documento de reforma en salud minsa 2013
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A
JUNIO 2013
Lineamientos y medidas de reforma del
sector salud
VERSIÓN PRELIMINAR
2
ÍNDICE
PRÓLOGO
1. NUESTROS COMPROMISO POR LA SALUD
2. RETOS DE MEJORA
3. LA RESPUESTA DEL ESTADO
4. PROTEGIENDO A LOS CIUDADANOS
5. PROTEGIENDO AL USUARIO
6. PROTEGIENDO DE LOS RIESGOS FINANCIEROS
7. HACIENDO QUE LAS COSAS SE CUMPLAN
8. EL PROCESO DE FORMULACIÓN
3
PRÓLOGO En este documento presentamos las principales propuestas de
medidas formuladas por el Consejo Nacional de Salud y los
invitados especiales del Presidente de la República que se
sumaron al cumplimiento del encargo dado mediante la
Resolución Suprema N° 001-2012-SA.
Las medidas se orientan a mejorar el estado de salud de los
residentes en el país reconociendo que la salud es un derecho
fundamental y que el Estado garantiza la protección de la salud
para todas las personas sin ninguna discriminación en todas las
etapas de la vida.
Así mismo las medidas de política de reforma que se presentan
se orientan a la construcción de un sistema de salud integrado,
fortaleciendo el Sistema Nacional de Salud a fin de conseguir
mayores niveles de eficacia y eficiencia en la prestación de los
servicios.
Actualmente, el Perú enfrenta un escenario político, económico
y social que hace favorable y viable la implementación por parte
del Estado de una política de cambios en el sector salud. Estos
factores son: el crecimiento sostenido de la economía, la mejora
en la recaudación fiscal, el fortalecimiento del proceso
democrático e institucional, el proceso de descentralización que
se va afianzando, la creciente expectativa de la ciudadanía por el
ejercicio y la concreción de sus derechos, la creciente cultura
por el cuidado responsable de la salud y, lo más importante, la
voluntad y el respaldo político del Gobierno para tomar
decisiones en el marco de una política pública de inclusión
social. Este conjunto de factores deben permitir la realización de
los cambios necesarios para avanzar en la protección social en
salud de toda la población y ofrecerle más y mejores servicios.
La protección social en salud a la que nos referimos es amplia y
comprehensiva. Queremos, en primer lugar, enfatizar lo que es
responsabilidad indelegable del Estado: velar por la buena salud
de todos los peruanos. Para ello planteamos fortalecer la
Autoridad Sanitaria para ejercer una rectoría vigorosa de
gobierno y conducción estratégica del sector. Es importante que
ejerza el control de riesgos y enfermedades, lo que supone una
mayor inversión y financiamiento en la vigilancia sanitaria y
4
epidemiológica para alertarnos de riesgos cada vez más
presentes en un mundo interconectado en el que transitan
personas y productos, pero también enfermedades.
Asimismo, proponemos se profundicen las acciones de
promoción de la salud, fomentando estilos de vida y entornos
saludables, así como las de prevención de enfermedades, que
van desde las inmunizaciones hasta el control ambiental.
Finalmente, planteamos se destinen recursos para que los
servicios de salud estén preparados para atender situaciones de
desastre y mitigar sus potenciales daños.
De otro lado, está la protección de las personas como individuos
y sus familias, área en la que proponemos se extienda la actual
cobertura de aseguramiento hasta alcanzar su universalidad,
hasta que toda la población esté comprendida en alguno de los
regímenes de aseguramiento, y se mejore sustancialmente el
acceso y la calidad de los servicios que ofrecen los
establecimientos de los distintos proveedores del sistema de
salud, que deben brindar la debida seguridad, garantía,
efectividad y calidad. En este contexto, se debe reordenar el
sistema prestador dándole una orientación hacia la atención
primaria de la salud, poniendo énfasis en mejorar sus niveles de
resolutividad.
En este sentido, planteamos una revalorización de trabajador en
salud con condiciones adecuadas para su pleno desarrollo y
cumplimiento de sus funciones, en el marco de una política
integral de recursos humanos. Planteamos la necesidad de
cerrar las brechas de infraestructura y equipamiento de los
servicios de salud a partir de una mayor y mejor inversión
pública basada en la planificación concertada de mediano y
largo plazo con enfoque territorial que optimice el uso de los
recursos disponibles.
De igual manera, proponemos se mejore la regulación y el
acceso a medicamentos de calidad y se fortalezca la capacidad
tecnológica sectorial para la producción de insumos críticos
como medicamentos y vacunas.
Proponemos se mejore el uso de los recursos destinados a la
salud buscando que se articulen y se complementen
eficazmente los prestadores y financiadores del sistema a través
del intercambio de servicios, ya iniciado.
5
Respecto al financiamiento buscamos que el gasto en salud de
los hogares vaya reduciéndose gradualmente lo que significa un
aumento del financiamiento público acompañado de políticas de
asignación de recursos presupuestales más equitativos para
reducir las inequidades en el acceso a la salud.
Estas propuestas de medidas de política pública son una
expresión de nuestro compromiso con la salud y el bienestar de
la población peruana, condición para el desarrollo del país.
6
Los lineamientos de política que se presentan en este
documento guardan coherencia con los principios y valores
que guían el quehacer del Ministerio de Salud (MINSA) y
reafirman el compromiso Institucional para elevar la calidad
de vida de toda la población peruana:
1.1 El MINSA antepone el DERECHO que tiene toda la
población de gozar de buen estado de salud y mantiene
su compromiso de seguir avanzando hacia un sistema
más equitativo, trabajando para eliminar las barreras
económicas, culturales y sociales que impiden
1. Nuestro compromiso por la salud
7
el acceso de la población de menores recursos a los
servicios de salud. En este marco, el MINSA aboga por la
construcción de un sistema en el que el acceso a los
servicios no esté condicionado por la capacidad de pago
de las personas sino por sus necesidades de atención.
1.2 Junto con el compromiso de hacer realidad el derecho a
la salud, el MINSA promoverá el principio de la
CORRESPONSABILIDAD que se expresa en el deber que
tiene la persona, la familia y la comunidad en el cuidado
de su propia salud, no poniéndola en riesgo con
conductas que pudieran afectarla o afectar la de otras
personas.
1.3 El MINSA está comprometido en la construcción de un
sistema de protección en salud UNIVERSAL, EQUITATIVO
Y SOLIDARIO, orientando sus acciones y organizando los
esfuerzos de toda la sociedad (personas, sectores y
niveles de gobierno) para elevar y proteger el estado de
salud de la población y su bienestar.
1.4 El MINSA está comprometido en seguir combatiendo las
desigualdades en salud para crear una sociedad más
justa que permita a todos las personas y comunidades
del país gozar de una vida sana, desarrollar todas sus
potencialidades y beneficiarse de manera más equitativa
de los servicios de salud. De esta manera, se aspira a
lograr un Sistema de Salud que contribuya a fortalecer la
cohesión social y a crear condiciones para el desarrollo
sostenido del país
1.5 El MINSA está comprometido con el bienestar de la
población y el desarrollo sostenido del país,
fortaleciendo su sistema de financiamiento para
garantizar el acceso efectivo de toda la población a
servicios de calidad y la PROTECCIÓN FINANCIERA frente
a los riesgos de empobrecimiento que pudiera generar
un evento de enfermedad.
8
PRIMER RETO: EXTENDER MEJORAS EN EL ESTADO DE SALUD A TODA LA
POBLACIÓN
El estado de salud de la población peruana
ha mostrado un cambio favorable e
importante en los últimos 50 años, que se
evidencia en la mejora sustantiva de los
principales indicadores sanitarios, como la
esperanza de vida al nacer, las tasas de
mortalidad materna e infantil y las de
desnutrición crónica infantil. Sin embargo, a
pesar de las mejoras señaladas se observa
que los niveles alcanzados son aún
deficitarios respecto a lo registrados en
países similares de la región, y que aún
persisten desigualdades significativas en el
estado de salud entre los diferentes
segmentos socioeconómicos.
Por otro lado, los cambios demográficos
señalados aunados al proceso de
urbanización en el país vienen configurando
cambios importantes en el perfil
epidemiológico de la población,
observándose un incremento en la
2. Retos de mejora
9
mortalidad y discapacidad por enfermedades
no transmisibles. Al respecto, al interior de
este grupo las enfermedades oncológicas
están cobrando cada vez mayor importancia
(el cáncer de estómago, cuello uterino, de
mama y prostático, principalmente),
seguidas de las cardiovasculares, la
hipertensión y la diabetes.
El sistema de salud peruano tiene un gran
desafío en continuar mejorando el estado de
salud e ir reduciendo las desigualdades
sanitarias, requiriéndose para ello
profundizar las acciones de carácter:
MULTIDIMENSIONAL, para abordar los
diferentes factores que determinan el
estado de salud del país (biológico,
económico, social, cultural, político).
INTEGRAL, para implementar
intervenciones comprehensivas que
abarquen los aspectos de promoción de
la salud, de gestión y prevención del
riesgo, de recuperación y de
rehabilitación.
MULTISECTORIAL, para articular a los
diferentes sectores vinculados a los
determinantes de la salud, como son:
Educación, Vivienda, Ambiente, Inclusión
social, entre otros.
INTERGUBERNAMENTAL, para articular,
en un contexto descentralizado, las
políticas sanitarias con los agentes
responsables de la prestación,
promoción y vigilancia de la salud a nivel
regional y local.
Un aspecto importante de esta articulación,
es alinear las políticas sanitarias con la
gestión de los servicios para generar las
condiciones de oferta de servicios
especializados y el volumen de recursos
requeridos que permitan al Sistema de Salud
responder satisfactoriamente a los cambios
en las necesidades de salud de la población,
principalmente, la de menores recursos.
158.6
148.2
136.1126.3
110.3
99.1
81.5
66.855
41.1
27.4
17 11
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
1950-1955 1970-1975 1990-1995 2010-2012
Perú: Tasa de mortalidad infantil
43.9 46.2849.13
51.5
55.52 58.5361.55
64.3766.74 69.26
71.6 73.1274
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1950-1955 1970-1975 1990-1995 2010-2012
Perú: Esperanza de vida al nacer
Fuente: INEI, ENDES 2012 Fuente: INEI, ENDES 2011
Figura 1: Indicadores sanitarios
(Por 1000 nacidos vivos) (Años)
10
5.88.7 8.7
10.1 1112.9
15.2 15.6 15.717 17.1
21.4 22.4 22.824.7
30.4
50.6
70
0
10
20
30
40
50
60
70
80
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da
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nac
ido
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vos
>2517-2511-16< 10Regiones menos pobres
Regiones más pobres
Regiones menos pobres
Regiones más pobres
42
14
28
6
2000 2012Desnutrición crónica
57
24
33
11
2000 2012Mortalidad Infantil
49.2 107.3 26.9
No transmisibles Accidentes y lesiones
Transmisibles, maternas y perinatales
Figura 3: Brechas de desigualdad en salud
Figura 4: Años de vida saludables perdidos según causas por
cada 1000 habitantes-Perú 2009
Figura 2: Tasa de mortalidad infantil en países de la región
Fuente: Bases de datos de defunciones, OGEI MINSA
Fuente: INEI, ENDES Fuente: INEI- ENDES 2012, Base de datos de los indicadores del Milenio, Naciones Unidas 2011
(Por 1000 nacidos vivos)
(En porcentaje)
(Por 1000 nacidos vivos)
11
Tabla 1: Principales indicadores sanitarios por países según nivel de ingresos
Coberturadeinmunizaciones(DPT·3)
%depoblaciónentre12y23
1990 2010 2010 2006-2010
TasademortalidadinfantiParto
institucionalGruposdepaísesclasificadossegúnnivelesdeingresos
BajosIngresos 165 108 80 44MedioBajo 113 68 79 57Medioalto 49 20 96 98
Altosingresos 12 6 95
AméricaLatina 54 23 9390
Perú 75 19 93 84
Fuente:WorldDevelopmentIndicators2012
Gruposdepaísesclasificadossegúnnivelesdeingresos
2010 2011
Tranmisibles,
maternasy
perinatal
No
btransmisiblesAccidentes
Causademortalidad2010(%)Incidencia
TB
Prevalencio
diabetes
BajosIngresosMedioBajoMedioalto
Altosingresos
AméricaLatina
Perú
Fuente:WorldDevelopmentIndicators2012
4 264 5,4 38.7 48.14 174 4.2 41.1 52.37 89 26.1 54.3 32.4
14 12.7 65.1 13.7
43 7.8 50.7 34.313
106 5.1 54 39.5
Fuente:WorldDevelopmentIndicators2012
(Por 1000 nacidos vivos) (porcentaje)
No
transmisible
(En porcentajes)
(%) (X 100000)
90
264
174
89
14
46
106
5.9
5.0
8.0
9.4 9.4
10.5
6.1
12
SEGUNDO RETO: INSTAURAR CULTURA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN
DE LA SALUD EN LA SOCIEDAD.
El estado de salud está determinado por un
conjunto de variables que interactúan en
diferentes niveles, las cuales comprenden
desde elementos individuales, como los
factores biológicos, el genético y las
preferencias en estilos de vida, hasta
elementos colectivos y ambientales, como
las influencias sociales, el acceso a servicios
de atención de salud, las condiciones de vida,
de trabajo y condiciones socio económicas,
culturales y ambientales.
De los determinantes señalados, en el
escenario actual tienen enorme importancia
los estilos de vida (sedentarismo, patrón
alimentario, consumo de alcohol y tabaco),
por su influencia en enfermedades crónico-
degenerativas; la contaminación del aire en
zonas urbanas y la exposición
intradomiciliaria al humo en zonas rurales,
por sus efectos en enfermedades
respiratorias agudas y crónicas; y los
problemas en el abastecimiento de agua, que
aumentan el riesgo de enfermedades
diarreicas agudas.
En este contexto, el desafío del Estado es
balancear sus acciones y recursos para
orientarlos no sólo al tratamiento de los
casos diagnosticados, sino también organizar
los esfuerzos de la sociedad para modificar
las causas que determinan la enfermedad.
Esto último presupone desarrollar acciones
de salud pública coordinadas con los
ciudadanos, los sectores y los gobiernos sub
nacionales para (a) promover conductas y
entornos saludables; (b) proteger a la
población frente a los riesgos de
emergencias de salud o eventos que generen
daños personales; (c) ejercer vigilancia y
control epidemiológico; y (d) prevenir la
ocurrencia de complicaciones de
enfermedad, mediante tamizajes o pruebas
de detección temprana, por ejemplo.
TERCER RETO: AVANZAR HACIA UN SISTEMA AL SERVICIO DE LA
POBLACIÓN
El Sistema de Salud peruano necesita
fortalecerse para operar y brindar servicios
en condiciones adecuadas en términos de
calidad y oportunidad. Por ello, se requiere
modernizar su infraestructura y dotarla con
equipamiento suficiente. Asimismo, se
13
Disponibilidad de médicos Disponibilidad de enfermeras
x 1000 habitantes x 1000 habitantes
Bajos Ingresos 0.2 0.5
Medio Bajo 0.8 1.5
Medio alto 1.7 2.6
Altos ingresos 2.8 7.1
América Latina 1.8
Perú 0.9 1.3
Fuente: World Development Indicators 2012
Economía
necesita mejorar los niveles y distribución de
los recursos humanos que permitan atender
las necesidades de salud de las poblaciones
dispersas o localizadas en zonas remotas del
país.
De otro lado, se requiere mejorar la gestión
de los servicios de salud, fortaleciendo las
capacidades gerenciales de los directivos y
funcionarios de salud para producir
resultados acordes con las expectativas de la
ciudadanía.
En estas circunstancias, el reto es avanzar
hacia un Sistema de Salud enfocado en el
ciudadano para lo cual es fundamental cerrar
las brechas de infraestructura, de recursos
humanos y de gestión para: (a) mejorar la
capacidad resolutiva de los establecimientos
de salud, (b) responder a las características
culturales de la población, (c) garantizar un
trato digno e igualitario al usuario, (d)
proveer de información para decisiones
informadas por parte del usuario.
CUARTO RETO: ALIVIAR LA CARGA FINANCIERA
Las evidencias muestran que ha habido una
evolución favorable en los niveles de
financiamiento en el último quinquenio,
registrándose en dicho periodo un
incremento anual de 11% del gasto per
cápita en salud.
EN TÉRMINOS DE NIVEL, el total de gasto en
salud asciende aproximadamente a 5,1% del
PBI, resultando aún insuficiente para que el
Sistema de Salud pueda cubrir las
necesidades de salud colectiva e individual.
Cabe señalar que el nivel de gasto en el Perú
es inferior en 2.5 puntos porcentuales del PBI
al promedio registrado en los países
latinoamericanos.
Tabla 2: Disponibilidad de médicos por cada 1000 habitantes por países y según
niveles de ingresos (2012)
Países
n.d.
14
4.3
4.9 5.1
5.96.2 6.3
6.8 6.8 6.9 6.9
7.6 7.68 8.1 8.1 8.3
9 9.1
10.610.9
0
2
4
6
8
10
12
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>9%7-9%6-7%< 6%
76
233 237 253 263302 302 325
431
578 589653
713
845
959
1028
118811991242
1,287
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
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en
tin
a
US$
de
par
idad
(P
PP
)
>1000500-1000300-500< 300
Figura 5: Gasto total en salud en países latinoamericanos
% del PBI US$ de paridad (PPP)
Fuente: World Development Indicators 2012
15
EN TÉRMINOS DE ESTRUCTURA DEL
FINANCIAMIENTO, el porcentaje de recursos
recaudado y canalizado por mecanismos de
financiamiento basados en el prepago y en el
aseguramiento se ha mantenido constante
(entre 3,3 y 3,4% del PBI). Ello implica que
durante este periodo no se ha podido reducir
la carga financiera que tienen los hogares en
el financiamiento de la salud, representando
el gasto de bolsillo entre 34% y 38% del total
de financiamiento.
Esta estructura de gasto es inequitativa,
debido a que: (a) impone barreras de acceso
a los servicios de salud a los que no tienen
capacidad de pago; y, (b) hace vulnerable a
la población que accede frente a los riesgos
financieros de un evento de enfermedad.
La carga financiera de las familias persiste,
pese al incremento significativo en los
niveles de aseguramiento registrados en la
última década y que actualmente asciende a
73% de la población debido principalmente a
la expansión del Seguro Integral de Salud
esencialmente a grupos poblacionales en
situación de pobreza. Esto se atribuye: (a) al
lento crecimiento del empleo formal que
limita la expansión del régimen contributivo
del Seguro Social de Salud –EsSalud; (b) a la
existencia de fallas de mercado y diversas
barreras que inhiben que un segmento
importante de población independiente se
incorpore al mercado de seguros; (c) a
problemas de financiamiento que tuvo el
Seguro Integral de Salud; y (d) al crecimiento
de la demanda de servicios como resultado
del crecimiento de los ingresos reales.
Al respecto, al 2011 existen
aproximadamente 6,2 millones de personas
no pobres (equivalente al 22% de la
población) que no cuentan con ninguna
cobertura de seguros. El 44% de este
universo se encuentra laborando en
microempresas y un 28% son trabajadores
independientes.
El desafío es diseñar e implementar una
estrategia de movilización de recursos que
permita a la vez ampliar los recursos
disponibles para el sector y avanzar hacia
una estructura sostenible de financiamiento,
que según la evidencia internacional es de
80:20, es decir, que al menos el 80% de los
recursos sean canalizados al sistema de salud
bajo subsidios del Estado o esquemas de
aseguramiento basados en la Seguridad
Social y no más de 20% mediante el
financiamiento directo, a través del gasto de
bolsillo. 1
1 D. Stuckler, et.al. (2010) “The political economy of
universal health coverage” Organización Mundial de la Salud.
16
4.5%
4.7%
4.8%
4.5%
4.4%
4.5% 4.5%
4.9%
5.1%
100
150
200
250
300
350
4.0%
4.2%
4.4%
4.6%
4.8%
5.0%
5.2%
1995 2000 2002 2003 2004 2005 2007 2008 2009
Nu
evo
s so
les
del
199
5
% d
el P
BI
Figura 6: Perú- Evolución del gasto en salud y del gasto percápita
GASTO DE BOLSILLO
Tabla 1: Estructura del Financiamiento en salud según fuentes (% del PBI)
FUENTES DE
FINANCIAMIENTO
1.6%
ESCENARIO PASIVO
1.7% 1.9%
2000
ESCENARIO PASIVO
2005
ESCENARIO ACTIVO
2009
1/ LAS CIFRAS DEL 2000 y 2005 FUERON TOMADAS DE LAS CUENTAS NACIONALES DE SALUD 1995-2005, MINSA (2008). PARA LOS OTROS PERIODOS SE HICIERON ESTIMACIONES SOBRE LA INFORMACIÓN REPORTADA POR LA ENAHO-INEI, SIAF Y ESSALUD
TESORO PÚBLICO 1.4% 1.3% 1.5%
EMPLEADORES 1.4% 1.4% 1.5%
OTROS 0.2% 0,2% 0.2%
TOTAL 4.7% 4.6% 5.1%
AÑOS
N.D.
2011|
1.5%
N.D.
N.D.
N.D.
MILLONES DE SOLES 10 122 12 196 27 592 N.D.
Fuente: Las cifras del 2000 fueron tomadas de las Cuentas Nacionales de Salud 1995-2005, MINSA (2008).Para los otros periodos se hicieron estimaciones sobre la información reportada por la ENAHO-INEI, SIAF Y ESSALUD
Tabla2:Distribucióndelapoblaciónnoaseguradanopobre2012
Poblaciónnoaseguradanopobre Personas %
Poblaciónasegurada 22,146,065 73%
SeguroPúblico1/ 11,353,562 38%
SeguridadSocial2/ 9,882,386 33%
FuerzasArmadas3/ 578,449 2%
Privados3/4/ 331,668 1%
SinSeguros 7,989,810 27%
Pobres 1,757,758 6%Nopobres 6,232,052 21%
Escolares(inicial/primaria) 626,654 2%Encolegióspúblicos 438,658
Escolares(secundaria) 560,394 2%Gestantesymenoresde3años 542,846 2%
PEA5/
Desempleadosnoactivos 664,557 2%TrabajadadoresGranEmpresa 270,889 1%TrabajadadoresMedianaempresa 361,186 1%TrabajadadoresMicroempresa 1,941,374 6%Independientes 1,264,151 4%
TotalPoblación 30,135,875 100%
1/SeguroIntegraldeSalud
2/EstadísticasoficialesdeESSALUD.Incluyetitularyderechohabiente.
3/ENAHO2012
4/Consideraalosquetienenexclusivamentesegurosprivados
5/Incluyederechohabientes
Tabla 3:
Tabla 4:
17
OPORTUNIDADES PARA EL CAMBIO
Actualmente, el Perú enfrenta un escenario
político, económico y social que hace
favorable y viable la implementación por
parte del Estado de un conjunto de
innovaciones para enfrentar los retos
señalados.
DESDE EL PUNTO DE VISTA POLÍTICO, el
sector salud es una prioridad de Estado, por
cuanto es un eje clave de la política de
inclusión social que impulsa el Gobierno
Peruano. Conforme a esta política, el
gobierno nacional asume el reto de
desencadenar los procesos para que todos
los ciudadanos y ciudadanas puedan ejercer
su derecho a la salud, independientemente
de las circunstancias y el lugar en el que
nacen o se desarrollan, y puedan aprovechar
las oportunidades del crecimiento
económico.
En este marco, existe voluntad política de
continuar implementando cambios profundos
en el sector, a nivel prestacional y financiero,
que redunden en resultados sanitarios
favorables que coadyuven a fortalecer el
capital social del país. Este compromiso se ha
traducido en mayores recursos asignados al
sector como es el caso, para la prevención y
recuperación de las enfermedades
oncológicas. Asimismo, mediante RS 001-
2013-SA se ha encargado al Consejo
Nacional de Salud la tarea de formular y
proponer las medidas y acciones para la
reforma del sector y el fortalecimiento del
Sistema Nacional de Salud, conducentes a
asegurar el acceso, oportunidad y calidad de
los servicios y la cobertura progresiva de
atenciones de salud.
DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONÓMICO, son
auspiciosas las previsiones de crecimiento de
la economía para los próximos años. Según el
Marco Macroeconómico Multianual del
Ministerio de Economía y Finanzas, el país
crecerá a un ritmo anual de 6%, lo cual
tendría implicancias en ampliar el espacio
fiscal en salud. Ello posibilitaría canalizar
mayores recursos hacia el sector que
redunden en una disminución de la carga
financiera de la población.
DESDE EL PUNTO DE VISTA SOCIAL, existe un
expectativa creciente de la población por ver
mejoras sustantivas en le prestación de los
servicios, en términos de acceso, calidad y
oportunidad de la provisión de los servicios.
Asimismo, el proceso de reforma cuenta
con un MARCO JURÍDICO y de políticas de
Estado que lo ampara, considerando en
primer lugar a la Constitución Política del
Perú que establece el Derecho a la Salud y
establece que El Estado determina la política
nacional de salud. De otro lado, la Ley
General de Salud (Ley N° 26842)
establece que la protección de la salud es de
interés público y, por lo tanto, es
responsabilidad del Estado regularla, vigilarla
y promoverla.
18
Para hacer frente a los
compromisos y retos, el Ministerio
de Salud consolidará el proceso
emprendido por el Estado para
alcanzar la cobertura universal de
la protección en salud
3. La respuesta del Estado
19
LA UNIVERSALIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN SALUD
Para hacer frente a los compromisos y retos
establecidos, el MINSA continuará
estableciendo las políticas y promoverá los
arreglos organizacionales necesarios para
alcanzar la cobertura universal en sus tres
dimensiones:
(a) POBLACIONAL, es decir, que toda la
población cuente con algún tipo de
cobertura para acceder a los servicios de
salud individual y colectiva; (b)
PRESTACIONAL, es decir, que toda la
población tengan acceso a un conjunto
razonable de prestaciones integrales y de
calidad que vayan acorde con el perfil
epidemiológico del país; y (c) FINANCIERA,
es decir, que toda población esté libre de los
riesgos financieros que pudiera implicar un
evento de enfermedad, minimizando el gasto
de bolsillo de los usuarios en los servicios de
salud.
En este marco de universalización de la
Protección Social en Salud y garantizar el
derecho a la la salud a toda la población, el
MINSA implementará acciones en tres ejes
complementarios:
LA PROTECCIÓN DEL CIUDADANO
frente al riesgo de enfermedad, para lo
cual fortalecerá sus actividades de
promoción de la salud, prevención de la
enfermedad, vigilancia y control
epidemiológico, gestión de riesgos y
mitigación de daños.
LA PROTECCIÓN DEL USUARIO para
garantizar prestaciones seguras y efectivas
a través de acciones regulatorias, de
supervisión y de gestión de los recursos
necesarios para la provisión de los
servicios.
