stan wymiaru sprawiedliwości w polsce w świetle międzynarodowych badań porównawczych

PRAWO GOSPODARCZE

Przedmowa

O wymiarze sprawiedliwości w Polsce zwykło się mówić albo dobrze, albo wcale, pomijając oczywiście tablomedialne doniesienia. Przyświeca temu założenie, że kryty-ka funkcjonowania sądownictwa nie służy jego naprawie, podważa jego autorytet i ob-niża zaufanie obywateli do – jakby nie było – trzeciej władzy w państwie. Przy takim podejściu w naturalny sposób ci, którzy krytykują są skłonni dowodzić tezę o kryzysie wymiaru sprawiedliwości. Pozostali zaś – nawet jeśli dostrzegają pewne mankamenty – to ich przyczyn upatrują byle dalej od istoty problemu, tkwiącej w uwarunkowaniach systemowych, w imię źle pojętego dobra wymiaru sprawiedliwości.

Można wieść spory, czy mamy do czynienia z kryzysem, czy też tylko z nieprawidło-wościami, wymagającymi jedynie drobnych korekt. Pytanie tylko po co? Przyjrzyjmy się faktom. Zamiast sądów mamy urzędy sądowe, co w naturalny sposób sędziów umiejscawia na pozycji urzędników sądowych, dodajmy przy braku jakiegokolwiek sprzeciwu z ich strony. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, o których mowa w niniejszym dodatku specjalnym do „Monitora Prawniczego”.

Jeśli panuje zgoda, że pragmatyka urzędnika w sądownictwie jest zaprzeczeniem niezależności sędziowskiej, to w prosty sposób dochodzimy do wniosku, że w Polsce systemowo jest zagrożona niezawisłość sędziego, gdyż nie ma niezawisłości bez nieza-leżności sędziego! Krajowa Rada Sądownictwa, której konstytucyjnym obowiązkiem jest stanie na straży niezawisłości zupełnie nie dostrzega owej współzależności tak, jak zresztą przez lata nie dostrzegała problemu niekonstytucyjności asesury (1/4 orzeczni-czej kadry w systemie!), czy braku obiektywnych zasad awansowania sędziów. Mamy więc w Polsce do czynienia z urzędami sądowymi, a KRS stoi na straży niezmienności tego stanu rzeczy. Do tego dochodzi upadek etosu sędziego i korporacyjno-kolektywna postawa sędziów. Odpowiedź więc na postawiony na wstępie problem wydaje się oczy-wista. Skoro tak, to stajemy dzisiaj przed dylematem koniecznych zmian ustrojowych, skoro sprowadzenie sędziego do roli urzędnika dyskwalifikuje ustrojowe podstawy wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Zmiany takie nie mogą się odbyć bez rzetelnej de-baty. Korzystając więc z okazji chciałbym podziękować współautorom i Wydawnictwu C.H. Beck za zainicjowanie debaty, której celem jest wymiar sprawiedliwości na miarę słusznych oczekiwań obywateli co do sprawności i kompetencji osób tworzących ten system. Ubolewam, że inicjatywa taka nie wychodzi ze strony organów konstytucyjnie do tego powołanych, co jednocześnie utwierdza mnie w przeświadczeniu o potrzebie budowania obywatelskiego sojuszu na rzecz reformy, wolego od bieżącego koniunktu-ralizmu, partykularyzmu i zwykłego politykierstwa oderwanego od gruntownej zna-jomości rzeczy, czego ostatni ministerialny projekt nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych jest żywym dowodem.

Jacek Ignaczewski

Perspektywy wymiarusprawiedliwości

BEZPŁATNY DODATEKdo Monitora Prawniczego Nr 3/2010

pod red. Jacka Ignaczewskiego

Spis treści1. Stan wymiaru sprawiedliwości w Polsce w świetle międzynarodo-wych badań porównawczych, Jarosław Bełdowski,Dawid Sześciło ................................. 2

2. Nieprzezwyciężone dziedzictwo zaborów, Jerzy Stępień .................. 12

3. Reforma wymiarusprawiedliwości w zakresiezawodów prawniczych,Małgorzata Kożuch ....................... 18

4. Otwarcie zawodu sędziegona tle wyroku SN z 19.6.2009 r.,III KRS 9/08, Adam Bodnar ........ 26

5. Niedomagająca legitymizacja trzeciej władzy, Ewa Łętowska ................................ 30

6. Sędzia „sfi nks”, Artur Zawadowski ........................ 35

7. Taka sprawiedliwość, jaki jej wymiar, Dariusz Wysocki .... 38

8. Samorząd zawodowy sędziów sądów powszechnych,Bogdan Kostyk ............................... 44

9. Sędziowski autoryteta manipulacja,Andrzej Gomułowicz .................... 47

10. Etyka sędziowskaw praktyce, Lidia Błystak ............. 54

11. Petryfi kacja reform, Jacek Ignaczewski .......................... 60

DODATEK do MoP 3/2010 1

2 DODATEK do MoP 3/2010

WYMIAR SPRAWIEDLIWOŚCI

Stan wymiaru sprawiedliwości w Polsce w świetle międzynarodowych badań porównawczychJarosław Bełdowski*, Dawid Sześciło**

Dyskusja nad stanem polskiego wymiaru sprawiedliwości koncentruje się w dużym stopniu na emocjach wywoływanych przez głośne sprawy. Z pewnością rzutują one na opinię publiczną, ale ze względu na swoją wyjątkowość nie pozwalają na postawienie prawidłowej diagnozy, czy lub w jakim stopniu polski wymiar sprawiedliwości odstaje od innych. Powszechnie powtarzana jest opinia, że nie można dokonać tego rodzaju porównań z powodu specyfi ki, jaką rządzi się każdy krajowy system prawny. Opinii tej przeczą jednak liczne międzynarodowe badania, które określają miejsce polskiego wymiaru sprawiedliwości względem innych kra-jów. Opracowanie to stanowi przegląd najistotniejszych badań międzynarodowych podejmowanych w ramach oceny efektywności krajowych wymiarów sprawiedliwości na świecie, ze szczególnym uwzględnieniem pozycji polskiego wymiaru sprawiedliwości.

rzej spojrzeć na pojęcie efektywności wymiaru sprawiedliwości. Uwzględniają bowiem trudno uchwytne w kategoriach ekono-micznych cechy takie jak: poczucie sprawiedliwości procedur sądowych czy postrzeganie sądów jako uczciwe. Bez wątpienia badania takie stanowią istotny barometr nastrojów, które przekła-dają się na szereg decyzji, w tym inwestycyjnych, o których mowa w innych publikacjach4.

O światowych i europejskichprojektach badań porównawczychwymiaru sprawiedliwości

Każde państwo prowadzi na mniejszą lub większą skalę ba-dania podstawowych wskaźników funkcjonowania instytucji „trzeciej władzy”, o czym mowa była już powyżej. Na przykła-

* LL.M., Prezes Fundacji FOR.** Doktorant w Zakładzie Nauki Administracji Wydziału Prawa

i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, współpracownik Fundacji FOR.

1 Na temat pojęcia efektywności prawa i różnych jego ujęciach w eko-nomicznej analizie prawa zob. B. Stelmach, B. Brożek, Dziesięć wykładów o ekonomii prawa, Kraków 2007, s. 25–50. Zob. także J. Wilkin (red.), Efektywność a sprawiedliwość, Warszawa 1997. O genezie ekonomicznej analizy prawa zob. J. Bełdowski, K. Metelska-Szaniawska, Ekonomiczna Analiza Prawa (Law and Economics) – Wprowadzenie [w:] R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza prawa, Warszawa 2009, s. XVI–XXXI.

2 Zob. w jaki sposób ten sposób rozumienia działalności wymia-ru sprawiedliwości, w szczególności sądownictwa przyjmowany jest w Niemczech J. von Bargen, Dobre orzecznictwo – stanowisko wobec dyskusji dotyczącej jakości w sądach, MoP Nr 23/2006, s. 1270 i n.

3 Wśród nielicznych publikacji z tego zakresu, które odnoszą się tyl-ko do działalności prokuratury amerykańskiej na szczeblu federalnym i stanowym zob. R.T. Boylan, What do Prosecutors Maximize? Evidence from the Careers of U.S. Attorneys, „American Law and Economics Re-view” Nr 2/2005, s. 379 i n. Zob. także jak zmiana prawa może wpływać na działalność prokuratorów E.L. Glaeser, D.P. Kessler, A.M. Piehl, What do Prosecutors Maximize? An Analysis of the Federalization of Drug Crimes, Stanford Law School, John M. Olin Program in Law and Eco-nomics, Working Paper no. 170.

4 Przykładowo o tym jak poczucie praworządności przekłada się na decyzje inwestycyjne właścicieli sklepów (np. remonty) w wybranych krajach Europy Środkowo-Wschodniej zob. T. Frye, E. Zhuravskaya, Rackets, Regulation and Rule of Law, Journal of Law, „Economics and Organization” Nr 2/2000, s. 478 i n.

O efektywności wymiaru sprawiedliwości w ogólności

Na początku niezbędne jest określenie tego, co rozumiemy pod pojęciem efektywności wymiaru sprawiedliwości. Termin „efektywność” zaczerpnięty jest z ekonomii, lecz w ostatnich latach coraz częściej pojawia się w polskiej doktrynie prawnej m.in. z pomocą badaczy zajmujących się interdyscyplinarnym kierunkiem naukowym – ekonomiczną analizą prawa (Law and Economics)1. Jednak dla potrzeb tego opracowania efektywność wymiaru sprawiedliwości sprowadzona jest przez nas do wydaj-ności instytucji z uwzględnieniem czasu realizacji oferowanych usług, ich kosztów z uwzględnieniem użytych zasobów oraz jakości świadczonych usług mierzonej wskaźnikiem spraw, w których wyrok został podtrzymany w wyższej instancji albo nie złożono od niego odwołania. Wymiar sprawiedliwości prze-twarza bowiem dostępne zasoby (sędziów, prokuratorów, pra-cowników, budynki itp. itd.) w świadczone produkty lub usługi2. Na początku należy jednak zaznaczyć, że istotnym problemem, który regularnie napotykany jest w tego rodzaju badaniach jest kwestia porównywalności dostępnych danych (w szczególności usług i produktów), dlatego też czynione są pewne niezbędne uproszczenia. Podstawowym z nich jest pojęcie zamkniętej spra-wy (ang. case concluded), które definiowane jest najczęściej jako zakończenie sprawy w określonym czasie poprzez wydanie orze-czenia lub też jego wyegzekwowanie (od chwili wniesienia po-wództwa do sądu), co w przypadku zakończenia postępowania przygotowawczego obejmuje zarówno wniesienie oskarżenia do sądu powszechnego, jak i umorzenie sprawy przez prokuraturę. Dostępność badań jak i statystyk z zakresu efektywności działań prokuratury jest bardzo ograniczona w porównaniu z badaniami działalności sądów na świecie3. Z tego powodu opracowanie ma ograniczone ramy, koncentrując się na badaniach sądownictwa, chyba że inaczej zostało to odnotowane, np. w ramach budżetu na wymiar sprawiedliwości.

Obok badań statystycznych odnoszących się do efektywności wymiaru sprawiedliwości, które prowadzone są w poszczegól-nych krajach lub pod auspicjami organizacji międzynarodowych pojawiają się również badania oceny subiektywnej (percepcji) działalności wymiaru sprawiedliwości w wybranych aspektach przez określone grupy społeczne (np. przedsiębiorców). Badania takie pozwalają nie tylko „urealnić” i uzupełnić statystyki opar-te na „twardych”, wymiernych danych, ale także pozwalają sze-

3


dzie Polski można stwierdzić, że analizy statystyczne dotyczące sądownictwa sporządzane przez Ministerstwo Sprawiedliwości koncentrują się na następujących obszarach:a) liczba spraw wpływających do sądów i ich struktura (sprawy

karne, cywilne, rodzinne, itp.)5,b) liczba spraw rozpoznanych oraz spraw zaległych6.

Przygotowywane w ten sposób statystyki nie są jednak z regu-ły zestawiane z analogicznymi danymi pochodzącymi z innych państw. Ponadto, rządy poszczególnych państw rzadko inicjują projekty badawcze wykraczające poza standardową działalność statystyczną. Wyjątkiem jest raport pt. „Ocena ławy sądowej w perspektywie międzynarodowej”, który został zrealizowany na zamówienie Holenderskiej Rady Sądownictwa7. W Polsce tego rodzaju badania są dotychczas domeną organizacji międzynaro-dowych i organizacji pozarządowych. Po pierwsze, wspomnieć należy o raporcie „Polska: Prawne bariery dochodzenia praw z umów” przygotowanym przez Bank Światowy we współpracy z Narodowym Bankiem Polskim8. Po drugie, zwracają uwagę pro-jekty monitoringowe realizowane np. przez Helsińską Fundację Praw Człowieka i Fundację Forum Obywatelskiego Rozwoju – FOR9. Wśród badań realizowanych przez instytucje publicz-ne, wskazać można na analizy przygotowywane przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, choć brak jest wśród nich opracowań całościowych, cyklicznych i porównawczych10.

Wysiłek przeprowadzenia badań obejmujących co najmniej kilkanaście państw i analizujących możliwie najwięcej wskaźni-ków szeroko rozumianej efektywności wymiaru sprawiedliwo-ści podjęło do tej pory niewiele instytucji. Opracowanie to służy zaprezentowaniu trzech projektów badawczych zrealizowanych w ostatnich latach:(a) badanie „European Judicial Systems” realizowane przez

Europejską Komisję na rzecz Efektywności Sądownictwa (ang. European Commission for the Effi ciency of Justice; da-lej jako: CEPEJ) – całościowe i cykliczne badanie systemów wymiaru sprawiedliwości funkcjonujących w państwach członkowskich Rady Europy;

(b) badanie „Doing Business” realizowane przez Bank Świa-towy – coroczne badanie analizujące warunki prowadzenia działalności gospodarczej w ponad 180 państwach świata, które uwzględnia wpływ instytucji wymiaru sprawiedliwości i procedur sądowych na działalność gospodarczą;

(c) badanie „Business Environment and Enterprise Perfor-mance Survey” (BEEPS) realizowane przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju we współpracy z Bankiem Światowym – cykliczne badanie opinii przedsiębiorców z państw postsocjalistycznych odnoszące się do różnych czynników wpływających na warunki prowadzenia działal-ności gospodarczej uwzględniające m.in. ocenę działalności wymiaru sprawiedliwości.

Badanie „European Judicial Systems” prowadzone przez CEPEJ

CEPEJ jest jednym z eksperckich komitetów Rady Europy po-wołanym na mocy Rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z 18.9.2002 r.11 Statutowymi celami CEPEJ są m.in.: (1) bada-nie wyników osiąganych przez systemy wymiaru sprawiedliwo-ści w oparciu o wspólne kryteria statystyczne i metody oceny;

(2) identyfikacja podstawowych problemów i obszarów reformy wymiaru sprawiedliwości; oraz (3) wspieranie państw członkow-skich Rady Europy w ich działaniach dostosowujących do stan-dardów Rady Europy12.

CEPEJ realizuje swoje cele przede wszystkim poprzez przy-gotowywanie cyklicznego badania „European Judicial Systems” (dalej: EJS) stanowiącego formę kompleksowej oceny systemów wymiaru sprawiedliwości w 47 państwach członkowskich Rady Europy. Jak dotychczas opublikowano trzy raporty EJS, w tym jeden raport z badania pilotażowego. Pierwszy, pilotażowy raport EJS ogłoszono w kwietnu 2005 r.13. Prezentował on dane za rok 2002, które zebrano na podstawie ankiety sporządzonej przez CEPEJ w 2003 r. i następnie rozesłanej do rządów państw człon-kowskich Rady Europy (w badaniu uczestniczyło 40 państw)14. Na podstawie uzyskanych w ten sposób informacji powstał ra-port obejmujący swoim zakresem szereg podstawowych obsza-rów działalności wymiaru sprawiedliwości.

5 Por. Analiza statystyczna działalności sądów według apelacji w 2008 r., http://www.ms.gov.pl/statystyki/analiza_dzial_sadow_2008.pdf.

6 Por. Ewidencja spraw w sądach powszechnych według działów pra-wa i instancyjności oraz podstawowe wskaźniki statystyczne w 2008 r., http://www.ms.gov.pl/statystyki/2008_wssp.pdf.

7 J. Blank. M. van der Ende, B. van Hulst, R. Jagtenberg, Bench Mar-king in an International Perspective. An International Comparison of the Mechanisms and Performance of the Judiciary System, ECORYS-NEI, Rotterdam 2004.

8 Bank Światowy, Narodowy Bank Polski, Polska: Prawne bariery dochodzenia praw z umów, 2006. Omówienie raportu zob. J. Bełdow-ski, M. Safj an-Kaczorowska, Kierunki reformy wymiaru sprawiedliwości w Polsce według Banku Światowego, MoP Nr 24/2006, s. 1322 i n.

9 Zob. np. Helsińska Fundacja Praw Człowieka – DLA Piper, Sądy gospodarcze w Polsce. Raport z realizacji programu „Monitoring sądów gospodarczych – Courtwatch”, Warszawa 2009; Helsińska Fundacja Praw Człowieka – Forum Obywatelskiego Rozwoju – komitywa.com, E-sądy po polsku. Badanie i ranking stron internetowych polskich sądów okrę-gowych, apelacyjnych i wojewódzkich sądów administracyjnych, Warsza-wa 2008; Helsińska Fundacja Praw Człowieka – Forum Obywatelskiego Rozwoju – K2, E-sądy po polsku. Badanie i ranking stron internetowych polskich sądów okręgowych i apelacyjnych, Warszawa 2010 (w druku).

10 Zob. jednak A. Siemaszko, B. Gruszczyńska, R. Kulma, M. Mar-czewski, Wymiar sprawiedliwości w Europie. Polska na tle wybranych krajów, Warszawa 2006. Raport ten nie omawia jednak badań własnych, lecz przedstawia wyniki badania pilotażowego z 2004 r., które zostało przeprowadzone pod auspicjami Rady Europy. Wykaz opracowań przy-gotowywanych przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości dostępny jest na stronie internetowej IWS: http://www.iws.org.pl/index.php?id=18.

11 Resolution Res(2002)12 establishing the European Commission for the effi ciency of justice (CEPEJ) (Adopted by the Committee of Minis-ters on 18 September 2002 at the 808th meeting of the Ministers’ Depu-ties), https://wcd.coe.int. Szerzej na temat CEPEJ zob. M. Krzyżanowska--Mierzewska, Sprawność sądownictwa w pracach Rady Europy: informa-cja o działalności Europejskiej Komisji do spraw Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości [w:] Sprawny sąd. Zbiór dobrych praktyk (wydanie dru-gie, rozszerzone), oprac. Ł. Bojarski, Warszawa 2004, s. 243–256.

12 Statute of the European Commission for the Effi ciency of Justice (Appendix 1 to Resolution Res (2002)).

13 CEPEJ, European Judicial Systems 2002. Facts and fi gures on the basis of a survey conducted in 40 Council of Europe Member States, Strasbourg 2005.

