what the congressmen say and what they do about political reform
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What the Congressmen say and what they do about political reform?
Andréa Freitas*
Patrick Silva**
As manifestações que tomaram conta do Brasil em junho de 2013 começaram pedindo a
redução das tarifas de ônibus1 e terminaram por reivindicar maior mobilidade urbana,
saúde, educação, maior seriedade na condução dos assuntos de governo, fim da
corrupção, entre outros temas. Ou seja, de manifestações com uma pauta objetiva, as
“revoltas de junho” acabaram caracterizadas pela dispersão e difusão de pautas, ainda
que todas fossem movidas por uma insatisfação com a classe política e com as políticas
por ela produzidas. Como resultado, a insatisfação acabou por transformar
manifestações apartidárias em antipartidárias. De certa forma, ao final as demandas
difusas foram convertidas em coro que entoava que os partidos não cumpriam seu papel
no tocante a fazer um elo entre eleitores e eleitos.
Novamente a solução apontada para todas as mazelas do país foi a reforma política – a
mãe de todas as reformas. Nesse ponto nenhuma novidade, uma vez que o desejo de
reformar as instituições políticas do país esteve sempre presente2. Ainda que saibamos
que o sistema político brasileiro é governável, que haja uma ampla taxa de sucesso do
Executivo na aprovação de seus projetos, ainda persiste a sensação de que o sistema
sofre de algum tipo de disfuncionalidade representada na figura dos partidos políticos, a
percepção de que estes são fisiologistas e não representam os interesses da população,
mas a si próprios.
Apesar do aparente consenso na opinião pública e na esfera política sobre a necessidade
de uma reforma política que reduzisse o número de partidos, a corrupção e os incentivos
* Doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo e coordenadora do Núcleo de Instituições
Políticas e Eleições do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP). **
Mestrando do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo e pesquisador júnior do
Centro de Estudos da Metrópole (CEM). 1 Em Junho de 2013, o aumento das passagens de ônibus em diversas cidades brasileiras desencadearam
protestos pedindo a redução das tarifas. Esses protestos que começaram localizados e com objetivos
claros, acabaram se espalhando pelo país, levando centenas de milhares de pessoas as ruas. 2 Em todos os períodos pós-independência é possível encontrar autores, com maior ou menos relevo, que
defenderam alguma forma de modificação ao arcabouço político vigente. Durante o império temos
Francisco Belisário de Souza (Souza, 1979) e José de Alencar (Alencar, 1868); na Primeira República
(1889-1930), Assis Brasil (Brasil, 1895); na Segunda República (1946-1964), Affonso Arinos (Franco,
1965).
2
ao individualismo; e ao mesmo tempo em que aumentasse a accountability do sistema
político, e, principalmente, a representatividade, muito pouco foi modificado de fato,
ainda que o número de tentativas não tenha sido pequeno.
Esse trabalho busca apresentar como os congressistas têm lidado com o tema,
procuraremos relacionar as opiniões expressas pelos congressistas, com suas ações. Para
tanto utilizaremos os dados das sete ondas do Brazilian Legislative Survey conduzido
por Timothy Power e Cesar Zucco e do Banco de dados Legislativo do CEBRAP, do
qual analisaremos todos os projetos de lei e de lei complementar, bem como as
propostas de emenda à Constituição apresentados após a promulgação da Carta de 1988
que versaram sobre o tema da reforma política. Em poucas palavras, nosso intento é
verificar como, e se, as preferências declaradas pelos congressistas resultaram em
propostas de modificação do sistema vigente.
A fim de cumprir este objetivo este artigo está organizado em três seções, além desta
introdução e das conclusões. Na que segue, apresentamos de modo breve os argumentos
postos em defesa da reforma política e recapitulamos as transformações que o sistema
político brasileiro sofreu ao longo das últimas décadas; posteriormente, detalhamos os
dados e os procedimentos empregados na seção empírica deste artigo; por fim,
discutimos os achados empíricos e tecemos algumas considerações sobre o porquê as
grandes reformas não saem do papel.
A – Reforma Política no Brasil: As Críticas e ...
A Assembleia Nacional Constituinte de 1987-8 (ANC) é ponto de partida óbvio das
discussões sobre reforma política. Não só porque ela contém o marco legal que será
objeto de modificação nas propostas dos congressistas, mas também porque nos debates
da Assembleia estão presentes os argumentos que continuarão a se reproduzir até os
dias de hoje.
Os anseios de mudança entre os constituintes eram tamanhos, que muitos davam como
certo que as macro instituições políticas seriam modificadas, Ulysses Guimarães – que
seria eleito presidente da ANC – chegou a declarar para Revista Veja que “o voto
distrital [era] quase um fato consumado” (“A voz dos liberais,” 1987). O mesmo se
pensava sobre a opção pelo parlamentarismo. Mas apesar desse desejo a ANC não fez
modificações no sistema de governo – presidencialismo – e no sistema eleitoral –
3
representação proporcional–, macroinstituições políticas do regime democrático de
1946-64, que para muitos foram as causas da derrocada da democracia neste período
(Furtado, 1964; Santos, 1986; Soares, 1994).
Não cabe expor os pormenores das decisões dos constituintes, para nosso objetivo cabe
apenas destacar que as grandes mudanças que vez ou outra estiveram presentes e
tiveram chances reais de aprovação. Como mostram Simoni Jr., Silva e Souza (2009) a
previsão de Ulysses sobre a mudança do sistema eleitoral estava certa até o texto
constitucional chegar a Comissão de Sistematização3, onde o sistema distrital misto foi
preterido por uma maioria folgada em favor da manutenção da representação
proporcional. Por sua vez, as possibilidades do parlamentarismo sobreviveram até o a
fase do Plenário quando uma emenda em prol do presidencialismo saiu vitoriosa4.
Sabemos que a prevalência destas instituições não foi seguida por um contentamento
dos atores políticos e da opinião pública. Como afirma Medeiros (2013) logo após a
promulgação da Constituinte se disseminou uma visão que o arranjo institucional
definido traria entraves para governabilidade e consequentemente para a solução dos
problemas econômicos e sociais que acometiam o país. Foram diversos os prognósticos
pessimistas apresentados por acadêmicos ao longo dos anos 1990. O sistema político
brasileiro foi acusado de conduzir a paralisia decisória (Lamounier, 1992) de estimular
o comportamento individualista dos parlamentares (Ames, 1995a, 1995b, 2003), de
enfraquecer os partidos políticos (Mainwaring, 1999), de ter fortalecido excessivamente
os governadores (Abrucio, 1998) e de favorecer o comportamento plebiscitário do
presidente (Lamounier, 1994)
Após o plebiscito de 1993, no qual o presidencialismo recebeu 69,2% dos votos válidos,
e das análises conduzidas no final da década de 1990 e ao longo da de 2000 poucos são
os que ainda urgem contra o presidencialismo brasileiro. É consenso que as instituições
brasileiras funcionam e que a governabilidade não está em risco (Figueiredo &
3 Os trabalhos na ANC foram organizados de modo descentralizados. A princípio foram estabelecidas oito
Comissões Temáticas que se subdividiam em três Subcomissões. Cada uma das Subcomissões teve como
objetivo a elaboração de um anteprojeto que foi enviado a Comissão Temática, onde foi emendado e
aprovado. Os oito anteprojetos das Comissões foram enviados à Comissão de Sistematização que tinha
como tarefa a sistematização dos anteprojetos temáticos e a elaboração do Anteprojeto de Constituição
que seria enviado à apreciação do Plenário. 4 Nesse ponto cabe ressaltar que a falta de consenso sobre o tema levou a convocação do plebiscito, no
qual a opção parlamentarista acabou derrotada de forma definitiva.
