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    MANUAL DE GESTIN DE RIESGO EN LOS GOBIERNOS LOCALES

    UNIDAD 4

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    MANUAL DE GESTIN DE RIESGO EN LOS GOBIERNOS LOCALES

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    MANUAL DE GESTIN DE RIESGO EN LOS GOBIERNOS LOCALES

    HACIA LA GESTIN LOCAL DE RIESGO

    En esta unidad destacamos la importancia y las caractersticas de la gestin local que resultaclave para la reduccin de riesgos y prevencin de desastres, no solo por las funciones definidasen el Sistema Nacional de Defensa Civil, sino por la propia naturaleza de tal gestin, asociadacon: la planificacin del territorio, la normatividad, el control y administracin de los serviciosbsicos, el papel promotor del desarrollo econmico local, la autonoma institucional y laparticipacin ciudadana. La gestin local tiene la ventaja de potenciar el desarrollo de las redes degestin de riesgo, lo que puede contribuir a un aporte desde lo local con las polticas pblicas deprevencin de desastres.

    1. LA EXISTENCIA DE LO LOCAL24

    En el mundo de hoy los Estados tienden a ser reorganizados hacia el traslado de un mayor poder dedecisin y manejo de recursos a sus instancias ms descentralizadas, hasta llegar a los msreducidos mbitos locales. Este proceso puede ser visto como una estrategia para trasladarcompetencias a un mayor nmero de instancias dispersas, pero tambin puede significar unacierta apertura a la participacin de la poblacin, en tanto se busca una legitimidad ms fuerte enlas decisiones.

    Los gobiernos locales empiezan a ejercer su autonoma cuando pueden aprobar sus planes dedesarrollo y presupuestos, cuando logran organizarse libremente y cuando impulsan la participacinde su poblacin.

    La relacin entre los niveles nacionales y locales debe caracterizarse por un aumento gradual eintegral de las capacidades en la base, para que desde all se atiendan las prioridades del desarrollo,incluidas las polticas de prevencin.

    La gestin local en la legislacin nacional

    En la medida que la legislacin nacional destaca la autonoma de las municipalidades y les brindaatribuciones clave para la planificacin, administracin y gestin de servicios pblicos y para eldesarrollo local, las municipalidades son las responsables directas de la reduccin de lascondiciones de riesgo en sus localidades. No se trata entonces de aadir roles. Por el contrario, esla propia naturaleza de las funciones municipales la que le encarga un papel protagnico en lagestin de riesgo. Veamos entonces el marco legal que va definiendo tales funciones.

    A. La Constitucin Poltica del Estado de 1993

    La Ley de Reforma Constitucional, captulo XIV del ttulo IV, sobre Descentralizacin, Ley No 27680,seala:

    Artculo 194:o Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local.o Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa.o La estructura orgnica del gobierno local est formada por el Concejo Municipal como rgano

    normativo y fiscalizador, y la alcalda como rgano ejecutivo.

    24 Romero, Lorena (1999). Las municipalidades y el Sector Salud local en la gestin de riesgo por desastres. Municipalidad deSan Jos de Costa Rica, Oficina de Prevencin y Atencin de Emergencias.

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    Artculo 195:Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local y la prestacin de los serviciospblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales dedesarrollo.

    Son competentes para:a) Aprobar su organizacin interna y presupuesto.b) Aprobar el plan de desarrollo concertado con la sociedad civil.c) Administrar sus bienes y rentas.d) Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales,

    conforme a ley.e) Organizar, reglamentar y administrar los ser v ic ios pbl icos locales de su

    responsabilidad.f) Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin,

    urbanismo y el acondicionamiento territorial.g) Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos

    y obras de infraestructura local.h) Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacin, salud, vivienda,

    saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo,circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura,recreacin y deporte, conforme a ley.

    i) Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.

    Artculo 197:Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollolocal. Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperacin de la PolicaNacional, conforme a ley.

    Artculo 199:Los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin, anualmenterinden cuenta de su ejecucin bajo responsabilidad, conforme a ley.

