustancial del sector, la que se define tanto en términos de los sectores que abarca, como de la cobertura de las modalidades de suministro. No existe una distinción entre las ZLC y las UE, porque los servicios son actividades reglamentadas más que gravadas. Hay también una flexibilidad especial para los países en desarrollo.

4. ¿CONVERGENCIA NORMATIVA EN EL REGIONALISMO?El cumplimiento insuficiente o cuestionable de la letra o el espíritu de las normas del GATT/OMC mal puede conducir a esperar una tendencia obligatoria de la convergencia normativa interregional. Es, sin embargo, importante comprender también que el "nuevo regionalismo" está mucho más adelantado que las normas del GATT/OMC sobre regionalismo. De esta forma, al ir más allá del temario tradicional del Artículo 24, GATT, la cuestión de la convergencia normativa interregional evoca dos conjuntos de observaciones. En primer lugar, desde fines de la década del ochenta, la dirección de la causalidad bien puede haber ido en el sentido opuesto: el "nuevo regionalismo" ejerció una influencia positiva sobre la naturaleza y el alcance del multilateralismo. El prerrequisito para esto fue una "ampliación" simultánea espontánea (del alcance) de muchos ACR. Si bien los métodos y las ambiciones no convergían, los programas de extensión a nuevas áreas temáticas sí lo hacían en cierta medida. En segundo lugar, al pasar del mero alcance de las áreas temáticas a los métodos empleados y las ambiciones expresadas, la noción de divergencia normativa interregional se vuelve más operativa. Las normas multilaterales tienen solamente una influencia marginal sobre los métodos y las ambiciones y nuestra comprensión actual limitada de estos elementos no sugiere el endurecimiento o la ampliación del multilateralismo en este respecto.

4.1 Influencia del regionalismo sobre el multilateralismo

El regionalismo ha tenido una influencia enorme sobre las normas multilaterales por tres razones:

a. el "nuevo regionalismo" con un alcance más amplio que los aranceles y los contingentes, ha cumplido una función de laboratorio para la Ronda Uruguay y el nuevo programa de la OMC (los ejemplos incluyen cómo la CE-1992 aborda los obstáculos técnicos, el comercio de servicios y las subvenciones y como el TLCAN trata las inversiones y los TRIPs).b. cuanto más se iba dispersando el regionalismo y, aquí y allá, profundizando, más se temía que sirviera como una alternativa al multilateralismo, de manera que los terceros países se sintieron obligados a apoyar el multilateralismo con más firmeza_a fin de contener al regionalismo; una consecuencia fue que estos terceros países (por ejemplo el Japón y la India como más prominentes) tuvieron que aceptar que el multilateralismo tocara áreas importantes "fuera del GATT" cubiertas cada vez más por el "nuevo regionalismo".c. La CE-1992 de por sí y una percepción precoz (de EE.UU.) de que la CE realmente no estaba interesada en la Ronda Uruguay, empujaron a EE.UU. por la ruta "regional"; tanto el regionalismo de la CE-1992 como de EE.UU. causaron alarma y precipitaron el


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Espacio Económico Europeo (EEE), la ampliación de la CE y el TLCAN que, a su vez, constituyeron un estímulo más para la AFTA y las iniciativas latinoamericanas. La APEC y la integración panaeuropea en marcha, al igual que la muy nueva ASEM testimonian todavía más que esta tendencia significa un cambio estructural en la organización de la economía mundial. La interdependencia, impulsada también por la globalización de los mercados, es tan intensa ahora que todos los ACR ven la necesidad de desarrollar aún más el marco multilateral dentro del cual deberían encajar los ACR.

Estas tres razones aclaran también que las normas multilaterales que rigen el regionalismo no están "dadas por Dios". En los próximos años y en el desarrollo posterior de la Ronda Uruguay (ver sección III), la OMC abordará este problema de marco, pero con los ACR como actores clave. No puede esperarse, por lo tanto, que la convergencia normativa provenga de la OMC, a menos que los actores así lo acuerden y en la medida que lo hagan.