LA
PROTECCIÓN COBERTURA POBLACIONAL
CO
BE
RT
UR
A F
INA
NC
IER
A
Amplitud: ¿Quién está cubierto?
Altura: ¿Qué proporción
de los costos están
cubiertos?
Más gente protegida
Mayor
protección financiera
Figura8:Dimensionesdelacoberturauniversaldelaproteccoiónensalud
Fuente: Adaptado de Reporte OMS 2008.
Figura 7: Dimensiones de la cobertura universal de la protección en salud
20
FINANCIERA frente a las consecuencias
económicas de las enfermedades y los
accidentes, para lo cual fortalecerá el
sistema de financiamiento para aminorar
el gasto de bolsillo de la población.
Cabe señalar, que con la promulgación de la
LEY MARCO DE ASEGURAMIENTO EN SALUD
(Ley 29344), en abril de 2009, se ha dado un
paso significativo al establecer el marco
regulatorio para la cobertura universal de la
protección en salud individual desde una
perspectiva integral. De esta forma, se buscó
modificar de manera conjunta las
condiciones de cobertura poblacional,
prestacional y financiera vigentes,
estableciendo mecanismos para elevar el
número de personas financiadas bajo un
modelo de aseguramiento y ampliar el
conjunto de beneficios en salud a las que
tendrían derecho a ser cubiertos.
Así, la Ley 29344 establece que todos los
residentes en el país deben estar afiliados a
cualquiera de los tres regímenes de
aseguramiento existentes: subsidiado,
semicontributivo y contributivo. Asimismo,
se aprueba el Plan Esencial de Aseguramiento
en Salud (PEAS), que constituye el conjunto
de prestaciones que toda población
asegurada tiene el derecho de recibir,
reduciendo así las grandes desigualdades de
cobertura prestacional existentes. El PEAS
explicita un paquete integral de prestaciones
(preventivas, de apoyo al diagnóstico,
curativas y de rehabilitación) para atender
140 condiciones asegurables en todo el ciclo
de vida, cubriendo de esta manera los
problemas de salud que generan el 65% de la
carga de enfermedad a nivel nacional. En el
caso del SIS, se ha extendido la aplicación
del PEAS a todos sus asegurados a nivel
nacional.
Asimismo, se ha fortalecido el Fondo
Intangible Solidario en Salud-FISSAL para el
financiamiento de las prestaciones vinculadas
a ENFERMEDADES DE ALTO COSTO que no
están contempladas en el PEAS, como las
oncológicas contenidas en el Plan Nacional
para la Atención Integral del Cáncer-Plan
Esperanza, y se ha puesto en funcionamiento
la Superintendencia Nacional de
Aseguramiento en Salud – SUNASA que,
centrada en la protección del usuario, es la
encargada de fiscalizar las prestaciones de
salud brindadas a los asegurados de todos los
regímenes de aseguramiento.
Existe aún una larga ruta por recorrer para
lograr la universalización de la protección en
salud. En términos de cobertura prestacional,
existe a la fecha un 27% de población que no
cuenta con seguro, concentrado en los
segmentos independientes o pobres
localizados en zonas remotas. Respecto a la
cobertura prestacional, las brechas de
recursos humanos y de equipamiento al
interior del sector público impiden una
adecuada provisión de los servicios de salud
contenidos en el PEAS, en términos de
volumen y calidad.
Finalmente, los niveles y estructura de
financiamiento existentes resultan
insuficientes para proteger a la población de
los riesgos de empobrecimientos que pudiera
generar un evento de enfermedad. Por ello,
el Estado busca consolidar este proceso
fortaleciendo las funciones del Sistema de
Salud para hacer efectivo el mandato de la
protección social en salud. En las próximas
secciones se expondrán las principales
orientaciones y acciones de política, en
materia regulatoria, financiera, prestacional y
de gestión que coadyuvarán a reducir o
remover las restricciones que impiden elevar
la cobertura poblacional y prestacional de
una manera equitativa y eficiente.
21
LA VISIÓN AL 2021
Con la implementación de estas acciones, el MINSA aspira a
cerrar las brechas de cobertura en sus tres dimensiones
(poblacional, prestacional y financiera). Una manifestación de
ello es que las personas perciban cambios favorables y
expresen lo siguiente en un futuro cercano:
En materia de cobertura poblacional: “PUEDO EJERCER MIS
DERECHOS EN SALUD”
Las intervenciones de salud colectiva se habrán fortalecido
y alcanzarán a toda la población. Las barreras económicas al
acceso a los servicios de salud individual se habrán
eliminado, con lo cual, ningún peruano, principalmente
aquellos en situación de pobreza, dejará de utilizar los
servicios individuales y colectivos en salud por carecer de
financiamiento.
En materia de cobertura prestacional: “ESTOY SATISFECHO
CON LA CALIDAD Y OPORTUNIDAD DE LOS SERVICIOS”
Las brechas de equipamiento, infraestructura y de gestión
de los servicios se habrán cerrado, con lo cual, los
establecimientos de salud tendrán la capacidad resolutiva
necesaria para responder a la demanda de servicios en
condiciones adecuadas de calidad y oportunidad y en
concordancia con los cambios en el perfil epidemiológico. En materia de cobertura financiera: “YA NO TENGO QUE
OPTAR ENTRE MI SALUD Y EL BIENESTAR DE MI FAMILIA”
El Sistema de Salud contará con los recursos suficientes
para garantizar que ningún peruano, y de manera especial la
población de menores recursos, ponga en riesgo su
bienestar y el de su familia por utilizar los servicios de
salud, principalmente, para el tratamiento de
enfermedades que requieran intervenciones de alto
costo.
22
4. Protegiendo al ciudadano
23
Un rol indesligable del Estado es prevenir y
controlar los principales problemas de salud
pública y sus determinantes, particularmente
aquellos vinculados a factores externos, los
relacionados a estilos de vida de la población
o los asociados al consumo de bienes y
servicios.
Para ello, es fundamental que el sistema de
salud cuente con la organización y los
recursos adecuados que le permita
garantizar a la población la cobertura de los
servicios considerados bienes públicos, es
decir, aquellos que por su naturaleza
indivisible (caso de las intervenciones para el
control vectorial) o porque producen
externalidades positivas (caso de las
inmunizaciones), generan beneficios que son
de carácter colectivo.
Así mismo, es importante la acción
multisectorial articulada y sostenida en los
diferentes niveles de gobierno, bajo la
rectoría del MINSA, sobre los determinantes
estructurales y las condiciones de vida que
en su conjunto constituyen los
determinantes sociales de la salud, causa de
la mayor parte de las desigualdades
sanitarias al interior del país.
A continuación, se presentan las principales
orientaciones de política dirigidas a
fortalecer las funciones esenciales de salud
pública para el diseño e implementación de
intervenciones efectivas.
LINEAMIENTO 1: POTENCIAR LAS
ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN
EN SALUD PÚBLICA QUE
PERMITAN UNIVERSALIZAR SU
ALCANCE
El MINSA definirá, sobre la base de
evidencias, LA CARTERA DE SERVICIOS de
salud más apropiada para orientar la
organización de las intervenciones de salud
pública y la estructuración de su
financiamiento. Dicha cartera, incluirá
intervenciones y servicios vinculados a las
funciones de prestación de servicios de salud
pública y de prevención y control de los
riesgos sanitarios.
Dada la naturaleza particular de los servicios
de salud pública, su financiamiento debe
estructurarse de manera diferenciada a la de
los servicios de salud individual. En este
sentido, el MINSA propondrá la definición de
las REGLAS DE ASIGNACIÓN DE LOS
RECURSOS, tomando en consideración el
tamaño de la población, las necesidades y
riesgos de salud pública, y la eficiencia de los
programas de salud pública.
Por otro lado, existen determinantes sociales
que influyen sobre los problemas de salud
pública y cuyo control está fuera del ámbito
del sector salud. Así, existen factores
vinculados a las condiciones de vida de la
población, al entorno de la comunidad o
factores culturales que son causales del
estado de salud de la población.
En este sentido, el MINSA promueve la
ARTICULACIÓN MULTISECTORIAL (Educación,
Vivienda y Saneamiento, Ambiente,
PRODUCE, entre otros) e
INTERGUBERNAMENTAL con el fin de
potenciar la efectividad de las intervenciones
de salud pública, para generar
comportamientos y entornos saludables, así
como el empoderamiento y la participación
de los ciudadanos en las decisiones y
acciones vinculadas a su salud.
24
MANDATO DE POLÍTICA 1 .1
IMPLEMENTACIÓN DE UNA CARTERA DE SERVICIOS EN SALUD PÚBLICA QUE
SUSTENTE EL FINANCIAMIENTO DE LAS ACCIONES DE VIGILANCIA, PREVENCIÓN Y
CONTROL DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE SALUD PÚBLICA.
Justificación
Las actividades destinadas a proteger la
salud pública se encuentran distribuidas en
diferentes órganos del MINSA (por ejemplo,
DGE, DGSP, DGPROM, INS, DIGESA,
DIGEMID). Por su naturaleza, las acciones de
salud pública incluyen a aquellas que no se
encuentran dirigidas al individuo sino que se
centran en las colectividades y en sus
correspondientes entornos. La coincidencia
de estos dos focos de intervención acarrea
una complejidad al momento de plantear
intervenciones que sean exhaustivas y
consistentes para mejorar la carga de
enfermedad del país.
Con la introducción de seis Programas
Presupuestales en salud, el financiamiento
parcial de intervenciones no individuales
abarca acciones que son de alcance nacional
y también las que son de alcance regional. La
estructura actualmente empleada segmenta
el financiamiento en materia de salud
pública, desaprovechando los muy escasos
recursos disponibles para afrontar la gestión
y la prestación de servicios en los niveles
operativos. Esta situación favorece la
existencia de una organización que es
inadecuada para la provisión efectiva,
oportuna y sostenible de servicios de salud
colectiva, no permitiendo prevenir y
controlar adecuadamente los riesgos que
favorecen la presencia de enfermedades
transmisibles y no transmisibles en la
población.
La evidencia reciente, ganada a partir de la
implementación progresiva del PEAS indica
que la adopción de un plan de beneficios
definido en términos explícitos permite
asegurar un flujo de fondos creciente para
atender las necesidades de salud de la
población. Esta experiencia es valiosa para
asegurar el financiamiento de prestaciones
que por su naturaleza no tienen una
demanda visible de servicios, salvo cuando se
presentan epidemias.
De otro lado, la existencia de una cartera de
servicios de salud pública hace posible definir
los requerimientos organizacionales, de
equipamiento y de recursos humanos
necesarios para poder implementarla en
forma adecuada. De esta manera, la
articulación de los servicios de atención
individual con los servicios de atención
colectiva explícitamente definidos hace
posible dar respuesta de manera más
efectiva a los problemas sanitarios que
mayor carga de enfermedad y mayor carga
financiera provocan en la población peruana.
Descripción del mandato de política:
El MINSA definirá una cartera de servicios de
salud colectiva que será proporcionada por
los establecimientos públicos del sector y
25
TABLA 5: CAMBIOS EN LOS PROCESOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA CARTERA DE SERVICIOS EN SALUD
PÚBLICA
PROCESO ACTUAL PROCESO MODIFICADO
1. COBERTURA PRESTACIONAL EN
SALUD PÚBLICA CENTRADA EN PROGRAMAS
PRESUPUESTALES VINCULADA AL PEAS Y BASADA EN
EVIDENCIAS
2. ORGANIZACIÓN DEL PRESTADOR RESIDUAL LUEGO DE ATENDER LA
DEMANDA INDIVIDUAL UNIDAD DEDICADA A LA GESTIÓN DE LA
SALUD PÚBLICA
3. CONDUCCIÓN MINSA / MEF MINSA / GR / GL
4. FINANCIAMIENTO HISTÓRICO BASADO EN PP REGLA EXPLÍCITA
5. INFORMACIÓN / EVALUACIÓN LIMITADA A ACTIVIDADES ENFOCADA EN RESULTADOS SANITARIOS
que comprenderá acciones de promoción de
la salud, así como de vigilancia, control y
control de enfermedades transmisibles y no
transmisibles en la población y su entorno. El
contenido de la cartera de salud pública
tomará como referencia básica la atención
integral, a escala poblacional, de las
prioridades sanitarias definidas en el PEAS
Arreglos clave para la implementación:
1. El MINSA definirá los arreglos
institucionales para la conducción
sectorial de la implementación de la
cartera de servicios de salud pública a
nivel nacional.
2. El MINSA aprobará la Cartera de
Servicios de Salud Pública, la cual
comprenderá los servicios cuya provisión
será obligatoria a nivel de los
establecimientos públicos del sector. En
base a dicha cartera se crearán paquetes
de intervenciones cuyo alcance es
nacional, así como intervenciones que
tienen alcance territorial (regional /
local).
3. El MINSA en coordinación con los
gobiernos regionales ejecutarán un plan
para cerrar las brechas organizacionales
y de recursos que se hacen necesarios
para la implementación progresiva de la
cartera de servicios de salud pública en
todo el territorio nacional. Ello involucra
el diseño de un programa de generación
de capacidades de gestión en salud
pública, cuya ejecución será financiada
por el MINSA.
4. El MINSA en coordinación con los
gobiernos regionales incorporarán como
parte del plan multianual de inversiones
el componente correspondiente a la
infraestructura y equipamiento
necesarios para la adecuada provisión de
servicios de salud pública (por ejemplo,
laboratorios regionales).
5. El MINSA complementará la formación
de recursos humanos estratégicos para
el cumplimiento de las funciones de
salud pública (profesionales y técnicos
sanitarios).
6. El MINSA aprobará las reglas que serán
aplicadas para hacer transparente y
predecible el financiamiento de la
atención en salud pública en el país. Los
mecanismos de transferencia financiera
serán ejecutados por el SIS en su calidad
de operador financiero del sector público
(Ver mandato 3.2).
26
Beneficio
Limitación del crecimiento de las cifras de
incidencia y prevalencia de enfermedades
transmisibles y no transmisibles en todo el
territorio nacional, con énfasis particular en
las enfermedades sujetas a vigilancia
epidemiológica.
Horizonte de implementación: 3 años
27
MANDATO DE POLÍTICA 1.2
ADECUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE LA AUTORIDAD RECTORA PARA
ASEGURAR UNA EFECTIVA VIGILANCIA, PREVENCIÓN Y CONTROL DE LOS
PRINCIPALES PROBLEMAS DE SALUD PÚBLICA.
Justificación
El proceso de descentralización de las
funciones de Salud Pública iniciado el año
2003 se ha acompañado desde el año 2010
de la descentralización de la gestión
presupuestal de las acciones de salud pública
y de salud individual. No obstante ello, los
resultados sanitarios asociados no han sido
satisfactorios en razón a un financiamiento
insuficiente para el ejercicio de las funciones
de salud pública y a la insuficiente
generación de competencias en las
autoridades regionales para ejercerlas en
forma idónea.
La naturaleza compartida del ejercicio de las
funciones de salud pública por el MINSA y los
gobiernos regionales ha permitido la
existencia de vacíos de responsabilidad y de
gestión conllevando, por ejemplo, al
debilitamiento de las acciones de vigilancia,
prevención y control de brotes epidémicos.
El inadecuado ejercicio compartido de las
funciones de salud pública se ha vinculado,
en la práctica, con una fragmentación del
sistema en los diferentes niveles de
gobierno, contribuyendo a un desempeño
sanitario poco efectivo.
La estructura vigente del MINSA integra en
un solo viceministerio los roles de
conducción y rectoría tanto para la salud
individual como para la salud pública, siendo
ambos campos sanitarios de una elevada
complejidad que les es inherente. La
naturaleza especializada de las
competencias, niveles y mecanismos de
financiamiento, mecanismos de
aseguramiento de la calidad, monitoreo,
información, entre otros, dificulta el
adecuado desempeño de las funciones en
una sola instancia organizacional.
Descripción del mandato de política:
El MINSA elaborará una propuesta para
modificar su Ley de Organización y Funciones
(LOF) y su correspondiente Reglamento de
Organización y Funciones (ROF) proponiendo
la creación de un Vice Ministerio de Salud
Pública. Estas modificaciones serán
conducidas por el equipo de gestión de la
Alta Dirección del MINSA. La propuesta
desarrollará las responsabilidades en salud
pública que serán asumidas por el MINSA,
precisando también las materias en las que
el MINSA brindará asistencia técnica a los
gobiernos regionales para el ejercicio
adecuado de aquellas competencias
compartidas que son comprendidas en el
campo de la salud pública. De esta manera,
se podrá clarificar el alcance de las
responsabilidades de los diferentes niveles
de gobierno en esta materia precisando lo
correspondiente a la salud pública
(Ministerio de Salud) y a la salud colectiva
(gobiernos regionales y locales).
28
Arreglos clave para la implementación:
1. El MINSA definirá la naturaleza del
organismo encargado de la conducción y
rectoría en materia de salud ambiental,
precisando las necesidades de desarrollo
organizacional, de competencias, de
financiamiento (ver política XX).
2. El MINSA definirá la naturaleza del
organismo encargado de la conducción y
rectoría en materia de sanidad,
migratoria e inmigratoria, sanidad
marítima, aérea y terrestre.
3. El MINSA procederá a la adecuación
organizativa y funcional de las
Estrategias Sanitarias Nacionales,
diferenciando sus responsabilidades en
materia de salud individual y salud
pública. En este contexto, el MINSA
diseñará una estrategia de incentivos a
agentes comunitarios de salud vinculado
a procesos de intervención en salud
colectiva y de seguimiento longitudinal
en la comunidad
4. El MINSA conducirá el desarrollo e
implementación de un sistema de
información en materia de salud pública
que facilite la gestión nacional y
territorial en materia de salud pública.
TABLA 6: CAMBIOS EN LOS PROCESOS PARA LA RE-ESTRUCTURACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DEL MINSA EN
MATERIA DE SALUD PÚBLICA
PROCESO ACTUAL PROCESO MODIFICADO
1. CONDUCCIÓN EN SALUD PÚBLICA COMPARTIDO CON SALUD INDIVIDUAL DIFERENCIADO - VICEMINISTERIO DE SALUD PÚBLICA
2. ORGANIZACIÓN PARA LAS ACCIONES
DE SALUD PÚBLICA ESTRATEGIAS
(FUNCIONALES) PROGRAMAS ESTRUCTURALES
3. FORMACIÓN DE RRHH EN SALUD
PÚBLICA UNIVERSIDAD / INSTITUTOS ENSAP (O EQUIVALENTE) /
UNIVERSIDAD / INSTITUTOS
4. ORIENTACIÓN DE LA FORMACIÓN DE
RRHH EN SALUD PÚBLICA DEFINIDO POR EL MERCADO CONDUCIDO POR EL MINSA
5. MECANISMO DE RENDICIÓN DE
CUENTAS DE LAS FUNCIONES
DESCENTRALIZADAS EN SALUD
PÚBLICA
NO DEFINIDO EXPLÍCITO Y DE EJECUCIÓN PERIÓDICA
6. DEFINICIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE
ACCIONES SEGÚN PRIORIDADES
SANITARIAS IDENTIFICADAS
NO SÍ
5. El MINSA precisará la formulación de las
Funciones Descentralizadas en Salud
Pública, incluyendo la modificación del
Instrumento de Monitoreo y Evaluación
de la Descentralización, para facilitar la
rendición de cuentas en todos los niveles
de gobierno.
6. El MINSA evaluara mecanismos para la
formación de personal responsable de
ejecutar acciones de vigilancia y control
en salud pública, sobre la base de la
experiencia de la Escuela Nacional de
Salud Pública
29
Beneficio
Reducción sostenida del número de brotes
de enfermedades sujetas a control
epidemiológico.
Horizonte de implementación: 3 años
30
MANDATO DE POLÍTICA 1.3
CREACIÓN DE UN ORGANISMO TÉCNICO ESPECIALIZADO QUE INCORPORE LA
FISCALIZACIÓN Y CONTRO EN SALUD AMBIENTAL Y SANITARIA
Justificación
De las 102 principales enfermedades del
mundo, los factores de riesgo ambiental
contribuyeron a la carga de mortalidad en 85
. El 24% de la morbilidad y el 23% de muertes
son atribuidas A FACTORES AMBIENTALES,
los que se incrementan en los grupos
vulnerables. Entre las enfermedades con
mayor carga absoluta atribuibles a factores
ambientales modificables figura la diarrea,
asociada en 94% a factores ambientales
(agua no potable, alimentos contaminados) y
las infecciones respiratorias, asociadas a la
contaminación del aire 42% (países en
desarrollo).
En lo referido a alimentos, la Declaración de
la 5° Reunión de la Comisión Panamericana
de Inocuidad de los Alimentos (COPAIA 5) ,
recomendó: establecer autoridades como
organismos independientes, desarrollar
regulaciones y otras medidas basadas en el
análisis de riesgos para asegurar la inocuidad
desde la producción al consumo,
armonizadas internacionalmente.
Es importante resaltar, que la autoridad en
Salud Ambiental tiene incidencia en el
comercio nacional e internacional, al ser
reguladora de las condiciones sanitarias de
alimentos procesados por la industria
destinados al consumo humano, juguetes,
útiles de escritorio, residuos sólidos
peligrosos y sustancias químicas peligrosas,
entre otros. Actualmente, los trámites se
han incrementado en un 37% (2012/2009),
de los cuales el 71% corresponde a alimentos
industrializados que representan más de
10,000 MM/NS del PBI nacional (2011), en lo
que respecta a juguetes, el valor importado
ha crecido en más del 300%, en los últimos
03 años; se prevé que en el 2013 estos
trámites superarán los 30,000, cifra que
aumentará sostenidamente con el
crecimiento de las exportaciones e
inversiones, debido entre otros factores a la
liberalización de la economía, firma de TLC´s,
facilitación del comercio. Estos
procedimientos revisten singular importancia
debido a que otorgan derechos a los
administrados relacionados con el comercio
interno y externo, cumpliendo rigurosos
estándares nacionales e internacionales, así
como la inversión pública y privada referido
a temas sanitarios, lo que se vincula
directamente con la competitividad del país;
por ello, cualquier medida que se plantee en
el marco de la reforma, como virtualización y
simplificación administrativa, debe ir en
paralelo con el fortalecimiento de la rectoría,
vigilancia, supervigilancia y fiscalización.
Descripción:
La Ley Del Ministerio de Salud 26842,
establece en el Artículo 127º, la
supervigilancia de la Autoridad de Salud de
nivel nacional para controlar aspectos
sanitarios y ambientales.
31
Esto se condice con lo estipulado en la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo que en el
artículo 33 estipula que los Organismos
Técnicos Especializados (OTE) se crean, por
excepción, cuando existe la necesidad de
planificar y supervisar, o ejecutar y controlar
políticas de Estado de largo plazo, de
carácter multisectorial o intergubernamental
que requieren un alto grado de
independencia funcional; y cuando se
requiere establecer instancias
funcionalmente independientes que otorgan
o reconocen derechos de los particulares,
para el ingreso a mercados o el desarrollo de
actividades económicas que resulten
oponibles a otros sujetos de los sectores
Público o Privado.
La creación de un Organismo Público
Especializado, permitiría a través de una
adecuada gestión de riesgos disminuir los
costos sociales relacionados al tratamiento
de enfermedades vinculadas a factores
medioambientales prevenibles, así como una
adecuada articulación, super vigilancia y
fiscalización sanitaria en temas ambientales
desarrollados por otros sectores públicos y
privados, que constituyen riesgo para la
salud; esto conlleva a lograr:
Implementar la política de Salud
Ambiental, orientada a prevenir, manejar
y controlar los riesgos ambientales que
puedan afectar la salud de las personas.
Fortalecer la gestión integral de salud
ambiental (sectorial, multisectorial e
inter gubernamental).
Fortalecer la vigilancia, supervigilancia y
fiscalización.
Virtualizar y simplificar los
procedimientos administrativos a cargo
del órgano responsable.
•Contribuir a mejorar la competitividad
en el mercado interno y externo con
productos inocuos.
Promover la inversión pública-privada en
saneamiento básico.
Arreglos clave para la implementación:
1. Modificación de la Ley General de Salud
en lo que resulte necesario.
2. Creación de la OTE que comprende las
acciones y fiscalización en salud
ambiental en el marco de la LOF.
3. Reglamentar su organización y funciones
y desarrollar los instrumentos de gestión
necesarios.
4. Desarrollo e implementación de la
Ventanilla Única de Salud Ambiental).
Beneficios:
1. Se fortalecerá el rol de supervigilancia
otorgado al MINSA por la Ley General de
Salud Nº26842 (Artículos 125 y 127) y,
en especial, en materia de los factores
de riesgos ambientales que impactan en
la salud de las personas, así como en
materia de inocuidad alimentaria.
2. En el sector empresarial, mayor
celeridad y predictibilidad, incidiendo en
su competitividad, mejorando el
posicionamiento de sus productos en el
mercado nacional e internacional.
3. Los consumidores podrán acceder a
productos inocuos, gozando de los
derechos y los mecanismos efectivos
para su protección, reduciendo la
asimetría de información, corrigiendo,
previniendo o eliminando las conductas
y prácticas que afecten sus legítimos
intereses.
Horizonte de implementación: 12 meses
32
MANDATO DE POLÍTICA 1.4
IMPLEMENTACIÓN DE UN PROCESO DE IDENTIFICACIÓN, INNOVACIÓN, DESARROLLO Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍAS COSTO-EFECTIVAS PARA LA
VIGILANCIA, PREVENCIÓN Y CONTROL DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE
SALUD PÚBLICA EN EL PAÍS.
Justificación
El Perú se encuentra en un proceso de
acumulación epidemiológica en el que
coexisten daños transmisibles, junto con
daños de naturaleza crónica degenerativa. La
naturaleza imperfecta de los mercados en
salud explica el hecho que el desarrollo
tecnológico vaya de la mano con los niveles
de financiamiento disponibles, de manera
que aquellas condiciones asociadas a las
poblaciones con menor poder adquisitivo
sufren de un nivel de insuficiencia en la
provisión de tecnologías adecuadas para el
diagnóstico y tratamiento de las
enfermedades desatendidas (leishmaniasis,
lepra, parasitosis, entre otras). Otra
manifestación de dicha imperfección se
presenta a través del desacoplamiento entre
demanda y oferta oportuna de tecnologías
efectivas, pero que al ser dominadas por
oligopolios ponen en riesgo la salud pública
de nuestra población, tal como es el caso de
las vacunas (por ejemplo, la de fiebre
amarilla)
Las consecuencias de no contar con
tecnologías efectivas y documentadas
científicamente para la prevención,
diagnóstico y manejo de enfermedades
sobre todo transmisibles, conllevan a un
retraso en la identificación de los casos,
aumento de la severidad de los pacientes
(llegando inclusive a la muerte) y
mantenimiento de la cadena de propagación
de la enfermedad.
Un efecto perverso de esta situación es la
afectación de las poblaciones en situación de
mayor vulnerabilidad económica y social,
contribuyendo -en lo estrictamente
sanitario- a la preservación de problemas
tales como desnutrición infantil, y en lo
social, en el agravamiento o perpetuamiento
de la pobreza.
