Transporte como direito social - estudo de caso relacionado a Hidrovia no Rio

Piracicaba

Eduardo Antonio Temponi Lebre

Danielle Mendes Thame Denny

Alexandre Ricardo Machado

RESUMO

A Emenda Constitucional nº 90/2015, deu nova redação ao art. 6º da CF, para introduzir o

transporte como direito social. Com isso, o transporte passa a integrar o rol dos direitos

fundamentais que podem ser exigidos do Estado, junto com educação, saúde, alimentação,

trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e

assistência aos desamparados. O objetivo deste artigo é analisar a repercussão dessa mudança

constitucional na perspectiva de oferta do transporte aquaviario como um fator de geração de

trabalho e de renda. Além disso, examina a tematica sob a perspectiva dos Direitos Difusos,

especialmente do Direito Ambiental. Para tanto instrumenta a pesquisa com um estudo de

caso sobre a Hidrovia no Rio Piracicaba. Os dados quantitativos são originarios do

EIA/RIMA protocolado pelo Departamento Hidroviario do Estado de São Paulo, órgão ligado

a Secretaria Estadual de Logística e Transportes, junto à CETESB. A metodologia escolhida

foi a dialógica, buscando a contraposição interdisciplinar necessaria para construir

convenções úteis. As técnicas de delineamento utilizadas foram pesquisa bibliografica,

documental e legislativa. O presente estudo se insere na linha de pesquisa Efetividade dos

Direitos de Terceira Dimensão e Tutela da Coletividade dos Povos e da Humanidade. Uma

versão mais completa do presente estudo foi apresentada na linha de pesquisa Efetividade dos

Direitos de Terceira Dimensão e Tutela da Coletividade dos Povos e da Humanidade do

congresso CONSINTER realizado na PUC/SP entre 9 e 11 de maio de 2016.

PALAVRAS-CHAVE: Transporte, Hidrovia Piracicaba, Direitos Fundamentais, Direitos

Sociais, Direito Ambiental

INTRODUÇÃO

Hidrovias correspondem a um modal de transporte com potencialidade de gerar

diversas externalidades positivas tanto sociais, econômicas como ambientais. Em primeiro

lugar promove acesso a transporte de cargas e passageiros, aumenta a disponibilidade de

empregos nas funções aquaviarias e também nas atividades indiretamente ligadas à prestação

de serviço. Além disso, o desenvolvimento econômico que traz para a região que a

recepciona, no caso em analise, Piracicaba, proporciona também preservação do meio

ambiente, com a menor emissão de gases de efeito estufa devido à retirada de caminhões das

estradas, assim contribui para a sadia qualidade de vida e com a implementação pratica dos

princípios da Economia Verde.

A Emenda Constitucional nº 90, de 15 de setembro de 2015, deu nova redação ao art.

6º da Constituição Federal, para introduzir o transporte como direito social. Com isso, o

transporte passa a integrar, junto com educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia,

o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência

aos desamparados o rol dos direitos fundamentais que podem ser exigidos do Estado. A

finalidade precípua deste esforço investigativo é analisar o transporte como direito social e a

repercussão dessa mudança constitucional na perspectiva de oferta do transporte aquaviario

como um fator de geração de trabalho e de renda. Além disso, faz uma analise da tematica sob

a perspectiva dos Direitos Difusos, especialmente do Direito Ambiental.

Para atender esses objetivos foi feito um estudo de caso sobre as obras da barragem

de Santa Maria da Serra que cria a Hidrovia no Rio Piracicaba, a qual devera estar concluída

em 2016 e tera capacidade para transportar 18 milhões de toneladas de produtos até Ártemis.

Os dados quantitativos utilizados são basicamente originarios do Estudo de Impacto

Ambiental / Relatório de Impacto no Meio Ambiente, protocolado pelo Departamento

Hidroviario do Estado de São Paulo, órgão ligado à Secretaria Estadual de Logística e

Transportes, junto à CETESB.

