vision para desarrollo acad edu

UNIVERSIDAD PERUANA LOS ANDESFACULTAD DE INGENIERIA

TRABAJO DE INVESTIGACIÓN DEL AREA DE REALIDAD PERUANA

Ing Econ. Oscar Luis CANTORIN POMA

HUANCAYO - 2008

UNA VISIÓN PARA EL DESARROLLO

PRESENTACIÓN

Una visión para el desarrollo representa unesfuerzo, del autor por querer expresar unhorizonte claro y alcanzable frente a losproblemas que se tiene que afrontar si queremoshablar de desarrollo.

La especificidad de los nuevos enfoques dedesarrollo se caracteriza por enfatizar lalibertad y la expansión de las capacidadeshumanas.

En el pasado reciente, han sido muy importanteslos enfoques centrado en el desarrollo humano,el enfoque de pobreza y equidad, las estrategiasde lucha contra la pobreza, el enfoque de lasnecesidades básicas, los enfoques de género,preservación del medio ambiente, departicipación comunitaria, el enfoque dedesarrollo sostenible, y el enfoque de losproyectos a partir de la planificaciónestratégica y el marco lógico.

Por tanto será importante conocer la aplicaciónde los enfoques de desarrollo mediante elanálisis de los criterios que se vienenplanteando para la formulación de estrategias y

APUNTES DE REALIDAD PERUANA IngEcon. Oscar Luis CANTORÍN POMA

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políticas sociales, que permitirá observaréxitos y fracasos y perspectivas de losproyectos de desarrollo social.


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ENFOQUES Y PARADIGMAS DEL DESARROLLO: CONCEPCIONESTRADICIONALES Y NUEVOS ENFOQUES EN TORNO AL DESARROLLO

INTRODUCCIÓN

Características del siglo XXUna de las características fundamentales del siglo XX en América Latinaha sido el intenso debate en torno al proyecto de sociedad en la quedesearíamos vivir, al tipo de Estado, de economía y de educación quequisiéramos tener en nuestros países. En este proceso, el tema deldesarrollo se ha mantenido vigente en la agenda de los últimos 50 años,hecho que se refleja en la publicación de cientos de libros, revistas,artículos y en la agenda de numerosos eventos en el mundo académico, enlos organismos internacionales y en la sociedad civil. Otro rasgo peculiar del siglo pasado fue la intensificación deldesarrollo desigual de los países y la división del mundo en función alos sistemas políticos, socioeconómicos y al grado de desarrolloalcanzados por éstos. Así, al término de la Segunda Guerra Mundial, elmundo queda dividido en tres grandes bloques: a) Los países capitalistas,modernos, altamente industrializados; b) Los países socialistasrelativamente atrasados, especialmente en lo tecnológico; y c) Los paísespobres, tradicionales, subdesarrollados de economía dependiente, granparte de los cuales enfrentaba aún situaciones de colonialismo yprecapitalismo. Éste será el escenario de los focos de tensión en ladinámica internacional; los conflictos más agudos tendrán como centro alos países atrasados y sus luchas de liberación nacional por ladescolonización, la independencia y el desarrollo; mientras que elconflicto entre el capitalismo y el socialismo tenía un peso estratégicofundamental en los procesos de cambio.Tema central: salir del subdesarrolloEn estas condiciones, el tema principal de la agenda de los países pobresy atrasados, se centró en cómo salir del subdesarrollo, ¿Qué caminosseguir para alcanzar el status de países desarrollados e industrializados?¿Es necesario el capital externo? ¿Es posible cambiar mediante reformas?¿Es posible alcanzar los niveles de desarrollo de Europa Occidental y delos Estados Unidos? ¿Cómo pasar de una economía tradicional basada en laagricultura con técnicas arcaicas a una economía moderna basada en laindustria? ¿Cómo pasar de una economía dependiente, escindida,desarticulada, con mercados incipientes a una economía libre, articuladabasada en el mercado? ¿Es conveniente el capital externo? ¿Cómo poner fina las dictaduras oligárquicas, a los Estados autoritarios, a losregímenes de excepción?Antecedentes de las teorías y políticas de desarrollo


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Entre los 50 y los 70, las teorías y las políticas del desarrolloestuvieron centradas en los aspectos económicos y políticos; después delos 80, se enfatizaron los aspectos sociales, tales como pobreza,analfabetismo, violencia y derechos humanos; desnutrición, salud, yservicios básicos; educación, infancia, juventud, género, crecimientopoblacional, trabajo, ingresos, cuidado del medio ambiente,descentralización, reformas y modernización del Estado.En lo político, las alternativas, con innumerables matices, giraron entredemocracia y autoritarismo; entre reforma y revolución; entreintervencionismo y libre mercado. Los mismos Estados se movieron entredictaduras militares y democracias. En lo económico, el debatetranscurrió entre liberalismo e intervencionismo; la reforma económicaevolucionó de primera a última generación. En el campo del desarrollo,también se dieron cambios de gran importancia; si antes su atención seconcentraba en el asistencialismo, el populismo y la infraestructura, hoyestá orientado al protagonismo de las personas, al desarrollo de suscapacidades, a la participación de la comunidad. ¿Qué es el desarrollo?El desarrollo es un ámbito donde confluyen y, al mismo tiempo, emergen ideas,estrategias, políticas, proyectos y alternativas relacionadas con lopolítico, lo económico, lo social y lo cultural; es el medio que articulalas estructuras con la acción social, la sociedad civil con la economía yel Estado. Sus resultados se traducen en beneficios inmediatos para losindividuos, en cambios para las organizaciones y en impactos importantespara la sociedad, el Estado y la cultura. Por eso, su estudio demanda eluso de una gama de perspectivas teóricas y el uso de conceptos yvariables de carácter histórico, sociológico, antropológico, económico,psicológico y ecológico. En última instancia, se trata de un paradigmaaún vigente, aceptado y reconocido tanto por la comunidad científica yacadémica, como por los organismos multilaterales y el tercer sector.Principales teorías y enfoques de desarrolloLas teorías y los enfoques de desarrollo más importantes han pasado porlas siguientes etapas: a. Predominio de enfoques, teorías y políticas intervencionistas y

proteccionistas durante el período de entreguerras en respuesta a lagran depresión. Se propugnó un modelo de desarrollo a partir de laconstrucción y expansión de un Estado-Nación, fuertemente centralizado,que obstaculiza el avance del mercado y niega la participacióncomunitaria, que dio lugar a la estrategia de industrialización porsustitución de importaciones para los países latinoamericanos.Específicamente, el Estado se orientó a la protección de la industrianacional por medio de aranceles a la importación y políticasimpositivas. No estableció diferencias entre políticas económicas ypolíticas sociales. Este modelo fue significativo entre los años 30 y


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40 en México, Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica; para elcaso de Perú, Bolivia y Ecuador, recién lo fue a partir de los 50. Estemodelo encajó con la ideología y la práctica del Estado populista.

b. Apogeo de las teorías desarrollistas de la Comisión Económica paraAmérica Latina (CEPAL), formuladas inmediatamente después de la SegundaGuerra Mundial en respuesta a las consecuencias de ésta. Entonces, laCEPAL puso énfasis en estrategias de intervención del Estado, políticasproteccionistas y estrategias de crecimiento hacia adentro, como lasestrategias de industrialización por sustitución de importaciones quecontinuaron promocionándose en gran parte de América Latina durante los50, las cuales se prolongaron en el Perú, por dos décadas más que enChile y Argentina, con resultados desalentadores. En la ejecución desus estudios y propuestas de desarrollo, la CEPAL puso énfasis en elenfoque económico, aunque no descuidó la perspectiva política ysociológica tal como se puede constatar en sus documentos. Esimportante destacar que, a partir de los estudios y diagnósticos de larealidad latinoamericana, promovió una serie de teorías y conceptostales como “capitalismo dual”, “capitalismo de enclave”,“centroperiferia”.

c. Insurgencia de los dependentistas, es decir, de los teóricos y de loscríticos de la dependencia y de la nueva dependencia aparentementeopuestos a la CEPAL, que sostuvieron una serie de teorías ambivalentesy contrapuestas pero con pretensiones totalizadoras en torno alcapitalismo dependiente, al rol del capital externo, de las clasessociales y del Estado dependiente teniendo como fundamentos el marxismoy las teorías de la acción social de Max Weber. En cuanto a suspropuestas, variaban desde la cooperación con el capital externo hastala nacionalización de éste. Unos fomentaban la dirección del Estado porla clase media, por la burguesía nacional; otros, por los trabajadores.Pero todos coincidían en la crítica al populismo y en la eliminación dela oligarquía y de los terratenientes mediante reformas, especialmentedel agro. Entre los dependentistas, sobresalieron expertos, consultoresy figuras del mundo académico tales como José Medina Echevarría, AndréGunder Frank, Fernando Enrique Cardoso, Theotonio Dos Santos, Ruy MauroMarini, Enzo Faletto, Octavio Ianni, Agustín Cueva y nuestrocompatriota Aníbal Quijano.

d. A partir de los 80, el pensamiento liberal y neoliberal lograhegemonía a escala mundial, el marxismo entra a una fase dedeclinación, la guerra fría llega a su fin luego de un período dedistensión entre las dos superpotencias -USA y la URSS-, se produce ladesarticulación del bloque socialista. A escala mundial, el marxismo serepliega y se desmantela el sistema socialista al ritmo que inicia unaera de hegemonía del neoliberalismo en la cultura mundial.

e. Predomina el neoliberalismo ortodoxo que orienta las primeras reformasestructurales de la economía de los Estados latinoamericano, queenfatiza el establecimiento de políticas antiinflacionarios, de ajuste


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y estabilización, la reforma tributaria, eliminación de lasrestricciones para el libre mercado, privatización de las empresaspúblicas, liberalización financiera, la reforma del sistema depensiones y la reforma del mercado de trabajo.

f. Entre los 80 y 90, aparecen nuevos enfoques del desarrollo desde laperspectiva social, de género, medio ambiente y democracia, centradosen la persona y el desarrollo institucional impulsados por la“heterodoxia teórica” de la CEPAL, el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial. Específicamente, seprivilegiaron algunos temas como pobreza, salud, educación, mujer,infancia, desarrollo social, desarrollo humano, derechos humanos, medioambiente, gobernabilidad democrática, modernización del Estado,resolución de conflictos y responsabilidad social.


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1. ENFOQUES Y PARADIGMAS DEL DESARROLLO: CONCEPCIONESTRADICIONALES Y NUEVOS ENFOQUES EN TORNO AL DESARROLLO

Principales rasgos en la década de los 80Al iniciarse la década de los 80 se profundizan las desigualdades y lainequidad entre los países centrales y periféricos, entre norte y sur. Enla periferia, se acrecienta la incapacidad para pagar la deuda externa,se profundiza la crisis económica y monetaria, la recesión y ladesaceleración de la economía, el cierre de fábricas, la crisis agraria,la expansión de la micro y pequeña empresa centradas básicamente en elsector servicios. En lo social, aumenta notablemente el desempleo, laviolencia delincuencial, la desintegración social, la crisis familiar, lavulnerabilidad de niños, jóvenes, mujeres, campesinos, comunidadesnativas, discapacitados y ancianos; se extiende y profundiza la pobreza,la exclusión y la discriminación; el crecimiento poblacional en lasciudades impacta en el deterioro y déficit de los servicios de agua ysaneamiento básico, de salud, educación, vivienda y seguridad; ennumerosas zonas, se produce la emergencia y reemergencia de enfermedadestransmisibles que afectan a los más pobres del campo y la ciudad,especialmente de las zonas menos desarrolladas; al mismo tiempo, aumentanlas enfermedades degenerativas; se produce la transición demográfica conla importante reducción del índice de natalidad y la ampliación de laesperanza de vida. En lo político, se logra el restablecimiento de lademocracia y se inicia el proceso de reforma y modernización de losEstados; a su vez surgen las propuestas de gobernabilidad y desarrollo dela democracia, de participación ciudadana y lucha contra la corrupción.En lo cultural, se promueven ideas y proyectos orientados al relativismocultural en oposición al etnocentrismo, al racismo, la marginación y laexclusión; se busca el fortalecimiento de la identidad y el desarrollo dela autoestima; se promueve la inclusión, la integración social y laeducación intercultural. Por último, se experimenta una ampliación yprofundización de los problemas mundiales medioambientales. En el Perú sealerta contra la deforestación de la amazonía y los bosques naturales dela costa, la contaminación de los ríos, lagos y aguas subterráneas. Seestablece un código y una gama de dispositivos a fin de preservar elmedio ambiente, buscando regular las actividades de las empresas minerase industriales a partir de los estudios de impacto ambiental y elcumplimiento de programas de cuidado y protección.Fenómenos mundiales Crecimiento del sector civil a favor del desarrolloEn el contexto mundial se inicia una nueva etapa caracterizada por tresprocesos interrelacionados: la globalización, la revolución científica ytecnológica y la flexibilización del trabajo, que dan origen alcapitalismo global y a una época de globalismo. En este contexto, sólo


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los individuos, las clases y los países mejor preparados y competitivoshan logrado integrarse a estos procesos y consolidar sus posiciones; sinembargo, se hace evidente la ampliación de la brecha entre éstos y lamayoría de los países del tercer mundo y los millones de seres humanos.Lo característico para el desarrollo es que entre los 80 y los 90s seproduce un proceso de rápido crecimiento y expansión de la sociedad civilo del tercer sector. Casi en todas las capitales de los departamentos delpaís aparecen organizaciones no gubernamentales de desarrollo ycoordinadoras de ONGD de alcance regional y nacional; asimismo, semultiplican los proyectos especiales y los programas nacionales quepermiten un acercamiento y cooperación entre el Estado y la sociedad.En conclusión, en las décadas que van del 50 al 80, se difundieronenfoques y teorías macro-sociales en la perspectiva de pensar en el paíscomo totalidad. Como contrapartida, el Estado promovió la formulación yejecución de propuestas principalmente políticas de alcance regional ynacional; por otro lado, las iglesias y algunas ONG pusieron en marchaproyectos de desarrollo con un enfoque asistencialista, desarticulados delos procesos en marcha y con poca capacidad de gestión y planificación.En los 80, hay un proceso de formulación de nuevos enfoques; seespecifican los diagnósticos y las propuestas a nivel de ámbitos localesy comunales; se focalizan las intervenciones según sectores sociales yejes temáticos, lo que sienta las bases para el rápido crecimiento de lasociedad civil, de las ONG y de los programas y proyectos sociales. Alfinal de los 90, se enfatiza el desarrollo institucional, el mejoramientode la gestión, manejo y ejecución de los proyectos. En estos dosperíodos, se generaron un conjunto de enfoques de desarrollo que acontinuación pasamos a revisar.