    B. Lo que seala la Ley Orgnica de Municipalidades - Ley 27972 (LOM)

    B.1 Disposiciones generales

    Naturaleza de los gobiernos locales (GL) (Ttulo preliminar, artculo I).Los GL son entidades bsicas de la organizacin y territorio del Estado y canales inmediatos departicipacin vecinal en los asuntos pblicos que institucionalizan y gestionan con autonoma losintereses propios de las correspondientes colectividades; son elementos esenciales del GL elterritorio, la poblacin y organizacin.

    Autonoma (Ttulo preliminar, artculo II).Los GL gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.

    Finalidad (Ttulo preliminar, artculo IV)Los GL representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicoslocales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin.

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    GL democrtico (Ttulo preliminar, artculo V).La estructura, organizacin y funciones especficas de los GL se cimientan en una visin de Estadodemocrtico, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollosostenible del pas.

    Desarrollo integral (Ttulo preliminar, artculo X)Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral para viabilizar el crecimiento econmico, lajusticia social y la sostenibilidad ambiental. La promocin del desarrollo local es permanente eintegral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, encoordinacin y asociacin con los niveles de gobierno regional y nacional.

    2. LO LOCAL COMO EJE DE ARTICULACIN25

    Es en los escenarios locales, con los diferentes actores del desarrollo, donde se configura elriesgo y en donde ocurre de manera recurrente un conjunto de desastres de diversasmagnitudes que afectan de manera importante el desarrollo y las condiciones de vida de laspoblaciones.

    Es tambin en el escenario local donde se debe establecer las prioridades de intervencin con elfin de modificar las causas y los factores que hacen que las poblaciones vivan en riesgo. En losescenarios locales, adems, los procesos de toma de decisiones tienen una ubicacin privilegiada,pues existe una mayor cercana entre Estado y sociedad, espacio propicio para la accinconcertada.

    Sin embargo, como bien se conoce, el reconocimiento de esta importancia, no necesariamente serefleja en la capacidad de gestin de las autoridades locales:

    a) Brecha entre responsabilidades municipales y disponibilidad de recursos.

    b) Dbil capacidad de gestin, vicios burocrticos, escasa participacin, etc.

    Lo local: un espacio socialmente creado26

    Efran Gonzlez de Olarte recomienda distinguir espacios socialmente creados por la interaccinde las personas, de los espacios creados por el Estado. Desde una perspectiva de desarrollo humano,lo local es un espacio construido en un determinado territorio mediante las relaciones econmicas,polticas y sociales, cuyos lmites son fijados por la espacialidad de las relaciones socioeconmicasy/o las identidades locales. A veces esos espacios pueden coincidir con las demarcacionesterritoriales basadas en criterios geopolticos. Lo importante es que las localidades constituyan elsustento espacial en donde las personas puedan vivir en sociedad.

    El grado de eficiencia y eficacia con que se cumple un rol de desarrollo depende no solo de laintensidad del sentido de pertenencia para preservar o defender lo que se considera comopropio, sino de la generacin de capacidades locales, es decir, de autoridades y ciudadanosy de sus organizaciones, a travs de los procesos de descentralizacin y modernizacin delEstado.

    25 Sistemas de gestin de riesgos (Mdulo V. Sistemas de gestin de riesgo y comits municipales). Curso Gestin del Riesgoy Desarrollo Local. Asdi/FUSAI. San Salvador, agosto 2004.

    26 Gonzles de Olarte, Efran (2003). Hacia el desarrollo descentralizado local y regional. Labor, Cuadernos de Debate N 5.Arequipa.