O presente estudo se insere na linha de pesquisa Efetividade dos Direitos de Terceira

Dimensão e Tutela da Coletividade dos Povos e da Humanidade. A metodologia escolhida foi

a dialógica, buscando a contraposição interdisciplinar necessaria para construir convenções

úteis. As técnicas de delineamento utilizadas foram pesquisa bibliografica, documental e

legislativa.

DESENVOLVIMENTO

A nova redação do artigo constitucional ficou: "Art. 6º. São direitos sociais a

educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a

previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na

forma desta Constituição." A razão precípua para incluir transporte no rol desses direitos

fundamentais é a atual falta de dignidade ao transporte brasileiro, pois a maioria dos modais

existentes são lotados, irregulares, desconfortaveis, perigosos e caros. Agora, com a alteração

constitucional, que reconhece o transporte como direito social essa dignidade podera ser

exigida, inclusive por meio de maior e melhor oferta do transporte aquaviario, dessa forma

paralelamente favorecendo a geração de trabalho e de renda com as atividades diretas ou

indiretamente relacionadas ao transporte.

É um contrassenso que o Brasil, com 63 mil km de rios e lagos/lagoas, em território

nacional, dos quais mais de 40 mil km são potencialmente navegaveis, apresente uma matriz

de transportes com amplo predomínio do modal rodoviario, altamente poluidor e caro, o que

gera perda de eficiência, incremento nos fretes, perdas em acidentes de trânsito e maiores

gastos públicos com manutenção de infraestrutura e também com subsídios a combustíveis

para conter inflação, por exemplo.

Imagem 1 - Comparativo de fretes e taxa de acidentes

Imagem 2 - Comparativo de eficiência dos modais de transporte

No caso específico da hidrovia em Piracicaba, esta em curso obras para completar a

barragem de Santa Maria da Serra que aumenta a capacidade de transporte e diminui a

suscetibilidade do modal em tempo de estiagem. Ela é parte da hidrovia Tietê-Parana com 2,4

mil quilômetros de extensão, estratégica para escoamento de grãos e celulose de São Paulo,

Mato Grosso do Sul, Goias, Parana e Minas Gerais e que depois de quase dois anos fechada,

devido à falta de chuvas, foi liberada 27/01/2016.

Imagem 3: Hidrovia Tietê-Parana, estratégica para escoamento de grãos

Fonte: Departamento Hidroviario

No período de seca o transporte de cargas ficou suspenso, causando na região de

Piracicaba prejuízos estimados em mais de R$ 700 milhões. Essa foi a conta que o

Departamento Hidroviario do Estado de São Paulo, em maio de 2015, quando a paralisação da

hidrovia Tietê-Parana completou um ano. Isso significa que as perdas passaram desta marca.

Os valores se referem aos sete milhões de toneladas de mercadorias, que deixaram de ser

movimentadas pela via de navegação nesse período. Os principais produtos transportados na

hidrovia são a soja, o farelo de soja, o milho e a cana-de-açúcar. As cargas têm como

principais origens: São Simão (GO), no rio Paranaíba, Três Lagoas (MS) e Terminais do

Paraguai, no rio Parana.

Além disso, o Sindicato dos Armadores de Navegação Fluvial de São Paulo, calcula

que durante a seca mais de mil demissões foram registradas nas empresas envolvidas no

processo, sendo que o prejuízo direto e indireto chegou a R$ 1 bilhão, com estaleiros parados,

demissões e troca no modal de transporte. Com a navegação liberada, a tendência, é que as

contratações voltem a ser feitas. Apenas com tripulação esta previsto 350 novas contratações.

