documento conpes 3841-15

7/24/2019 Documento CONPES 3841-15

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Documento

CONPESCONSEJO NACIONAL DE POLTICA ECONMICA Y SOCIAL

REPBLICA DE COLOMBIA

D

EPARTAMENTO

N

ACIONAL DE

P

LANEACIN

C

ONCEPTO FAVORABLE A LA NACIN PARA CONTRATAR UN EMPRSTITO

EXTERNO CON LA BANCA MULTILATERAL HASTA POR

USD

30

MILLONES

,

O SU EQUIVALENTE EN OTRAS MONEDAS

,

DESTINADO A FINANCIAR EL

P

ROGRAMA DE

F

ORTALECIMIENTO

I

NSTITUCIONAL DE LA

C

ONTRALORA

G

ENERAL DE LA

R

EPBLICA

Departamento Nacional de Planeacin: SDS STIP DIFP DJSG SC OAJ

3841


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Departamento Nacional de Planeacin: SDS STIP DIFP DJSG SC OAJ

CONSEJO NACIONAL DE POLTICA ECONMICA Y SOCIAL

CONPES

Juan Manuel Santos Caldern

Presidente de la Repblica

Germn Vargas Lleras

Vicepresidente de la Repblica

Maria Lorena Gutirrez Botero

Ministra de la Presidencia

Juan Fernando Cristo Bustos

Ministro del InteriorMara ngela Holgun Cullar

Ministra de Relaciones Exteriores

Mauricio Crdenas Santamara

Ministro de Hacienda y Crdito PblicoYesid Reyes Alvarado

Ministro de Justicia y del Derecho

Luis Carlos Villegas EcheverriMinistro de Defensa Nacional Aurelio Iragorri ValenciaMinistro de Agricultura y Desarrollo Rural

Alejandro Gaviria Uribe

Ministro de Salud y Proteccin SocialLuis Eduardo Garzn

Ministro de Trabajo

Toms Gonzlez Estrada

Ministro de Minas y EnergaCecilia lvarez-Correa

Ministra de Comercio, Industria y Turismo

Gina Parody d'Echeona

Ministra de Educacin NacionalGabriel Vallejo Lpez

Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible


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Resumen ejecutivo

De conformidad con lo establecido en el Pargrafo 2 del artculo 41 de la Ley 80 de19931 y por el Decreto 1068 de 20152 este documento se somete a consideracin delConsejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), con el fin de obtener suconcepto favorable para contratar, por parte de la nacin, un emprstito externo con la bancamultilateral hasta por treinta millones de dlares estadounidenses (USD 30.000.000), o suequivalente en otras monedas, destinado a financiar el Programa de FortalecimientoInstitucional de la Contralora General de la Repblica.

El principal problema que se busca atender con el programa, es la baja efectividad dela Contralora en el ejercicio de las acciones de control fiscal producto de: i) una limitadacalidad en los procesos y resultados de las auditoras, una relativa baja cobertura y un dbilseguimiento a las observaciones derivadas del control fiscal dirigidas a mejorar la gestindel gasto pblico; ii) una baja eficiencia institucional debido a dificultades operativas en los

principales procesos misionales, y a la integracin y alineacin de las herramientastecnolgicas con los mismos; y iii) una limitada transparencia y participacin ciudadanadadas las dificultades de acceso a canales de informacin y comunicacin, la bajatrazabilidad y oportunidad en la atencin de las denuncias ciudadanas, y las capacidadesde los funcionarios para gestionar el control fiscal participativo 3.

En este contexto, el programa tiene como objetivo fortalecer la efectividad del ejercicio

de control fiscal realizado por la Contralora General de la Repblica, y se encuentraestructurado para ser ejecutado en un horizonte de hasta cinco aos a travs del desarrollode tres componentes: i) planeacin, ejecucin y seguimiento de las acciones de control fiscal;


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T

ABLA DE CONTENIDO

1.

I

NTRODUCCIN

........................................................................................... 7

2.

A

NTECEDENTES

............................................................................................ 8

3. JUSTIFICACIN........................................................................................... 10

3.1. Justificacin tcnica ........................................................................................... 10

3.2. Justificacin econmica y social .......................................................................... 11

3.2.1. Identificacin de beneficios ............................................................................. 11

3.2.2. Identificacin de costos ................................................................................... 13

3.2.3. Anlisis de sensibilidad ................................................................................... 13

3.3. Evaluacin de las alternativas de financiacin y justificacin de la fuente seleccionada 14

3.4. Situacin financiera ........................................................................................... 15

4. D

ESCRIPCIN DEL PROGRAMA

........................................................................ 15

4.1. Objetivo ......................................................................................................... 16

4.2. Objetivos especficos ........................................................................................ 16

4.3. Componentes .................................................................................................. 16

4.3.1. Componente 1: Planeacin, ejecucin y seguimiento de las acciones de controlfiscal 16

4.3.2. Componente 2: Gestin de la informacin para el control fiscal ................... 17

4.3.3.