El diagnóstico de estos problemas requiere el
uso de tecnologías adaptables a nuestra
diversidad geográfica, que puedan ser
implementadas en establecimientos
estratégicos de salud ubicados tanto en
zonas urbanas como en las rurales y alejadas.
Una situación análoga se da en el caso de la
producción de vacunas para ciertas
enfermedades inmunoprevenibles y para el
tratamiento farmacológico de enfermedades
desatendidas, en donde el Estado Peruano
debe asumir su rol subsidiario consagrado
por la Constitución, estableciendo los
mecanismos para la producción de
medicamentos por sus organismos
competentes.
Descripción del mandato de polìtica:
El MINSA dispondrá la implementación de
una unidad orgánica en el Instituto Nacional
33
de Salud encargada de adopción de
tecnologías costo-efectivas para el
diagnóstico y tratamiento de enfermedades
priorizadas en el país. La implementación de
dicha unidad comprenderá la ejecución de
un plan de inversiones que permita la
adquisición e instalación de las tecnologías
identificadas.
La unidad encargada de la evaluación de
tecnologías sanitarias del Instituto Nacional
de Salud, será reforzada con un equipo
multidisciplinario para llevar a cabo las
evaluaciones de tecnologías sanitarias que
serán objeto de desarrollo e implementación
en el país.
La transferencia tecnológica inversa será
canalizada a través de la cooperación
internacional, en donde primero se
transferirá la tecnología para el
almacenamiento y distribución, luego la de
fraccionamiento y finalmente la elaboración
del producto.
TABLA 7: CAMBIOS EN LOS PROCESOS DE IDENTIFICACIÓN, INNOVACIÓN, DESARROLLO Y TRANSFERENCIA DE
TECNOLOGÍAS EN SALUD PÚBLICA
PROCESO ACTUAL PROCESO MODIFICADO
5. EVALUACIÓN DE TECNOLOGÍAS
SANITARIAS LIMITADO A RESULTADOS DE
INTERVENCIONES ESPECÍFICAS EXPANDIDO AL DIAGNÓSTICO,
TRATAMIENTO Y SUS PROCESOS
PRODUCTIVOS
6. GASTO EN INNOVACIÓN E
INVESTIGACIÓN RESIDUAL AL GASTO DEL PLIEGO DEFINIDO EX ANTE
7. HORIZONTE DE LA INVERSIÓN HORIZONTE ANUAL E IRREGULAR HORIZONTE MULTIANUAL
8. DIAGNÓSTICO ESPECIALIZADO CENTRALIZADO DESCENTRALIZADO AL NIVEL REGIONAL Y
LOCAL (ESTABLECIMIENTOS ESTRATÉGICOS)
9. PROVISIÓN DE MEDICAMENTOS Y
VACUNAS PARA ENFERMEDADES
DESATENDIDAS
LIMITADO A LA OFERTA DEL MERCADO GARANTIZADO EN OPORTUNIDAD Y
CANTIDAD
Arreglos clave para la implementación:
7. Adecuación normativa del MINSA para
facultar al INS la producción de
medicamentos, vacunas y otras
tecnologías de diagnóstico priorizadas.
8. Ejecución de un plan multianual de
inversiones en materia de desarrollo
tecnológico en salud pública orientado a
la producción de medicamentos, vacunas
y pruebas diagnósticas.
9. Financiamiento y ejecución por parte del
INS de un plan de generación de
competencias especializadas en
implementación de tecnologías
sanitarias costo-efectivas, incluyendo la
correspondiente acreditación
internacional.
Beneficio
Las modificaciones propuestas beneficiarán a
los ciudadanos del país, que estarán
protegidos contra la fiebre amarilla. Las
regiones contarán con suministros
permanentes de vacunas para la rabia. Las
regiones endémicas y sus correspondientes
establecimientos de salud contarán con los
34
medios necesarios para el diagnóstico
oportuno de parasitosis.
Horizonte de implementación: 5 años.
35
MANDATO DE POLÍTICA 1.5
REDISEÑO DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA SANITARIA PARA LA TOMA DE
DECISIONES EN SALUD PÚBLICA.
Justificación
En la actualidad, el nivel local de atención de
salud no viene desarrollando en forma
consistente las funciones de vigilancia en
salud colectiva, dificultando el control
regular de riesgos epidemiológicos. Esta
indefinición, contribuye a su vez a que los
laboratorios de Salud Pública, necesarios
para las labores de vigilancia epidemiológica,
se encuentren con recursos insuficientes en
materia de infraestructura, equipamiento y
personal.
A estas deficiencias estructurales, se aúna la
inadecuada integración de información
estratégica para el diagnóstico situacional y
monitoreo de los diferentes determinantes
de la salud, lo cual dificulta la predicción de
escenarios futuros y así como para el
planeamiento estratégico, operativo y
táctico. Esta falta de integración se da tanto
dentro de las diferentes dependencias
públicas del sector, así como a nivel
intersectorial.
La inadecuada integración sectorial de la
información relevante para la vigilancia en
salud colectiva dificulta en el caso la
prevención y mitigación de los efectos de los
desastres naturales. En virtud de ello
extensas poblaciones de nuestro país son
afectadas innecesaria y recurrentemente en
su salud y economía.
TABLA 8: CAMBIOS EN LOS PROCESOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA SANITARIA
PARA LA TOMA DE DECISIONES EN SALUD PÚBLICA.
PROCESO ACTUAL PROCESO MODIFICADO
10. RENACE DIRECCIONES Y OFICINAS A NIVEL
NACIONAL Y REGIONAL DIRECCIONES Y OFICINAS A NIVEL
NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL
(ESTABLECIMIENTOS ESTRATÉGICOS Y/O
CABECERAS DE RED)
11. ENFOQUE DEL SISTEMA DE
INTELIGENCIA SANITARIA VIGILANCIA DE DAÑOS VIGILANCIA DE DAÑOS Y MONITOREO DE
DETERMINANTES
12. RED DE LABORATORIOS REGIONALES
DE SALUD PÚBLICA DESARTICULADOS Y PARCIALMENTE
IMPLEMENTADO ARTICULADOS E IMPLEMENTADO AL
100%
13. SISTEMA DE INFORMACIÓN PARA LA
INTELIGENCIA SANITARIA DESARTICULADO, GENERA INFORMACIÓN
INOPORTUNA, PARCIAL Y DESINTEGRADA ARTICULADO, GENERA INFORMACIÓN
OPORTUNA, COMPLETA E INTEGRADA
14. MANEJO DE DESASTRES ASISTENCIAL Y REPARATIVO, POSTERIOR
AL DESASTRE ENFOQUE PREVENTIVO Y DE
PREPARACIÓN DE RESPUESTA
36
Descripción: del mandato de política
El rediseño del Sistema de Inteligencia
Sanitaria involucra la creación de los
siguientes subsistemas que lo constituyen:
Vigilancia demográfica
Vigilancia de riesgos y daños en el nivel
local, regional y nacional
Vigilancia de sistemas de salud
Vigilancia epidemiológica y análisis de riesgos en salud pública
Arreglos clave para la implementación:
1. Reingeniería de la Red Nacional de
Epidemiología –RENACE- (incluyendo la
introducción del monitoreo de
determinantes de la salud y la
implementación de unidades de
Epidemiología en los establecimientos de
salud estratégicos),
2. La ejecución de un plan de inversiones
que contemple el fortalecimiento de la
red Nacional de Laboratorios de Salud
Pública, con la conducción del MINSA y
participación de los correspondientes
gobiernos regionales
3. La ejecución de un plan de formación y
de dotación de recursos humanos
especializados en salud pública para
asumir las responsabilidades de La
ejecución de un plan de inversiones en
materia de conectividad que articule a
los establecimientos estratégicos, y
permita la emisión oportuna de alarmas
sobre riesgos epidemiológicos
4. La integración y articulación de los
sistemas de información para la toma de
decisiones, complementando las
aplicaciones orientadas a la prestación
con las orientadas a la vigilancia sanitaria
5. La implementación de un nuevo enfoque
preventivo en emergencias y desastres
basado en la intervención sobre riesgos,
sobre el cual se pueda construir un
proceso de control de riesgos.
Beneficio
El Sistema de Inteligencia Sanitaria
garantizará contar con información oportuna
para la planificación de actividades de
prevención y control de los principales
problemas de salud pública (transmisible y
no transmisible), y en la prevención y
mitigación de los efectos de los desastres
naturales.
El sistema, contribuirá a la reducción de
costos del manejo de casos evitados y la
mejora de la capacidad productiva.
Horizonte de implementación: 3 años
37
5. Protegiendo al usuario
38
Es prioridad del Estado garantizar el derecho
de la población a acceder a servicios de salud
de calidad, por lo cual, se introducirán
cambios profundos en el sector para mejorar
la seguridad del paciente, potenciar la
efectividad de los servicios de salud y elevar
su capacidad de respuesta para atender las
necesidades y expectativas de los usuarios. A
continuación, se detallan los lineamientos de
políticas orientados a responder a estos
desafíos, los cuales se hallan vinculados a
aspectos de organización y gestión de los
servicios.
LINEAMIENTO 2: FORTALECER LA
ATENCIÓN PRIMARIA EN SALUD
El MINSA promoverá de manera prioritaria
el fortalecimiento de la atención primaria de
salud, mediante la implementación de un
nuevo modelo de organización territorial
para brindar la atención integral, continua y
de calidad a individuos y familias, con énfasis
en la atención ambulatoria, la promoción de
la salud y la prevención de las enfermedades
más importantes. Su fortalecimiento busca,
por un lado, elevar la capacidad resolutiva
en los servicios de atención primaria; y por
otro lado, contener la demanda hospitalaria.
En este marco, y sobre la base de un
Planeamiento Multianual de Inversiones, el
MINSA impulsará la ampliación o
reconstrucción, según corresponda, de 748
establecimientos de salud estratégicos,
distribuidos en las 191 provincias del país.
Ello, permitirá que estos establecimientos
adecúen su cartera de servicios para brindar
las prestaciones de mediana complejidad,
vinculadas a la atención primaria, contenidas
en el Plan Esencial de Aseguramiento en
Salud.
De manera complementaria, se mejorarán
las competencias de atención en el primer
nivel mediante la actualización e
implementación del Programa de Formación
en Salud Familiar y Comunitaria.
Finalmente, el MINSA potenciará la
estrategia de Atención Itinerante para que la
población localizada en zonas alejadas o
dispersas pueda acceder a estos servicios de
salud. Para ello, se ampliarán el número de
brigadas de Atención Integral de Salud a la
Población Excluida y Dispersa (AISPED) con
financiamiento a través del Seguro Integral
de Salud.
LINEAMIENTO 3: MEJORAR LA
EFICIENCIA, CALIDAD Y ACCESO
A SERVICIOS HOSPITALARIOS Y
ESPECIALIZADOS
El MINSA continuará promoviendo la
ARTICULACIÓN de los servicios públicos a
cargo del MINSA y los Gobiernos Regionales
con otras redes de servicios, con el propósito
de reducir la segmentación existente en el
Sistema de Salud, generando las condiciones
para una mejor utilización de la capacidad
instalada.
En particular, se desarrollarán los
mecanismos institucionales (convenios,
tarifarios) para facilitar el intercambio de
servicios entre la red de prestadores del
subsector público, los de EsSalud y de las
Sanidades de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional, así como la compra de servicios
39
con el sector privado y otras redes (como el
Sistema Metropolitano de la Solidaridad -
SISOL) por parte del Seguro Integral de Salud.
Asimismo, se ampliará la inversión para
mejorar el equipamiento y la infraestructura
de la red hospitalaria y para atender una
mayor cobertura de servicios especializados
que son financiados por el Seguro Integral de
Salud y el Fondo Intangible Solidario de Salud
(FISSAL). Cabe señalar, que las necesidades
de inversión de la red hospitalaria serán
resultado de una planificación articulada y
conjunta a nivel sectorial e
intergubernamental (MINSA, EsSalud,
Sanidades, Gobiernos Regionales)
En este marco, el sub sector público dará
prioridad a la mejora de la capacidad
resolutiva de los servicios de prevención,
detección temprana, tratamiento
recuperativo y paliativo de las
enfermedades oncológicas contenidas en el
“Plan Nacional para la Atención Integral del
Cáncer y el mejoramiento del acceso a
servicios oncológicos en el Perú – PLAN
ESPERANZA”.
Así mismo, se establecerá una Red de
Servicios de TELEMEDICINA, con énfasis
inicial en la atención materno-neonatal y el
cáncer, lo que permitirá poner en contacto a
especialistas con médicos tratantes de los
establecimientos de salud en las regiones del
interior del país.
Por otro lado, se fortalecerá la REGULACIÓN
Y EL ACCESO A MEDICAMENTOS DE
CALIDAD. Para ello, se trabajará para que
DIGEMID acredite como Autoridad
Reguladora Nacional de Referencia Regional
para garantizar la eficacia, seguridad y
calidad de los medicamentos en el país, lo
cual favorece el reconocimiento para el
Registro Sanitario y Certificación de Buena
Prácticas de Manifactura con otros países y
la exportación de medicamentos fabricados
en el país a otros mercados en el marco de
Acuerdos Comerciales firmados por el Perú.
De igual manera, se potenciará los
mecanismos de pesquisas de medicamentos
y de materias primas y se implementará
progresivamente la exigencia de estudios de
equivalencia terapéutica para demostrar
intercambiabilidad para el registro de
medicamentos.
De manera complementaria, el MINSA
promoverá la participación conjunta del
sector público con el inversionista privado en
la organización y gestión de los servicios
hospitalarios, mediante las Asociaciones
Públicas-Privadas (APP). Estos esquemas de
asociación, permitirán compartir riesgos e
incorporar la experiencia, conocimientos,
equipos y tecnología del gestor privado, lo
cual redundará en una mejora en de la
calidad de los servicios y la elevación del
nivel de satisfacción de los usuarios externos.
En esta misma dirección, el MINSA
fortalecerá la conducción, monitoreo y
evaluación de los hospitales nacionales y
regionales e implementará un programa
sostenido de modernización de la gestión
hospitalaria. Ello incluye el diseño e
implementación de un organismo público
ejecutor encargado de supervisar y mejorar
la gestión de los hospitales.
El MINSA, en coordinación con los Gobiernos
Regionales y Locales, continuará
implementando el Plan de Expansión
Nacional del Sistema de Atención Móvil de
Urgencias (SAMU), el cual permitirá
40
gestionar integralmente el modelo del
sistema servicios y atención de urgencias y
emergencias pre-hospitalarias en favor de la
población con alto riesgo social y sanitario.
LINEAMIENTO 4: REFORMAR LA
POLÍTICA DE GESTIÓN DE
RECURSOS HUMANOS
Para garantizar una adecuada oferta de
servicios de salud concordante con las
expectativas de la ciudadanía, es
fundamental que el sector avance hacia una
REFORMA DE LA POLÍTICA SALARIAL Y LABORAL. Ello permitirá lograr mejores condiciones de
trabajo que incentiven el trabajo sanitario y
la provisión de servicios en forma oportuna,
con calidad y buen trato a los usuarios. En
este sentido, el MINSA, en coordinación con
el Ministerio de Economía y Finanzas y
SERVIR conducen un proceso de rediseño de
la estructura remunerativa. Aspectos
esenciales de este rediseño de la carrera
sanitaria, será (a) la diferenciación en dos
líneas de carrera (una para la atención
primaria y otra para el ámbito hospitalario) y
(b) el diseño e implementación de una nueva
estructura remunerativa e incentivos
basados en el desempeño.
Estas reformas están orientadas a asegurar la
calidad de atención a la población, mejorar la
situación de los trabajadores de salud
mediante el ordenamiento de cargos y
puestos y lograr el cumplimiento de las
políticas nacionales. Estos elementos,
sumados al establecimiento de incentivos
monetarios y no monetarios para reclutar y
retener el personal que labore en zonas
aisladas y de frontera, así como a la
implementación de prestaciones
complementarias de especialistas de los
distintos sub sectores públicos, permitirán
mejorar la disponibilidad de los recursos
humanos y cerrar las brechas que existente
en el sector.
El MINSA realizará acciones para FORTALECER
LA GESTIÓN HOSPITALARIA en el sector público.
Así, en el 2012, se firmó un convenio con la
Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR)
para iniciar un proceso de selección y
capacitación para la conformación de
equipos de Gerentes de Servicios de Salud
para hospitales regionales y afines,
principalmente, para cubrir las posiciones de
Director o Gerente de Administración y
Planificación y Presupuesto.
Con este proceso, se previó inicialmente,
renovar 100 posiciones gerenciales hacia
fines del primer semestre del 2013, dotando
a los hospitales con equipos de profesionales
calificados con competencias gerenciales, en
permanente formación y con soporte para
mejorar su desempeño. Se tiene previsto
continuar con este proceso por un lapso de
cuatro años.
Finalmente, nos proponemos mejorar las
condiciones en que vive el personal de salud
asignado a zonas rurales alejadas y de
frontera, así como procurar que tengan
acceso a actividades de capacitación por
medios tecnológicos modernos y a la
telemedicina.
41
MANDATO DE POLÍTICA 2.1
ORGANIZACIÓN DE REDES INTEGRADAS DE SALUD BASADAS EN ATENCIÓN
PRIMARIA
Justificación
En 2010, sobre la base de una muestra del
55% de establecimientos públicos en los
ámbitos de implementación del
Aseguramiento Universal en Salud (AUS) , el
MINSA realizó una medición del desempeño
de la gestión en establecimientos de salud
del Primer Nivel de Atención. Los resultados
indicaron la presencia de diversas
dificultades para un adecuado desempeño
institucional.
La organización de los servicios en el primer
nivel de atención no ha facilitado su rol
como puerta de entrada al sistema de salud
por su débil capacidad resolutiva, además de
un insuficiente funcionamiento de la
referencia y contrarreferencia de casos hacia
otros niveles de atención.
El financiamiento del Primer Nivel de
Atención, es insuficiente, dándose mayor
prioridad a los hospitales y con ello la
función curativa del sistema de salud y por
ende de alto costo. De otro lado, se
presentan diferentes fuentes presupuestales
para la operación de los servicios
(Presupuesto por Resultados,, SIS, Recursos
Directamente Recaudados y otros Recursos
Ordinarios), lo cual complejiza la gestión y la
subsecuente afectación sobre el resultado
sanitario.
La capacidad de respuesta institucional
frente a las nuevas necesidades y demandas
de la población es muy débil, reflejándose en
limitadas capacidades de poner en operación
el AUS. Una muestra de ello es la frecuente
inconsistencia entre la categorización formal
de un establecimiento de salud y su
capacidad resolutiva real, limitándose la
cartera de servicios a disposición del usuario
a menos del 60% de lo esperado.
Débil capacidad de gestión de servicios,
teniéndose como centro de atención el
desempeño de establecimientos de salud en
manera aislada, sin poder abordarse
adecuadamente aspectos de calidad de
atención, suministro y dispensación de
medicamentos, respuesta ante emergencias,
y la provisión de servicios de salud colectiva.
Descripción del mandato de política
El MINSA conducirá la formación de redes
integradas de atención primaria, las mismas
que incorporarán como parte de su aparato
prestador a establecimientos del MINSA,
gobiernos regionales, EsSalud, Sanidades de
las Fuerzas Armadas y Policia Nacional.
Dichos establecimientos, manteniendo su
dependencia administrativa serán objeto de
la homologación progresiva y acelerada de
procesos de gestión y de provisión de
servicios en base a carteras de servicios, El
accionar de estas redes
42
integradas se encontrará enfocado en la
ejecución de un Plan de Salud Local /
Territorial, cuyos contenidos estarán
centrados en la atención de las personas y de
sus entornos, en los aspectos de prevención,
promoción, recuperación y rehabilitación,
según corresponda, guardando concordancia
con los contenidos del PEAS.
Arreglos clave para la implementación:
1. El MINSA y gobiernos egionales con
ESSALUD, las FFAAy Policía Nacional
contarán con los convenios necesarios
para que los prestadores públicos de APS
y Estratégicos, se integren
funcionalmente en Red y asuman la
población de un territorio asignado.
2. El MINSA creará un organismo público
ejecutor responsable de la gestión de
las redes integradas de atención primaria
de la salud y de los establecimientos bajo
su responsabilidad. Asimismo, brindará
asistencia técnica a los establecimientos
y redes de los gobiernos regionales para
la formación de unidades de gestión de
las redes integradas de atención primaria
en sus jurisdicciones.
3. El MINSA y gobiernos regionales con
ESSALUD, las Sanidades de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional
TABLA 9: CAMBIOS EN EL SISTEMA DE PRESTACIONES DE SERVICIOS DE SALUD POLÍTICA ACTUAL NUEVA POLÍTICA 15. ORGANIZACIÓN ORGANIZADO POR NIVELES ATENCIÓN ORGANIZADO POR REDES INTEGRADAS
BASADAS EN APS
16. CRITERIOS SEGÚN NORMATIVIDAD PROGRAMADO EN EL PERIODO 2013-16
BASE TERRITORIAL REDES/MICRORREDES RED: ÁREA – ZONA SALUD
BASE POBLACIONAL SEGMENTOS ASEGURADOS 3,500 APS , >25-30,000 ESTRATÉGICOS
ACCESOS 2 HR URBANO.6HR RURAL 2HRS APS - 4HRS ESTRATÉGICOS
IDENTIFICACIÓN Y REGISTRO DE
POBLACIÓN ASIGNADO A EBAP.
A ESPERA DEMANDA RESPONSABILIDAD SOBRE POBLACIÓN
ASIGNADA
EQUIPOS ATENCIÓN PRIMARIA NO PROFESIONALIZADA MEDICO FAMILIA –ENFERMERA, OTROS
ESPECIALIDADES BÁSICAS BAJA DISPONIBILIDAD MEDICINA ESPECIALIZADA INTERMEDIA
EAP A SIGNADOS A E. ESTRATÉGICO
ALTA REFERENCIA, CON ALTO RECHAZO
MENOS REFERENCIA BAJO RECHAZO
17. DESTINO OFERTA INTEGRAL CONCENTRADO URBANO CIERRE BRECHAS RURAL
18. CARTERA DE SERVICIO VARIABLE ARTICULADA A PEAS
SALUD INDIVIDUAL PREDOMINIO SALUD MATERNO INFANTIL SEGÚN OFERTA DISPONIBLE, AJUSTADA
REALIDAD LOCAL.
SALUD COLECTIVA NO EXPLICITO EXPLICITO ACORDE A RIESGOS
19. COORDINACIÓN ARTICULACIÓN DESINTEGRACION INTEGRACION FUNCIONAL
S. INFORMACIÓN NO UNIFORME O AUSENTE UNIFORME ARTICULADO
SISTEMA TRANSPORTE, REFERENCIA
Y CONTRARREFERENCIA LIMITADO/FRAGMENTADO Y SIN
INCENTIVOS AL DESEMPEÑO SE DISPONE DE AT.PREHOSPITALARIA Y
CON INCENTIVOS AL DESEMPEÑO
TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA AUSENTE AP. ARTICULADA- RED CLÍNICA 20. PARTICIPACIÓN SOCIAL PASIVO ACTIVO, EN LA VIGILANCIA Y EN LA
COGESTIÓN
7. MECANISMO DE PAGO HISTÓRICO CON ALTA VARIABILIDAD Y
MEZCLA (PPTO. HIST./PPR/SIS/ROR)
INTEGRADO (CAPITADO) Y VINCULADO A
PLAN DE PRESTACIONES DE SALUD
INDIVIDUAL Y SALUD COLECTIVA
43
implementarán el sistema de
información para la atención primaria, y
que dé soporte a este proceso.
4. El MINSA brindará la asistencia técnica a
los gobiernos regionales para la
implementación de estrategias de
sectorización y de seguimiento nominal
de poblaciones vulnerables.
5. El MINSA definirá la cartera de servicios
de salud individual y de salud colectiva
cuya provisión será obligatoria para la
red integrada de atención primaria y sus
establecimientos estratégicos (Ver
políticas XX y XX).
6. El MINSA en coordinación con los
gobiernos regionales ejecutarán un plan
de fortalecimiento de la capacidad
resolutiva del primer nivel de atención,
con énfasis particular en
establecimientos estratégicos (Ver
política de inversiones XX y política de
recursos humanos XX). La generación de
capacidades de gestión en salud pública
para los cuadros directivos en atención
primaria, será financiada por el MINSA
(ver polít ica XX).
7. El MINSA, en coordinación con los
gobiernos regionales promoverá la
participación ciudadana en el primer
nivel de atención,
8. El MINSA aprobará las reglas que serán
aplicadas para hacer transparente y
predecible el financiamiento de las redes
integradas de atención primaria. Los
mecanismos de transferencia financiera
serán ejecutados por el SIS en su calidad
de operador financiero del sector público
(ver política 3.2).
Beneficio
9. Para las personas: Mejora de satisfacción
por acceso a servicios cercanos, con
capacidad resolutiva.
10. Para el sistema: Objetivos de cobertura
prestacional, Calidad (disminución de
complicaciones y muerte evitable).
Equidad y solida
11. Horizonte de implementación: 3 años
12. Los mecanismos de transferencia
financiera serán ejecutados por el SIS en
su calidad de operador financiero del
sector público (ver política 3.2).
Beneficio
Para las personas: Mejora de satisfacción por
acceso a servicios cercanos, con capacidad
resolutiva.
Para el sistema: Objetivos de cobertura
prestacional, Calidad (disminución de
complicaciones y muerte evitable). Equidad y
solida
Horizonte de implementación: 3 años
44
MANDATO DE POLÍTICA 2.2 EN ELABORACIÓN
ESTANDARIZACIÓN DE LA CARTERA DE SERVICIOS DE SALUD INDIVIDUAL ENTRE
SUBSECTORES, CON BASE EN EL PEAS
45
MANDATO DE POLÍTICA 2.3 EN ELABORACIÓN
IMPLEMENTACIÓN DE UN PROGRAMA DE MEJORA DE LA GESTIÓN
HOSPITALARIA
46
MANDATO DE POLÍTICA 2.4
IMPLEMENTACIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA INTEGRAL DE REMUNERACIONES
BASADA EN MÉRITO, DESEMPEÑO Y RIESGO SEGÚN EL NIVEL DE ATENCIÓN
Justificación
En el país, las compensaciones que reciben
los trabajadores de salud son bajas, con
brechas remunerativas entre los grupos
ocupacionales. Por ejemplo, el Ingreso bruto
por hora laboral médica es de S/. 30 a S/. 35
(US$ 12 a US$14).
Esto es debido principalmente a la existencia
de una gran variedad de leyes o decretos que
definen los montos de pago según
componentes de la remuneración (fijos y
variables), por ejemplo: 18 componentes en
médicos, 25 en profesionales de la salud y 19
en técnicos asistenciales. Igualmente, los
niveles de carrera que existen tienen como
único criterio a los años de servicio, no
existiendo mayores diferencias entre los
niveles.