14 Ibidem, s. 10–11.



Między innymi: finansowanie wymiaru sprawiedliwości; zasady udzielania pomocy prawnej; zasady dotyczące kosztów sądowych; organizację systemu sądowniczego; kadry w sądownictwie (w tym struktura zatrudnienia i wynagrodzenia sędziów); odpowiedzial-ność dyscyplinarną sędziów; informacje na temat przebiegu postępowań sądowych (obciążenie sprawami, czas trwania po-stępowań); zasady działania prokuratury; informacje dotyczące innych podmiotów współpracujących z sądem (profesjonalni pełnomocnicy, komornicy, mediatorzy).

Kolejne edycje badania EJS, których wyniki opublikowano w 2006 r. i 2008 r.15, obok informacji ujętych w raporcie pilotażo-wym zawierały dodatkowe lub bardziej rozbudowane dane.

W tym: informacje na temat wyposażenia sądów w poszczegól-nych państwach w technologie informacyjne – komputeryzacja, oprogramowanie wspierające pracę sędziów, serwisy interneto-we sądów; w ramach badania długości postępowań sądowych – umieszczono dane dotyczące skarg kierowanych przeciwko poszczególnym państwom do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej jako: ETPC) z zakresu naruszenia art. 6 Euro-pejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej jako: EKPCz), gwaran-tującego prawo do rozpoznania sprawy „w rozsądnym terminie” (reasonable time); opis podmiotów współpracujących z sądami przy wykonywaniu wymiaru sprawiedliwości rozszerzono o in-formacje dotyczące notariuszy (liczba, status, rola); informacje na temat możliwości wykorzystywania w poszczególnych państwach alternatywnych metod rozwiązywania sporów (alternative dispute resolution – ADR).

Ograniczony zakres tego opracowania nie pozwala na pełne przedstawienie wyników badań EJS16. Niemniej na przytoczenie zasługują dane dotyczące co najmniej kilku najbardziej newral-gicznych aspektów działania wymiaru sprawiedliwości w Polsce, wśród których wymienić można zagadnienie finansowania insty-tucji „trzeciej władzy”, struktury zatrudnienia i potrzeb kadrowych wymiaru sprawiedliwości, wynagradzania sędziów oraz problem przewlekłości postępowań toczących się przed polskimi sądami.

1. Finansowanie wymiaru sprawiedliwościKwestia finansowania wymiaru sprawiedliwości w badaniach

CEPEJ jest analizowana na trzech płaszczyznach: (1) wydatków publicznych na funkcjonowanie sądów; (2) wydatków publicz-nych na pomoc prawną; (3) kosztów sądowych ponoszonych przez obywateli w związku z udziałem w postępowaniach sądowych. W zakresie nakładów na sądy i pomoc prawną już dane z 2002 r. uwzględnione w raporcie pilotażowym przyniosły zaskakujące wnioski. Biorąc pod uwagę procentowy udział zsumowanych wydatków na sądy i pomoc prawną w budżecie państwa, Polska znalazła się na drugim miejscu (za Norwegią), przy czym o ile procentowy udział wydatków na sądy w obu państwach był nie-mal równy (ok. 1,9%), to Norwegia zdecydowanie dystansowała Polskę w wydatkach na pomoc prawną (ponad dziesięciokrotnie wyższe)17. W kolejnych edycjach badania zrezygnowano z okre-ślania poziomu wydatków na sądownictwo poprzez odniesienie do wielkości budżetu państwa na rzecz jego udziału w Produkcie Krajowym Brutto per capita. Ponadto, zaczęto uwzględniać wy-datki na funkcjonowanie prokuratury. Nie pozbawiło to Polski

wiodącego miejsca wśród europejskich liderów pod względem wydatkowania na wymiar sprawiedliwości. Relacja zagregowa-nych wydatków na sądy, prokuraturę i pomoc prawną do PKB per capita jest w Polsce znacznie wyższa niż we wszystkich najlepiej rozwiniętych państwach Unii Europejskiej (Tabela 1).

Tabela 1. Państwa o najwyższych wskaźnikach wydatków pu-blicznych na wymiar sprawiedliwości (sądy, prokuraturę, pomoc prawną) w 2006 r. – 20 państw Rady Europy o najwyższych pro-centowym poziomie wydatków.

udział zsumowanych wydatków publicznych na wymiarsprawiedliwości (sądy, prokuratura, pomoc prawna)

w Produkcie Krajowym Brutto per capita (2006 r.)

państwo udział wydatków w PKBper capita [%]

1. Bośnia i Hercegowina 0,852. Chorwacja 0,763. Czarnogóra 0,594. Irlandia Płn. 0,585. Polska 0,556. Macedonia 0,517. Słowenia 0,58. Ukraina 0,499. Węgry 0,4410. Bułgaria 0,3811. Niemcy 0,3812. Litwa 0,3713. Rosja 0,3714. Wielka Brytania – Anglia i Walia 0,35

15. Monako 0,3416. Szkocja 0,3317. Gruzja 0,3218. Słowacja 0,3219. Łotwa 0,3120. Hiszpania 0,3

Źródło: CEPEJ, European Judicial Systems. Edition 2008..., s. 45.

Raport z 2008 r. po raz pierwszy zawiera również interesują-ce zestawienie dotyczące udziału dochodów z kosztów sądowych w budżetach sądów w poszczególnych państwach. Innymi słowy, odpowiada na pytanie na ile strony postępowań sądowych, wno-sząc należności z tytułu kosztów sądowych, finansuje działalność wymiaru sprawiedliwości. Polska w tym zestawieniu mieści się pośrodku z 30% udziałem kosztów sądowych w budżecie sądów.

15 Zob. CEPEJ, European Judicial Systems. Editon 2006 (2004 Data), Strasbourg 2006 oraz CEPEJ, European Judicial Systems. Editon 2008 (2006 Data). Effi ciency and quality of justice, Strasbourg 2008.

16 Opracowanie badań CEPEJ ze szczególnym uwzględnieniem po-zycji Polski na tle innych państw zob.: A. Siemaszko, B. Gruszczyńska, R. Kulma, M. Marczewski, Wymiar sprawiedliwości w Europie. Polska na tle wybranych krajów, Warszawa 2006. Opracowanie odnosi się wyłącz-nie do wyników badania pilotażowego z 2004 r.

17 CEPEJ, European Judicial Systems 2002…, op. cit., s. 22.

5


Zwracają uwagę zupełnie przeciwstawne wyniki Austrii i Szwecji. Sądy szwedzkie są finansowane z opłat stron w zaledwie 0,8%, podczas gdy sądy austriackie, dzięki systemowi kosztów sądo-wych, przynoszą wręcz „zyski” – dochody z kosztów sądowych stanowią bowiem 107% budżetu sądów18.

Tabela 2. Procentowy udział przychodów państwa z tytułu kosz-tów sądowych w budżecie sądownictwa (2006 r.) – 20 państw Rady Europy o najwyższym udziale przychodów z tytułu kosztów sądowych w budżecie sądownictwa.

procentowy udział przychodów państwa z tytułu kosztów sądowych w budżecie sądownictwa – 2006 r.

państwo udział przychodóww budżecie sądownictwa [%]

1. Austria 107,32. Mołdawia 69,63. Czarnogóra 69,64. Rumunia 67,25. Turcja 53,46. Serbia 47,17. Niemcy 45,68. Wielka Brytania

– Anglia i Walia 44,6

9. Macedonia 40,110. Bośnia i Hercegowina 36,311. Bułgaria 34,512. Słowacja 34,113. Polska 3014. Łotwa 28,515. Dania 28,316. Słowenia 25,817. Holandia 2218. Cypr 20,219. Szkocja 19,820. Portugalia 17,5

Źródło: CEPEJ, European Judicial Systems. Edition 2008..., s. 58–59.

Dane dotyczące środków finansowych, jakimi dysponuje pol-ski wymiar sprawiedliwości na tle innych państw zdecydowanie przeczą tezie o jego poważnym niedofinansowaniu i skłaniają do pytań czy środki te efektywnie są wydatkowane. W odniesieniu do przychodów z kosztów sądowych, Polska mieści się w euro-pejskiej średniej i radykalne zmiany nie wydają się w tej kwestii wskazane. Jeżeli jednak podjęta zostałaby decyzja o podniesieniu kosztów sądowych, to musi jej towarzyszyć staranna analiza wpły-wu takiego kroku na poziom dostępności sądu dla obywateli.

2. Zatrudnienie w sądach

CEPEJ od początku swoich badań zwraca uwagę na poziom zatrudnienia zarówno sędziów, jak i pozostałych pracowników w sądownictwie. Podstawowym miernikiem w odniesieniu do sę-dziów od początku jest liczba sędziów zawodowych (a więc z wy-łączeniem np. polskich ławników19) na 100 tys. mieszkańców (por.

Tabela 3). Pozostałych pracowników sądów w można ująć jako jednolitą grupę również przedstawianą w odniesieniu do liczby mieszkańców (Tabela 4). Dodatkowo w raportach z 2006 i 2008 r. podzielono kategorię pracowników niebędących sędziami na na-stępujące kategorie: (1) rechstpflegers – urzędnicy dysponujący pewną niezależnością i wykonujący zadania orzecznicze okre-ślone prawem (w Polsce są to referendarze sądowi); (2) osoby asystujące sędziom (asystenci, protokolanci); (3) personel admi-nistracyjny, w szczególności pracownicy sekretariatów, osoby od-powiedzialne za sprawy finansowe; (4) personel techniczny – pra-cownicy działów informatycznych, ochrona. Określono również jaki odsetek wśród wszystkich pracowników niebędących sędzia-mi stanowią poszczególne kategorie pracowników20. Należy przy tym zastrzec, że część państw nie zdecydowała się na przekazanie danych z rozbiciem na poszczególne kategorie personelu sądowe-go. Ponadto, jedynie w kilku państwach, w tym w Polsce, wystę-puje funkcja referendarza sądowego.

Tabela 3. Poziom zatrudnienia sędziów na 100 tys. mieszkańców (2006 r.) – 20 państw Rady Europy o najwyższym poziomie za-trudnienia sędziów zawodowych na 100 tys. mieszkańców.

poziom zatrudnienia sędziów zawodowychna 100 tys. mieszkańców (2006 r.)

państwo liczba sędziów zawodowych na 100 tys. mieszkańców

1. Monako 54,52. Słowenia 503. Chorwacja 43,34. Czarnogóra 37,25. Luksemburg 36,86. Serbia 33,87. Macedonia 30,68. Czechy 29,19. Grecja 28,410. Węgry 28,211. Andora 27,112. Polska 25,813. Słowacja 24,814. Niemcy 24,515. Bułgaria 23,716. Łotwa 22,217. Bośnia i Hercegowina 2218. Litwa 21,519. Rosja 21,520. Irlandia Płn. 21,3

Źródło: CEPEJ, European Judicial Systems. Edition 2008..., s. 110.

18 Ibidem, s. 58–59.19 Kategoria sędziów niezawodowych również była przedmiotem ba-

dania przez CEPEJ, jednak z uwagi na duże zróżnicowanie występujące w państwach europejskich w odniesieniu do tego rodzaju stanowisk, da-ne ich dotyczące trudno ocenić jako szczególnie wartościowe.

20 CEPEJ, European Judicial Systems. Editon 2008 ..., op. cit., s. 121.

Jarosław Bełdowski, Dawid Sześciło



Tabela 4. Poziom zatrudnienia personelu pozasędziowskiego na 100 tys. mieszkańców (2006 r.) – 20 państw Rady Europy o naj-wyższym poziomie zatrudnienia personelu pozasędziowskiego na 100 tys. mieszkańców.

poziom zatrudnienia personelu pozasędziowskiego na 100 tys. mieszkańców (2006 r.)

państwo liczba pracowników niebędących sędziami na 100 tys. mieszkańców

1. Chorwacja 1612. Serbia 1443. Monako 1424. Czarnogóra 1405. Słowenia 1356. Macedonia 1017. Hiszpania 938. Malta 879. Czechy 8710. Polska 8311. Słowacja 7912. Węgry 7913. Litwa 7714. Estonia 7615. Niemcy 7016. Portugalia 6817. Bośnia i Hercegowina 6718. Łotwa 6319. Grecja 5820. Austria 57

Źródło: CEPEJ, European Judicial Systems. Editon 2008..., s. 120.

Wnioski płynące z przedstawionych danych wskazują, że wąt-pliwy jest pogląd o deficycie zatrudnienia w polskich sądach, w szczególności w odniesieniu do osób uczestniczących w pro-cesie orzekania – sędziów i osób im asystujących. Polska na tle innych państw europejskich jest bowiem w czołówce najliczniej obsadzonych systemów sądowniczych.

3. Wynagradzanie sędziówNa przestrzeni ostatnich kilkunastu miesięcy toczyła się

w Polsce niezwykle gorąca dyskusja na temat zasad wynagradza-nia sędziów. Spór środowiska sędziowskiego z Ministerstwem Sprawiedliwości, którego symbolem były kolejne „dni bez wokan-dy” załagodzono, przynajmniej chwilowo, uchwaloną w marcu 2009 r. ustawą wprowadzającą jednorazową podwyżkę wynagro-dzeń wszystkich sędziów o ok. 1000 zł21. Biorąc pod uwagę cią-głe napięcie w tej kwestii, warto spojrzeć na dane, które dotyczą zasad wynagradzania sędziów w państwach członkowskich Rady Europy.

Metodologia badania wynagrodzeń sędziowskich przez CEPEJ opiera się na badaniu dwóch wielkości, tj. wynagrodzeń sędziów rozpoczynających karierę oraz sędziów orzekających w najwyższej instancji sądowniczej danego państwa (w Polsce – Sąd Najwyższy). Raporty EJS odnoszą zgromadzone w ten spo-sób wielkości do danych o przeciętnym wynagrodzeniu brutto w poszczególnych państwach, co ułatwia rzeczywiste określenie zróżnicowania statusu materialnego sędziów. Zgodnie z ostat-

nimi danymi za 2006 r. zawartymi w raporcie CEPEJ z 2008 r., polski sędzia na starcie swojej kariery zawodowej osiąga wyna-grodzenie równie 1,9 przeciętnego wynagrodzenia, co sytuuje Polskę w grupie czternastu państw należących do Rady Europy, w których wynagrodzenie początkującego sędziego jest niższe od dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia brutto. Co cie-kawe, w gronie tych państw dominują państwa tzw. „starej Unii Europejskiej”, w tym Niemcy, Austria, Holandia, Hiszpania, Francja, Dania czy Finlandia22. Nieco inaczej przedstawia się sy-tuacja jeśli chodzi o wynagrodzenia sędziów orzekających w naj-wyższych instancjach. Według CEPEJ, zarobki sędziów polskie-go Sądu Najwyższego stanowiły w 2006 r. blisko pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia brutto, co nie odbiega od uśrednio-nego wyniku państw członkowskich Rady Europy23.Warto jesz-cze odnotować, że polski wskaźnik wynagrodzeń – jeśli chodzi o początkujących sędziów – nie zmienił się od początku badań CEPEJ (2002 r.).Tabela 5. Poziom wynagrodzeń sędziów w I instancji sądowej (2006 r.) w relacji do przeciętnego wynagrodzenia brutto w da-nym państwie – 20 państw Rady Europy o najwyższym poziomie wynagrodzeń w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia brutto w danym państwie.

poziom wynagrodzeń sędziów w I instancji sądowej (2006 r.) w relacji do przeciętnego wynagrodzenia

brutto w danym państwie

państwostosunek wynagrodzenia sędziego do przeciętnego

wynagrodzenia brutto1. Irlandia Płn. 5,82. Armenia 5,23. Szkocja 4,84. Azerbejdżan 4,55. Bośnia i Hercegowina 4,56. Irlandia 4,17. Wielka Brytania

– Anglia i Walia 4

8. Węgry 3,79. Estonia 3,410. Andora 3,311. Czarnogóra 3,312. Rosja 3,213. Serbia 3,114. Gruzja 2,915. Litwa 2,916. Słowacja 2,917. Łotwa 2,718. Macedonia 2,719. Bułgaria 2,620. Ukraina 2,6

* Polska – 1,9


21 Ustawa z 20.3.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 459); ustawa weszła w życie 22.4.2009 r.

22 CEPEJ, European Judicial Systems. Editon 2008 ..., op. cit., s. 185.23 Ibidem, s. 186.

7


Tabela 6. Poziom wynagrodzeń sędziów w ostatniej instancji są-dowej (2006 r.) w relacji do przeciętnego wynagrodzenia brutto w danym państwie – 20 państw Rady Europy o najwyższym po-ziomie wynagrodzeń w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia brutto w danym państwie.

poziom wynagrodzeń sędziów w ostatniej instancji sądowej (2006 r.) w relacji do przeciętnego wynagrodzenia brutto

w danym państwie

państwostosunek wynagrodzenia sędziego do przeciętnego

wynagrodzenia brutto1. Ukraina 16,12. Irlandia Płn. 11,93. Rumunia 9,34. Armenia 7,95. Azerbejdżan 7,76. Bośnia i Hercegowina 7,77. Rosja 7,58. Irlandia 7,29. Szkocja 7,210. Wielka Brytania – Anglia i Walia 6,511. Łotwa 6,112. Litwa 5,913. Gruzja 5,814. Portugalia 5,415. Węgry 5,216. Bułgaria 517. Czechy 4,918. Polska 4,919. Serbia 4,920. Estonia 4,7


Przytoczone wyniki nie przemawiają za koniecznością rady-kalnego wzrostu wynagrodzeń sędziów. Dotyczy to w szczegól-ności najwyższych instancji sądowniczych, ponieważ wskaźnik wynagrodzeń dla sędziów rozpoczynających karierę sytuuje się nieco poniżej średniej państw Rady Europy, co może dostarczać argumentów do dyskusji nad ewentualnymi podwyżkami począt-kowych wynagrodzeń sędziowskich. W ramach debaty na ten te-mat można zwrócić jeszcze uwagę na kwestię, na ile relatywnie niski poziom wynagrodzeń początkujących sędziów może grozić „selekcją negatywną” do zawodu. Nieodzowna jest także szersza analiza wynagrodzeń w ramach instancji pośrednich, co nie jest uwzględniane przez CEPEJ.

4. Długość postępowań sądowychNadmierna długość postępowań sądowych to problem, na

który od dawna zwracają uwagę uczestnicy i obserwatorzy pol-skiego wymiaru sprawiedliwości24. Jest on również dostrzegany w pracach instytucji Rady Europy, a w szczególności w orzecznic-twie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Z ponad 550 wy-roków stwierdzających naruszenie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez Polskę, które zapadły do 1.1.2009 r.25, można sza-cować, że ok. 1/3 stanowią wyroki dotyczące naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 EKPCz)26.