Componente 3: Transparencia y participacin ciudadana en el control fiscal . 18


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ndice de tablas

Tabla 1. Cuanta de fallos periodo 2009-2014 ........................................................... 12Tabla 2. Proyeccin del clculo del valor monetario en dlares estadounidenses de losbeneficios anuales derivados del programa, 2015-2021 .............................................. 13Tabla 3. Anlisis costo-beneficio del programa segn escenarios de sensibilidad ............ 14Tabla 4. Costos por componentes del programa .......................................................... 21Tabla 5. Programacin de desembolsos, 2015-2019 ................................................... 21Tabla 6. Indicadores de impacto y resultado ............................................................... 22

Tabla 7. Impacto esperado ........................................................................................ 26Tabla 8. Resultado esperado 1 .................................................................................. 27Tabla 9. Resultado esperado 2 .................................................................................. 28Tabla 10. Resultado esperado 3 ................................................................................ 29

ndice de figuras

Figura 1. Mecanismo de ejecucin del programa ........................................................ 20


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S

IGLAS Y ABREVIACIONES

AGA Alianza para el Gobierno AbiertoAGR Auditora General de la RepblicaBID Banco Interamericano de DesarrolloCGR Contralora General de la RepblicaCONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y SocialDIFP Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas, DNPDJSG Direccin de Justicia, Seguridad y Gobierno, DNP

DNP Departamento Nacional de PlaneacinDSEPP Direccin de Seguimiento y Evaluacin de Polticas Pblicas, DNPEITI Iniciativa de Transparencia para las Industrias ExtractivasFEM Foro Econmico Mundial

INTOSAIInternational Organization of Supreme Audit Institutions (en espaol:Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores)

ISSAIInternational Standards of Supreme Audit Institutions (en espaol: EstndaresInternacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores)

NIA Normas Internacionales de AuditoraOAJ Oficina Asesora Jurdica, DNPOCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

OLACEFSOrganizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades FiscalizadorasSuperiores

POD Propuesta para el Desarrollo de la OperacinSC Subdireccin de Crdito, DNP

SDS Subdireccin Sectorial, DNPSGP Sistema General de ParticipacionesSGR Sistema General de RegalasSICA Si t I t l l C t l d A dit i


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1.

I

NTRODUCCIN

La corrupcin es un fenmeno complejo de detectar y de medir, que guarda unarelacin estrecha e inversa con el desarrollo econmico. En efecto, el Foro EconmicoMundial (FEM) ha identificado que la corrupcin es uno de los factores ms importantes queafectan de manera negativa la competitividad de los pases, al desestimular la inversin,incrementar la desconfianza y afectar la asignacin eficiente de recursos (Foro EconmicoMundial, 2014). Teniendo en cuenta lo anterior, es importante resaltar la importancia delejercicio de la vigilancia y del control fiscal, a travs de las acciones de control y sus

resultados, encaminados a la mejora de la gestin fiscal de las entidades auditadas. Asmismo, el Informe Nacional de Competitividad 2014, indica que pases con mayores nivelesde competitividad registran menores niveles de percepcin de corrupcin.

El rol de la Contralora General de la Repblica (CGR) es la vigilancia de la gestinfiscal y el control de resultados de la administracin y de los particulares o entidades quemanejen fondos o bienes de la nacin, en procura del buen uso de los recursos pblicos y el

cumplimiento de los fines del Estado. En este contexto la CGR cumple un papel fundamentalen la lucha contra la corrupcin y la mejora de la gobernanza pblica, como es el decontribuir a la credibilidad y a la confianza de los ciudadanos en las instituciones pblicas4.Tal como lo reconoce la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos(OCDE), la principal funcin de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) se centra enexaminar si los recursos pblicos se invierten de forma econmica, eficiente, eficaz y deconformidad con las normas vigentes. Su buen funcionamiento permite medir la efectividad

de los mecanismos de control, identificar la ineficiencia en el uso de los recursos pblicos ysugerir formas en las que las entidades pblicas pueden funcionar mejor, contribuyendo conello al desarrollo de los pases (OCDE, 2012).


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cumplimiento de sus funciones misionales. Lo anterior se debe principalmente a tres factores:deficiencias en la planeacin, ejecucin y seguimiento de las acciones de control; falencias

en la integracin y alineacin de los procesos de la entidad con las herramientas tecnolgicasque soportan dichos procesos; y limitada capacidad para gestionar un control fiscaltransparente y participativo (Contralora General de la Repblica, 2014).

Por esta razn, se dise el programa de fortalecimiento institucional de la CGR, elcual tiene como objetivo fortalecer la efectividad del ejercicio de control fiscal realizado porla entidad, y se encuentra estructurado para ser ejecutado en un horizonte de hasta cinco

aos a travs del desarrollo de tres componentes: i) planeacin, ejecucin y seguimiento delas acciones de control fiscal; ii) gestin de la informacin para el control fiscal; y iii)transparencia y participacin ciudadana en el control fiscal.

El desarrollo de este programa se encuentra alineado con lo planteado en las Basesdel Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas, particularmente en lodispuesto en el segundo objetivo de la estrategia de Buen Gobierno: afianzar la lucha contra

la corrupcin, transparencia y rendicin de cuentas; relacionndose ms estrechamente conel componente (b) de dicho objetivo: robustecer la capacidad institucional de los organismosde control fiscal y disciplinario.

Este documento se compone de seis partes: la presente introduccin, los antecedentes,la justificacin, la descripcin del programa, el financiamiento del mismo y lasrecomendaciones. Adicionalmente, incluye la bibliografa y un anexo con la matriz de

resultados esperados del programa.

2. ANTECEDENTES


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fortalecimiento del sistema nacional de control fiscal, y apoyo a la AGR. Como resultado desu ejecucin, se presentaron algunos resultados, especialmente asociados al proceso de

reestructuracin, a la compra de equipos para el fortalecimiento tecnolgico, y a lacapacitacin a funcionarios en sistemas de gestin para el mejoramiento del control fiscal,tales como el Sistema de Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal (SICE).