4.2 Métodos y ambiciones del regionalismo

Un examen más detallado del regionalismo saca a relucir divergencias normativas considerables entre los ACR. Los propios métodos de integración difieren, aun cuando tenga lugar cierto grado de emulación. El ejemplo líder y más elaborado, no obstante, la UE, no aporta lecciones operativas para la mayoría de los otros ACR, porque los métodos para la UE son consecuencia de sus ambiciones exigentes, que la mayoría de los ACR simplemente no tiene.A continuación repasaremos los métodos y la cobertura (yuxtaponiendo 4 pares de principios), como criterios clave de la divergencia normativa.

Los métodos de la integración tienden a diferir de un ACR a otro, sin importar si su integración es poco o muy "profunda".Más allá de la diferencia obvia entre las ZLC y las UA (por no hablar de los acuerdos preferenciales incompletos tales como la ASACR, el previo al AFTA-ASEAN y varios acuerdos latinoamericanos anteriores a la década del noventa), lo poco o muy profundo puede conectarse con varios principios esenciales (8). Los primeros principios a yuxtaponer son el tratamiento nacional frente al reconocimiento mutuo. El tratamiento nacional se refiere a la no discriminación dentro de las fronteras de un país (o ACR) entre bienes y servicios extranjeros (o de fuera del ACR) e internos (u originados en el ACR) (9). Esto deja a los reguladores nacionales libres, exceptuando quizás los casos extremos de compensación. No elimina, por lo tanto, las barreras; simplemente elimina la discriminación. El reconocimiento mutuo se basa en la equivalencia aceptada de los objetivos en materia de salud, seguridad, medio ambiente y protección al consumidor (llamados SHEC en inglés). Hay cuatro maneras de hacerlo: la aceptación puede ser tácita, lograda por derecho consuetudinario, puede negociarse o regularse conjuntamente. Es evidente que esta gama de posibilidades combinada con la miríada de temas normativos en productos y servicios, crea un campo enorme para la diferenciación normativa. El resultado último es que se socava la discreción normativa nacional (excepto en cuanto al objetivo). Pero es útil advertir que el grado de intrusión de reconocimiento mutuo puede diferir muchísimo entre regiones. Considérese un ejemplo para ilustrar esto, los ARM o acuerdos de reconocimiento mutuo (adoptados también como una opción en el Acuerdo OMC TBT). Es tan revelador señalar lo que los ARM no


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hacen como explicar lo que logran. Todo lo que se reconoce mutuamente es la competencia técnica del otro de analizar y certificar productos a solicitud del otro país (o región); esto conducirá a la certificación de una sola etapa en el comercio bilateral. Obsérvese que los ARM por sí mismos no "aproximan" los objetivos reguladores, ni las normas, ni tampoco se reconocen mutuamente ninguno de ellos.Es importante darse cuenta lo lejos que está el reconocimiento mutuo de los bienes y servicios de la UE respecto de cualquier cosa de los otros ACR. En el concepto del GATT/OMC de "oportunidades competitivas equivalentes" se ha reconocido un paso más allá del tratamiento nacional, pero aquí las consecuencias pueden detenerse eficazmente limitando la cobertura.Los segundos principios son los de control por el país huésped y por el país anfitrión. El TLCAN utiliza los primeros y la UE (en servicios) los últimos. El control por el país huésped deja a los países (y a sus estados o provincias) en relativa libertad de regulación; el control

