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Dr. Xavier. R. Areses
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El presupuesto es un Plan de Gobierno que se
plasma por medio de un cálculo de los gastos y
recursos con los que se contará durante un año. El
presupuesto es una herramienta de gestión a
través de la cual se efectúa la asignación de bienes
y servicios que recibirá cada sector de la
comunidad.
En la confección del presupuesto se evidencia de
manera incontrastable la estrategia de desarrollo
que se busca implementar y de la asignación de
prioridades surgirá el concepto de finalidad en
orden a los objetivos perseguidos.
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CONSTITUCION DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Artículo 192.- Son atribuciones inherentes al régimen municipal, las
siguientes:
5. Votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo; administrar
los bienes raíces municipales, con facultad de enajenar tanto éstos como los
diversos ramos de las rentas del año corriente; examinar y resolver sobre
cuentas del año vencido, remitiéndolas enseguida al Tribunal de Cuentas.
Vencido el ejercicio administrativo sin que el Concejo Deliberante sancione el
presupuesto de gastos, el intendente deberá regirse por el sancionado para el
año anterior. Las ordenanzas impositivas mantendrán su vigencia hasta que
sean modificadas o derogadas por otras. El presupuesto será proyectado por el
departamento ejecutivo y el deliberativo no está facultado para aumentar su
monto total. Si aquél no lo remitiera antes del 31 de octubre, el Concejo
Deliberante podrá proyectarlo y sancionarlo, pero su monto no podrá exceder del
total de la recaudación habida en el año inmediato anterior. En caso de veto total
o parcial, si el Concejo Deliberante insistiera por dos tercios de votos, el
intendente estará obligado a promulgarlo.
Toda ordenanza especial que autorice gastos no previstos en el presupuesto,
deberá establecer los recursos con que han de ser cubiertos.
La “Ley Orgánica de las Municipalidades” enuncia los siguientes aspectos vinculados
con el presupuesto de los municipios.
En efecto, el artículo 34 establece la obligatoriedad que tiene el Concejo de
sancionar el presupuesto de gastos y el correspondiente cálculo de recursos de la
municipalidad.
Con respecto a los ingresos y gastos, la Ley Orgánica de las Municipalidades
establece los siguiente:
- Artículo 109: Establece la responsabilidad del Departamento Ejecutivo para proyectar
las ordenanzas impositivas, en tanto que la sanción definitiva de las mismas es una atribución
del Concejo, en los términos del artículo 192, inciso 2. de la Constitución Provincial. La
definición genérica de impuestos comprende la contribución de mejoras y la retribución
de servicios municipales, los cuales son obrados en forma directa.- Artículo 117: Aquí€ se
hace referencia a la potestad que tiene el Departamento Ejecutivo sobre la recaudación de los
recursos y de la ejecución de los gastos de la municipalidad.- Artículo 32: Este artículo hace
mención a los gastos y ordenanzas impositivas de carácter especial, los cuales
deberán ser sancionados por mayoría absoluta de los miembros del cuerpo, con una
aclaración nominal de los concejales que votaron por la afirmativa y por la negativa de la
medida.
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Periodicidad del Presupuesto
Artículos 34, 35 y 36: Todos los años, para el subsiguiente, el Concejo sancionará el
presupuesto de gastos y el correspondiente cálculo de recursos de la municipalidad, el cual,
debe ser remitido por el Departamento Ejecutivo con anterioridad al 31 de octubre.
Para su aprobación, esta ordenanza necesitar. Simple mayora de votos de los
concejales presentes. El Concejo considerará el proyecto remitido por el Departamento
Ejecutivo y no podrá. Aumentar el monto total. Si el Departamento Ejecutivo no hubiera
remitido el proyecto de presupuesto antes del 31 de octubre, el Concejo podrá autorizar una
prórroga para su remisión a solicitud del Departamento Ejecutivo o bien, proyectarlo y
sancionarlo, pero su monto no podrá exceder el total de la recaudación habida en el
año inmediato anterior.
Prórroga y veto del Presupuesto
Artículo 37: El Concejo remitirá. al Intendente, el presupuesto aprobado antes del 31 de
diciembre de cada año. Si vencida esta fecha el Concejo no hubiera sancionado el
presupuesto de gastos, el Intendente deberá regirse por el vigente para el año anterior. En
los casos de veto total o parcial del presupuesto, el Concejo le conferirá aprobación
definitiva, de insistir en su votación anterior con los dos tercios del total de los
miembros de los Concejales presentes. En el caso de los gastos especiales, la
insistencia deberá hacerse con los dos tercios del total de los miembros del Concejo. De no
ser aprobado, el presupuesto o el proyecto de gastos especiales o las ordenanzas
impositivas, en segunda instancia del Concejo, quedaran rechazadas en las partes
vetadas, supliendo a las mismas ordenanzas del año anterior o que rijan al respecto.