Además, no existen escalas remunerativas
justas y equitativas que respondan a criterios
de formación, capacitación, desempeño,
experiencia por cada grupo ocupacional.
Tampoco existe un esquema claro de
incentivos ligado al componente variable de
la remuneración. Por otro lado, el
componente permanente de las
remuneraciones del personal de salud tiene
muchos conceptos, es pensionable y es
liquidable, lo que influye en que los
trabajadores se jubilen a los 70 años y con
problemas de salud y baja productividad.
Algunos efectos de la política remunerativa
actual son señalados a continuación:
• Desmotivación
• Déficit de profesionales de salud en el primer nivel de atención.
• Alta rotación del personal.
• Mala distribución de RHUS, concentrada en capitales.
• Alta migración interna y externa de personal competente.
• Baja Productividad (Incumplimiento de horario de trabajo para laborar fuera del establecimiento)
• Corrupción vía (a) cobros indebidos a pacientes (b) autorreferencia fuera del establecimiento.
• Incentivos para el funcionamiento de clínicas en los establecimientos
Bajo clima organizacional
Mala calidad de la atención
• Eleva la vida laboral del personal por
encima del periodo de jubilación
• Costo de la negociación (Huelgas, costo
sanitario)
47
Descripción del mandato de política
El MINSA definirá una política remunerativa
integral para todos los trabajadores de salud
que laboran en los establecimientos del
MINSA y Gobiernos Regionales y los
contratados en las Sanidades de las Fuerzas
Armadas y Policiales. La aplicación de esta
política es independiente de la condición
laboral.
Esta política elevará progresivamente las
remuneraciones anuales, incluyendo el nivel
de la remuneración pensionable, hasta
cerrar las brechas de los trabajadores de
salud de la Seguridad Social. Asimismo,
ampliará el diferencial entre niveles de
carrera y contemplará una estructura
remunerativa simplificada con un
componente fijo y único según grupo
ocupacional y nivel de carrera, y un
componente variable vinculado al
desempeño, mérito y riesgo (Completar
redacción del cuadro).
Arreglos clave para la implementación:
1. El Poder Ejecutivo aprobará la Ley y el
reglamento que regula las
remuneraciones de los trabajadores de
salud que laboran en los establecimientos
del MINSA y Gobiernos Regionales y los
contratados en las Sanidades de las
Fuerzas Armadas y Policiales.
2. El MINSA, en coordinación con el MEF,
definirán la Unidad Remunerativa
Sanitaria para el cálculo del componente
fijo de la remuneración del año base.
3. El MINSA implementará el Sistema de
Medición, Seguimiento y Evaluación del
Desempeño/Riesgos y cuya gestión estará
a cargo de las Oficinas de Desarrollo de
Recursos Humanos (o su equivalente).
Para ello:
a. El MINSA desarrollará el sistema de
información de Recursos Humanos en
Salud que de soporte a este proceso
TABLA 12: CAMBIOS EN LA POLÍTICA REMUNERATIVA POLÍTICA ACTUAL NUEVA POLÍTICA
21. ALCANCES DIFERENCIADO SEGÚN CONDICIÓN
LABORAL INDEPENDIENTE DE LA CONDICIÓN LABORAL
22. INCREMENTO REMUNERATIVO SEGÚN NEGOCIACIÓN PROGRAMADO EN EL PERIODO 2013-16
MÉDICO POR DEFINIR
PROFESIONAL NO MÉDICO POR DEFINIR
TÉCNICOS POR DEFINIR
23. DESTINO DEL INCREMENTO NO PENSIONABLE PENSIONABLE
24. ESTRUCTURA
FIJA 18-25 COMPONENTES COMPONENTE ÚNICO
VARIABLE GUARDIA ESCOLARIDAD AGUINALDO
DESEMPEÑO RIESGO
COMPONENTES ACTUALES
25. DIFERENCIAL ESCALA MÁX. Y MIN.
MÉDICO 17% POR DEFINIR
PROFESIONAL 5% POR DEFINIR
TÉCNICOS 2.5% POR DEFINIR
26. MECANISMO DE AJUSTE DIFERENCIADA POR GREMIOS ÚNICA SEGÚN UNIDAD REMUNERATIVA
48
b. El MINSA fortalecerá las capacidades a
los responsables de la gestión del
sistema.
c. Los Gobiernos Regionales conformarán
los Comités de Evaluación y
Calificación del Personal según
lineamientos establecidos por el
MINSA.
4. El MINSA definirá las líneas de carrera y
sus contenidos, para cada grupo
ocupacional, los mismos que formarán
parte de esta política remunerativa y que
serán incorporadas en la propuesta de
Carrera Sanitaria.
El MINSA coordinará con el MINTRA,
Ministerio de Defensa y Ministerio del
Interior para diseñar una nueva ley de
ordenamiento de la escala remunerativa
de los trabajadores asistenciales de salud
del sector público y su respectivo plan de
implementación gradual.
Beneficio
Para las personas: Mejor calidad de la
atención.
Para el sistema: Mejor clima laboral,
Mejora la satisfacción, motivación y
49
MANDATO DE POLÍTICA 2.5
REGULACIÓN DE LA FORMACIÓN DE PREGRADO DE RECURSOS HUMANOS EN
SALUD PARA SATISFACER LAS NECESIDADES DE ATENCIÓN DE SALUD DE LA
POBLACIÓN.
Justificación
La normatividad existente para la formación
de pregrado de los recursos humanos en
salud resulta insuficiente para el cabal
ejercicio de la rectoría de la Autoridad
Sanitaria Nacional.
El SINAPRES fue creado para coordinar y
regular las actividades de docencia en
servicio e investigación en los servicios de
salud, por lo que está limitada solo a la
regulación de las sedes de formación en los
establecimientos de salud; las instituciones
formadoras son las que definen los perfiles
de competencias y la curricula de formación;
deciden la cantidad de estudiantes a ser
formados, las carreras profesionales de las
ciencias de la salud; el tiempo de formación y
los escenarios de formación, amparados en
la autonomía universitaria.
Existen organismos públicos responsables de
regular la formación, donde el Ministerio de
Salud no tiene participación. Como por
ejemplo en la certificación profesional (a
cargo de los colegios profesionales y el
CONEAU), en la acreditación de instituciones
formadoras (a cargo del CONEAU y
CONEACES).
Efectos de la actual situación de la formación
de pregrado de recursos humanos en salud:
Los egresados no tienen las
competencias para resolver los
problemas de salud en el primer nivel de
atención.
Sobresaturación de estudiantes en las
sedes docentes2, que vulnera los
derechos de los usuarios de los servicios
de salud, la calidad de la atención y la
calidad de la formación.
La presencia de múltiples universidades
en una sede docente hace que un
profesional sea docente de más de 2
universidades, aumentando los costos de
operación de la atención y disminuye la
productividad de los servicios de salud.
Las metodologías de enseñanza son
tradicionales centrado en docentes
hospitalarios y no centrado en el análisis
de la realidad sanitaria local.
Los compromisos estipulados en los
convenios de cooperación docente
asistencial3 no están orientados a
mejorar la calidad de la formación y a
velar por el derecho de los pacientes,
aunado al escaso monitoreo y
supervisión del órgano rector.
Las sedes docentes existentes no están
cumpliendo con los criterios establecidos
2 Establecimientos de salud que cumplen los requisitos
académicos y asistenciales para la docencia universitaria, acreditada de acuerdo a estándares aprobados por el
SINAPRES.
3 Entre la universidad y la DIRESA
50
para garantizar la calidad de la
formación.
Ningún campo clínico4 de las sedes
docentes a nivel nacional están
acreditados.
Múltiples procesos de certificación de
competencias que no están articulados.
Descripción del mandato: de política
El MINSA regulará la formación de pregrado
de recursos humanos en salud para
satisfacer las necesidades de atención de
salud de la población, con énfasis en la
Atención Primaria de Salud y diseñará los
perfiles de competencias en los que se
basará la formación de recursos humanos en
salud.
Para ello, el MINSA diseñará un nuevo marco
normativo para la formación de pregrado en
salud, que modifique las normas de
organización y funcionamiento del SINAPRES
y SINEACE, incorporando nuevas funciones
regulatorias del Ministerio de Salud. Estas
reformas incluyen:
a) Modificar las normas de suscripción de
convenios de cooperación docente
asistencial; y las normas de acreditación
de sedes docentes con la determinación
de sus ámbitos geográfico-sanitario5.
Dichos cambios incluyen beneficios
explícitos para los establecimientos de
salud, los estudiantes y los usuarios de
servicios de salud; así como mecanismos
de control para su adecuado
4 Espacio de prestación de atención individual en una sede
docente para el desarrollo de experiencias de aprendizaje que contribuyan al logro de competencias de los estudiantes de pregrado. 5 Espacio delimitado considerando la organización político-administrativa y la organización de la atención de salud. El CONAPRES asigna un ámbito a cada universidad.
cumplimento, con el establecimiento de
sanciones a las instituciones tanto
formadoras como prestadoras que no
protejan los derechos de los usuarios, en
el marco del proceso de Articulación de
Docencia, Servicio e Investigación.
b) Determinará el perfil de competencias
de los profesionales de salud orientado a
la salud individual y colectiva6 y de
manera preferente a la atención primaria
de salud, el mismo que será incorporado
por las instituciones formadoras en sus
currículas de formación.
c) Crear un fondo de estímulos
económicos para las entidades
formadoras que orienten el diseño,
contenido y metodología curricular a la
APS y que cuenten con mayor porcentaje
de campos clínicos en el primer nivel de
atención.
d) Acreditar a los establecimientos
estratégicos II-1 y II-E como nuevos
escenarios de formación del pregrado y
descongestionar los hospitales de mayor
complejidad (III-1 e institutos) para la
formación de especialistas7.
6 Propuesta de la ANGR
7 Propuesta de la ANGR
51
Arreglos clave para la implementación:
1. El Poder Ejecutivo aprobará la Ley y el
reglamento que regula la formación de
pregrado de recursos humanos en salud,
para adecuar la oferta de RRHH a las
necesidades de salud del país.
2. El MINSA implementará un Sistema
Integrado de Registro de las
instituciones formadoras creadas y
acreditadas; sedes docentes acreditadas;
campos clínicos; alumnos matriculados,
alumnos egresados y docentes por
institución formadora y sede docente,
que estará a cargo de la Dirección de
Gestión y Desarrollo de Recursos
Humanos.
TABLA 13: CAMBIOS EN LA POLÍTICA DE FORMACIÓN DE PREGRADO DE RECURSOS HUMANOS EN SALUD
POLÍTICA ACTUAL NUEVA POLÍT
1. ORIENTACIÓN DE LA FORMACIÓN
DEL PREGRADO HOSPITALARIA ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD
2. UBICACIÓN DE LOS CAMPOS
CLÍNICOS CERTIFICADOS PARA EL
PREGRADO
HOSPITAL ESTABLECIMIENTOS ESTRATÉGICOS Y
PRIMER NIVEL DE ATENCIÓN
3. NÚMERO DE UNIVERSIDADES POR
SEDE DOCENTE SIN REGULACIÓN REGULADA
4. NORMA DEL NÚMERO DE ALUMNOS
POR USUARIO SIN REGULACIÓN REGULADA
5. NORMA DE UNIVERSIDADES Y
HORAS POR DOCENTE SIN REGULACIÓN REGULADA
6. ACREDITACIÓN DE SEDES DOCENTES SIN REGULACIÓN REGULADA
7. ROL DEL MINSA EN LA
REGULACIÓN DE LA FORMACIÓN EN
SALUD
PARCIAL CONDUCTOR
8. FACULTADES Y ESCUELAS DE
CIENCIAS DE LA SALUD QUE RECIBEN
ESTÍMULO ECONÓMICO POR
REORIENTAR LA FORMACIÓN DEL
PREGRADO MAYORITARIAMENTE A
LA APS.
NINGUNA 100%
9. INSTANCIA QUE DEFINE EL PERFIL DE
COMPETENCIAS DEL EGRESADO DE
LAS FACULTADES Y ESCUELAS DE
CIENCIAS DE LA SALUD
UNIVERSIDAD MINISTERIO DE SALUD
10. INSTANCIA QUE DEFINE EL NÚMERO
DE ESTUDIANTES QUE DEBEN
FORMARSE
UNIVERSIDAD MINISTERIO DE SALUD
11. FACULTADES Y ESCUELAS DE
CIENCIAS DE LA SALUD QUE SON
SANCIONADAS POR INCUMPLIR
CONVENIOS DOCENTE ASISTENCIAL.
NINGUNA 100% DE LAS QUE NO CUMPLEN.
52
3. El MINSA implementará el Sistema de
Seguimiento y Evaluación del
cumplimiento de las normas que regulan
la formación de pregrado de los RRHH en
salud, así como del cumplimiento de los
Convenios de cooperación docente
asistencial, que estará a cargo de la
Dirección de Gestión y Desarrollo de
Recursos Humanos.
4. El MINSA coordinará con el Consejo de
Evaluación, Acreditación y Certificación
de la Calidad de la Educación Superior
Universitaria (CONEAU), el Consejo de
Evaluación, Acreditación y Certificación
de la Calidad de la Educación Superior No
Universitaria (CONEACES) y la Asamblea
Nacional de Rectores para asegurar que
la acreditación y la formación estén
orientadas a la APS y a las necesidades
de salud de la población.
5. El MINSA definirá los requerimientos
cuantitativos de formación de recursos
humanos en salud y coordinará con la
ANR para establecer una distribución
adecuada entre las universidades
públicas y privadas. Esta estimación
estará a cargo de la Dirección de Gestión
y Desarrollo de Recursos Humanos.
6. El MINSA fortalecerá las capacidades a
los responsables de la gestión de los
convenios docente asistenciales en las
DIRESA y los hospitales de Lima y Callao y
estará a cargo de la Dirección de Gestión
y Desarrollo de Recursos Humanos.
7. El MINSA en coordinación con el
Ministerio de Educación evaluarán el
tiempo de formación de los
profesionales de salud, que permita
contar con profesionales en APS en el
tiempo necesario que garantice la
calidad de una formación integral y por
lo tanto la dotación oportuna de RRHH
en el primer nivel de atención.
8. El MINSA definirá las competencias
críticas en Atención Primaria de Salud
que serán incorporadas en los currículos
de formación y constituirán un requisito
en el proceso de Acreditación.
Beneficio
Para las personas: Mejor calidad de atención,
con sus derechos respetados.
Para el sistema: Cierre progresivo de la
brecha de recursos humanos competentes
en el primer nivel de atención.
Horizonte de implementación: Al 2016
53
MANDATO DE POLÍTICA 2.6
REGULACIÓN DE LA FORMACIÓN DE POSTGRADO DE LOS RECURSOS HUMANOS
EN SALUD PARA ADECUAR LA OFERTA DE RRHH A LAS NECESIDADES DE SALUD
DEL PAÍS.
Justificación
En la actualidad, hay ausencia de
normatividad para la formación de postgrado
de todos los profesionales de las ciencias de
la salud. La normatividad vigente solo regula
la formación de especialistas médicos, pero
ésta se encuentra desactualizada y no
permite el pleno ejercicio de la rectoría del
Ministerio de Salud.
El SINAREME8 ha sido creado en 1988, antes
de los procesos de descentralización y
modernización del Estado, por lo que su
organización y funcionamiento no permite
que la formación de especialistas responda a
las necesidades de atención especializada
definidas por el Ministerio de Salud. El
CONAREME9 regula los campos clínicos y su
respectiva acreditación; define y distribuye la
oferta de plazas de residentado; decide el
tipo de especialidades a formarse; toma el
examen de residentado médico; pero la
normatividad no le permite sancionar por el
incumplimiento de las obligaciones de la
universidad en la formación. A toda esta
problemática se agrega que el MINSA solo
tiene voto dirimente en el CONAREME.
Por otro lado, el financiamiento de las plazas
de residentado médico está todavía
8 Sistema Nacional de Residentado Médico 9 Concejo Nacional de Residentado Médico
centralizado y más del 90% del
financiamiento es público.
Efectos de la actual situación de la formación
de recursos humanos especializados:
No hay retorno de la inversión en la
formación.
Existen profesionales de salud que se
forman en especialidades que no se
encuentran reconocidas por el Ministerio
de Salud.
Se dificulta la implementación de
políticas de retención de especialistas
en el sector público.
El flujo de formación no responde a las
necesidades de especialistas.
No existe un sistema nacional de
segunda especialización de las
profesiones de las ciencias de la salud
que regule la formación de especialistas.
Grave déficit de especialistas en las
Regiones, sobre todo de Médicos de
Familia en el primer nivel de atención.
Descripción del mandato: de política
El MINSA regulará la formación de post
grado de profesionales especialistas de
acuerdo a las necesidades cuantitativas y
cualitativas de salud del país.
54
Para ello, el MINSA diseñará un nuevo marco
normativo para la formación de postgrado en
salud, que incluya:
Crear el Sistema Nacional de formación
de especialistas para las otras carreras
profesionales de las ciencias de la salud
en base a las necesidades de salud de la
población.
Crear el nombramiento inmediato para
los residentes que ganan una plaza
“libre” para especialidades priorizadas en
las regiones y que se realicen en las
Regiones10.
Incrementar progresivamente la oferta
de plazas de residentado médico, en la
modalidad cautivas (personal nombrado
276 y 728 a plazo indeterminado).
Aumentar el financiamiento público y
privado, nacional y regional de los
diversos subsectores para nuevas plazas
10 Propuesta de la ANGR
para la formación de especialistas en los
niveles regionales, de acuerdo a las
prioridades establecidas por el MINSA,
en sedes docentes autorizadas, con
énfasis en la Atención Primaria de Salud.
Crear el Sistema Nacional de Segunda
Especialización de las Profesiones de las
Ciencias de la Salud.
Arreglos clave para la implementación:
1. El Poder Ejecutivo aprobará la Ley y el
reglamento que regula la formación de
post grado de todas las profesiones de
las ciencias de la salud, para adecuar la
oferta de RRHH a las necesidades de
salud del país.
2. El MINSA coordinará con el MEF la
asignación presupuestal anual necesaria
para financiar las plazas adicionales
TABLA 14: CAMBIOS EN LA POLÍTICA DE FORMACIÓN DE POSTGRADO DE RECURSOS HUMANOS EN SALUD
POLÍTICA ACTUAL NUEVA POLÍTICA
1. RETENCIÓN E INCORPORACIÓN DE
MÉDICOS ESPECIALISTAS RECIÉN
EGRESADOS PARA PRESTAR
SERVICIOS EN HOSPITALES
REGIONALES
NO EXISTE SERVICIO CIVIL DE ATENCIÓN MÉDICA
ESPECIALIZADA
2. PLAZAS DE MÉDICOS ESPECIALISTAS 1,699 AL 2016 AUMENTAR 1,500 NUEVAS
PLAZAS
3. PLAZAS “CAUTIVAS / DESTAQUE” 27% 50%
4. SEDES DOCENTES HOSPITALES NIVEL III ESTABLECIMIENTOS ESTRATÉGICOS EN
LAS REGIONES
5. ESPECIALISTAS CERTIFICADOS PARA
TODAS LAS PROFESIONES DE LA
SALUD
SISTEMA NACIONAL DE RESIDENTADO
MÉDICO SISTEMA NACIONAL DE FORMACIÓN DE
SEGUNDA ESPECIALIZACIÓN PARA TODAS
LAS PROFESIONES DE SALUD
6. OFERTA DE ESPECIALIDADES
MÉDICAS HOSPITALARIA HOSPITALARIA
ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD
7. FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y CENTRALIZADO NACIONAL Y REGIONAL PÚBLICO Y PRIVADO
55
programadas de residentado médico.
Esta tarea está a cargo de la OGPP.
3. El MINSA implementará un Sistema de
Registro y Seguimiento de profesionales
especialistas, que estará a cargo de la
Dirección General de Gestión del
Desarrollo de Recursos Humanos.
4. En el marco del nuevo Sistema Nacional
de Residentado Médico, el MINSA
promoverá la conformación de los
Concejos Macro Regionales de
Residentado Médico - COMACROREME
para asegurar la adecuada ponderación y
distribución de especialistas en el
territorio nacional. 11
11
Propuesta de la ANGR
Los Gobiernos Regionales y el sub sector
privado financiarán las plazas de segunda
especialización en el marco normativo
del nuevo Sistema Nacional de formación
de Segunda Especialización.
Beneficio
Para las personas: Satisfacción de la
atención de salud especializada en los
niveles regionales.
Para el sistema: Cierre progresivo de la
brecha de recursos humanos
especializados en los niveles regionales.
Horizonte de implementación: 5 años
56
MANDATO DE POLÍTICA 2.7
APLICACIÓN DE ESQUEMAS DE INCENTIVOS NO PECUNIARIOS PARA RECLUTAR Y
RETENER AL PERSONAL QUE LABORE EN LAS ZONAS DE MENOR DESARROLLO
Justificación
Existe un déficit severo de recursos humanos
calificados en el primer nivel de atención y
los pocos que existen están ubicados en
zonas urbanas y cercanas a la capital del
distrito, provincia o departamento.
Este déficit se debe fundamentalmente a
dificultades del sistema para atraer y retener
personal competente, sobre todo en
establecimientos de salud ubicados en zonas
alejadas y excluidas. Los profesionales de
salud prefieren trabajar en establecimientos
de salud ubicados en zonas urbanas o
periurbanas, con acceso a servicios básicos,
donde las condiciones de vida, condiciones
laborales y las perspectivas de desarrollo son
favorables.
Por otro lado, los salarios no son lo
suficientemente atractivos para atraer nuevo
personal y no existen incentivos
remunerativos o no remunerativos que
compense el trabajar en estos lugares.
En el caso de los médicos especialistas, hay
una preferencia muy fuerte para trabajar en
el sector privado, en Lima y en las capitales
de departamentos de mayor desarrollo,
donde además de la labor hospitalaria,
tienen la posibilidad de realizar práctica
privada y docencia.
Adicionalmente, hay una fuerte migración de
profesionales a otros países, y de
especialistas a EsSalud, afectando
seriamente la capacidad operativa de los
servicios de II y III nivel. Esta situación se
observa también en los demás profesionales
de la salud.
Efectos de la falta de una política de
incentivos para retener recursos humanos en
zonas de menor desarrollo:
Déficit severo de profesionales de salud,
sobre todo médicos y enfermeras
Elevado porcentaje de concursos de
plazas para profesionales de salud,
desiertos.
Altos índices de abandono del personal
contratado en los establecimientos de
salud de zonas alejadas.
Altos índices de morbi mortalidad en
zonas alejadas y de poco desarrollo.
Baja cobertura de atención especializada
en los niveles regionales
Deficiente calidad de la atención en
procedimientos especializados.
Incremento de la demanda insatisfecha
por servicios especializados en la
población más vulnerable y excluida del
país.
Alto índice de complicaciones y muerte
por patologías poco complejas.
.
57
Descripción del mandato de política:
El MINSA aprobará mediante Resolución
Ministerial un set de incentivos no
monetarios para atraer y retener personal de
salud competente en zonas de menor
desarrollo que permita cubrir la brecha
existente.
Los incentivos no monetarios están
orientados a mejorar las condiciones de
trabajo y desarrollo profesional para el
personal de salud que labora en zonas
alejadas o de menor desarrollo, ofreciendo
mejores condiciones de vivienda,
alimentación y conectividad; así como becas
de capacitación, telemedicina, bonificaciones
para el ingreso a la segunda especialización.
Asimismo, los trabajadores de salud recibirán
un conjunto de incentivos no monetarios
adicionales que permitan reconocer su
aporte a la mejora de la salud de la
población.
Arreglos clave para la implementación:
1. El MINSA brindará asistencia técnica a
los Gobiernos Regionales y Locales para
la suscripción de acuerdos para habilitar
ambientes para la residencia de los
profesionales de salud, que
incluyan servicios básicos de
alimentación, luz, agua y conectividad.
2. El MINSA negociará con el MEF los
recursos para el financiamiento de los
esquemas de incentivos
3. El MINSA brindará asistencia técnica a
los Gobiernos Regionales y Locales para
el otorgamiento de incentivos no
monetarios ligados al desempeño.
Beneficio
Para las personas: Mejor calidad de atención;
Mayor cantidad de problemas de salud
resueltos de manera oportuna.
Para el sistema: Cierre progresivo de la
brecha de recursos humanos competentes
en zonas de menor desarrollo. Mejora en la
satisfacción del usuario interno. Mejora el
clima organizacional. Disminuyen los
conflictos laborales
Horizonte de implementación: 5 años
TABLA 15: CAMBIOS EN LA POLÍTICA DE DOTACIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN SALUD
POLÍTICA ACTUAL NUEVA POLÍTICA
1. INCENTIVO POR TRABAJO EN
ZONAS ALEJADAS Y DE POCO
DESARROLLO
NINGUNO INCENTIVOS MONETARIOS Y NO
MONETARIOS
2. MEJORA EN LAS CONDICIONES DE
TRABAJO EN CIUDADES DE POCO
DESARROLLO
NINGUNA POR DEFINIR
58
MANDATO DE POLÍTICA 2.8
IMPLEMENTACIÓN DE NUEVOS MECANISMOS PARA ASEGURAR LA
DISPONIBILIDAD OPORTUNA DE PRODUCTOS FARMACÉUTICOS Y DISPOSITIVOS
MÉDICOS ESENCIALES Y DE CALIDAD EN SUS ESTABLECIMIENTOS DE SALUD
Justificación
No obstante el aumento del gasto público en
productos farmacéuticos y dispositivos
médicos y las mejoras introducidas en los
procesos de contrataciones públicas de estos
productos (por ejemplo, implementación del
Sistema Integrado de Suministro de
Productos Farmacéuticos y Afines-SISMED, y
uso de mecanismos de compras
corporativas), se registra problemas de
suministro que afectan la dispensación
oportuna y total de la receta prescrita a los
pacientes y se traducen en un mayor gasto
en bolsillo o la interrupción del tratamiento.
El suministro de productos farmacéuticos y
dispositivos médicos comprende varios
procesos, desde la selección de estos
productos hasta su uso. Respecto a la
programación, las necesidades de las
unidades usuarias no necesariamente se
reflejan en las asignaciones presupuestales,
situación que se agrava debido a la existencia
de diferentes fuentes y mecanismos de
financiamiento. Este último factor se traduce
en ruptura de la integralidad del SISMED,
desabastecimiento (al no contar
oportunamente con presupuesto inicial de
apertura en donaciones y transferencias) y
discriminación del servicio de salud según
tipo de pacientes.
Respecto a las contrataciones públicas, si
bien en los últimos años se han dictado
medidas para aprovechar la condición de
gran comprador del sector público, se
enfrentan restricciones que reflejan, entre
otros, las condiciones del mercado
farmacéutico (por ejemplo, existencia de
únicos oferentes), incumplimiento de la
normativa y escasa supervisión de la
ejecución contractual por las entidades
ejecutoras, así como posibles
comportamientos oportunistas por parte de
los proveedores.