Badania CEPEJ przynoszą potwierdzenie uwag i postula-tów dotyczących usprawnienia postępowań sądowych w Polsce. Metodologia CEPEJ w tym zakresie opiera się na badaniu długo-ści postępowań w czterech typowych sprawach: (1) o orzeczenie rozwodu (postępowanie cywilne); (2) z zakresu prawa pracy – w związku ze zwolnieniem pracownika; (3) o rozbój (postępowa-nie karne); oraz (4) o zabójstwo (sprawa karna)27. Niestety, rzetel-na ocena porównawcza problemu przewlekłości postępowań jest utrudniona z uwagi na brak pełnych i całościowych informacji. W każdym z dotychczas wydanych raportów CEPEJ pojawiają się wyłącznie dane z części państw, w dodatku często niekompletne.

Niemniej na ich podstawie można zbudować sobie pewien obraz problemu przewlekłości postępowań sądowych w Polsce. W ciągu 4 lat (2002–2006) udało się ograniczyć o ok. 100 dni śred-nią długość postępowania w sprawach rozwodowych w I instancji (z ok. 300 dni28 do 179 dni29). W dalszym ciągu jednak daleko polskim sądom do wyników liderów tego rankingu, np. Holandii (25 dni), Litwy (39 dni) czy Danii (90 dni)30. W przypadku pozo-stałych spraw analizowanych przez CEPEJ, polskie Ministerstwo Sprawiedliwości nie przedstawiło odpowiednich danych albo też CEPEJ zrezygnował ze sporządzania zestawienia z uwagi na zbyt niską liczbę odpowiedzi państw.

Badanie „Doing Business”Raport z badania „Doing Business” (dalej jako: DB) po raz

pierwszy został ogłoszony w 2003 r., od razu zyskując szerokie zainteresowanie na całym świecie31. Sprzyja temu nie tylko auto-rytet organizatora badania, ale także jego zakres – raport z 2010 r. obejmował dane ze 183 państw świata. DB nie jest jednak projek-tem skoncentrowanym na wymiarze sprawiedliwości, lecz jego celem jest badanie otoczenia regulacyjnego dla biznesu, dlate-go też obejmuje analizę dziesięciu newralgicznych obszarów dla prowadzenia działalności gospodarczej. Wyniki z tych obszarów pogrupowane w tzw. rankingi cząstkowe składają się na jeden

24 Por. A. Bodnar, M. Bernatt, Wymiar sprawiedliwości [w:] Demo-kracja w Polsce 2007–2009, red. L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, Warszawa 2009, s. 100–102.

25 Dane za: Country information: Poland, http://www.echr.coe.int/50/en/#countries-infos.

26 Szacunki na podstawie Committee of Ministers, Interim Resolu-tion ResDH(2007)28 concerning the judgments of the European Court of Human Rights in 143 cases against Poland (see Appendix II) relating to the excessive length of criminal and civil proceedings and the right to an eff ective remedy (Adopted by the Committee of Ministers on 4 April 2007 at the 992nd meeting of the Ministers’ Deputies). Treść rezolucji dostępna jest na stronie internetowej: https://wcd.coe.int. Komitet Mini-strów odnotował, że do czasu wydania rezolucji swój fi nał w Strasburgu znalazły 143 polskie sprawy, których przedmiotem było naruszenie pra-wa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 ust. 1 EKPC) i prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 EKPC). Zdecydo-wana większość z nich (ponad 130 spraw) dotyczyła przewlekłości postę-powań cywilnych.

27 Postępowanie karne w sprawie zabójstwa zostało wprowadzone do badania po raz pierwszy w 2004 r.

28 CEPEJ, European Judicial Systems 2002..., op. cit., s. 53.29 CEPEJ, European Judicial Systems. Editon 2008..., op. cit., s. 158.30 Ibidem, s. 158.31 Wszystkie dotychczas ogłoszone raporty Doing Business dostępne

są na następującej stronie internetowej projektu: http://www.doingbusi-ness.org




ogólny ranking swobody (łatwości) prowadzenia działalności32. Wśród obszarów DB można jednak wyróżnić takie, które w pełni lub częściowo wiążą się z działalnością wymiaru sprawiedliwo-ści. W pierwszym przypadku chodzi o dochodzenie należności z umów, a w drugim rozpoczęcie (rejestrację) działalności gospo-darczej w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (odby-wa się we właściwych wydziałach Krajowego Rejestru Sądowego), rejestrację prawa własności (odbywa się we właściwych wydzia-łach wieczysto-księgowych) oraz zakończenie działalności gospo-darczej w drodze postępowania upadłościowego (odbywa się pod nadzorem odpowiednich wydziałów upadłościowych). DB opiera się na uśrednionych opiniach wyrażanych przez miejscowych ko-respondentów, dlatego też nie ma ono charakteru badania repre-zentatywnego, lecz wyłącznie sondażowy. Ponadto, DB operuje modelowymi przykładami, które ograniczają się do określonej formy prowadzenia działalności gospodarczej (spółka z ograni-czoną odpowiedzialnością), a także odnoszą się do sytuacji wyda-rzającej się w mieście o największej liczbie mieszkańców w danym kraju33.

1. Dochodzenie należności z umówMetodologia DB dla dochodzenia należności z umów opiera

się na pomiarze efektywności rozstrzygania przez sądy krajowe

modelowego sporu handlowego dotyczącego wypłaty należności wynikającej z umowy sprzedaży towarów. Pomiar obejmuje trzy elementy: a) procedury – lista czynności proceduralnych wykonywanych

w toku postępowania, co obejmuje „każdą interakcję między stronami lub między stronami a sędzią bądź urzędnikiem są-dowym, związaną ze składaniem pozwu, procesem oraz wy-daniem i egzekucją orzeczenia”34,

b) czas - mierzony w dniach kalendarzowych od momentu zło-żenia przez wierzyciela pozwu w sądzie do chwili wyegzekwo-wania długu przez komornika35,

c) koszty – suma kosztów uwzględnianych w badaniu obejmuje „koszty ofi cjalne i wymagane przez prawo, w tym koszty sądowe, koszty egzekucji oraz średnie wynagrodzenia prawników”36.Od początku badań DB w tym obszarze pozycja Polski tylko

nieznacznie poprawiła się (z 1000 dni do 830 dni, które obejmu-ją postępowanie sądowe i egzekucyjne). Trudno jednak uznać to za satysfakcjonujące osiągnięcie w porównaniu z innymi krajami należącymi do Rady Europy. Dotyczy to w szczególności długości postępowania jak i liczby procedur. Przykładowo to samo postę-powanie składa się z mniejszej ilości etapów (30) i trwa o wie-le krócej na Litwie (210 dni). Podobnie jest we Francji, w której 29 wydzielonych etapów postępowania (procedur) przekłada się na 331 dni na wyegzekwowanie należności.

32 Rozpoczęcie działalności gospodarczej, uzyskiwanie pozwoleń budowlanych, zatrudnianie i zwalnianie pracowników, rejestracja własności nieruchomości, uzyskiwanie kredytu, ochrona inwestorów, płacenie podatków, obrót międzynarodowy, dochodzenie należności z umów oraz zakoń-czenie działalności gospodarczej.

33 Szerzej na temat samej metodologii, jak i jej dalszych ograniczeniach zob. Bank Światowy, Doing Business 2009 (wydanie polskie), 2009, s. 61–62.34 Ibidem, s. 75.35 Ibidem, s. 76.36 Ibidem, s. 76.

Tabela 7. Dochodzenie należności z umów według DB 2010.

miejsce w rankingu cząstkowym DBdotyczącym dochodzenia należności z umów czas (dni) procedury

(liczba)koszt (% dochodu rocznego

brutto na mieszkańca)1. Luksemburg 321 26 19,22. Islandia 417 26 6,24. Norwegia 280 33 9,96. Francja 331 29 17,47. Niemcy 394 30 14,48. Finlandia 375 32 10,411. Austria 397 25 18,014. Węgry 395 33 13,015. Łotwa 309 27 23,117. Litwa 275 30 23,619. Rosja 281 37 13,421. Belgia 505 25 16,622. Mołdawia 365 31 20,923. Wielka Brytania 399 30 23,425. Portugalia 547 31 13,026. Azerbejdżan 237 39 18,527. Turcja 420 35 18,828. Dania 380 34 23,329. Szwajcaria 417 31 24,030. Holandia 514 25 24,475. Polska 830 38 12,0

Źródło: www.doingbusiness.org

9


2. Rozpoczęcie działalności gospodarczej w formie spółki z o.o.

Metodologia DB dla rozpoczęcia działalności gospodarczej opiera się na badaniu etapów (ilości procedur) postępowania re-jestracyjnego spółki z o.o., która zamierza prowadzić zwykłą dzia-łalność handlową lub produkcyjną37. Ponadto, odnotowywane są koszty związane z takim postępowaniem rejestracyjnym oraz wy-mogi kapitałowe nakładane w danym kraju38. Biorąc pod uwagę, że rejestracja taka odbywa się w Polsce przede wszystkim w od-powiednim wydziale Krajowego Rejestru Sądowego (dalej: KRS) możliwe jest porównanie czasu, jaki musi być temu poświęcony (w Polsce niezmiennie należy na takie postępowanie poświęcić cztery tygodnie).

Tabela 8: Czas na rejestrację spółki z o.o. według DB 2010.

kraje całkowity czas (dni)na rejestrację działalności

gospodarczej w formie spółki z o.o.5. Gruzja 36. Macedonia 431. Belgia 439. Węgry 433. Islandia 546. Albania 526. Słowenia 628. Dania 656. Turcja 660. Portugalia 637. Estonia 722. Francja 735. Norwegia 725. Cypr 817. Azerbejdżan 1042. Rumunia 1070. Holandia 1075. Włochy 1077. Mołdawia 10117. Polska 32


Wyniki dla Polski radykalnie odbiegają od czasu, jaki nie-zbędny jest do realizacji podobnych czynności nie tylko w kra-jach OECD (średni czas na rejestrację w tych krajach to 13 dni), lecz także krajów Europy Wschodniej i Centralnej Azji (średni czas tam to 17,4 dnia). Nie da więc uciec się od stwierdzenia, że polskie wydziały KRS działają opieszale w porównaniu z ich od-powiednikami na Węgrzech (4 dni) czy też w Danii (6 dni).

3. Rejestracja prawa własnościMetodologia DB dla rejestracji prawa własności opiera się na

badaniu etapów (ilości procedur) czasu oraz kosztów związa-nych z przeniesieniem własności nieruchomości. Nieruchomość w całości należy do jednej ze stron i nie jest obciążona kredytem hipotecznym39. Rejestracja tytułu własności do nieruchomości odbywa się w Polsce w odpowiednim wydziale ksiąg wieczysto--hipotecznych, dlatego też łatwo jest uchwycić czas, jaki temu

procesowi towarzyszy, koszty, które są z nim związane oraz liczbę etapów (procedur) takiego postępowania.

Tabela 9. Rejestracja prawa własności według DB 2010.

miejsce w rankingu cząstkowym DB dot. rejestracji

prawa własności

czas (dni)na rejestrację

prawawłasności

procedury (liczba)

koszt(% wartości

nieruchomości)

2. Gruzja 3 2 0

4. Litwa 3 2 0,5

5. Armenia 4 3 0,3

8. Norwegia 3 1 2,5

9. Azerbejdżan 11 4 0,2

11. Słowacja 17 3 0,1

13. Estonia 18 3 0,5

13. Islandia 4 3 2,4

15. Szwajcaria 16 4 0,4

17. Mołdawia 5 5 0,9

20. Szwecja 15 2 3

23. Wielka Brytania 8 2 4,1

27. Finlandia 14 3 4,1

29. Holandia 5 2 6,2

36. Turcja 6 6 3

39. Austria 32 3 4,5

45. Rosja 43 6 0,1

47. Dania 42 6 0,6

48. Hiszpania 18 4 7,2

52. Portugalia 12 5 7,4

88. Polska 197 5 0,5


Podobnie jak w przypadku rejestracji spółki z o.o. w wydziałach KRS czas poświęcony na rejestrację nieruchomości w polskich wydziałach wieczysto-księgowych daleko odbiega od średniego w krajach OECD (25 dni) oraz w krajach Europy Wschodniej i Azji Centralnej (57,6 dnia). Średnia ilość wydzielonych etapów postępowania niezbędnego do rejestracji jest również tam niższa, odpowiednio 4,7 procedury i 5,7 procedury. Polska jedynie wy-przedza te kraje w odniesieniu do kosztów, jakie trzeba ponieść w ramach tego postępowania. Nie zmienia to jednak faktu, że w ocenie DB polskie wydziały wieczysto–księgowe działają nie-zwykle powolnie w porównaniu chociażby z naszymi bezpośred-nimi sąsiadami – Słowacją (17 dni) czy też Czechami (78 dni).

37 Szerzej o innych założeniach zob. ibidem, s. 62–63.38 Te dwa wskaźniki zostały pominięte w dalszych rozważaniach. Pra-

wodawca może bowiem preferować inny sposób prowadzenia działalno-ści gospodarczej, dlatego też koszty rejestracji, jak i wymogi kapitałowe dla spółki z o.o. mogą zostać wyznaczone na tak wysokim poziomie, aby zniechęcać do korzystania z tej formy aktywności gospodarczej.

39 Szerzej o innych założeniach zob. ibidem, s. 67.




4. Zakończenie działalności gospodarczej w drodze postępowania prowadzonego w wydziale upadłościowymMetodologia DB dla zakończenia działalności gospodarczej

spółki z o.o. w drodze postępowania upadłościowego opiera się na badaniu czasu tego postępowania, a także kosztów z nim zwią-zanych oraz stopy odzysku długu. Warto jednak wskazać, że ty-tuł tego obszaru badawczego może wprowadzać w błąd, bowiem twórcy DB nie koncentrują się wyłącznie na likwidacji działal-ności gospodarczej w drodze postępowania upadłościowego, lecz biorą również pod uwagę postępowanie układowe lub też bez-pośrednie zaspokojenie się wierzyciela z majątku dłużnika, który składa wniosek o ogłoszenie jego upadłości. Chodzi tu o analizę sytuacji utraty płynności finansowej przez dłużnika (spółkę z o.o.)

i popadnięcie w zwłokę w spłacie kredytu bankowego, który za-bezpieczony jest hipoteką na nieruchomości (hotel)40.

Polskie wydziały upadłościowe, podobnie jak wydziały KRS i wieczysto-księgowe, również nisko zostały ocenione w po-równaniu z ich odpowiednikami w krajach OECD oraz Europy Wschodniej i Azji Centralnej. W tych pierwszych średni czas prowadzenia postępowania jest niemal dwukrotnie krótszy (1,7 roku), pochłaniając o połowę mniej kosztów ściągniętych z wartości nieruchomości (8,4%) przy średniej stopie odzysku po-nad dwukrotnie przewyższającą tę w Polsce (68,6 centa z 1 USD długu). Zarówno szybciej, taniej i z wyższą stopą zwrotu z długu działają odpowiedniki sądów upadłościowych w krajach Europy Wschodniej i Azji Centralnej (odpowiednio w czasie 2,9 roku, z kosztami 13,5% z wartości nieruchomości oraz ze stopą odzysku 31,6 z 1 USD długu).

Tabela 10. Postępowanie upadłościowe lub układowe prowadzące do zaspokojenia wierzyciela według DB 2010

miejsce w rankingu cząstkowym DB dot. likwidacji działalności

gospodarczej w formie spółki z o.o.

czas (lata) trwania postępowania upadłościowego lub układowego,

aż do zaspokojenia wierzyciela

koszt takiegopostępowania (% wartości

nieruchomości)

stopa odzysku(ilość centów odzyskanych

z 1 USD długu)3. Norwegia 0,9 1 895. Finlandia 0,9 4 87,36. Irlandia 0,4 9 86,67. Dania 1,1 4 86,58. Belgia 0,9 4 86,39. Wielka Brytania 1 6 84,210. Holandia 1,1 4 82,716. Islandia 1 4 76,618. Szwecja 2 9 75,119. Hiszpania 1 15 73,220. Austria 1,1 18 71,521. Cypr 1,5 15 70,722. Portugalia 2 9 69,429. Włochy 1,8 22 56,635. Niemcy 1,2 8 52,236. Litwa 1,5 7 49,438. Szwajcaria 3 4 46,839. Słowacja 4 18 45,942. Francja 1,9 9 44,743. Grecja 2 9 44,285. Polska 3 20 29,8


Badanie „Business Environment and Enterprise Performance Survey” (BEEPS)

Projekt „Business Environment and Enterprise Performance Survey” (BEEPS) wyróżnia się na tle pozostałych skoncentrowa-niem na ocenie najważniejszych elementów otoczenia biznesowe-go w państwach postsocjalistycznych przez głównych aktorów ży-cia gospodarczego – przedsiębiorców. O ile zatem w badaniu DB bierze się pod uwagę obserwacje podmiotów współpracujących z przedsiębiorcami (kancelarie prawne, firmy doradcze), twórcy BEEPS docierają bezpośrednio do podmiotów, które najbardziej odczuwają bariery i utrudnienia w prowadzeniu działalności go-spodarczej.

40 Szerzej o innych założeniach zob. ibidem, s. 76.41 Pełne wyniki badań dostępne są na następującej stronie interneto-

wej: http://www.ebrd.com/country/sector/econo/surveys/beeps.htm

Do tej pory zrealizowane zostały trzy edycje BEEPS – w 1999, 2002 i 2005 r. obejmujące 27 (w 1999 r. – 25) państw postso-cjalistycznych z Europy Środkowej i Wspólnoty Niepodległych Państw41. Oprócz tego, w 2004 r. przygotowano specjalną edycję BEEPS analizującą siedem gospodarek państw spoza tego obszaru (m.in. Niemcy, Hiszpania, Grecja, Korea Płd.) w celu opracowa-nia odnośników wzorcowych (benchmarks) do badania gospoda-rek zarówno znajdujących się w trakcie transformacji (transition economies), jak i pozostałych (non-transition economies).

11


Wśród wielu wątków poruszonych w badaniach BEEPS obej-mujących Polskę znalazła się również analiza efektywności wy-miaru sprawiedliwości i jego wpływu na klimat do prowadzenia działalności gospodarczej. Na szczególną uwagę zasługują kwestie dotychczas nieomówione, takie jak ocena dostępności drogi są-dowej oraz niezależności, sprawiedliwości i uczciwości sądów. Co interesujące, wyniki badań BEEPS w tym zakresie publikowane są w dwóch zestawieniach:1) obejmującym opinię wszystkich badanych przedsiębiorców oraz2) obejmującym wyłącznie oceny wystawiane przez przedsię-

biorców, którzy uczestniczyli w postępowaniach sądowych.Problem dostępności drogi sądowej opisywany na podstawie

badań BEEPS odnosi się do zdolności poniesienia przez pytanych przedsiębiorców kosztów sądowych. W rankingu uwzględniają-cym wyniki z 26 państw byłego bloku wschodniego, w 2002 r. Polska zajęła czwarte miejsce. Takie osiągnięcie nie dziwi bio-rąc pod uwagę wyniki badań CEPEJ, a w szczególności „Doing

Business”, które podważają pogląd, że postępowania sądowe w Polsce są nadmiernie kosztowne dla przedsiębiorców. Dużo gorzej przedstawia się natomiast ocena, ponownie wynikająca z badania BEEPS, w kwestii sprawiedliwości (fairness) i uczciwo-ści (honesty) sądów. W 2002 r. zaledwie ok. 30% ankietowanych uznało, że polskie sądy orzekają sprawiedliwie. Podobny wskaź-nik dotyczył również oceny uczciwości sądów. Wskaźniki te nie-znacznie tylko poprawiły się w 2005 r.. Zauważyć jednak należy, że oceny te są nieco lepsze wśród przedsiębiorców, którzy mieli do czynienia z sądami w swojej praktyce biznesowej (por. wykres 1). Wśród tych respondentów, biorąc pod uwagę dane z 2005 r., wskaźnik percepcji sądów jako uczciwych rośnie o ok. 10%, zaś jako orzekających sprawiedliwie – o ok. 5%42. Ponadto, polskie sądy mimo przeważających ocen negatywnych, notują jednak wyższe wskaźniki uczciwości i sprawiedliwości niż wynosi śred-nia wszystkich badanych państw postsocjalistycznych (o ok. 5%, biorąc pod uwagę respondentów, którzy korzystali z sądów)43.