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Características y Estructura de la Ordenanza de Presupuesto
Municipal
Artículo 110: El proyecto de presupuesto comprenderá la universalidad de los gastos
y recursos ordinarios, extraordinarios y especiales de la Municipalidad para cada
ejercicio.
Articulo 111: Los recursos y los gastos figuraran por sus montos ےntegros, vale decir,
que estos no admitirán compensación (Entre sí).
Artículo 112: Las clasificaciones validas para los recursos y los gastos deberán ser
compatibles con los planes de cuentas que utiliza el Gobierno Provincial esto es,
clasificación según su finalidad, naturaleza económica y por objeto previendo, además,
en las respectivas finalidades, aperturas de programas que identifiquen los gastos de
los principales servicios.
Articulo 114: El Departamento Ejecutivo podrá dictar el Clasificador de Gastos
enumerando las especies comprendidas en cada rubro del presupuesto. Dicho
clasificador formará parte del presupuesto anual que el Intendente eleve al Concejo
Deliberante, en cumplimiento del articulo 109.
Por último, en la ordenanza que sancione el presupuesto, no se harán figurar normas
desvinculadas con la naturaleza del presupuesto.
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PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
Un hecho novedoso del proceso de reforma es la adopción de la
técnica de presupuesto por programas, como medio para formalizar la
planificación pormenorizada de las metas a alcanzar y de los medios
necesarios para su logro.
As€í esta metodología propone que se determine, en modo preciso, el
costo de los distintos programas como también, las metas de la actividad
del Municipio en cada uno de los programas, de forma tal de hacer posible
una buena aproximación al cálculo comparativo de costo – beneficio social.
A modo de introducción, podemos mencionar que esta técnica, también
conocida como técnica de planificación, programación y presupuestación del
gasto público, procura arribar al presupuesto fiscal como resultado de
todo un proceso de identificación de opciones, selección de las
alternativas mejores e implementación, mediante la preparación, aprobación
y ejecución, de modo que el presupuesto sea un instrumento más amplio
para los fines de la política fiscal que en su versión tradicional.
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CLASIFICACIONES AGREGADAS
CLASIFICACION POR FINALIDADES Y FUNCIONES
Aspectos Conceptuales
La clasificación funcional presenta el gasto público según la naturaleza de los
servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Los gastos
clasificados por finalidad y función permiten determinar los objetivos
generales y los medios a través de los cuales se estiman alcanzar estos. En
estos términos la clasificación por finalidades y funciones se constituye en un
instrumento fundamental para la toma de decisiones por el poder político.
Objetivos de la Clasificación por Finalidad y Función:
Permite analizar las tendencias de los gastos en funciones determinadas.
Facilita la elaboración de estadísticas de gastos, proporcionando elementos
suficientes para la proyección de los mismos. Permite conocer en qué medida
las instituciones de la Administración Municipal cumplen funciones económicas
o sociales. Es un instrumento que favorece el análisis del gasto para estudios
económicos y sociales.
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La diferencia ESENCIAL entre un presupuesto desarrollado en un
ámbito privado (sea este familiar o empresarial) radica en que el
Presupuesto Público se financia con recursos provenientes de los
ciudadanos y su ejecución (el gasto) afecta a todos los habitantes.
Por lo expuesto, el Presupuesto Público tiene que concebirse de
forma tal, que posibilite a cada una de las personas que participan
en su ejecución y sobre todo a los responsables de su
cumplimiento, hallar en él, límites claros de actuación que reduzcan
en la medida de lo posible los desvíos.
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Los principios presupuestarios comprenden una
serie de requisitos y postulados que deben
cumplirse en una o más etapas del proceso
presupuestario. Gran parte de estos fundamentos
han constituido la materia prima de mucha de la
legislación existente en el campo de la
administración financiera, a nivel nacional,
provincial y municipal. Algunos de los que aquí€ se
transcriben formaban parte de la concepción
tradicional del presupuesto, mientras que otros
son particulares a la concepción moderna y la
técnica de presupuesto por programas.