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    3. LA GESTIN LOCAL DE RIESGO27

    Existen muchas razones que justifican la necesidad de poner en marcha o implementar la gestinde riesgo en los mbitos locales. Compartimos las siguientes:

    o Primero, el riesgo toma diferentes dimensiones segn el territorio donde tenga lugar. Estoexplica por qu las inundaciones o los terremotos afectan ms a unos municipios que aotros.

    o Segundo, es necesario trabajar analizando desde las localidades para plantear posiblessoluciones, tomando en consideracin los recursos disponibles.

    o Tercero, la gestin local de riesgo adquiere importancia porque permite concertar intereses yacuerdos entre los diversos actores, constituyndose en factor clave para implementar planesconcertados.

    o Cuarto, los espacios locales son aquellos donde se concretan los riesgos, donde interactanlos diferentes actores con intereses diversos, lo que favorece la negociacin en la escuela,organizaciones sociales, comits de desarrollo, iglesias, etc.

    o Quinto, es necesario cambiar la forma con que se viene conduciendo el desarrollo local oregional, en cuyo nombre se promueve muchas veces infraestructura o la produccin sinconsiderar los problemas que pueden ocasionar.

    Por qu centrarse en lo local?

    Porque es donde se sienten lasconsecuencias del desastre, de maneradiferenciada, dependiendo del nivel delriesgo. Esto nos recuerda que aunquehablemos de grandes desastres, stosmuchas veces responden a la suma demuchos pequeos desastres.

    Porque la reduccin del riesgo requiere deun trabajo multicomunitario, sumandocapacidades, formando al ianzasestratgicas ms al l de los l mitespoltico-administrativos. Y porque losriesgos locales tambin deben generar los

    cambios en lo global. Si desde lo local vamos cambiando y vamos contagiando a lascomunidades que tenemos alrededor para generar esas mancomunidades y plataformas deconcertacin, seguramente vamos a ir tambin generando un cambio, elaborando tambinuna estrategia mayor. Hay que pensar localmente para actuar globalmente. Pensar en laslocalidades, en el caso del desastre, en cmo se han configurado estos riesgos, en cmodebemos intervenir. Se debe pensar cmo intervenir eficientemente en lo local para generarpropuestas en lo global. Lo global tiene que llegar a manifestarse de alguna manera en lolocal.

    27 ASDI/FUSAI. Curso Gestin del riesgo y desarrollo local. Mdulo IV: Gestin de riesgo en los planes de desarrollo local.

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    Las estrategias para la gestin local de riesgo que proponemos son las siguientes:

    a) Reconciliar o concertar los imaginarios de la gente:

    Debe propiciarse un acercamiento entre la ciencia y la tcnica con los conocimientos tradicionalesy saberes locales que tienen tambin mucho que ensear a los cientficos. Esto permitir definirpropuestas adaptadas a la realidad y fcilmente comprensibles por la gente.

    b) Afirmar la cultura de la participacin:

    Facilitar a la poblacin las herramientas, conceptos, tcnicas e informacin requerida para unaadecuada gestin colectiva de riesgo y propiciar mecanismos de coordinacin y consulta quepermitan a todos la toma de decisiones.

    c) Articular la comunicacin y el dilogo:

    Formalizar los mecanismos y canales de dilogo entre las diversas instituciones.

    d) Negociacin de conflictos y la accin concertada:

    Aceptar y reconocer la existencia de intereses y propuestas diferenciadas como paso clave para elproceso de dilogo y negociacin, sobre la base de consensos. Estos se facilitarn siparticipativamente se ha forjado una visin compartida de futuro.

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    4. LA GESTIN MUNICIPAL DE RIESGO

    En trminos generales, las acciones de los gobiernoslocales para la gestin de riesgo deben considerar:

    o El conocimiento y la informacin ciudadanasobre los riesgos, que se pueden obtenermediante diagnsticos (amenazas,vulnerabilidad y capacidades) y graficar enmapas.

    o Diseo de propuestas y medidas para lareduccin de riesgos y preparativos paraemergencias que puedan ser incorporadas en losplanes de desarrollo local.

    o Mecanismos de coordinacin municipal einterinstitucional para reducir los riesgos,prepararse y responder ante las emergencias.

    o Promocin de la participacin ciudadana ycomunitaria en las instancias y procesos deprevencin, preparacin y respuesta adesastres.

    o Evaluacin de impactos ambientales y de riesgoen los proyectos de desarrollo local.

    o Campaas pblicas con participacin de lasinstituciones educativas y los medios decomunicacin local para sensibilizar a lapoblacin sobre la prevencin y preparacin antelos desastres.

    o Planes de reduccin de la vulnerabilidad y respuesta a la emergencia en empresas de serviciospblicos y las instituciones educativas.

    o Sistemas de alerta temprana ante los desastres que impliquen la participacin y acceso localy comunitario.

    o Presupuesto anual para financiar las actividades.