4
Limongi, 1999; Melo & Pereira, 2013). Ou seja, a outrora apontada como a
“combinação perigosa”5 (Mainwaring, 1993) pode ser considerada bem sucedida.
Os avanços na questão da governabilidade não retirou a reforma política da pauta. Em
todos os governos pós-redemocratização, como mostraremos, é possível verificar
propostas de mudanças à legislação, especialmente no que compete aos tramites
eleitorais. Mesmo que a maior parte destas propostas não tenha obtido êxito, seria
equivocado afirmar que a agenda reformista não passa de mero debate e de apresentação
de propostas. Como mostraremos a seguir, após a promulgação da Constituição não
houve dois pleitos consecutivos para o mesmo cargo que tenham sido regidos pelas
mesmas regras.
Tais mudanças versaram, grosso modo, sobre os pilares das discussões atuais: as regras
de campanha e sistema eleitoral. No caso deste último, as alterações ocorreram nos
detalhes, isto é, não se alterou o cerne do sistema eleitoral, a saber: a representação
proporcional. Ou seja, as alterações nas regras do jogo político foram, em sua maioria,
pouco perceptíveis ao cidadão comum.
Na terceira seção apresentamos um balanço das propostas de modificação das regras do
jogo político no Brasil. Por ora relataremos algumas das modificações ocorridas ao
passar de 25 anos da Constituição.
... as modificações6
Antes de partimos para mudanças pelas quais passaram o sistema político brasileiro é
importante definir como estamos entendendo reforma política. A ideia contida no termo
reforma política pode parecer um tanto óbvia, quando se fala em reforma espera-se uma
mudança considerável seja no modo como se dá a competição política, seja nas
instituições que estruturam o sistema político. Logo vem a mente mudanças no sistema
de governo, ou no método de conversão de votos em cadeiras. Mas a vulgarização na
forma como se trata o termo reforma política acabou por dar ao termo uma forma fluída.
Quando se trata do termo reforma política em geral se aponta os resultados esperados,
ou seja, se fala em reforma política para tornar os partidos mais fortes, em tornar
processos mais transparentes, aproximar eleitor do eleito, ou mesmo diminuir a
5 Sistema proporcional de lista aberta e o sistema presidencialista de governo.
6 Agradecemos a Natália Vasconcelos (mestranda em direito pela Universidade de São Paulo e graduanda
em Ciências Sociais pela mesma universidade) pela ajuda nesta seção.
5
necessidade de se formar coalizões tão grandes. Esses resultados são associados as mais
diferentes mudanças no sistema, desde macro reformas, propostas de modificações
radicais no sistema de conversão de votos em cadeiras, até reformas menores, mais
pontuais, como mudanças no sistema de prestação de contas das campanhas políticas.
O ponto é pequenas mudanças podem ter grandes consequências7, se o que importa é o
resultado, então não é preciso uma modificação radical no sistema de governo, ou nas
regras eleitorais para, por exemplo, aumentar a força dos partidos políticos, ou mesmo
diminuir a distância entre eleitores e seus representantes.
Neste trabalho entenderemos como projetos de reforma política todo projeto dirigido a
modificações do sistema de governo e do sistema eleitoral. Nesse sentido não é preciso
que o projeto englobe modificações amplas ou radicais, mudanças pequenas e
localizadas em regras específicas e pontuais também são aqui classificados como
projetos de reforma8.
Nesse sentido se não foi aprovada até então uma grande reforma política não significa
que os atores políticos não tenham se esforçado em aprovar medidas mais pontuais que,
embora menos visíveis não deixam de ter um impacto significativo nos instituições
políticas do país. Vejamos, entre promulgação da Constituinte em 1988 e 2013 foram
apresentados 1441 projetos9 que versavam sobre eleições ou sistema de governo. Desses
consideramos macro reformas 248 projetos, os demais são reformas pontuais que caso
aprovados teriam consequências importantes sobre o sistema político, mas que não
modificam radicalmente as macroinstituições do sistema. Desses 1441 projetos somente
27 foram transformados em norma jurídica, sendo 510
projetos de macro reformas e os
outros 22 são micro reformas.
7 Para mais sobre isso ver Freitas (2008, 2012), nesse trabalho mostro como a mudanças pequenas nas
regras de distribuição do horário eleitoral gratuito afetam o comportamento dos parlamentares no
Legislativo brasileiro. 8 A classificação se justifica, primeiramente, como foi observado acima, a reforma política se pauta mais
pelo desejo de ver certos aspectos do sistema político modificado, do que pelo desejo de que algum
grande instituição do sistema seja modificado. Em outras palavras quando se propõem a eleição para o
legislativo se dê pelo método majoritário, o objetivo da mudança não é alcançar mais justiça a partir da
simples conversão do sistema, o que se pretende é diminuir o número de partidos e estreitar a relação
eleitores/eleitos. Dessa forma, mecanismos pontuais podem ter efeito similar. 9 Todos os tipos de projetos estão considerados na seleção, ou seja, estão incluídos nesse universo
Proposto de Emenda à Constituição, Projetos de Lei Complementar, Projetos de Lei Ordinária. 10
Entre estes projetos temos o que propõem a reeleição, o que regulamenta as eleições, que define casos
de inelegibilidade, que disciplina as coligações eleitorais e a lei dos partidos políticos.
6
Mas afinal, se as propostas são majoritariamente abandonadas ou recusadas pelo
parlamento brasileiro, quais foram as modificações ocorridas no período que afetaram o
sistema político?11
A primeira alteração por forma de emenda constitucional ocorreu em setembro de 1993
com a aprovação da EC 4/1993 que dispôs sobre o período de entrada em vigor de
modificações no processo eleitoral. A EC 4/1993 estabeleceu que mudanças no processo
eleitoral entrassem em vigor no momento de sua aprovação, excetuando quando a
norma é aprovada a menos de um ano da eleição. A primeira vista essa alteração parece
pouco relevante para o processo eleitoral, contudo se considerarmos que alterações no
cadastramento de eleitores e no período de filiação partidária são afetadas por este
dispositivo, esta alteração tem impacto no comportamento estratégico dos parlamentares
quando estes estão cotejando propostas de modificação do processo eleitoral.
