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MANUAL DE GESTIÓN DE RIESGO EN LOS GOBIERNOS LOCALES
UNIDAD 4
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HACIA LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO
En esta unidad destacamos la importancia y las características de la gestión local que resultaclave para la reducción de riesgos y prevención de desastres, no solo por las funciones definidasen el Sistema Nacional de Defensa Civil, sino por la propia naturaleza de tal gestión, asociadacon: la planificación del territorio, la normatividad, el control y administración de los serviciosbásicos, el papel promotor del desarrollo económico local, la autonomía institucional y laparticipación ciudadana. La gestión local tiene la ventaja de potenciar el desarrollo de las redes degestión de riesgo, lo que puede contribuir a un aporte desde lo local con las políticas públicas deprevención de desastres.
1. LA EXISTENCIA DE LO LOCAL24
En el mundo de hoy los Estados tienden a ser reorganizados hacia el traslado de un mayor poder dedecisión y manejo de recursos a sus instancias más descentralizadas, hasta llegar a los másreducidos ámbitos locales. Este proceso puede ser visto como una estrategia para trasladarcompetencias a un mayor número de instancias dispersas, pero también puede significar unacierta apertura a la participación de la población, en tanto se busca una legitimidad más fuerte enlas decisiones.
Los gobiernos locales empiezan a ejercer su autonomía cuando pueden aprobar sus planes dedesarrollo y presupuestos, cuando logran organizarse libremente y cuando impulsan la participaciónde su población.
La relación entre los niveles nacionales y locales debe caracterizarse por un aumento gradual eintegral de las capacidades en la base, para que desde allí se atiendan las prioridades del desarrollo,incluidas las políticas de prevención.
La gestión local en la legislación nacional
En la medida que la legislación nacional destaca la autonomía de las municipalidades y les brindaatribuciones clave para la planificación, administración y gestión de servicios públicos y para eldesarrollo local, las municipalidades son las responsables directas de la reducción de lascondiciones de riesgo en sus localidades. No se trata entonces de añadir roles. Por el contrario, esla propia naturaleza de las funciones municipales la que le encarga un papel protagónico en lagestión de riesgo. Veamos entonces el marco legal que va definiendo tales funciones.
A. La Constitución Política del Estado de 1993
La Ley de Reforma Constitucional, capítulo XIV del título IV, sobre Descentralización, Ley No 27680,señala:
Artículo 194:o Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local.o Tienen autonomía política, económica y administrativa.o La estructura orgánica del gobierno local está formada por el Concejo Municipal como órgano
normativo y fiscalizador, y la alcaldía como órgano ejecutivo.
24 Romero, Lorena (1999). Las municipalidades y el Sector Salud local en la gestión de riesgo por desastres. Municipalidad deSan José de Costa Rica, Oficina de Prevención y Atención de Emergencias.
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Artículo 195:Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local y la prestación de los serviciospúblicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales dedesarrollo.
Son competentes para:a) Aprobar su organización interna y presupuesto.b) Aprobar el plan de desarrollo concertado con la sociedad civil.c) Administrar sus bienes y rentas.d) Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales,
conforme a ley.e) Organizar, reglamentar y administrar los ser v ic ios públ icos locales de su
responsabilidad.f) Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación,
urbanismo y el acondicionamiento territorial.g) Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos
y obras de infraestructura local.h) Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo,circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura,recreación y deporte, conforme a ley.
i) Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
Artículo 197:Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollolocal. Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la PolicíaNacional, conforme a ley.
Artículo 199:Los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participación de la población, anualmenterinden cuenta de su ejecución bajo responsabilidad, conforme a ley.
B. Lo que señala la Ley Orgánica de Municipalidades - Ley 27972 (LOM)
B.1 Disposiciones generales
Naturaleza de los gobiernos locales (GL) (Título preliminar, artículo I).Los GL son entidades básicas de la organización y territorio del Estado y canales inmediatos departicipación vecinal en los asuntos públicos que institucionalizan y gestionan con autonomía losintereses propios de las correspondientes colectividades; son elementos esenciales del GL elterritorio, la población y organización.
Autonomía (Título preliminar, artículo II).Los GL gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
Finalidad (Título preliminar, artículo IV)Los GL representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicoslocales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción.
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GL democrático (Título preliminar, artículo V).La estructura, organización y funciones específicas de los GL se cimientan en una visión de Estadodemocrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollosostenible del país.
Desarrollo integral (Título preliminar, artículo X)Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral para viabilizar el crecimiento económico, lajusticia social y la sostenibilidad ambiental. La promoción del desarrollo local es permanente eintegral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, encoordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional.