    Las principales funciones de los gobiernos locales para la gestin de riesgos son:

    o Aprobar y ejecutar los planes de prevencin y/o la incorporacin de propuestas preventivas enlos planes de desarrollo.

    o Fomentar y desarrollar la investigacin cientfica y el monitoreo permanente en materia deriesgos y desastres.

    o Contribuir a reducir la vulnerabilidad de la poblacin en lo econmico, social, productivo,ambiental, cultural y tecnolgico mediante programas y proyectos educativos.

    o Liderar y apoyar las actividades de preparacin para emergencias.o Asegurar, en casos de desastre, condiciones que permitan recuperar el normal funcionamiento

    de las actividades.o Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificacin y uso del territorio y para

    las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.

    La gestin local de riesgo puede tener desde el punto de vista municipal los siguientes principios yalcances:

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    Principios

    Enfoque integral

    Actividades prioritarias

    Responsabilidades

    Financiamiento

    Estructura y funciones

    Seguridad ciudadana y de losbienes

    Gestin pblica

    Derechos ciudadanos

    Participacin ciudadana

    Relaciones interinstitucionales

    Momentos de la gestin pblica yla gestin de riesgos

    Alcances

    Prevencin, mitigacin, atencin y reconstruccin.

    Orden y servicios pblicos.

    Administrativas, civiles y penales.

    De actividades de prevencin y respuesta.

    Articuladas al sistema regional y nacional.

    Responsabilidad prioritaria del Estado.

    Descentralizada y desconcentrada.

    Garantizados constitucionalmente.

    Activa.

    Coordinacin multisectorial y multidisciplinaria.

    Dar prioridad a la planificacin, inversin pblicay privada y ordenamiento territorial.

    5. LAS REDES DE GESTIN DE RIESGO28

    En los ltimos aos ha surgido la idea de crear redesde gestin de riesgo. Esto viene ocurriendo enColombia, Nicaragua y otros pases. Por supuestopueden establecerse tambin a escalas regionales ylocales.

    Las redes de gestin de riesgo pueden definirse comouna estructura de instituciones pblicas yorganizaciones no gubernamentales relacionadas,coordinadas e integradas bajo una visin dedesarrollo humano, con un enfoque de gestin localde riesgo: una red o telaraa de vnculos o relacionesque funcione a manera de un diagrama de flujo derelaciones o como un mapa activo y no simplementecomo una estructura rgida, formada por unasecuencia de reuniones e informes.

    Su funcionamiento depender no solo de lascaractersticas aisladas de sus componentes y de lamanera cmo se relacionan, sino de cmo seconciben los riesgos y desastres y, por lo tanto, decmo reducirlos.28 Mdulo V. Sistemas de gestin de riesgo y comits municipales. Curso Gestin de riesgo y desarrollo local. Asdi/Fusai. San

    Salvador, agosto 2004.

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    El funcionamiento de una red local de gestin de riesgo depende de las instituciones que la forman,de las relaciones que mantienen entre s y de las ideas que se tiene sobre los riesgos y la eventualidadde desastres.

    Pero tambin depende de las limitaciones de los sistemas y redes nacionales y regionales, entreellas:

    o La visin sobre los desastres, que solo ve los ms grandes y descuida los de importancia local.o El nivel de prioridad que se le asigna al tema.o El carcter asistencialista de las respuestas.o La subordinacin a la intervencin de agentes no locales.o Poca claridad en la definicin de las funciones.o No transferencia de fondos necesarios a los gobiernos locales.o Rigidez de las normas.o Distintas visiones o imaginarios.o Conflictos entre los actores locales.o Escasa participacin social.