Źródło: World Bank, Poland – BEEPS at a Glance, 2006, s. 13.

Podsumowanie

Przedstawiony wybór jedynie części wyników międzynarodo-wych badań porównawczych dotyczących wymiaru sprawiedliwo-ści pozwala skonstruować przynajmniej wstępną i niepełną listę najistotniejszych wyzwań stojących przed reformatorami polskie-go systemu sądowniczego. Obejmuje ona takie problemy jak:a) przewlekłość postępowań sądowych ze szczególnym uwzględ-

nieniem postępowań prowadzonych przez wydziały cywilne, KRS, wieczystoksięgowe i upadłościowe,

b) wysoki poziom sformalizowania procedur sądowych,c) niski poziom zaufania obywateli do instytucji sprawiedliwo-

ści.W kilku przypadkach perspektywa porównawcza przynosi re-

zultaty zaskakujące i pozwala krytycznie spojrzeć na utrwalone już w debacie publicznej poglądy na temat koniecznych zmian w wymiarze sprawiedliwości. Przykładowo badania CEPEJ po-

zwalają nabrać pewnego dystansu do rozpowszechnionej tezy o niedofinansowaniu polskiego sądownictwa, o konieczności kadrowego wzmocnienia sądów, w szczególności o pracowników merytorycznych czy też o niskich wynagrodzeniach sędziow-skich. Z kolei badania DB oraz BEEPS wskazują, że postępowania sądowe w Polsce nie są nadmiernie kosztowne dla stron.

Nie ulega wątpliwości, że upływ dwóch dekad od zapoczątko-wania demokracji, rządów prawa i zasad rynkowych powinien otworzyć pole do publicznej debaty na temat kompleksowej refor-my wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Przedstawione tutaj bada-nia i analizy nie mogą zostać w tej debacie pominięte, nawet jeśli mogą kwestionować pewne utrwalone poglądy na temat najważ-niejszych problemów polskiego wymiaru sprawiedliwości. g

Wykres 1. Ocena polskich sądów przez przedsiębiorców, którzy korzystali z wymiaru sprawiedliwości w badaniach BEEPS 2005 (%)

42 World Bank, Poland – BEEPS at a Glance, 2006, s. 13.43 World Bank, Europe and Central Asia – BEEPS at a Glance, 2006,

s. 13.


0 25 50 75 100 [%]

Sprawiedliwość

Zdolność do egzekwowania swoich decyzji

Dostępność

Szybkość

Uczciwość



Nieprzezwyciężone dziedzictwo zaborówJerzy Stępień*

W początkach lutego 2009 r. zostałem zaproszony na uroczystości z okazji 90-lecia adwokatury przez jedną z okręgowych rad adwokackich. Po części ofi cjalnej, w bardziej bezpośredniej już atmosferze, dyskutowaliśmy swobodnie aktualne problemy pol-skiego sądownictwa i niektórych instytucji wymiaru sprawiedliwości. Jako były aplikant sądowy, asesor, następnie sędzia, który w 1979 r. postanowił zakończyć po dziesięciu latach karierę sędziowską na tym właśnie etapie, odwoływałem się w tej rozmowie do moich negatywnych doświadczeń z tamtego okresu, ale zamilkłem po przytoczeniu przez jednego z adwokatów rozmowy, jaka miała toczyć się w ostatnich dniach po jednej z rozpraw pomiędzy asesorem miejscowego sądu a aplikantem adwokackim, którego jest patronem. Młodzi ludzie są prywatnie kolegami, dialog był więc bardzo szczery: - Całkowicie mnie przekonałeś swoim przemówieniem: twój klient jest niewinny – rozpoczął asesor. – W takim razie dlaczego go skazałeś? – dziwił się rozmówca. – No nie, nie mogłem go uniewinnić, ponieważ apelacja prokuratora mogłaby doprowadzić do uchyleniem wyroku i przekaza-nia sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku skazania, wasza apelacja na pewno skończy się uniewinnieniem, ale ja nie będę miał na koncie uchylonego wyroku. Chyba wiesz czym jest dla asesora uchylony wyrok. – zamknął dyskusję kandydat na przyszłego sędziego. Nie omieszkałem tego dialogu przytoczyć na posiedzeniu Krajowej Rady Sądownictwa kilka miesięcy temu, w czasie uroczystości wręczania mi Medalu Bene Merentibus Iustitiae w związku z przejściem w stan spoczynku.

Idzie młodość

Przyznam, że tego rodzaju rozumowanie nie było zasadniczo obce mojemu jeszcze pokoleniu, rozpoczynającemu karierę za-wodową pod koniec lat 60., ale wówczas tak szczerze i bez ogró-dek myślami takimi przynajmniej się nie dzielono; nie należało to do dobrego tonu. Nie chcę jednak przez to powiedzieć, że z tego powodu kiedyś było lepiej…

Myślę, że każdy sędzia, prokurator i adwokat mogą podobne przykłady mnożyć w nieskończoność. Mówiło się swego czasu i nadal w niektórych środowiskach powtarza, że jednym z po-ważniejszych błędów III Rzeczpospolitej była pokładana przez polityków początku lat 90. ufność, że sędziowie dokonają samo-oczyszczenia środowiska i tym samym problem sędziów ancien régime rozwiąże się sam. Oczywiście nic takiego nie nastąpiło, bo nastąpić nie mogło i co najwyżej dziś po latach smutnych doświadczeń, można ubolewać, że w XXI w. nawet stanowiska ministerialne nie są zamknięte dla sędziów, skazujących jeszcze w latach 70. młodych ludzi, którzy chcieli świętować rocznicę od-zyskania niepodległości.

Myślę jednak, że nie był to największy błąd tamtego okresu; powyższa historyjka nie dotyczy przecież sędziego z poprzed-niego ustroju. Pies pogrzebany został – moim zdaniem – nie tylko w innym miejscu, ale na dodatek jeszcze głębiej. Nikt, ma się rozumieć, nie lubi karierowiczów, i gdzie jak gdzie, ale w są-downictwie nie powinno być dla nich w ogóle miejsca, ale rzecz jest bardziej subtelnej natury, niż obiegowe poglądy w tej mate-rii. Oddajmy w tym miejscu głos jednemu z najbardziej prze-nikliwych umysłów nowożytnej Europy, jakim był, i w pełnym tego słowa znaczeniu jest nadal, Alexis de Tocqueville: „Tym, co sprawiało, że w owym czasie głos uciśnionych mógł się rozlegać, był przede wszystkim ustrój sądownictwa. Nasze instytucje poli-tyczne i administracyjne zrobiły z nas kraj rządów absolutnych, ale dzięki naszym instytucjom sądowym pozostaliśmy wolnym ludem. W dawnym ustroju wymiar sprawiedliwości był skom-plikowany, kręty, powolny i kosztowny; były to na pewno wiel-kie wady, ale nie spotykało się tu nigdy serwilizmu wobec wła-dzy, który też jest formą sprzedajności, i to najgorszą. Ta główna wada, która nie tylko deprawuje sędziego, ale szybko zatruwa cały

naród, była całkowicie obca ówczesnym sądom. Sędzia był nie-usuwalny i nie starał się awansować – dwa warunki, jednakowo nieodzowne dla jego niezawisłości; bo cóż z tego, że nie można wobec sędziego użyć przemocy, jeżeli ma się tysiąc sposobów, by go pozyskać?”1.

Otóż to właśnie: był nieusuwalny i nie starał się awanso-wać…

Niezwykle trudno jest przekonywać współcześnie, że chęć zro-bienia kariery jest już sama w sobie podejrzana. W czasach kiedy sukces życiowy i osobisty jest dobrem najbardziej pożądanym, a w sensie społecznym motorem niemal wszelkiego rozwoju, trudno przekonywać, że ambicja awansowania nawet na uczci-wej drodze może być czymś niewłaściwym. Są jednak wyjątki. Jeden z nich powinien obejmować z pewnością sądownictwo. Jeśli dziś powtarzamy wszyscy niemal jak mantrę, że stanowisko sędziowskie powinno być ukoronowaniem kariery, w sytuacji kie-dy dziś właściwie nadal jest jej początkiem, to w istocie rzeczy wy-powiadamy tęsknotę za sędzią nieawansującym, a przynajmniej za sędzią nieawansującym w całym swoim zawodowym życiu na jedynej ścieżce kariery. Ideałem byłoby oczywiście, gdyby sędzią zostawał ktoś, kto po wielu latach uważnie obserwowanej przez specjalne gremium postawy zawodowej, opartej na solidnej wie-dzy i umiejętnościach, wykazywanej w innych zawodach prawni-czych, był powoływany w sile zawodowego wieku do wskazanego sądu i już do końca swej zawodowej kariery. Nie jest to ideał nie-możliwy do zrealizowania, skoro w zasadzie tak się dzieje w euro-pejskich krajach o tradycji anglosaskiej, a nawet u nas, jak w przy-padku niektórych powołań do Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć są to przypadki – co trzeba też przyznać – sporadyczne.

Z tego punktu widzenia trzymanie się dotychczasowego modelu kariery sędziowskiej, wzmocnionego niestety aktualną praktyką, mimo wyraźnego impulsu do jej zmiany, jakim było orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niekon-stytucyjność instytucji asesora, musi budzić sprzeciw. System nie-

* Sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku.1 A. de Tocqueville, Dawny ustrój a rewolucja, Warszawa 2005, s. 156.

13


kończących się testów, warunkujących powołanie sędziego, jest w stanie sprawdzić najwyżej stan wiedzy kandydata, ale już nie zasób jego umiejętności, nie mówiąc już o postawie, jaka powin-na cechować sędziego. Umiejętności zdobywa się przecież wraz z gromadzeniem doświadczenia; rzeczywista postawa może być oceniana w wyniku wielu lat obserwacji w różnych sytuacjach za-wodowych i życiowych, ale z pewnością nie w oparciu o… ankietę policyjną, do jakiej dziś sprowadza się w niektórych przypadkach ta procedura.

Absolutyzm w kraju nad Wisłą

Pora zatem zapytać w tym miejscu, jaka jest geneza obec-nego stanu rzeczy. Zrozumienie mechanizmów, które działają w sądownictwie dziś, zmusza nas do poszukiwania ich genezy w czasach bardzo odległych. Nasi zaborcy, to były państwa ab-solutystyczne. Dla cesarza sędzia to wyłącznie „usta ustawy” – wykonawca rozkazów światłego władcy, zawartych już pod ko-niec XVIII w. opasłym kodeksie, regulującym na nowo wszystkie dziedziny życia. Tu doświadczenie i wiedza sędziego, szczególnie ta przedkodeksowa, jest mało przydatna, co więcej – może być negatywnym bagażem utrudniającym właściwe odczytanie myśli kodeksodawcy. Fryderyk Wielki tworzy dla zrealizowania swojej wizji państwa specjalny stan, w którym: „(…) mieszczanin nadal jest starannie odseparowany od chłopa; uznaje się natomiast ist-nienie między mieszczaństwem i szlachtą czegoś w rodzaju klasy pośredniej: składa się ona z wysokich urzędników nieszlachec-kiego pochodzenia, z duchownych, z profesorów szkół wyższych, gimnazjalnych i uniwersyteckich. Wyodrębnieni z reszty stanu mieszczańskiego nie zostali oni bynajmniej włączeni do szlachty; przeciwnie, ich kondycja jest w stosunku do szlacheckiej niższa. Nie mogli na ogół kupować dóbr rycerskich ani zajmować w służ-bie publicznej najwyższych stanowisk. Nie byli też Hoffaehig, czyli nie mogli pojawiać się na dworze, chyba wyjątkowo i zawsze bez rodzin”2.

W tej grupie znaleźli się, oczywiście, także sędziowie. Do dziś w Niemczech sędziami zostają zwycięzcy prawniczych egzami-nów państwowych, którzy mają przywilej rozpoczynania karie-ry właśnie w sądownictwie. Studia prawnicze mają kandydatów na przyszłych sędziów nauczyć – w tym modelu – poprawnego logicznego rozumowania oraz technik interpretacji przepisów – reszta jest przecież zapisana w kodeksach obejmujących niemal całą przestrzeń prawa. Na terenie zaboru rosyjskiego obowiązy-wał od 1807 r. już wprawdzie Kodeks Napoleona, chętnie przy-jęty na terenie Księstwa Warszawskiego przez nasze ówczesne elity, w tym samym też roku zaczęła działanie nawet prywatna szkoła prawa, której zadaniem było przygotowywanie młodzie-ży i tym samym przyszłych urzędników i sędziów do stosowa-nia tego kodeksu (da ona już w 1816 r. początek Uniwersytetowi Warszawskiemu), ale nowe prawo francuskie, choć pochodzące nie od zaborcy, ale od mniemanego wyzwoliciela, było przecież takim samym wytworem epoki jak wielkie kodyfikacje pozosta-łych dwóch zaborców. W istocie absolutystyczny duch był ten sam i nic dziwnego, że wykwit zachodniego centralizmu nie prze-szkadzał już w Królestwie Polskim carów. Przeciwnie – doskonale wplatał się w państwową wizję wschodniego zaborcy. Wszystkie zatem drogi jakimi szedł kraj w XIX w. prowadziły do wykształ-cenia się urzędniczego modelu kariery sędziowskiej, z wszystkimi

jej atrybutami, w postaci awansów, nadzoru rządowego nad sę-dziami, systemem płac, budżetowaniem itd.

W ten sposób powoli przyzwyczajaliśmy się historycznie do całkowicie odmiennej roli i pozycji sędziów, wybieranych np. do Trybunału Koronnego na roczne kadencje na specjalnych sejmi-kach deputackich – już od 1578 r., aż po kres I Rzeczypospolitej. Warto przy okazji odnotować, że z tą chwilą, na blisko 200 lat przed Oświeceniem, wykształciła się w rodzimej państwowości idea sądownictwa oddzielonego od pozostałych władz.

Nie chcę przez to nawoływać na powrót do idei sędziów z wy-boru, choć – jak wiadomo – zakorzeniła się ona silnie w Stanach Zjednoczonych. Chciałem tylko zwrócić uwagę na ten epokowy zwrot jaki dokonał się w XIX w. w postrzeganiu roli i pozycji sę-dziego, utrwalony w międzywojniu i chętnie wpisany w nowy porządek niesuwerennej państwowości (swoją drogą: czy może być coś takiego w ogóle jak niesuwerenna własna państwowość?) w czasach PRL.

Nic zatem dziwnego, że tak trudno nam wszystkim prze-zwyciężyć teraz tę historyczną, obcą nam naleciałość w postaci instytucji sędziego zbudowanej na modelu kariery urzędniczej. Niektórym wydaje się ona jedynie możliwa i to tego stopnia, że nie wyobrażają sobie, by mogło być inaczej. Stąd pomysły na dobieranie kandydatów na sędziów w drodze testów, centralne kształcenie ich przez rządową instytucję, ostatni niedorzeczny pomysł wprowadzania tzw. ocen okresowych, konieczny oczywi-ście, ale w korpusie służby cywilnej, no i istne kuriozum, jakim jest rządowy nadzór nad sędziami, sprawowany przez innych sędziów, ale funkcjonujących w ramach rządu (Ministerstwa Sprawiedliwości).

W konsekwencji mamy aktualnie najdroższy w Unii Europejskiej wymiar sprawiedliwości. Wydajemy na jego utrzy-manie najwięcej w przeliczeniu na procent PKB i budżety pań-stwowe3.

Nic dziwnego, skoro dysponujemy armią 10 tys. sędziów, czyli nie mniejszą niż mająca o 20 mln więcej mieszkańców Francja. Dla porównania: Wlk. Brytania ma 2 tys. sędziów, Japonia – 3 tys., 3,5-milionowa Irlandia – 150. Odnosząc się do wielkości popula-cji w tej ostatniej powinniśmy ich mieć nie więcej niż 1600. Czy to oznacza, że nasze sądownictwo zatrudniające wielokrotność liczby sędziów charakterystycznej dla krajów anglosaskich jest chociaż bardziej efektywne, niż w krajach zachodnich?

Szkoda, że przygotowany przez rząd Jerzego Buzka projekt głę-bokiej nowelizacji ustroju sądów powszechnych został przez na-stępcę Hanny Suchockiej wyrzucony do kosza. Właśnie wkracza-libyśmy w jego końcową fazę dziesięcioletniego cyklu precyzyjnie przygotowanych przekształceń.

Konstrukcja sędziego-urzędnika umożliwiała, a wręcz zachę-cała do powierzania mu licznych obowiązków o charakterze ad-ministracyjnym. Stąd sądowe rejestry różnego rodzaju podmio-tów działających na rynku, czy to w sferze publicznej, ale także księgi wieczyste. Dokonywane w nich wpisy mają przecież zdecy-dowanie więcej cech prostych aktów administracyjnych niż mate-rii orzeczniczej. Jest symptomatyczne, że o ile mediacja jako tako

Jerzy Stępień

2 A. de Tocqueville, op. cit., s. 235. 3 Raport „Benchmarking in an International Perspective”, Rotterdam,

32 May 2004 oraz „European Judicial Systems”, Eureopean Commision for the Effi ciency of Justice CEPEJ, Rada Europy, Bruksela 2005.



rozwija się w przestrzeni prawa karnego, to kuleje, a praktycz-nie jej właściwie nie ma w sądach cywilnych. Niedawno dopiero do notariatu przeniesiono proste sprawy spadkowe, zabierające wcześniej sędziom I instancji niekiedy 1/4 wokandy.

Jednym słowem: sądy trzeba maksymalnie odciążyć przed-miotowo, dążąc do pozostawienia tam tylko takiej materii spraw, które wymagają warsztatu doświadczonego prawnika o specyficz-nych cechach osoby zdolnej do szybkiego podejmowania traf-nych i przekonujących strony decyzji (rozstrzygnięć).