Imagem 4

Fonte: Departamento Hidroviario

Como principais destinos estão os terminais de Presidente Epitacio e Panorama no

rio Parana, Anhembi, Pederneiras e Santa Maria da Serra nos rios Tietê e Piracicaba. A

Hidrovia Tietê-Parana tem apresentado significativas taxas anuais de crescimento de carga,

mais que quadruplicando sua movimentação nos últimos 12 anos. Em 2007 foi registrado

aumento de cerca de 20% na movimentação de cargas no sistema, em relação ao ano anterior.

Todos os produtos apresentaram crescimento na sua quantidade transportada, sendo o milho o

mais expressivo, saltando de 173 mil toneladas para 801 mil toneladas, entre rotas

longitudinais e transversais.

Imagem 5

Fonte: Departamento Hidroviario

As obras de construção da Hidrovia no Rio Piracicaba correspondem ao

Aproveitamento Múltiplo Santa Maria da Serra para estender a Hidrovia Tietê-Parana por 45

km, permitindo a navegação fluvial até o distrito de Ártemis, no município de Piracicaba,

mediante construção de uma barragem no rio Piracicaba, localizada nos municípios de

Anhembi e Santa Maria da Serra, formando um reservatório. Grande parte dessa area ja era

ocupada pelo reservatório da UHE Barra Bonita e pela calha do rio Piracicaba.

Aproveitamento Múltiplo significa que, além da navegação, o empreendimento tem

outras finalidades: a) geração de hidroeletricidade em uma “PCH – Pequena Central

Hidrelétrica”; b) construção de plataforma logística e de terminal multimodal para apoiar

navegação e operações de carga e descarga; e c) implantação de um polo turístico nas

margens do reservatório, na região da “Curva do Samambaia”. Assim, deverão ser criados

novos empregos, investimentos e alternativas de geração de renda principalmente no distrito

de Ártemis e município de Piracicaba. Para se preparar para isso, o próprio EIA/RIMA

identificou a necessidade de programas de capacitação da população economicamente ativa e

o de apoio à pesca artesanal e à prestação de serviços a turistas.

Transporte e pobreza

O processo de urbanização, caracterizado pela ocupação das periferias urbanas,

aumenta consideravelmente a necessidade de transporte. A provisão adequada de serviços

públicos essenciais, como o transporte, é instrumento de combate à pobreza e de promoção da

inclusão social, especialmente quando se trata dos serviços públicos de transporte coletivo

urbano. Isso justifica a alteração constitucional para incluir o transporte no rol de direitos

sociais, mas principalmente, clama pela formulação de políticas públicas sustentaveis,

congruentes e duradoras para o setor, tendo como ponto de partida principalmente o

atendimento das necessidades e carências das populações mais pobres, que são forçadas a

grandes deslocamentos nos principais centros urbanos do país.

Conforme Aldaíza Sposati (1998), a exclusão social abarca além da insuficiência de

renda, a discriminação social, a não-equidade, a negação de direitos sociais e também a

segregação espacial. Situações de exclusão são caracterizadas pela carência de serviços

públicos essenciais, impossibilidade de reivindicação dos direitos sociais, falta de participação

política, viver em situações de violência ou sob precarias condições de vida e fora dos centros

urbanos alienados de onde ha infraestrutura e oferta serviços.

Quando a prestação dos serviços públicos essenciais é concedida para o setor

privado, aumenta a necessidade de regulação para equalizar os interesses econômicos do

investidor protegendo os interesses dos usuarios e da sociedade, condicionando nível e

localidade de oferta, qualidade e tarifas. Uma das principais falhas do sistema é a tarifação

baseada no custo, que não favorece a eficiência. Se os operadores forem remunerados pelo

custo da operação, incluída uma margem de remuneração sobre o capital investido (custo de

oportunidade), se os custos subirem, a tarifa também sobe, portanto é contraproducente nesse

cenario investir em eficiência para reduzir custos ou em produtividade para atender mais

passageiros por menos.