1.1 Concepciones tradicionales acerca del desarrollo

Teorías de los países desarrollados y subdesarrolladosEntre los 50 y los 70 se formularon una serie de teorías del desarrollo ydel subdesarrollo con el objetivo de caracterizar el tipo predominante desociedad, de economía y de Estado en Latinoamérica. Algunas de estasteorías definían a los países latinoamericanos como “subdesarrollados”,“satélites” o “periféricos”, especializados en la exportación de materiaprima; Europa y los Estados Unidos se definían como “desarrollados”,“metropolitanos” o “centrales”, especializados en la producciónindustrial, el desarrollo tecnológico, el control y el manejo de lasinversiones. Algunos trataron de demostrar la existencia de ventajascomparativas en las relaciones centro-periferia. Otros sostenían que lamayoría de los países latinoamericanos eran duales y escindidos porque enel interior de cada país había una sociedad tradicional, agraria, arcaicay retrógrada, con una economía de subsistencia, en la que prevalecenrelaciones sociales de clientelaje, y otra moderna, con una economía


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industrializada en la que predominan relaciones sociales basadas en lalibertad que posibilitan la movilidad social. La primera estabaconsiderada como una traba para el desarrollo socioeconómico, mientrasque la segunda se orientaba al cambio y al desarrollo. La primera estabaasociada con una economía feudal; la segunda, una capitalista. Aquellaera una rémora para el desarrollo del Teorías del “capitalismo de enclave”Junto a esta visión se formularon otras teorías como la del “capitalismode enclave”, consistente en la introducción de unidades productivas contecnología moderna por empresas extranjeras en un suelo feudal yatrasado, con propósitos puramente extractivos y que no tenían ningúnvínculo con el contexto.Teorías difusionistasLas teorías difusionistas sostenían que el desarrollo podía ser impulsadodesde los países desarrollados y desde los ámbitos urbanos e industrialeshacia las zonas atrasadas, arcaicas y tradicionales. Pero la evaluaciónde los resultados era a la inversa: mientras más se desarrollaba elámbito moderno, mayor era el atraso de las zonas tradicionales, ya que laciudad se servía del campo.Teorías centradas en el rol de las clases socialesAlgunas teorías ponían atención al rol de las clases sociales frente aldesarrollo y buscaban identificar a las que estaban en mejorescondiciones para ejercer la dirección. Unas apostaban por la burguesíanacional; otras, por la clase media. Los críticos de estas teoríasargumentaban la debilidad de la burguesía nacional para promover eldesarrollo de un capitalismo nacional tanto por sus lazos de dependenciacon respecto al capital externo como por su carencia de poder conrelación a la élite oligárquica; también descartaban a la clase media porsu ambivalencia, a pesar de estar mejor preparada en términos educativosy con mejores perspectivas de movilidad social, por lo que apostaban comoalternativa por las clases populares. En este aspecto, las teoríasmarxistas de la dependencia apostaban por la alianza de obreros ycampesinos como base para la articulación de alianzas más amplias con lasclases medias y la burguesía nacional.CEPAL y la planificación del desarrolloLa planificación del desarrollo fue asumida de manera institucional porlas Naciones Unidas y, específicamente, por la CEPAL desde los añosfinales de la década del 40. La CEPAL, bajo la dirección de RaúlPrebisch, fomentó los modelos de desarrollo basados en laindustrialización y el Estado fuerte; puso atención a los factoresestructurales que dificultaban el desarrollo, identificando comoprincipales trabas de éste a la gran propiedad sobre la tierra, al poder


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de las oligarquías nativas, los Estados populistas y la debilidad de lasburguesías nacionales para asumir la dirección del Estado. A partir delos diagnósticos de la realidad latinoamericana, la CEPAL exploró ydiseñó propuestas de mediano y largo plazo. Pero en el mundo académico,sus teorías fueron criticadas por tener un enfoque dirigista y por estarexcesivamente “orientado hacia adentro”.Enfoque dependentista Igualdad entre “lo social” y “lo económico”Por su parte, los dependentistas, exponentes de la teoría de la dependenciapedían implícitamente más intervención estatal y menos dependencia delcomercio y las corrientes del capital; los más conservadores abogaban poruna menor intervención del Estado y medidas económicas más ortodoxas.Además, la industrialización apoyada en la sustitución de importacionesse enfrentó a ciertos problemas en la práctica debido a su sesgoantirural y antiexportador y a la comprobación de que de hecho acentuabala vulnerabilidad externa en vez de mitigarla1.Tanto en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre como en laResolución de la Estrategia Internacional de Desarrollo se hacía especialhincapié en el “desarrollo social”. Según Enzo Faletto, en lasformulaciones de las Naciones Unidas se pretendía que las políticascolocaran en pie de igualdad lo “social” y lo “económico” y que seprocurara desarrollar una metodología de planificación social comocontrapartida de la planificación económica, intentando alcanzar así unenfoque unificado para el análisis y la planificación del desarrollo; deese modo, se daría a las necesidades humanas una mejor respuesta que lasobtenidasIgualdad entre “lo social” y “lo económico”Tanto en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre como en laResolución de la Estrategia Internacional de Desarrollo se hacía especialhincapié en el “desarrollo social”. Según Enzo Faletto, en lasformulaciones de las Naciones Unidas se pretendía que las políticascolocaran en pie de igualdad lo “social” y lo “económico” y que seprocurara desarrollar una metodología de planificación social comocontrapartida de la planificación económica, intentando alcanzar así unenfoque unificado para el análisis y la planificación del desarrollo; deese modo, se daría a las necesidades humanas una mejor respuesta que lasobtenidas hasta ese momento2.Contexto de difusión de principales teorías

1 Pert Rosental. “La evolución de las ideas y las políticas para el desarrollo”. Revista de la CEPAL, Nº 60, diciembre de 1960, p. 9.2 Enzo Faletto. “La CEPAL y la sociología del desarrollo”. Revista de la CEPAL Nº 58, abril de 1996, pp. 191-204.


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Las teorías desarrollistas de la CEPAL y las teorías de la dependencia delos 50 y 60 se difundieron en un contexto de dinamismo de la sociedadlatinoamericana que transcurre entre 1930 y 1970, caracterizado por elpredominio de una economía en crecimiento basada en la exportación deproductos tradicionales y primarios (minería, petróleo, productosagrarios), controlada por capitales externos; por la generación de unproceso de industrialización que se apoyaba principalmente en la demandainterna; por el auge de la inversión pública; por el apogeo del Estadopopulista en crecimiento y expansión de su poder, de su capacidad decontrol, de sus órganos, de su personal y de su presupuesto.Proceso político de confrontaciónEn este contexto, hay un proceso político de confrontación. El auge de los movimientos sociales y la proliferación de los grupos armados impactan negativamente en las débiles democracias; el crecimiento económico llega a su fin, se agota el populismo y se abre un período de dictaduras militares en la mayor parte del continente que se inició en Brasil en 1964, en Perú en 1968 y en Chile en 1971.El patrón de acumulación se basaba en la exportación de sus productosprimarios y llevó a algunos países mejor posicionados en el mercadointernacional, como es el caso de Argentina, a un cierto conformismo enel plano industrial y en el gasto social; como consecuencia, fueperdiendo espacios y competitividad. Un camino inverso siguieron lospaíses del sudeste asiático a partir de los 50, lo que les permitiótransformarse en los nuevos países industrializados (NIC) a mediados delos 80. En el resto de América, los impulsos de industrializaciónacrecentaron la deuda externa.Proceso de urbanizaciónEn el período 50-80, se acelera el proceso de urbanización en todaLatinoamérica. A inicios de éste, la población urbana era menos del 40%,a su término, pasaba del 65%. En el caso del Perú, la población urbanapasa de 35.8% a 63.4% entre 1960 y 1980.Cambios en políticas de desarrolloA inicios de los 70, Chile puso fin a los postulados desarrollistas y a las teorías dependentistas radicales para iniciar una estrategia neoliberal y de reforma de su economía; mientras que el Perú los mantuvo hasta los 80, aunque el proceso de reforma económica recién se inició, de manera autoritaria, a partir del 90.La prolongación de los modelos de desarrollo proteccionistas eintervencionistas y la continuidad del populismo en el Perú hasta los 80ha llevado a algunos expertos en definir a los 70 y a los 80 como décadasperdidas para el desarrollo de la industria, de la burguesía nacional, deuna economía competitiva, para la modernización del Estado y lademocracia. Fue un tiempo en el que no se mejoraron las condiciones y la


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calidad de la educación y la salud de la población; además, porque enestas décadas se ampliaron las brechas del retraso tecnológico y de losíndices de desarrollo con relación a los países del norte, incluso conrelación al resto de América Latina.Como se ha visto, los enfoques tradicionales del desarrollismo y ladependencia se caracterizaron por su alcance nacional y por suspretensiones macrosociales; por esta razón, el desarrollo se pensó máscomo estrategia política, como políticas económicas y muy eventualmentecomo programas nacionales. En este período, el actor principal de laejecución de propuestas de desarrollo ha sido, en lo esencial, el Estado.A finales del período 50-80, se fundaron algunas organizaciones nogubernamentales, como instituciones sin fines de lucro, bajo losauspicios de las iglesias y de las agencias de cooperación de EstadosUnidos, Holanda y de los Países Bajos, las mismas que pusieron en marchaproyectos asistencialistas, de ayuda inmediata, de emergencia.

1.2 El enfoque acerca del desarrollo social

La pobreza: traba el desarrolloEl enfoque del desarrollo social identifica la pobreza como el problemafundamental que traba el desarrollo de los países latinoamericanos y quegenera, como consecuencia, desintegración social, violencia, inseguridade inestabilidad política. En 1989, la CEPAL estimó que el 44% de lapoblación latinoamericana se encontraba en situación de pobreza y que, deeste porcentaje, el 21% se hallaba en situación de indigencia. En el áreaurbana, se estiman estos porcentajes en 36% y 14% y, en el ámbito rural,en 61% y 37%. Es decir, aproximadamente 200 millones de pobres y 88millones de indigentes.3

Dada la magnitud y el crecimiento de la pobreza, se abre una etapaorientada a definirla conceptualmente y a establecer parámetros demedición que permitan distinguir categorías, segmentos y niveles depobreza; así se diferencia “pobreza” de “indigencia”; “pobreza” de“pobreza extrema”, “pobreza crítica” y “pobreza relativa”; “pobrezacrónica” y “pobreza reciente”. Para la medición, se considera el nivel desatisfacción de las necesidades básicas, el ingreso y la canasta básica;para ubicar las zonas de pobreza, se construyen índices a partir delingreso, niveles educativos, acceso a servicios, situación nutricional,condiciones de la vivienda. FONCODES, para la estructuración del mapa dela pobreza, tuvo en cuenta las siguientes variables: infraestructura desalud, infraestructura de educación, transporte y servicios básicos y unconjunto de indicadores para cada caso, lo que le permitió clasificar alos 1818 distritos en los siguientes niveles:3 Sistema Económico Latinoamericano (SELA). “La incorporación de laequidad en la estrategia de desarrollo para América Latina y elCaribe”. XVI Reunión ordinaria del Consejo Latinoamericano.


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SITUACIÓN DE POBREZA N° DE DISTRITOS PORCENTAJEPobreza extrema 201 11.06Muy pobre 592 32.56Pobre 718 39.49Regular 270 14.85Aceptable 37 2.04TOTAL 100.00Fuente: FONCODES: Mapa de pobreza 2000 – Principales indicadores quedefinen el nivel de vida.Asociación a sectores clavesLos análisis de la pobreza se asocian al deterioro de los sectores clavespara el desarrollo social como educación, salud, vivienda, trabajo y lacultura, así como a un conjunto de problemas tales como la degradación delas condiciones sociales, la reducción del ingreso nacional, la inequidady las desigualdades en su distribución, el alto grado de desocupación ysubocupación y el deterioro de los servicios sociales.¿Cómo surge el enfoque del desarrollo social?El desarrollo social es una respuesta a los viejos enfoques de los años50 y 60 que consideraban al crecimiento económico como el principal mediopara reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida. Expertos del BancoMundial inician la construcción de este enfoque en la década del 70 alproponer, en calidad de políticas públicas, un conjunto de estrategiasorientadas hacia el suministro directo de servicios de salud, nutrición yeducación para los pobres.Elementos estratégicos para el desarrollo socialEn los años 80 se identifican dos elementos estratégicos para eldesarrollo social: en primer lugar, el trabajo y, en segundo lugar, elsuministro de servicios sociales básicos en salud, planificaciónfamiliar, nutrición y educación primaria. Para generar trabajo, seconsideraron políticas orientadas a la infraestructura, la tecnología yal aprovechamiento de los incentivos del mercado, de las institucionessociales y políticas. Las experiencias internacionales demostraron queestos elementos necesitaban ser complementarios, ya que, si sólo seestimulaba el trabajo, los pobres podían tener más ingresos, pero malascondiciones de vida y de salud tal como se pudo observar en algunospaíses como Pakistán y Brasil.4

Características del desarrollo social

4 Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo Mundial 1990. Washington, D.C.: Ed.Banco Mundial, 1990. p.14.


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El enfoque critica las viejas ideas de reducir a lo económico y a laspolíticas económicas como la clave o la base para enfrentar los problemassociales; en oposición, promueve una atención a lo social y a lanecesidad de enfatizar y privilegiar las políticas sociales.El enfoque del desarrollo social ha estimulado los programas sociales desalud y trabajo eventual, las estrategias de focalización del gasto, deseguridad alimentaria y las estrategias de equidad. El desarrollo socialha puesto énfasis en el desarrollo de la infraestructura asociado altrabajo eventual, a la ayuda alimentaria, al ingreso mínimo comoestrategias para llegar a los más pobres. Además, este enfoque ha llamadola atención para dar importancia a la opinión y a la decisión de losbeneficiarios y a la participación comunitaria en la planificación yejecución de los proyectos de desarrollo social.El informe del Banco Mundial resume el enfoque en la siguiente hipótesis:a mayor crecimiento, menos pobreza. Esto implica uso intensivo de mano deobra y mayor inversión en el capital humano de los más pobres con lafinalidad de generar y asegurar el crecimiento económico en el largoplazo. Por otro lado, el Banco Mundial recomendaba a los Estados llegar alos pobres principalmente con políticas económicas sin descartar losprogramas orientados específicamente a ellos a pesar de ser menoseficaces. En este sentido, el mencionado informe señalaba:El gasto público bien concebido y orientado con precisión a gruposespecíficos puede desempeñar un papel importante en la lucha contra lapobreza. Pero, por muy eficaces que sean en función de los costos, esosprogramas no pueden sustituir a los esfuerzos encaminados a que laorientación general de la política económica esté más en armonía con lasnecesidades de los pobres. La lucha contra la pobreza no esprincipalmente una tarea a enfrentar mediante proyectos con un enfoqueselectivo, por muy fundamentales que éstos sean. Es una tarea de políticaeconómica en su sentido más amplio.5

Estrategia doble para reducir la pobrezaEn todo el informe se ha puesto de relieve la importancia de unaestrategia doble para reducir la pobreza. Los dos elementos de estaestrategia son:

Un crecimiento eficiente con uso intensivo de mano de obra, basadoen incentivos de mercado, infraestructura física, instituciones einnovaciones tecnológicas de índole apropiada.

5 Banco Mundial. Ibid p. 4.


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Un suministro suficiente de servicios sociales, como los deeducación primaria, atención básica de la salud y planificaciónfamiliar.

Además se requieren transferencias para ayudar a los que de otro modo nose beneficiarían de las medidas –los indigentes, los enfermos y losancianos-, y deben proporcionarse redes de seguridad para proteger a losmás vulnerables a las perturbaciones que reducen los ingresos.6

En conclusión, según Iguíñiz y Jürgen Schuldt, el enfoque del desarrollosocial7 surge en oposición a los enfoques tradicionales que privilegiabanlo económico; se caracteriza por poner énfasis en los elementos socialese institucionales. Identifica la pobreza como problema principal decarácter mundial y señala, al mismo tiempo, que éstos deben enfrentarsecon políticas sociales de largo plazo y mediante un shockinstitucionalizador.

1.3 El enfoque ecológico y el desarrollo sostenible

El concepto de desarrollo sostenibleLa crisis energética de 1973 alerta sobre la atención al manejo de los recursos, nuestra actitud ante la naturaleza y la necesidad de un cambio en el sistema tecnológico que permita, de manera efectiva, el ahorro de recursos, el cuidado y la preservación del medio ambiente. En 1987, la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (la Comisión Brundtland) presenta el informe “Nuestro futuro común” en el que introduce por primera vez el concepto “desarrollo sostenible” como la capacidad orientada a asegurar la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias.8

Logros del enfoqueEste enfoque ha contribuido a la identificación y al análisis de losproblemas ambientales a escala mundial, regional y local al mismo tiempoque ha propuesto una gama de estrategias. Ha identificado como problemasurgentes la contaminación de los ríos, mares y lagos, de los suelos y delaire; la deforestación; el agotamiento de la capa de ozono de laestratosfera, la desertificación y el agotamiento de suelos; la

6 6 Banco Mundial. Ibid p. 157.7 Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jürgen Sculdt. Equidad, integración socialy desarrollo. Lima: Agenda Perú y la Universidad del Pacífico, 1999. pp. 36-44.8 Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 1992. Desarrollo y medioambiente. Washington D.C.: Ed. Banco Mundial. p. 8.