Tradycyjny model przygotowywania do funkcji sędziego, po-woływanego na urząd (przestańmy mówić wreszcie o zawodzie sędziego), przewidujący aplikację sędziowską, asesurę itd., stał się po orzeczeniu TK w sprawie asesorów całkowicie nieaktualny. Próby ratowania tej ścieżki awansowej, poprzez niekończące się centralne szkolenia w jednym miejscu (co na to Szczecinianie?) oraz niekończące się testy, jest już całkowicie anachroniczny i po-zwala tą drogą selekcjonować wyłącznie osoby, które potrafią… zdawać testy. Na amerykańskich uniwersytetach test ma za zada-nie wskazać studentowi w trakcie trwania kursu, gdzie ma sła-be punkty, po to, by lepiej mógł przygotować się do egzaminu końcowego. W Polsce to, co tam jest środkiem, stało się celem. Paradoksalnie aktualny model kształcenia sędziów odrywa ich od najważniejszego warsztatu jakim jest cała procedura sądowa w działaniu. Z chwilą pierwszej nominacji młody sędzia przesta-je obserwować innych, bardziej doświadczonych sędziów. Byłoby zdecydowanie lepiej, gdyby wiedzę tę i potrzebne umiejętno-ści nabywał poprzez bezpośredni wieloletni kontakt z sędziami wszystkich instancji i to w różnych sądach. Szeroko rozumiana adwokatura (do której zaliczam także radców prawnych, radców Prokuratorii Generalnej itd.), czy prokuratura są tu najlepszym miejscem obserwacji i nauki. Uważna obserwacja tej grupy praw-ników poprzez specjalne grona wychwytujące kandydatów na sę-dziów, ze świadomością, że sędziów się powołuje spośród tych, którzy nie specjalnie się tam garną z własnej inicjatywy, jest tu mimo wszystko lepszym gwarantem niepopełnienia pomyłki, niż rzekomo zobiektywizowane wyniki testów.

Nie jest tajemnicą, że młodzi sędziowie dopiero po aplikacji zaczynają się uczyć całej psychologii wysłuchiwania stron, podej-mowania decyzji itd. Zwykle nauka ta trwa około 5 lat. Jest zdecy-dowanie lepiej dla całości systemu, jeśli odbywa się ona w innych miejscach, niż centralny punkt za stołem sędziowskim. Poza tym – co nie mniej ważne – nie musi się odbywać na koszt państwa. Po przedmiotowym odciążeniu sądów, pozostawianie reszty w rę-kach najbardziej doświadczonych sędziów, nieczułych na dema-gogię, pozwoli na redukcję etatów sędziowskich i tym samym pro-porcjonalne zwiększanie ich wynagrodzeń. A w zanadrzu mamy stan spoczynku, który przy rosnących wynagrodzeniach, staje się coraz większą atrakcją nawet dla dobrze zarabiających adwoka-tów. Trzeba także pamiętać, że aktualna astronomiczna liczba sę-dziów na wiele lat właściwie z góry niejako rozwiązuje problem poszukiwania kandydatów na naprawdę potrzebne stanowiska. Jedno jest pewne: przy obecnym stanie finansów publicznych i kosztach wymiaru sprawiedliwości trudno spodziewać się wyż-szych zarobków dla aktualnej kadry sędziowskiej. I nie pomogą tu żadne „dni bez wokandy”, których organizatorzy mylą prawa do strajku zatrudnionych na umowę o pracę robotników, z powin-nością funkcjonariuszy publicznych, zatrudnianych na podstawie specjalnych pragmatyk prawa urzędniczego. Cóż dopiero powie-dzieć o tak ustrojowo uprzywilejowanej grupie jak sędziowie.

Pierwszy nieśmiały krok

Ostatnie miesiące ogniskowały zainteresowanie wymiarem sprawiedliwości z punktu widzenia prezydencko-rządowego sporu o pozycję Prokuratora Generalnego. Ostatecznie wygrał rząd i tworząca go większość parlamentarna, poparta szczęśliwie przez część opozycji. Usunięto w ten sposób jeden z absurdów początków III Rzeczypospolitej, łączący wzorem międzywojnia polityczną funkcję Ministra Sprawiedliwości z przynależną zupeł-nie innemu światu rolą Prokuratora Generalnego. Zapomniano na dodatek o jednym: mianowicie o fakcie, że przedwojenny Prokurator Generalny był odcięty w dużej mierze od wpływów na śledztwa przez istniejącego wówczas w naszym systemie (for-malnie do 1950 r.) sędziego śledczego. Jakie to miało skutki, mo-gliśmy się namacalnie przekonać w ostatnich latach w wydaniu różnych koalicji rządowych. Atmosfera po 1935 r., kiedy właści-wie definitywnie rozstano się z trójpodziałem władzy, sprzyjała sięgnięciu przez rząd po prerogatywy prokuratury. Już przed woj-ną uzyskała ona dość istotny wpływ na przebieg śledztw; w pew-nych sytuacjach prokurator mógł nawet podyktować sędziemu śledczemu, zwykle młodemu asesorowi, konieczność przepro-wadzenia pewnych czynności, ale zasadniczy atak na instytucję sędziego śledczego został przypuszczony już po wojnie, co osta-tecznie doprowadziło do jej likwidacji w 1950 r. Był to „sukces” opowiadającego się jeszcze w latach 30. za taką poszerzoną kogni-cją prokuratury niezwykle wpływowego za sanacji i zaraz po woj-nie prof. Mieczysława Siewierskiego, ale wartość tego osobistego osiągnięcia mógł zmierzyć niebawem na własnej skórze, kiedy to już w 1952 r. aresztowano go i osadzono w tym samym więzieniu, co oskarżanych przez niego zbrodniarzy hitlerowskich.

Trudno zrozumieć właściwie dlaczego instytucji sędziego śledczego nie przywrócono po 1989 r. Enuncjancje w tym za-kresie rzeczywistych decydentów są albo niejasne, albo po prostu tak żenujące, że wstyd, by objawiły się drukiem. Symptomatyczne jednak, że o ile strona solidarnościowa uznawała reformę prawa i sądów za jeden z czterech priorytetów na drodze poszukiwa-nia porozumienia, wymieniając go w pierwszej kolejności, to jej okrągłostołowi adwersarze ten punkt zgłaszany jako element ko-niecznego dialogu pomijali milczeniem4 . Istotniejsze jest jednak to, że kiedy świat cywilizowany, do którego na powrót zaczęliśmy aspirować, zwrócił uwagę, że decyzja o areszcie nie powinna być podejmowana przez funkcjonariusza rządowego, kognicję w tym zakresie przeniesiono do sądu, nie zmieniając nic w ustroju pro-kuratury. Zrodziło to ustrojową i procesową słabość, w wyniku której nikt właściwie nie jest odpowiedzialny za przebieg śledz-twa. Prokuratura bowiem jedynie iluzorycznie odpowiada za nadzór na policją, a sąd wydający postanowienie o areszcie nie ma jednocześnie odpowiednich instrumentów kontroli prokura-tury i policji. Na decyzję o zastosowaniu środka zapobiegawczego sędzia (do niedawna zwykle asesor) ma niewiele czasu, a nie czu-jąc się panem śledztwa, zmuszony jest podejmować decyzje nie-jako na kredyt. W konsekwencji, kiedy sprawa z aktem oskarżenia trafi z powrotem do sądu, sędzia musi dbać przede wszystkim o wyjaśnienie sprzeczności pomiędzy kolejnymi przesłuchania-mi ze śledztwa, by nie narazić się na zarzut ich niewyjaśnienia w instancji rewizyjnej. Czym jest uchylenie wyroku i przekazanie

4 J. Skórzyński, Rewolucja Okrągłego Stołu, Kraków 2009.

15


sprawy do ponownego rozpoznania dla młodego sędziego – już wiemy. Tymczasem oskarżony i jego często bardzo doświadczony obrońca spokojnie czekają na rozwój sytuacji, licząc po cichu na pewne odszkodowanie po wyroku Strasburga…

Niech lekki ton powyższego wywodu nie rozśmieszy Czytelni-ka zbytnio. W istocie rzeczy chodzi tu o kwestie niezwykłej wagi. Liczba omyłek sądowych, niekończących się postępowań karnych i cywilnych, czas i nerwy tracone przez tysiące świadków, bie-głych, w końcu samych oskarżonych, którym czego jak czego, ale prawa do uczciwego procesu nie można odebrać, wpisuje się bez reszty w społeczne i finansowe koszty polskiego wymiaru spra-wiedliwości, zaniżając poziom tzw. kapitału społecznego w na-szym państwie.

Jest to w dużej mierze także skutkiem tego, że prokuratura przejęła w 1950 r. zadania i kompetencje sędziego śledczego, łą-cząc je z tradycyjną funkcją oskarżyciela, czyli rzecznika interesu publicznego, oraz że po 1989 r. uprawnienia nadzorcze nad kon-trolerem policji i służb specjalnych przejął rząd, mając już absolut-ną kontrolę nad policją i takimiż służbami niejako z zasady. Skutki tego nierozważnego kroku ustrojowego widać dziś w pełni.

Łączenie funkcji śledczych z oskarżycielskimi ma jeszcze je-den aspekt, niewidoczny w pierwszej chwili. Rzecz jest w dużej mierze bowiem w psychologii, a mniej może w rozwiązaniach ustrojowych. Otóż dzisiejszy prokurator prowadzący czy nadzo-rujący śledztwo ma dostęp także do materiałów operacyjnych, niestety nie wszystkich. A jego zadaniem jest m.in. „przełożenie” wyników pracy operacyjnej na dowody, które realnie mogą być podstawą oskarżenia, zaakceptowanego na końcu tego procesu w prawomocnym wyroku. Nietrudno dostrzec, że późniejszy oskarżyciel w sądzie ma w pamięci tylko niektóre aspekty sprawy ujawnione w pracy operacyjnej. Nie może odwołać się do nich w sądzie, ale niezwykle trudno oderwać mu koncepcję oskarże-nia od „wiedzy tajemnej”. Rzecz wygląda inaczej, kiedy pomiędzy organ śledczy a oskarżyciela w sądzie wchodzi niezawisły sędzia śledczy, który na oddzieleniu „ziarna od plew” kończy swoją rolę. Zebrane w sprawie dowody będą następnie wyłączną pod-stawą budowania aktu oskarżenia przez prokuratora, który ma już całkowicie inny stosunek psychiczny do sprawy otrząśniętej poza jego wiedzą z pyłu nienadającego się na budulec oskarżenia. Czasami będzie na tym cierpieć „prawda materialna”, ale za to zyskiwać praworządność.

Namnożenie ostatnimi czasy różnego rodzaju służb specjal-nych (jest ich już dziewięć) powoduje, że w naturalny sposób pomiędzy sobą rywalizują (zjawisko znane powszechnie na ca-łym świecie), pchając na biurka prokuratorów materiały często o wątpliwej wartości dowodowej. Zhierarchizowana i upolitycz-niona prokuratura staje się w tym przypadku zbyt słabym sitem selekcyjnym. W rezultacie tego mechanizmu, a także wskutek braku profesjonalizmu służb specjalnych, i przy niedomaganiach całego systemu wymiaru sprawiedliwości, opinia publiczna ła-two usprawiedliwia wszelkiego rodzaju przecieki, które rzekomo uniemożliwiają tuszowanie najpoważniejszych afer w państwie. W konsekwencji czynność oddzielania „ziarna od plew” odbywa się dopiero w sądzie – nieraz dopiero po kilku latach od rozpo-częcia czynności śledczych, których wyniki opinia publiczna już „zna”. W tej sytuacji nie ma nic niezrozumiałego w tym, że orze-kanie o winie i karze następuje nie w chwili wydania prawomoc-nego wyroku, ale zdecydowanie wcześniej: w mediach. Żeby „ska-zać”, wystarczy „przeciek” prasowy dla żądnego sensacji medium.

Powiedzenie, że polityka tak jak muchę zabija się gazetą, ujmuje w pełni istotę rzeczy. Wszystko co później, staje się nieważne, a na pewno nieistotne z punktu widzenia aktualnej walki politycznej. Uniewinnienie, czy skazanie kogoś po latach nie ma już właściwie większego znaczenia, a już żadnego dla życia publicznego.

Z tego punktu widzenia można mówić także o całkowitym braku profesjonalizmu zarówno po stronie powodującego „prze-ciek”, jak i po stronie mediów. Waluta polityczna chętnie jest tu wymieniana na brzęczącą monetę (oglądalność kanałów telewi-zyjnych, wzrost nakładów gazet), a wszystkie strony transakcji są zadowolone w duchu win – win, tym bardziej, że na kantorze wisi flaga dobra publicznego. Brak profesjonalizmu w działaniu służb i mediów plus nałożenie się na siebie dwóch ról procesowych (śledczej i oskarżycielskiej) w przypadku prokuratury daje w re-zultacie groźny syndrom rozsadzający od wewnątrz mechanizm państwowy jako całość. O ile da się zrozumieć, a nawet wytłuma-czyć brak profesjonalizmu w działaniu szeregu służb publicznych krótkim stosunkowo okresem tworzenia struktur demokratycz-nego państwa, to utrzymywanie anachronicznego systemu pro-kuratury, według konstrukcji zbudowanej w szczytowym okresie komunistycznej dominacji (początek lat 50.) nie może być aktu-alnie w żaden sposób usprawiedliwione.

Należy mieć na uwadze jeszcze jeden czynnik czasowo zmien-ny. Peerelowska milicja pozostawiała wiele do życzenia, jeśli idzie o poziom wykształcenia kadr. Obecnie przypadek w dużej mierze sprawia, że osoby o takim samym przygotowaniu uniwersytec-kim i poziomie intelektualnym trafiają bądź to do służb śled-czych policji, bądź na aplikację prokuratorską. Dalsze podno-szenie kwalifikacji zawodowych policjantów i śledczych różnych służb specjalnych, a nie można przecież zakładać, że tak się nie będzie działo – wymagać będzie stałego podnoszenia kwalifika-cji i wzmacniania ustrojowego organów nadzoru nad śledztwem. Ten ostatni proces musi prowadzić do powierzenia roli nadzor-czej nad śledztwem czynnikowi znacznie ustrojowo i procesowo silniejszemu, niż prokuratura w obecnym jej kształcie. Jakościową zmianą może być tylko powierzenie tej roli procesowej niezawi-słemu sędziemu.

Budowanie odpowiedniej pozycji sędziego demokratycznego państwa będzie trwało długo. W świetle powyższych uwag ostat-nie 20 lat należy uznać właściwie za stracone, szczególnie jeśli się zważy, ile w tym okresie narosło nieprawidłowości nieznanych poprzedniemu systemowi, czego dowodem nieprawdopodobnie rozdmuchany system organów zajmujących się śledztwem, a tak-że rozbudowany ponad potrzeby system instancyjny.

Kilka niezbędnych kroków

Ale wszystko to, co zrobić trzeba, a co ma odległy w czasie skutek, trzeba tym szybciej zaczynać. Oczywiście zacząć trzeba od odchudzania wyłącznej kognicji sądownictwa.1. Dobrym krokiem było przeniesienie prostych spraw o stwier-

dzenie nabycia spadku do notariatu. Trzeba jednak uświa-domić sobie, że wszelkie sprawy rejestrowe mają więcej wspólnego z prostą procedurą administracyjną, niż ze spe-cyfi ką procesu sądowego. Przenikanie się administracji i są-downictwa było jeszcze charakterystyczne dla XVIII-wiecznej Europy; dziś to już anachronizm.

2. Dotyczy to także systemu ksiąg wieczystych. Elektronizacja uczyniła tu wielkie postępy, ale niezrozumiałe jest dlaczego

Jerzy Stępień



na wpis w księdze trzeba nadal czekać od 3 tygodni do 6 mie-sięcy, a przekłada się to przecież na dodatkowe niemałe koszty kredytu hipotecznego w początkowej fazie, co w ostateczności niepotrzebnie tylko powiększa zyski banków, które i tak nie ponoszą tu właściwie żadnego ryzyka.

3. Konieczne jest przepatrzenie wszystkich procedur upa-dłościowych pod kątem dalszej obecności w nich sędziów. Z pewnością są oni potrzebni i tu, ale niekoniecznie we wszystkich dotychczasowych rolach.

4. No i problem mediacji… Dlaczego udaje się ona w sprawach karnych, a na dobrą sprawę nie istnieje w sprawach cywilnych, będących przecież znacznie wdzięczniejszym polem do jej stosowania? Potrzebne regulacje są tu najpilniejszą potrzebą.

5. Kolejny krok, po rozdzieleniu funkcji Ministra Sprawiedliwo-ści i Prokuratora Generalnego, to ustrojowe, znacznie waż-niejsze odseparowanie funkcji orzeczniczych śledczych od oskarżycielskich. Innymi słowy: pojawić się musi w polskiej procedurze karnej instytucja sędziego śledczego z wszelki-mi konsekwencjami, w szczególności w postaci wyposażenia go nie tylko w kompetencję decydowania o areszcie, ale także o umorzeniu śledztwa. Prokuratura sporządzałaby jedynie akt oskarżenia w oparciu o dowody zgromadzone przez sędzie-go śledczego i następnie popierała go przed sądem. Z punk-tu widzenia istoty zachowania odrębności funkcji śledczych i oskarżycielskich wyraźnie widać, że krok odpolitycznienia prokuratury nie może polegać tylko na organizacyjnym wy-dzieleniu instytucji Prokuratora Generalnego, bo znacznie ważniejszą rzeczą jest funkcjonalne rozdzielnie tych funkcji u początku procesu karnego.

6. Pierwszym krokiem do odwrócenia piramidy stanowisk sę-dziowskich powinno być radykalne podniesienie wieku pierwszego powołania na stanowisko sędziego co najmniej do 35 lat. Moim zdaniem, tą granicą powinno być ukończenie przez kandydata 40 lat. Aktualny zasób kadrowy sądownictwa jest tak wielki, że wystarczy go na co najmniej 10 lat, bez ko-nieczności powoływania nowych sędziów, poza wypadkami szczególnymi. Oznacza to koniec aplikacji sędziowskiej w do-tychczasowym kształcie, która powinna teraz służyć jedynie zawodowemu przygotowywaniu referendarzy i asystentów sędziów. Utworzona ostatnio szkoła sędziowska powinna peł-nić inne funkcje, przede wszystkim związane z obeznaniem nowych sędziów z techniką funkcjonowania w nowoczesnym sądzie.

7. Zasada, że sędzia nie awansuje pionowo, oznacza likwida-cję potężnej części aparatu nadzoru. Ugruntowany model urzędniczy powoduje, że właściwie wszystko jedno, czy sędzia orzeka w sądzie, czy pracuje w ministerstwie. To drugie jest premiowane nawet wyższymi zarobkami. W nowym rozwią-zaniu ustrojowym rola nadzoru będzie pełnić zasadniczo inne funkcje i może być poddana organizacyjnemu podporządko-waniu Sądowi Najwyższemu, co usunie aktualną podnoszoną wątpliwość co do tego, czy w naszych warunkach trójpodział władzy z tego punktu widzenia nie doznaje konstytucyjnego uszczerbku.