por el país anfitrión combina un mínimo de reglamentación conjunta (a saber, no más de lo necesario para superar el fracaso del mercado) con reconocimiento mutuo de los esquemas de supervisión nacional. Aquí es importante la confianza, permanentemente reconfirmada mediante sistemas de información mutua muy intensos. Una vez más, el enfoque del país anfitrión reduce drásticamente, por no decir que elimina las barreras e induce a la competencia entre los países (de la UE) por las exigencias no esenciales. Por debajo de esto está la obligación fundamental de la libre circulación que ningún otro ACR ha adoptado (a excepción del EEE, en cierta medida).Un tercer par de principios se relaciona con la búsqueda del equilibrio de los beneficios. El TLCAN y otros ACR que van más allá de la ZLC clásica lo logran mediante un enfoque de solicitudes y ofertas, se trata, en realidad, de un enfoque GATT regionalizado. La UE lo hace simplemente incluyendo todo ("haciéndolo completo"). Entre la UE, el EEE y los países asociados de Europa Central, la globalidad no es idéntica pero llega lejos. Entre todos los otros ACR, la divergencia normativa suele ser grande y requiere un estudio detallado para comprender la plena significación en cada caso; la cobertura es crucial en la mayoría de los casos.

Un cuarto principio es la ejecución. Todos los ACR, excepto la UE y el EEE, recurren a mecanismos intergubernamentales. Algunos son tan débiles que virtualmente carecen de significación. AFTA (y ASEAN) ni siquiera tenía un mecanismo de solución de controversias hasta el otoño de 1996: se sostenía que la "manera ASEAN" de resolver los asuntos por consenso en los comités o, en última instancia, por parte de los ministros, era suficiente. Este cuadro idílico se vio frustrado cuando Singapur invocó el nuevo mecanismo de la OMC para un conflicto verdaderamente bilateral dentro del AFTA con Malaisia. El mecanismo de la OMC es ahora imitado en otros ACR. El TLCAN va más allá mediante revisiones independientes de las decisiones tomadas en virtud de la legislación nacional. El CER introdujo una aplicación "simétrica" de la legislación nacional de competencia (del otro) en el otro país. El EEE tiene un vasto conjunto de normas comunes con dos cuerpos separados para la revisión judicial los que, sin embargo, aceptan el derecho consuetudinario de la CE cuando es posible. Solamente la UE tiene una revisión judicial verdaderamente supranacional. Hay también diferencias en cuanto a


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los derechos privados de acción (la UE, si hay un "efecto directo"; en el TLCAN, en virtud del derecho nacional).

Volviendo a la cobertura, la situación cambió con la Ronda Uruguay. También se está moviendo permanentemente, debido a que muchos ACR se "profundizan" en diversas formas. Esta ponencia no puede analizar esto de manera satisfactoria. De todas maneras vale la pena señalar que existen ahora tres grupos de ACR:• los que cubren menos que la OMC• los que cubren apenas lo que cubre la OMC• los que van notoriamente más allá de la OMC

La primera categoría quizás sea sorprendente. La AFTA es un ejemplo en que la OMC está más adelantada. La explicación se encuentra en los vencimientos para los países en desarrollo para nuevas áreas multilaterales tales como los TRIPs y los servicios. Como resultado, la AFTA está actualmente en proceso de ponerse al día y pasar a la segunda categoría. Sería interesante verificar si el MERCOSUR, el MCCA o el Pacto Andino llegan más allá de la segunda categoría. La tercera categoría se refiere a temas tales como la política de competencia, la inversión , la regulación común (de productos, servicios, laboral) y de normas, movilidad de factores, normas de origen y transporte aéreo (hasta ahora excluido de la OMC). El TLCAN incluye disposiciones sobre inversiones por lo que, en materia de cobertura, va un poco más allá que la OMC. Solamente la UE, el EEE y los acuerdos de asociación de Europa Central (y, en cierta medida, la UA UE con Turquía) van mucho más allá que la OMC.