Pese a lo anterior, este programa fue cancelado en el ao 2008 debido,principalmente, a la imposibilidad de cumplir con algunas de las metas propuestasrelacionadas con el diseo e implementacin de un sistema integrado de informacin. Dicha

imposibilidad se debi principalmente a la ausencia de un modelo de arquitecturaempresarial e inteligencia de negocios que viabilizara la integracin de las herramientasinformticas a partir de una lgica por procesos. Como lecciones aprendidas de estaoperacin se destacan: i) la necesidad de contar con un liderazgo tcnico y gerencial queacompae la ejecucin del proyecto; ii) la importancia de que las actividades estratgicassean ejecutables preferiblemente en el mismo perodo de una administracin y bajo unsistema de ejecucin centralizado; y iii) la conveniencia de generar capacidadesinstitucionales para la gestin integral y sostenibilidad del proyecto.

Desde el ao 2002, la CGR ha adoptado una serie de medidas orientadas a fortalecerel ejercicio del control fiscal, entre las cuales se destacan la adopcin de un modelo deauditora integral y la implementacin del Sistema Integrado para el Control de Auditoras(SICA). De otra parte, por disposiciones legales, en la CGR se han creado dependenciascomo la Unidad de Investigaciones Especiales Contra la Corrupcin, la Unidad de

Cooperacin Nacional e Internacional de Prevencin, Investigacin e Incautacin de Bienes,la Unidad de Apoyo Tcnico al Congreso de la Repblica, la Unidad de AseguramientoTecnolgico y una planta temporal para el control y vigilancia de los recursos del SGR 6. Sin


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CONPES 167 de 2013 mediante el cual se aprueba la Estrategia Nacional de la PolticaPblica Integral Anticorrupcin7, as como la sancin de las Leyes 1474 de 2011 8y 1712

de 20149.

La Ley 1474 de 2011 consider medidas para el fortalecimiento del ejercicio de lafuncin de control fiscal y lucha contra la corrupcin, como la creacin del proceso verbalde responsabilidad fiscal; la modificacin del proceso ordinario de responsabilidad fiscal; ylas medidas de fortalecimiento del ejercicio de la funcin de control fiscal a travs de gruposde reaccin inmediata y de investigaciones especiales. Consecuentemente, la Ley 1712 de

2014 ratifica los principios de la gestin documental y la necesidad que tienen las entidadesdel Estado y los sujetos obligados de contar con informacin contable y oportuna, fortalecerlos esquemas de publicacin de informacin, y crear y mantener actualizado el registro deactivos para uso y disposicin del pblico.

De otra parte, el pas ha asumido compromisos internacionales para robustecer sucompromiso en materia de buena gobernanza, destacndose la suscripcin a la Alianza

para el Gobierno Abierto (AGA), que implica mejorar capacidades en procesos de rendicinde cuentas, polticas de datos abiertos y respuesta a la ciudadana. Adems, la Iniciativa deTransparencia para las Industrias Extractivas (EITI), que contempla el fortalecimiento de latransparencia y la rendicin de cuentas sobre los pagos realizados por la industria extractivaa los diferentes niveles de gobierno y sus respectivos gastos. Finalmente, de manera msgeneral, la formalizacin del inters del pas por acceder a la OCDE, lo cual implica retosen materia de gobernanza pblica, estadsticas estatales y poltica de informacin.

A pesar de estos avances, Colombia an se enfrenta a importantes desafos en materiade transparencia y control de la gestin pblica. De acuerdo con los resultados para el 2014del ndice de Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional el pas obtuvo una


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del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por medio del cual se evidenci la existenciade algunas brechas que actualmente no permiten garantizar la efectividad del control fiscal

que realiza la entidad en cumplimiento de sus funciones misionales.

El BID facilit la elaboracin del diagnstico de las capacidades institucionales de laCGR, mediante la aplicacin de una metodologa que fue desarrollada por la OrganizacinInternacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI por sus siglas en ingls)10.Esta metodologa tiene el objetivo de establecer, mediante evidencia emprica, qu tan buenoes el desempeo de una EFS en comparacin con las buenas prcticas internacionales, as

como identificar sus fortalezas y debilidades.Los resultados de este diagnstico permitieron establecer tres causas principales de la

problemtica identificada:

Baja calidad en los procesos y resultados de las auditoras, derivada de deficienciasoperativas en la planeacin, ejecucin y seguimiento de las acciones de control, lo cualse evidencia en la relativa baja cobertura11 y en el dbil seguimiento de las

observaciones y recomendaciones producto del ejercicio del control fiscal.

Baja eficiencia de las acciones del control fiscal, derivada principalmente dedificultades operativas de los procesos misionales, su articulacin y alineacin con lasherramientas tecnolgicas que soportan dichos procesos.

Limitada capacidad para gestionar un control fiscal transparente y participativo,ocasionada por dificultades operativas en: i) la disponibilidad y el acceso a canales

de informacin y comunicacin; ii) la trazabilidad y oportunidad en la atencin de lasdenuncias ciudadanas; y iii) el conocimiento tcnico para realizar un control fiscalparticipativo y transparente12.