Este principio se refiere a la condición
fundamental de que el presupuesto sea
conocido a nivel general y particular, para
facilitar el control de la acción del Estado por
la opinión pública, y para que el sector privado
ajuste sus propias actividades en función de la
economía del sector público municipal, tanto
en lo referente a los gastos como a los
recursos, dado que ambos provocarán efectos
en la demanda y oferta de bienes y servicios.
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Implícitamente contenido en el apartado
anterior, este principio es un requisito
fundamental de la técnica de presupuesto
por programas. La importancia de la
claridad reside en el hecho de que el
conocimiento del presupuesto se malogra,
si la expresión de las previsiones
contenidas en él no son suficientemente
explícitas.
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Este principio exige que las previsiones del
presupuesto, tanto en lo referente a los gastos
como a los recursos, sean lo más exactas
posible. Ello no excluye la posibilidad de error
en todas aquella cifras que son fruto de
estimaciones de eventos futuros: por esto, los
errores cometidos involuntariamente o
derivados de cambios sobrevenidos en
determinadas circunstancias económicas,
ameritan, atendiendo a este principio, proponer
y sancionar una ordenanza modificatoria del
presupuesto.
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Aquí€ se exige que el presupuesto
contenga, por separado, todos los
gastos y los recursos, es decir, que en
ningún caso se incluyan los importes
netos, deducciones o compensaciones.
Este principio expresa la exigencia de que todos los gastos y todos
los recursos estén reunidos en un solo presupuesto, por la sencilla
razón de que la separación en dos o más presupuestos (además de
conspirar contra el principio de claridad), impide el juicio de
valoración de la magnitud global del sector público municipal, y
dificulta la adecuación de la actividad financiera a un cálculo
económico. Aquí€ es conveniente poner de manifiesto la división
propuesta por las doctrinas financieras modernas, que sugieren la
separación de un presupuesto de gestión, que abarca los gastos
inherentes a la administración general y a la provisión de servicios
públicos, y el segundo, como presupuesto de inversiones o de
capital. Esta dualidad responde a la necesidad de que el presupuesto
de gestión (recursos e ingresos corrientes) debe equilibrarse
anualmente, mientras que el de capital debe equilibrarse a lo largo
del tiempo, siendo superavitario en las fases ascendentes del ciclo
económico y deficitario en las depresiones. Esta separación podrá
juzgarse innecesaria, dado que tanto los gastos corrientes como los
de capital se financian con las mismas fuentes financieras.
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Tal como su nombre lo indica, el presupuesto debe ser
sancionado con anterioridad al comienzo del período para el cual
ha de regir. Este principio no infringe el hecho que alguna
previsión del presupuesto deba ser rectificada durante el curso
del período presupuestario, por haberse incurrido en algún error
de estimación de los gastos o de los recursos, o por haberse
producido alguna alteración en las circunstancias en la vida real
pero, como se apuntó anteriormente, este factor no viola el
principio de exactitud. En general, las medidas remediables para
el incumplimiento de este principio, varían según la legislación
vigente en cada nivel de gobierno, pero la regla general aconseja
la prórroga del presupuesto anterior, con algunas modificaciones
introducidas a tal efecto.
Con relació•n a este principio, pueden distinguirse tres aspectos: el cualitativo, el
cuantitativo y el temporal. El aspecto cualitativo propicia la especificació•n detallada de
las diferentes partidas del gasto y la respectiva asignaci•ón de los recursos. Este
principio puede presentar atenuaciones, cuando se utilizan excedentes de recursos no
utilizados para un gasto determinado en la partida respectiva, para otro gasto indicado
en una partida diferente para el cual la previsió•n presupuestaria hubiera sido
insuficiente. Este hecho que constituye una transgresi•ón del principio, puede ser
realizado legí€timamente si la Ley de Presupuesto lo autoriza. A fin que se respete el
principio, se debe limitar esta transferencia entre gastos de la misma clase. El principio
de especificaci•ón en su aspecto cuantitativo exige que se contraigan o realicen gastos
s•olo hasta el importe de los recursos previstos para ellos en el presupuesto. Aqu€í
tambié‚n puede atenuarse el rigor del principio, admitiendo mediante ordenanza las
transferencias de una a otra partida en el caso del aspecto cualitativo. En el aspecto
temporal, el principio de especificaci•ón determina que los gastos deben ser
contabilizados, asignados y pagados dentro del perےodo para el cual hayan sido
efectivamente promulgados. Tambi‚én se puede atenuar este principio mediante normas
presupuestarias que admitan, de antemano, la transferencia de los gastos a otros
perےodos.