Sin embargo, debatir la cobertura o el alcance del regionalismo sin ser específico acerca de a) los métodos, b) la ambición, c) la ejecución, resulta inútil por no decir que conduce a error. Esto evidentemente en cuanto a aplicación se refiere. Sin embargo, en un raro ejemplo de un estudio comparativo de las características de muchos ACR, un estudio influyente del Fondo Monetario Internacional (FMI) (de la Torre & Kelly, 1992) produjo un cuadro de datos de gran utilidad (op. cit., p 28) de siete ACR entre países en desarrollo, que está totalmente apartado de la realidad (10). Muchos de los llamados objetivos no son creíbles y una mera mirada a los métodos (no especificados en el estudio del FMI, fuera de los métodos para el comercio de mercancías) lo demuestra inmediatamente. Dado que los lectores latinoamericanos quizás ya estén familiarizados con la no ejecución (antes de 1990) de la ALALC, el Pacto Andino y, en ciertos períodos, el MCCA, ilustremos el ejemplo de la ASEAN (antiguamente AFTA). La ASEAN promovió preferencias arancelarias incompletas entre 1977 y 1992 (cuando se estableció el AFTA). El cuadro de de la Torre & Kelly incluye seis objetivos para la ASEAN. Sin embargo, no es exagerado decir que:

• la eliminación de los aranceles no era el objetivo; solamente se debatieron los márgenes preferenciales; sin embargo, los márgenes preferenciales se negociaron solamente para bienes que no eran comercializados en la ASEAN o, de lo contrario, se refinó la clasificación de productos nacionales a propósito para mantener a los productos protegidos fuera de la lista positiva. De manera que ni el objetivo ni la aplicación tuvieron jamás el propósito de promover el comercio al interior de la ASEAN.

• nunca se trató seriamente la eliminación de los obstáculos no


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arancelarios;• las normas de origen eran indispensables pero, en la práctica, carecían de importancia ya que los márgenes rara vez se utilizaban; en realidad, el acceso a los aranceles especiales tenía que negociarse país por país (tal como en los pocos casos de complementación marca a marca)

• se utilizaron listas positivas, las que se ampliaron regularmente, pero no con miras a la "liberalización"

• se promovió la industrialización, pero todos los procesos quedaron atascados en la excesiva regulación burocrática; las "joint ventures" de la ASEAN (empresas conjuntas públicas o privadas) no funcionaron

• la promoción de otros fines comerciales fue puramente retórica.

En el "nuevo" regionalismo, las complicaciones normativas son mucho mayores. Requiere un análisis minucioso antes de poder establecer si un ACR va más allá de la OMC en, por ejemplo, los servicios de telecomunicaciones, los TRIPS o las subvenciones. Más exigente aún es la significación económica precisa para los negocios de un método específico y de la forma cómo se hace realidad esa aplicación.

5. CONCLUSIONES

Es casi seguro que la interacción entre el regionalismo y el multilateralismo ha conducido a un mayor acceso al mercado en su totalidad. No obstante, esto bien puede deberse por lo menos en igual medida, a las tendencias subyacentes tales como la globalización y la disposición a competir por la inversión extranjera directa y el desplazamiento en todo el mundo hacia los servicios como lo es al multilateralismo. El éxito del multilateralismo ha reducido muchísimo la importancia de los aranceles y ha eliminado prácticamente el uso difundido de los contingentes. Esto de por sí ha hecho que los ACR tradicionales sean menos distorsionantes que lo que lo hubieran sido de otra forma.

La convergencia interregional también debería ser el resultado de, por lo menos en cierta medida, las normas de la OMC/GATT en materia de regionalismo. La Sección III muestra que -aún cuando el Artículo 24, GATT se refiere a los aspectos tradicionales del regionalismo, a saber, los aranceles y los contingentes- este impacto directo sobre el cumplimiento deja mucho que desear. Decir que la convergencia interregional fue promovida por medio de estas normas sería erróneo. Al mismo tiempo, uno se apresura a agregar que se debería esperar que el nuevo Comité de la OMC para los ACR establezca normas más precisas y que esté más atento en el control, entre otras cosas, porque la solución de controversias de la OMC es ahora más creíble.El "nuevo" regionalismo, con un alcance mucho más amplio que los ACR tradicionales, ha llevado a ampliar considerablemente el multilateralismo. Un examen más a fondo de la convergencia normativa interregional actual solamente se ve impedido por nuestra comprensión limitada de los métodos y las ambiciones. He sugerido prestar atención a cuatro pares de principios en lo que a métodos de integración se refiere: el tratamiento nacional frente al reconocimiento mutuo, el control del país huésped frente al del país anfitrión, los enfoques de solicitudes y ofertas para establecer el fondo frente a hacerlo completo y los métodos de