En particular, el número de ítems que han
sido declarados desiertos en las últimas
compras corporativas mediante la modalidad
de subasta inversa ha aumentado: en los
procesos de los años 2009, 2010 y 2011 se ha
registrado alrededor de 25%, 20% y 36% de
ítems desiertos, respectivamente, siendo una
de las principales causas (hasta el 75%) no
contar con más de una oferta válida. En el
caso de un único oferente, los productos son
adquiridos a través de procesos exonerados,
lo que limita la capacidad de negociación del
MINSA, elevándose los costos y, en algunos
casos, registrándose un desabastecimiento.
En el caso de productos con limitada o nula
oferta en el mercado, algunos son adquiridos
mediante convenios de administración de
recursos con organismos internacionales,
59
con la limitación que éstos son autorizados
excepcionalmente.
Respecto al almacenamiento y distribución,
persisten las deficiencias en la
infraestructura, equipamiento y en las
prácticas de almacenamiento, distribución y
transporte, los cuales afectan la calidad de
los productos y dispositivos, y la oportuna
distribución de aquéllos que han sido
adquiridos por las entidades públicas. Entre
los factores que explican estos problemas se
tiene los insuficientes recursos para
inversiones en la red de almacenamiento y
distribución, así como de capacidades de
gestión en las regiones, entre otros.
Los efectos de las restricciones descritas
sobre el suministro de productos
farmacéuticos y dispositivos médicos son:
Disponibilidad inadecuada
(desabastecimiento o sobre-stock).
Dispensación parcial o nula de las recetas
prescritas a los pacientes.
Interrupción del tratamiento.
Gasto en bolsillo de los pacientes que
debieran tener acceso a medicamentos
gratuitos.
Prescripción inadecuada.
Descripción del mandato de política
Con el fin de mejorar la calidad de los
servicios de salud y hacer efectivo el
principio de integralidad del SISMED, el
MINSA, Gobiernos Regional y ESSALUD
implementarán nuevos mecanismos para
mejorar sus sistemas de suministro, con el
objetivo de garantizar la disponibilidad
oportuna de productos farmacéuticos y
dispositivos médicos en todos sus
establecimientos de salud. Estos nuevos
mecanismos incluirán:
Mecanismos financieros, presupuestales
y contables que permitan compatibilizar
las necesidades de las unidades usuarias
con las asignaciones presupuestales y
los flujos de financiamiento.
Modificaciones en la normativa de
contrataciones del Estado, con el
objetivo de facilitar las compras públicas
TABLA 16: CAMBIOS EN LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL SUMINISTRO DE PRODUCTOS FARMACÉUTICOS, DISPOSITIVOS MÉDICOS Y PRODUCTOS SANITARIOS
PROCESO ACTUAL PROCESO MODIFICADO
27. FINANCIAMIENTO MÚLTIPLES FUENTES DE FINANCIAMIENTO* FUENTE ÚNICA DE FINANCIAMIENTO*
28. COMPRAS NORMATIVA QUE NO CONSIDERA LAS
CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO DE ESTOS
PRODUCTOS
NORMATIVA QUE FACILITA LA COMPRA
OPORTUNA, EFICIENTE Y TRANSPARENTE
29. ALMACENAMIENTO RED DEFICIENTE Y DESARTICULADA RED EFICIENTE QUE CUMPLE CON BUENAS
PRÁCTICAS DE ALMACENAMIENTO
30. DISTRIBUCIÓN Y TRANSPORTE RED DESORGANIZADA E INADECUADA RED ORGANIZADA QUE ASEGURA UNA ENTREGA
OPORTUNA Y SEGURIDAD
31. DISPENSACIÓN Y USO CONDICIONADA A LA DISPONIBILIDAD DE
PRODUCTOS Y EN ALGUNOS CASOS
AUTOFINANCIADA
OPORTUNA, COMPLETA Y OPORTUNA
60
eficientes y oportunas de productos
farmacéuticos y dispositivos médicos,
que reconozca las características del
mercado de estos bienes.
Fortalecimiento y modernización del
órgano competentede
Beneficio
Las personas que se atienden en los
establecimientos públicos de salud
accederán a un servicio integral, en
particular, a la dispensación oportuna,
completa y gratuita de los medicamentos
prescritos y de los dispositivos médicos
esenciales.
Horizonte de implementación :4 años
61
MANDATO DE POLÍTICA 2.9
IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY N° 29459 QUE ASEGURE QUE LOS
PRODUCTOS FARMACÉUTICOS Y DISPOSITIVOS MÉDICOS
ESENCIALES SON EFICACES, SEGUROS Y DE CALIDAD
Justificación
Hasta enero de 2009, el registro sanitario de
medicamentos era automático, dado el plazo
de evaluación de sólo 7 días y la aplicación
del silencio administrativo positivo. Es decir,
no se evaluaba la eficacia y seguridad de
estos productos y, en consecuencia, no se
controlaba los riesgos de uso por parte de la
población.
A partir de la dación de la Ley de los
Productos Farmacéuticos, Dispositivos
Médicos y Productos Sanitarios, Ley N°
29459, y de sus reglamentos en julio de 2011
y enero de 2012, el registro sanitario se
otorga previa evaluación de la eficacia,
seguridad y calidad de los productos. La Ley
se encuentra en proceso de implementación:
a la fecha, se ha pre-publicado 7 directivas de
la Dirección General de Medicamentos,
Insumos y Drogas (DIGEMID), que es la
autoridad competente a nivel nacional, y se
encuentran para publicación los manuales de
Buenas Prácticas de Manufactura, de
Laboratorio, de Almacenamiento, y de
Distribución y Transportes.
Este proceso es gradual; sin embargo,
también se registra un retraso en la
implementación de la Ley, que responde a
las características propias de un proceso muy
complejo -similares a las enfrentadas por
otros países de la región- que demanda
condiciones institucionales, de
infraestructura, equipamiento, recursos
humanos especializados, de gestión y
presupuestales, entre otros.
Así, a diciembre de 2012 existían 31,6 mil
registros sanitarios vigentes y con
reinscripciones en proceso en el marco de la
nueva normativa, de los cuales cerca de 17
mil corresponden a productos farmacéuticos
y 14,6 mil a dispositivos médicos. También
existían 8,3 mil registros sanitarios de
productos farmacéuticos otorgados con la
normativa anterior. En la transición entre
una norma a otra, se ha acumulado un
retraso en el proceso de inscripción y
reinscripción de 7 mil productos
farmacéuticos y dispositivos médicos. De
otro lado, sólo se comercializa el 50% del
total de medicamentos registrados, lo que
limita el uso de este sistema de registros
para la toma de decisiones y monitoreo del
mercado.
Respecto a las solicitudes de certificación en
Buenas Prácticas de Manufactura y de
Laboratorio de plantas ubicadas en el
extranjero, las cuales han aumentado de
acuerdo con las exigencias establecidas por
la Ley N° 29459, sólo se ha certificado el 4%,
debido a la existencia de trámites
administrativos que reducen la capacidad de
respuesta de la entidad, así como a la falta
62
de recursos humanos y presupuestales, entre
otros.
En relación a las acciones de control y
vigilancia, en el año 2012 se evaluaron los
resultados de control de calidad de 593
medicamentos, de los cuales el 3,2%
presentaron resultados deficientes, mientras
que el 2,2% registro observaciones críticas
que determinaron su retiro del mercado. Al
respecto, no se cuenta con un número y
equipamiento adecuado de laboratorios de
control de calidad, lo que limita las acciones
de control en el mercado.
Además, se viene enfrentando un creciente
problema de comercio ilegal y adulteración
de medicamentos, el cual también se registra
a nivel mundial. En el año 2012 se incautó un
total de 634 mil unidades de productos
provenientes del comercio ilegal, de los
cuales cerca del 9% correspondería a
productos falsificados.
Por ello, se hace necesario ejecutar una
nueva Política de Implementación de la Ley
N° 29459 que garantice la transición hacia el
marco integral y permanente del sistema de
aseguramiento de la calidad en país, que
involucra desde el proceso de fabricación
hasta la dispensación y expendio, con el fin
de contar con productos farmacéuticos y
dispositivos médicos, en particular
medicamentos, eficaces y seguros que
sustenten la prestación de servicios de salud
de calidad.
Con este fin, DIGEMID debe ser fortalecida
orgánica y funcionalmente con el objetivo
que ejerza efectivamente sus acciones de
rectoría a nivel nacional y ejecute la Política
de acuerdo a los plazos que se establezca.
Para ello se requerirá dotar a la institución
de autonomía, así como de recursos para
infraestructura, equipamiento y recursos
humanos especializados, a lo que se suma el
desarrollo de sus capacidades de gestión.
Los efectos de las restricciones descritas son:
Bajo grado de implementación de la Ley N° 29459.
Desconfianza respecto a las acciones y rectoría de DIGEMID.
Retrasos en el otorgamiento de las autorizaciones sanitarias
Incremento del comercio ilegal de productos farmacéuticos y dispositivos médicos.
Desconfianza de los prescriptores y la población respecto al uso de medicamentos genéricos.
Riesgo de desabastecimiento de algunos productos en el mercado farmacéutico.
Descripción del mandato de política El MINSA propondrá la creación de un
Organismo Técnico Especializado (OTE),
dotado de autonomía y recursos de
infraestructura, equipamiento y de personal
especializado, con el fin de implementar en
forma efectiva lo dispuesto por la Ley N°
29459 y de esta forma contar con un proceso
de autorización sanitaria de productos
farmacéuticos, dispositivos médicos y
productos sanitarios más eficiente; y un
sistema de control y vigilancia de mercado
farmacéutico más efectivo, lo cual permitirá
garantizar la eficacia, seguridad y calidad de
los productos. En este contexto, el MINSA
también coordinará con los gobiernos
regionales la conformación de las
autoridades regionales de productos
farmacéuticos, dispositivos médicos y
productos sanitarios, creadas por la Ley N°
63
29459, para que éstas ejerzan eficazmente
las funciones transferidas en sus respectivos
ámbitos regionales.
De esta forma, se podrá emprender en forma
efectiva acciones como: (a) exigencia de
estudios de intercambiabilidad que
demuestren la equivalencia terapéutica de
un medicamento genérico con uno
innovador, y de estudios de estabilidad que
garanticen la preservación de la eficacia del
medicamento en el período de vida útil del
producto; (b) ejecución de un programa de
certificación de Buenas Prácticas de
Manufactura y de Laboratorio, que incluya la
celebración de convenios con agencias
reguladoras y entidades del exterior a ser
certificadas para realizar estas funciones; (c)
ejecución de un programa de pesquisas, de
acuerdo a criterios de riesgo sanitario, para
garantizar la comercialización de productos
de calidad; y (d) lucha contra el comercio
ilegal y fraudulento de estos productos,
entre otras.
Por otro lado, se implementará un Plan de
Simplificación de Procedimientos
Administrativos, sin afectar la protección del
interés público, es decir, la salud de la
personas a través del acceso a productos
eficaces, seguros y de calidad, que dichos
procedimientos tienen como objetivo. A
través de este Plan se contará con
procedimientos simples, estandarizados,
transparentes y predictibles, lo que
contribuirá no sólo a una mejor gestión, sino
que permitirá una mayor competencia en el
mercado.
Estas acciones también permitirán que la
OTE sea reconocida por la Organización
Panamericana y Mundial de la Salud
(OPS/OMS) como Autoridad Nacional
Reguladora de Referencia Regional-Nivel IV,
lo que facilitará la firma de acuerdos de
armonización y de reconocimiento mutuo
con países que tienen esta certificación como
Argentina, Brasil, Colombia, Cuba y México,
entre otros.
Arreglos clave para la implementación:
1. El MINSA propone un proyecto de Ley de creación de un Organismo Técnico Especializado (OTE) encargado del registro, autorización, control y fiscalización de los productos farmacéuticos, dispositivos médicos, productos sanitarios y alimentos, adscrito al Ministerio de Salud (MINSA).
2. El MINSA dicta un decreto supremo que establece el Plan de Implementación de la Ley N° 29459 con el fin de garantizar la eficacia, seguridad y calidad de los productos farmacéuticos y dispositivos médicos. En el marco de este Plan se priorizará: a) dictado de las directivas de intercambiabilidad y estabilidad de medicamentos; b) elaboración del listado de dispositivos médicos esenciales, en coordinación con los gobiernos regionales y ESSALUD; c) formulación y ejecución del Plan de Certificación de Buenas Prácticas de Manufactura y de Laboratorio; d) desarrollo del Programa de Control y Vigilancia de ámbito nacional, en coordinación con las autoridades regionales y con participación ciudadana; y e) desarrollo de un Programa de Ampliación de la Red de Laboratorios de Control de Calidad, en coordinación con el Instituto Nacional de Salud (INS).
3. El MINSA dicta una resolución ministerial para la implementación del Plan de Simplificación de Procedimientos Administrativos.
4. El MINSA propone un proyecto de ley para que las boticas y farmacias privadas dispongan obligatoriamente de un
64
conjunto de medicamentos genéricos esenciales identificados únicamente con su Denominación Común Internacional.
5. El MINSA dicta una resolución ministerial mediante la cual actualiza la Política Nacional de Medicamentos, que incorpora las estrategias para la promoción de medicamentos genéricos.
Beneficio
eficaces, seguros y de calidad, en el marco de la atención integral de servicios de salud. Asimismo, la simplificación de procedimientos administrativos permitirá eliminar barreras burocráticas que afectan el comercio y la inversión. Horizonte de implementación 4 años.
TABLA 17: CAMBIOS EN LOS PROCESOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD, SEGURIDAD Y EFICACIA DE LOS
PRODUCTOS FARMACÉUTICOS Y DISPOSITIVOS MÉDICOS ESENCIALES
PROCESO ACTUAL PROCESO MODIFICADO
1. INSTITUCIONAL RESTRINGIDO POR LIMITACIONES
ORGANIZACIONALES Y DE RECURSOS
(INFRAESTRUCTURA, EQUIPAMIENTO Y
RECURSOS HUMANOS)
AUTORIDAD AUTÓNOMA QUE ASEGURA
QUE LOS PRODUCTOS FARMACÉUTICOS Y
DISPOSITIVOS MÉDICOS ESENCIALES SEAN
EFICACES, SEGUROS Y DE CALIDAD PARA
SU USO POR LA POBLACIÓN
2. RECTORÍA AUTORIDADES REGIONALES
NO CONSTITUIDAS FORMALMENTE Y CON
RECURSOS LIMITADOS QUE NO LES
PERMITE DESARROLLAR SUS FUNCIONES
ASIGNADAS
EL NIVEL NACIONAL Y REGIONAL EJERCEN
SUS FUNCIONES EN FORMA EFECTIVA
3. EFICACIA Y SEGURIDAD COMERCIALIZACIÓN DE PRODUCTOS DE
EFICACIA Y SEGURIDAD NO EVALUADA TODOS LOS PRODUCTOS
COMERCIALIZADOS DEMUESTRAN
EFICACIA Y SEGURIDAD
4. CALIDAD BAJA COBERTURA EN CONTROL Y
VIGILANCIA DE PRODUCTOS Y
ESTABLECIMIENTOS FARMACÉUTICOS
PROGRAMA DE CONTROL Y VIGILANCIA
DE PRODUCTOS Y ESTABLECIMIENTOS
FARMACÉUTICOS EFECTIVO
(INSPECCIONES Y PESQUISAS)
5. ATENCIÓN A USUARIOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
COMPLEJOS PLAN DE SIMPLIFICACIÓN CON
PROCEDIMIENTOS SIMPLES, ESTANDARIZADOS, TRANSPARENTES Y
PREDICTIBLES
6. REGULACIÓN DE MERCADO LIMITADO ACCESO A INFORMACIÓN DEL
MERCADO FARMACÉUTICO
BAJA OFERTA DE MEDICAMENTOS
GENÉRICOS (DCI) EN EL SECTOR PRIVADO
MAYOR TRANSPARENCIA DE
INFORMACIÓN DEL MERCADO
FARMACÉUTICO (OBSERVATORIOS)
INCREMENTO DE LA OFERTA DE
MEDICAMENTOS GENÉRICOS (DCI)
65
MANDATO DE POLÍTICA 2.10 EN ELABORACIÓN
OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA PARA AMPLIAR LA
CAPACIDAD RESOLUTIVA DE LA RED DE ATENCIÓN PRIMARIA Y HOSPITALARIA
66
La protección financiera es un pilar clave de
la protección social en salud que busca
eliminar las barreras económicas que limiten
el ejercicio a los derechos en salud y aliviar
la carga financiera de los hogares, a través de
la extensión del aseguramiento en el país. A
continuación, se detallan los lineamientos de
políticas orientados a prevenir que las
familias disminuyan su calidad de vida ante
eventos de enfermedad que pudieran
vulnerar su condición económica.
LINEAMIENTO 5: CERRAR LA
BRECHA DE ASEGURAMIENTO DE
LA POBLACIÓN POBRE
El Seguro Integral de Salud pondrá prioridad
en incorporar a los más de 1,7 millones de
6. Protegiendo de los riesgos financieros
67
pobres que actualmente no se encuentran
afiliados al seguro público, ya sea por no
contar con DNI, por estar localizados en
zonas rurales o dispersas o por otros
motivos. En este último caso, el SIS aplicará,
en coordinación con el Sistema de
Focalización de Hogares (SISFOH), nuevas
modalidades de afiliación colectiva basadas
en criterios geográficos para la focalización.
LINEAMIENTO 6 EXTENDER EL
ASEGURAMIENTO EN EL RÉGIMEN
SUBSIDIADO DE ACUERDO A
CRITERIOS DE VULNERABILIDAD
El MINSA implementará acciones para
garantizar que las personas no pobres que
no cuentan con una cobertura de seguros y
que pertenezcan a grupos vulnerables
específicos sean cubiertas por el seguro
público, de manera independiente a su
condición económica.
Así, el MINSA pondrá especial énfasis para
que las gestantes, los menores de 3 años, la
población escolar y los adultos mayores
tengan un tipo de cobertura financiera que
les permita acceder y utilizar los servicios de
salud.
Cabe señalar que los niños en sus primeros
años de vida son el grupo poblacional
vulnerable de mayor prioridad que está
expuesto a los riesgos de mortalidad o de
desnutrición, si es que no cuentan con una
atención oportuna y adecuada, ni con una
alimentación saludable. Por ello, el MINSA,
pondrá especial énfasis en evitar que los
niños menores de 3 años, principalmente los
de hogares de bajos recursos, estén
excluidos del financiamiento público en
salud.
LINEAMIENTO 7: FOMENTAR EL
ASEGURAMIENTO COMO MEDIO
DE FORMALIZACIÓN
Asimismo, el MINSA contribuirá al cierre de
la brecha de cobertura poblacional,
introduciendo, en coordinación con el
Ministerio de Economía y Finanzas y la
Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria - SUNAT,
incentivos para incorporar al Seguro Integral
de Salud a la población informal o
independiente.
Bajo este nuevo mecanismo, los trabajadores
que se adscriban al Régimen Único de
Simplificado (RUS) estarán afiliados
automáticamente al régimen
semicontributivo, sin necesidad de realizar
un pago adicional. Estos trabajadores, y sus
derechohabientes, tendrán derecho a
acceder al financiamiento de las prestaciones
del PEAS, así como de aquellas prestaciones
de alto costo cubiertas por el Fondo
Intangible Solidario de Salud. Con esta
medida, se contribuye tanto a elevar la
cobertura poblacional como a generar
incentivos para la formalización de estos
trabajadores.
LINEAMIENTO 8: CONSOLIDAR
AL SEGURO INTEGRAL DE SALUD
COMO OPERADOR FINANCIERO
El MINSA fortalecerá al Seguro Integral de
Salud (SIS) como su operador financiero para
la atención de sus asegurados en sus
regímenes subsidiados y semicontributivo.
Para ello, el MINSA y el Ministerio de
Economía y Finanzas están desarrollando las
68
acciones necesarias para reestructurar la
composición del financiamiento,
permitiendo progresivamente aumentar los
recursos canalizados bajo mecanismos de
subsidio a la demanda y reducir la alta
dependencia a los subsidios de la oferta.
Este tipo de mecanismo permitirá una
asignación más equitativa de los recursos y
un mejor alineamiento de la oferta a las
necesidades de salud de la población, ya que
los pagos o desembolsos a los prestadores,
se encuentran directamente vinculado a los
servicios.
LINEAMIENTO 9: FORTALECER EL
FISSAL COMO FINANCIADOR DE
SEGUNDO PISO
Se continuará incrementando los recursos
financieros asignados al FISSAL para ampliar
sus operaciones como financiador de
segundo piso, cubriendo financieramente las
intervenciones de alto costo y las
enfermedades raras o huérfanas.
De manera particular, se ampliará la partida
presupuestal para cubrir las prestaciones de
tratamiento recuperativo y paliativo de las
enfermedades oncológicas en el marco del
"Plan Nacional para la Atención Integral del
Cáncer y el mejoramiento del acceso a
servicios oncológicos en el Perú - PLAN
ESPERANZA".
La expansión y consolidación del FISSAL se
hará en concordancia con el aumento de la
oferta y capacidades de resolución de alta
complejidad de los servicios públicos, de
modo tal que ambos procesos se alimenten
mutuamente.
LINEAMIENTO 10: APLICAR
NUEVAS MODALIDADES DE PAGO
QUE INCENTIVEN LA
PRODUCTIVIDAD Y CALIDAD DE
LOS SERVICIOS DE SALUD
El Seguro Integral de Salud continuará
celebrando convenios con los Gobiernos
Regionales para financiar de manera
adelantada sus actividades bajo la modalidad
de financiamiento capitado y con metas de
cumplimiento acordadas. Actualmente, se
han suscrito convenios con los Gobiernos
Regionales de Apurímac, Ayacucho, Callao y
Huancavelica. Esta modalidad se está
extendiendo a otras regiones y busca
mejorar la equidad y la eficiencia en la
asignación y uso de los recursos.
69
MANDATO DE POLÍTICA 3.1
REDEFINICIÓN DE LA POBLACIÓN OBJETIVO AL RÉGIMEN SUBSIDIADO SOBRE LA
BASE DE CRITERIOS DE VULNERABILIDAD Y GEOGRÁFICOS QUE TRASCIENDAN LA
DIMENSIÓN DE POBREZA.
Justificación
Conforme a lo establecido en el artículo 19
de la Ley 29344 (Ley Marco de
Aseguramiento Universal en Salud), el
régimen subsidiado está dirigido a financiar,
a través del Seguro Integral de Salud, las
prestaciones en salud de las poblaciones más
vulnerables y de menores recursos.
De otro lado, el reglamento de la Ley en su
artículo 80 operacionaliza este mandato
precisando los siguientes criterios de
elegibilidad para acceder a los beneficios del
Régimen Subsidiado: (a) no contar con
ningún tipo de seguro y (b) estar clasificado
como pobre, según los criterios establecidos
por el Sistema de Focalización de Hogares
(SISFOH). Estos criterios son de aplicación
nacional, de manera independiente a la
ubicación geográfica de la población.
Esta definición operativa limita al SIS para
que cumpla adecuadamente su función de
protección financiera a los grupos
vulnerables. En primer lugar, el uso de
mecanismos de focalización individual
resulta poco eficaz e ineficiente para la
identificación de las poblaciones pobres
localizadas en zonas alejadas y/o dispersas,
debido a que los costos de identificación de
los potenciales beneficiarios son altos en
estas zonas, los cuales no son compensados
los beneficios que generaría la focalización
individual. De manera adicional, el problema
de identidad es un factor adicional que
restringe la operatividad de los mecanismos
de afiliación en las zonas alejadas y
dispersas.
Ello es consistente con las evidencias que
muestran que existen 1,7 millones de
población pobre que no se encuentran
afiliadas al régimen subsidiado del SIS, de los
cuales un 40% se encuentran concentrados
en zonas rurales dispersas o alejadas.
En segundo lugar, al acotar la población
objetivo del Régimen Subsidiado a los
segmentos pobres se está dejando de
proteger a grupos poblacionales prioritarios
que, debido a las imperfecciones del
mercado, no cuentan con un seguro y que
por su condición están expuestos a riesgos
(de mortalidad materna e infantil, de
desnutrición crónica, de aprendizaje) que
pueden vulnerar el capital humano del país.
70
Al respecto, las evidencias muestran que ex,
aproximadamente, 1,2 millones de personas
no pobres, compuestas por madres
gestantes, menores de 3 años y estudiantes
TABLA 19: CAMBIO EN LOS PROCESOS ASOCIADOS A LA MODIFICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD
Política actual Nueva política 1. CRITERIO DE ELEGIBILIDAD
CONDICIÓN DE ASEGURADO SIN SEGURO SIN SEGURO
VULNERABILIDAD ECONÓMICA POBRE POBRE
VULERABILIAD NO ECONÓMICA NO APLICA POBLACIÓN GESTANTE MENORES DE 3 AÑOS
POBLACIÓN ESCOLAR EN NIVEL INICIAL Y
PRIMARIA (COLÉGIOS PÚBLICOS)
GEOGRÀFICO NO APLICA POBLACIÓN EN SONAS RURALES ALEJADAS
O DISPERSAS
2. FOCALIZACIÓN
POBRES INDIVIDUAL INDIVIDUAL
GESTANTE Y MENORES DE 3 AÑOS NO APLICA INDIVIDUAL
POBLACIÓN ESCOLAR NO APLICA POR CENTROS EDUCATIVOS
ZONAS RURALES ALEJADAS O DISPERSAS NO APLICA GEOGRÁFICA
3. CERTIFICCACIÓN
POBRES SISFOH SISFOH
GESTANTE Y MENORES DE 3 AÑOS NO APLICA ESTABLECIMIIENTO
POBLACIÓN ESCOLAR NO APLICA MINEDU /QALI WARMA
ZONAS RURALES ALEJADAS/ DISPERSAS NO APLICA SIS
4. AFILIACIÓN
POBRES INDIVIDUAL Y A DEMANDA INDIVIDUAL
GESTANTE Y MENORES DE 3 AÑOS NO APLICA INDIVIDUAL
POBLACIÓN ESCOLAR NO APLICA COMPULSIVO
ZONAS RURALES ALEJADAS O DISPERSAS NO APLICA COMPULSIVO
5. OPERADOR DE LA AFILIACIÓN
POBRES ESTABLECIMIENTO ESTABLECIMIENTO
GESTANTE Y MENORES DE 3 AÑOS NO APLICA ESTABLECIMIENTO
POBLACIÓN ESCOLAR NO APLICA SIS
ZONAS RURALES ALEJADAS O DISPERSAS NO APLICA SIS
6. FLUJOS DE INFORMACIÓN (FOCALIZACIÒN)
POBRES DEL SISFOH A LOS
PRESTADORES DEL SISFOH A LOS PRESTADORES
GESTANTE Y MENORES DE 3 AÑOS NO APLICA DEL SISFOH A LOS PRESTADORES
POBLACIÓN ESCOLAR NO APLICA DEL MINEDU AL SIS
ZONAS RURALES ALEJADAS O DISPERSAS NO APLICA DEL SISFOH AL SIS
7. PARA LA AFILIACIÓN
POBRES DE LOS PRESTADORES AL SIS DE LOS PRESTADORES AL SIS
GESTANTE Y MENORES DE 3 AÑOS NO APLICA DE LOS PRESTADORES AL SIS
POBLACIÓN ESCOLAR NO APLICA DEL SIS A LOS PRESTADORES
ZONAS RURALES ALEJADAS O DISPERSAS NO APLICA DEL SIS A LOS PRESTADORES
8. COMUNICACIÓN PASIVA/ DISCRECIONAL ACTIVA / EXTENDIDA
71
en nivel inicial que no cuentan con ningún
tipo de seguros.