8. Stan spoczynku w dotychczasowym kształcie – wprowadzony z myślą o wzmocnieniu gwarancji niezawisłości sędziego i je-go niezależności – w przypadku prokuratury, której funkcjo-nariusze nie są nieusuwalni, przekształca się w dodatkowy in-strument zwiększonej ich zależności od zwierzchników. Ode-

branie stanu spoczynku prokuratorom jest wątpliwe z punktu widzenia konstytucyjnej instytucji praw słusznie nabytych, choć w tym przypadku kategoria praw słusznie nabytych jest z punktu widzenia konstrukcji prokuratury kwestyjna. Jeśli tożsamy z sędziowskim stan nieczynności był pomyślany dla prokuratorów, jako dla przyszłych sędziów śledczych w ich podstawowej grupie, to może stać się on katalizatorem pożą-danych i koniecznych przekształceń. Łatwiej wówczas uspra-wiedliwić utrzymanie go w dotychczasowym kształcie także dla prokuratorów funkcjonujących w przyszłości wyłącznie jako oskarżyciele. Trzeba jednak powiedzieć, że instytucja stanu spoczynku w obecnych warunkach, przy utrzymaniu dotychczasowego anachronicznego modelu urzędniczej ka-riery sędziego, jest ubraniem na wyrost – wzmacnia bowiem dodatkowo serwilizm w ramach samej hierarchii sądowej, wymagającej z istoty rzeczy wielu działań mających charakter sztuki dla sztuki (rozbudowane uzasadnienia).

9. Zawody zaufania publicznego jakim są adwokaci, radcowie prawni, notariusze, komornicy, przy nowym kształcie sądow-nictwa zyskują na znaczeniu, ponieważ z ich członków będą brali się głównie sędziowie. „Awans” z sądu do adwokatury musi być zastąpiony wektorem przeciwnym. Siłą rzeczy wy-musi to inny etos zawodowy przynajmniej tej części, która będzie dopuszczała możliwość zmiany togi na sędziowską. Ta grupa zawodowa będzie w naturalny sposób nadawała ton po-zostałej.

Czym skorupka…

Na koniec trzeba zająć się problemem kształcenia prawni-ków, bo dopiero w kontekście oczekiwań szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości widać te kwestie we właściwych pro-porcjach. Dzisiejsze wydziały prawa mają wiele z fabryk w syste-mie gospodarki nakazowo-rozdzielczej, kiedy to nie troszczono się o sprzedaż produktu. Środki i tak płynęły z centrali.

Zacznijmy od powszechnie przyjętej konstatacji, że właściwie rozumiana misja szkoły wyższej powinna zawierać trzy elementy składowe: dostarczanie wiedzy i umiejętności, a także kształto-wanie oczekiwanych postaw. Nie jest tajemnicą, że dzisiejsze stu-dia magisterskie (wiedza) dostarczają półproduktu, który dopiero musi być przetworzony (aplikacje). W rezultacie zawodowe stu-dia prawnicze tj. dające dyplom uprawniający do samodzielnego wykonywania zawodu trwają od ośmiu do dziewięciu lat, z czego, jak na ironię, tylko pierwsza część („magisterska”) odbywana jest na uniwersytecie.

Jednolite pięcioletnie studia prawnicze są już dziś anachroni-zmem. Nawet w systemie niemieckim wprowadzono anglosaski system podziału na bachelor i master. Zdecydowanie lepiej dla procesu kształcenia byłoby, aby studia pierwszego stopnia (licen-cjackie), wprowadzające ogólnie w problematykę prawa, i przy-gotowujące poprzez system specjalizacji do pracy w administracji szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości i administracji ogólnej, organizacjach non-profit, dawały możliwości zatrudnie-nia w sektorze publicznym i pozarządowym. Studia II stopnia (dwu- lub trzyletnie) mogłyby wówczas polegać na pogłębionym wykształceniu profesjonalnym, tj. zawierającym także element umiejętności w procesie kształcenia. Aplikacje zawodowe mogły-by wówczas trwać stosunkowo krótko i być nastawione na osią-

17


gnięcie wyższego stopnia umiejętności profesjonalnych i głównie na kształtowaniu właściwych zawodowych postaw.

Dyplom uniwersytecki odzyskałby wówczas, po usunięciu in-nych patologii szkolnictwa wyższego (brak autonomii wyższych uczelni, czego dowodem jest dyplom z godłem państwa, nieza-leżnie od rodzaju uczelni, feudalna hierarchia uniwersytecka, o szczeblach której decyduje się ostatecznie poza uczelnią, frag-mentaryczność organizacyjna, wieloetatowość pracowników na-uki, zatrudnianie własnych doktorów, studia płatne dla najbied-niejszych itd.) swoją konieczną wartość. Dziś „studia” ograniczają się do zdobywania wiedzy opartej na znajomości podręcznika, sprawdzanej poprzez system testów jako podstawy oceny końco-wej i przedstawieniu końcowej pracy pisemnej, częstokroć innego autorstwa.

* * *

W mojej ocenie istnieją dwie przestrzenie życia publicznego, których stan uniemożliwia dalszy rozwój naszego życia zbioro-wego. Są to: szeroko rozumiany wymiar sprawiedliwości, które-go jądrem jest sądownictwo oraz system szkolnictwa wyższego. W przypadku kształcenia przyszłych prawników dziedziny te sprzęgają się w groźny syndrom. Czy zdołamy znaleźć w sobie dość sił, aby je zmodernizować? I odrzucając wszystko to, co nas dziejowo krępowało, zdobyć się w swobodnym już rozwoju, na istotny krok do przodu, za który tylko my jesteśmy już odpo-wiedzialni?

Warunkiem jest właściwa diagnoza. Ona powinna być podsta-wą wszelkiej terapii. g

Jerzy Stępień

Reklama



Reforma wymiaru sprawiedliwości w zakresie zawodów prawniczychdr Małgorzata Kożuch*

Reforma wymiaru sprawiedliwości trwa w Polsce nieprzerwanie od 1989 r., zarówno w jej instytucjonalnym, jak i personalnym rozumieniu. Od 1991 r. (rok podpisania umowy stowarzyszeniowej miedzy Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi1), reforma ta związana jest także ze zmianami prawnymi zachodzącymi w Unii Europejskiej. Polska w umowie stowarzyszeniowej zobowiązała się dostosować swoje prawo do prawa UE. Podkreślić przy tym należy, że oddziaływanie prawa europejskiego na wymiar sprawiedliwości w Polsce jest wielotorowe i w swym najszerszym zakresie zarów-no bezpośrednie, jak i pośrednie. Wynika to z faktu, że państwa członkowskie zachowują pełną autonomię instytucjonalną, a struktura sądownictwa jest wewnętrzną sprawą każdego z państw. Z drugiej jednak strony, sądy krajowe zostają włączone w system ochrony prawa obowiązującego w Unii Europejskiej, a przez to obowiązane są do bezpośredniego stosowania prawa europejskiego oraz jego wykładni zgodnej z linią orzeczniczą Trybunału Sprawiedliwości (stosowanie przepisów krajowych nie może czynić niemożliwym albo nadmiernie utrudnionym dochodzenia roszczeń opartego na prawie europejskim)2. W wymia-rze strukturalnym oddziaływanie to przejawia się w konieczności zapewnienia środków ochrony prawnej: zarówno tymcza-sowych3, jak i docelowych, np. wprowadzanie nowych instytucji procesowych jak europejski nakaz aresztowania, europejski nakaz płatniczy, zabezpieczenia dowodów, uznania i wykonania zagranicznych orzeczeń, bez przeprowadzania procedury uz-nania orzeczenia zagranicznego (np. na podstawie rozporządzenia 2201/20034), zapewnienie swobody przepływu prawników w ramach wolnych zawodów. W wymiarze personalnym oznacza wręcz niewyobrażalny wysiłek sędziów, adwokatów, radców prawnych zakresie prokuratorów, w zakresie poznania treści prawa europejskiego i śledzenia jego zmian, obok obowiązku per-manentnego nadążania za treścią prawa krajowego.

Wprowadzenie

Podejmując temat prowadzenia reformy wymiaru sprawiedli-wości należy postawić pytanie czy znany jest kierunek reformy i czy poszczególnym działaniom można przypisać cechę spój-ności w dążeniu do z góry założonego modelu. Istnienie takie-go założenia (planu reformy) niewątpliwie ułatwiałoby zarówno jej prowadzenie, jak i ocenianie, także w zakresie weryfikowa-nia zmian i ich dostosowywania do dynamicznej rzeczywistości społecznej, politycznej i prawnej. Zauważyć należy, że ustrojowa istotność reformy powinna skłaniać jej twórców do wprowadza-nia zmian dobrze przemyślanych i przygotowanych w najdrob-niejszych szczegółach, by uniknąć „nagłych operacji na żywym organizmie”, kosztownych i zaburzających poczucie ładu instytu-cjonalnego i transparentności systemu.

Po wtóre, prowadząc reformę warto mieć na uwadze, że wymiar sprawiedliwości jest jednym z podstawowych elementów systemu ustrojowego państwa, a wszyscy uczestnicy systemu (sędziowie, ad-wokaci i radcowie prawni, prokuratorzy) podejmują działania, które wywierają piętno na życiu i majątku dotkniętych nimi osób. Percepcja zmian w tej grupie środowiskowej przekłada się na poczucie spra-wiedliwości w społeczeństwie, gdyż w dużym zakresie to prawnicy są przekaźnikami zmian dla obywateli. Osłabianie profesjonalnych grup zawodowych i dezawuowanie ich pozycji w społeczeństwie (wynika-jące z działań strukturalnych w ramach reformy, jak i nieadekwatno-ści reakcji wewnątrz grupy na zmiany lub nieadekwatności podjętych działań wewnętrznych dla realizacji reformy, w połączeniu z nagłaśnia-nymi przypadkami jednostkowych zachowań sprzecznych z prawem lub poczuciem przyzwoitości, w każdej z grup), prowadzi do negatyw-nych ocen w zakresie poczucia praworządności w państwie.

* Katedra Prawa Europejskiego UJ.1 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami

Członkowskimi z drugiej strony, sporządzony w Brukseli dnia 16.12.1991 r., Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38. Ogłoszenie Układu w Dzienniku Urzędo-wym Wspólnot Europejskich nastąpiło w dniu 31.12.1993 r. (L 348/1).

2 Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpi-sany w Lizbonie dnia 13.12.2007 r., Dz.Urz. Nr 306 z 17.12.2007 r., s. 1.

3 S. Biernat, Wykładnia prawa krajowego zgodnie z prawem Wspólnot Europejskich [w:] Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, pod red. C. Mika, Toruń 1998; C. Mik, Zasady ustrojowe prawa wspólnotowego a polski porządek konstytucyjny, PiP Nr 1/1998; S. Biernat, Wpływ członkowstwa Polski w Unii Europejskiej na polskie sądy, PS Nr 11–12/2001; E. Maniewska, Prowspólnotowa wykładnia prawa pol-skiego w poakcesyjnym orzecznictwie Sądu Najwyższego, EPS Nr 9/2005; C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, pod red. S. Wronkowskiej, Kraków 2005; K. Kowalik-Bańczyk, Prowspólnotowa wykładnia prawa krajowego, EPS Nr 3/2005; D. Kornobis-Romanowska, Sąd krajowy w prawie wspólnotowym, Warszawa 2007; A. Wróbel, Zgodna z dyrektywami WE/UE sądowa wykładnia prawa państw członkowskich WE/UE. Zarys problemu [w:] Orzecznictwo sądowe w sprawach karnych. Aspekty europej-skie i unijne, pod red. L. Gardockiego, J. Godyń, M. Hudzika, L.K. Paprzyckiego, Warszawa 2008; W. Postulski, Sądy państw członkowskich jako sądy wspólnotowe [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Kraków 2005.

4 C-213/89, Th e Queen przeciwko Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd i in., Zb. Orzecz. 1990, s. I-02433. Zob. też K. Kowalik-Bańczyk, Zasada skuteczności prawa wspólnotowego – wprowadzenie i wyrok z 19.6.1990 r. w sprawie C-213/89, Queen przeciwko Secretary of State for Transport, ex parte Factorame, EPS Nr 6/2006.

5 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2201/2003 z 27.11.2003 r. dotyczące jurysdykcji oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach małżeń-skich oraz w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej, uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1347/2000, Dz.Urz. L z 2003 r. Nr 338, s. 1.

19


Prowadzenie procesu reformy wymiaru sprawiedliwości po-siada cztery zasadnicze aspekty. Po pierwsze, strukturalny – obejmujący strukturę sądów, ale także strukturę zawodów praw-niczych6, zakres ich kompetencji i wzajemnej zależności oraz po drugie, aspekt personalny związany z procesem dochodzenia do stanowiska sędziego, czy zawodu oraz ukształtowaniem ich przymiotów i gwarancji ich ochrony. Po trzecie, obejmuje aspekt procesowy, związany z treścią przepisów postępowania cywilne-go, karnego i sądowoadministracyjnego, transparentnością, szyb-kością i skutecznością procedowania. Po czwarte, jest to aspekt materialnoprawny związany z treścią prawa, normatywnych wy-borów ustawodawcy.

Wszystkie te elementy znajdują swe odzwierciedlenie w wy-miarze praktycznym. Poniższe uwagi będą ilustracją tych ele-mentów reformy, które z praktycznego punktu widzenia wydają się kontrowersyjne przy kształtowaniu nowego modelu zawodów prawniczych.

Struktura wymiaru sprawiedliwości

Pierwszym istotnym zagadnieniem jest struktura wymiaru sprawiedliwości. Okręgi sądowe (11) nie są zbieżne z podziałem terytorialnym kraju na województwa. Odrębna struktura dotyczy izb adwokackich (24) oraz izb radców prawnych (19). W efekcie zainteresowane strony napotykają trudności w ustaleniu, gdzie powinny skierować swe roszczenia, a sądy gubią się w ustalaniu, do której izby należą poszczególne miejscowości, gdy podsądny poszukuje pomocy prawnej. W ten sposób kwestia pozornie tech-niczna (wystarczy prawidłowa informacja na stronie właściwych organów oraz Ministra Sprawiedliwości), wpływa na brak poczu-cia transparentności systemu.

Zauważyć należy, że Minister Sprawiedliwości ogłaszając kie-runki reformy opowiedział się za połączeniem wolnych zawodów prawniczych (adwokatów i radców prawnych) i zgrupowaniem ich w izbach zbieżnych z podziałem sądowym kraju. Struktura ta zwiększa przejrzystość organizacji wymiaru sprawiedliwości, stanowi jednak naruszenie prerogatywy konstytucyjnej samorzą-du dotyczącej samoorganizacji wewnętrznej. Zgodnie z ustawą – Prawo o adwokaturze7 osadzoną w ramach art. 17 Konstytucji, to Naczelna Rada Adwokacka ustala zasięg izb adwokackich i odpowiednio Krajowa Rada Radców Prawnych okręgi izb rad-cowskich. Struktura samorządów zawodów prawniczych nie jest w żaden strukturalny sposób związana z władzą sądową, jest od niej, i powinna być od niej, oderwana i niezależna. W środowisku prawniczym słyszalne są głosy, że struktura zawodów prawniczych powinna być powiązana raczej ze strukturami podziału teryto-rialnego kraju, a to z uwagi na powiązanie z rejestrami ewidencji podmiotów gospodarczych, podatkowymi i administracyjnymi. Wiele głosów odwołuje się do potrzeby uwzględnienia struktury terytorialnej wiodących ośrodków akademickich, które kształ-cą prawników. Są także głosy zmierzające do zniesienia struktur izbowych i przyjęcia uniwersalnego rejestru prawników8.

Obecna struktura pozostaje nadal w rękach samych samorzą-dów. Z ubolewaniem trzeba przyjąć, że dla tak ważnej zmiany wizerunkowej wymiaru sprawiedliwości właściwy minister nie zasięgnął opinii środowisk, do których skierował zamiary refor-matorskie. Idea powiązania strukturalnego struktur zawodów prawniczych z sądami apelacyjnymi ma bowiem swoje zalety, które należy zwerbalizować i poddać dyskusji co najmniej śro-

dowiskowej. Wszak samorządność jest jedną z najcenniejszych zdobyczy w społeczeństwach demokratycznych. Szkoda, że tej idei sprzeniewierza się właściwy minister, gdyż reformę najłatwiej byłoby zainicjować w wyniku ustalonych ze środowiskiem zmian. Zwłaszcza, że te ostatnie wiążą się z potencjalnym połączeniem osób prawnych dysponujących własnymi organami zarządzający-mi i kontrolnymi oraz majątkiem.

Sędzia

Zawodem, który w wymiarze sprawiedliwości zasługuje na ko-ronną pozycję, jest zawód sędziego. Założenie jednak, że przed-stawiciele innych zawodów są mniej ważni, mniej kompetentni, czy mniej potrzebni jest fałszywe. Inne zawody pełnią bowiem odrębną funkcję, która ma wzmacniać pozycję sędziego i sądu. Tylko dobrze przygotowany oskarżyciel publiczny, posiadający zarówno wiedzę, jak i umiejętność wnioskowania, a na tej podsta-wie formułowania zarzutów i aktu oskarżenia realizuje powierzo-ne mu zadania prawidłowo, a tym samym wpływa na realizację zadań wymiaru sprawiedliwości, bądź to na etapie przedsądowym bądź sądowym. Tylko kompetentny prokurator umie się wycofać z zarzutów, które zostają obalone w toku wymiany argumentów. Podobnie jest z obrońcami i pełnomocnikami. Ich wiedza, a nade wszystko umiejętności miękkie (argumentacja, wnioskowanie, szybkość reakcji, empatia) pozwalają na polemikę ze stroną prze-ciwną (prokuratorem) lub pełnomocnikiem strony opozycyjnej, a tym samym umożliwiają podejmowanie decyzji przez sędziego w kontradyktoryjnym sporze, bez konieczności czynienia z sę-dziego aktywnego uczestnika sporu.

W tym zakresie zastanawiające jest zlekceważenie przez usta-wodawcę znaczenia oceny cech charakterologicznych osób, które aspirują do wykonywania oraz już wykonują poszczegól-ne zawody. Oczywistym jest, że ocena taka nie jest łatwa, jednak zaniechanie jakiejkolwiek nawet próby weryfikacji kandydatów jest zdumiewające. Jeżeli ponadto zauważymy, że w przypadku sędziów, ich pozycja zawodowa jest chroniona praktycznie do-żywotnio, to ewentualne zaniedbania są po prostu nie do napra-wienia. Wymiar sprawiedliwości potrzebuje nade wszystko osób o prawym charakterze, sumiennych i pilnych, z rozbudowanym poczuciem sprawiedliwości i wewnętrznym ładem moralnym. Tych elementów nie wystarczy zadekretować. Te elementy nale-ży wyszukiwać, umacniać promować i nade wszystko szanować. Reformowanie struktur zawodów prawniczych ograniczone do reformy zasad szkolenia, trybu szkolenia, czy miejsca szkolenia, nie wyeliminuje zagrożeń wynikających z braku rzetelności, po-chopności, czy niedbalstwa i niedoświadczenia życiowego praw-ników.

Warto w tym zakresie popatrzeć na proponowane zmiany. Przyjęto w nich założenie podniesienia prestiżu zawodu sędzie-go i umocnienia tych struktur wymiaru sprawiedliwości, które bezpośrednio są finansowane z budżetu (sędziowie i prokurato-

6 Modele w tym obszarze mogą oscylować wokół modelu samorzą-dowego, modelu podporządkowanego władzy sędziowskiej lub modelu podporządkowanego władzy wykonawczej, o czym niżej.