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existencia de agua insalubre y el saneamiento inadecuado; las emisionesde dióxido de carbono, el smog fotoquímico, la lluvia ácida, laeliminación de sustancias y desechos radiactivos y peligrosos.Campos de influencia del enfoque de sostenibilidadEl enfoque de la sostenibilidad se ha extendido a diversos campos. Porejemplo Mario Tapia analiza la especificidad de la sostenibilidad en eldesarrollo rural y establece la relación entre sistemas productivos yzonas agroecológicas pretendiendo vincular lo económico, lo ecológico yla perspectiva holística. En este sentido, sostiene que “que eldesarrollo -para ser sostenible- debe ser económicamente viable ysocialmente equitativo, con lo cual esta propuesta de desarrollo seconvierte en una meta casi inalcanzable para la mayoría de países,incluidos los llamados países desarrollados”.9

El concepto de sustentabilidadPasco Font, tratando de operativizar el concepto de sustentabilidad desdeuna perspectiva socioeconómica, señala la importancia de considerar enuna sola unidad el capital físico, el capital humano y el capitalambiental. En este sentido, sostiene que “una estrategia de desarrollo essustentable si es que, en el proceso de crecimiento económico, el stockde todos los activos de una sociedad se mantiene constante o se eleva alo largo del tiempo. Los activos de una sociedad incluyen bienes decapital tradicionales (maquinarias, fábricas, caminos e infraestructurafísica), capital humano (conocimientos científicos y tecnológicos, asícomo destrezas) y, finalmente capital, ambiental (recursos naturales comobosques, suelos, biomasa marina, petróleo etc. así como la calidad derecursos como el aire y el agua). La restricción del stock de capital seaplica al conjunto y no a cada componente por separado. Obviamente,conforme se explota un recurso no renovable como el petróleo (capitalnatural), el stock de dicho recurso se reducirá a lo largo del tiempo(sin tomar en cuenta nuevas exploraciones y descubrimientos). Sinembargo, en la medida en que se invierta parte de los recursos obtenidospor la explotación del petróleo en generar otro tipo de capital(educación, investigación, carreteras, infraestructura, etc.), el stockde capital se habrá mantenido o incluso incrementado. Esto implica queuna sociedad debería consumir lo que produce menos un fondo paradepreciación e inversión que mantenga o incremente su stock de capital.Por lo tanto, si se quiere medir el crecimiento económico de un país, sedebe descontar la depreciación de todos los stocks de capital y compararcon las nuevas inversiones. Cada vez que los suelos se pierden porerosión o se queman los bosques sin reforestar, el stock de capital de

9 Mario Tapia, “Desarrollo rural en el Perú: los diferentes caminos haciala sostenibilidad” p. 436. (425 a 464). El problema agrario en debate. SEPIA VI.Lima: SEPIA, 1997, pp. 425-464.


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los recursos naturales de un país se ve disminuido y por ende, secompromete el crecimiento futuro. Sin embargo, el sistema de cuentasnacionales imperante en el ámbito mundial no toma en cuenta ladepreciación (o destrucción) de los recursos ambientales (que no sóloabarca recursos naturales sino también aspectos como la calidad del aire,belleza de un paisaje y otras cosas muy difíciles de evaluar de maneraobjetiva).10

¿Conciliación entre economía y ecología?A manera de conclusión, podemos afirmar que se observan problemassociales, económicos y tecnológicos desde la perspectiva de la defensadel medio ambiente. Aparentemente, el desarrollo busca demostrar que nocompite con la economía ni con la sociedad aunque enfatiza la importanciade asegurar los recursos para las generaciones del futuro. Pero elproblema es que, en la sociedad moderna, la defensa del medio ambienteentra en contradicción con los estilos de vida basados en el derroche, elconsumismo y la máxima comodidad; además, se contrapone, en lo económico,con los negocios que buscan una rápida rentabilidad en el corto plazo, loque implica pasar por alto la reposición del stock que reclama PascoFont. En este sentido, resulta difícil conciliar la economía con laecología.En conclusión, el enfoque ecológico y de desarrollo sostenible muestrasus debilidades cuando se propone impulsar estrategias de desarrollodesde su propia lógica, lo cual es problemático dada la interconexión delmedio ambiente con la economía, la sociedad, los Estados, la cultura, lastecnologías y las personas que, a su vez, son instancias contradictoriasentre sí, sobre todo en las sociedades desiguales. En este sentido, esteenfoque está encontrando serias críticas como las que formula Mansilla.11

En su trabajo, éste critica la propuesta de sostenibilidad, la misma queconcibe equivocadamente el progreso como un fenómeno permanente, perennee inagotable. Explica que los recursos son decrecientes, agotables ylimitados debido a la capacidad cada vez menor para la autoregeneraciónde los ecosistemas naturales, como los bosques tropicales, los cuales nose pueden reponer con capitales de naturaleza distinta.

1.4 El desarrollo humano

¿Cómo surge el enfoque del desarrollo humano?El enfoque del desarrollo humano surge con la intención de hacer notarque el objetivo central de la actividad humana es el desarrollo humano yno sólo el crecimiento económico. A partir del primer informe del PNUD,

10 Alberto Pasco Font Quevedo: Desarrollo sustentable en el Perú. Lima:Agenda Perú, 1999. pp.5-6.11 H.C.F. Mansilla. “Cuestiones ecológicas y postulados democráticos”.Nueva Sociedad Nº 171, 2001. pp. 34-42.


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de 1990, se ha ido cristalizando y perfeccionando este enfoque como unproceso en el cual se amplían las oportunidades para las personas a finde que éstas puedan acceder a una vida más larga, más saludable y másplena: “El objetivo básico del desarrollo humano es crear un ambientepropicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada,saludable y creativa”.12

El PNUD frente al desarrollo humano en el PerúEl PNUD, en su primer informe acerca del desarrollo humano en el Perú,sostenía: Este enfoque nos conduce, pues, a mirar el desarrollo de unamanera integral y universal. Se trata de un paradigma que coloca al serhumano como centro del desarrollo y valora la vida en sí misma. Es decir,no valora la vida simplemente porque las personas pueden producir bienesmateriales, por importantes que éstos sean, ni valora la vida de unadeterminada persona más que la de otra.13

El desarrollo humano no confunde, pues, los fines con los medios. Desde esta óptica, el crecimiento económico es un medio pero no un fin en sí mismo [...]. El enfoque del desarrollo humano permite superar las visiones tradicionales del desarrollo y rescatar la centralidad de los seres humanos en los procesos que configuran sus vidas.14

Principios del desarrollo humanoEn este informe se definió como principios del desarrollo humano: laparticipación, la equidad y la sustentabilidad. Se definió laparticipación de las personas como el ser sujetos de su propiodesarrollo; la equidad, como igualdad en el acceso a las oportunidades,entre hombres y mujeres, entre países y entre generaciones; lasustentabilidad (entendida como reproducción de la vida, como duración),como la aspiración ética de asegurar igualdad de oportunidades tanto alas generaciones del presente como a las futuras y de garantizar lasupervivencia del planeta y de sus habitantes. El informe del PNUD del2002, publicado en el Perú, resalta el creciente interés por eldesarrollo humano a partir de 1997 cuando el PNUD publica el primerinforme sobre el desarrollo humano del Perú y, por su lado, AcciónCiudadana, la “Evaluación social del desarrollo humano en el Perú”. Ambosdocumentos están considerados, hasta el momento, como las referenciasobligadas de la aplicación de esta perspectiva a la realidad peruana.15

Bases para la construcción del desarrollo humano

12 PNUD. Informe de 1990. pp.31.13 PNUD. Informe sobre el Desarrollo Humano del Perú. Temas yexperiencias. Lima, 1997. pp.16.14 Ibid. pp. 17.15 PNUD. Informe sobre desarrollo humano Perú 2002 – Aprovechando las potencialidades. p.XI


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Este nuevo enfoque rápidamente ha logrado posicionarse según susdefensores, debido al “carácter socialmente incluyente y a su esenciahumanista” que hoy trata de expresar. En la actualidad, se sostiene queel desarrollo humano debe construirse sobre la base de la productividad,la equidad, la sostenibilidad y la participación. Se considera como unapropuesta de organización de la economía, de la sociedad y el Estado.

La concepción del desarrollo humano, como proceso y como fin,distingue claramente entre la formación de capacidades humanas yla manera como los individuos emplean las capacidades adquiridas.La primera alude a la salud y al conocimiento; la segunda, altrabajo, a la creación y al descanso.16

Medición en el desarrollo humanoLa unidad de medida de este enfoque es el Índice de Desarrollo Humano(IDH), que incluye la esperanza de vida al nacer, calculada como índicecon un mínimo de 25 y un máximo de 85 años; un componente de educaciónintegrado por el alfabetismo de adultos, una tasa bruta combinada de lamatrícula primaria, secundaria y terciaria, que en 1997 en el Perú seprefirió reemplazarla por el promedio de años de estudio; y una medidadel ingreso real ponderado por el nivel de ingreso, a paridad del poderadquisitivo, que se reemplazó por ingreso promedio mensual per cápita delhogar para evitar las distorsiones que se presentan en algunosdepartamentos como Loreto y Moquegua. Para lograr una medición que permitiera hacer comparaciones con otrospaíses, se utilizó una metodología que combinó métodos cualitativos ycuantitativos a partir de un conjunto de indicadores que dan cuenta delogros evidentes a partir de una serie de factores de la realidad. COMPONENTES DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO – 1997

FACTORES VARIABLES INDICADORES

Situación nutricional de la población, calidad de los programas de salud pública, niveles de sanidad ambiental, desarrollo de la infraestructura sanitaria, existencia de profesionales de salud, políticas de prevención de enfermedades.

Longevidad Esperanza de vida al nacer

Nivel educativo mayor crecimiento del PBI.

Alfabetismo adulto

Promedio de años de estudio

Nivel de vidaIngreso promedio mensual per capita del hogar

16 Ibid, p. 2


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Los países que tienen el más alto IDH están más próximos a 1; mientrasque los países de más bajo IDH están próximos a cero. En 1999, los cincopaíses de mayor IDH fueron Noruega, Australia, Canadá, Suecia y Bélgica.El desarrollo humano y el Crecimiento económicoLa polémica entre el desarrollo humano y el crecimiento económico aúncontinúa no obstante que se han publicado trabajos17 en los que se tratade demostrar una relación de complementariedad entre ambos y que existeuna cadena de factores que va del crecimiento económico al desarrollohumano cuyos eslabones claves son el PBI, la distribución del ingreso, laasignación de recursos y el gasto social, así como las actividades de lasONGD, así como otra cadena que va del desarrollo humano al crecimientoeconómico, donde los principales eslabones son la educación que eleva laproductividad, genera el cambio tecnológico en la industria y que influyeen el incremento de los ingresos, y el mejoramiento de la salud, queinfluye en la productividad de las personas. Concluyen en algunashipótesis claves:

A mayor crecimiento económico, mayor desarrollo humano Mientras más alto sea la proporción del PBI destinado al gasto

social, mayor será el desarrollo humano; A mayor desarrollo humano, mayor crecimiento del PBI; Mientras más equitativa fuera la distribución del ingreso, mayor

será el crecimiento del PBI.El enfoque del desarrollo humano se ha ido perfeccionando durante laúltima década. En este sentido, es notorio el impacto de las concepcionesde Amartya Sen, premio Nóbel de Economía en 1999. De igual modo, elinforme sobre el desarrollo humano en el Perú del 2002 incorpora a escalaconceptual elementos del enfoque de este autor. Considera comocomponentes del IDH la esperanza de vida, alfabetismo de las personas de15 años o más, matrículas y el ingreso per cápita. Por último, presentainformación del IDH por provincias rankeándolas y clasificándolas en cincoestratos: 19 del estrato alto; 35 del estrato medio-alto, 32 del estratomedio, 53 del estrato medio bajo y 51 del estrato bajo.

En conclusión, el enfoque del desarrollo humano se propone ir más alládel debate en torno al crecimiento de la producción para convertirseen un debate sobre los fines últimos. “Se inspira en las metas delargo plazo de una sociedad y hace radicar sus principios en unavisión histórica humanista.”18 También es importante tener en cuentalos aspectos integrantes del desarrollo humano: “La formación decapacidades humanas -tales como un mejor estado de salud,

17 Gustav Ranis y Frances Stewart. “Crecimiento económico y desarrollo humano en América Latina”. Revista de la CEPAL. Nº 78, diciembre 2002. pp. 7-24.18 PNUD. Informe sobre el desarrollo humano, 1990.


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conocimientos y destrezas- y el uso que la gente hace de lascapacidades adquiridas –para el descanso-, la producción o lasactividades culturales, sociales y políticas[...] El ingreso es sólouna de las oportunidades que la gente desearía tener, aunqueciertamente muy importante. Pero la vida no se reduce a eso. Por lotanto, el desarrollo debe abarcar más que la expansión de la riqueza ylos ingresos. Su objetivo central debe ser el ser humano”.19

1.5 Acerca del capital social

Objetivo del desarrollo del capital Social En este enfoque se propone que el desarrollo económico y el desempeñoinstitucional dependen del nivel de capital social alcanzado por lasociedad. La hipótesis que se sostiene es que, a mayor capital social,mayor integración de la sociedad y mejor desempeño institucional. Importancia del capital socialNorbert Lechner, exponente de este enfoque, trata de demostrar laimportancia del capital social en la reducción de la incertidumbre y enel incremento de la integración. El capital social depende tanto delnúmero de organizaciones sociales como del índice de capital social cuyoscomponentes son las relaciones de confianza social, la percepción dereciprocidad y la existencia de un compromiso cívico. Teniendo en cuentala realidad chilena explica que, en la sociedad, hay una distribucióndesigual de capital social que favorece básicamente a los estratos altosy que este capital tiene la particularidad de acumularse históricamente.Por otro lado, sostiene que su acumulación es problemática frente a unaserie de dinámicas como es, en primer lugar, el proceso de individuación.En segundo lugar, a las nuevas formas que adquiere el consumo basado enel juego de los deseos, el tiempo libre y en nuevas formas de accióncolectiva. En tercer lugar, las características de los espacios públicoscomo la televisión, la plaza comercial. Y, en cuarto lugar, el proceso deconversión de la vida cotidiana y de la convivencia social en dinámicaseminentemente estéticas o en la “estatización de la vida cotidiana”.

En conclusión, en este enfoque, se busca asumir una visióncultural del desarrollo, teniendo como eje al individuo y alconjunto de nuevos procesos sociales en los que interviene. Suimportancia radica en mostrarnos una nueva perspectiva desde laacción, el individuo y la interacción, a diferencia de losenfoques tradicionales que pusieron énfasis en la lógica de lasestructuras y de las colectividades. Por último, también esimportante señalar que, en este enfoque, se requiere trabajar susindicadores y su operativización en proyectos.