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los recursos pblicos. La medida de irregularidad utilizada es el dao al patrimonio delEstado cuantificado monetariamente por medio de los fallos de responsabilidad fiscal,

medida que llamaremos cuanta de fallos. Los fallos de responsabilidad fiscal son actosadministrativos que tienen como objetivo determinar si un servidor pblico o particular obrcon dolo o culpa en la administracin o manejo de los recursos pblicos, una vez que seprodujo un dao al patrimonio del Estado. Es decir, los fallos aqu presentados cumplen lafuncin de cuantificar los daos al Estado producidos por la gestin de servidores pblicos oparticulares. Los montos por cuanta de fallos se presentan en laTabla 1 para el perodo2009-2014.

Tabla 1. Cuanta de fallos periodo 2009-2014

Ao Pesos corrientes

2009 1.100.0002010 8.428.654.6032011 2.594.110.4002012 63.928.466.6332013 1.512.415.093.3032014 135.602.914.556Total 1.722.970.339.495

Fuente: Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios y Jurisdiccin Coactiva, CGR (2015).

Los beneficios del programa fueron calculados a partir de los siguientes supuestos: i) la

tasa de descuento utilizada es del 12%, segn el estndar del BID; ii) el monto de fallos sinprograma seguira una tendencia lineal en ausencia de este, a partir de la cual se puedeestimar el escenario desde el ao 2015; iii) un aumento del 1,0% en las auditoras debidol d 2 1% l i l id d ( i d )13 i ) l ti d


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Tabla 2. Proyeccin del clculo del valor monetario en dlares estadounidenses de los

beneficios anuales derivados del programa, 2015-2021

Ao Proyeccin fallos USD

Fallos con programa

USD

Beneficios anuales USD

2015 324.916.799 324.916.799 02016 384.931.688 384.931.688 02017 444.946.576 436.047.645 8.898.9322018 504.961.465 494.862.235 10.099.2292019 564.976.353 553.676.826 11.299.527

2020 624.991.242 612.491.417 12.499.8252021 685.006.130 671.306.008 13.700.123

Fuente: BID. Anlisis Econmico del programa de fortalecimiento institucional de la CGR (CO-L1154). Repblicade Colombia (2015).

Nota: El valor monetario de los beneficios anuales se calcula a partir de los beneficios anuales a los cuales se leaplican una tasa de descuento del 12%.

3.2.2. Identificacin de costos

De acuerdo con los costos estimados del programa, la operacin de crdito se estimaen un valor total de USD 30 millones. Los costos de operacin se calculan como el valorpresente del flujo de gastos del proyecto. La frmula utilizada es:

= 1,12 ,

6

=0

Donde es el gasto anual, mientras denota el perodo corriente.

3.2.3. Anlisis de sensibilidad


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Escenario conservador (reduccin de las irregularidades del 2,1%). Se obtiene unaTIR social del 22%, con una razn costo beneficio de 1,16.

Escenario optimista (reduccin de las irregularidades del 3%). Se obtiene una TIRsocial del 47%, con una razn costo beneficio de 1,66.

Escenario de rentabilidad mnima. Este escenario plantea el mnimo porcentaje dereduccin de las irregularidades que resulta en que el programa sea rentable, 1,82% (Tabla3). Por debajo de ese nivel se obtiene un valor presente neto (VPN) negativo, una relacincosto beneficio menor que uno y una TIR social menor al 12%.

Tabla 3. Anlisis costo-beneficio del programa segn escenarios de sensibilidad

Escenarios de

sensibilidad

(reduccin de las

irregularidades)

Valor presente

de los costos

(USD)

Valor presente de

los beneficios

(USD)

Valor presente

neto

(USD)

Razn

beneficio/

costo

TIR

(a)

Social

Supuesto:R

educcin

de

irregularidade

sBase

2,50% 26.646.506 36.752.973 10.106.467 1,38 33%

Ultra conservador

1,90% 26.646.506 27.932.259 1.285.754 1,05 15%

Conservador

2,10% 26.646.506 30.872.497 4.225.991 1,16 22%

Optimista

3,00% 26.646.506 44.103.567 17.457.062 1,66 47%

Rentabilidad mnima


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La experiencia de la banca multilateral en el rea de reforma del Estado, en particularen la modernizacin de los sistemas de control y las buenas prcticas en el rea de

gestin financiera y compras. La banca multilateral tiene experiencia especfica con EFS y organismos de control en

pases como Per con el Programa de Mejora del Sistema Nacional de Control para laGestin Pblica Eficaz e Integral, en Ecuador con el Programa de Mejora de la Funcinde Control de la Contralora General del Estado y en Brasil con el Programa deFortalecimiento de la Prevencin y Combate a la Corrupcin en la Gestin Pblica,

entre otros. En Colombia, en particular, la banca multilateral ha apoyado previamente a todas las

instituciones de control (Procuradura, Fiscala y Auditoria) y a la misma CGR en elmarco de programas de fortalecimiento institucional.

La banca multilateral pone a disposicin del pas plataformas para intercambio deexperiencias internacionales, y acceso a expertos y a estudios especializados que

pueden ser insumo fundamental para la ejecucin del programa. Actualmente la banca multilateral es una fuente de financiamiento que ofrece

condiciones favorables y competitivas para la nacin.

3.4. Situacin financiera

Considerando que se trata de un endeudamiento de la nacin y que la CGR es unorganismo autnomo e independiente del Estado de rango constitucional, que por disposicinde los artculos 3 y 11 del Decreto Ley 111 de 199615hace parte del Presupuesto Generalde la Nacin y por tanto se financia con sus recursos no resulta procedente realizar un


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estatutaria 1757 de 201516) y los lineamientos que en materia de gestin de la informacindefina el Ministerio de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.