Uma regulação mal feita, pode também resultar em inadequações na oferta, areas

com muitas opções e outras isoladas. O poder público precisa intervir no domínio econômico,

para forçar as empresas que exploram o transporte a fazer mais que administrar custos e

gerenciar frota, precisam haver clausulas que obriguem a operar em areas de baixa densidade

demografica e afastadas para assim manter o foco nas necessidades de deslocamento das

pessoas.

A sociedade civil organizada e os usuarios precisam ser envolvidos na contratação e

na fiscalização dos serviços de transportes. Prova disso é a convulsão social vivenciada em

2013, quando o o Governo Federal autorizou os Estados e os Municípios a elevarem as tarifas

dos transportes públicos (metrô, trem e ônibus). Em todo o País ocorreram manifestações,

pacíficas em sua maioria com episódios esparsos de vandalismo e violência, principalmente

policial. Os movimentos sociais extravasaram para diversas tematicas, em síntese, clamando

por ética e representação popular efetiva.

Como proclamava à época o grupo de jovens denominados Movimento do Passe

Livre, “estamos reescrevendo a história do brasil a ser contada”. De certa forma, as

manifestações de apoio e contrarias ao impeachment da presidente do Brasil, seis anos depois,

são caudatarias dessa nova reescritura da história, cobrando verdadeira e ampla democracia

por meio atuação direta do povo para garantir seus direitos sociais, entre eles o transporte.

Mudança tímida

Com a reforma constitucional para incluir o transporte entre o rol dos direitos

sociais, poderia ter sido aproveitada a oportunidade para mudar a metodologia, criar um

capítulo para cada direito social e assim propiciar melhor interpretação sistematica da

constituição. O fato de constar expressamente como direito fundamental serve como conteúdo

programatico, para evidenciar valores e objetivos, porém esta longe de ser efetivado. Exemplo

da problematica é o salario mínimo nacional cujo valor econômico é insuficiente para atender

os demais direitos ja previstos o art. 6, assim, inclusive no quesito transporte vai continuar a

existir esse problema.

Além disso, todos os tipos de navegação aquaviaria existentes: de longo curso,

cabotagem, interior, apoio marítimo e portuario, todos se encontram estagnados aguardando

uma verdadeira mudança cultural do setor de transportes brasileiros. O que cresceu, nos

últimos anos dessas navegações foi apoio marítimo e portuario com empresas privadas

suprindo insuficiência das estatais, mas ainda assim essa taxa de crescimento foi em torno de

1% do todo dos transportes. Esse número reflete em grande parte a condição histórica de os

transportes aquaviarios serem subestimados e desestimulados pelas políticas públicas

nacionais de transporte e consequentemente não serem representativos na economia brasileira.

Uma simples alteração de lei não tera o condão de instantaneamente devolver o protagonismo

que os transportes aquaviarios tiveram até o império.

Economicamente o desafio é agudo. Dificilmente uma operação de transporte é

lucrativa a ponto de justificar o investimento privado. Da mesma forma, o poder público

sozinho, tem se mostrado insuficiente, seja por falta de competitividade ou por corrupção. Por

muitos anos o transporte era atividade exclusivamente exercida por nacionais natos ou

naturalizados, temendo-se ameaça à segurança nacional. Atualmente ja ha previsão para o

investidor estrangeiro explorar esse serviço, o art. 172 da Constituição Federal determina que

a lei disciplinara, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro,

incentivara os reinvestimentos e regulara as remessas de lucros.

Porém para o capital privado, seja nacional ou internacional, ha viabilidade

econômica apenas em situações pontuais em que ha um controle da cadeia produtiva

exportadora, como ocorre em portos dedicados para escoar commodities por exemplo. O

volume de investimento imobilizado de início em infraestrutura para possibilitar o começo da

atividade cumulado ao longo prazo para retorno do capital investido, fazem com que esse tipo

de negócio seja necessariamente articulado em parceria como o poder público ou

exclusivamente por esse, por meio de parcerias público privadas ou uma empresa pública de

navegação. Para essa última, o contexto atual não é muito auspicioso, haja vista que o

Petrolão se mostrou ser o esquema de corrupção corporativo mais volumoso da história, com

o agravante de ter como beneficiarios diretos políticos, assim convertendo o presidencialismo

de coalisão em cooptação e, com isso, agravando ainda mais a crise de representatividade do

Estado Brasileiro.