Descripción del mandato de política:
El MINSA ampliará la población objetiva del
Régimen Subsidiado, incorporando como
beneficiario a las poblaciones que residen en
zonas alejadas o dispersas, a las madres
gestantes y menores de 3 años y a la
población escolar en el nivel inicial y primaria
que asistan a un colegio público. La ejecución
de propuesta implica que los grupos
específicos señalados tendrán derecho al
financiamiento del SIS de manera
independiente a su condición
socioeconómica, y por tanto, no requerirán
contar con la clasificación que otorga el
SISFOH.
Asimismo, la implementación de los nuevos
criterios de elegibilidad va a requerir
cambios en la modalidad de afiliación que
van a generar modificaciones en los procesos
y los roles de los actores vinculados al
proceso de afiliación en los aspectos
señalados en la Tabla 19.
Arreglos clave para la implementación:
1. La modificación del artículo 80 del
reglamento de la Ley 29344 para
incorporar los nuevos criterios de
elegibilidad para acceder al Régimen
Subsidiado del AUS.
2. El Ministerio de Salud aprobará con
Resolución Ministerial el Listado de
Centros Poblados y Distritos clasificados
como Zonas Alejadas y Dispersas para la
aplicación del presente mandato. Dicho
listado, contará con el visto de la
Dirección General de Gestión del
Desarrollo de Recursos Humanos, la
Dirección General de Salud de las
Personas y la Oficina General de
Planeamiento y Presupuesto.
3. El MINSA/ SIS gestionarán con el
MINEDU la base de datos para la
afiliación de la población escolar en el
nivel inicial y primaria que asisten a
colegios públicos
4. El SIS proporcionará a los
establecimientos de salud el acceso a la
consulta sobre el registro de los afiliados
al régimen subsidiado en las zonas
alejadas y dispersas elaborado con base
a la información contenida en el Padrón
General de Hogares a cargo del SISFOH.
5. El registro de afiliados será actualizado
periódicamente a partir de la
información brindada por la RENIEC y de
la validación que realice el SIS en
coordinación con los gobiernos locales
(Unidades Locales de Focalización).
6. El SIS tendrá la responsabilidad de
comunicar e informar a la población
residente en las zonas alejadas y
dispersas sus derechos a recibir el
financiamiento de la atención de salud a
través del régimen subsidiado.
Beneficio
Incorporar a los beneficios del
aseguramiento público a aproximadamente
1,6 millones de personas en situación de
vulnerabilidad durante el periodo el 2013-
2016.
Horizonte de implementación: 6 meses
72
MANDATO DE POLÍTICA 3.2
INCORPORACIÓN COMO AFILIADOS AL RÉGIMEN SEMICONTRIBUTIVO DE LAS
PERSONAS NATURALES COMPRENDIDAS EN EL NUEVO RÉGIMEN ÚNICO
SIMPLIFICADO Y SUS DERECHOHABIENTES.
Justificación
En el Perú existe aproximadamente 6.2
millones de personas no pobres que no
cuentan seguros, de los cuales 3.3 millones
son trabajadores independientes o que
laboran en micro empresas,
mayoritariamente informales. Para los que
pertenecen a este segmento y a su vez
cuentan con una baja capacidad contibutiva
pueden acceder, según lo establecido por la
Ley 29344, al régimen semi contributivo del
SIS mediante el pago de 50% del valor de la
prima. En este marco, los asegurados al
régimen semicontributivo tendrían derecho
a acceder al financiamiento de kas
prestaciones contenidas en el PEAS.
Sin embargo, la demanda por este tipo de
seguro ha sido bajo debido a la existencia de
imperfecciones en el mercado que limitan la
expansión del régimen semicontributivo.
Desde el punto de vista de la demanda,
existe poco incentivo a adquirilo debido a::
1. La baja cultura de aseguramiento
2. La percepción que un seguro es un gasto
más que una invesrión que los protege
financieramente. En este sentido, se
valoriza más el consumo presente.
3. Por no considerarlo necesario, dado que
un porcentaje de este segmento laboral
esta compuesta por personas jovenes y
con bajo riesgo de enfermarse.
Por otro lado, desde el punto de vista de la
oferta no existe incentivo para
promocionarlos debido a los altos costos de
transacción que tendría que asumir el
asegurador para recaudar el pago de prima.
Este problema está vinculado a lo atomizado
de este mercado y la irregularidad de los
ingresos de este tipo de trabajadores.
Descripción del mandato de política:
El SIS afiliará de manera automática a la
población adscrita al Nuevo Régimen
Simplificado Único (NRUS) y a sus
derechohabientes, siempre y cuando
cumplan con los siguientes criterios:
1. No contar con un seguro independiente
2. No tener trabajadores dependientes a su
cargo.
3. Que hayan realizado los aportes a la
SUNAT correspondientes a los tres
últimos pagos anteriores a la afiliación.
En este marco, el trabajador no tendrá que
realizar un pago adicional para afiliarse al
régimen semicontrutivo, por cuanto el valor
de la prima que tendría que cubrir el
trabajador será financiado por su
contribución al NRUS (equivalente a NS/ 20).
73
Este segmento laborar tendrá derecho al
financiamiento de las prestaciones
contenidas en el PEAS, en los planes
complementarios y las vinculadas a las
enfermedades de alto costo; siempre y
cuando estén al día en sus contribuciones la
NRUS.
La implementación de este mandato va a
requerir cambios en los procesos y en el rol
de los actores vinculados a la afiliación de
este segmento laboral, principalmente en los
aspectos asociados al flujo de información
(ver tabla 20)
Arreglos clave para la implementación:
1. Las adecuaciones normativas
reglamentarias y complementarias para
la aplicación de la Octogésima
Disposición Complementaria Final de la
Ley 29951, Ley de Presupuesto del Sector
Público para el año fiscal 2013.
2. La adecuación del sistema de
información del SIS para organizar el
flujo de información de la SUNAT al SIS y
del SIS al MEF, requeridos en el proceso
de afiliación y de transferencia de
recursos. mandato.
3. El SIS tendrá la responsabilidad de
comunicar e informar a los trabajadores
TABLA 20: CAMBIOS EN LA POLÍTICA DE AFILIACIÓN AL RÉGIMEN SEMICONTRIBUTIVO DE LA POBLACIÓN
ADSCRITA AL NRUS
POLÍTICA ACTUAL NUEVA POLÍTICA
CRITERIO DE ELEGIBILIDAD ADSCRITO REGULAR AL NRUS NO TENER OTRO SEGURO
ADSCRITO REGULAR AL NRUS NO TENER OTRO SEGURO
1. ALCANCE INCLUYE DERECHOHABIENTE INCLUYE DERECHOHABIENTE
2. FOCALIZACIÓN
MODALIDAD INDIVIDUAL INDIVIDUAL
CERTIFICACIÓN SISFOH SUNAT
3. AFILIACIÓN A DEMANDA AUTOMÁTICA
4. FINANCIAMIENTO PRIMA
INDIVIDUO 50% 50%
ESTADO 50% 50%
5. COSTO DE AFILIACIÓN INDIVIDUO PAGO REGULAR NRUS PAGO DE PRIMA
PAGO REGULAR NRUS
6. RECAUDADOR SIS SUNAT
7. BENEFICIO PEAS PEAS , PLANES COMPLEMENTARIOS Y
ENFERMEDADES DE ALTO COSTO
8. DERECHO DE COBERTURA SUJETO A QUE ESTÉN AL DÍA EN SUS
CONTRIBUCIONES AL NRUS SUJETO A QUE ESTÉN AL DÍA EN SUS
CONTRIBUCIONES AL NRUS
9. OPERADOR DE LA AFILIACIÓN ESTABLECIMIENTO SIS
10. FLUJOS DE INFORMACIÓN
PARA LA FOCALIZACIÓN DEL SISFOH A LOS PRESTADORES DE SUNAT AL SIS
PARA LA AFILIACIÓN DE LOS PRESTADORES AL SIS DEL SIS A LOS PRESTADORES
PARA LA TRANSFERENCIA DEL SIS AL MEF DEL SIS AL MEF
11. INCENTIVOS A LA FORMALIZACIÓN NO SI
12. TRANSFERENCIAS DEL MEF 50% DEL VALOR DE LA PRIMA 100% DEL VALOR DE LA PRIMA
74
adscritos al NRUS sus derechos y los
procedimientos para afiliar a sus
derechohabientes.
Beneficio
Incorporar a los beneficios del
aseguramiento público a más de 1,5 millones
de trabajadores no pobres sin seguros
Horizonte de implementación: 6 meses
75
MANDATO DE POLÍTICA 3.3
LAS PRESTACIONES PÍBLICAS DE SALUD INDIVIDUAL SE FINANCIARÁN
CONFORME A LAS REGLAS ESTABLECIDAS EN LA LEY 29761 Y SU REGLAMENTO.
Justificación
Los techos presupuestales para las
prestaciones de salud individual (por toda
fuente) que define el MEF, a pesar de haber
experimentado mejoras en los últimos años,
no guardan correspondencia con las
condiciones de riesgos y las necesidades de
salud de la población y está por debajo del
promedio de gasto público que realizan los
gobiernos de los países de la región.
Además, los techos presupuestales siguen
siendo históricos, sin considerar los
contenidos del plan de beneficios ni los
costos actuariales y ni el volumen de
población afiliada.
Qué tipo de problemas genera:
Se tiene un mandato no financiado que
desequilibra financieramente a los
prestadores y terminan derivándose en
racionamiento implícito de la demanda por
parte de los prestadores (vía exclusión del
servicio, cobros informales, tiempos de
espera, calidad del servicios); barreras de
acceso económico que profundiza la
inequidad y genera exclusión.
Adicionalmente, reduce credibilidad y
confianza (expectativas frustradas) en la
política, ante el compromiso de inclusión
social en salud y que la población se sienta
beneficiaria del crecimiento económico de
los últimos años.
Descripción del mandato:
La correspondencia entre el financiamiento,
las necesidades y riesgos requiere que se
cumpla la Ley del financiamiento del
Aseguramiento del régimen subsidiado y
semi-contributivo y su respectivo
reglamento, esto es, definida la prima
ajustada por riesgo (que corresponde al Plan
Esencial de Aseguramiento en Salud, los
planes complementarios, las enfermedades
de alto costo, así como de las denominadas
enfermedades raras o huérfanas) se
multiplique las metas de aseguramiento
propuestas por la Comisión Multisectorial de
Aseguramiento Universal en Salud
(COMAUS)
Arreglos clave para la implementación:
Los principales arreglos para la
implementación son:
1. La creación de la COMAUS tal como lo
estipula la Ley y reglamento de
financiamiento.
2. Adecuación normativa para incorporar
planes complementarios (tipo Plan
Esperanza), y enfermedades de alto
costo, huérfanas y raras dentro de la ley
de Financiamiento
76
3. La homologación del PEAS a este
paquete amplio de prestaciones.
4. La culminación del estudio actuarial cuya
prima incluya la cobertura del PEAS
homologado.
5. La creación y puesta en funcionamiento
de la Unidad Funcional u orgánica de
Aseguramiento, es decir, la instancia
haga la gestión de riesgo y siniestralidad.
6. La implementación de sistemas de
información para el registro tanto del
gasto como la prestación de los
asegurados.
Beneficio
Se espera que si el mandato está financiado,
las personas no tengan que pagar
directamente de su bolsillo como lo están
haciendo ahora y mejora la equidad en el
acceso.
Para el sistema permite mejorar la rectoría
en el financiamiento, incrementar la
transparencia en el manejo de los fondos
públicos, evita la actual duplicidad en la
asignación de gasto.
Horizonte de implementación: 2 años
TABLA 21: CAMBIOS EN LA POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LA SALUD INDIVIDUAL
Política actual Nueva política
1. BLINDAJE FINANCIERO NULO SE PREFIJA EL DESTINO DE LOS RECURSOS
(SALUD INDIVIDUAL)
2. DEFINICIÓN DE REQUERIMIENTO
(TECHO PRESUPUESTAL) SEGÚN PRESUPUESTO HISTÓRICO SEGÚN PRIMA AJUSTADA POR RIESGO,
VOLUMEN DE ASEGURADOS Y
CONDICIONES DE OFERTA
FRAGMENTADO SEGÚN AGENTES GLOBAL Y CON ASIGNACIÓN EX POST A
LOS AGENTES
3. COBERTURA DE FINANCIAMIENTO PARCIAL EXTENSIVO A LAS ENFERMEDADES DE
ALTO COSTO
4. OPORTUNIDAD NO ALINEAMIENTO DE LAS NECESIDADES
FINANCIERAS AL CICLO PRESUPUESTAL
ALINEAMIENTO DE LAS NECESIDADES
FINANCIERAS AL CICLO PRESUPUESTAL
5. PARTICIPACIÓN SECTORIAL EN LA
DEFINICIÓN DEL REQUERIMIENTO NULA ACTIVA, A TRAVÉS DE LA CONAUS
77
MANDATO DE POLÍTICA 3.4
ASIGNACIÓN AL SEGURO INTEGRAL DE SALUD DEL ROL DE OPERADOR
FINANCIERO DEL SUB SECTOR PÚBLICO PARA LAS PRESTACIONES DE SALUD
INDIVIDUAL Y COLECTIVA.
Justificación
El Seguro Integral de Salud (SIS) ha
demostrado que tiene ventajas para la
canalización de los recursos para salud y en
particular, para los más pobres, pues les da
mayor garantía de acceso. No obstante, el
hecho de que los recursos estén
fragmentados (por diferentes vías de
financiamiento y niveles de transferencia)
hace que el SIS canalice menos que la cuarta
parte de recursos. De hecho, el año 2013
habiendo pasado de 400 a 950 millones de
presupuesto, sigue representando 22%
presupuesto total para salud (GN y GR) y 28%
del presupuesto por resultados.
De acuerdo a la evidencia internacional, el
financiamiento de la salud a través de
agentes que administran el conjunto de
recursos recaudados, en este caso, basados
en impuestos, constituye la forma más
equitativa y eficiente para distribuir la carga
financiera entre la población que impacta
positivamente en la reducción del pago
directo de bolsillo ante un evento de
enfermedad.
En el contexto del país, la fragmentación de
los recursos públicos no sólo anula esta
forma más equitativa y eficiente de
distribución sino que también implica altos
costos de transacción, (reglas de
presupuestación diferentes, duplicidad en el
financiamiento, sistemas de información
diferentes) complicando la gestión del
financiamiento, la calidad del gasto y las
posibilidades evaluación de los resultados.
Qué tipo de problemas genera:
La fragmentación de fondos y la ausencia de
un operador financiero, impide una visión
global del financiamiento y del sistema de
pago, minimizando las posibilidades de una
gestión del financiamiento con resultados
concretos en la mejora de la salud, la
reducción del pago de bolsillo.
Descripción del mandato de política:
El MINSA negociará con el MEF la
canalización de los recursos para salud a
través del SIS como operador financiero del
sub-sector público para las prestaciones de
salud individual y colectiva. Este cambio será
implementado para todo recurso adicional al
sistema y de manera progresiva para el
conjunto. Ello implica que los recursos
actualmente asignados a la Salud Individual,
78
progresivamente serán integrados para
financiar la prima ajustada por riesgo del
PEAS y planes complementarios por la meta
de asegurados; así como, los productos
presupuestarios asociados a la Salud
Colectiva, serán integrados para financiar
una cartera que garantiza su efectividad y
por consiguiente, la eficiencia en el gasto.
El cambio en la lógica de canalización y
distribución de los recursos para salud va
tener consecuencias notables en la reducción
del pago directo de bolsillo, pues no solo se
fortalece los recursos como subsidio directo
a la demanda, sino que hay garantía de
financiamiento.
Arreglos clave para la implementación:
Se requiere concordancia con el MEF y
establecer la Unidad de Aseguramiento que
incorpore los actuales recursos para la salud
individual que están siendo canalizados por
las Estrategias Nacionales (MINSA) e
incorpore al PEAS los planes
complementarios tal como el Plan Esperanza.
Asimismo, definir una cartera de servicios de
salud colectiva.
Beneficio
Mejora las posibilidades de distribuir riesgos
en un fondo mayor con clara consecuencia
positiva en la reducción de pagos directos de
bolsillo.
Ahorros importantes por la reducción de
costos transacción y reducción de la
duplicidad en la asignación de presupuesto
que hay actualmente.
Permite enfocar el financiamiento a los
lineamientos de política y tener una mirada
global del financiamiento, aspecto clave para
dar sostenibilidad al proceso de
aseguramiento.
TABLA 21: CAMBIOS EN LA ADMINISTRACIÓN DE FONDOS (SIS ÚNICO OPERADOR FINANCIERO)
POLÍTICA ACTUAL NUEVA POLÍTICA 1. CANALIZACIÓN DE RECURSOS
(COSTO VARIABLE) FRAGMENTADA A TRAVÉS DEL SIS
2. VOLUMEN DE RECURSOS SEGÚN
NATURALEZA DEL SUBSIDIO PRINCIPALMENTE ORIENTADOS A
SUBSIDIO A LA OFERTA PRINCIPALMENTE ORIENTADOS A
SUBSIDIO A LA DEMANDA
3. COSTOS DE TRANSACCIÓN ALTOS MÍNIMOS
4. REGLAS PRESUPUESTALES:
5. FASE DE PROGRAMACIÓN MÚLTIPLE, ENGORROSA, ÉNFASIS EN
INSUMOS ÚNICA Y TRANSPARENTE
6. VINCULO CON LA FASE DE
APROBACIÓN NULA Y EXÓGENA
(EN METAS, MONTOS Y DISTRIBUCIÓN) ENDÓGENA, PREFIJADA
OPORTUNAMENTE
DUPLICIDAD EN EL FINANCIAMIENTO COMPRENSIVA Y EXCLUYENTE
7. EJECUCIÓN DE GASTO FRACCIONADO ÚNICO
8. LOGÍSTICA MÚLTIPLE Y COSTOSA ESQUEMAS DE FIJACIÓN DE PRECIOS
CORPORATIVA Y SIMPLIFICACIÓN
LOGÍSTICA
9. EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN Y
CALIDAD DEL GASTO INCENTIVOS PARA LA EJECUCIÓN AL
MARGEN DE LA CALIDAD EJECUCIÓN Y CALIDAD ALINEADOS DE
ORIGEN
10. EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS
SANITARIOS DIFICULTADES PARA SU ATRIBUCIÓN POR
CADA VÍA SUSCEPTIBLE DE MEDICIÓN
79
Para los trabajadores, reduce tiempo de
trabajo por reglas de presupuesto diferentes
y sistemas de información paralelos
liberando tiempo para las actividades
centrales del cuidado de la salud de la
población, como consecuencia, los usuarios
tendrán una mayor oferta de servicios
(horarios de atención efectivos).
Horizonte de implementación: 2 años
80
MANDATO DE POLÍTICA 3.5
ASIGNACIÓN AL FONDO INTANGIBLE SOLIDARIO EN SALUD (FISSAL) DEL ROL
DE FINANCIADOR DE SEGUNDO PISO DE LAS INTERVENCIONES DE ALTO COSTO Y
LAS ENFERMEDADES RARAS Y HUÉRFANAS.
Justificación
La Ley N° 29761 “Ley de Financiamiento
Público de los Regímenes Subsidiado y
Semicontributivo del Aseguramiento
Universal en Salud”, del año 2011, crea la
Unidad Ejecutora Fondo Intangible Solidario
de Salud (FISSAL) sobre la base del fondo
creado por la Ley 27656 del 2002. La ley
define al FISSAL como una Institución
Administradora de Fondos de Aseguramiento
en Salud (IAFAS) que financiará la atención
de las Enfermedades de Alto Costo (EAC), así
como las Enfermedades Raras o Huérfanas
(ER) establecidas en la Ley 29696.
El FISSAL ha iniciado sus actividades hace un
año aproximadamente como parte de la
Unidad Ejecutora 001 SIS. No obstante, se
requiere consolidar la institucionalidad de
FISSAL como IAFA y Unidad Ejecutora
independiente que cumple funciones de
aseguramiento de segundo nivel; es decir, es
ofrece planes de reaseguro en primer lugar a
los afiliados SIS (subsidiados y
semicontributivos) pero también a otras
IAFAS públicas y/o privadas.
La implicancia de ello es que, por un lado
limita al FISSAL lograr la cobertura potencial
como aseguradora de segundo piso (es más
pasivo en la búsqueda de cómo incrementar
sus ingresos y/o ampliar su cartera de IAFAS)
y al propio SIS distrae de sus funciones
principales. Ambas cosas redundan en la
cobertura de servicios a la población.
Descripción
FISSAL celebra contratos con el SIS, otras
IAFAS e IPRES (ambas públicas y/o privadas)
que brinden coberturas y prestaciones de
salud, planes de aseguramiento contra
Enfermedades de Alto Costo, Enfermedades
Raras o Huérfanas (EAC y ERH) de acuerdo a
ley. Además, tiene plena capacidad para:
a) Formular lineamientos de política para la
captación y administración de fondos,
presupuesto e inversiones.
b) Promover captación de recursos
incluyendo la creación de un Fondo de
Inversión con la posibilidad de invertir en
valores y activos establecidos en el
marco legal (Ley del Mercado de Valores,
reglamento de participación y
reglamentos internos).
c) Ofertar planes de seguros y reaseguros
de acuerdo a sus competencias.
d) Definir la cobertura del financiamiento
de tecnologías sanitarias de alto costo en
función a la siniestralidad y capacidad
financiera.
e) Negociar Contratos de Riesgo
Compartido para incluir la cobertura del
financiamiento de tecnologías sanitarias
de alto costo.
81
Arreglos clave para la implementación:
Definir la interrelación entre la IAFA SIS y la
IAFA FISSAL en cuanto a sus procesos
estratégicos, clave y de soporte.
Fortalecer las competencias técnicas del
FISSAL para actuar como financiadora de
segundo piso especializada en cubrir las EAC
y ERH.
Diseñar mecanismos de intercambio de
información entre IAFAS, IPRESS, SUNASA e
instituciones públicas como RENIEC.
El SIS ha definido un Mapa de Procesos y
Subprocesos que se han concretado en un
nuevo Reglamento de Organización y
Funciones (ROF), aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 011-2011-SA dentro de
los cuales no se especifican los procesos
orientados al Financiamiento de las
Enfermedades de Alto Costo y Enfermedades
Raras y Huérfanas, por lo que corresponde
al FISSAL realizar las propuestas pertinentes
a fin de fortalecer su ordenamiento
institucional.
Iniciativas de Ley
Brindar el Marco Normativo sobre la
personería Jurídica institucional y
organizacional que permita al FISSAL el
cumplimiento de su mandato como IAFA.
Facultar al FISSAL para poder crear
Fideicomisos a favor de los asegurados del
Seguro Integral de Salud
Facultar a FISSAL para la negociación de
acuerdos de riesgo compartido para las
tecnologías sanitarias de alto costo,
incluyendo la determinación de los precios y
tarifas de estas que incluyan costos fijos y
variables para los prestadores públicos.
Beneficio
Como sistema se completa el marco
institucional para dar viabilidad al AUS con
incremento en la cobertura prestacional para
las Enfermedades de alto costo y huérfanas.
Reducción del riesgo de empobrecimiento de
las familias.
Horizonte de implementación: 5 años
TABLA 4: CAMBIOS EN EL ROL DEL FISSAL
POLÍTICA ACTUAL NUEVA POLÍTICA
1. COBERTURA NO SISTEMÁTICA (CASOS DE ALTO IMPACTO EN MEDIOS
MASIVOS)
ASEGURADOS SIS ASEGURADOS CON OTRAS IAFAS SEGÚN
FIRMA DE CONTRATO
2. ORGANIZACIÓN
UNIDAD FUNCIONAL DEL SIS IAFA UNIDAD ORGÁNICA DEPENDIENTE
DEL MINSA
3. CAPACIDAD FINANCIERA LIMITADA (PARTE DE LA UNIDAD
EJECUTORA SIS UNIDAD EJECUTORA CON PLENA
AUTONOMÍA DE GASTO Y CAPTACIÓN DE
INGRESOS
4. MECANISMOS DE ASIGNACIÓN
DE RECURSOS NULO ESQUEMAS DE MECANISMOS DE PAGO
CON IAFAS E IPRES
5. ALCANCE DE CONTRATOS PUBLICA DENTRO DEL PAÍS PÚBLICA/PRIVADA, DENTRO Y FUERA DEL
PAÍS
82
MANDATO DE POLÍTICA 3.6 EN ELABORACIÓN
IMPLEMENTACIÓN DE NUEVAS MODALIDADES DE PAGO QUE INCENTIVEN LA
PRODUCTIVIDAD Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE SALUD Y SU ORIENTACION AL
USUARIO
83
7. Haciendo que las cosas sucedan
El desarrollo del sistema nacional de salud
requieren de una RECTORÍA sanitaria
nacional vigorosa para el logro de los
objetivos de política sanitaria, entendiéndose
como la capacidad de establecer las reglas
de juego y asegurar su cumplimiento y de
proporcionar la dirección estratégica para
todos los actores involucrados”
84
FORTALECIENDO LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD.
El sistema de salud está compuesto por
subsectores, responsables de diferentes
segmentos de población, y está
descentralizado en la gestión de las políticas
y servicios públicos. Es muy común afirmar
que nuestro sistema de salud está
segmentado y fragmentado en su respuesta
a las necesidades de salud de la población
peruana. Pero puede ser visto, también,
como un sistema especializado que requiere
mejorar la articulación de las respuestas a las
necesidades de diferentes segmentos,
complementarse y potenciarse mutua y
especializadamente.
El desarrollo del sistema nacional de salud y
el logro de los objetivos de política sanitaria
requieren de una rectoría sanitaria nacional
vigorosa. El crecimiento sostenido del Perú,
requiere en el campo de la salud, una
autoridad firme que genere las condiciones
políticas, financieras y administrativas que
permita una redistribución eficiente de los
beneficios y produzca inclusión social y
bienestar.