7 Ustawa z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze, t. jedn.: Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.

8 Glosy te mają charakter kuluarowy i rzadko podają argumentację dotyczącą zasad nadzoru nad osobami wykonującymi zawody prawnicze oraz rodzaju odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Małgorzata Kożuch



rzy). W tym celu powołano wspólne ośrodki dla szkolenia kadr sądowych i prokuratorskich. Egzamin wstępny ograniczony jest do sprawdzenia wiedzy kandydatów. Formułowane pytania z za-łożenia dublują wymagania weryfikowane podczas egzaminów prawniczych, w tym egzaminu magisterskiego. Nie istnieje ani sposób, ani pomysł na prowadzenie selekcji kandydatów z uwagi na ich cechy osobiste. Okres aplikacji, który z założenia ma pro-wadzić do wyboru najlepszych z bardzo dobrych, sprowadzony został do sposobu ominięcia wymagań stawianych przy przyjęciu do wolnych zawodów prawniczych i poddania się ocenie patrona oraz kierownika szkolenia. W projekcie ustawy o państwowych egzaminach prawniczych posunięto się jeszcze dalej proponując zniesienie aplikacji zawodowej w całości i ograniczenie wymagań do kryterium wiedzy kandydata. Można powiedzieć, że mamy do czynienia z produkcją maszyn do wymierzania sprawiedliwości, najlepiej w drodze elektronicznej.

Tworząc szkoły dla sędziów i prokuratorów pominięto za-wody uczestniczące w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i dla obywateli najbliższe, a to adwokatów i radców prawnych. Fakt to zastanawiający, skoro drogą dojścia do zawodu sędziego (najbardziej pożądaną i dającą największe doświadczenie zawo-dowe), ma być przejście ścieżki doświadczenia zawodowego z in-nej profesji prawniczej i uczynienie z zawodu sędziego „korony zawodów prawniczych”. Ponadto, izolacyjny wobec obrońców i pełnomocników profesjonalnych model szkolenia zawodowego zaburza poczucie bezpieczeństwa procesowego zarówno uczest-ników postępowania, jak i samych zainteresowanych. Rzecz nie w tym, aby państwo finansowało także szkolenie zawodowe wolnych zawodów prawniczych, ale by umożliwiło od strony strukturalnej w nim uczestnictwo opcjonalnie (np. odpłatnie). Przedstawiciele wolnych zawodów prawniczych, to przecież tak-że osoby, które świadczą pomoc prawną z urzędu. Dobrze by było gdyby obywatele mieli poczucie, że oferowana im przez państwo pomoc prawna jest co najmniej zakorzeniona w tej samej meto-dzie szkoleniowej.

Centralne ośrodki szkoleniowe ze swej natury ujednolicają merytoryczny zakres szkolenia, co należy oceniać jak najbardziej pozytywnie. Cierpkim doświadczeniem w państwie prawa jest poczucie, że prawo jest interpretowane różnie w różnych sądach, zależnie od tego czy sąd należy do okręgu apelacji gdańskiej, warszawskiej czy krakowskiej. Z drugiej jednak strony, trudno przecenić walory współpracy indywidualnej wykładowcy z kan-dydatem na sędziego, element praktyczny szkolenia i przedys-kutowanie tematów pojawiających się wyłącznie w określonych regionach sądowych, np. skrajnie przyjmując zagadnienie szkód górniczych czy elementy prawa morskiego. Na domiar złego większość komentarzy prawniczych kończy się tam, gdzie zaczy-na się problem, co powoduje, że kandydat do zawodu mając ogra-niczony czasowo i logistycznie kontakt z wykładowcą pozostaje sam z problemem.

Elementem newralgicznym pozostaje problem zakresu de-cyzji, kto i jak szkoli za publiczne pieniądze. Powierzenie tej kompetencji osobie z doświadczeniami zawodowymi innymi niż przedstawiciele zawodu naraża na niebezpieczeństwo szko-lenia w sposób odbiegający od potrzeb praktyki. Prawo z tru-dem nadąża za tempem życia gospodarczego. Praktycy wymiaru sprawiedliwości nadążyć muszą. Dotyczy to zarówno sędziów, jak i adwokatów, radców i prokuratorów. Nie wydaje się jednak zasadne dokładanie im pracy poprzez szkolenia, które operują

schematami i nie usprawniają metody rozstrzygania dylematów, a tylko na sposób akademicki stawiają dalsze pytania. Zderzenie teoretycznie wykwalifikowanego prawnika z rzeczywistością jest nade wszystko bolesne dla stron, z którymi się zetknie. Centralne ośrodki szkoleniowe nie są tego względu wystarczającą odpowie-dzią na wyzwania naszych czasów. Potrzebne jest przede wszyst-kim doświadczenie, a to wymaga czasu i bezpośredniego kontak-tu z rzeczywistością.

Problemem wymiaru sprawiedliwości staje się także liczba sę-dziów. W Polsce ich stosunek do liczby mieszkańców jest jednym z najwyższych w Europie, w żaden jednak sposób nie przekłada się to na sprawność systemu, ani co gorsza na satysfakcję osób wykonujących ten zawód. Liczba sędziów sądów rejonowych i okręgowych oraz różnorodność spraw stawia pytanie o dwie kwestie: potrzebę specjalizacji, a jeżeli tak, to według jakiego wzo-ru oraz sposób przydziału spraw (według kolejności wpływu li-sty sędziów, czy według ich preferencji, sprawności, specjalizacji, czy zainteresowań?). Nikt racjonalnie myślący nie zaprzeczy, że poziom skomplikowania stanów prawnych wymaga specjalizacji. Rzecz dotyczy nade wszystko praktyków – adwokatów i radców, ale o ile bardziej powinna dotyczyć sędziów, którzy ważą argu-menty rozstrzygają sprawy, i prokuratorów, którzy powinni na-dążać za zmianami społecznymi.

Ustrojowe elementy modelizawodów prawniczych

Rozważanie ustrojowych elementów modeli zawodów praw-niczych dokonywane być powinno przy uwzględnieniu struk-tury ustrojowej państwa oraz obowiązującego systemu praw-nego. Ważne przy tym jest dostrzeżenie, że brak jest podstawy dla poparcia stosowanego a priori uzasadnienia, że publicznoprawna regulacja modelu zawodu jest automatycznie lepsza i bardziej nie-zależna niż regulacja oparta na instrumentach delegowanych lub quasi-prywatnoprawnych (wewnętrzna regulacja samorządu za-wodów prawniczych)9. Ponadto, dla istoty niezależności zawodo-wej profesji prawniczych pożądane jest uwzględnienie dodatko-wych czynników: istnienia lub nie monopolu usług prawniczych na rynku dla zawodów regulowanych oraz istnienie obligatoryj-nej lub woluntatywnej przynależności do struktury zawodowej (korporacji) zawodu regulowanego.

Istnienie monopolu usług prawniczych, których wykonywanie może być zastrzeżone dla osób posiadających tytuł zawodowy, przy dużej liczebności członków uprawnionych do wykonywa-nia zawodu jest uzasadnione. Wykonywanie usług prawniczych zależne jest od posiadania wiedzy oraz umiejętności subsumpcji prawnej. Ponadto, wymaga ustawicznego aktualizowania zaso-bów wiedzy i doskonalenia umiejętności. Elementy te są prak-tycznie niesprawdzalne przez klienta na etapie zawierania umowy o świadczenie usług10. Następcza weryfikacja jakości usług wyda-

9 Zob. J.S. Forrester, QC „Where Law Meets Competition: Is Wout-ers Like a cassis de Dijon or a Platypus?” [w:] European Competition Law Annual: 2004 Th e Relationship Between Competition Law and the(liberal) Professions, C.D. Ehlermann, I. Atanasiu; Hart Publishing, Ox-ford-Portland Oregon 2006, s. 272 i n.

10 Jest to tzw. asymetria informacyjna. Zob. bliżej m.in. B. Arruńada, Managing Competition In Professional services and the Burden of Iner-tia [w:] European Competition Law Annual…, op. cit., s. 52 i n.

21


je się być nieadekwatna dla większości jej typów. O ile bowiem w przypadku usług związanych z roszczeniami majątkowymi możliwa jest kompensacja zaistniałej szkody (w ramach np. ubez-pieczenia), o tyle w przypadku szkód wywołanych wadliwym pro-wadzeniem spraw karnych, cywilnych z zakresu praw podmio-towych i stosunków rodzinnych, spraw nieletnich, kompensacja majątkowa może nie tylko być niewystarczająca, ale wręcz ze swej natury nieadekwatna. Zasadne wydaje się stworzenie struktur, które jeżeli nie wyłączą, to mogą przyczynić się do ograniczenia ewentualnych szkód w zakresie prowadzonej działalności. Z tego względu pożądane wydaje się tworzenie takich modeli wykony-wania zawodu, które sprawowały będą uprzednią lub co naj-mniej bieżącą kontrolę i nadzór nad działalnością wykonywa-ną przez prawników.

Zauważyć przy tym należy, że tworzenie modelu hybrydowe-go, w którym część osób świadczących usługi prawne podlega regułom zawodowego ich wykonywania, a część osób wykonuje je poza jakąkolwiek kontrolą, może prowadzić do konfuzji usługo-biorców. W społecznym bowiem odbiorze osoba, która świadczy usługi prawne, jest osobą kwalifikowaną na wyższym poziomie, nawet jeżeli poziom ten nie był lub nie jest faktycznie weryfiko-wany.

Taka sytuacja istnieje obecnie w Polsce, gdzie obok osób posia-dających kwalifikacje prawnicze w tzw. zawodach regulowanych tj. adwokata i radcy prawnego, legalna jest działalność gospodar-cza osób w zakresie świadczenia usług prawnych, prowadzona przez osoby o bliżej nieokreślonym normatywnie poziomie wie-dzy prawniczej. W szczególności nie istnieje żaden model kontroli rynku usług prawniczych. Zgodnie z ustawą o swobodzie działal-ności gospodarczej, każda osoba fizyczna może zgłosić w ewiden-cji podmiotów gospodarczych prowadzonej przez organy gminy, prowadzenie działalności w zakresie usług prawnych.

Niezależność wykonywania zawodu prawnika powiązana jest także z odpowiedzią na pytanie o zakres kompetencji organiza-cji, do której przynależność prawnika jest obligatoryjna. Może ona obejmować kompetencje prawodawcze (tzw. wewnętrznej organizacji zawodu oraz zasad jego wykonywania), kompeten-cje w zakresie szkolenia zawodowego, kompetencje w zakresie nadzoru nad wykonywaniem zawodu łącznie z sądownictwem dyscyplinarnym, kompetencje w zakresie reprezentacji grupy zawodowej. Osobnym zakresem kompetencji, które mogą zostać przyznane organizacjom zawodowym są kompetencje skierowa-ne wobec podmiotów spoza grupy zawodowej, jak np. kompeten-cje w zakresie prowadzenia rekrutacji zawodowej (organizowania naboru do zawodu), które z uwagi na przedmiot rozważań mogą pozostać poza zakresem uwag.

Im szerszy zakres kompetencji struktury organizacyjnej tym zakres niezależności strukturalnej może być większy. Jednak zwrócić należy uwagę, że zakres niezależności strukturalnej sa-mej grupy zawodowej wobec innych władz publicznych nie jest tożsamy z zakresem niezależności członków korporacji. Innymi słowy, możliwy jest układ, w którym organizacja zawodowa o zdecydowanie mocnej pozycji ustrojowej, nie będzie zwiększa-ła niezależności jej poszczególnych członków, ale dążyła będzie do zawłaszczania kompetencji władczych i regulacyjnych, wbrew postulatowi samoograniczenia władzy (chociażby samorządnej).

Modele wykonywania zawodów prawniczych

Modele wykonywania zawodów prawniczych możemy po-dzielić na 3 rodzaje11. W pierwszym zawody prawnicze są zin-tegrowane z wymiarem sprawiedliwości, osoby uprawnione do wykonywania zawodu są rejestrowane w sądach, odpowiada-ją dyscyplinarnie przed sądem powszechnym czy przed sądem szczególnym. Drugi model, to model podległości władzy wyko-nawczej z pewnym nadzorem Ministra Sprawiedliwości. Trzeci zaś model, to model samorządowy. W Europie można znaleźć przykłady wszystkich trzech modeli. W większości krajów mo-dele nie mają czystej struktury i podlegają częściowej zależności od organów regulacyjnych różnego typu. Znamienna jest zwłasz-cza zmiana modelu ustrojowego, którą wprowadzono w Wielkiej Brytanii wraz w wprowadzeniem tzw. the Solicitors Regulation Authority, jako następstwa raportu komisarza Montiego oraz remedium na niski poziom konkurencji w profesjach prawni-czych.

Prawo Unii Europejskiej nie wskazuje, który z modeli jest lep-szy, który jest prawidłowy. Mamy tu do czynienia ze zjawiskiem globalizacji. W szczególności tzw. dyrektywa serwisowa otwie-ra rynek dla podmiotów gospodarczych12. W szczególny sposób będzie dotyczy ona prawników. Zauważyć należy, że dyrektywa usługowa nie naruszy zasad wykonywania zawodu w zawodach regulowanych, bo te są przedmiotem regulacji w dyrektywach sektorowych13. Zwiększy ona jednak konkurencyjność usług prawniczych na rynkach krajowych, oferowanych przez usługo-dawców nieposiadających kwalifikacji „pełnych”, zgodnie z linią orzecznictwa w sprawie Morgenbesser14. Poza tym, w systemie globalnym zastosowanie znajdują reguły Światowej Organizacji Handlu i reguły GATS. Na rynku usług prawniczych widać więc nie tyle europeizację, ile amerykanizację prawa. Modele zawodów prawniczych muszą znaleźć adekwatne odniesienie do warunków panujących na rynku globalnym.

Elementy wpływające na kształtmodelu ustrojowego

Dla ukształtowania modelu niezależnego zawodu prawnika istotne wydają się podstawy formalne, jak i materialne: a) strukturalne zaczepienie w normie prawnej (np. konstytucji

lub ustawie zwykłej). Ma ono znaczenie dla stabilności struk-tury i jej elastyczności wobec zamian struktur politycznych. Pożądany wydaje się model relatywnie trudno zmienialny, a więc zakorzeniony w ustawie zasadniczej (konstytucji), a tym samym o relatywnie podwyższonym progu trudności w zakresie możliwości wprowadzania zmian,

11 Dokonuję tu uproszczenia tworząc wzorzec bazowy. W realnym świecie modele w czystej postaci nie występują. Możemy jedynie znajdo-wać konstrukcje ustrojowe zbliżone do poszczególnych wzorów.

12 F. Breuss, G. Fink, S. Griller, Services Liberalization in the Internal Market, Springer Verlag, Wien 2008.

13 Dyrektywa Rady 77/249 o ułatwieniu świadczenia usług przez prawników oraz Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/5 do-tycząca ułatwienia wykonywania zawodów prawniczych na zasadach sta-łych w państwie innym niż pastwo uzyskania kwalifi kacji zawodowych http://www.aic.lv/ace/tools/dir_en/default.htm.

14 C 313/03, Morgenbesser.

Małgorzata Kożuch



b) zakres kompetencji wewnętrznej i zewnętrznej oraz sposób powiązania z władzami publicznymi. Im szersza kompetencja i mniejszy zakres zależności od innych struktur władzy pu-blicznej tym większy zakres niezależności. Powiązanie z władzą publiczną jest niewątpliwie istotne.

Ukształtowany model trójpodziału władzy nakazuje rozważenie, która z władz pozostaje najbardziej indyferentną i strukturalnie wzmacniającą niezależność zawodów prawniczych.

Pierwszym nasuwającym się rozwiązaniem wydaje się wpi-sanie zawodów prawniczych w strukturę władzy sądowniczej. Taki zresztą model funkcjonuje w wielu europejskich krajach, gdzie listy osób uprawnionych do wykonywania zawodu prowa-dzone są przez sądy wyższe (apelacyjne), a podział terytorialny okręgów zawodowych pokrywa się z podziałem struktury teryto-rialnej sądów. Struktura taka byłaby najbardziej pożądaną, gdy-by gwarancje niezależności zawodowej prawników były tożsame z gwarancjami niezależności zawodowej sędziów.

Niestety w większości przypadków tak nie jest. W praktyce struktura sądowa zostaje obciążona wyłącznie obowiązkami ewi-dencyjnymi w zakresie prowadzenia list prawników (adwokatów). Zakres kompetencji względem osób wykonujących zawód zosta-je rozproszony pomiędzy różne struktury: organizacji zawodowej (w zakresie regulowania zasad wykonywania zawodu), władzy wy-konawczej w zakresie zasad naboru do zawodów prawniczych, wła-dzy autonomicznej lub sądowniczej w zakresie odpowiedzialności zawodowej. Oczywiste jest także, że adwokat i sędzia odgrywają pewne specyficzne role w wymierzaniu sprawiedliwości. Ale o ile zadaniem sędziego jest ustalenie pewnych faktów, być może nawet wszystkich faktów w postępowaniu karnym, o tyle zadaniem ad-wokata jest selektywne wykazanie faktów. Role sędziego i adwokata są inne. Z tego względu sędzia skłonny jest postrzegać adwokata jako dobrego wtedy, kiedy adwokat ułatwi mu pracę, czyli ponie-kąd, gdy wykona pracę za niego. Natomiast adwokat musi mieć wiedzę o wszystkich faktach, które ustala z klientem, ale sądowi powinien przedstawić tylko te, które pozwolą najlepiej zrealizować interes klienta. Poza tym, fakty te musi przedstawić nie tylko selek-tywnie, ale też zgodnie z pewną taktyką. Być może ujawni je przy pierwszym spotkaniu w sądzie, być może przy kolejnym, być może ujawnienie pewnych faktów nastąpi tylko w reakcji na zachowanie drugiej strony. Z tego powodu bezkrytyczne poddanie adwokatów ocenie władzy sądowniczej nie jest dobrym rozwiązaniem.

W modelu ustrojowym podporządkowanym władzy wyko-nawczej, np. ministrowi sprawiedliwości, istotnym elementem jest określenie granicy pomiędzy elementami kontroli (działania o charakterze sygnalizacyjnym) ze strony tej władzy wykonawczej, a efektywnym nadzorem (możliwość ingerencji w decyzje orga-nów samorządu, czy też wręcz podejmowanie decyzji w imieniu i na rzecz prawników). Hierarchiczne podporządkowanie zarów-no struktury profesji, jak i poszczególnych jej członków władzy wykonawczej, może budzić obawy dwojakiej natury. Po pierwsze, obawy mogą powstać w zakresie możliwości efektywnego kształ-towania składu osobowego korporacji zawodowej. Rzecz szczegól-nie charakterystyczna w Polsce, gdzie Minister Sprawiedliwości jest równocześnie prokuratorem generalnym, i posiada władzę efektywnego wpływania na struktury samorządu, np. uchylając uchwały samorządu zawodowego lub wbrew decyzjom samorzą-du, dokonując wpisu na listę adwokatów czy radców prawnych15. Co prawda, żaden z dotychczasowych ministrów nie nadużywał władzy w tym zakresie, jednak pojedyncze przypadki kontrower-syjnych uchyleń uchwał organów adwokatury, czy wpisów na listę

adwokatów, miały i mają miejsce. Po drugie, możliwość efektyw-nego wpływu na wykonywanie zawodu poprzez ingerencję w swo-bodę wypowiedzi (częste oskarżenia od nadużycie słowa), czy ustalanie np. minimalnych opłat za usługi adwokackie16, kształto-wanie elementów odpowiedzialności dyscyplinarnej, możliwość występowania ze skargami. Elementy te mogą ciążyć nad członka-mi korporacji poddając ich presji bieżącej polityki rządu.