    Cuando no se toma en cuenta la diversidad de visiones o imaginarios se pueden presentar problemasdiversos, entre ellos: No se consideran las particularidades de cada municipio; no se generanprocesos de dilogo, participacin, apropiacin y consensos; se aplican soluciones genricas asituaciones diversas; se implementan buenas soluciones tcnico-administrativas, pero carentesde sostenibilidad; las aspiraciones y expectativas de los agentes externos no siempre secorresponden con, ni satisfacen, las necesidades y aspiraciones de los gobiernos locales.

    Finalmente, se desaprovechan las experiencias exitosas desarrolladas a escala municipal, lo queimpide una real y efectiva apropiacin de las medidas propuestas.

    6. APRENDIENDO DE LAS EXPERIENCIAS

    Recomendaciones sobre gestin de riesgos para incorporar a los planes municipales.29

    29 La gestin de riesgo en la planificacin municipal-4 (2003). Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Atencin deDesastres (Sinapred), Nicaragua.

    Aspectos

    Ordenamiento territorial

    Infraestructura

    Recomendaciones

    o Vigilar y controlar el aprovechamiento del territorio.o Planificacin y ordenamiento territorial y urbano, zonificacin del uso del

    suelo, definicin de zonas que no pueden ser habitadas, reglamentacinde permisos de construccin.

    o Elaboracin de ordenanzas municipales sobre asentamientos humanosen zonas peligrosas.

    o Fomentar la aplicacin de las normas de construccin y el uso de materialesapropiados y la capacitacin de los trabajadores de la construccin.

    o Realizar estudios o evaluaciones de riesgo naturales.o Controlar y evitar la construccin de viviendas en zonas peligrosas.

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    Aspectos

    Educacin

    Fortalecimiento institucional

    Ambientales

    Econmico-productivo

    Recomendaciones

    o Sensibilizar y capacitar a la poblacin sobre gestin de riesgo.o Capacitacin dirigida a personal tcnico y otros actores municipales, en el

    tema de proyectos con enfoque de gestin de riesgo.o Intercambio de experiencias intermunicipales en prevencin y mitigacin

    de desastres.

    o Ordenanzas y normas complementarias para institucionalizar la gestinde riesgo.

    o Fortalecer la gestin municipal en los aspectos de prevencin, mitigaciny reduccin de la vulnerabilidad institucional.

    o Generar capacidades tcnicas locales para el monitoreo y el controlambiental.

    o Mejorar la organizacin y promover la participacin de la poblacin en lagestin local de riesgo.

    o Fomentar y divulgar las normas ambientales y de los sistemas de prevenciny mitigacin.

    o Ejecutar planes de recuperacin de suelos y capacidad agro-productivamediante la ejecucin de un plan de repoblacin utilizando especies nativas.

    o Polticas de tratamiento integral de las cuencas: reforestacin, cultivossostenibles, acondicionamiento de cauces, etc.

    o Invertir para la conservacin de suelos y sembrar cultivos asociados.o Diversificacin de cultivos y, en general, de actividades econmicas.o Mejoramiento de especies vegetales y animales basndose en la

    biotecnologa popular y de punta.o Establecer estrategias para el manejo agrcola y ganadero.

    Fuente: La gestin del riesgo en la planificacin municipal-4 (2003). Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin

    y Atencin de Desastres (Sinapred), Nicaragua.

    7. PREGUNTAS PARA EL LECTOR

    Grupo 11. Cules son los riesgos principales en su distrito o provincia?2. Identifique las principales fortalezas y debilidades existentes en su municipio para la

    gestin local de riesgo.3. Cmo se relaciona la gestin local con la gestin de riesgo?

    Grupo 21. Cules son las estrategias que sugiere para promover la gestin local de riesgo?2. Cun preparados estn nuestros gobiernos locales para la gestin local de riesgo?

    Fundamenten su opinin.3. Cmo se pueden promover las redes de gestin de riesgo?

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