Parodiando a frase de Gordon Gekko, personagem que rendeu a Michael Douglas o

óscar de melhor ator em 1987, no filme Wall Street, de Oliver Stone, “ganância é bom”1 para

os agente econômicos, inclusive para os públicos. A sociedade, dessa forma, precisa se

preparar para o desafio de prevenir e mitigar os impactos da atuação desses agentes,

principalmente na gestão de bens de uso comum do povo e que possam ter impactos difusos,

coletivos, meta individuais indeterminaveis. Se o século XXI falhar em assimilar as lições da

sequência de escândalos financeiros, corporativos e públicos que evidenciaram a pertinência

da ideologia “ganância é bom” na vida real, os resultados podem ser irreparaveis.

Governança

Elinor Ostrom, com a obra Governing the commons, tenta traçar as bases para uma

economia mais sustentavel. Ela sugere que formas de governança complexas sejam utilizadas,

pois tanto o controle do Estado como do mercado se mostram insuficientes. É preciso

arquitetar instrumentos vinculantes, mas não necessariamente jurídicos e que reflitam

organizações voluntarias, possibilitado que o próprio interessado e participante da atividade

econômica faça às regras às quais ira se submeter. Formas mais dinâmicas e participativas se

mostram mais eficazes, muitas vezes, que a iminência de atuação de um Estado coercitivo.

Para essa prêmio nobel da economia, a alternativa mais eficaz parece ser um modelo

que permita que quem se submete às regras do jogo mutualmente negocie com os demais

essas regras de modo a articular a cooperação em busca de interesses comuns. Não

necessariamente serão feitos tratados, normas ou contratações formais. Porém, mesmo

informais, carregam a presunção de que são exigíveis. O que, em direito internacional, no

reconhecimento de costumes, se chama de opinio juris, elemento psicológico ou subjetivo que

1 A frase original, em inglês, no filme é: "Greed, for lack of a better word, is good".

corresponde à convicção, ou certeza por parte dos envolvidos na relação jurídica de que a

pratica em questão é obrigatória.

“Games in which envorcers have been arranged for by mutual

agrément may be mistaken by analysts and public officials for games

in which there have been no agréments about how to cooperate and

envorce agréments. (...) These situations may be construed to be

informal, carrying a presumption that they are not lawful. (...) A self-

financed contract-enforcement game is no panacea. Such institutional

arrangements have many weaknesses in many settings. (...) A myriad

of problems can occur in natural settings, as i salso the case with the

idealized central-regulation or private-property institutions.” ”

(OSTROM, 2001, p. 18)

O que a pesquisadora parece sugerir é a implementação institucional em larga escala

de medidas de compliance, entendido como uma política de cumprimento voluntario de

normas e observância de medidas preventivas e precaucionais. Por exemplo, o compliance

ambiental consiste na gestão do passivo ambiental dentro dos parâmetros legais de modo que

essa gestão abarque a realização de auditorias de fluxo de processos e analise de riscos

ambientais constantemente. Além de ações e estratégias que tenham como pressuposto basico

a prevenção de danos e riscos socioambientais, prevê também, ao mesmo tempo, a viabilidade

econômica da atividade empresarial, buscando assim garantir a sua sustentabilidade.