19 PNUD. Informe sobre el desarrollo humano. Perú, 2002. p. 2


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1.6 El enfoque de género

¿Cómo surge el enfoque de género?El desarrollo desde el enfoque de género se formula en los años 80 ytiene como antecedentes las ideas y las propuestas del movimientofeminista desarrollado en Europa y América Latina en las décadas del 60 ydel 70. El enfoque se institucionaliza en los 90 cuando el Banco Mundial,desde 1992, lo asume como requisito fundamental para su propio desempeñoy como recomendación para la formulación de políticas y planes dedesarrollo por parte de los gobiernos de toda la comunidad jurídicainternacional. Este nuevo giro tiene relación con el ascenso de un nuevoliderazgo en los organismos internacionales integrado por profesionalesque participaron en los grandes movimientos estudiantiles, pacifistas yfeministas de los años 60 y 70.Sustentos del enfoque de géneroLas desigualdades de género afectan de manera fundamental a las mujeresen cuanto a oportunidades de trabajo, desarrollo de capacidades y accesoa servicios. Estas desventajas han sustentado la pertinencia y la rápidaacogida de este enfoque por diversos actores del desarrollo. El enfoquede género es también una respuesta al desfase persistente entre laprofundidad y velocidad de los cambios producidos entre las relaciones degénero por un lado y por otro, los grandes cambios generados tanto por laprimera y segunda revolución industrial y por la revolución científica ytecnológica en marcha, así como por los procesos de modernización ydemocratización de los sistemas políticos y de globalización yliberalización de la economía mundial. Este desfase es mucho más profundo en los países atrasados de Asia,África y América Latina y, dentro de éstos, en las regiones y ámbitos demayor pobreza y exclusión, donde las mujeres son consideradas comopersonas de segunda categoría o “personas ausentes”, que viven sometidasa estructuras de dominación, violencia y maltrato debido las debilidadesde la industrialización, a la persistencia del dominio doméstico, laexclusión del mercado de trabajo, o en situaciones en las que se reconoce-en el plano ideal- sus derechos, intereses y necesidades, mientras que -en lo real- se les limita y, cuando no, se atenta y se les niegacotidianamente.Sustento teórico del enfoque de géneroEl enfoque de género se sustenta en una serie de perspectivas teóricasque van desde el funcionalismo sociológico que centra sus análisis en losroles y funciones de género como una parte necesaria de la dinámica defuncionamiento y de la supervivencia de un sistema social. El impacto deeste enfoque ha servido para justificar y mantener la subordinación de lamujer. Por otro lado, algunos enfoques feministas han tendido aidentificar al hombre como el enemigo principal, como el causante funesto


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de todas sus desgracias y han olvidado las relaciones de clase, lossistemas y las estructuras de dominación. No obstante, el carácterconflictivo de las teorías de los 70s, éstas contribuyeron a plantear elproblema de la situación de la mujer, a denunciar los sistemaspatriarcales y machistas, las desigualdades de salario y de oportunidadesen los mercados de trabajo, la existencia de estereotipos y prejuiciosque alimentan la discriminación de las mujeres, las limitaciones de susderechos de participación política y a sentar las bases para laconstrucción de una identidad de género.La mujer: centro del enfoque de géneroEl enfoque de género ha centrado su atención en la mujer. Esto esjustificable por todas las desventajas históricas y por ser el aspectomás vulnerable en esta relación. Pero el enfoque de género no sóloimplica la feminidad, aunque, por lo general, se ha circunscrito a ella ymuy poca atención se ha puesto en la masculinidad. Un enfoque de génerointegral debe contemplar ambos aspectos. Esta observación es importante,ya que observando las estadísticas de escolaridad, estudiosuniversitarios y empleo calificado, se percibe un importante crecimientodel acceso de la mujer y un relativo estancamiento y decrecimiento de laparticipación de los hombres; es decir, con la globalización y latendencia a la priorización del sector servicios sobre la industria en laeconomía, las mujeres están encontrando mayor acceso al mercado detrabajo en algunos sectores en una relación casi de dos a uno. En estesentido, se está produciendo un quiebre del predominio histórico de lamasculinidad y el inicio de una tendencia hacia el equilibrio de género.Objetivo actual del enfoque En la actualidad, el enfoque de género tiene como objetivo expandir laslibertades para las mujeres. Se orienta al empoderamiento de las mujeres enla expansión de sus capacidades, en la dinámica de las relacionessociales, en el conocimiento y el manejo tecnológico, en el ejercicio desus derechos, en la defensa de sus intereses y aspiraciones y en lasatisfacción de sus necesidades. El empoderamientoIrene López enfoca el empoderamiento como una estrategia ligada a laestrategia de mainstreaming o “integración a la corriente principal”. Ambasestrategias se sustentan en una concepción multidimensional del poder,que comprende tanto los aspectos externos del mismo que se traduce en laimposición de la voluntad de unos sobre otros desde la perspectiva delconflicto; como de los aspectos internos y subjetivos, que se sustenta enla capacidad de percibir los intereses y necesidades de todos losactores, desde la perspectiva de la integración y la complementariedad.Objetivo del empoderamiento como proceso


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Por consiguiente el proceso de empoderamiento se propone acceder yampliar todos los espacios y mecanismos que permitan a las mujeresexpresar y ejercer sus propios intereses y necesidades. Lograr cambiosinmediatos en su condición económica, sea de pobreza y bajos salarios porejemplo; y cambios estratégicos en su posición social en la familia, enel trabajo, y en el .ámbito público lo cual implica reconocimiento yrespeto de sus intereses y derechos.

Mainstreaming“Mainstreaming se formula como una estrategia que sitúa las cuestionessobre igualdad entre los géneros en el centro de las decisiones políticasmás importantes, de las estructuras institucionales y de la asignación derecursos más relevantes, incluyendo los puntos de vista y prioridades dehombres y mujeres en la toma de decisiones sobre los procesos y objetivosde desarrollo”. 20

La perspectiva del PNUD, aparentemente apuesta en el plano institucionalpor la idea de “dar poder”, esta idea se desprende del Índice deDesarrollo de Género (IDG) y el Índice de Potenciación de Género (IPG).El IDG tiene vinculación con el desarrollo humano, mientras que el IPGtiene vinculación con las esferas de poder, la participación de la mujeren el parlamento. Asociado a estas perspectivas, el empoderamiento tambiénse ve como transferencia de poder desde la planificación o desde arriba,desde las esferas del poder hacia los de abajo, a los que están fuera delpoder o desempoderados.Términos alternosIntentando superar las ambigüedades de este término hay quienes hanoptado por el término autoempoderamiento o “self-empowerment” para insistir enla autonomía y la capacidad decisoria de los actores.El empoderamiento no es sólo un concepto; es también una estrategia,incluso puede verse también como un proceso de lucha política tanto en laesfera del Estado como de la sociedad civil, tanto a escala de lasociedad, de las organizaciones, como en las relacionesinterindividuales. El empoderamiento como valor, como objetivo y comoestrategia está ligado a conceptos vitales para el desarrollo comolibertad, autoestima, desarrollo personal, dignidad, autonomía eidentidad. Desde esta perspectiva, el empoderamiento implica la acciónindividual y colectiva en los múltiples tejidos sociales, laparticipación en las organizaciones y en los movimientos sociales. Parala comprensión de los escenarios y la dimensión del empoderamiento, esimportante el enfoque de las redes sociales, porque posibilita visualizar

20 Irene López Méndez, Empoderamiento y mainstreaming: estrategias para laigualdad entre los géneros. Revista Española de Desarrollo y Cooperación, Nº6,2000. p.72.


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los escenarios y los actores que luchan por el empoderamiento o que seresisten a desprenderse de sus cuotas de poder.

1.7 El desarrollo como libertad. El enfoque de Amartya Sen

Concepto del enfoque de Amartya SenEl economista hindú Amartya Sen, premio Nóbel de Economía en 1998, hadesarrollado una nueva perspectiva acerca del desarrollo, donde entiendeéste como un proceso de expansión de las libertades reales de quedisfrutan los individuos. La expansión de la libertad es el objetivocentral o el fin primordial del desarrollo que orienta para suconsecución una serie de medios tales como el PBN, las rentas personales,las instituciones sociales y económicas, los servicios básicos, losderechos políticos y humanos, los procesos de industrialización ymodernización. Además, tal objetivo implica la eliminación de una seriede fuentes de privación como son las desigualdades sociales, lasinequidades de género, pobreza, los sistemas autoritarios, la escasez deoportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas.El rol fundamental de la libertadPara Amartya Sen, el sentido de la vida y de los esfuerzos por alcanzarmayor riqueza o bienestar se explica por el interés de lograr mayorlibertad; por otro lado, si hay privaciones, inseguridad económica,hambrunas y oportunidades limitadas, es porque hay problemas en cuanto ala libertad individual. Además, considera que las restricciones delmercado limitan la expansión de las libertades.Las libertades fundamentales son las capacidades que tienen las personaspara realizar múltiples actividades y funciones. Rescatando elpensamiento de Adam Smith, nos dice21 que éste no sólo se preocupó de larenta real y de la cesta de bienes de los individuos, sino también de lacapacidad individual, por ejemplo, para aparecer en público sinsonrojarse. Se trata, entonces, de la capacidad de las personas parafuncionar, es decir de la capacidad para hacer cosas. También ve lalibertad como capacidad para evitar la desnutrición, la mortalidadinfantil, para leer, escribir, calcular, para la participación política yla libertad de expresión. Además, concibe la libertad como un fin y, almismo tiempo, identifica un conjunto de libertades instrumentales comolas libertades políticas, los servicios económicos, las oportunidadessociales, las garantías de transparencia, la seguridad protectora. “Estaslibertades instrumentales tienden a contribuir a la capacidad general delas personas para vivir más libremente, pero también contribuyen acomplementarse [...] La tesis de que la libertad no sólo es el objetivo

21 21 Amartya Sen. Desarrollo y libertad. Colombia: Planeta, 2001. p.98.


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primordial del desarrollo sino también su medio principal estárelacionada con estas conexiones”.22

¿Qué es la capacidad?En este sentido, la “capacidad” de una persona debe entenderse como laposibilidad de realizar diversas combinaciones de funciones. “Por lotanto, la capacidad es un tipo de libertad; la libertad fundamental paraconseguir distintas combinaciones de funciones (o, en términos menosformales, la libertad para lograr diferentes estilos de vida)”.23

Niveles de la acción socialLas capacidades humanas se ejercen en todos los ámbitos de la acción social; no obstante ello, Amartya Sen ubica tres niveles que siempre deben tenerse en cuenta:

1. Su importancia directa para el bienestar y la libertad de los individuos;

2. El papel indirecto que desempeñan al influir en el cambio social;3. El papel indirecto que desempeñan al influir en la producción

económicaLa pobreza desde el enfoque de Amartya Sen Desde este enfoque, analiza un conjunto de problemas del desarrollo talescomo el mercado, la importancia de la democracia, los derechos humanos,la libertad individual, el crecimiento poblacional, las hambrunas y lapobreza. Específicamente, al referirse a la pobreza, la concibe como laprivación de capacidades básicas y no meramente como la falta deingresos, como es el criterio con el que se le identifica generalmente;no sólo se trata de un problema de bajos ingresos, sino, ante todo, de laprivación de capacidades. Su enfoque “centra la atención en lasprivaciones que son intrínsicamente importantes (a diferencia de la rentabaja, que sólo es instrumentalmente importante”,24 es decir distingue elaspecto esencial, determinante y característico del problema, de loeventual, instrumental y de la manera cómo se expresa. Este razonamientonos lleva a pensar que el sólo hecho de obtener más ingresos sin eldebido desarrollo de las capacidades no garantiza una superación de lapobreza.Importancia del mercado y las oportunidades socialesSostiene que la pobreza, las desigualdades sociales y las diferencias enlos estilos de vida dentro de una sociedad no sólo tienen que ver con lasdiferencias de rentas e ingresos, sino con una serie de contingencias, de

22 22 Ibid. p. 57.23 Ibid. p. 100.24 24 Ibid. p. 114.


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oportunidades, de los contextos regionales y, sobre todo, tiene que vercon las capacidades individuales.En el estudio acerca del desarrollo, Amartya Sen toma como clave laslibertades, pero también considera fundamental el mercado y lasoportunidades sociales. Entender el desarrollo como libertad implicaevaluar sistemáticamente instituciones como el mercado, el sistemademocrático, los medios de comunicación y el sistema público dedistribución.Con relación al desarrollo humano, Amartya Sen sostiene que éste creaoportunidades sociales, contribuye a la expansión de las capacidadeshumanas y a la mejora de la calidad de vida.En síntesis, para Amartya Sen, el desarrollo es un proceso de expansión de las libertades y de las capacidades de los individuos:La libertad se caracteriza por tener diversos aspectos relacionados contoda una variedad de actividades y de instituciones. No puede generar unavisión del desarrollo que se traduzca fácilmente en una sencilla“fórmula” consistente en acumular capital, abrir los mercados o elaboraruna planificación económica eficiente (aunque cada uno de estos rasgosencaja en la descripción más amplia). El principio organizador que colocalas diferentes partes y piezas en un todo integrado es la preocupaciónglobal por el proceso de aumento de las libertades individuales y elcompromiso social de contribuir a llevarlo a cabo. Esa unidad esimportante, pero al mismo tiempo no podemos perder de vista el hecho deque la libertad es inherentemente un concepto diverso, en el que –comohemos señalado con frecuencia- intervienen consideraciones relacionadascon los procesos, así como consideraciones relacionadas con lasoportunidades.25

1.8 El enfoque de las redes sociales

Teoría de las redesLa teoría de las redes sociales es una herramienta de gran efectividadtanto para el diagnóstico de los actores sociales relacionados con losproyectos de desarrollo social en el ámbito local, regional o nacional,como para la formulación de las alianzas estratégicas, la sustentación dela viabilidad social y la sostenibilidad de los proyectos.¿Cómo surge la teoría de las redes?Se trata de una teoría generada por la Sociología y la Antropologíainglesa y norteamericana para el estudio de las funciones y lasrelaciones sociales en los sistemas sociales. Sobre sus contenidos ycaracterísticas se han elaborado numerosos trabajos durante los años 70 y80, pero recién a fines de los 90 ha cobrado importancia luego de ladeclinación de los enfoques evolucionistas y funcionalistas que dieron

25 Ibid. p. 356.


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paso al auge de las teorías de la acción social, de la interacción y alos estudios acerca de la lógica de los actores De ahí que la revistaespañola Política Social dedicó íntegramente el Nº 33 del año 2000 al análisisde su metodología, de sus objetivos y de sus fundamentos. Algunos de losartículos publicados en este número serán comentados más adelante.Ventajas del enfoqueEste enfoque es útil para conocer los vínculos entre las personas, gruposy organizaciones involucradas en un proyecto de desarrollo social; puedeorientar tanto los diagnósticos de base como determinar a todos los quese involucren en el proyecto. En este sentido, la teoría de las redessociales mantiene todo su vigor, sobre todo, para el análisis de lasestrategias sociales y para orientar las investigaciones en torno a losmúltiples vínculos entre los miembros de una comunidad. El enfoque deredes permite una visión integral, tanto del todo como de las partesconstitutivas de un sistema social, sea éste una comunidad, región o unasociedad. Permite ubicar los vínculos interindividuales que generan losgrupos, las alianzas y los tejidos existentes tratando de determinar losniveles de integración; las relaciones de hegemonía; y los flujos decomunicación e información en el interior de las organizaciones y entreéstas y la sociedad mayor.La teoría de las redes, en este sentido, permite unir el nivel micro ymacro en el análisis social; enfoca y analiza la relación entre lainteracción de los individuos, de los pequeños grupos y organizacionescon las estructuras macrosociales. En este sentido, su enfoque plantealas bases para comprender los impactos que puede alcanzar la acciónInterindividual en la organización de la comunidad, en la estructurasocial, en la estructura política, en la movilidad social y la cohesiónsocial. El análisis de las redes sociales es un instrumento fundamentalpara ubicar a los actores sociales en un sistema social precisando lascaracterísticas, el tamaño y el número de sus vínculos; el tipo y lamagnitud de sus intereses, necesidades y aspiraciones; sus formas deorganización, de trabajo, de lucha y de comunicación; sus vínculos conindividuos y organizaciones de otros grupos.