4.1. Objetivo

Fortalecer la efectividad del sistema de control fiscal a travs del mejoramiento de lacalidad y eficiencia de las acciones de control, la promocin de la transparencia y de laparticipacin ciudadana.

4.2. Objetivos especficos

4.2.1 Fortalecer la planeacin, ejecucin y seguimiento de las acciones de control fiscal,para elevar la calidad a travs del mejoramiento de los procesos estratgicos de laCGR y la incorporacin de estndares de buenas prcticas.

4.2.1 Optimizar la gestin de la informacin de la CGR para el mejoramiento de laeficiencia de las acciones de control fiscal.

4.2.1 Optimizar los mecanismos a travs de los cuales la CGR divulga informacin deinters pblico e interacta con la ciudadana, para la promocin de la transparencia

y participacin ciudadana en las acciones de control fiscal.

4.3. Componentes

El programa de fortalecimiento institucional de la CGR cuenta con tres componentesque se describen a continuacin.

4.3.1. Componente 1: Planeacin, ejecucin y seguimiento de las acciones de control

fiscal


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3.

Disear un modelo estndar a partir del cual se defina la estrategia, y se articulenprocesos y sistemas de informacin de la CGR, conforme a las recomendaciones del

Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.4. Adoptar estndares internacionales de auditora y control para las EFS,

particularmente, en lo referente al control basado en riesgos; y capacitar al personalen los mismos18.

5.

Definir el alcance y competencias de la funcin de control fiscal macro.

6.

Desarrollar y poner en marcha un sistema de control de calidad de auditorashomologable a las Normas Internacionales de Auditora y Control de Calidad (NIA) ya los Estndares Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores.

7.

Implementar el Observatorio de Gasto Pblico19.

8.

Disear e implementar una estrategia de gestin del cambio y del conocimiento.

9. Elaborar e implementar un plan de fortalecimiento de las capacidades de la CGR para

auditar programas y proyectos financiados por organismos multilaterales de crdito uotros donantes.

10.

Desarrollar e implementar el sistema de seguimiento de recomendaciones efectuadas alos entes auditados.

4.3.2. Componente 2: Gestin de la informacin para el control fiscal

El objetivo de este componente es optimizar la gestin de la informacin de la CGRpara el mejoramiento de la eficiencia de las acciones de control fiscal. Las actividadesconsideradas en este componente se presentan a continuacin.


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3.

Disear e implementar un tablero de control, un rea de inteligencia de negocios yherramientas de anlisis predictivo20.

4. Implementar un sistema que soporte el control en lnea.

5. Disear e implementar un plan de recuperacin de informacin en caso de desastres.

6.

Adecuar los sistemas de redes, seguridad, y almacenamiento de datos.

7. Adquirir e implantar las licencias y servicios de infraestructura necesarias.

4.3.3. Componente 3: Transparencia y participacin ciudadana en el control fiscal

21

El fin de este componente es optimizar los mecanismos a travs de los cuales la CGRdivulga informacin de inters pblico e interacta con la ciudadana, para la promocin dela transparencia y de la participacin ciudadana en las acciones de control fiscal. Lasactividades consideradas en este componente se presentan a continuacin.

1. Redisear e implementar un nuevo portal web para la CGR.

2. Redisear el proceso de gestin de denuncias y sus herramientas de apoyo.

3. Disear e implementar una estrategia de promocin y fomento del control fiscalparticipativo que contemple el fortalecimiento de veeduras, talleres de formacindirigidos a la ciudadana, y actividades de capacitacin, en este tipo de control, parafuncionarios de la CGR22.

4. Revisar e implementar la estrategia de comunicacin de la CGR, tanto a nivel externocomo interno.

5. Disear e implementar una estrategia de datos abiertos segn los criterios definidos porl d l d l f l


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compatible con los sistemas de la banca multilateral y que permita dar seguimiento a losindicadores de resultado y productos de la matriz de resultados (Anexo A).

4.4. Capacidad institucional y mecanismo de ejecucin

El ejecutor del programa de fortalecimiento institucional ser la CGR. Con el fin deanalizar la capacidad de ejecucin del emprstito que posee la entidad, la propuesta parael desarrollo de la operacin del programa incluy un anlisis de capacidad institucionalcuyo resultado final evidenci que la entidad est en condiciones para realizar la gestin

fiduciaria del programa (BID, 2015). No obstante, a partir de las recomendacionesrealizadas en dicho anlisis, se deben adoptar ciertas acciones para mitigar el riesgo de unainadecuada aplicacin de las polticas de adquisiciones y de gestin financiera que podranafectar la ejecucin. Las acciones identificadas son: i) conformar la Unidad Ejecutora delPrograma (UEP) con especialistas experimentados en la ejecucin de este tipo de proyectos;ii) elaborar un Reglamento Operativo (ROP) que identifique en detalle todos losprocedimientos, requisitos y controles; y (iii) capacitar continuamente a los especialistas

fiduciarios.La UEP ser creada por resolucin de la CGR y adscrita al despacho del Contralor

General. La UEP contar con un equipo mnimo integrado por un gerente del programa, unespecialista en tecnologa de la informacin, un especialista en adquisiciones, un especialistaen planeacin y monitoreo, y un especialista financiero con experiencia en temas de bancamultilateral, adems de las reas de apoyo administrativa y financiera que correspondan

(Figura 1). La UEP contar con autonoma en materia de ordenacin de gasto y aprobacinde adquisiciones y contrataciones del programa.