2. LO LOCAL COMO EJE DE ARTICULACIÓN25
Es en los escenarios locales, con los diferentes actores del desarrollo, donde se configura elriesgo y en donde ocurre de manera recurrente un conjunto de desastres de diversasmagnitudes que afectan de manera importante el desarrollo y las condiciones de vida de laspoblaciones.
Es también en el escenario local donde se debe establecer las prioridades de intervención con elfin de modificar las causas y los factores que hacen que las poblaciones vivan en riesgo. En losescenarios locales, además, los procesos de toma de decisiones tienen una ubicación privilegiada,pues existe una mayor cercanía entre Estado y sociedad, espacio propicio para la acciónconcertada.
Sin embargo, como bien se conoce, el reconocimiento de esta importancia, no necesariamente serefleja en la capacidad de gestión de las autoridades locales:
a) Brecha entre responsabilidades municipales y disponibilidad de recursos.
b) Débil capacidad de gestión, vicios burocráticos, escasa participación, etc.
Lo local: un espacio socialmente creado26
Efraín González de Olarte recomienda distinguir espacios socialmente creados por la interacciónde las personas, de los espacios creados por el Estado. Desde una perspectiva de desarrollo humano,lo local es un espacio construido en un determinado territorio mediante las relaciones económicas,políticas y sociales, cuyos límites son fijados por la espacialidad de las relaciones socioeconómicasy/o las identidades locales. A veces esos espacios pueden coincidir con las demarcacionesterritoriales basadas en criterios geopolíticos. Lo importante es que las localidades constituyan elsustento espacial en donde las personas puedan vivir en sociedad.
El grado de eficiencia y eficacia con que se cumple un rol de desarrollo depende no solo de laintensidad del sentido de pertenencia para preservar o defender lo que se considera comopropio, sino de la generación de capacidades locales, es decir, de autoridades y ciudadanosy de sus organizaciones, a través de los procesos de descentralización y modernización delEstado.
25 Sistemas de gestión de riesgos (Módulo V. Sistemas de gestión de riesgo y comités municipales). Curso Gestión del Riesgoy Desarrollo Local. Asdi/FUSAI. San Salvador, agosto 2004.
26 Gonzáles de Olarte, Efraín (2003). Hacia el desarrollo descentralizado local y regional. Labor, Cuadernos de Debate N° 5.Arequipa.
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3. LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO27
Existen muchas razones que justifican la necesidad de poner en marcha o implementar la gestiónde riesgo en los ámbitos locales. Compartimos las siguientes:
o Primero, el riesgo toma diferentes dimensiones según el territorio donde tenga lugar. Estoexplica por qué las inundaciones o los terremotos afectan más a unos municipios que aotros.
o Segundo, es necesario trabajar analizando desde las localidades para plantear posiblessoluciones, tomando en consideración los recursos disponibles.
o Tercero, la gestión local de riesgo adquiere importancia porque permite concertar intereses yacuerdos entre los diversos actores, constituyéndose en factor clave para implementar planesconcertados.
o Cuarto, los espacios locales son aquellos donde se concretan los riesgos, donde interactúanlos diferentes actores con intereses diversos, lo que favorece la negociación en la escuela,organizaciones sociales, comités de desarrollo, iglesias, etc.
o Quinto, es necesario cambiar la forma con que se viene conduciendo el desarrollo local oregional, en cuyo nombre se promueve muchas veces infraestructura o la producción sinconsiderar los problemas que pueden ocasionar.
¿Por qué centrarse en lo local?
Porque es donde se sienten lasconsecuencias del desastre, de maneradiferenciada, dependiendo del nivel delriesgo. Esto nos recuerda que aunquehablemos de grandes desastres, éstosmuchas veces responden a la suma demuchos pequeños desastres.
Porque la reducción del riesgo requiere deun trabajo multicomunitario, sumandocapacidades, formando al ianzasestratégicas más al lá de los l ímitespolítico-administrativos. Y porque losriesgos locales también deben generar los
cambios en lo global. Si desde lo local vamos cambiando y vamos contagiando a lascomunidades que tenemos alrededor para generar esas mancomunidades y plataformas deconcertación, seguramente vamos a ir también generando un cambio, elaborando tambiénuna estrategia mayor. Hay que pensar localmente para actuar globalmente. Pensar en laslocalidades, en el caso del desastre, en cómo se han configurado estos riesgos, en cómodebemos intervenir. Se debe pensar cómo intervenir eficientemente en lo local para generarpropuestas en lo global. Lo global tiene que llegar a manifestarse de alguna manera en lolocal.
27 ASDI/FUSAI. Curso Gestión del riesgo y desarrollo local. Módulo IV: Gestión de riesgo en los planes de desarrollo local.