Algunos elementosLa redUna red abarca los vínculos directos e indirectos que tiene un individuocon otras personas. La red es “un conjunto de lazos que vinculan a losmiembros del sistema social a través, y más allá, de las categoríassociales y los grupos cerrados” (Barry Wellman, 1997: 50). Las redes segeneran a partir de los procesos de interacción social entre personas quese vinculan de manera permanente o esporádica; las redes se construyen apartir de la familia, de la escuela, del barrio, del trabajo y de lasorganizaciones; en estos espacios, se establecen conexiones duraderas,


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que pueden suspenderse y reactivarse en el tiempo. Los vínculos puedenser íntimos como ocasionales.Tipos de redesTipo de redes. Por su forma, pueden ser redes en cadena, en órbita, enanillo. Por sus integrantes, pueden ser personales, grupales uorganizacionales. Los estudios referidos a redes personales oegocéntricas, de individuos focales, son importantes porque permitenidentificar los vínculos más fuertes de un individuo con determinadosparientes o vecinos, así como los vínculos más débiles y eventualesdentro de un conglomerado. Estos vínculos permiten visualizar flujos deinformación y de diversos recursos. En el análisis de redes a escala degrupos, se ha enfatizado la “movilización por recursos” para explicar elcomportamiento político, los vínculos entre individuos y organizaciones.Un tercer ámbito que explora este enfoque son los vínculos de dependenciaexistentes en sistemas de estados-nación y entre otros grupos de interésmacroestructurales.Densidad, alcance y rangoPara el análisis de las redes, se consideran un conjunto de variablestales como la densidad, que indica el grado en que se han efectuado todoslos vínculos posibles entre las personas dentro de una red. Alcance es elnúmero de pasos que necesita una determinada persona en una red paraalcanzar a otra dentro de una red. El rango es la cantidad de contactosdirectos. Principios del análisis estructural.Barry Wellman presenta, en su trabajo, cinco principios generales que, ensu opinión, guían en su conjunto el trabajo de análisis estructural delas redes:a. Las relaciones sociales estructuradas constituyen una fuente más

poderosa de explicación sociológica que los atributos personales delos miembros del sistema. Los individuos tienen sus propios atributos.Pueden ser de tipo biológico: sexo, edad; o de tipo social, que ve elstatus social, el nivel socioeconómico o las actitudes políticas. “Cadauno es tratado como una unidad independiente de análisis y es“amontonado” en categorías sociales con otros que poseen perfilessimilares de atributos. El método de análisis, sea la tabulacióncruzada u otros, clasifica a los individuos que poseen una combinaciónsimilar de atributos en celdas analíticas similares; por ejemplo, lasmujeres mayores de alto status socioeconómico que votan por el PartidoRepublicano” (Barry Wellman, 2000: 61).

b. Las normas surgen a partir de la ubicación en sistemas estructuradosde relaciones sociales. Es decir, se trata de buscar las explicacionesen las regularidades de los comportamientos reales de la gente antesque en las regularidades de sus creencias acerca de cómo es que debencomportarse. Los estructuralistas no niegan la existencia y fuerza de


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las normas, pero asumen que las normas actúan sólo dentro de lasrestricciones y oportunidades que las estructuras sociales proveenpara la conducta humana (Barry Wellman, 2000: 65).

c. Las estructuras sociales determinan el funcionamiento de lasrelaciones diádicas (entre dos personas). “En la comunidad, muchoslazos personales persisten porque los participantes se encuentraninvolucrados en una estructura social –parentesco, grupos de trabajo,círculos de amistad, redes vecinales- que los condiciona a continuar yno debido a que cualquier miembro de la diádica disfruta de estar conel otro” (Barry Wellman, 2000: 67). Una relación diádica está inmersaen las relaciones sociales, lo que permite que cada miembro tengaacceso indirecto a todas aquellas con quienes su contraparte estáconectada, lo que facilita acceso a los recursos. Los lazos indirectosvinculados en términos de relaciones compuestas (e.g. “el amigo de miamigo”) hacen que los miembros de una red formen parte de grandessistemas sociales, transmitiendo y asignando recursos escasos.

d. El mundo está compuesto por redes no por grupos, incluso redes deredes. Al ver el mundo así es fácil comprender las complejasjerarquías de poder, donde las relaciones internas y externas de unpaís se interceptan y se modifican entre sí.

e. Los métodos estructurales suplen y suplantan a los métodosindividualistas. Para ello definen como unidad de análisis la relacióncon sus atributos específicos. Una relación puede ser la relación deparentesco, vínculos de comunicación entre funcionarios de unaorganización, la amistad en un grupo de amigos. La relación es unpatrón, sus atributos son diferentes a los del individuo. Por ejemplo,la amistad (atributo del individuo) puede verse si es transitiva oaglomerada, que son atributos de la relación, así como la circularidadde la jerarquía de comunicación, exclusivismo de la amistad, etc.

Marco teórico generalLuc Racine propone un marco teórico general para explicar el análisis delas redes social a partir de los siguientes conceptos:Lo social es un conjunto de procesos de circulación en el que productos obienes circulan de un agente a otro.Un agente puede ser un individuo o un grupo.Un producto tiene dos dimensiones: la material y la simbólica.Producto material es cuando predomina la dimensión material.Información o producto simbólico es si predomina la dimensión simbólica.La diferencia más importante entre un producto material y un producto simbólico:


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a. Si el producto que circula del agente A al agente B es un objeto, sederiva de la circulación misma el que A no pueda seguirlo usando.

b. Si el producto es una información entonces el agente que la emitepuede seguirla usando.26

Redes de intercambio donde participan los individuos:1. Redes que nos vinculan con el ecosistema.2. Redes de reproducción de bienes y servicios a través del trabajo,

donde los humanos hacemos diversos tipos de trueques y mercados,unos más equitativos y otros de mayor explotación y conflicto.

3. Redes de poder y control.4. Redes de los miedos y creencias personales que nos relacionan con

los muertos, los libros sagrados, libros científicos, medios decomunicación, formas de ver el mundo, lenguajes, culturas ,contraculturas, etc.

Según Tomás Villasante, estos vínculos actúan en toda red confluyen tantoen cada individuo como en cada grupo o tejido social donde éste actúa.Son, en consecuencia, redes muy asimétricas porque están marcadas por losintercambios establecidos previamente en términos muy desiguales, casinada recíprocos. Y además son redes que hemos interiorizado desdepequeños. No son simplemente redes externas que podemos ver y analizar adistancia, objetivarlas, sino que las estructuras afectivas delpatriarcado, por ejemplo, las hemos vivenciado en nuestro hogar paterno(y materno) y en cada pre consciente quedan tipos de comportamientodeterminado. El tipo de relación de autoridad lo llevamos dentro y sólootras prácticas de construcción de redes, donde el poder se ejerciese máscomo potencia que como dominación, podrían cambiar en algo la situaciónheredada.27

El todo de los tipos de relaciones está en lo macro y también en lo microy se relacionan entre sí porque han sido formados en una misma culturarelacional. Si hay populismo en un tipo de estados nacionales, es porquetambién lo hay en los barrios y en las formas de conductas desde lasfamilias hasta las escuelas o trabajos. De nuestros trabajos en AméricaLatina se puede deducir que esta forma de encarar las relaciones no tantopor sus contenidos ideológicos o por sus condiciones de clase, sino porel tipo de retículas que un determinado tipo de patriarcado ha construidoen la mentalidad colectiva de las personas.28

La teoría de las redes tiene un impacto importante en los procesossociales, en la conducta de los individuos, en el comportamiento de las

26 Luc Racine, “El análisis de las relaciones sociales indirectas comoprocesos: Simmel y los intercambios ceremoniales en Antropología”. Política ySociedad. Nº 33, 2000, pp.73 – 79.27 Tomas R. Villasante. “Algunas diferencias para el debate creativo:abriendo una nueva etapa para el Network Análisis”. Política y SociedadNº 33. 2000, p. 88.28 Ibid p. 89


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organizaciones y en la cultura, porque va más allá de los vínculosestablecidos y consolidados en los “espacios sociales” y el “habitus” queson fundamentales para Pierre Bourdieu en la determinación de loscomportamientos y estilos de vida de las clases sociales. Las redessociales se expanden a través de los medios reales y virtuales y, poreso, pueden generar cambios tanto en los grupos primarios de referenciacomo en los grupos secundarios.En este sentido, no hay aspecto pequeño que no pueda influir en cadaproceso. Las mayores confianzas se pueden venir abajo por un pequeñodetalle, por una nueva relación, aparentemente débil, pero que puedemostrar su fuerza a partir de ser muy significativa. Conjuntos de acciónmuy consolidados, con relaciones muy densas, ante una nueva propuestamarco de otras relaciones en un contexto más favorable, pueden dividirseinternamente, y dar lugar a otros conjuntos de acción innovadores. Desdeluego que los “habitus” pesan, pero no son tan deterministas si consideramoslas reglas internas con que se construyen, reconstruyen y reconstruyen.Precisamente el análisis de redes tiene aquí una gran oportunidad demostrar cómo operan las estrategias sociales.29

En conclusión, el enfoque de redes permite comprender la dinámica delpoder de la estructura social de una organización, comunidad, ciudad,región o de una sociedad; las relaciones y vínculos en los que estáninmersos los individuos, las organizaciones y grupos; ver las alianzas yconflictos a partir de los intereses, necesidades y aspiraciones; evaluarlas capacidades adquiridas más allá o fuera de los vínculos logrados enlos espacios sociales de las relaciones primarias.

29 Ibid p.91


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2. POLÍTICAS, PROGRAMAS, PROYECTOS Y AGENDA SOCIAL PARA ELDESARROLLO

2.1 Los desafíos del desarrollo social

Primeras interrogantes¿Cuáles son los grandes problemas que debe enfrentar el desarrollosocial? ¿Cuáles son los objetivos de las políticas sociales? ¿Quérelaciones existen entre las políticas sociales y la naturaleza delEstado peruano? ¿Qué factores contribuyeron al desarrollo de laspolíticas sociales? ¿Cuáles son los cambios que se han producido en laspolíticas sociales? Para abordar estas y otras interrogantes, esimportante tener en cuenta algunos rasgos del contexto y de los cambiosproducidos en los últimos 20 años, que es el período en que irrumpen lasconcepciones del desarrollo social y la importancia de las políticassociales como esfera autónoma de las políticas públicas, asociada a laspolíticas económicas.Definición de las políticas socialesPartimos de la hipótesis de definir las políticas sociales como unfenómeno de la época del globalismo. En efecto, al terminar los años 70,se pone en evidencia en toda su magnitud tres grandes procesos:globalización, revolución científica y tecnológica y flexibilización deltrabajo. Éstos se entretejen en una dinámica de mutua interdependencia ycomplementariedad y generan como resultado el capitalismo global y lainiciación a escala mundial de la época del globalismo. En esta nuevaépoca, se ha superado la guerra fría y el impacto de las contradiccionesentre el capitalismo y el socialismo y se ha abierto un período dehegemonía y auge del liberalismo y el neoliberalismo en la política, laeconomía, en la cultura y el desarrollo.El ámbito económicoEn América Latina, se produce un reordenamiento de la economía a travésde la reforma y de las políticas de ajuste y estabilización. Comoresultado, en la sociedad, se van a privilegiar el sector servicios y lascomunicaciones y se desplazan y cuestionan radicalmente las políticasintervencionistas, de regulación económica y de subsidios.El ámbito políticoEn el plano político, se convierten en hechos del pasado los gobiernospopulistas, los Estados oligárquicos y las dictaduras militares quefuncionaron sin políticas de largo plazo, orientándose eventualmente porla ideología del viejo positivismo y el evolucionismo, por el “orden y elprogreso”. En contraposición, se abre paso a procesos de reforma,modernización y descentralización de las estructuras del Estado y a las


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orientaciones encaminadas al desarrollo de la ciudadanía, de lagobernabilidad, la participación y la transparencia junto a un movimientode lucha contra la corrupción.En el ámbito culturalEn la esfera cultural, se enfatizan las corrientes teóricas en torno a lamodernidad, la libertad, la individuación, la meritocracia, las relacionesde género, la educación intercultural. A su vez, se presta atención a losproblemas de identidad de las minorías y de las comunidades nativas,fomentando el relativismo, aunque persisten las actitudes etnocéntricasasociadas al autoritarismo y a la hegemonía.En el ámbito socialEn el plano social, se profundiza y amplía un conjunto de problemas ydesafíos que el desarrollo social se propone enfrentar, tales como lasdesigualdades sociales y la desintegración social; la exclusión, ladiscriminación y la violencia; la extensión de la pobreza, la inequidad yel desempleo; la reducción y la inestabilidad de los ingresos. En laactualidad, éstos son los desafíos que el desarrollo social deberáenfrentar oponiendo en su reemplazo objetivos democráticos de equidad yjusticia social en la búsqueda de una sociedad incluyente basada en lalibertad y el bienestar.El origen de las políticas socialesLa tesis en torno al origen de las políticas sociales es que éstas son unfenómeno reciente en el Perú. Antes de los años 50, el Estado peruanocarecía de planes y políticas. Efectivamente, actuaba como un “Estadoempírico” al decir de Jorge Basadre. Entre los 50 y los 70, ensayóalgunas políticas económicas como la estrategia de industrialización porsustitución de importaciones. Con el Gobierno Militar de 1963, se creó elInstituto Nacional de Estadística y, recién en los 70, se comenzó apensar en el mediano y largo plazo desde el Instituto Nacional dePlanificación creado por el gobierno de Juan Velasco Alvarado y seaplicaron las reformas del agro, de la industria y la educación. Durantelos 80, las políticas estuvieron centralmente enfocadas en los aspectoseconómicos y, recién a partir de los 90 el Estado comenzó a prestaratención a las políticas sociales y puso en marcha un conjunto deprogramas por encargo de los organismos multilaterales, sobre todo apartir de la Cumbre Mundial Sobre Desarrollo Social. Estos programasfueron asumidos por el Ministerio de Salud, de Educación, de laPresidencia y de la Mujer y de Desarrollo Humano.La industrialización y la experiencia LatinoaméricanaLa experiencia latinoamericana ha mostrado los límites de la estrategiade industrialización por sustitución de importaciones y su carácterinviable en el mundo global de los años 90. La región aprendió que es un


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error usar políticas macroeconómicas expansivas para alcanzar metassociales y redistributivas. En cada caso (por ejemplo, Allende en Chile;Alan García en Perú), el resultado fue una inflación anual de tres ocuatro dígitos, con un sufrimiento desproporcionado para los sectores máspobres. La región aprendió que el desarrollo social y la reducción de lapobreza dependen de un crecimiento económico sólido y de la creación deempleo productivo. Sin embargo, el crecimiento económico es una condiciónnecesaria pero no suficiente para lograr estas metas. El crecimientoeconómico no beneficia mecánica y homogéneamente a toda la población. Losefectos de goteo hacia abajo no siempre se cumplen y, aun cuando secumplen, son bastante lentos en llegar a los grupos más pobres de lapoblación” 30

Análisis del fracaso de las políticas económicas y las estrategias de desarrolloEn síntesis, una revisión histórica de las políticas públicas nos lleva asostener la inexistencia de iniciativas del Estado para asumir políticassociales durante el siglo XX, con la diferencia particular de la décadadel 90 en la que recién se promueven a partir de la recomendación ypresión de los organismos multilaterales, del mercado y de la sociedadcivil. Por otro lado, se observa a lo largo de la historia del siglopasado el fracaso de las políticas económicas y de las estrategias dedesarrollo para lograr sostenibilidad e impacto en el crecimientoeconómico nacional debido a un conjunto de factores. En primer lugar,debido a la naturaleza de las estructuras económicas, políticas ysociales basada, entre otros aspectos, en la explotación de los recursosnaturales que beneficiaba temporal y unilateralmente a la región sede ydebido a la desintegración cultural y social. La particularidad de estasestructuras condicionó beneficios a las industrias extractivas y deenclave y a las élites rentistas impidiendo el desarrollo del mercado yla redistribución equitativa de los beneficios a escala nacional y entretodos los estratos sociales.En segundo lugar, debido a la heterogeneidad y a las desigualdadessociales, étnicas y políticas de la sociedad peruana. Estas desigualdadesse profundizaron por las debilidades del mercado, por la ausencia depolíticas redistributivas a partir de impuestos por temor a desincentivara la inversión privada, por la falta de consenso político para pensar yponer en marcha proyectos de largo plazo y por la hegemonía de unacultura caracterizada por sus elementos oligárquicos y racistas, por lacrisis de identidad y por la baja autoestima.

30 Dagmar Raczynski. “La crisis de los viejos modelos de protección socialen América Latina. Nuevas alternativas para enfrentar la pobreza”. VíctorTokman. Pobreza y desigualdad en América Latina. Buenos Aires, Paidós, 1999. p.178.


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En tercer lugar, por la desarticulación económica a escala regional ysectorial, a las políticas económicas equivocadas y a la falta depolíticas de prevención para revertir los estragos causados por losdesastres naturales como las sequías y los efectos del fenómeno de ElNiño. Y, por último, al auge de la violencia terrorista y delincuencialque impactó en la reducción de la producción y de las actividadeseconómicas del campo y de las provincias y en el crecimiento anárquico delas ciudades.Respuestas ante los fracasosAnte los fracasos y ausencias del Estado, se genera un conjunto derespuestas de la sociedad civil a partir de las organizaciones de base.Al respecto, Carlos Parodi dice lo siguiente:Hacia 1990, la ausencia del Estado entre los más necesitados, combinadacon la incapacidad de las instituciones políticas tradicionales,impulsaron iniciativas relacionadas con nuevas formas de organizaciónsocial para hacer frente a la crisis. Esta situación es paradójica, puesla crisis obligó a desarrollar iniciativas de la sociedad civil que, deotro modo, probablemente no hubieran surgido. En las comunidadesaisladas, en los pueblos jóvenes y en los barrios marginales aparecieronasociaciones espontáneas como los comités del vaso de leche, los clubesde madres, los comedores populares, las rondas campesinas, etc.31

Estas organizaciones se fortalecieron con la asesoría de lasorganizaciones no gubernamentales y se legitimaron e institucionalizaroncuando asumieron la responsabilidad de canalizar los recursos de losprogramas sociales del Estado.