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Este principio exige la fijació•n para el
presupuesto de un período anual que
puede coincidir o no con el a‡ño
calendario. Puede haber desviaciones de
este principio por razones contingentes
como, por ejemplo, el cambio de fecha
de iniciaci•ón y cierre del ejercicio
presupuestario.
El principio de equilibrio que es fundamental en las Finanzas cl†ásicas, ha
sido negado por las Finanzas modernas no s•olo por su viabilidad
pr†áctica sino tambi‚én en sus bases te•óricas. En primer lugar, en un
aspecto formal o contable, el presupuesto ha de estar siempre
equilibrado, en el sentido que los gastos efectuados han de contar con la
financiaci•ón por algƒún recurso o bien, en úƒltima instancia, por alguna
operaci•ón de endeudamiento. En el caso que los recursos superen los
gastos, también existe el equilibrio presupuestario, en la medida que el
super†ávit sea utilizado para el pago de deudas o se destine a la
formaci•ón de algƒún fondo especial o a incrementar fondos ya utilizados.
Debe distinguirse el caso del desequilibrio intencional o deliberado (por
ejemplo, por motivos de una polےtica fiscal anticےclica) del que
ocasionalmente surge en el proceso de ejecuci•ón del Presupuesto. Ya
que no se puede asumir como hip•ótesis la violació•n deliberada del
principio de especificaci•ón, debe admitirse como causa de d‚éficit
circunstancial del presupuesto el error en la previsi•ón de recursos o la
merma de ‚éstos por circunstancias sobrevinientes.
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Hace referencia a la obligaci•ón de no incluir
en el presupuesto temas que no sean
inherentes a dicha materia, a fin de precisar
con claridad los lےmites y preservar la claridad
del presupuesto, asے como de otros elementos
jurےdicos.
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Aquí€ se manifiesta la obligaci•ón que todas
las reparticiones del sector pƒúblico
municipal tienen para que sus presupuestos
se elaboren, aprueben, se ejecuten y se
evalúƒen en los t‚érminos que se establecen
en la polí€tica presupuestaria, la cual debe
ser singular, definida y adoptada por la
autoridad competente de acuerdo con la ley.
Adem†ás, debe basarse en un solo m‚étodo y
poder expresarse con uniformidad.
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Existen, principalmente, dos técnicas
presupuestarias: Los Presupuestos Incrementales y
los Presupuestos de Base Cero. En los presupuestos
incrementales las cifras se basan en aquellos gastos
reales del año anterior, con un porcentaje añadido
por el aumento de la inflación del próximo año. En
los presupuestos de base cero, las cifras pasadas no
se utilizan como punto de partida.
El proceso presupuestario en este caso empieza a
partir de cero con las actividades propuestas para el
año.
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A) El presupuesto rígido: El presupuesto rígido o fijo consiste en la preparación
de un presupuesto para un determinado volumen de actividad estimado, no
realizándose ningún tipo de ajuste cuando la actividad real difiere de la estimada.
Suelen basarse inicialmente en ciertas situaciones definidas, las cuales se toman
como punto de partida, y se comparan los resultados reales con los supuestos
fijados previamente. La presupuestación fija es conveniente sólo si se puede
estimar con un estrecho margen de oscilación, el volumen de actividad de la
empresa, y cuando los costos y gastos muestran un comportamiento fácilmente
previsible.
Los presupuestos fijos resultan especialmente adecuados en aquellas
empresas, o áreas de actividad, donde, aún cuando no se cumpla con exactitud el
nivel de actividad estimado, las desviaciones no son significativas, o en aquellas
en las que se sabe que aunque no se ha alcanzado el plan, sin embargo, se debía
haber alcanzado y en consecuencia debe responsabilizarse, no de las
desviaciones que puedan presentarse en función del nivel real, sino en función del
nivel estimado (caso de que no sea el mercado el que ha provocado desviaciones
en la producción, sino deficiencias técnicas).
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B) El presupuesto flexible: Un presupuesto flexible supone la elaboración de
un conjunto de planes presupuestarios alternativos que se corresponden con
los diferentes niveles de actividad previstos, conceptuados éstos como una
serie de rangos alternativos de actividad, más que como determinados
volúmenes de producción. Este tipo de presupuesto parte de la premisa de
que el comportamiento tanto de los costes fijos como de los variables
depende, fundamentalmente, del rango de actividad, por lo que el volumen de
presupuesto correspondiente a los niveles de actividad puede variar más, o
en su caso menos, que proporcionalmente con dichos niveles.