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Las estrategias para la gestión local de riesgo que proponemos son las siguientes:
a) Reconciliar o concertar los imaginarios de la gente:
Debe propiciarse un acercamiento entre la ciencia y la técnica con los conocimientos tradicionalesy saberes locales que tienen también mucho que enseñar a los científicos. Esto permitirá definirpropuestas adaptadas a la realidad y fácilmente comprensibles por la gente.
b) Afirmar la cultura de la participación:
Facilitar a la población las herramientas, conceptos, técnicas e información requerida para unaadecuada gestión colectiva de riesgo y propiciar mecanismos de coordinación y consulta quepermitan a todos la toma de decisiones.
c) Articular la comunicación y el diálogo:
Formalizar los mecanismos y canales de diálogo entre las diversas instituciones.
d) Negociación de conflictos y la acción concertada:
Aceptar y reconocer la existencia de intereses y propuestas diferenciadas como paso clave para elproceso de diálogo y negociación, sobre la base de consensos. Estos se facilitarán siparticipativamente se ha forjado una visión compartida de futuro.
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4. LA GESTIÓN MUNICIPAL DE RIESGO
En términos generales, las acciones de los gobiernoslocales para la gestión de riesgo deben considerar:
o El conocimiento y la información ciudadanasobre los riesgos, que se pueden obtenermediante diagnósticos (amenazas,vulnerabilidad y capacidades) y graficar enmapas.
o Diseño de propuestas y medidas para lareducción de riesgos y preparativos paraemergencias que puedan ser incorporadas en losplanes de desarrollo local.
o Mecanismos de coordinación municipal einterinstitucional para reducir los riesgos,prepararse y responder ante las emergencias.
o Promoción de la participación ciudadana ycomunitaria en las instancias y procesos deprevención, preparación y respuesta adesastres.
o Evaluación de impactos ambientales y de riesgoen los proyectos de desarrollo local.
o Campañas públicas con participación de lasinstituciones educativas y los medios decomunicación local para sensibilizar a lapoblación sobre la prevención y preparación antelos desastres.
o Planes de reducción de la vulnerabilidad y respuesta a la emergencia en empresas de serviciospúblicos y las instituciones educativas.
o Sistemas de alerta temprana ante los desastres que impliquen la participación y acceso localy comunitario.
o Presupuesto anual para financiar las actividades.
Las principales funciones de los gobiernos locales para la gestión de riesgos son:
o Aprobar y ejecutar los planes de prevención y/o la incorporación de propuestas preventivas enlos planes de desarrollo.
o Fomentar y desarrollar la investigación científica y el monitoreo permanente en materia deriesgos y desastres.
o Contribuir a reducir la vulnerabilidad de la población en lo económico, social, productivo,ambiental, cultural y tecnológico mediante programas y proyectos educativos.
o Liderar y apoyar las actividades de preparación para emergencias.o Asegurar, en casos de desastre, condiciones que permitan recuperar el normal funcionamiento
de las actividades.o Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificación y uso del territorio y para
las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.
La gestión local de riesgo puede tener desde el punto de vista municipal los siguientes principios yalcances:
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Principios
Enfoque integral
Actividades prioritarias
Responsabilidades
Financiamiento
Estructura y funciones
Seguridad ciudadana y de losbienes
Gestión pública
Derechos ciudadanos
Participación ciudadana
Relaciones interinstitucionales
Momentos de la gestión pública yla gestión de riesgos
Alcances
Prevención, mitigación, atención y reconstrucción.
Orden y servicios públicos.
Administrativas, civiles y penales.
De actividades de prevención y respuesta.
Articuladas al sistema regional y nacional.
Responsabilidad prioritaria del Estado.
Descentralizada y desconcentrada.
Garantizados constitucionalmente.
Activa.
Coordinación multisectorial y multidisciplinaria.
Dar prioridad a la planificación, inversión públicay privada y ordenamiento territorial.
5. LAS REDES DE GESTIÓN DE RIESGO28
En los últimos años ha surgido la idea de crear «redesde gestión de riesgo». Esto viene ocurriendo enColombia, Nicaragua y otros países. Por supuestopueden establecerse también a escalas regionales ylocales.
Las redes de gestión de riesgo pueden definirse comouna estructura de instituciones públicas yorganizaciones no gubernamentales relacionadas,coordinadas e integradas bajo una visión dedesarrollo humano, con un enfoque de gestión localde riesgo: una red o telaraña de vínculos o relacionesque funcione a manera de un diagrama de flujo derelaciones o como un mapa activo y no simplementecomo una estructura rígida, formada por unasecuencia de reuniones e informes.