2.2 Cambios de paradigma en el desarrollo social

En el contexto de los años 90 se han producido cambios de paradigma enlas políticas sociales en América Latina y específicamente en el Perú.Rolando Franco, director de la División de Desarrollo Social de laCEPAL,32 identifica un conjunto de indicadores para diferenciar elparadigma dominante de un paradigma emergente. En el primero, esfundamental el rol del Estado, el monopolio y la oferta de los servicios,priorizando a la clase media y a los grupos organizados; mientras que, enel segundo, se incorporan actores de la sociedad civil en ladescentralización, la dirección y el cofinanciamiento de los servicios,se busca la satisfacción y atender a los más pobres.PARADIGMAS DE LA POLÍTICA SOCIAL

31 Carlos Parodi. Política económica y social en el Perú: 1980-2000. Lima, Universidaddel Pacífico, 2002 Lima. p. 34.32 Rolando Franco. “Cambios de paradigma de la política social en AméricaLatina y el Perú”. PRETEXTOS N° 9, 1998.


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ELEMENTOS DOMINATE EMERGENTE

INSTITUCIONALIDAD I

Monopolio estatalFinanciaDiseñaImplementaControlaFunciones unificadas

Pluralidad de subsectoresEstatalPrivado (comercial)Filantrópico (ONG) e informal(familia)Funciones separadas

INSTITUCIONALIDAD II Centralismo Descentralización

LOGICA DE TOMADE DECISIONES

BurocráticaEstrategias macro“El Estado sabe”Asigna recursos víaadministrativosUsuarios sin elección

De ProyectosAsignación competitivaLicitacionesUsuario propone “capacidad deinnovación esta diseminadaen toda la sociedad y debeaprovecharse” (fondos deinversión social)

FINANCIAMIENTO I Estatal Cofinanciamiento

FUENTES DERECURSOS

“Lo que no cuesta no vale”Recuperación de costos: “elque puede debe pagar”(Riesgo: marginar pobres)

FINANCIAMIENTOII De la oferta Subsidio a la demanda

ASIGNACIÓN DERECURSOS Falta de competencia

(Creación de cuasimercados)Competencia: libertad deelegir¿Consumidor tiene lainformación suficiente?

OBJETIVO BUSCADO

Universalismo de la ofertaAlto costo, bajo impactoOferta homogénea disponiblefavorece a los informados yorganizados

Universalidad de lasatisfacción“Tratar desigualmente aquienes son desigualessocialmente”

CRITERIOS DEPRIORIDAD YEXPANSIÓN DELSISTEMA

Ampliación progresiva dearriba hacia abajo

(Acceso segmentado)Ergo “a menor gasto social,menos equidad”

Primero los más necesitados(Instrumento de focalización)

POBLACIÓNOBJETIVO

Clase mediaGrupos organizados Pobres

ENFOQUEEn los mediosInfraestructura socialGasto social

En los finesImpacto: magnitud delbeneficio que recibe lapoblación objetivo. Según


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objetivos buscadosINDICADORUTILIZADO Gasto público social Relación costo/impacto

Fuente: Rolando Franco: “Cambios de paradigma de la política social enAmérica Latina y el Perú”. Pretextos, N° 9, 1998Enfoque emergenteEl enfoque del modelo emergente está orientado a los fines, a buscarimpactos, es decir, a lograr cambios favorables en las condiciones devida de la población, a diferencia del paradigma tradicional, queenfatiza sus objetivos y estrategias a escala de los medios, como es lainfraestructura, etc.Enfoque convencionalSagasti, Iguíñez y Schuldt identifican un enfoque convencional de laspolíticas sociales y otro en proceso de cambio o de formación33. Estosenfoques giran alrededor de tres grandes temas gubernamentales:

a. La provisión de servicios sociales básicos (educación, salud,nutrición, saneamiento, seguridad social);

b. La lucha contra la pobreza;c. La generación de empleo.

Modelos de RaczynskiPor su parte Dagmar Raczynski, experto del Banco Interamericano deDesarrollo (BID) en políticas sociales para los más pobres, identificatres modelos en la evolución de las políticas sociales: a) El Modeloviejo, que coincide en sus rasgos esenciales con el modelo dominante deFranco, enfatiza el rol del Estado-nación, donde las políticas socialesestán orientadas a la industrialización y a la integración social, lacentralización y la oferta estandarizada de los servicios sociales; secaracteriza asimismo, por la verticalidad y centralidad en la toma dedecisiones y la poca preocupación por la focalización; b) El Modeloneoliberal; las políticas sociales aparecen pero subordinadas a laspolíticas económicas; el rol del Estado se reduce y centra su atención endiseñar, regular y financiar programas centralizados y serviciosdesconcentrados para los más pobres; se privatizan los servicios para losno pobres; c) El Modelo emergente, en el que las políticas sociales soncomplementarias a las políticas económicas y se busca el crecimiento conequidad; el Estado diseña, regula, evalúa y cofinancia los servicios yprogramas sociales; prioriza la descentralización de éstos; asignarecursos según los índices de pobreza y los criterios de focalización;además, busca la recuperación de los costos de los servicios básicos.

33 Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jurgen Schuldt, Equidad, integraciónsocial y desarrollo. Hacia un nuevo enfoque para la política social en América Latina. Lima:Agenda Perú y Universidad del Pacífico, 1999.


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Elementos de los nuevos paradigmasDe manera coincidente, Enrique Vásquez, Rafael Cortez y Gustavo Riescoreseñan los siguientes elementos de los nuevos paradigmas de políticassociales en América Latina:

Se orienta a la descentralización, transfiriendo responsabilidadesdesde el gobierno central a instancias más cercanas a losbeneficiarios de la política social, como las municipalidades [...]Se favorece cada vez más el financiamiento compartido entre el Estadoy los beneficiarios de los servicios. Una política social debe sersustentable en el tiempo.Se subsidia la demanda en vez de subsidiar la oferta para que elconsumidor sea quien decida a quien comprarle el servicio. El Estadose convierte en un proveedor más que compite con los demás proveedoresy a quien el usuario puede exigir calidad.También se enfatiza la focalización en lugar de la universalidad en laprovisión de los servicios sociales, ofertando servicios subsidiadossólo a la población objetivo.

Otro aspecto novedoso es la provisión privada con financiamiento público,en lugar de que los servicios sean ofrecidos directamente por elEstado. El sector privado puede ser subcontratado por el gobierno enalguna etapa de la provisión del servicio o, cuando el subsidio es ala demanda, puede competir con otros proveedores para atraer a losbeneficiarios.Finalmente, la evaluación de la política social se orienta a larelación costo-impacto y no a los montos asignados a gasto social engeneral. Así se toma en cuenta la eficiencia y la eficacia de losprogramas sociales, ocasionando el máximo impacto al menor costo34.

MODELOS DE POLITICAS SOCIALES EN AMERICA LATINA

DIMENSIONES VIEJO MODELO MODELO NEOLIBERAL MODELO EMERGENTE

POLÍTICAECONÓMICAPOLÍTICA SOCIAL

Relación débilDesequilibriofiscal

Política socialsubordinada a lapolítica económica

Equilibrio fiscalalcanzado, sobretodo por recorte delos gastos

Política socialintegrada con lapolítica económicay complementaria aella

Equilibrio fiscalbasado en larecaudación y elgasto

METAOBJETIVOFUNCION DE

Construcción deEstado Nación

Industrialización

Alivio de la pobrezaSatisfacción denecesidades básicas

Crecimiento conequidad

Integración social34 Enrique Vásquez, Rafael Cortez y Gustavo Riesco. Inversión social para un buengobierno en el Perú. Lima, Universidad del Pacífico, 2000 pp. 68 – 59.


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POLÍTICASSOCIALES

Integraciónsocial de los pobres Reducción de la

pobreza

CONTENIDO YORIENTACIÓN DELA POLÍTICA

Oferta ycobertura deserviciossociales.- Educación- Salud - Seguridad

social- Vivienda

Programas yproyectosestandarizadosen todo el país

Poca adaptaciónde lascondicionesregionales olocales

Legislaciónlaboralproteccionista

Subsidio deprecios para losbienes deconsumo básicos

Oferta de losservicios socialesbásicos para lospobres

Acción de bolsones depobreza

Programas especialesde alivio a lapobreza (red deseguridad)

Programas yprocedimientosestandarizados

Mínimo de regulaciónlaboral

Máximo de flexibilidadpara la firma

Privatización de laseguridad social ylos serviciossociales que asistena la población nopobre

Equidad y calidad dela educación y lasalud

Acción de bolsones depobreza por mediode programas queapoyen lascapacidades yoportunidades- Formación de la

juventud- Pequeñas

actividadesproductivasrurales y urbanas

- Apoyo a lasorganizacionescomunitarias y laparticipaciónsocial

Adaptación delcontenido y lametodología delprograma a ladiversidad desituaciones depobreza

Regulacioneslaborales queprotegen lamovilidad laboral

PAPELES DELESTADO, ELMERCADO Y LASOCIEDAD CIVIL

Predominio del Estado: formula,regula, financiapresta serviciosy programas socialesPoco espacio para los mercados privados y las iniciativas comunitarias

El Estado diseña,regula y financiaprogramas para lospobres

Privatización de losservicios socialespara los no pobres

Administración yprestación deserviciosfinanciados por elEstado para lospobres por parte del

El Estado diseña,regula y evalúa losservicios yprogramas sociales.También contribuyeal financiamiento ypuede prestarservicios


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sector privado yunidades locales delEstado

CENTRALIZACIÓN YDESCENTRALIZA-ZACIÓN

Centralización

Centralización de losprogramas nacionalesorientados a lospobres

Desconcentración delos servicios desalud y educación

Descentralización

LOGICA DE LATOMA DEDECISIONES

BurocráticaPredominio delEstado conpesadainfluencia delos intereses ygruposcorporativosCentralidad delasconsideracionespolíticasToma dedecisiones dearriba haciaabajo

Incorporación deconsideracionestécnico-analíticas yeconómicas

Toma de decisiones dearriba hacia abajo

Incorporación deconsideracionestécnico analíticasy económicas

Desarrollo deinstrumentos detoma de decisionesregionales ylocales

Participacióncomunitaria ycolaboraciónpúblico-privada

FINANCIAMIENTO1.- Orientación

General

Impuestosgenerales yespecíficosMáscontribucionesobligatorias delos trabajadoresy empleados a laseguridad socialy salud

Impuestos ycontribucionesobligatorias de lostrabajadores para laseguridad social ysalud

El Estado solofinancia losservicios para lospobres.

Recuperación del costo

Impuestos ycontribucionesobligatorias de lostrabajadores aseguridad social ysalud

El Estado financialos serviciossociales básicospara la población

Recuperación delcosto

2.- Asignaciónde recursos

Mecanismosregidos por laoferta.Tendenciashistóricas deasignación

Introducción demecanismos regidospor la demanda.Asignación segúníndices de pobreza

Combinación demecanismos regidospor la oferta y lademanda que varíasegún los objetivosde los programasespecíficos


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Asignación segúníndices de pobrezaen algunosprogramas

3.- Nivel yTendencia enlos GastosPúblicos

Creciente

Lo más bajo posiblesegún el tamaño dela población pobre yel equilibrio fiscal

Tendencia nodefinida. Elequilibrio fiscales central y puedeobtenerse por mediode menos gasto ymás recaudación

FOCALIZACIÓN

PocapreocupaciónÉnfasis enprogramasnominalmenteuniversales

Fuerte preocupaciónpor llegar sólo alos pobres. Diseño ypuestas en prácticade herramientas defocalización

Preferencias por lafocalización segúnla demanda

Preocupación fuertepero no exclusiva.El país exigeinversión enprogramas noorientados.

Combinaciones dediversos mecanismosde focalización

Fuente: Dagmar Raczynski, “La crisis de los viejos modelos de protecciónsocial en América Latina. Nuevas alternativas para enfrentar la pobreza”.Víctor Tokman, Pobreza y desigualdad en América Latina. Buenos Aires: Paidós,1999. p.178.2.3 Las políticas sociales luego de la Cumbre Mundial sobre DesarrolloSocialTipos de política socialLa Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social de Copenhague de 1995 abordótres grandes temas: la pobreza, el empleo y la integración social en elcontexto de las reformas económicas. Desde entonces, se han producidocambios importantes en la formulación y aplicación de políticas socialesen América Latina. Una primera evaluación de estos cambios lo hace laCEPAL en su informe La brecha de la equidad, publicado en 1997, en el queconstata, en primer lugar, que se han desarrollado tres tipos de políticasocial:

a. Las políticas de compensación social que se orientan hacia losgrupos afectados por las transformaciones económicas o por lacrisis.

b. Políticas de inversión en capital humano que busca dotar a lapoblación de las calificaciones necesarias para un mejordesempeño laboral.

c. Las políticas de integración social orientadas a superar lamarginalidad en que se encuentran diferentes grupos socialesafectados por formas de exclusión étnica, racial y de género.


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Reducción de la pobrezaEn segundo lugar, constata que se ha experimentado una reducción de lapobreza de 41% a 39% así como una reducción de los niveles de indigenciade17% a 18% aunque, en términos absolutos, hay 210 millones de pobres, yque la reducción de la pobreza no ha sido general, pero sí en la mayoríade los países, (9 de 12 evaluados); y, por último que la reducción hasido escasa o muy limitada.En cuanto al empleo, se constata un importante crecimiento del sectorinformal, (84 de cada 100 nuevos puestos pertenecen a dicho sector); losingresos crecieron, pero son inferiores a los de la década de los 80;además, aumentaron las diferencias entre profesionales y los trabajadoresno calificados, se redujo el empleo industrial y se reactivó el empleo enlos sectores extractivos; asimismo, se reestructuró la legislaciónlaboral flexibilizándola.Deficiencias y debilidades en la ejecución de políticas y programas socialesLos procesos de integración social han sido afectados y bloqueados por elaumento de la violencia y por la continuación de la discriminaciónétnica, la segregación y las desigualdades sociales; a estos factores sesuma la corrupción y los problemas de gobernabilidad.Por último constata que en la ejecución de las políticas y los programassociales, hay deficiencias y debilidades en la efectividad.Después de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en el Perú, laspolíticas sociales se ejecutan a través de un conjunto de programassectoriales a cargo de los ministerios de Educación, de Salud, de laPresidencia y de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano. Por otrolado, se pone en marcha una gama de proyectos de salud, nutrición,saneamiento básico y educación a cargo de las organizaciones de lasociedad civil teniendo como prioridades la atención de niños, mujeres yjóvenes.Tipos de estrategia en las políticas socialesEn general, se desarrollaron dos tipos de estrategia en las políticassociales: las universales y las focalizadas. La estrategia universal seapoya en la ampliación y mejora del gasto social, pretendiendo asignar nomenos del 40% del presupuesto de la República para el sector social conla finalidad de satisfacer las necesidades sociales básicas. Laspolíticas sociales focalizadas se concibieron como complementarias y sepropusieron como objetivo la reducción de la pobreza extrema en un 50%entre 1996 y el 2000. En el período, a fin de racionalizar los recursosfinancieros, las políticas sociales siguieron la tendencia de priorizarlas estrategias selectivas y focalizadas orientadas a grupos-objetivo,considerados como vulnerables; mientras que se dejaba al resto de lasociedad atenderse bajo su propia responsabilidad.