Adicionalmente, la CGR crear un Comit de Gestin del Programa, por medio de


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Figura 1. Mecanismo de ejecucin del programa

Fuente: Elaboracin de la CGR y el BID, 2015.

Vale la pena destacar que, si bien el programa no incluye acciones especficas paraapoyar la articulacin con otras entidades del orden nacional, entidades territoriales u otrosorganismos de control, las acciones previstas impactan y facilitan directamente lacoordinacin interinstitucional horizontal (nacin), vertical (territorio) y diagonal (ciudadana

y otros actores externos), el control fiscal y la gestin pblica, y contribuyen al fortalecimiento

del control social en el pas.

De igual manera, es importante establecer que el alcance del programa no prevacciones especficas para el nivel desconcentrado de la CGR Sin embargo la

Unidad Ejecutora

Creada por resolucin

Gerente 4 especialistas

Comit de Gestin del Programa

Creado por resolucin

Vice Contralor, Director Oficina Planeacin, Gerente dePro ecto Gerente Administrativo Financiero de la CGR


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de los ejes del programa es el fortalecimiento de la gestin de informacin, la CGR hasocializado y alineado el diseo de esta operacin a los lineamientos y polticas establecidas

por el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Telecomunicaciones. A estos efectos,la CGR y el mencionado ministerio suscribieron, el 8 de mayo de 2015, un conveniointeradministrativo de cooperacin con el fin de aunar esfuerzos para promover la utilizacinde tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones y la implementacin de laEstrategia de Gobierno en lnea en el Estado colombiano.

4.5.

Costos del programa

El programa tiene un costo total estimado de USD 30 millones, el cual ser financiadomediante un prstamo por dicho monto. En laTabla 4 se presentan los componentes delprograma, con su respectivo monto estimado y participacin porcentual, as como laasignacin correspondiente a la administracin del programa.

Tabla 4. Costos por componentes del programa

Componentes del programa y administracin Millones de

USD

Participacin

porcentual

Planeacin, ejecucin y seguimiento de las acciones de control 8,5 28,33%

Gestin de la Informacin para el control fiscal 14,5 48,33%

Transparencia y participacin ciudadana en el control fiscal 5,5 18,33%

Administracin del programa 1,5 5,00%

Total 30,0 100

Fuente: Contralora General de la Repblica (2015).

4.6. Programacin de desembolsos


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El seguimiento del programa se realizar mediante los indicadores de impacto y deresultado presentados en laTabla 6,que adems contiene las respectivas lneas de base y

meta que se alcanzar en el quinto ao de operacin. Los detalles de los indicadores sepresentan en elAnexo A.

Tabla 6. Indicadores de impacto y resultado

Indicador Lnea base Meta final (5 aos)

Indicadores de impacto

Recomendaciones de acciones de controlimplementadas por entidades pblicas. Por determinar26(2014) Doble de la lneabase

Montos de los fallos detectados. USD 385 millones(2015) 610

Indicadores de resultado

Resultados de la Auditora Financiera. Calificacin 1(2015) Calificacin 2

Resultados de la Auditora de Cumplimiento. Calificacin 1

(2015)

Calificacin 3

Productividad de la CGR. 100 puntos(2014) 88.9 puntos

Cobertura de las acciones de auditora de control microa las entidades pblicas.

37,7%(2014) 48,0%

Cobertura de las acciones de auditora de control microa las entidades pblicas del sector infraestructura.

20,6%(2014) 30,0%

Respuesta a las denuncias, peticiones o quejas

ciudadanas.

45%

(2014)

100%

Visitas mensuales a la pgina web de la CGR. 673,392(2014) 818,512

Problemas en la pgina web de la CGR. 55(2015)

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matriz de resultados que se presenta en elAnexo A.El sistema deber permitir: i) evaluar elprogreso de la operacin en relacin con sus objetivos; ii) identificar las reas problemticas

y los obstculos encontrados durante la implementacin; iii) mejorar la productividad ygenerar un mayor valor agregado de las actividades financiadas y los desembolsosrealizados; y iv) determinar el xito o fracaso en el logro de los objetivos con relacin a laconsecucin de los productos esperados. La POD del programa incluye un plan de monitoreo

y seguimiento que detalla estos mecanismos, as como las instancias de evaluacin del mismo.

Adicionalmente, el DNP realizar el seguimiento a la operacin de crdito pblico

externo con base en los informes trimestrales enviados por la entidad ejecutora deconformidad con lo previsto en el artculo 10 de la Ley 781 de 2002, el artculo 15 delDecreto 3517 de 2009, y teniendo en cuenta los lineamientos que para el efecto estableceel documento CONPES 3119 de 200127.


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5.

R

ECOMENDACIONES

El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacinrecomiendan al Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES):

1.

Autorizar a la nacin para contratar una operacin de crdito pblico externa con labanca multilateral hasta por la suma de 30 millones de dlares estadounidenses, o suequivalente en otras monedas, destinados a financiar el programa de fortalecimientoinstitucional de la Contralora General de la Repblica presentado en el presente

documento CONPES, incluyendo su matriz de resultados (Anexo A), de acuerdo con lascondiciones financieras que defina la Direccin General de Crdito Pblico y TesoroNacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

2.

Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, al Departamento Nacional dePlaneacin y a la Contralora General de la Repblica, adelantar los trmites y gestionesnecesarias para la concrecin de la operacin de crdito, de acuerdo con la normativa

vigente y de conformidad con sus competencias.3. Solicitar a la Contralora General de la Repblica priorizar los recursos para el desarrollo

del programa de fortalecimiento institucional de la Contralora General de la Repblica,dentro de su Marco de Gasto de Mediana Plazo y presupuesto de cada vigencia.