Su funcionamiento dependerá no solo de lascaracterísticas aisladas de sus componentes y de lamanera cómo se relacionan, sino de cómo seconciben los riesgos y desastres y, por lo tanto, decómo reducirlos.28 Módulo V. Sistemas de gestión de riesgo y comités municipales. Curso Gestión de riesgo y desarrollo local. Asdi/Fusai. San
Salvador, agosto 2004.
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El funcionamiento de una red local de gestión de riesgo depende de las instituciones que la forman,de las relaciones que mantienen entre sí y de las ideas que se tiene sobre los riesgos y la eventualidadde desastres.
Pero también depende de las limitaciones de los sistemas y redes nacionales y regionales, entreellas:
o La visión sobre los desastres, que solo ve los más grandes y descuida los de importancia local.o El nivel de prioridad que se le asigna al tema.o El carácter asistencialista de las respuestas.o La subordinación a la intervención de agentes no locales.o Poca claridad en la definición de las funciones.o No transferencia de fondos necesarios a los gobiernos locales.o Rigidez de las normas.o Distintas visiones o imaginarios.o Conflictos entre los actores locales.o Escasa participación social.
Cuando no se toma en cuenta la diversidad de visiones o imaginarios se pueden presentar problemasdiversos, entre ellos: No se consideran las particularidades de cada municipio; no se generanprocesos de diálogo, participación, apropiación y consensos; se aplican soluciones genéricas asituaciones diversas; se implementan buenas soluciones técnico-administrativas, pero carentesde sostenibilidad; las aspiraciones y expectativas de los agentes externos no siempre secorresponden con, ni satisfacen, las necesidades y aspiraciones de los gobiernos locales.
Finalmente, se desaprovechan las experiencias exitosas desarrolladas a escala municipal, lo queimpide una real y efectiva apropiación de las medidas propuestas.
6. APRENDIENDO DE LAS EXPERIENCIAS
Recomendaciones sobre gestión de riesgos para incorporar a los planes municipales.29
29 La gestión de riesgo en la planificación municipal-4 (2003). Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención deDesastres (Sinapred), Nicaragua.
Aspectos
Ordenamiento territorial
Infraestructura
Recomendaciones
o Vigilar y controlar el aprovechamiento del territorio.o Planificación y ordenamiento territorial y urbano, zonificación del uso del
suelo, definición de zonas que no pueden ser habitadas, reglamentaciónde permisos de construcción.
o Elaboración de ordenanzas municipales sobre asentamientos humanosen zonas peligrosas.
o Fomentar la aplicación de las normas de construcción y el uso de materialesapropiados y la capacitación de los trabajadores de la construcción.
o Realizar estudios o evaluaciones de riesgo naturales.o Controlar y evitar la construcción de viviendas en zonas peligrosas.
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Aspectos
Educación
Fortalecimiento institucional
Ambientales
Económico-productivo
Recomendaciones
o Sensibilizar y capacitar a la población sobre gestión de riesgo.o Capacitación dirigida a personal técnico y otros actores municipales, en el
tema de proyectos con enfoque de gestión de riesgo.o Intercambio de experiencias intermunicipales en prevención y mitigación
de desastres.
o Ordenanzas y normas complementarias para institucionalizar la gestiónde riesgo.
o Fortalecer la gestión municipal en los aspectos de prevención, mitigacióny reducción de la vulnerabilidad institucional.
o Generar capacidades técnicas locales para el monitoreo y el controlambiental.
o Mejorar la organización y promover la participación de la población en lagestión local de riesgo.
o Fomentar y divulgar las normas ambientales y de los sistemas de prevencióny mitigación.
o Ejecutar planes de recuperación de suelos y capacidad agro-productivamediante la ejecución de un plan de repoblación utilizando especies nativas.
o Políticas de tratamiento integral de las cuencas: reforestación, cultivossostenibles, acondicionamiento de cauces, etc.
o Invertir para la conservación de suelos y sembrar cultivos asociados.o Diversificación de cultivos y, en general, de actividades económicas.o Mejoramiento de especies vegetales y animales basándose en la
biotecnología popular y de punta.o Establecer estrategias para el manejo agrícola y ganadero.
Fuente: La gestión del riesgo en la planificación municipal-4 (2003). Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación
y Atención de Desastres (Sinapred), Nicaragua.
7. PREGUNTAS PARA EL LECTOR
Grupo 11. ¿Cuáles son los riesgos principales en su distrito o provincia?2. Identifique las principales fortalezas y debilidades existentes en su municipio para la
gestión local de riesgo.3. ¿Cómo se relaciona la gestión local con la gestión de riesgo?
Grupo 21. ¿Cuáles son las estrategias que sugiere para promover la gestión local de riesgo?2. ¿Cuán preparados están nuestros gobiernos locales para la gestión local de riesgo?
Fundamenten su opinión.3. ¿Cómo se pueden promover las redes de gestión de riesgo?
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