El presupuesto flexible se basa en la diferencia fundamental del
comportamiento de los costos en: fijos, variables, y mixtos. Dado que los
costos fijos no suelen variar ante fluctuaciones en el nivel de actividad a corto
plazo, puede considerarse que el presupuesto flexible consta realmente de
dos partes: la primera es un presupuesto fijo compuesto tanto de costos fijos,
como del componente fijo de los costos mixtos. La segunda parte es
un presupuesto verdaderamente flexible ya que está integrado básicamente
por costos variables.
C) El presupuesto por programas:
El presupuesto por programas es un sistema presupuestario integrado
consistente en la proyección anual de los planes a medio plazo, acerca de
los objetivos y líneas prioritarias de actuación de la empresa u órgano
estatal, donde se ordenan el conjunto de actividades a desarrollar, los
objetivos fijados para desarrollar dichas actividades, los recursos a utilizar
en su ejecución, y los indicadores que permitan analizar o apreciar el grado
de realización en su doble aspecto: físico y financiero, y los agentes
encargados de llevarlos a buen término, es decir, los ejecutantes de los
programas.
Cualquier técnica presupuestaria debe ayudar a la adopción de
decisiones y el presupuesto por programas representa una base
informativa que conjuga la teoría del sistema, con el análisis costo-
beneficio, especificando los programas que deben emprenderse en base
del cumplimiento máximo de los objetivos fijados, y el grado de alcance
que se obtiene de los mismos.
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D) El presupuesto base cero: El presupuesto base cero consiste en
un proceso mediante el cual la gerencia, al llevar a cabo el desarrollo del
presupuesto anual, asigna los recursos a aquellas áreas de la empresa
que generen un beneficio superior al costo en el que van a incurrir.
En síntesis esta técnica parte del supuesto que una determinada
actividad puede ser eliminada, aún cuando esté desarrollándose desde
mucho tiempo, si no justifica su beneficio; esto es, parte del principio de
que toda actividad debe estar sometida al análisis costo-beneficio. Esta
herramienta obliga a justificar, mediante un análisis costo-beneficio,
cualquier incremento de sus actividades, estableciendo un orden de
prelación de las actividades a acometer de acuerdo con el beneficio que
reporten, y su importancia dentro del contexto global de la empresa. Esta
técnica no suele aplicarse como medio de presupuestación de los
factores productivos, sino en las áreas de: finanzas, control, relaciones
industriales, mercadotecnia, mantenimiento, control de calidad,
investigación y desarrollo, etc.
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Desde 1957, las provincias argentinas comienzan a
reconocer en sus constituciones la autonomía e incluso la
facultad constituyente para darse sus propias cartas
orgánicas.
Luego la Corte Suprema de Justicia de la Nación en un fallo
del 21 de marzo de 1989 en el que se conoce como “Caso
Rivademar”, sostuvo la autonomía de los municipios, pero
fue recién en la reforma constitucional del 1994 que se
reconoció nacionalmente la autonomía de los municipios
argentinos, pero dejando librado a las provincias determinar
el alcance de las autonomías de sus municipios.
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Para diciembre de 2010, veinte provincias han
incorporado en sus constituciones la autonomía
municipal . La mayoría de ellas han fijado condiciones
para que los municipios puedan dictar su propia Carta
Orgánica , y a partir de ello ciento cuarenta y cuatro
municipios la han dictado.
Texto Articulo 123 de la Constitución Nacional:
“Cada provincia dicta su propia c o n s t i t u c i ó n , conforme a lo dispuesto
por el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero.”
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De igual modo a la planificación presupuestaria nacional y
provincial, a nivel municipal la elaboración del presupuesto recorre
diferentes etapas.
De acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades
(Ley 1079), y la Ley de Contabilidad Provincial (Ley 3799) cada año,
desde el Departamento Ejecutivo y el Concejo Deliberante
comienzan a elaborarse los presupuestos de cada área. En cada
Secretaría y Dirección se sigue una metodología para calcular los
gastos y recursos para el año siguiente.
Las etapas del presupuesto son las siguientes:
a.- Elaboración.
b.- Aprobación.
c.- Ejecución.
d.- Control de ejecución.