El MINSA actuará como órgano de gobierno,
de acuerdo al rol que le corresponde en un
país de gobierno unitario y descentralizado.
El MINSA ejerce la Autoridad Sanitaria
Nacional. Las funciones de prestación de
servicios están en manos de diferentes
subsectores como son EsSalud, las sanidades
de las fuerzas armadas y policiales, los
gobiernos regionales y locales y el sector
privado, conservando aún el MINSA los
prestadores públicos de Lima Metropolitana.
Para cumplir con su rol de gobierno, las
funciones rectoras que el Ministerio
desarrollará prioritariamente serán (a)
conducción y liderazgo, (b) regulación y
fiscalización), (c) modulación del
financiamiento y (d) articulación y
complementariedad flexible de la prestación.
85
El gobierno del Sistema de Salud pondrá a las
personas y a las prioridades de política
primero. El MINSA ejercerá la rectoría
centrando sus esfuerzos en una finalidad y
tres objetivos de política. Estos serán la
prioridad del gobierno del sistema, para lo
cual, ejerceremos las 4 roles de la rectoría.
Nuestra finalidad es el acceso universal de
todos los peruanos a la salud y nuestros
objetivos son: (i) aumentar la cobertura de
asegurados, (ii) aumentar la cobertura de
beneficios para los asegurados y (iii)
aumentar la protección financiera en salud.
Con relación a la CONDUCCIÓN SECTORIAL,
Convocaremos a los diferentes actores del
sistema y a los actores sociales para
establecer los objetivos y las metas del
sector, así como las estrategias y recursos
que requiere el país para lograr el bienestar
en salud de la población peruana. Asimismo,
garantizaremos un amplio diálogo sobre la
orientación estratégica sectorial y un
conocimiento mayor sobre los alcances de la
reforma que estamos emprendiendo.
Desarrollaremos un sistema de información y
de seguimiento y evaluación basado en
resultados que emplearemos para supervisar
la implementación y medir el impacto de las
políticas nacionales, el mismo que irá
acompañado de incentivos para premiar el
buen desempeño.
Respecto a la REGULACIÓN Y FISCALIZACIÓN,
elaboraremos el marco normativo necesario
para asegurar que los objetivos se
implementen y que todos puedan tener el
mandato claro y la cobertura legal necesaria
para implementar las reformas. Asimismo,
fortaleceremos la SUNASA para cumplir con
el rol de supervisión del aseguramiento;
Con relación a la REGULACIÓN DE LA
PRESTACIÓN, actuaremos activamente en
promover la elevación de la capacidad de
respuesta del primer nivel de atención, el
intercambio de servicios entre diferentes
prestadores públicos y privados, el
planeamiento multianual de inversiones en
salud preferentemente con ESSALUD y los
Gobiernos Regionales, como en la búsqueda
de nuevas formas de dotar de especialistas a
los prestadores públicos.
En relación a la MODULACIÓN DEL
FINANCIAMIENTO, vamos a fortalecer el
financiamiento público para orientar a los
prestadores hacia los objetivos trazados y
hacia el logro de resultados sanitarios.
Potenciaremos el Seguro Integral de Salud
(SIS) para que ejerza un rol de
intermediación entre prestadores, garantice
el flujo ordenado de recursos y profundizar
el segmento semicontributivo que ha estado
poco desarrollado.
86
ADECUACIÓN DEL MINSA A SU ROL
RECTOR DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD
Vamos a especializarnos en las funciones de
conducción, regulación, fiscalización,
modulación de la prestación y del
financiamiento para lo cual adecuaremos la
organización del Ministerio. La nueva
organización que adoptemos nos dará la
agilidad necesaria para el cumplimiento del
rol rector y especializará a un cuerpo de
profesionales para ese ejercicio. Asimismo,
crearemos un órgano especializado para la
gerencia de operaciones de los servicios
públicos de salud en Lima, que tenga la
autonomía necesaria para reorganizarlos de
cara a entregar a los ciudadanos servicios de
calidad, con oportunidad y suficiencia
respecto a sus necesidades.
Fortaleceremos la gobernanza del sistema de
salud, en sus ejes horizontal y vertical. El
primero referido al diálogo y concertación
con los diferentes subsectores. El segundo,
referido a los tres niveles de gobierno que
tienen responsabilidad política sobre la salud
de 30 millones de peruanos.
En el plano de la GOBERNANZA SECTORIAL,
nos proponemos fortalecer el espacio del
Consejo Nacional de Salud (CNS), como un
espacio de concertación sectorial, para
escuchar las diferentes voces y perspectivas
sobre cómo implementar de mejor manera –
eficiente y eficaz- las prioridades nacionales
de política y la consecución de los objetivos
sanitarios del país. Enfatizaremos la
identificación de los aportes específicos de
cada subsector y agentes en el logro de los
resultados de política. En el plano de la
GOBERNANZA INTERGUBERNAMENTAL,
vamos a fortalecer las relaciones
intergubernamentales y la co-
responsabilidad entre niveles de gobierno.
Específicamente: el espacio de decisiones de
política intergubernamental entre la Alta
Gerencia del MINSA y los presidentes
regionales congregados en la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR); la
Comisión Intergubernamental de Salud
(CIGS) como el espacio de deliberación y
adopción de decisiones ejecutivas entre las
autoridades sanitarias nacionales y
regionales; y a través de las relaciones
bilaterales con los diferentes gobiernos
regionales. Particularmente, estamos
trabajando en la implementación de 4 líneas
de política intergubernamental:
Fortalecimiento de la atención primaria de la salud.
Acceso a servicios especializados de salud.
Modernización de la gestión hospitalaria
Modernización de la gestión del financiamiento.
Establecidos los objetivos de política, los
resultados y las metas a lograr, evitaremos
la micro gerencia, dotando de libertad a los
gobiernos subnacionales y otros organismos
prestadores para la gestión de los objetivos y
resultados esperados. Sí, realizaremos, un
seguimiento cercano a los resultados y a los
cuellos de botella que limitan la gestión para
obtener mejores resultados, buscando de
manera concertada, soluciones a esos
problemas.
En el caso de situaciones de emergencia
sanitaria o en caso de situaciones de
desatención de funciones transferidas que
atenten contra la salud pública, el MINSA,
tendrá un papel de soporte de las
87
intervenciones sanitarias en ámbitos
regionales y locales, en el marco de las leyes
de emergencia, para asegurar que la salud de
los peruanos esté protegida. En este sentido,
el MINSA diferenciará situaciones donde se
requiere fortalecer la acción subnacional
(apoyo y asistencia técnica especializada), de
aquella donde se requiere de soporte
nacional a la acción subnacional (control
temporal de las operaciones en acuerdo con
los gobiernos regionales). En este sentido,
vamos a elaborar lineamientos expresos del
Ejecutivo Nacional, en acuerdo con la ANGR,
en el marco del espacio de coordinación
intergubernamental.
Vamos a establecer un contacto cara a cara
con los ciudadanos de a pie, para escuchar
sus necesidades y aportes, como para dotar
a las autoridades sanitarias y directivos
nacionales de un sentido de urgencia y
practicidad. Aspiramos a que la nueva
autoridad del MINSA nazca del diálogo, la
deliberación y las decisiones informadas y
argumentadas. El MINSA adoptará decisiones
deliberadas y deliberadamente explicará sus
decisiones, el alcance de las mismas, sus
objetivos y su curso de acción. El MINSA
anualmente rendirá cuentas del
cumplimiento de sus objetivos a la
ciudadanía y al Congreso de La República.
Finalmente, respecto de los diferentes
agentes del sistema de salud y los gobiernos
regionales y locales se propiciará rendiciones
mutuas de cuentas respecto de los
compromisos y responsabilidades,
fortaleciendo la transparencia en la gestión
del sector salud.
88
MANDATO DE POLÍTICA 4.1
ADECUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD PARA FACILITAR
EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES DE CONDUCCIÓN ESTRATÉGICA, REGULACIÓN,
FISCALIZACIÓN, MODULACIÓN DE LA PRESTACIÓN Y DEL FINANCIAMIENTO.
Justificación
El 2002 se estableció el marco normativo
nacional para el actual proceso de
descentralización peruano. Este marco dió
inicio a un período de transferencia de
funciones y competencias de gobierno y
prestación de servicios del ámbito regional o
departamental que antes eran
responsabilidad exclusiva del Ministerio.
Formalmente las transferencias al nivel
regional concluyeron el 2008. A la fecha
tenemos una década de descentralización.
Durante estos 10 años de descentralización
se observan importantes esfuerzos e
iniciativas de mejora, como vacíos y
limitaciones en el ejercicio pleno de las
funciones transferidas, que se expresan en
bajas coberturas de servicios clave,
debilidades en la supervisión de los servicios
públicos subnacionales, fragmentación de la
propia oferta pública, por citar algunos
ejemplos. Una medición del ejercicio de
funciones transferidas, a través del
instrumento de monitoreo y evaluación de la
descentralización en salud (MED) mostró que
el promedio de grado de ejercicio se
encuentra por debajo del 50% (MINSA,
2009).
Asimismo, existe un débil ejercicio de las
funciones de supervisión del cumplimento de
las políticas nacionales, de los estándares de
la categorización, acreditación, organización
y funcionamiento de los servicios públicos de
salud; no se ejerce un cuerpo claro de
facultades sancionadoras; y se hace,
además, necesario fortalecer la capacidad
conductora del Ministerio de Salud en los
campos sectorial e intergubernamental.
Durante este mismo período se ha producido
un conjunto de cambios en la política
nacional de salud, como la creación del
Seguro Integral de Salud (2002), la creación
del Fondo Intangible Solidario de Salud
(2002), el cuerpo normativo del
Aseguramiento Universal de Salud (2009-
2011), con la consiguiente creación de la
Superintendencia Nacional de
Aseguramiento en Salud (2009), por citar los
cambios normativos e institucionales más
relevantes.
También es de destacar que el país ha vivido
importantes cambios epidemiológicos:
incremento de lesiones y accidentes por
causas externas, incremento de
enfermedades no transmisibles, aumento de
esperanza de vida, entre otros. Estos
importantes cambios ponen de manifiesto la
necesidad de reformular las estrategias de
abordaje de los problemas de salud
individual y colectiva, al mismo tiempo que
exigen el fortalecimiento y diversificación de
las capacidades institucionales de respuesta.
89
No obstante estas importantes
transformaciones políticas, institucionales y
epidemiológicas, el Ministerio de Salud
tiene la misma organización que hace más
de 10 años.
Una mirada detenida a la organización del
Ministerio de Salud muestra un conjunto de
áreas de mejora: la diferenciación de
funciones de gobierno de las de prestación;
la clarificación de las funciones y
adecuaciones organizacionales para la
rectoría de la salud colectiva o pública; un
mejor balance de las responsabilidades de la
alta gerencia sobre un conjunto muy variado
de materias sectoriales; la precisión del rol
del Ministerio sobre las funciones
compartidas con los gobiernos regionales;
entre otras.
La actual organización del Ministerio de
Salud limita enormemente el ejercicio de su
rectoría y atrofia su capacidad de respuesta a
los grandes desafíos del sistema de salud.
Descripción del mandato de política:
Para cumplir con sus funciones de gobierno,
las funciones rectoras que el Ministerio
desarrollará prioritariamente serán: (a)
Conducción estratégica y liderazgo, (b)
Regulación y fiscalización, (c) Modulación del
financiamiento y (d) Articulación y
complementariedad flexible de la prestación.
Los cambios más importantes de la
reorganización institucional serán:
a. La creación de un nuevo Viceministerio
de Salud Pública, cuyo mandato será
definir una política sectorial clara,
estrategias de abordaje de los principales
problemas sanitarios en su campo, la
generación de incentivos y arreglos
organizacionales de alcance sectorial,
intersectorial e intergubernamental y la
supervisión efectiva del cumplimiento de
la política.
b. La separación de las funciones de
gobierno de las de prestación, a través
de la creación de un Organismo Público
Ejecutor (OPE) que asumirá la gestión de
las operaciones de los servicios de salud
en la capital de La República. El
Ministerio se concentrará en las
funciones de gobierno en salud.
c. La mejora de los mecanismos de la
GOBERNANZA SECTORIAL, fortaleciendo
el Consejo Nacional de Salud (CNS),
como espacio consultivo y de
concertación, poniendo énfasis en las
responsabilidades y compromisos de los
diferentes subsectores del sistema.
d. El fortalecimiento de la GOBERNANZA
INTERGUBERNAMENTAL,
institucionalizando los espacios de
decisiones de política entre los tres
niveles de gobierno (MINSA-Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales; la
Comisión Intergubernamental de Salud
(CIGS) y las relaciones bilaterales con
cada Gobierno Regional.
e. La creación de mecanismos de diálogo y
consulta con los ciudadanos, como de
rendición de cuentas a la población
sobre los resultados de la política
sanitaria.
90
Arreglos clave para la implementación:
1. La aprobación de la ley de Organización y
Funciones del Ministerio de Salud.
2. La aprobación del nuevo Reglamento de
Organización y Funciones del Ministerio
de Salud.
3. La selección, entrenamiento, dotación y
acompañamiento de un cuerpo de
profesionales de alta especialización
para la conducción de la OPE de servicios
de salud.
4. El Ministerio de Salud aprobará con
Resolución Ministerial la metodología e
instrumento para el Monitoreo y
Evaluación del Sistema de Salud, como
para realizar el seguimiento de las
funciones rectoras.
Beneficio
Los derechos de 30 millones de peruanos y
peruanas al acceso a las intervenciones y
servicios de salud estarán mejor velados por
un nuevo Ministerio de Salud.
Horizonte de implementación: 12 meses
(primera etapa).
TABLA 26: CAMBIOS EN LA ADECUACIÓN ORGANIZACIONAL DEL MINISTERIO DE SALUD
PROCESO ACTUAL NUEVA POLÍTICA
11. DIFERENCIACIÓN DE FUNCIONES
DE GOBIERNO Y DE PRESTACIÓN
DE SERVICIOS
INDIFERENCIACIÓN DE
AMBAS FUNCIONES
SEPARACIÓN DE FUNCIONES / CREACIÓN
DE OPE PARA PRESTACIÓN DE SERVICIOS
DE SALUD
12. ABORDAJE DE LAS FUNCIONES
COMPARTIDAS PASIVA / INDETERMINADA PRECISA EL CAMPO DE
RESPONSABILIDADES DEL MINSA
13. GRADO DE CONCENTRACIÓN DE
RESPONSABILIDADES ALTA / SATURACIÓN EN UN SOLO
VICEMINISTERIO
BALANCEADA / DOS VICEMINISTERIOS
14. DIFERENCIACIÓN DE SALUD
INDIVIDUAL Y SALUD COLECTIVA INDIFERENCIACIÓN / IMPRECISIÓN DE
AMBOS CAMPOS
CLARA DIFERENCIACIÓN
91
MANDATO DE POLÍTICA 4.2
DOTAR AL MINISTERIO DE SALUD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
INTERVENIR TEMPORALMENTE LAS DIRECCIONES REGIONALES DE SALUD ANTE
SITUACIONES EXCEPCIONALES DE RIESGO, EMERGENCIAS SANITARIAS O
ABANDONO DE FUNCIONES QUE ATENTEN CONTRA LA SALUD DE LAS PERSONAS,
DOTÁNDOLO DE CAPACIDADES OPERATIVAS Y LOGÍSTICAS.
Justificación
Los brotes epidémicos y las pandemias
ponen en riesgos la salud de vastos
colectivos, amenazan la vida y
desestructuran los propios sistemas
sanitarios a nivel mundial.
Por su naturaleza, estos problemas se
consideran públicos porque salen de la
esfera de control de las personas de manera
individual, y afectan de manera indistinta a la
comunidad en su conjunto.
Los reportes epidemiológicos en el Perú
muestran diferentes capacidades de
respuesta de las direcciones regionales de
salud a los brotes epidémicos. En muchas
ocasiones, las capacidades institucionales de
las autoridades regionales y locales de salud
son desbordadas por la magnitud de los
mismos. Esta situación, expresa, además,
grandes limitaciones para actuar sobre los
factores preventivos, como de control sobre
los indicadores que alertan sobre la
inminencia de amenazas de epidemias, hoy
muy presentes en el Perú, tales como
dengue, malaria, leishmaniosis, o incluso la
peste bubónica, por citar solo algunos casos.
Esta situación pone en riesgo la salud y la
vida de los peruanos y peruanas en todo el
territorio nacional. En este sentido, el
Ministerio de Salud, como ente rector del
sistema y primer responsable de la salud
pública, requiere tener un mandato legal
claro, como los instrumentos y mecanismos
que le permitan intervenir o tomar control
temporal de las operaciones ante situaciones
que escapen al control de las entidades
subnacionales y prestadoras de servicios; o
cuando éstas falten abiertamente a sus
funciones, poniendo en riesgo la salud.
En un contexto de descentralización, con un
cuerpo amplio de funciones compartidas,
entre las cuales se encuentra la función 49 i
de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
referida a la prevención y control de riesgos
y daños de emergencias y desastres, como a
las facultades vinculadas que han sido
transferidas, el Ministerio de Salud no ha
posido tomar medidas de intervención y se
ha limitado proporcionar asistencia técnica a
los gobiernos subnacionales. Aunque la
vigente Ley General de Salud reconoce
facultades interventoras (art. 82) a la
autoridad de salud, no es precisa en sus
alcances y fue promulgada en un contexto
92
P
re descentralización. Asimismo, no se ha
desarrollado un cuerpo normativo e
instrumental que permita a la autoridad
nacional realizar una fiscalización efectiva,
preventiva y sancionadora.
Descripción de política:
El nuevo Vice Ministerio de Salud Pública,
que será creado en el marco de la reforma
del sector salud, tendrá un conjunto de
facultades de intervención que se activarán
bajo criterios específicos.
Las situaciones de riesgo serán evaluadas por
la dependencia ministerial de vigilancia
epidemiológica, quien evaluará si los criterios
que determinan la intervención se cumplen,
bajo responsabilidad, para activar un
procedimiento rápido de comunicación con
los gobiernos regionales y dependencias
desconcentradas del nivel nacional, como
con entidades relacionadas (Fiscalía,
Ministerio del Interior y otros).
La activación de la intervención, asimismo,
contemplará una evaluación de
responsabilidades que esclarezcan la
naturaleza del desborde epidemiológico. Esta
acción de evaluación tendrá el carácter de
una auditoria de gestión, y buscará evitar
que cualquier autoridad sanitaria
subnacional o autoridad delegada ceda a la
tentación de abandonar sus
responsabilidades porque el Ministerio de
Salud finalmente resolverá el problema
materia de la intervención.
Finalmente, de manera similar a casos de
emergencias o desastres, el Ministerio de
Salud contará con un “fondo” de
emergencias sanitarias que le permita
disponer de recursos para controlar los
brotes o adoptar las medidas preventivas
necesarias, como contratar personal,
adquirir bienes, insumos, entre otros. Para
este fin, todo el territorio nacional será
considerado ámbito de intervención del
MINSA, para lo cual se adoptarán los arreglos
administrativos necesarios que den
seguridad a los gestores nacionales de salud
pública para adoptar las decisiones
operativas que fueran necesarias
Arreglos clave para la implementación:
1. Actualización de la Ley General de
Salud, modificando: (a) Artículo 76,
precisando que en situaciones de
TABLA 27 : CAMBIOS EN LA INTERVENCIÓN ANTE SITUACIONES EXCEPCIONALES DE RIESGO DE SALUD
PROCESO ACTUAL NUEVA POLÍTICA
15. TIPO DE INTERVENCIÓN DEL
NIVEL NACIONAL ASISTENCIA TÉCNICA CONTROL TEMPORAL DE OPERACIONES
16. DISPOSICIÓN DE RECURSOS NULA / NO SE PUEDEN USAR RECURSOS
NACIONALES EN ÁMBITO TERRITORIAL DE
OTRO PLIEGO
EFECTIVA / EL TERRITORIO NACIONAL ES
ÁMBITO DE INTERVENCIÓN DE SALUD
PÚBLICA
17. GRADOS DE RESPONSABILIDAD ESCASA / DESCUIDO O DESATENCIÓN DE
FUNCIONES DE SALUD PÚBLICA NO TIENE
CONSECUENCIAS
ALTA / DESCUIDO O DESATENCIÓN DE
FUNCIONES DE SALUD PÚBLICA TIENE
CONSECUENCIAS
93
emergencia sanitaria, la Autoridad
Sanitaria Nacional recupera el control.
(b) Artículo 79, precisando que es la
autoridad nacional quien controla e
interviene. (c) Artículo 82, precisando
que es la autoridad nacional quien
dispone la utilización de los recursos
existentes de sectores público y privado
en zonas afectadas o colindantes, y que
el ámbito de intervención del Ministerio
de Salud ante epidemias es todo el
territorio nacional.
2. Disposición de reservas de contingencia
sanitaria para casos de epidemias, que
serán usados en casos de
excepcionalidad materia de las
intervenciones.
3. Elaboración de disposiciones para
auditoria de gestión en situaciones de
emergencia o riesgo sanitario, como de
medidas de amonestación y sanciones.
Beneficio
Pobladores tendrán una respuesta rápida
ante situaciones de riesgo y epidemias.
Acortamiento de períodos de duración de
brotes y epidemias.
Horizonte de implementación: 6 meses.
94
MANDATO DE POLÍTICA 4.3
DISPONER QUE LA INVERSIÓN PARA ESTABLECIMIENTOS DE ALTA COMPLEJIDAD
(III-1) Y LA GESTIÓN DE LA BRECHA DE ESPECIALISTAS ESTÉN SUJETAS CON
CARÁCTER DE OBLIGATORIEDAD AL PLANEAMIENTO MACRO REGIONAL
CONCERTADO ENTRE EL MINISTERIO DE SALUD, LOS GOBIERNOS REGIONALES Y
ESSALUD.
J
Justificación
Los altos déficits de infraestructura y
equipamiento de servicios de alta
especialización en las regiones del país y la
limitada disponibilidad de recursos humanos
especializados para ponerlos en
funcionamiento efectivo, constituyen dos
problemas centrales de la gestión sectorial e
intergubernamental de la salud.
No obstante, los enormes desafíos que
significan estos dos problemas, la forma en
que los organizadores de la prestación de
servicios buscan enfrentarlos es dividiendo
sus esfuerzos y compitiendo entre ellos. Este
comportamiento autárquico aumenta la
fragmentación del sistema de salud, su
ineficiencia e ineficacia, con el consecuente
perjuicio de la población que ve muy
limitado su acceso a servicios de alta
especialización.
En la actualidad, por ejemplo, casi todos los
gobiernos regionales vienen proyectando la
construcción de hospitales regionales de alta
complejidad y todos argumentan ser centros
macro regionales de referencia. Sin embargo,
estos buenos propósitos no resisten un
mínimo análisis de la demanda de servicios.
Por los tanto, si esos buenos deseos de los
gestores regionales se llegan a traducir en
gastos de preinversión e inversión,
estaremos ante un enorme ineficiencia del
uso de los recursos, que además no
resolverán los problemas de los usuarios
porque sería imposible ponerlos a funcionar
realmente. Esta tendencia, por lo tanto, nos
llevará a tener elefantes blancos cual
monumentos a la incapacidad de concertar y
planificar la inversión y la disponibilidad y
dotación de recursos humanos.
Agravando este cuadro, tenemos las
proyecciones de inversión de EsSalud en esos
mismos ámbitos, por lo que la duplicación
estaría garantizada. Si bien hasta hace poco
esta duplicación entre el sector público
MINSA-Gobiernos Regionales y EsSalud se
entendía por las barreras burocráticas para
compartir servicios, hoy nos encontramos en
un escenario distinto donde existen los
mecanismos para intercambiar servicios y
complementar especialistas.
Este marco pone como imperativo adoptar
medidas rápidas de obligatoriedad de la
planificación concertada entre los diferentes
agentes en ámbitos de más de un
departamento o región para pensar la
respuesta del sistema de salud con
economías de escala y mayor eficiencia.
95
Descripción del mandato de política:
El Poder Ejecutivo promoverá un proceso de
planeamiento sectorial de la inversión de alta
complejidad en todas las regiones del país
para proyectos que no estén en ejecución de
obra, para que el MINSA, los Gobiernos
Regionales, EsSalud y las Sanidades de la
Policía y las Fuerzas Armadas definan en
ámbitos macro regionales planes conjuntos
para tal fin. Las autoridades sanitarias
nacionales y regionales conducirán este
proceso.
Asimismo, el Ejecutivo Nacional promoverá
la conformación de mancomunidades
regionales de salud, con la participación de
los gerentes regionales de EsSalud, al
amparo del nuevo reglamento de
mancomunidades regionales, otorgándoles
prioridad en el financiamiento de inversiones
e incentivos, para la gestión mancomunada
de: (a) Planeamiento macro regional de
inversiones, y (b) Planeamiento macro
regional de Recursos humanos en salud.
Para favorecer una mejor planificación y la
ampliación de sedes docentes para
especialistas, como para colocar la prioridad
en las 6 especialidades básicas (ginoco
obstericia, medicina interna, cirugía general,
pediatría, anestesiología y radiología) que
requiere el sector público, el Poder Ejecutivo
dispondrá la descentralización el
planeamiento del residentado médico, a
través de la conformación de Concejos
Macro Regionales de Residentado Médico-
COMACROREME para asegurar la adecuada
ponderación y distribución de especialistas
en el territorio nacional.
Arreglos clave para la implementación:
1. Constitución de equipo conductor y
técnico para el proceso de planeamiento
macro regional.
2. Modificar la ley de Residentado Médico
para disponer la creación de los
COMACROREME, precisando que la
conducción del planeamiento en este
TABLA 28 CAMBIOS EN LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN DE ALTA ESPECIALIZACIÓN Y EN LA PLANIFICACIÓN DE
ESPECIALISTAS
PROCESO ACTUAL NUEVA POLÍTICA
18. MANEJO DE LA INVERSIÓN FRAGMENTADO / NO CONCERTADO PLANIFICADO Y CONCERTADO
19. DEMANDA DE RECURSOS
FINANCIEROS EXAGERADA OPTIMIZADA
20. ALCANCE TERRITORIAL REGIONAL MACRO REGIONAL
21. PLANIFICACIÓN DE
RESIDENTADO NACIONAL CON LIMITADA
REPRESENTACIÓN DE AUTORIDADES
SANITARIAS REGIONALES
NACIONAL Y MACRO REGIONAL
96
ámbito le corresponde a las autoridades
regionales de salud.
3. Operativizar las disposiciones
administrativas y los incentivos a las
mancomunidades regionales para la
inversión en hospitales de referencia
macroregional en el caso de hospitales
públicos.
Beneficio
La población asegurada del SIS, EsSalud y las
Sanidades tendrán mayor acceso a los
servicios especializados.
Horizonte de implementación: 2 años.