4.

Solicitar a la Contralora General de la Repblica comprometerse con la utilizacin delos productos del programa.

5. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin realizar el seguimiento a la operacinde crdito que financia el programa aqu establecido, segn lo estipulado en lasubseccin de seguimiento del presente documento


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7.ANEXO A.MATRIZ DE RESULTADOS

A continuacin se presenta la matriz de resultados esperados de la implementacin del programa de fortalecimiento institucionalde la Contralora General de la Repblica. La especificacin de la lnea base de cada indicador dependen de la respectiva disponibilidad

de informacin.

Tabla 7. Impacto esperado

Indicadores

Unidad

de

medida

Lnea base Ao

Mediciones intermedias

Meta

general

(a)

Fuente/

medio de

verificacin

Observaciones

Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5

Impacto esperado: Mayor efectividad del control fiscal

Recomendacionesde acciones de

controlimplementadas porentidades publicas

%Por

determinar(b) 2014

Igual ala

lneabase

Igual ala

lneabase

30%ms

que lalneabase

60%ms

que lalneabase

Dosveces la

lneabase

Dos veces

la lneabase

Reportesunidades decontrol de la

CGR

La evaluacin del porcentaje derecomendaciones implementadas serealiza en el transcurso de los dosaos a partir del momento en quedichas recomendaciones fueronrealizadas.

Montos de los fallosdetectados

USD 385 2015 385 445 494 552 610 610SistemaSIIGEP

Datos en millones de dlaresestadounidenses. Si consideramoslos montos acumulados en los 5aos, el beneficio (menor monto defallos) alcanzara los USD 39millones. Ver Anlisis econmico delprograma (EOP 1 a y 1 b)

Fuente: BID (2015).

(a) En la ltima operacin del Banco sobre fortalecimiento de los sistemas de control (Contralora de Ecuador, EC-L1119) el % de cumplimiento de las recomendaciones realizadas se estimque pasara de 23 a 45%. En el caso de Colombia se estima un incremento similar, lo cual deber ser corroborado al momento en que se determine la lnea base.

(b)La lnea base es el total de las recomendaciones realizadas en el 2014 por las Auditora de Control Micro a las entidades pblicas. Dado que la CGR actualmente no cuenta con unsistema que procese y le d seguimiento a las recomendaciones realizadas por los auditores y que hacen parte del informe final de auditora, la lnea base ser determinada durante elprimer ao de ejecucin de la operacin.


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Tabla 8. Resultado esperado 1

Indicadores

Unidad

de

medida

Lnea

base

Ao


Meta

General

Fuente/

Medio de

verificacin

Observaciones/Frmula


Resultado esperado 1: Mejora de la calidad de las acciones de control

Resultados dela AuditoriaFinanciera

Puntaje 1(a) 2015 1 1 1 2(b) 2 2DocumentoSAI- PMF

Los resultados se evalan en 4 dimensiones: (i) alcancede la auditora financiera; (ii) presentacin de losresultados; (iii) publicacin y diseminacin de susresultados; y (iv) seguimiento de la CGR a laimplementacin de las observaciones yrecomendaciones.

Resultados dela AuditoradeCumplimiento

Puntaje 2(c) 2015 2 2 2 3(d) 3 3Documento

SAI-PMF

Los resultados se evalan en 4 dimensiones: (i) alcancede la auditora de cumplimiento; (ii) presentacin delos resultados; (iii) publicacin y diseminacin de susresultados; y (iv) seguimiento de la CGR a laimplementacin de las observaciones y

recomendaciones.Fuente: BID (2015).

(a) Puntuacin 1: (i) al menos 25% de los estados financieros recibidos son auditados; (ii) para al menos el 20% de las auditoras financieras, la opinin o el informe de auditora son formalmente entregadosa la autoridad correspondiente; (iii) para al menos el 50% de los informes u opiniones de auditora en que el EFS tiene el derecho y la obligacin de publicar, el informe u opinin se pone a disposicin delpblico; y (iv) al menos uno de los siguientes criterios de seguimiento est establecido: (1) las EFS tienen su propio sistema de seguimiento interno; (2) los procedimientos de seguimiento de las EFS permiten ala entidad auditada el otorgar informacin sobre las medidas correctivas tomadas; (3) las EFS entregan sus informes de seguimiento a la Legislatura, a una de sus comisiones; y (4) las EFS informanpblicamente sobre los resultados de sus auditoras[incluyendo] las medidas de seguimiento tomadas con respecto a sus recomendaciones. Ver Marco para la Medicin del Desempeo de las EntidadesFiscalizadoras Superiores (Grupo de Trabajo de la INTOSAI sobre el Valor y Beneficio de las EFS), Julio, 2013, para todos los indicadores de resultados de mayor calidad (resultado esperado 1).

(b)Puntuacin 2 las mismas dimensiones de la puntuacin anterior solo que el indicador (i) sube al 50%; el (ii) al 40%; el (iii) al 75%; y el (iv) a al menos dos criterios.