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En el proceso de ejecución se comprendió que las políticas sociales sonimportantes y pertinentes y pueden lograr efectividad y eficacia en lareducción de la pobreza, de la inequidad, de la desintegración social,del desempleo y de los bajos ingresos sólo si logran expresar la relaciónvital de tres fuerzas fundamentales y complementarias entre sí: elEstado, el mercado y la sociedad civil.Superación de las recomendaciones de la Cumbre Mundialcomplementarias y se propusieron como objetivo la reducción de la pobrezaextrema en un 50% entre 1996 y el 2000. En el período, a fin deracionalizar los recursos financieros, las políticas sociales siguieronla tendencia de priorizar las estrategias selectivas y focalizadasorientadas a grupos-objetivo, considerados como vulnerables; mientras quese dejaba al resto de la sociedad atenderse bajo su propiaresponsabilidad. En el proceso de ejecución se comprendió que laspolíticas sociales son importantes y pertinentes y pueden lograrefectividad y eficacia en la reducción de la pobreza, de la inequidad, dela desintegración social, del desempleo y de los bajos ingresos sólo silogran expresar la relación vital de tres fuerzas fundamentales ycomplementarias entre sí: el Estado, el mercado y la sociedad civil. Lasrecomendaciones sobre políticas sociales formuladas por la Cumbre Mundialde Desarrollo Social han sido superadas tanto a partir del enfoque deldesarrollo humano que enfatiza el bienestar y la calidad de vida a partirde los años de escolaridad, esperanza de vida y mejores ingresos, comopor el enfoque de Amartya Sen acerca de la expansión de las capacidades ypor el énfasis que pone en otros temas como son los derechos políticos ylas libertades utilitarias.En conclusión, Sagasti y otros, tratando de sistematizar lasrecomendaciones de la mencionada Cumbre, concluyen en lo siguiente:- Las cuestiones de política económica deben ser analizadas desde la

perspectiva de su impacto social. - El trabajo productivo no remunerado, por ejemplo, el cuidado de los

niños, debe ser incluido en el contexto del empleo productivolibremente elegido.

- Debe ampliarse el concepto de pobreza para incluir la falta de accesoa los servicios y amenidades básicas, la falta de seguridad y laexclusión de la participación en la vida de la comunidad.

- La discriminación y la desigualdad social son facetas significativasde la pobreza; la reducción de la pobreza está estrechamentevinculada con la disminución de las desigualdades.

- La pobreza, la exclusión y el subempleo y desempleo afectan a todoslos países, tanto en el norte como en el sur, estos problemas nodeben ser vistos aisladamente o en términos simplistas.

- No existe un modelo para las políticas sociales y económicas quepueda aplicarse de manera universal y uniforme.


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La participación de la sociedad civil es fundamental para poner enpráctica el Programa de Acción y las recomendaciones acordadas en laCumbre35.

2.4 Las políticas sociales frente a la pobreza y a la inequidad

En marzo de 1999, el Programa Latinoamericano de Políticas Sociales(PLPS) realizó un taller regional acerca de las políticas sociales enAmérica Latina con asistencia de investigadores y expertos de variospaíses. Como resultado de este evento, Enrique Vásquez hizo una síntesisde las ideas fuerza de los trabajos de investigación presentados en esteevento. Entre éstas y las orientaciones de la Cumbre Mundial sobreDesarrollo Social, hay avances importantes en cuanto a su visión integraly su atención a la expansión de las potencialidades.Ideas claves sobre políticas socialesIdeas claves en torno a las políticas sociales en América Latina:1.- Armonizar crecimiento con equidad.- El bienestar de un país debe basarse en

dos ejes: el crecimiento y la equidad. El crecimiento contribuye a lasuperación de la pobreza mediante el financiamiento de políticas yprogramas sociales, mientras que la equidad ataca al problema a travésde una mejor distribución del ingreso y de oportunidades dedesarrollo.

2. La inversión social debe potenciar capacidades y no generar discapacidades.- El gastosocial debe concebirse como instrumento de inversión temporal queayude a desarrollar las capacidades y potencialidades de los pobresmediante la transferencia de medios para generarse ingresospermanentes. Los programas y proyectos sociales del gobierno y de lasociedad civil deben buscar un nexo con los grupos vulnerables.

3. Empleo como primera prioridad.- Además, promover la calidad del mismo y lageneración de ingreso.

4. Compatibilizar lo económico y lo social.- Unir las políticas económicas ysociales. La privación económica y la privación social de la pobrezano se deben considerar juntas.

5. Lo participativo asegura efectividad.- Pensar en políticas y programas socialescon y desde los pobres; de este modo, el resultado será más genuino yasegurará que la inversión sea eficaz.

6. Mejorar el gasto social.- Acabar con el inadecuado gasto público, mejorarlos instrumentos para mejorar el gasto social tales como las técnicasde focalización colectiva y métodos de evaluación de impacto ymonitoreo.

35 Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jürgen Schuldt. Equidad, integraciónsocial y desarrollo. Hacia un nuevo enfoque para la política social en América Latina. Lima,Agenda Perú y Universidad del Pacífico, 1999. p. 53.


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7. Transparencia.- Es importante resaltar la ética y los principios detransparencia en la administración de los flujos de los desembolsospara los programas sociales. Los contribuyentes y la poblaciónbeneficiaria merecen la información oportuna de la ejecución del gastopúblico.

8. Focalización global.- Más eficaces resultan los programas sociales queapuntan a un campo o dominio colectivo que a un campo individual(jefes de hogar o sujetos de beneficio), debido a que los individuosse comportan de manera colectiva.

9. Coordinación interinstitucional.- Coordinación entre entidades públicas yprivadas para trabajar en la concepción, diseño, aplicación yevaluación de las políticas y programas sociales.

10. Informar más y mejor.- Se plantea el problema del bajo uso de losprogramas sociales, encontrándose como factor influyente la falta deinformación36.

2.5 El enfoque de las políticas sociales desde la demanda social

¿En qué consiste el enfoque de las políticas sociales?En este enfoque, se parte de la constatación del escaso acceso a losprogramas sociales por parte de los pobres extremos debido a la falta deinformación, a las debilidades de los líderes para comunicar a sus basesy a los débiles vínculos entre el Estado y la sociedad civil. A partir deesta constatación, se propone la atención a la demanda social como clavepara la formulación de estrategias y políticas sociales.Características del enfoqueLa demanda social tiene como eje la demanda de trabajo y la generación deingreso seguro y continuo que permita alcanzar bienestar a partir de lasatisfacción de los productos considerados como prioritarios para losjefes de hogar. Por otro lado, en este enfoque, se enfatiza la importancia de lainformación, la comunicación entre los actores del desarrollo, laimportancia del pago a los beneficiarios de los programas sociales y laparticipación de los líderes comunales para exponer las propuestas de lasfamilias y de la comunidad a fin de que éstas puedan ser asumidas en losprogramas y proyectos del Estado y la Sociedad Civil.Gastar mejor es focalizar mejor: la inadecuada asignación de recursospúblicos a través de programas sociales se observa no sólo por laregresividad sino por una mala focalización que hace que personas seanpobres extremos.Estrategias de focalización

36 Enrique Vásquez (editor), ¿Cómo reducir la pobreza y la inequidad en América Latina?.Lima: Universidad del Pacífico, 2003. pp.14-16.


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Por último, también son importantes las estrategias de focalizaciónbasadas en el análisis objetivo de los sectores prioritarios que permitanllegar a los sectores que realmente demandan apoyo y que muchas veces noles llega por errores de selección, con lo cual estas estrategias pierdensu potencia; en este sentido, “gastar mejor, es focalizar mejor37.

2.6 Objetivos de las políticas sociales para las próximasdécadas del siglo XXI

A partir del análisis del contexto de los problemas del desarrollo enLatinoamérica, Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jürgen Sculdt formulanlos principios de equidad, integración, diferenciación,internacionalización y pluralismo como ejes que articulan un conjunto decriterios estratégicos para la construcción de un nuevo enfoque depolítica social orientado a lograr equidad e integración social, comoobjetivos claves para el desarrollo de América Latina en los próximosdecenios del siglo XXI38.Principios EstratégicosEspecificando las ideas y recomendaciones en torno a la lucha contra lapobreza y otros problemas como la seguridad alimentaria y la desnutricióninfantil, James Riordan y otros formulan un conjunto de principiosestratégicos en su texto El ataque a la pobreza, entre los cuales consideran:- Conceder importancia a los costos de oportunidad- Políticas monetarias y fiscales firmes y coherentes- Crecimiento del PBI del 8% al 10% anual- Dotar a los pobres de capital físico y capital humano; considerar en

este aspecto la educación y la salud como claves- Potenciar las ciudades intermedias para irradiar desarrollo a las

zonas rurales y pequeñas localidades a partir de corredoreseconómicos

- Elevar la demanda como eje para combatir la pobreza- Aplicación universal de la política fiscal39.

Objetivos para la reducción de la pobreza

37 Enrique Vásquez, “¿La oferta de programas sociales satisface la demandasocial? Un enfoque que rescata la visión de los pobres del Perú”. EnriqueVásquez (editor) ¿Cómo reducir la pobreza y la inequidad en América Latina?. Lima:Universidad del Pacifico, 2003. pp 239-264.38 Francisco Sagasti, Javier Iguiñiz y Jürgen Sculdt, Equidad, integración social ydesarrollo. Lima: Agenda Perú y Universidad del Pacífico, 1999. pp. 67 - 81.39 Riordan James, Enrique Vásquez, Roberta Haeften, Fred Mann y CarlosFigueroa. El ataque a la pobreza. Un enfoque de mercado. Lima: Universidad delPacífico, 2002. pp185-211.


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En su Informe del 2001, el Banco Mundial ha propuesto tres objetivosfundamentales para una estrategia de reducción de la pobreza:

- • Creación de oportunidades- • Seguridad- • Espacios de poder

La pobreza ruralComo parte de los desafíos para las próximas décadas del siglo XXI, estáel tema de la pobreza rural en América Latina y el Caribe, ya que laincidencia de la pobreza rural es más extensa y profunda que en laciudad. Rubén Echevarría, experto del BID, sostiene que hasta 1997 másdel 60% vivía en pobreza y un tercio en pobreza extrema; “la pobrezarural se concentra principalmente entre los minifundistas con menorpotencial agrícola y entre los habitantes rurales sin tierra; también sonpobres algunos agricultores con potencial agrícola, principalmente porqueno tienen suficiente acceso a la tecnología y el crédito [...] no tienensuficiente agua o seguridad en la propiedad de la tierra o no tienensuficiente acceso a los mercados para sus productos”40. Sintetizando losdesafíos que enfrentan los pobres de las zonas rurales, plantea tresproblemas básicos:

a. Nutrición insuficiente, mala salud y servicios educativosdeficientes;

b. Escasas oportunidades de empleo productivo en la agricultura y enactividades no agrícolas;

c. Bajo grado de organización para promover efectivamente los interesesrurales.

Estos problemas se desarrollan en un contexto cuyos elementoscaracterísticos están interrelacionados con la mayor liberalización de laeconomía, los procesos de integración y apertura comercial; la transiciónde un Estado centralizado a un Estado con funciones formativas y mayorconciencia de los problemas del medio ambiente, el género y las etnias.Aspectos crucialesFinalmente, como parte de un plan de proposiciones, enfatiza lossiguientes aspectos cruciales:

1. Migración a las zonas urbanas con mayor demanda de empleo, que hasido la solución tradicional, y podría mejorarse dandocapacitación a los migrantes para que puedan obtener mejoresempleos de base urbana.

2. Redes de seguridad social para la población que no tiene unaopción productiva rural o agrícola y que no puede migrar porrazones de salud, edad, etc.

40 Rubén Echevarria, “Opciones para reducir la pobreza rural en América Latina y el Caribe”.Revista de la CEPAL. Nº 70, Chile, 2000. pp 147-160.


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3. Desarrollo de las actividades rurales no agrícolas4. Los proyectos en la recuperación y conservación de los recursos

naturales5. Las actividades con base en el agro para los pequeños agricultores

con potencial agrícola.

2.7 Programas y proyectos desde el Estado

Las políticas y los programas sociales en el PerúUna característica de las políticas sociales en el Perú es que éstas seconsideraron como secundarias o como complementarias de las políticaseconómicas en el período 1950-1990. A partir de la década pasada, elBanco Mundial y los expertos del desarrollo enfatizan la importancia delas políticas sociales como una esfera autónoma y como una partefundamental de las políticas públicas. Sin embargo, a lo largo de ladécada, el Estado continuó dando mayor importancia a las políticaseconómicas, mientras que las políticas sociales se aplicaban en la formade programas sociales.Durante la década del 90, los programas sociales tuvieron una serie dedistorsiones, mucho más que en la década de los 80, debido a los procesosde corrupción y clientelaje político. Sin embargo, es importante señalarque todos los programas sociales contaron con la asesoría, supervisión yevaluación de los organismos financieros como el BID, el Banco Mundial yla AID, entre otros, por lo que, en cierto modo, los programas pudieroncumplir sus objetivos.Otro aspecto importante de los programas del Estado es que, en los años90, se concedió vital importancia a los procesos de participacióncomunitaria como un elemento clave para la aprobación, ejecución ytransferencia de los proyectos; sin embargo, en lo general, laparticipación transcurrió entre lo declarativo y lo sustantivo.Logros de los programas sociales del EstadoLos programas sociales del Estado contribuyeron a levantar importantesdiagnósticos acerca del estado de salud, de educación, de los niveles depobreza, de las desigualdades sociales y de un conjunto de problemas comoel desempleo, la violencia, la desintegración social, la exclusión y ladiscriminación, así como del centralismo y el gasto social.La administración y la gestión del presupuesto y de todos los recursosdel programa pueden estar sujetos a direcciones especiales que gozan deuna autonomía relativa o estar inmersos en todos los procesosadministrativos que sigue la administración pública de acuerdo con losreglamentos que norman la afectación, manejo y gasto de los recursos.

PERÚ: PRINCIPALES PROGRAMAS SOCIALES GUBERNAMENTALES, 1999

Ministerio de Educación


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1. Mejoramiento de la calidad de la educación2. Educación básica para todos3. Capacitación de docentes4. Mejoramiento de la infraestructura5. Materiales educativos6. Educación bilingüe7. Educación para la vida

Ministerio de Salud1. Salud básica para todos2. Fortalecimiento de servicios de salud3. Salud y nutrición básica4. Proyecto 20005. PANFAR6. Administración de riesgo de seguro escolar gratuito (ARSE)7. Seguro universitario8. Administración compartida9. Planificación familiar10. Proyecto vigía11. Kusiayllu

Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano1. PRONAA2. FONCODES3. COOPOP4. PROPOLI5. INABIF6. Wawa-wasi7. Programa de apoyo al redoblamiento y desarrollo de zonas deemergencia (PAR)8. Programa contra la Violencia familiar y sexual9. Programa Nacional a favor de los discapacitados

Ministerio de Educación 1. Desayunos escolares2. Huascarán

Ministerio de Agricultura1. Programa nacional de manejo de cuencas hidrográficas y suelos(PRONAMACHS)2. Apoyo a la seguridad alimentaria

Ministerio de Energía y Minas1. Proyectos de interés social

Ministerio de Defensa


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1. Acción cívicaMinisterio de Transportes y Comunicaciones

1. Telefonía rural2. Caminos rurales

Presidencia del Consejo de Ministros1. Comisión de lucha contra el consumo de drogas (CONTRADROGAS)2. Plan Nacional de superación de la pobreza3. Plan Nacional de Desarrollo Rural4. Plan Nacional de seguridad alimentaria5. Programa Alternativo de sustitución de los cultivos ilegalesde coca (PSD)6. JUNTOS

Ministerio de Trabajo y Promoción Social1. Capacitación laboral juvenil (PROJOVEN)2. Programa femenino de consolidación de empleo (PROFECE)3. Apoyo a la seguridad alimentaria

Ministerio de Economía y Finanzas1. Presupuestos participativos y planes concertados

En total son 45 programasFuente: Enrique Vasques y Gustavo Riesco, “Los programas sociales que“alimentan” a medio Perú”. Felipe Portocarrero Suáres. Políticas sociales en elPerú. Lima: Universidad del Pacífico, 2002. pp. 93 – 104; MIMDESPrincipales enfoques en la década del 90SUPERACIÓN DE LA POBREZAElena Conterno41, evaluando los programas, proyectos y estrategias delucha contra la pobreza en el Perú, sostiene que, a partir de la décadadel 90, los enfoques que han estado detrás de los programas son lossiguientes:

El enfoque de emergencia como una alternativa complementarias a laspolíticas de ajuste y estabilización de 1990 y que llevó a lacreación del FONCODES, el mismo que llegó a financiar más de 30,000proyectos a un costo de 1,200 millones de dólares, generando comoresultado trabajos eventuales y de emergencia y pequeños ingresospara las poblaciones más pobres.