Alvo de discussões acaloradas no interior da ANC (Limongi, 1988; Lopes, 1988), o
tamanho do mandato presidencial foi reduzido de 5 para 4 anos por meio da Emenda
Constitucional 5/1994. A modificação mais conhecida no sistema político brasileiro
também se deu na questão dos mandatos. Em 1997, às vésperas da data limite
estabelecida pela EC 4/1993 para a entrada em vigor de normas que modificam o
processo eleitoral, foi aprovada a EC 16/1997 que permite reeleição para os cargos
Executivos. É notável que, apesar de ser uma modificação nas regras do jogo, a
reeleição é desde sua aprovação um dos pontos de debate entre os que advogam por
uma reforma política.
Após a aprovação destas duas emendas constitucionais as modificações se deram por
meio de legislação infraconstitucional ou por jurisprudência do Tribunal Superior
Eleitoral (TSE). Excetuando a Emenda Constitucional 52 que teve como objetivo
derrubar a regra da verticalização instituída pela Resolução do TSE 21002/2002, as
demais modificações nas regras do jogo ocorreram por meio de legislação
infraconstitucional.
11
É importante destacar a proposta desta seção não é apresentar e comentar modificação a modificação
feita nas regras do jogo, pois isso demandaria um artigo dedicado a este intuito. Nosso objetivo é mais
modesto, apontamos apenas as mudanças que tomaram maior visibilidade, com ensejo de mostrar que
desde a redemocratização em todas em todos os períodos pré-eleitorais as regras do jogo foram
modificadas.
7
Apontada por diversos analistas (Ames, 1995b; Mainwaring, 1991) como um dos
problemas do sistema eleitoral brasileiro, a candidatura nata foi suspensa pelo o
Superior Tribunal Federal (STF) em abril de 2002. A decisão se deu em caráter liminar
após o relator do processo, Ministro Celso de Melo, decidir favoravelmente a Ação
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) proposta pelo então procurador-geral da
República, Geraldo Brindeiro, que pedia a suspensão da candidatura nata. A decisão do
STF fez com que no final de abril o TSE enviasse a Resolução 21079/2002 para os
Tribunais Regionais comunicando a decisão.
É importante destacar dois pontos nesta decisão. O primeiro, diz respeito ao caráter
provisório da decisão. Ou seja, a despeito da candidatura nata estar suspensa desde as
eleições gerais de 2002, é possível que o dispositivo retorne se os ministros do STF
decidirem contrariamente a ADI quando esta for a julgamento no plenário da Corte. O
segundo ponto é quanto ao apoio dos partidos à decisão tomada pelo STF. Diferente do
que ocorrem com outras decisões (por exemplo, a questão da verticalização das
coligações), os partidos políticos, na figura de seus líderes, declararam apoio ao fim da
candidatura nata12
. A justificativa do apoio se deu em razão a interpretação de que a
medida fortalece os partidos em detrimento aos indivíduos.
O processo eleitoral, prazo de incompatibilização, tempo mínimo de filiação, regras de
distribuição do horário eleitoral gratuito, entre outros tantos temas, definidos pela Lei
das Eleições (Lei 9504/1997) só ganha um formato definitivo em 1997, até a sua
aprovação, as eleições foram reguladas por leis aprovadas no ano que precede as
eleições, tivemos então as Leis 7.773/1988, a Lei 8.713/93, Lei 9.100/95, todas
introduziram algum tipo de modificação que afetou a organização pré-eleitoral dos
partidos, principalmente no que diz respeito aos recursos que estes teriam disponíveis
em suas campanhas.
A Lei das Eleições (Lei 9504/1997), embora ainda em vigor, não ficou ilesa, três leis
ordinárias entre 2002 e 2006 fizeram alterações que merecem ser citadas. A primeira
delas, a Lei 10408/2002 modificou a chamada ao estabelecer normatizações contra
fraude eleitoral e garantir a integridade da urna eletrônica. Entre as providências, a Lei
estabeleceu que 3% das urnas por zona eleitoral (com o mínimo de 3 urnas por
12
“Líderes apoiam fim da ‘candidatura nata’, decidido hoje pelo STF”, Folha de São Paulo
24/04/2002.http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u31760.shtml
Acesso em: 25/11/2013
8
município) devem ter os votos impressos um dia antes das eleições por um juiz eleitoral
em audiência pública para garantir a integridade do equipamento. Em outro ponto,
instituiu-se o direito dos partidos e das coligações fiscalizarem todas as fases do
processo eleitoral.
Já a Lei 10740/2003 dispôs sobre alterações no registro digital do voto. Tal qual a
modificação anterior, esta norma teve como objetivo assegurar a invulnerabilidade dos
votos na urna eletrônica. Entre suas disposições, a Lei garantiu aos partidos políticos, a
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e ao Ministério Público o direito de indicar
técnicos especializados para o desenvolvimento dos softwares utilizados na eleição; e a
garantia de uma demonstração para os partidos políticos e coligações do funcionamento
de tais softwares até 30 dias antes das eleições.
Em 2006 foi aprovada a Lei 11300/2006 que, dentre as três leis aprovadas entre 2003 e
2006, é a que proporciona mais visibilidade por alterar a regulamentação para o
recebimento de doações de campanha e para a prestação de contas. A Lei, dentre outras
coisas, estabelece que os candidatos devem informar o limite de gasto até o dia 10 de
julho do ano eleitoral; a forma como as doações devem ser realizadas; o que é
considerado gasto eleitoral; a obrigatoriedade dos partidos divulgarem duas prestações
de contas parciais durante a campanha na Internet; a proibição de uso de material de
campanha em bens de uso comum, tal como a multa para o descumprimento da Lei; e a
proibição da distribuição de “brindes” (camisetas, chaveiros, bonés entre outros) com o
nome ou o número do candidato e/ou partido.
As três modificações citadas tocam em pontos crucias defendidos pelos defensores da
reforma política, qual seja, garantem maior transparência ao processo eleitoral,
aumentado à capacidade de fiscalização dos partidos políticos, bem como criam regras
mais rígidas para prestação de contas do dinheiro de campanha. Sobre esse último
ponto, recentemente, foi aprovada no Legislativo a Lei nomeada de Minirreforma
Eleitoral, em uma tentativa de responder as manifestações de junho, que promove
modificações nas regras de financiamento de campanha, bem como introduz novos
mecanismos de controle dos gastos, entre outros fatores.
Ainda em 2006 foi aprovada a mudança que anularia a Resolução do TSE 21002/2002.