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ejecución intergubernamentales frente a los supranacionales. Cuando se estudia la cobertura, la mera enumeración de las áreas mencionadas en los tratados o acuerdos es totalmente inapropiada. Para tener una visión profunda de la divergencia normativa interregional, hay que ir a estudiar la credibilidad del compromiso y los métodos propuestos. Las normas y prácticas multilaterales para las nuevas áreas agregadas a la OMC no han sido explícitamente extendidas al regionalismo, a excepción del Artículo V del GATS. Más aún, el regionalismo a menudo abarca áreas que todavía no están en la OMC, tales como la política de competencia, la inversión, las cuestiones laborales, el transporte aéreo, etcétera.

Si se debería esperar que el multilateralismo comience a poner límites a la divergencia interregionalresultante en estos campos y en qué medida debería hacerse, es un interrogante que nadie parece haberabordado por el momento.

REFERENCIAS

1. Ver Cottier, 1996, p. 149. La OMC (1995) informó acerca de un total de 109 al 1 de enero de 1995.2. Dicho sea de paso, este colapso condujo también a un aumento en el número de países europeos lo que explica, por sí mismo, parte del gran número de notificaciones provenientes de Europa.3. Antecediendo al regionalismo antes y durante 1948 y la Parte IV del GATT sobre comercio y desarrollo. En la Parte IV se excluye la discriminación de algunos países en desarrollo por parte de otros, de ahí que el regionalismo no se tenga en cuenta.4. Los siguientes párrafos están extraídos, en parte, de Pelkmans, 1997, cap. I.5. Obsérvese que el adjetivo "restrictivas" que califica a reglamentaciones - utilizado en el literal (i) - se elimina; de lo contrario se podría abusar de las normas del GATT como una excusa para dotar a la UA de reglamentaciones restrictivas frente a terceros países.6. En Pelkmans, 1997, capítulo 6 puede verse una encuesta y aplicación al mercado único de productos de la CE. Un estudio más técnico de la teoría de la UA y más pueden encontrarse en Baldwin & Venables, 1996.7. El documento más nuevo sobre la política de la UE es "Aspectos de la OMC de los acuerdos de comercio preferencial de la UE con terceros países", Comunicación de la Comisión, enero de 1997, (COM nr. no conocido todavía). Obsérvese que las ZLC no tienen que usar las tasas aplicadas; si las tasas consolidadas son altas, esto puede conducir a una mayor desviación del comercio, lo que la UE teme.8. Lo siguiente se basa en el trabajo del autor en este campo, por ejemplo: Pelkmans & Sun, 1994; Pelkmans, 1995; Pelkmans, 1996. También se ha beneficiado del acceso a trabajos de la OCDE no publicados en este área.9. NMF se refiere a la no discriminación en la frontera entre todos los bienes y servicios extranjeros (o de fuera del ACR).10. Los "objetivos principales" enunciados incluyen: eliminación de aranceles, eliminación de obstáculos no arancelarios, lista positiva, lista negativa, normas de origen, AEC, cronogramas, libre comercio en servicios, libre circulación del trabajo, libre circulación del capital, promoción de la industrialización, fondo de compensaciones, promoción de otros objetivos aparte de los comerciales, acuerdos de pagos.

dt 19 integracion regional.docx

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