97
MANDATO DE POLÍTICA 4.4
ADSCRIPCIÓN DE LAS DEFENSORÍAS DE LA SALUD DE TODO EL TERRITORIO
NACIONAL A LA SUNASA, PARA ASEGURAR UNA ACCIÓN PREVENTIVA,
OPORTUNA Y EFICAZ EN LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS
USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD.
Justificación
El artículo 9° de la Ley 29344, Ley de
Aseguramiento Universal en Salud, establece
la creación de la SUNASA a fin de velar por la
transparencia y accesibilidad de la
información en resguardo de los derechos de
los asegurados. El artículo 29° de la misma
Ley, dispone que las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud-IPRESS
están obligadas a contar con mecanismos
que preserven los derechos de los
Asegurados, dentro de los cuales se
encuentran: el acceso expedito a los servicios
asistenciales, la seguridad en el servicio
asistencial. Al mismo tiempo éstas deben
disponer de una plataforma de atención al
usuario (quejas, reclamos y consultas).
Adicionalmente, el MINSA incluyó a la
Defensoría de la Salud y Transparencia
como órgano dependiente de la Alta
Dirección del Ministerio de Salud,
responsable de la protección y defensa de los
derechos en salud, siendo sus funciones las
de intervenir de oficio o a solicitud de parte
en los hechos o actos que vulneren o
pudieran vulnerar el derecho a la salud de la
persona, la familia y la comunidad, así como
en los hechos o actos que atenten contra la
ética y transparencia en la gestión
administrativa del Ministerio de Salud.
Actualmente las principales características de
la situación de la atención de reclamos y
quejas de los usuarios de los servicios de
salud, describe una duplicación de esfuerzos
y recursos; múltiples agentes para la
protección de los derechos en salud y falta
de regulación y supervisión de los
procedimientos para la atención de reclamos
y quejas a cargo de las instancias de atención
en el nivel local, regional y nacional.
Como consecuencia, los canales de atención
a los ciudadanos usuarios de los servicios de
salud existentes, están pobremente
implementados. El cumplimiento de las
normas y los procedimientos para atender
reclamos y quejas son débiles y el ciudadano
asegurado no cuenta con información sobre
sus derechos. La respuesta a sus reclamos y
quejas son heterogéneas en plazos, criterios,
y procedimientos. El resultado es la
insatisfacción de los ciudadanos usuarios al
no encontrar una vía de solución eficaz y
oportuna que podría prolongar su
enfermedad, comprometer su vida o
perjudicar su protección financiera.
El actual ordenamiento y funcionamiento de
lo que se denomina el Sistema Nacional de
Protección de los Derechos de los Usuarios
de los Servicios de Salud-SNPDUSS (art. 3,
Ley N° 29414) no coadyuva a ser un
98
elemento disuasorio de prácticas que
vulneran los derechos ciudadanos, al mismo
tiempo que no se articula con la protección
que tiene como mandato asegurar la entidad
supervisora del aseguramiento. Por lo tanto,
la vinculación del SNPDUSS con la labor de la
Intendencia de Atención al Ciudadano y
Protección al Asegurado de la SUNASA es
altamente relevante para contar con un
sistema efectivo, que contenga una red o
primera línea de protección, que actúe
además como un campo preventivo donde
se solucionan los problemas sin tener
necesariamente que llegar al plano de queja
administrativa.
Asimismo, es necesario contar con una
entidad que asuma plenamente la
responsabilidad de realizar la labor de
articulación de todas las intervenciones de
los agentes del sistema de protección del
ciudadano.
Arreglos clave para la implementación:
1. Modificación del Decreto Supremo Nº
023-2005-SA, que aprueba el
Reglamento de Organización y Funciones
del Ministerio de Salud, que estableció la
Defensoría de la Salud y Transparencia
como órgano dependiente de la Alta
Dirección del Ministerio de Salud.
2. La inclusión de la Defensorías de la Salud
en el nuevo Reglamento de Organización
y Funciones de la SUNASA.
3. Decreto Supremo aprobando la
competencia de la SUNASA para regular
y supervisar los procedimientos para la
atención de reclamos, consultas quejas y
sugerencias de los ciudadanos por parte
de las IPRESS, IAFAS y otras instancias
TABLA 29: CAMBIOS POR LA ADSCRIPCIÓN DE LAS DEFENSORÍAS A LA SUNASA
SITUACIÓN ACTUAL NUEVA POLÍTICA
1. ÁMBITO Y NIVEL DE LA ACCIÓN DE LA
PROTECCIÓN DE DERECHOS UBICACIÓN DE SUNASA EN LIMA
DEFENSORIA SE UBICAN A NIVEL
NACIONAL
FUNCIONAMIENTO DE UNA RED DE
AGENTES ADSCRITOS A LA SUNASA PARA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS A NIVEL
NACIONAL Y REGIONAL
2. REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LAS
ACCIONES DE PROTECCIÓN DE
DERECHOS
MÚLTIPLES AGENTES CON NORMATIVAS
PROPIAS Y HETEROGENEIDAD EN LA
ATENCIÓN AL CIUDADANO
CONCENTRACIÓN DE LA REGULACIÓN Y
SUPERVISIÓN EN LA SUNASA
3. PREDICTIBILIDAD DEL
PROCEDIMIENTO DE ATENCIÓN DE
QUEJAS , RECLAMOS, CONSULTAS Y
SUGERENCIAS.
NULA ALTA
4. GRADO DE CUMPLIMIENTO DE
PROCEDIMIENTOS PARA
PROTECCIÓN DE DERECHOS
BAJO ALTO
99
públicas, privadas o mixtas en el marco
del Aseguramiento Universal en Salud.
Beneficio
Defensa efectiva de los ciudadanos en sus
reclamos y aumento de la resolución de
quejas de usuarios.
De este modo, 12 millones de asegurados, en
el marco del Aseguramiento Universal,
tienen acceso a las mecanismos de atención
de sus consultas reclamos y quejas para
resolver sus insatisfacciones en el uso de los
servicios de salud y de este modo preservar
su vida o su salud y su protección financiera
ante la enfermedad.
Horizonte de implementación: 12 meses.
.
100
MANDATO DE POLÍTICA 4 5
CONFORMACIÓN DE UN CUERPO DE GERENTES PÚBLICOS DE SALUD PARA LA
CONDUCCIÓN ESTRATÉGICA DEL SECTOR Y LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE
SALUD QUE TIENEN MAYOR COBERTURA POBLACIONAL.
Justificación
El sistema de salud requiere de un cuerpo de
autoridades y gerentes que conduzcan la
implementación de la reforma de salud,
monitoree y ajuste el proceso, y gestione los
resultados sanitarios que el país necesita.
El rol rector del Ministerio de Salud, como de
los gobiernos regionales en su ámbito
territorial y de competencia, requiere de
profesionales de alta especialización en
gobierno y gerencia para liderar a los
aparatos públicos encargados de regular los
mercados de salud, supervisar, evaluar y
ejecutar las políticas nacionales y
subnacionales.
Sin embargo, existen serias dificultades para
lograr este propósito. Existe una alta
rotación del cuerpo de profesionales que
soportan el pensamiento y la conducción
estratégica sectorial e intergubernamental.
El Ministerio y los Gobiernos Regionales no
tienen aparatos ni equipos de planta para los
roles de planeamiento, conducción y
definición de políticas, adscritos a la alta
dirección.
Sumado a esto, las autoridades sanitarias
nacionales y regionales suelen ser inestables
y estar sobre expuestas a los vaivenes
políticos. Particularmente, a nivel regional,
en el último período de Gobierno Regional,
se ha agudizado la frecuencia de cambios de
los directores regionales de salud. Hay
regiones donde el promedio de duración de
la máxima autoridad regional es tres meses.
Esta situación genera una alta inestabilidad
institucional y termina por producir
problemas de gestión en los servicios y
riesgos para la salud.
El mecanismo de selección de autoridades
sanitarias regionales vía concurso y de
evaluación compartida MINSA-Gobierno
Regional fue derogado en el segundo
quinquenio de la actual descentralización. El
argumento fue la autonomía administrativa
de los gobiernos subnacionales. No obstante,
la creación de un mecanismo de selección
más estable, con reglas claras y un
procedimiento transparente, que combine
los principios válidos de confianza y
meritocracia, fortalecería a las direcciones
regionales de salud y la autoridad del propio
gobierno regional, con la consecuente
ganancia en gobernabilidad del sistema a
nivel territorial.
En el campo de la gestión de los servicios, se
observa una situación crítica que se expresa
en demoras en la atención de los pacientes,
maltrato a los usuarios, carencia de
medicinas en los establecimientos,
101
deficiencias en el manejo de los recursos y
casi inexistente gestión de resultados. Una
de las principales razones que explica esta
situación es una muy precaria gerencia de los
servicios, la misma que en muchos casos está
en manos de personas sin los méritos y
competencias necesarias para producir
resultados finales en la atención a los
ciudadanos. Esta situación exige una urgente
renovación en la conducción y operación de
los servicios con equipos de profesionales
altamente calificados, con competencias
gerenciales, en permanente formación y con
soporte para mejorar su desempeño.
El campo de la gestión de los servicios es un
área donde el Ministerio de Salud y los
Gobiernos Regionales necesitan hacer sentir
su autoridad, para lo cual una decisión
expresa debe concretarse en un mecanismo
de selección, entrenamiento y
acompañamiento de los mejores gerentes.
En la actualidad el Ministerio de Salud y la
Autoridad Nacional del Servicio Civil –
SERVIR, por acuerdo de la Comisión
Intergubernamental de Salud (CIGS), ha
iniciado una importante experiencia de
selección y entrenamiento de un primer
grupo de 65 gerentes de servicios de salud
para hospitales regionales. Este es un
antecedente importantísimo que debe
escalarse como parte de la reforma del
sistema de salud.
Descripción del mandato de política:
El Ministerio de Salud y SERVIR conducirán
un proceso de selección de
autoridades/gerentes públicos de salud en
dos especialidades: (a) Especialistas en
conducción estratégica de gobierno y (b)
gerentes de servicios de salud.
El entrenamiento de los candidatos
seleccionados estará a cargo de la Escuela de
Nacional de Administración Pública (ENAP),
quien definirá de manera imparcial quienes
pasan a formar parte del cuerpo de
autoridades/gerentes de salud.
Los directores regionales de salud formarán
parte de la especialidad de conducción
estratégica de gobierno, y su evaluación
dependerá de cada gobierno regional con el
apoyo técnico de SERVIR y el MINSA. Los
perfiles de competencias de las autoridades
regionales serán establecidos en la Comisión
Intergubernamental de Salud – CIGS.
N° GERENTES DE
PUBLICOS DE SALUDTOTAL
MINSA 1 20 20
DISAS DE LIMA 3 5 15
DIRESAS 25 5 125
160
REDES DE
SALUD150 4 600
HOSPITALES
ESTRATEGICOS
(II-1 y II-E)
140 4 560
HOSPITALES
REGIONALES38 4 152
1312
1472TOTAL
Sub total: Conducción estratégica
Sub total: Gestión de servicios
102
Arreglos clave para la implementación:
6. El Ministerio de Salud en coordinación con
SERVIR definirán e iniciarán el plan de
implementación en el segundo semestre del
2013, con miras a iniciar la primera dotación
de 50 gerentes de gobierno y 200 de
servicios de salud el 2014.
7. El Ministerio de Salud, SERVIR y los
Gobiernos Regionales definirán los montos
de presupuesto que aportarán de sus pliegos
para la programación presupuestal
correspondiente.
8. Modificación de la Duodécima disposición
transitoria, complementaria y final de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales-LOGR,
modificada por Ley N° 28926 (8 de diciembre
de 2008) que permita la designación de
directores regionales de salud por modalidad
de concurso bajo el procedimiento definido
por la Autoridad Nacional del Servicio Civil
que combine méritos y criterio de confianza
por período determinado, sujeto a
evaluación. Asimismo, modificar el artículo
21 literal C de la LOGR para que los titulares
del pliego regional puedan designar sus
directores regionales sectoriales bajo la
modalidad referida líneas arriba.
Beneficio
La conformación del cuerpo de
autoridades/gerentes de salud, constituido
por 1,472 servidores públicos, permitirá
mejorar la gestión de 178 establecimientos
de salud de mediana complejidad que
atienden al 70% de los usuarios de servicios
públicos.
Horizonte de implementación: 3 años.
TABLA 30: CAMBIOS PARA LA CONSTITUCIÓN DEL CUERPO DE AUTORIDADES/GERENTES DE SALUD
PROCESO ACTUAL NUEVA POLÍTICA
1. DEFINICIÓN DEL GRUPO OBJETIVO
DE CONDUCCIÓN Y GERENCIA INDETERMINADO CUERPO DE AUTORIDADES/GERENTES
2. ESPECIALIZACIÓN INDETERMINADA CONDUCCIÓN ESTRATÉGICA Y DE
GOBIERNO / GERENCIA DE SERVICIOS
3. ESTABILIDAD / DURABILIDAD ALTAMENTE INESTABLE ESTABLE SEGÚN SISTEMA DE EVALUACIÓN
4. CARACTERIZACIÓN DE LOS PUESTOS INDETERMINADO PERFIL DE COMPETENCIAS
5. NATURALEZA DE LA SELECCIÓN POR CONFIANZA COMBINADA: CONFIANZA Y
MERITOCRACIA
103
MANDATO DE POLÍTICA 4.6
DISPONER QUE LA AUTORIDAD SANITARIA REGIONAL DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES ES LA INSTANCIA QUE DEFINE LA POLÍTICA Y PRESUPUESTO DE LAS
UNIDADES EJECUTORAS DE SALUD DEL PLIEGO REGIONAL Y DA LA
CONFORMIDAD DE LOS ESTUDIOS DE PRE INVERSIÓN DE LAS UNIDADES
EJECUTORAS REGIONALES Y MUNICIPALES.
Justificación
La descentralización es una de las más
importantes reformas del Estado de los
últimos 25 años. Siempre fue una demanda
nacional de los peruanos de las regiones y el
Estado Peruano la adopta como “un proceso
permanente que tiene como objetivo el
desarrollo integral del país” (art. 188,
Constitución Política del Perú).
Un país tan diverso, con tantas brechas y
complejidades no puede ser gestionado
centralmente desde la capital de La
República. En el caso del sector salud, que
tiene una importante experiencia previa de
desconcentración, podemos decir que
tampoco se puede gestionar el acceso a la
protección en salud delegando funciones y
no responsabilidad. En pocas palabras, la
descentralización, entendida como
otorgamiento de responsabilidad y
titularidad de funciones a los niveles de
gobierno que están más cerca de las
necesidades e ideas de la gente, es un
imperativo para proteger la salud de los
peruanos y peruanas.
Lograr el objetivo de política de tener
entidades de gobierno responsables de la
salud a nivel territorial requiere dotarlas de
autoridad. Es decir, poder y capacidad. La
realidad, no obstante, nos ha mostrado estos
10 años que tenemos “autoridades sanitarias
regionales” con limitada capacidad para
gobernar, es decir fijar el rumbo estratégico,
conducir y alinear al aparato de servicios que
tiene bajo su responsabilidad.
Sin embargo, los Gobiernos Regionales
tienen funciones de gobierno en salud que
deben ejercer desde sus órganos
especializados, denominados direcciones o
gerencias regionales. Estas son: definir las
políticas regionales, las prioridades
sanitarias, las estrategias y planes
necesarios. Es en síntesis, son responsables
de entregar resultados en salud. Para esto
poseen atribuciones para gestionar sus
planes operativos y el financiamiento para
todo su aparato prestador de servicios
(facultades transferidas 10, 11, 12 y 13,
vinculadas al artículo 49 b de la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales)
Sin embargo, son muchos los ejemplos que
son expresión y a la vez motivo de la falta de
autoridad o gobierno de los órganos
regionales responsables de la salud en sus
territorios. A saber: las Unidades Ejecutoras
de salud (UEs) definen sus presupuestos
como si fueran islas; el planeamiento
104
regional es virtual, no asigna metas de
resultados, de proceso y de producción a sus
UEs y a sus redes de salud; y la verdad, no
tienen cómo hacerlo porque lo que
programan no tiene relación con lo que
formulan en términos de presupuesto (cosa
que pasa más virulentamente en el caso de
salud, en comparación con otros sectores a
nivel regional); solo por citar algunos
ejemplos.
Por otra parte, en términos de planificación y
ejecución de las inversiones de salud ocurre
algo muy parecido. Sobre todo a nivel local.
Los Gobiernos Locales, entidades muy
proactivas frente a las necesidades de la
población, invierten ingentes recursos en
preinversión y en inversión, sin tener en
cuenta el planeamiento regional de la
infraestructura y equipamiento, lo que
genera desorden y escasa racionalidad a la
red prestadora. Esto lo hacen por dos
razones: porque éste no existe y porque
teniendo unidades formuladoras elaboran
sus proyectos y los inscriben en el Sistema
Nacional de Inversión Pública-SNIP, que
requiere perfeccionarse por que no
“detecta” la duplicada o triplicidad, la
idoneidad y magnitud de la inversión que se
proyecta. Los Gobiernos Regionales,
teniendo la función de dotar de un visto
bueno a estos proyectos, no tienen las
herramientas y son vulnerados por el
proceso informal, no escrito, de la inversión.
Recientemente, por acuerdo de la Comisión
Intergubernamental de Salud-CIGS, se ha
avanzado inicialmente en la conformación de
Comités Regionales Intergubernamentales
de Inversión en Salud-CRIIS en 8 regiones y
se ha empezado a concertar y planear de
manera conjunta entra Gobiernos Regionales
y Locales. Hay un largo camino que recorrer,
que necesita de un conjunto de arreglos
legales e institucionales.
Es un imperativo, por lo tanto, dotar a las
autoridades sanitarias regionales de poder
real sobre su aparato prestador, sobre los
recursos de salud, sobre las unidades
ejecutoras regionales y municipales que
tienen iniciativa de inversión; porque sin
autoridad, no hay salud.
Descripción del mandato de política:
El MINSA, en representación del Ejecutivo
Nacional, en coordinación con la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales-ANGR,
definirá un nuevo proceso de planeamiento y
presupuesto que permita que la dirección
regional de salud sea la responsable de los
resultados y niveles de cobertura o
producción de las intervenciones de su
aparato prestador.
Las negociaciones de resultados y
presupuesto se realizarán con las direcciones
regionales y no con sus unidades ejecutoras.
Y las primeras negociarán con sus UEs y
redes las cuotas de contribución a los
resultados y metas regionales que se pacten
con el nivel nacional. Asignarán el
presupuesto otorgado por el Gobierno
Nacional, bajo nuevas reglas de
financiamiento que se propone en la reforma
del sector salud, a todo su aparato prestador.
Para este fin, el MINSA y los Gobiernos
Regionales establecen un “contrato” de
resultados y financiamiento, evaluable,
sujeto a penalidades e incentivos.
Respecto a la inversión, las direcciones
regionales de salud tienen la facultad
expresa y vinculante, en nombre de sus
Gobiernos Regionales, de dar el visto bueno
a los estudios de pre inversión que formulan
105
las unidades ejecutoras regionales y locales,
en el marco del planeamiento multianual de
inversiones en salud, para asegurar la
adecuada respuesta del sector público a las
necesidades de servicios de salud de la
población.
106
107
8. El proceso de formulación
108
EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE
MEDIDAS DE REFORMA
El proceso que se ha seguido para dar cumplimiento al encargo hecho por el Poder Ejecutivo al
Consejo Nacional de Salud – CNS (mediante la Resolución N° 001-2013-SA) ha significado alistar
una compleja organización y realizar un número importante de actividades acordadas y
programadas por el Consejo Nacional de Salud -CNS. Las actividades se iniciaron con el Acuerdo
del CNS (Sesión Extraordinaria del 22 de enero) de realizar un primer taller con la participación de
los miembros del CNS12 y los miembros de los Comités Nacionales13 responsables de elaborar y
elevar las propuestas al CNS para su consideración. En el taller se acordó el marco conceptual de
la reforma, los ejes que la ordenan, los hitos principales, incluyendo la realización de un seminario
internacional para recoger las lecciones aprendidas de procesos similares en América Latina y
otras latitudes, el cronograma a seguir y las normas de conducta de los actores participantes.
El proceso ha significado poner en operación los Comités Nacionales de acuerdo a los ejes, temas y
subtemas de la reforma y la consiguiente preparación de las propuestas.
Para recoger los planteamientos de la reforma desde la perspectiva de las regiones se organizaron:
a) un taller nacional en la Ciudad de Trujillo al que fueron convocados los consejos regionales de
salud y donde se presentaron y discutieron los avances de las propuestas elaboradas por los
Comités Nacionales y se les encomendó preparar sus propias iniciativas de reforma; b) tres talleres
macro regionales norte, centro y sur que se realizaron en las ciudades de Chiclayo, Lima y
Arequipa en los que se recogieron los aportes regionales que han sido incorporados en las
propuestas de los Comités Nacionales. En conjunto los talleres congregaron cerca de 400
participantes. En adición la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ha presentado su
propuesta de reforma a consideración del CNS.
La Ministra de Salud, en su condición de Presidenta del Consejo de Salud, ha sostenido reuniones
con diversas agrupaciones de la sociedad civil con la finalidad de hacerles conocer los lineamientos
de la reforma y pedir su contribución a la reforma con propuestas o dando a conocer problemas y
preocupaciones respecto a la situación existente que hacen necesario cambios. Las reuniones
realizadas han sido con las siguientes organizaciones de la sociedad civil:
12 Conformado por la Ministra de Salud quien lo preside, el Viceministro de Saneamiento del Ministerio de
Vivienda, Saneamiento y Construcción y representantes titular o alterno del Seguro Social de Salud, de las Sanidades de la FF.AA. y de la Policía Nacional, del Colegio Médico del Perú, de los prestadores de servicios de salud del sector privado, de la Asociación de Municipalidades del Perú, de la Asamblea Nacional de Rectores, de las organizaciones de la comunidad, de los trabajadores del sector salud, y un representante del Ministerio de Salud y para propósitos de la reforma los invitados del Presidente de la República el Secretario Ejecutivo del Foro del Acuerdo Nacional, el Representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, de la SUNASA yl del SIS. 13 Elementos de apoyo técnico del CNS: Articulación, Docencia, Atención de Salud e Investigación;
Universalización de la Seguridad Social en Salud; Servicios de Salud; Calidad; Financiamiento; Medicamentos,:; Inversiones; información Sectorial; Promoción de la Salud; Salud Ambiental; enfermedades Transmisibles; Enfermedades no transmisibles y Trasplantes, Bioética; Discapacidad; derechos Humanos; Salud Ocupacional; Salud Mental; Normas; Planificación Estratégica; Emergencias y Desastres; y el Comité ad hoc Salud Publica.
109
1. El Acuerdo de Partidos Políticos en Salud: Partido Acción Popular,
Partido Alianza para el Progreso,
Partido Aprista Peruano,
Cambio 90,
Partido Descentralista Fuerza Social,
Partido Humanista Peruano,
Movimiento Nueva Izquierda.
Partido Nacionalista Peruano,
Partido Perú Posible,
Partido Popular Cristiano,
Partido Restauración Nacional,
Partido Socialista,
Partido Solidaridad Nacional,
Partido Somos Perú.
2. Centrales Sindicales, -Confederación General de
Trabajadores del Perú -CGTP,
Central Unitaria de Trabajadores del Perú - CUT,
-
Confederación de trabajadores del Perú -CTP,
-Central Autónoma de Trabajadores del Perú –CATP
3. Gremios Empresariales,
Sociedad Nacional de Industrias,
Sociedad Nacional de Minería y Petróleo
Cámara de Comercio de Lima,
Sociedad de Comercio Exterior, -COMEX.
4. Consejo Nacional del Colegio Médico del Perú, Decano del Colegio Médico de
Tumbes Decano del Colegio Médico de Piura Decano del Colegio Médico de
Lambayeque Decano del Colegio Médico de La
Libertad Decano del Colegio Médico de Ancash Decano del Colegio Médico de Lima Decano del Colegio Médico de el
Callao Decano del Colegio Médico de Ica Decano del Colegio Médico de
Arequipa
Decano del Colegio Médico de Madre de Dios
Decano del Colegio Médico de Cusco Decano del Colegio Médico de
Apurímac Decano del Colegio Médico de
Huancavelica Decano del Colegio Médico de
Ayacucho, Decano del Colegio Médico de Junín Decano del Colegio Médico de
Huánuco Decano del Colegio Médico de Pasco Decano del Colegio Médico de
110
Decano del Colegio Médico de Moquegua
Decano del Colegio Médico de Tacna Decano del Colegio Médico de Puno
Amazonas Decano del Colegio Médico de
Cajamarca Decano del Colegio Médico de San
Martín Decano del Colegio Médico de Loreto Decano del Colegio Médico de Ucayali
5. Academia Nacional de Medicina y ex ministros de salud,
Doctores : Roger Guerra-García Cueva, (Presidente) Nelson Raúl Morales Soto – (Secretario) Gustavo Gonzales Rengifo – (Tesorero) Cesar Náquira Velarde –Vocal, Zuño Burstein Alva,-Vocal Alberto Perales Cabrera.
Ex ministros Drs.
Uriel García, Cáceres, Carlos Bazán Zender, David Tejada de Rivero, Luis Solari de la Fuente, Fernando Carbone Campoverde, Oscar Ugarte Ubilluz
6. Decanos de Colegios Profesionales de la Salud14, Colegio Médico del Perú, Consejo Regional III Lima –Colegio
Médico del Perú, Colegio Químico Farmacéutico del
Perú, Colegio Tecnólogo Medico del Perú,
Colegio de Enfermeros del Perú, Colegio de Nutricionistas del Perú, Colegio Odontológico Peruano, Colegio de Psicólogos del Perú, Colegio de Biólogos del Perú
Además el Viceministro de Salud y miembros de la Secretaría de Coordinación del CNS han
presentado los lineamientos de reforma en diferentes oportunidades como las reuniones de
comunicadores que organiza la PCM, las facultades de salud pública de las universidades de San
Marcos y Cayetano Heredia, entre otras.
14 Colegio Medico del Perú, Consejo Regional III Lima –Colegio Medico del Perú, Colegio Químico
Farmacéutico del Perú, Colegio Tecnólogo Medico del P erú, Colegio de Enfermeros del Perú, Colegio de Nutricionistas del Perú, Colegio Odontológico Peruano, Colegio de Psicólogos del Perú, Colegio de Biólogos del Perú,
111
Se debe señalar que además de los funcionarios del MINSA, de las OPDs del sector salud, de
EsSalud, de las Sanidades de la FF.AA. y la Policía Nacional, y de las instituciones representadas en
el CNS, los Comités Nacionales han contado con el apoyo y la participación de expertos de la OPS,
de diversos proyectos de USAID y de ONGs como PRISMA, CARE, entre otros.
Es sobre la base del trabajo técnico de los Comités Nacionales y sus propuestas que se ha
elaborado la presente versión preliminar del presente documento luego de una etapa de revisión
para asegurar su consistencia en términos de proceso.