A Resolução do TSE, talvez a mais conhecida das jurisprudências do Tribunal,
estabeleceu que as coligações para cargos proporcional devessem manter a composição
9
das observadas para os cargos majoritários seguindo uma hierarquia entre os cargos para
o Executivo. Tal medida teve impacto no tamanho das coligações para o cargo de
presidente, como aponta Mesquita (2013) o número de partidos presentes nas disputas
para o cargo de Governador, mas ausentes das chapas presidenciais foi de 15 e de 17
para os anos de 2002 e 2006, respectivamente; enquanto que o número de partidos
ausentes foi de 8, 8 e 4 para os anos que a determinação não vigorou: 1994, 1998 e
2010, respectivamente. Em reação a esta determinação do TSE, a EC 52/2006 que
extinguiu a verticalização foi promulgada no dia 8 de março de 2006. Contudo, em
razão da norma ter sido aprovada a menos de um ano das eleições, a verticalização
ainda vigorou durante as eleições de 2006.
Apontada por parte da literatura (Desposato, 2006; Melo, 2000, 2004) com outro dos
pontos críticos do sistema político brasileiro por estimular o comportamento
individualista dos parlamentares em detrimento dos partidos políticos, a migrações
partidárias foram (e, ainda são) alvo constante de propostas de modificação e de
modificações efetivas. Esse caso explicita de forma adequada o argumento que tentamos
desenvolver desde o início, qual seja não são necessárias grandes reformas para atacar
os problemas apontados pelos críticos à formatação do sistema político brasileiro.
Apesar do grande número de trocas de legenda no Brasil, os congressistas a todo o
momento apresentaram projetos que tinham como objetivo acabar com elas. Eram
recorrentes discursos desconfortáveis que tratassem do tema. De fato nunca foi
aprovado um projeto que proibisse as trocas de legenda, mas dois projetos aprovados
tinham precisamente esse objetivo. O primeiro, a Lei das Eleições, citada acima, que
determinava entre outras coisas que o tempo de propaganda eleitoral gratuita a que terão
direito os partidos será distribuído conforme a com a distribuição das cadeiras nas datas
do primeiro dia da legislatura, esse artigo foi modificado pela Lei nº 11.300/2006 que
passa a determinar que o tempo seja distribuído conforme os votos que receberam os
partidos nas eleições proporcionais federais anteriores.
Como mostra Freitas (2012), a modificação realizada em 1997 visava retirar o benefício
que recebiam os partidos políticos com a entrada de novos filiados via migração
partidária e reduziu de significativamente as trocas de legenda no período pré-eleitoral,
período no qual os partidos aliciavam novos membros visando aumentar seu tempo de
televisão. Mas a Lei teve uma consequência imprevista, na medida em que ela
10
determinava que valesse para a contabilização o número de parlamentares de cada
partido no primeiro dia da legislatura, ela passou a estimular as trocas de legenda entre
as eleições e a data da posse. Por esse motivo foi proposta a Lei de 2006 que visa
justamente corrigir esse problema.
Ainda com o objetivo de reduzir as trocas de legenda os deputados em 2005 alteraram
regimento interno da Câmara dos Deputados através da Resolução nº 34, determinando
que os cargos legislativos passassem a ser distribuídos conforme o resultado eleitoral. O
que causou uma redução significativa nas trocas de legenda. O objetivo dos
parlamentares com essas duas modificações é bastante claro, acabar com quaisquer
recursos que pudessem ser motivadores de trocas de legenda, sem, no entanto,
impossibilitar trocas de legenda motivadas por questões ideológicas, por exemplo.
Ainda sobre as migrações partidárias, em 2007 o TSE se manifestou favorável aos
partidos após uma consulta realizada pelo Democratas (DEM; antigo PFL) sobre a
quem o mandato pertence. Segundo o TSE (Resolução 22610/2007), o mandato é do
partido, assim o parlamentar migrante perderia o mandato que passaria a ser ocupado
por um suplente do mesmo partido. Esta decisão teve dois efeitos: 1) os partidos
passaram a recorrer ao TSE a cada troca de legenda. Segundo levantamento do
Congresso em Foco, da data da decisão até 27 de janeiro de 2008, os partidos tinham
iniciado 8595 processos contra parlamentares migrantes13
; e 2) como efeito colateral
tem se observado a estratégia de criação de novas legendas para evitar a perda do
mandato. Exemplos desta estratégia são o PSD (2011), o PROS (2012), o PEN (2012) e
o Solidariedade (2013). Nesse caso a proibição pura e simples das trocas de legenda, ao
invés de fortalecer os partidos, acabou por multiplicar o número de legendas, tornando o
Congresso ainda mais fragmentado e gerando um grau de instabilidade só vista logo
após a transição para o regime democrático.
Dois anos depois da manifestação do TSE, foi aprovada a Lei 12034/2009 que
modificou partes da Lei dos Partidos Políticos (Lei 9.096/1995), da Lei das Eleições
(Lei 9.504/1997) e do Código Eleitoral (Lei 4.737/1965). Entre as modificações a Lei
dos Partidos está a suspensão do repasse do Fundo Partidário em caso de desaprovação
total ou parcial da prestação de contas. Por sua vez, as principais mudanças na Lei das
13
“A relação de processos por estado”, Congresso em Foco.
http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/a-relacao-de-processos-por-estado/
Acesso em 25/11/2013
11
Eleições dispõem: sobre a possibilidade do diretório estadual, por meio de convenção,
decidir por não seguir a determinação do diretório nacional; sobre o registro de
candidaturas; sobre os procedimentos de doação de recursos por pessoa física a
campanhas; sobre novos procedimentos para a prestação de contas; sobre novas
proibições a práticas realizadas durante a campanha; e, por fim, sobre o direito de
resposta em propaganda eleitoral veiculada via Internet. Finalmente, as principais
modificações no Código Eleitoral versaram sobre: o direito de livre manifestação da
preferência partidária no dia da eleição; a definição do que não é considerada campanha
eleitoral antecipada; a proibição de propaganda eleitoral de candidatos a cargo
majoritário durante o horário eleitoral dedicado a candidatos a cargos proporcionais; e a
propaganda eleitoral na Internet.
Observa-se que dentre todas as Leis aprovadas após a promulgação da Constituição de
1988, esta foi a que mais modificou as regras do jogo. Contudo, também se nota que as
modificações abordaram, em sua maioria, pontos pouco visíveis à população. Ou seja,
apesar da Lei ter promovido uma “minirreforma eleitoral” para os partidos políticos,
quase nada teve impacto perceptivo para os eleitores.
Em 2010 foi aprovada a Lei da “Ficha-Limpa” (Lei Complementar 135/2010).
Originária de um projeto de iniciativa popular, a Lei modificou os critérios de
inelegibilidade para cargos eletivos objetivando impedir que indivíduos julgados
culpados se tornassem inelegíveis. O impacto da Lei pode ser observado o número de
recursos movidos no TSE por candidatos que tiveram suas candidaturas barradas pelos
Tribunais Eleitorais Regionais (TRE). Foram abertos 177 recursos após as eleições
municipais de 2012, dos quais 32 foram negados pelo TSE até outubro de 201314
.