(c)Puntuacin 2: indicador (i) al menos 40% de las entidades auditadas dentro del mandato de auditora de la EFS fueron objeto de una auditora de cumplimiento en el ao bajo revisin; el (ii) para al menosel 40% de las auditoras de cumplimiento, la opinin o el informe de auditora son formalmente entregados a la autoridad correspondiente, dentro del plazo legal establecido; el (iii) para al menos el 75%

de los informes u opiniones de auditora en que la EFS tiene el derecho y la obligacin de publicar, el informe u opinin se pone a disposicin del pblico a travs de los medios apropiados dentro de los 60das posteriores al momento en que se le permite publicar a la EFS; y el (iv) al menos dos de los siguientes criterios de seguimiento estn establecidos: 1) las EFS tienen su propio sistema de seguimientointerno; 2) los procedimientos de seguimiento de las EFS permiten a la entidad auditada el otorgar informacin sobre las medidas correctivas tomadas, o sobre por qu no fueron tomadas; 3) las EFS entregansus informes de seguimiento a la Legislatura, a una de sus comisiones; y 4) las EFS informan pblicamente sobre los resultados de sus auditoras [incluyendo] las medidas de seguimiento tomadas con respectoa sus recomendaciones.(d)Puntuacin 3 las mismas dimensiones que la puntuacin anterior, solo que: indicador (i) el proceso documentado basado en riesgo de la EFS para seleccionar las auditoras de cumplimiento garantiza quetodas las entidades auditadas afronten la posibilidad de ser objeto de una auditora de cumplimiento, y al menos 60% de las entidades auditadas dentro del mandato de auditora de la EFS fueron sujetas ala auditora de cumplimiento en el ao bajo revisin; el (ii) al menos el 60% de las auditoras de cumplimiento, la opinin o el informe de auditora son formalmente entregados a la autoridad correspondiente,dentro del plazo legal establecido; (iii) todos los informes u opiniones de auditora en que la EFS tiene el derecho y la obligacin de publicar, el informe u opinin se pone a disposicin del pblico a travsde los medios apropiados dentro de los 30 das posteriores al momento en que se le permite publicar a la EFS; y el (iv) a al menos tres de los criterios.


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Indicadores

Unidad

de

medida

Lnea

base

Ao


Meta

General

Fuente/

Medio de

verificacin



Resultado esperado 2: Incremento de la eficiencia de las acciones de control

Productividadde la CGR

ndice 100 2014 100 100 96.2 92.4 88.9 88.9SistemaSIIGEP

El ndice es la relacin entre el costo de unaauditora sin proyecto y el costo de una auditoracon proyecto. Se utilizar como proxy elpresupuesto de funcionamiento dividido por lacantidad de auditoras anuales. En este casotenemos una mejora de productividad mayor que11 puntos porcentuales, o sea con el proyectouna auditora cuesta 11,1% menos que sinprograma.

Cobertura delas acciones

de auditoriade controlmicro a lasentidadespblicas

% 37,7 2014 37,7 37,7 40 44 48 48 SICA

Nmero de entidades auditadas /Nmero deentidades susceptibles de ser auditadas.Nota: La baja eficiencia de las acciones decontrol limita la posibilidad de auditar a un mayornmero de entidades, por lo que se ha tomado ala cobertura como un proxy de eficiencia.

Cobertura delas accionesde auditoriade controlmicro a lasentidadespblicas del

sectorinfraestructura

% 20,6 2014 20,6 20,6 23 26 30 30 SICA dem.

Fuente: BID(2015).


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Indicadores

Unidad

de

medida

Lnea

de

base

Ao


Meta

General

Fuente/

Medio de

verificacin



Resultado esperado 3: Mayor transparencia y participacin ciudadana

Respuesta alasdenuncias,peticiones oquejasciudadanas

% 45 2014 45 45 65 85 100 100SistemaSIPAR

Nmero de denuncias peticiones o quejasciudadanas resueltas dentro los plazosestablecidos por la norma/ Nmero dedenuncias peticiones o quejas ciudadanastotales. En este caso resueltas puede significardesde que simplemente se informe al ciudadanoque su denuncia fue recibida hasta que se decidarealizar una accin de control basada en dichadenuncia. El sistema actual no hace ladiferenciacin.

Visitasmensuales ala pginaweb de laCGR

Nmero 673,392 2014 673,392 707,062 742,415 779,535 818,512 818,512 GoogleAnalytics

En el 2014 se registraron 8.080.709, con un

promedio mensual de 673.392. Se estima unincremento porcentual de un 5% anual en elnmero de visitas.

Problemasen lapgina webde la CGR

Nmero 55(a) 2015 55 50 40 25 10 10

HerramientaTawdis

aplicada ala pginaweb de la

CGR

Herramienta Tawdis (http://www.tawdis.net). Seanalizan los sitios web a partir de criterios deaccesibilidad y usabilidad. Para mayorinformacin, ver Anlisis tcnico sobre el portalweb de la CGR 2015. En trminos comparativos,en marzo de 2015, esta misma herramienta enBrasil aplicada al portal web del rgano decontrol externo, registr cinco problemas y en

Chile dos problemas.

Advertenciasen la pginade la CGR

Nmero 16(b) 2015 216 150 100 50 20 20

HerramientaTawdis

aplicada a lapgina webde la CGR

Brasil en esta misma fecha registr 4advertencias y Chile 2 en las pginas de suscontraloras

Fuente: BID (2015).Notas: (a)Instrumento aplicado en marzo de 2015. Tawdis es una herramienta de uso internacional avalada por Gobierno en Lnea en el Manual para la Implementacin de la Estrategia deGobierno en Lnea de Colombia (Versin 3.0 vigente para el momento de aprobacin del documento CONPES) para evaluar la usabilidad de las pginas web oficiales. (b)Ibdem. ***

documento conpes 3841-15

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