De qualquer forma, é importante ressaltar que essa governança não pode ser encarada

como o remédio para todo e qualquer mal, ha um conjunto enorme e diversificado de

problemas decorrentes da aplicação de tal forma de controle. Assim como também ha nas

formas centralizadas, públicas ou privadas de gestão.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com o aumento da população, da produção agrícola e dispersão das propriedades

produtoras e das moradias, aumenta constantemente a necessidade de transporte. A provisão

adequada de serviços públicos essenciais, como o transporte, é instrumento de combate à

pobreza e de promoção da inclusão social. Isso justifica a alteração constitucional para incluir

o transporte no rol de direitos sociais, mas, principalmente, clamando pela formulação de

políticas públicas sustentaveis, congruentes e duradoras para o setor, tendo como ponto de

partida o atendimento das necessidades e carências das populações mais pobres, que são

forçadas a grandes deslocamentos e os preceitos de produção limpa com reduzido impacto

ambiental.

Com o presente estudo primeiro se identificou que a alteração constitucional pode ter

carater epistemológico para forçar a mudança de paradigmas para o tratamento dos

transportes pela administração pública. Em seguida sopesou que não apenas o transporte

urbano rodoviario tem sido feito em condições degradantes, mas também a ausência de

modais mais baratos, seguros e sustentaveis também é uma lesão ao direito social e

indiretamente, portanto, impede o exercício de diversos outros direitos humanos, como acesso

a saúde, educação, lazer, entre outros.

Foi feito um estudo sobre a opção aquaviaria e especificamente sobre o caso da

hidrovia Piracicaba que levou a concluir que realmente ha uma possibilidade bastante eficaz

de garantir o transporte com sustentabilidade socioambiental e promovendo o

desenvolvimento econômico da região. Assim, apesar da mudança legislativa ter sido tímida,

pode desempenhar função importante se servir de fomento para a articulação pública e

privada em torno de medidas que realmente promovam a integração espacial com

desenvolvimento sustentavel.

REFERÊNCIAS

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LEBRE, Eduardo Antonio Temponi. A Importancia do Emprego na Era da

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MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª ed. São Paulo:

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MAY, Stefan. Nuevos riesgos, seguridade y prevención: sobre la transformación

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OCTAVIANO, Eliane M. Curso de Direito Marítimo. Volume I, II e III. Teoria

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OSTROM, Elinor. Governing the commons: The evolution of intitutions for

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SPOSATI, Aldaíza. Exclusão social abaixo da linha do Equador. Texto da

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Disponível em: < http://www.dpi.inpe.br/geopro/exclusao/exclusao.pdf > Acesso em 3/4/16.

WALL STREET - PODER E COBIÇA. Oliver Stone. EUA: Twentieth Century Fox

Film Corporation, American Entertainment Partners L.P. e Amercent Films, 1987.

Mini-currículo dos autores:

Eduardo Antonio Temponi Lebre, Pós-doutorando e bolsista CAPES/PNPD no Programa de

Pós-Graduação em Direito da Universidade Católica de Santos. Professor Associado III da

Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Coordenador do Laboratório de Estudos em

Direito Aquaviario e Ciência da Navegação da UFSC. CV completo em

http://lattes.cnpq.br/3269886672799976.

Alexandre Ricardo Machado, Advogado, Mestre e Doutorando em Direito, pela Universidade

Católica de Santos. Professor Adjunto da Faculdade de Direito e da Pós Graduação de

Petróleo e Gas. Integra os grupos de pesquisa: Direito Econômico e Meio Ambiente e Energia

e Meio Ambiente ambos da Universidade Católica de Santos. Bolsista da CAPES. CV

completo em http://lattes.cnpq.br/0658792966272584.

Danielle Mendes Thame Denny é bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de

Nível Superior. Doutoranda em Direito Ambiental Internacional pela Universidade Católica

de Santos. Mestre em Comunicação na Contemporaneidade, pela Faculdade Casper Líbero.

Com especializações em: Diplomacia Econômica, pela Universidade Estadual de Campinas;

Direito Tributario, pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo; e Política pela Escola

de Governo da Universidade de São Paulo. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade

Católica de São Paulo. Docente da Universidade Paulista e da Fundação Armando Álvares

Penteado. CV completo em http://lattes.cnpq.br/8898848038418809