A última modificação por forma de lei foi a Lei 12875/2013 que visou alterar as regras
da distribuição do Fundo Partidário e do tempo no horário eleitoral gratuito. O principal
impacto da mudança se deu na estratégia de criação de novos partidos. Como
apresentado, um dos efeitos da decisão do TSE em favor dos partidos em relação a
migração, foi a criação de novos partidos. Anteriormente a Lei 12875/2013, os partidos
recém-criados poderiam participar do rateio da parte do fundo partidário e do tempo no
horário eleitoral destinados a partidos com representação na Câmara dos Deputados.
14
“TSE já julgou 38% dos casos de candidatos barrados pela ficha limpa”. Portal G1.
http://g1.globo.com/especiais/eleicoes-2010/noticia/2010/10/tse-ja-julgou-38-dos-casos-de-candidatos-
barrados-pela-ficha-limpa.html Acesso em 26/11/2013
12
Entretanto, após a Lei 12875/2013 os novos partidos passaram a ser excluídos da
distribuição da maior parte destes recursos mesmo que tenham representação na
Câmara. Isso ocorreu, pois nova Lei determinou que os votos obtidos na eleição anterior
fossem utilizados como critério de rateio desconsiderando mudanças de filiação
partidária.
B – Os Dados do Brazilian Legislative Survey e do Banco de Dados Legislativos do
CEBRAP
Existe diversos caminho para se analisar a reforma política. Por exemplo, é possível
estudar a reforma política a partir do exame documental da mídia (propostas, defesas e
simulações podem ser encontradas em jornais e revistas); ou utilizando os anais da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal acompanhando as discussões feitas nas
diversas Comissões Especiais criadas para discutir a matéria. Neste artigo, optamos por
empregar duas estratégias distintas. Primeiro, utilizaremos os dados do Brazilian
Legislative Survey para verificar a opinião dos parlamentares sobre as macroinstituições
brasileiras. Posteriormente, empregamos os dados de propostas apresentadas que
versam sobre o tema e analisamos o comportamento dos respondentes do survey nas
votações nominais que corresponde aos temas perguntados. O objetivo, como apontado,
é verificar a relação entre as preferências reveladas por meio do survey e o
comportamento dos parlamentares.
O primeiro passo foi unificar as sete ondas do BLS conduzidas desde a
redemocratização e selecionar as questões presentes que versavam sobre o tema da
reforma política. Selecionamos cinco questões, a saber: a que versa sobre a preferência
sobre os sistemas de governo e eleitoral, sobre o tipo de lista, e a opinião sobre a
disciplina e a fidelidade partidária.
No que concerne às propostas legislativas, selecionamos todos os projetos de lei
ordinária (PL), de lei complementar (PLP), de Emenda a Constituição (PEC) e de
Medida Provisória (MPV) que versam sobre a reforma política. Cabe destacar
desconhecemos trabalhos que realizaram a análise de todos os tipos de projetos, o único
13
trabalho (Rocha & Silva, 2012) que empregou uma abordagem semelhante o fez a partir
das análises das PECs. No total foram classificadas 1441 propostas15
.
Gráfico 1 – Número de propostas relacionadas a reforma política por tipo de matéria
Consideramos como propostas de reforma os projetos que tratavam de alteração nas leis
eleitorais (p.ex. regulamentação e financiamento de campanha, horário eleitoral), na lei
dos partidos (p.ex. filiação, fundo partidário), no sistema de governo e no sistema
eleitoral. Deste modo, não foram incluídos os projetos que versavam sobre alterações na
relação Executivo-Legislativo e sobre o funcionamento dos Três Poderes.
Os projetos foram classificados em 13 grandes temas: sistema de governo, regras para o
título de eleitor, fidelidade partidária, domicílio e alistamento eleitoral, crime eleitoral,
justiça eleitoral, pesquisa eleitoral, direito ao voto, partidos políticos, sistema eleitoral,
regras de elegibilidade, normas para as eleições e normas para a campanha. Cada uma
das propostas também recebeu um subtema para detalhar o que a proposta pretendia
modificar. Ao todo, foram utilizados 130 subtemas diferentes.
A partir destas duas fontes de dados empregamos três estratégias na próxima seção. A
primeira consiste em examinar os dados isoladamente, isto é, o que os parlamentares
15
O número de alterações propostas é ligeiramente superior ao de propostas, pois alguns dos projetos
propunham mais de uma mudança.
1 10
355
968
107
0
20
040
060
080
0
1,0
00
Nú
mero
de P
rop
osta
s
MPV PEC PEC PL PLP Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
14
pensam sobre os macrotemas da reforma política e o que é proposto; já a segunda
consiste em cotejar as respostas dos parlamentares ao longo das sete ondas do BLS com
o que foi efetivamente proposto por eles; por fim, verificamos o comportamento dos
respondentes do survey nas nove votações nominais que ocorreram sobre o tema durante
a ANC 1987-8 e as respostas oferecidas na primeira onda do BLS realizada em 1990.
C – A reforma política: o que se diz...
Das cinco questões disponíveis acerca da Reforma Política disponíveis no BLS três
podem ser consideradas sobre macro instituições políticas brasileiras. Iniciaremos a
análise das respostas dos parlamentares por elas. A primeira questão se relaciona o
Sistema de Governo, no Gráfico 2, abaixo, são expostos os resultados do survey a cada
onda.
Gráfico 2 – Preferência sobre o Sistema de Governo por onda (1990-2013)
Observa-se que para todos os anos a maioria dos respondentes tem como preferência o
sistema parlamentarista de governo. Todavia, é notável a diminuição da dominância do
parlamentarismo. Enquanto no inicio da série 81% dos respondentes apontaram o
parlamentarismo como o sistema de governo ideal para o Brasil, no final da série
196
48
107
70102
53
87
48
83
35
88
46
73 66
050
100
150
200
050
100
150
200
050
100
150
200
Parlam. Presid. Parlam. Presid. Parlam. Presid.
Parlam. Presid. Parlam. Presid. Parlam. Presid.
Parlam. Presid.
1990 1993 1997
2001 2005 2009
2013Nú
mero
de r
esp
on
de
nte
s
Fonte: Brazilian Legislative Survey
15
temporal apenas 52% disseram preferir o parlamentarismo. Entre os partidos a maior
mudança ocorre no PSDB, até a 2009 o menor percentual de apoio ao parlamentarismo
– plataforma histórica do partido – foi de 80%, percentual que cai para 61% em 201316
.
Gráfico 3 – Preferência sobre o Sistema Eleitoral por onda (1990-2013)
A preferência sobre o sistema eleitoral apresenta uma trajetória semelhante: o sistema
misto (parte das vagas preenchidas pela proporcionalidade e outra pelo majoritaríssimo)
é o preferido pela maioria dos respondentes em todas as ondas. Mas o apoio à
representação proporcional cresce no final do período examinado. Verifica-se também
que, excetuando o ano de 2001, é praticamente constante o percentual de respondentes
que optariam pelo sistema majoritário como o modo de seleção para a Câmara dos
Deputados se coubesse a eles a escolha.