El enfoque del mediano plazo, que comprende: en primer lugar, elgasto social básico, que incluye educación básica para todos, saludbásica para todos, control de daños por causas nutricionales en

41 Elena Conterno. “Evaluación de estrategias de lucha contra la pobrezaen el Perú. Análisis en el nivel de programas y proyectos”. EnriqueVásquez (editor). ¿Cómo reducir la pobreza y la inequidad en América Latina. Lima:Universidad del Pacifico, 2003. pp.89-95.


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menores de tres años y otros grupos de mayor riesgo y mecanismos desolución de conflictos; y en segundo lugar, la promoción económica,que incluye el Programa nacional de cuencas hidrográficas yconservación de suelos (PRONAMACHS), Programa de caminos rurales yel Programa de inserción laboral de jóvenes y mujeres.

Promoción de ciudadanía e inclusión, que incluye el programa dealfabetización, el Programa de Apoyo al Redoblamiento y Desarrollode Zonas de emergencia; defensorías del niño y el adolescente.

Estrategia focalizada de lucha contra la pobreza extrema, propuestaa escala nacional con el propósito de reducir la pobreza a 11%hacia el año 2000.

Un sistema de evaluación de los programas y proyectos de desarrollosocial que tiene en cuenta tres criterios claves:

- La satisfacción de necesidades básicas;- Promoción económica focalizada;- Promoción de la ciudadanía.

Los proyectos de desarrollo socialEn la actualidad, el Estado gestiona una gama de proyectos de desarrollosocial. La característica de éstos es la especialización sectorial y sufalta de integralidad. Sin embargo, lo nuevo es que ha comenzado alinterior del Estado el debate en torno a la integración y concertación delos programas sociales en salud, nutrición, educación, empleo yproducción. Un problema para su operativización es el proceso deregionalización y transferencia de los programas, en el que el factordeterminante es la debilidad técnica de los equipos de gestión de losnuevos gobiernos regionales y locales.

2.8 El debate en torno a la agenda del desarrollo

Propuestas de la agenda del desarrolloProblemas prioritarios y nuevos desafíos

Pobreza e indigencia Empleo y desocupación Distribución del ingreso Gasto social Insatisfacción en la opinión pública

Temas emergentes para la presente década Integración a la sociedad de consumo Movilidad social Hacia sociedades más igualitarias Responsabilidad de políticas públicas

Temas centrales Los objetivos del desarrollo

- En torno al tipo de sociedad, de democracia, de economía- Al perfil del ciudadano para el siglo XXI


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- Al carácter de la cultura y los estilos de vida- Las libertades

Las estrategias de desarrollo- Sectores prioritarios (salud, educación, trabajo, agro,

industria)- Cambios, reformas, articulaciones, mejoramiento de la calidad

de los servicios- Actores, alianzas

Las funciones de las políticas sociales- Relación con las políticas económicas- Ámbito, límites y posibilidades

Temas transversales Relación entre el Estado, el mercado y la sociedad civil Los valores o principios como ejes de las propuestas y modelos de

desarrollo- Diferenciar valores y principios de medios e instrumentos

Sobre los objetivos del desarrolloEn cuanto a los objetivos del desarrollo, es importante tener en cuentael debate en torno a la concepción del tipo de sociedad que propugnan,por lo general, desde lo implícito, los modelos de desarrollo a través delas políticas, programas y proyectos de desarrollo. En este aspecto,tiene importancia el debate en torno a la exclusión social y a la luchapor las sociedades inclusivas. En Europa, se habla de la sociedad de dostercios y, en América, de la sociedad de un tercio refiriéndose al sectorcon acceso a todos los servicios, derechos y logros de bienestar. Losobjetivos también tienen que ver con el tipo de Estado, de economía, deeducación y de modos de vida, que el desarrollo se propone alcanzar.La consecución de los objetivos está relacionada con todos los medios alos cuales se pueden recurrir; en este caso, a las estrategias y a lasmetas de corto, mediano y largo plazo; a los sectores priorizados; a lanaturaleza del cambio y a los contenidos de la reforma; a la búsqueda delmejoramiento de la calidad y la satisfacción de la demanda; a lasalianzas y a la determinación de los sectores sociales básicos para elimpulso del desarrollo. En este sentido, es pertinente definir con quéclases y sectores se debe impulsar el desarrollo: ¿deben ser los máspobres? ¿Las clases medias? ¿Una alianza de clases? ¿Las pequeñaslocalidades? ¿Las ciudades intermedias? ¿Las metrópolis? ¿Deben tenerprotagonismo los países subdesarrollados, las regiones empobrecidas?Consideración de los valoresTambién se considera en la agenda los valores como tema transversal,porque atraviesa todas las esferas de las propuestas. La libertad, launiversalidad, la solidaridad, el respeto a la vida, a la dignidad humanay a la diversidad cultural; la tolerancia y la paz; el mérito, laeficiencia y la calidad.


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2.9 Una propuesta para la agenda del desarrollo en AméricaLatina para el siglo XXI

Sobre la funciones del EstadoEl debate acerca de la agenda del desarrollo ha puesto el énfasis en unconjunto de problemas teóricos y prácticos. Un punto importante gira entorno a las funciones del Estado, el mercado y la sociedad civil conrelación a los problemas del desarrollo. En los enfoques tradicionales,las políticas sociales aparecían como parte de las funciones del Estado;en los años 80 y en los 90, con el auge de la reforma económica y laspolíticas de estabilización, fueron concebidas como accesorias a laspolíticas económicas o como responsabilidad de la sociedad civil o, enúltimo caso, como un gasto social que debería asumirse a cambio derecuperar la inversión.Puntos fundamentales en la AgendaVinculado a este debate José Antonio Ocampo, secretario ejecutivo de laCEPAL, propone una nueva agenda del desarrollo en la cual considera cincopuntos fundamentales:• Construcción de una institucionalidad más sólida y equilibrada sobre la base de unaagenda social internacional y de una civilización de la economía global,de una globalización más equilibrada con respeto por la diversidad y dela existencia de una red de instituciones regionales respetuosas delorden global pero con mayores grados de autonomía.• Una visión amplia de la estabilidad macroeconómica y del papel que desempeñan laspolíticas anticíclicas. • Estrategias de desarrollo que apunten a inducir innovaciones y construir complementariedadesproductivas, teniendo en cuenta que toda innovación económica aporta nuevasformas de hacer las cosas, nuevos métodos de producción o nuevasestrategias de comercialización, apertura de nuevos mercados, nuevasfuentes de materias primas. En la complementariedad, destaca el papel delas sinergias estratégicas que determinan el grado de competitividadsistémica. En esta propuesta es importante el desarrollo organizacional einstitucional arrasado por el neoliberalismo en los 90 a fin de construirinstrumentos de desarrollo en los países en desarrollo.• Subordinación del sistema económico a objetivos sociales más amplios a fin de fomentarlazos de solidaridad que se han debilitado.• Mejorar los encadenamientos sociales; el progreso social puede concebirse comoel producto de tres factores básicos: una política social de largo plazoque incremente la equidad y garantice la inclusión, un crecimientoeconómico que genere un volumen adecuado de empleo de calidad y unareducción de la heterogeneidad estructural de los sectores productivosque reduzca las brechas productivas entre distintas actividades económicay distintos agentes.


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Precisando los objetivos de una estrategia para salir de la pobrezaconsidera los siguientes: generar el acceso amplio a los recursos, a lasprotecciones básicas, a la posibilidad de expresarse políticamente y a laparticipación. Para el logro de estos objetivos, enfatiza la necesidad detener en cuenta las diferencias de principios básicos e instrumentos,porque éstos deben estar siempre subordinados a aquellos, hecho que elneoliberalismo confundió al enfatizar sólo los instrumentos.Principios e Instrumentos para el logro de objetivosPrincipios básicos

Universalidad Solidaridad Eficiencia

Instrumentos Focalización Criterios de equivalencia entre contribuciones y beneficios Descentralización Participación del sector privado

Por su lado, Rolando Franco explica que, en la agenda social, hay viejosproblemas que aún se mantienen en la agenda debido a su dimensión y a losefectos que genera en otros aspectos de la realidad social a pesar deexperimentar una leve reducción a nivel continental, tales como:

La pobreza e indigencia. El empleo y la desocupación. La distribución y el mejoramiento de los ingresos. La reducción de las posibilidades para elevar el presupuesto para el gasto social. La insatisfacción en la opinión pública debido a la continuidad de los

problemas económicos, a la falta de desarrollo de los paíseslatinoamericanos y a la injusticia existente en la distribuciónde los ingresos.

Problemas emergentes en la agendaComo problemas emergentes para la presente década, identifica lossiguientes:

Poca integración a la sociedad de consumo.- Sólo un tercio de la poblaciónlatinoamericana; mientras que los demás, especialmente los que seencuentran influenciados por el consumismo, generan sentimientosde frustración y malestar.

Escasa movilidad social.- Debido a la falta de oportunidades, de equidady competitividad. Los factores tradicionales como la educaciónresultan insuficientes a pesar de que las sociedadeslatinoamericanas tienen un sistema abierto de estratificaciónsocial.

• Hacia sociedades más igualitarias.- Ésta es una propuesta debido a lasgrandes diferencias y desigualdades sociales, diferencias deacceso a los servicios de salud, educación y vivienda.


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• Responsabilidad de políticas públicas.- En este aspecto, se considera quelas políticas económicas y las políticas sociales separadas y porsí mismas no podrán reducir la pobreza; estas soncomplementarias. Franco considera que; “Una política económicatiene efectos sociales positivos y que el crecimiento económicofacilita la expansión del gasto público, con su potencial demejorar en equidad y disminuir la pobreza en el corto plazo [...]Las políticas sociales influyen directa e indirectamente en ladisminución de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones devida a través de sus tres funciones básicas: inversión en capitalhumano, compensación social e integración o cohesión social”42.

2.10 Propuestas en torno a la agenda social en el Perú

Principal objetivo general de las políticas socialesEl debate en torno a la agenda social en el país ha girado alrededor delas prioridades y la estrategia. La mayor parte de los programas yproyectos sociales están orientados a atender los problemas de pobreza apartir del mejoramiento del empleo y de los ingresos, así como elmejoramiento de la situación nutricional, de la salud y la educación delos pobres; mientras que, a nivel de las estrategias, se ha concedidosingular importancia a la focalización como parte de una estrategia deracionalización de los gastos.Evaluando el objetivo de las políticas sociales, Enrique Vásquez43

considera que el objetivo general más importante que éstas tienen esampliar el acceso a los bienes y servicios esenciales con la calidadadecuada y fomentar la sostenibilidad en la creación de ingresos. En estesentido, considera como claves para la agenda la educación, la salud y lanutrición. Como elementos estratégicos para lograr los objetivos enaquellos sectores, señala la institucionalización de un buen gobierno, locual implica solucionar a nivel del gobierno los problemas degobernabilidad. En el ámbito del Estado los problemas dedescentralización, corrupción, transparencia y la promoción meritocrática delos funcionarios. Adicionalmente, considera como elementoscomplementarios la democratización y la participación ciudadana así comouna ampliación del gasto social para atender la crisis familiaratendiendo los problemas de socialización, trabajo doméstico y acceso auna serie de bienes y servicios.Alcances de la agenda social

42 Rolando Franco, “La agenda social latinoamericana del año 2000”. Revista de la CEPAL. Nº 73, 2001. p.62.43 Enrique Vásquez, Rafael Cortez y Gustavo Riesco, Inversión social para un buengobierno en el Perú. Lima: Universidad del Pacífico, 2000. pp.299-451.


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Narda Henríquez esclarece conceptualmente los alcances de la agendasocial y la diferencia de otras. Sostiene que su enfoque “trata no sólode explicar el por qué o el qué de las agendas, sino, desde nuestro puntode vista, considerar sobre todo la situación de los agentes portadores dela agenda, sus escenarios e interlocutores”44. Además, propone un conjuntode criterios teniendo en cuenta aspectos de la teoría política, loscambios generados en el contexto y sus interrelaciones con los modelosacerca del desarrollo social y la esfera política y la relación entre elEstado y la sociedad civil. En su artículo, explica las siguientespropuestas:

Las políticas públicas en términos de instrumento de mediación enlas relaciones Estado-sociedad civil y en términos de losprocedimientos particulares del proceso de toma de decisiones.

Los cambios en las orientaciones de las políticas sociales enAmérica Latina y apuntes desde una perspectiva histórica ycomparativa norte-sur, identificando criterios y debates vigentesen el contexto internacional.

La relevancia del análisis de las políticas desde una perspectivade género

Puntos a considerar en la agendaMarcia Rivera45 al resumir las propuestas formuladas por expertos delBanco Mundial, reseña un conjunto de puntos que están obteniendo consensoy que deben considerarse en la agenda:

Integración entre políticas económicas y políticas Revalorar el capital humano y social Reducir las desigualdades Promover cambios positivos a partir de la descentralización y el

desarrollo del espacio local Un nuevo balance de las relaciones entre el Estado, el mercado y

la sociedad civil Promover la participación ciudadana como clave para las políticas

integradasLa agenda de saludUn tema específico a considerarse en la agenda de salud se refiere a latransición en el Perú. Al respecto, Enrique Jacoby46 analiza los factores

44 Narda Henriquez. “Agenda social y políticas públicas: perspectivascomparativas”. Narda Henriquez (editor). Construyendo una agenda social. Lima:PUCP, 1999. pp.49-64.45 Marcia Rivera. “El desafío de construir una agenda social queprogresivamente contribuya a la equidad plena”. Narda Henriquez (editor).Construyendo una agenda social. Lima: PUCP, 1999. pp.78-89.46 Enrique Jacoby. “Viejos problemas y nuevas epidemias: reto de latransición de salud en el Perú”. Rafael Cortez (editor). Salud Equidad y


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específicos -demográficos, de salud y nutrición- que han condicionado elsurgimiento de la transición en salud en el Perú, definida por lareducción significativa de la tasa de natalidad y la progresiva reducciónde la tasa de mortalidad, y llama la atención sobre el aumento de lasenfermedades crónicas, como cardiovasculares, diabetes tipo 2, tumoresmalignos y el sobrepeso. Sostiene que éstas se han extendido hacia todaslas clases sociales convirtiéndose en un problema de salud pública, decostos altísimos; pero que pueden ser controladas mediante un conjunto demedidas de salud pública que enfatice la promoción de la salud y laprevención primaria a través de la escuela y de todos los mediosdisponibles de la sociedad civil y del Estado apuntando la importanciadel ejercicio físico, de la nutrición y de hábitos saludables.

Pobreza en el Perú. Teoría y nuevas evidencias. Lima: Universidad delPacífico 2002, pp. 313-335.


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Indice

ENFOQUES Y PARADIGMAS DEL DESARROLLO: CONCEPCIONES TRADICIONALES Y NUEVOSENFOQUES EN TORNO AL DESARROLLO.........................................3

INTRODUCCIÓN..........................................................3

1. ENFOQUES Y PARADIGMAS DEL DESARROLLO: CONCEPCIONES TRADICIONALES Y NUEVOS ENFOQUES EN TORNO AL DESARROLLO................................6

1.1 Concepciones tradicionales acerca del desarrollo...............7

1.2 El enfoque acerca del desarrollo social.......................9

1.3 El enfoque ecológico y el desarrollo sostenible...............11

1.4 El desarrollo humano..........................................13

1.5 Acerca del capital social.....................................15

1.6 El enfoque de género..........................................15

1.7 El desarrollo como libertad. El enfoque de Amartya Sen........17

1.8 El enfoque de las redes sociales..............................19

2. POLÍTICAS, PROGRAMAS, PROYECTOS Y AGENDA SOCIAL PARA EL DESARROLLO 23

2.1 Los desafíos del desarrollo social............................23

2.2 Cambios de paradigma en el desarrollo social..................25

2.4 Las políticas sociales frente a la pobreza y a la inequidad...31

2.5 El enfoque de las políticas sociales desde la demanda social. .31

2.6 Objetivos de las políticas sociales para las próximas décadas del siglo XXI......................................................32

2.7 Programas y proyectos desde el Estado.........................33

2.8 El debate en torno a la agenda del desarrollo.................36

2.9 Una propuesta para la agenda del desarrollo en América Latina para el siglo XXI..................................................37

2.10 Propuestas en torno a la agenda social en el Perú...........39


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BIBLIOGRAFIA

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vision para desarrollo acad edu

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