As respostas sobre o tipo de lista são expostas no Gráfico 4 (abaixo). Nota-se que apesar
das lideranças partidárias defenderem a lista fechada os respondentes do survey
aparentam discordar. Em todo o período os parlamentares são favoráveis à manutenção
16
Qualquer análise que utilize dados agregados e coletados em diversos pontos no tempo com amostras
diferentes ao longo do tempo sofre com o problema da inconstância entre as unidades observadas. Isto é,
mudanças nos resultados ao longo do tempo pode ser produto da mudança de amostra e não da mudança
de preferência, no caso, dos partidos. Estamos conscientes deste tipo de limitação, nosso objetivo aqui é
modesto: pretendemos apenas apresentar os dados de modo descritivo para observar se as preferências
declaradas no tempo se traduzem em propostas de modificação das regras do jogo político.
98122
28
70
107
4
55
89
14
45
77
1135
68
16
4867
15
61 66
17
050
10
015
0
050
10
015
0
050
10
015
0
RP Misto Maj RP Misto Maj RP Misto Maj
RP Misto Maj RP Misto Maj RP Misto Maj
RP Misto Maj
1990 1993 1997
2001 2005 2009
2013Nú
mero
de r
esp
on
de
nte
s
Fonte: Brazilian Legislative Survey
16
do status quo. Isto é, a lista aberta. O momento de maior equilíbrio se dá em 2001 e
2005 quando a preferência pela lista aberta fica abaixo dos 60%. Ao final da série,
apenas, 30% dos respondentes declararam preferir a lista fechada. Cabe destacar que
não há entre os partidos uma estabilidade nos percentuais de preferência, até mesmo os
parlamentares do PT oscilam no período. Por exemplo, em 2009, 65% dos respondentes
do PT eram favoráveis a lista aberta, enquanto em 2013 o percentual cai para 22%.
Gráfico 4 – Preferência sobre o Tipo de Lista por onda (1990-2013)
,
As duas últimas questões examinadas do BLS são sobre o que pensam os parlamentares
sobre a relação deles com os partidos. Nos Gráficos 5 e 6 é exposto o que os
respondentes pensam sobre a fidelidade e a disciplina partidária.
175
68
120
56
100
55
7754
6752
84
50
102
41
050
100
150
200
050
100
150
200
050
100
150
200
Aberta Fechada Aberta Fechada Aberta Fechada
Aberta Fechada Aberta Fechada Aberta Fechada
Aberta Fechada
1990 1993 1997
2001 2005 2009
2013Nú
mero
de r
esp
on
de
nte
s
Fonte: Brazilian Legislative Survey
17
Gráfico 5 – É favorável a Fidelidade Partidária
Gráfico 6 – É favorável a Disciplina Partidária
Os respondentes são, em maioria, favoráveis a fidelidade e a disciplina partidária.
Entretanto, para os anos inicial (1990) e final (2013) da série é notável o equilíbrio entre
os que são favoráveis a disciplina partidária e os que não são. Sendo que em 2013
ocorre um empate entre os favoráveis e os contrários. As opiniões sobre a fidelidade
132
106
132
43
106
50
101
32
84
32
97
35
94
51
050
10
015
0
050
10
015
0
050
10
015
0
Sim Não Sim Não Sim Não
Sim Não Sim Não Sim Não
Sim Não
1990 1993 1997
2001 2005 2009
2013Nú
mero
de r
esp
on
de
nte
s
Fonte: Brazilian Legislative Survey
116 113103
7084
67
7052
69
39
82
49
70 70
05
01
00
150
05
01
00
150
05
01
00
150
Sim Não Sim Não Sim Não
Sim Não Sim Não Sim Não
Sim Não
1990 1993 1997
2001 2005 2009
2013Núm
ero
de
re
spo
nd
en
tes
Fonte: Brazilian Legislative Survey
18
partidária, por sua vez, são inclinadas em favor da estabilidade do vinculo partidário. O
ano em que ocorreu maior equilíbrio foi em 2005 quando 44% dos respondentes
declararam ser contra a fidelidade partidária.
As respostas a estas duas questões são as que mais apresentam diferenças partidárias e
ideológicas. Enquanto os partidos de esquerda apresentam percentuais de aprovação à
disciplina e a fidelidade superior a 80%17
, os partidos de centro e direita possuem
percentuais que oscilam durante o período. O que aponta que a disciplina e a fidelidade
são valores mais presentes nos partidos de esquerda do que nos de direita.
... o que se faz
Os dados do BLS revelam que, grosso modo, o legislador brasileiro prefere o
parlamentarismo, o sistema misto de representação, a lista aberta e fidelidade e
disciplina partidária. Cabe questionar estas questões aparecem no que é proposto pelos
legisladores. No Gráfico 7 são expostos os projetos de reforma política segundo a
classificação apresentada na seção anterior.
Gráfico 7 - Distribuição temática dos projetos de reforma política
17
A exceção é o PC do B que tem o percentual de apoio à fidelidade de 0% em 2005. Contudo, neste ano,
apenas um parlamentar do partido respondeu o survey.
267
258
249
243
85
81
73
53
48
47
43
27
20
7
0 100 200 300
Nº de temas abordados
Normas para a campanha
Normas para as eleições
Elegibilidade
Sistema Eleitoral
Outros
Partidos Políticos
Direito ao Voto
Pesquisa Eleitoral
Justiça Eleitoral
Crime Eleitoral
Domicílio e Alistamento
Fidelidade Partidária
Título de Eleitor
Sistema de Governo
Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap
19
O tema mais frequente, com quase 20% das propostas, é o que propõe regulamentação
das normas de campanha, seguido pelo que estabelece normas gerais para as eleições.
Dos projetos que abordam os temas presentes no BLS o que recebeu mais atenção dos
parlamentares é o Sistema Eleitoral, seguido pelo de Fidelidade Partidária. Por fim, as
propostas que almejam modificar o Sistema de Governo são a minoria das propostas de
reforma.
O volume de propostas de reforma do Sistema Eleitoral pode parecer exacerbado a
principio, no entanto, o tema contempla diferentes dimensões do sistema. Por exemplo,
tipo de lista, estabelecimento de cota na lista e formas de contagem dos votos.
Gráfico 8 - Distribuição temática dos projetos de alteração ao Sistema Eleitoral
Os temas presentes no BLS são responsáveis por 25% das propostas relacionadas ao
sistema eleitoral. Destaca-se o número de projetos que dispõe sobre a modificação do
sistema de escolha dos representantes: 29 proposições possuem o objetivo de instituir o
sistema misto, enquanto 5 propõem alguma modificação no sistema proporcional ou
tenta estabelece-lo para o cargo de senador e 13 dispõem sobre alguma variação do
sistema majoritário.
43
34
30
29
26
21
13
11
10
9
5
3
2
1
0 10 20 30 40Nº de temas abordados
Quociente eleitoral/sobras
88
99
Sistema misto
Forma para a escolha de suplente
Coligações
Fixação do número de representantes
Mandato
Lista Fechada
Sistema majoritário
Sistema proporcional
Distritão
Lista Flexível
Sistema bi e trinomial
Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap
20
Tabela 1 – Número de propostas de modificação do sistema de seleção de
representantes apresentados por respondentes do BLS
Resposta do BLS
(Todas as ondas)
Tema do Projeto Apresentado
Sistema bi e
trinomial
Sistema
Majoritário
Sistema
Misto
Sistema
Proporcional
Total
Geral
Majoritário 0 0 2 0 2
Misto 1 3 8 3 15
Representação Proporcional 0 0 0 1 1
Total Geral 1 3 10 4 18
Fonte: Brazilian Legislative Survey e Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
Na Tabela 1 são expostas as propostas elaboradas por respondentes do BLS e as
respostas dadas ao survey18
. Dos 15 parlamentares que afirmaram preferir o sistema
misto, 8 propuseram a adoção do sistema. Ou seja, 7 parlamentares que se declararam
favoráveis ao sistema misto propuseram outro tipo de sistema. Também se observa que
nenhum parlamentar que declarou preferência pelo sistema majoritário tenha
apresentado propostas para implementa-lo. A despeito de não termos como apontar a
razão disso ocorrer, arriscamos uma hipótese. Os parlamentares conhecem a posição de
seus pares, isto é, sabem que os defensores do sistema majoritário são minoria na casa e
a fim de maximizar as chances de aprovação de um sistema mais próximo do que eles
consideram como ideal. Assim, a opção por apresentar proposições sobre o sistema
misto pode ser uma estratégia para aumentar a probabilidade de aprovação do projeto.
Por fim, um parlamentar que declarou preferência pela representação proporcional
apresentou um projeto com o intuito alterar o atual sistema para distritos de 8
representantes eleitos por meio da proporcionalidade.
Tabela 2 – Número de propostas de modificação do tipo de lista apresentados por
respondentes do BLS
Resposta do BLS
(Todas as ondas)
Tema do Projeto Apresentado
Lista Fechada Total
Lista Fechada 5 5
Total Geral 5 5
Fonte: Brazilian Legislative Survey e Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
18
Para esta e as demais tabelas que se seguem foram considerados apenas as propostas apresentadas na
mesma legislatura em que o survey foi aplicado. A escolha por limitar a legislatura se deu em razão de
permitir que os parlamentares mudem de ideia ao longo do tempo sem os penalizar.
21
O mesmo exercício é apresentado na Tabela 2 sobre a questão do tipo de lista. Observa-
se que foram apresentados 5 projetos que dispunham sobre a adoção da lista fechada por
parlamentares que disseram ter preferência por este tipo de lista. Ou seja, não há um
padrão inconsciente, ou estratégico, como ocorre com o sistema de seleção de
representantes.
Tabela 3 – Número de propostas de modificação do tipo de lista apresentados por
respondentes do BLS
Resposta do BLS
(Todas as ondas)
Tema do Projeto Apresentado
Parlamentarismo Total
Presidencialismo 1 1
Parlamentarismo 4 4
Total Geral 5 5
Fonte: Brazilian Legislative Survey e Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
No que compete ao sistema de governo apenas um parlamentar que optou pelo
presidencialismo apresentou uma proposta para a adoção do parlamentarismo. Não
obstante, é notável o baixo número de propostas com o intuído de transformar o sistema
de governo. Ao total foram apresentados 7 propostas para a adoção do parlamentarismo,
sendo que 4 delas foram apresentadas antes do plebiscito de 1993 e o último projeto
apresentado, em 2006, propôs a modificação do presidencialismo com criação do voto
desconfiança ao presidente.
Nossa hipótese, para explicar a aparente contradição entre a preferência declarada pelo
parlamentarismo em todas as ondas do BLS e o baixo número de propostas em prol do
parlamentarismo, é que após o Plebiscito de 1993 e da estabilização monetária
produzida pelo Plano Real as criticas mais fortes ao presidencialismo foram
suplantadas. Parlamentares podem considerar um risco a tentativa de alterar o sistema
de governo, pois de um lado a população rejeitou a alternativa parlamentarista, por
outro a estabilidade do sistema político torna ainda mais improvável uma mudança tão
radical. De maneira geral, não há uma grande inconsistência entre os projetos propostos
e as preferências reveladas no survey. Mas sobre alguns desses pontos é possível ir além
das proposições dos parlamentares. Como é no caso do tema fidelidade partidária, em
que podemos observar se os parlamentares que responderam que são favoráveis a ela,
trocam de legenda.
22
Tabela 4 – Opinião sobre a fidelidade X parlamentares que migraram de partido
Resposta do BLS
(Todas as ondas) Mudou de Partido Total
Fidelidade Partidária Sim Não
Sim 19,2 80,8 100
Não 34,7 65,3 100
Total 24,1 75,9 100
Fonte: Brazilian Legislative Survey e Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
Na
Tabela 4 observamos o cruzamento da pergunta sobre fidelidade partidária com os
dados de migração partidária. Neste são considerados migrantes, apenas os
parlamentares que trocam de legenda na mesma legislatura em que responderam o
survey. Aqui novamente, de maneira geral, o comportamento dos parlamentares é
coerente com suas preferências, a grande maioria dos que respondem favoravelmente à
fidelidade também não trocam de partido. Por questões de confidencialidade não é
possível explorar mais os dados de troca de partido, mas vale notar que parte dos
respondentes favoráveis a fidelidade partidária quando trocaram de partido o fizeram
por razões justificáveis.
Por meio das votações nominais também é possível verificar a consistência entre as
respostas ao survey e o comportamento manifesto dos parlamentares. Neste ponto
optamos por utilizar apenas as votações nominais que tocam efetivamente nas questões
do survey19
. Para tanto utilizamos as nove votações nominais20
que ocorreram durante a
ANC as quais decidiram o formato do sistema eleitoral e do sistema de governo.
19
Poderíamos extrapolar a análise para alguns dos projetos que tocam lateralmente nos temas do survey,
explicitamente no caso da votação do PL. 4470/12, que excluí da contabilização dos valores do Fundo
Partidário e do tempo do horário eleitoral gratuito as cadeiras adquiridas via trocas de legenda no decorrer
do mandato parlamentar inclusive para novos partidos, optamos não fazê-lo, pois nesse caso, o voto ‘não’
há medida não está diretamente relacionado a questão da fidelidade partidária. Uma vez que neste projeto
outras dimensões do jogo político estão envolvidas, o que certamente entra no cálculo dos parlamentares. 20
Foram utilizadas todas as votações ocorreram nas diferentes fases da Assembleia, ou seja, nas
subcomissões, comissões, comissão de sistematização e plenário. Os valores na tabelas representam os
votos agregados dos parlamentares que estavam presentes nessas instâncias e que responderam ao survey,
utilizamos nessas tabelas apenas a onde de1990.
23
Como apontado na introdução, era ponto pacífico entre os analistas que tanto o sistema
de governo parlamentarista, quanto o sistema eleitoral misto seriam aprovados pelos
constituintes. De fato, em especial no tocante ao parlamentarismo, todas as pesquisas
realizadas antes da votação desse tema em plenário revelaram que cerca de 60% dos
parlamentares eram favoráveis a essa medida ( Lamounier & Souza, 1991).
Os dados da onda de 199021
do BLS também apontam que a preferência da Constituinte
era pelo parlamentarismo. Como exposto no Gráfico 2, 80% dos entrevistados se
declaram favoráveis ao sistema parlamentarista. Não obstante, o presidencialismo saiu
vitorioso, a derrota, portanto, é produto da traição de parte dos “parlamentaristas” que
votaram contra sua preferência.
Na Tabela 5 apresentada a comparação entre comportamento dos parlamentares durante
a ANC e a preferencia declarada no BLS de 1990. Observa-se que 43% dos
parlamentares pró-parlamentarismo votaram contra sua preferência durante algum
momento da ANC. Também se pode observar que os parlamentares “presidencialistas”
foram mais coerentes, 90% deles votaram segundo sua preferência manifesta.
Tabela 5 – Comportamento dos respondentes da onda de 1990 em votações sobre o
Sistema de Governo durante todas as fases da ANC 1987-8
Resposta do BLS Votações Pró Presidencialismo Total
(Onda de 1990) Sim Não
Parlamentarismo 43,1 56,9 100,0
Presidencialismo 90,6 9,4 100,0
Total 52,9 47,1 100,0
Fonte: Brazilian Legislative Survey e Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
O ponto sobre o parlamentarismo foi amplamente debatido, não só entre os acadêmicos,
mas também pelos meios de comunicação. Menos debatida foi a votação que assegurou
a permanência do sistema proporcional de votação. Diferente da questão do sistema de
governo, segundo o BLS de 1990 as preferências sobre o sistema eleitoral eram bastante
divididas, ainda que o sistema misto fosse majoritário em cerca de 10 pontos
percentuais. Não obstante este equilíbrio e a confiança de Ulysses Guimarães na
aprovação do sistema misto, o que se observa é que aqueles que declaram preferir o
21
Ressaltemos que nessa onda os parlamentares entrevistados são os mesmo que escreveram a
Constituinte.
24
sistema misto acabaram por votar majoritariamente no sistema proporcional. Vale
ressaltar que o sistema majoritário nunca foi colocado em votação. A disputa, em todas
as fases da ANC, sempre foi entre sistema misto e sistema proporcional.
Tabela 6 – Comportamento dos respondentes da onda de 1990 em votações sobre o
Sistema de Governo durante todas as fases da ANC 1987-8
Resposta do BLS Votações Pró Sistema Proporcional Total
Onda - 1990 Sim Não Abstenção
Majoritário 46,9 53,1 0,0 100,0
Misto 52,0 45,7 2,3 100,0
Rep. Proporcional 86,5 11,9 1,6 100,0
Total 65,5 32,7 1,8 100,0
Fonte: Brazilian Legislative Survey e Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
Na comparação entre comportamento nas votações nominais e as preferências reveladas
temos a maior inconsistência. É provável que parte dessa inconsistência seja explicada
pelo comportamento estratégico dos parlamentares. Nesse sentido Simoni Jr., Silva e
Souza (2009) argumentam que a vitória da representação proporcional pode ser
interpretada em um arcabouço maior que envolveria a provação do parlamentarismo
como sistema de governo na Comissão de Sistematização. No entanto, como os autores
pontuam a mudança regimental provocada pelo Centrão22
e a inversão na ordem das
votações no plenário teriam afetado o acordo e, consequentemente, a aprovação da
representação proporcional e do presidencialismo.
Conclusão
Uma das perguntas que mais incomoda os analistas ocupados com o tema da reforma
política é como um tema que é tão consensual, cuja classe política (bem como a mídia e
a sociedade civil) a todo o momento se manifesta favorável não é aprovado no
Legislativo. Não temos a pretensão de responder essa questão, esse trabalho é
essencialmente exploratório. O objetivo principal era entender a relação entre as
preferências reveladas pelos parlamentares no tocante a reforma política e suas ações no
Legislativo. No entanto, talvez caiba levantar alguns pontos.
22
O Centrão foi um grupo suprapartidário que se articulou durante a fase da Comissão de Sistematização
para alterar o Regimento Interno da ANC 1987-8. Para mais detalhes sobre o Centrão e o impacto das
alterações no Regimento Interno ver: Gomes (2006), Medeiros (2013) e Freitas, Moura, & Medeiros
(2009).
25
Primeiramente, como mostramos, o Legislativo tem tentado aperfeiçoar as instituições
políticas, especialmente as eleitorais. Diversos projetos nesse sentido foram aprovados
desde 1988. Apesar disso nenhuma grande mudança foi aprovada, o que certamente
causa a sensação imobilismo alardeada pela impressa. Também não é verdade que não
tenham sido apresentados projetos, dos mais radicais aos mais minimalistas, inúmeros
projetos que tratam do tema reforma política foram apresentados e, muitos deles
continuam a tramitar nas Casas Legislativas.
Segundo, uma reforma eleitoral mais radical talvez nunca venha a ser aprovada, não só
porque os parlamentares no Legislativo foram eleitos pelo sistema vigente e se sintam
ameaçados com possíveis mudanças. Mas porque como toda reforma, seu caráter
multidimensional de grande vulto implica que muitos interesses são afetados e que as
consequências imprevistas podem ser bastante severas. Como argumentado por
Junqueira (2011) para o caso da incapacidade do Legislativo produzir uma reforma
tributária a despeito do consenso sobre sua necessidade: reformas que afetam interesses
de diversos atores e que possuem múltiplos pontos de veto talvez só saiam do papel
quando feitas de maneira incremental. Neste sentido, as modificações realizadas pelo
Congresso brasileiro ao longo das últimas duas décadas podem sinalizar que os
parlamentares sabendo disso realizam modificações as margens. Em outras palavras, em
pontos em que é possível chegar a um acordo.
Ademais, se por um lado existe um consenso sobre a necessidade da aprovação de uma
reforma política que contribua para melhorar a qualidade da política produzida no
interior de nossas instituições; por outro, não existe um consenso sobre quais são as
soluções que nos levariam a esse patamar tão almejado. Isso é evidenciado pelo número
de propostas apresentadas pelos parlamentares para resolver as “mazelas” do sistema
vigente. Por exemplo, sobre a questão das coligações existem tanto propostas que as
proíbem e como que as verticalizam. Ou seja, mesmo que o diagnóstico seja consensual,
o tratamento não é.
26
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