Trzecim modelem ustrojowym jest model samorządowy. Model ten oparty jest na wzorze ograniczonej decentralizacji wła-dzy publicznej i zasadzie subsydiarności. Jego ukształtowanie na poziomie normatywnym konstytucji17 pozwala na szeroki zakres autonomii i w efekcie niezależności zawodowej. Realizacja ogól-nych założeń samorządu zaufania publicznego w ustawie zwykłej może doznawać ograniczeń, jednak praktycznie nie powinna pro-wadzić do zniweczenia jego istoty.

Model samorządowy wynikający z decentralizacji władzy może pociągać za sobą obciążenie korporacji zawodowej obo-wiązkami związanymi z wykonywaniem zadań publicznych, w tym zapewnienia pomocy prawnej osobom najuboższym lub współdziałania w procesie legislacyjnym. Jest on jednak mode-lem, który umożliwia zachowanie najszerszego zakresu niezależ-ności materialnej. Prawnicy w modelu samorządowym pozostają niezwiązani jakąkolwiek obawą dotyczącą zakresu ich uprawnień zawodowych. Podobnie ocena jakości ich usług zostawiona zosta-je organom, które faktycznie zdolne są do przeprowadzenia takiej oceny oraz znaczenia poszczególnych elementów działania praw-nika w ramach sztuki prawniczej.

Model samorządowy w swej istocie zakłada demokratyczność struktury organizacyjnej oraz rotacje władzy zarządzającej. Jednak wydaje się pożądane, by model ten dopuszczał pewien poziom wewnętrznej autonomii pionu dyscyplinarnego. Ilość obowiąz-ków związanych z zarządzaniem korporacją oraz prowadzeniem postępowań dyscyplinarnych nakazuje także, by osoby efektyw-nie uczestniczące w wykonywaniu tych obowiązków okresowo nie prowadziły praktyki zawodowej, ale były wynagradzane przez korporację, bądź też, by korporacja mogła być zarządzana przy pomocy managerów, zaś sam pion dyscyplinarny nabrałby samo-dzielnego charakteru, opartego na długookresowej kadencji.

Model samorządowy budzi jednak uzasadnione historycz-nie obawy dotyczące możliwości ograniczania konkurencji ze-wnętrznej i wewnętrznej oraz mało elastycznego reagowania na potrzeby rynku. Zasadne wydaje się poddanie takiego modelu kontroli sądowej, przy ograniczeniu kryteriów oceny jego działań do klauzul legalności i proporcjonalności. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie Wouters18 odniósł się do elementów samoregulacji wewnętrznej zawodu uznając je za uzasadnione w niektórych modelach ustrojowych, o ile mają one

15 Orzeczenie WSA w Warszawie z 12.1.2010 r., VI SA/WA 1569/09, niepubl., uchylające decyzję Ministra Sprawiedliwości dotyczącą wpisu na listę adwokatów.

16 Jak dotychczas w Europie problem regulacyjnego elementu cen w zakresie usług prawniczych był przedmiotem rozważań w kontek-ście prawa konkurencji np. orzeczenie C-35/99, Arduino, [2002] ECR I 1529 czy orzeczenie Cioppola. Niemniej jednak w Polsce przez długi czas i nadal utrzymywany jest nieprzyzwoicie niski poziom opłat za usłu-gi adwokatów i radców prawnych w sprawach zlecanych przez państwo z urzędu, a regulowany rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości.

17 Jak ma to miejsce w Polsce w art. 17 Konstytucji.18 Orzeczenie TSWE z 19.2.1999 r. w sprawie 309/99, Wouters.

23


na celu zabezpieczenie interesu publicznego, są proporcjonalne do celu któremu służą, i są konsekwentnie chronione także w in-nych zasadach ustrojowych. Co więcej, we wskazanym orzeczeniu Trybunał wyraził przekonanie, że ze swej istoty organy samorzą-du nie mogą być uznane za podmioty dominujące na rynku, ze względu na samoistny fakt, iż zrzeszają przedsiębiorców, a z tego tytułu akty władcze korporacji nie mogą być uznane za przejaw nadużycia pozycji dominującej.

Kryteria

Pożądany model organizacji zawodu prawnika powinien speł-niać trzy podstawowe kryteria: po pierwsze powinien być trans-parentny, gdyż wymagają tego reguły demokracji i otwartego, konkurencyjnego rynku; po wtóre powinien być zakorzeniony w normach prawnych najwyższego rzędu i poddany kontroli społecznej19 i sądowej; po trzecie powinien być to model samo-rządowy jako zwiększający gwarancje demokratyzmu i zapew-niający niezależność struktur wewnętrznych od innych władz publicznych.

W literaturze przedmiotu szeroko opisano dochodzenie do swoistej równowagi pomiędzy regulacją zewnętrzną a wewnętrz-ną, z rozbiciem na modele tradycyjne samorządu i nowoczesne20. Wskazano także na zalety i wady współzależności regulacyjnej (co-regulation) władzy samorządowej i wykonawczej21. Analizy te po-stawiły pytanie o sposób definiowania publicznego realizacji inte-resu publicznego w przyjętych rozwiązaniach normatywnych.

Projekty zmian

Obecnie znane są dwa projekty zmian ustrojowych w za-kresie zawodów prawniczych. Pierwszy z projektów pochodzi z 4.9.2008 r. i nosi tytuł projektu ustawy o państwowych egza-minach prawniczych. W zakresie drugiego projektu, tzw. nowej adwokatury prace trwają od lipca 2008 r. W dniu 22.9.2009 r. minister sprawiedliwości zaprezentował założenia do projektu ustaw, jednak nie przedstawił szczegółowych rozwiązań. Z tych względów dalsze uwagi odniesione zostaną do projektu ustawy o państwowych egzaminach prawniczych.

Zakres przedmiotowy projektu ustawy wykracza poza jej ty-tuł. Projekt ustawy zawiera obok wprowadzenia instytucji pań-stwowych egzaminów prawniczych bardzo znaczące zmiany w ustawach: Prawo o adwokaturze, ustawie o radcach prawnych oraz szeregu innych. Fakt ten nie jest zaznaczony ani w tytule (a powinien być), ani w art. 1 ustawy, który wydaje się określać jej treść. Pokreślić należy, że zawarta w art. 1 ust. 2 informacja o wprowadzeniu elektronicznego systemu rejestracji kandydatów przystępujących do państwowych egzaminów prawniczych oraz elektroniczny system wyboru aplikacji nie są jedynymi zmianami w ustawach dotyczących zawodów regulowanych.

Projekt ustawy nie odnosi się w żadnym zakresie do przepisów prawa UE, a niewątpliwie działalność prawnicza należy do mate-rii traktatowej (swoboda przedsiębiorczości, swoboda świadcze-nia usług, swoboda przepływu pracowników).

Co więcej, przepisy projektu ustawy wydają się naruszać dy-rektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123 o usługach na rynku wewnętrznym. Artykuł 9 ust. 1 wprowadza katalog do-puszczalnych ograniczeń, zaś art. 9 ust. 2 dyrektywy wprowadza obowiązek usprawiedliwiania krajowego systemu zezwoleń. Tego

autorzy projektu nie dostrzegli. Artykuł 10 dyrektywy nakazuje by kryteria były niedyskryminacyjne, uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, proporcjonalne do danego celu związa-nego z interesem publicznym, jasne i jednoznaczne, obiektywne, podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości, przejrzyste i łatwo dostępne. Przepisy projektu ustawy o państwowych eg-zaminach prawniczych pogarszają sytuację prawną podmiotów świadczących usługi prawne w chwili wejścia w życie dyrekty-wy, (co nastąpiło z początkiem 2007 r.). Jakkolwiek polski usta-wodawca miał czas do implementowania dyrektywy do polskie-go porządku prawnego do 28.12.2009 r., celem osiągnięcia celu przewidzianego w dyrektywie, czego nie uczynił, to jednak osią-ganie tego celu poprzez pogarszanie sytuacji prawnej uprawnio-nych, jest niedopuszczalne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (vide orzeczenie z 8.7.2008 r., K 46/07 oraz sze-regiem orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (vide wyroki ETS z 18.12.1997 r., C-129/96; z 8.5.2003 r., C-14/02), w okresie wyznaczonym do transpozycji przepisów dyrektyw państwa członkowskie powinny powstrzymać się od działań mo-gących utrudnić osiągnięcie celu przewidzianego w dyrektywie.

Ponadto, przepisy projektu ustawy o państwowych egzaminach prawniczych tworzą barierę w dostępie do rynku usług, której istnienie nie wydaje się usprawiedliwione, w świetle przepisów dyrektywy (art. 10 oraz 15 i 16), a rozwiązania przyjęte w projek-cie ustawy nie spełniają elementarnego kryterium adekwatności środków do celu (proporcjonalności ograniczeń do interesu chro-nionego). W szczególności brak jest usprawiedliwienia dla wpro-wadzenia obowiązku złożenia egzaminu przez osoby, które ukoń-czyły studia prawnicze uzyskując tytuł magistra prawa. (De facto tytuł zawodowy „prawnik” potwierdza kwalifikacje zawodowe podlegające nadzorowi ministra edukacji). Ratio legis dublowania nadzoru, poprzez nakazanie osobom z tytułem prawnika złożenia egzaminu pod nadzorem kolejnego ministra, tym razem sprawie-dliwości, jest zbędnym mnożeniem procedur administracyjnych.

Kryteria projektu są nieproporcjonalne i nie tylko nie służą zakładanemu celowi, ale wręcz nie mogą go spełnić (brak jakie-gokolwiek nadzoru nad usługami, których weryfikacja następcza jest niewystarczająca). Kryteria te są niejasne i nieprzejrzyste. Wielość dróg obejścia merytorycznego przygotowania kandyda-ta do zawodu adwokata jest zdumiewająca.

W projekcie ustawy stworzono kategorię prawną „podsta-wowych czynności prawniczych”. Zawarta w projekcie defini-cja należy do kategorii idem per idem. Podstawowe czynności prawnicze są zdefiniowane jako m.in. „inne czynności prawne”: „Podstawowe czynności prawnicze – udzielanie porad prawnych, w tym w szczególności sporządzanie opinii prawnych, pism pro-cesowych, umów i innych czynności prawnych, a także zastępstwo przed sądami powszechnymi w sprawach należących do właści-wości sądów rejonowych w wyłączeniem spraw z zakresu prawa

19 Ciekawą instytucją wydaje się być w tym zakresie ombudsman dla zawodów prawniczych, instytucja kreowana obecnie w systemie anglosa-skim np. dla barristerów w Irlandii..

20 A. Fletcher, Th e Liberal Profession – Getting the Regulatory Balance Right [w:] European Competition Law Annual: 2004, op. cit., s. 52 i n.

21 R. van der Bergh, Towards Effi cient Seff -regulation In Markets for Professional Services [w:] European Competition Law Annual: 2004, op. cit., s. 155 i n.

22 Dostępny na: http://www.ms.gov.pl/projekty/proj080915a.rtf.

Małgorzata Kożuch



karnego, rodzinnego i opiekuńczego”. Kluczowa dla projektu usta-wy definicja „podstawowe czynności prawnicze” obejmuje m.in. zastępstwo procesowe przed sądami powszechnymi rejonowymi, z wyłączeniem spraw z zakresu prawa karnego, rodzinnego i opie-kuńczego. Brak jest jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia dla uznania, że zastępstwo procesowe powinno należeć do kategorii podstawowa czynność. Zauważyć należy, że profesjonalne zastęp-stwo sądowe ze swej istoty powinno dawać gwarancje wysokiego poziomu merytorycznej wiedzy prawniczej, zarówno w zakresie przepisów procesowych jak i materialnych. Nie mniej ważne jest także prowadzenie sprawy sądowej adekwatnie do uzasadnionych potrzeb klienta, co zakłada posiadanie przygotowania koncepcyj-nego dla realizacji interesów klienta. Wreszcie niebagatelna jest umiejętność prawidłowej reakcji na argumenty przeciwnika pro-cesowego. Autor projektu nie dostrzega interesu publicznego wy-miaru sprawiedliwości ani potrzeby ochrony interesu klientów.

Projekt ustawy wprowadza obowiązek ubezpieczenia cywil-nego sprzeczny z najbardziej elementarną zasadą umowy ubez-pieczenia. Projekt zakłada obowiązek ubezpieczenia „za szkody wyrządzone przy świadczeniu podstawowych czynności praw-nych”. Dotychczas znane systemom prawnym umowy ubezpie-czenia obejmowały tzw. ryzyka, np. z tytułu prowadzonej działal-ności zawodowej. Żaden znany system nie wprowadził obowiązku ubezpieczenia za zdarzenie już zaistniałe, tj. za szkodę powstałą. W szczególności polski system prawa cywilnego jednoznacznie uznaje za nieważną umowę ubezpieczenia, jeżeli przewidziany w niej wypadek już zaszedł (art. 806 § 1 KC).

Prowadzenie listy doradców prawnych zostaje powierzo-ne prezesowi sądu apelacyjnego. Jest to jedyne uprawnienie powierzone administracji sądowej. W szczególności nie idą za nim żadne obowiązki nadzorcze, kontrolne czy dyscyplinujące. Rozwiązanie takie jest chybione i niepotrzebnie obciąża władzę sądowniczą prowadzeniem ewidencji, która jest w ramach zasad ustrojowych przypisana władzy wykonawczej. Taka konstrukcja równocześnie wprowadza konsumentów w błąd, sugerując, że istnieje strukturalne powiązanie pomiędzy władzą sądowniczą a doradcami prawnymi.

Doradcy prawni nie tworzą żadnego typu korporacji i w trakcie wykonywania działalności nie podlegają żadnemu strukturalnemu nadzorowi. Jedyną formą zabezpieczenia inte-resu klientów jest ubezpieczenie. Jest to instrument dalece niedo-skonały wobec potencjalnego ryzyka związanego z wykonywany-mi przez doradców prawnych czynnościami.

Projekt ustawy nie określa: kto, i w jakim trybie, może być wpisany lub skreślony z listy doradców prawnych. Ta regulacja ma znaleźć się w rozporządzeniu wykonawczym. Wydaje się ona z założenia sprzeczna z obecnie obowiązującymi przepisami Konstytucji, a to art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Art. 22. Ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Art. 31 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytu-cyjnych wolności i praw mogą by ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Projekt ustawy wprowadza tytuł zawodowy „doradca praw-ny” podlegający ochronie prawnej. Doradcą prawnym jest oso-ba świadcząca podstawowe czynności prawnicze. Konstrukcja definicji jest uzupełniona o kategoryzację opartą na całkowicie niezrozumiałym kryterium, a to: na własny rachunek lub w kan-celarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, komandytowej, o których mowa w art. 4a PrAdw lub w kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandy-towej, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Błąd tej definicji jest co najmniej potrójny. Jeżeli kryterium precy-zującym było „na własny” lub „na cudzy rachunek”, to kryterium powinno być wprost zdefiniowane. Jeżeli kryterium miało mieć charakter podmiotowy, to powinno wskazywać typ stosunku łą-czącego, np. na podstawie umowy o pracę, zlecenia lub o dzieło. Jeżeli kryterium „na własny rachunek” jest pozycjonowane wobec „kancelarii adwokackiej”, to należy przyjąć, że: (1) każdy adwokat jest doradcą prawnym i (2) doradca prawny w kancelarii adwo-kackiej lub spółkach osobowych określonych ustawami korpo-racyjnymi nie prowadzi działalności na własny rachunek, nawet jeżeli jest adwokatem.

Artykuł 5 ust. 10 projektu zawiera przepis typizujący występek karny polegający na niezawiadomieniu o przestępstwie. Karą jest grzywna do 5000,00 zł. Równocześnie popełnienie przestępstwa nie jest przesłanką skreślenia z listy doradców prawnych, co przy równoczesnej konstrukcji odmowy wpisu osobom karanym, jest rozwiązaniem niekonsekwentnym.

Projekt we wskazanej formie modyfikuje przepis art. 87 § 2 KPC, zawężając krąg zastępców procesowych. Oznacza to, że podmio-ty dotychczas działając na rynku na podstawie ustawy o swobo-dzie działalności gospodarczej oraz na podstawie art. 87 § 2 KPC tracą prawa nabyte. Brak w projekcie przepisów przejściowych, także dla sytuacji procesowych w toku. W projekcie brak jakie-gokolwiek rozwiązania dla sytuacji, w której na skutek decyzji sądu nastąpi przekazanie spraw do sądu wyższego rzędu. Klient praktycznie w żaden sposób nie jest chroniony przed kosztami. W toku postępowania sądowego na doradcę prawnego nie są na-kładane wymogi dotyczące tzw. „reprezentacji przez profesjonal-nego pełnomocnika” w szczególności w zakresie sankcji za braki formalne pism procesowych, naruszenie prekluzji dowodowej czy inne. Równocześnie ustawodawca wprowadza zasadę przyznania kosztów procesowych doradcom prawnym na zasadach obowią-zujących adwokatów i radców prawnych. Oznacza to, że doradcy mają prawo do wynagrodzeń jak profesjonalni pełnomocnicy nie ponosząc równocześnie odpowiedzialności procesowej za swoje działania.

Założenie projektodawcy, że mechanizmy rynkowe są zdolne eliminować nierzetelne podmioty jest chybione z uwagi na fakt, iż większość konsumentów prowadzi jednostkowe spory sądowe. Tym samym praktycznie nie ma możliwość korzystając z własne-go doświadczenia ponownie dokonać lepszego wyboru. Po dru-gie, brak jakiegokolwiek nadzoru organizacyjnego powoduje, że kryterium wpływającym na mechanizmy rynkowe stanie się re-klama. Tym samym potencjalny klient będzie dokonywał wyboru w oparciu o uwarunkowania marketingowe doradców, które nie przekładają się w żaden sposób na gwarancje jakości usług.

Z projektu ustawy wynika, że powiązanie pomiędzy pań-stwowym egzaminem prawniczym I stopnia a zawodem dorad-cy prawnego ma charakter strukturalny, tj. złożenie państwo-wego egzaminu prawniczego I stopnia uprawnia do ubiegania

25


się o wpis na listę doradców prawnych. Nie wiadomo czy upraw-nienie to przysługuje w czasie nieokreślonym, czy tylko w roku złożenia egzaminu. Konstrukcja art. 6 ust. 3 nasuwa najdalej idą-ce wątpliwości. Zakres przedmiotowy państwowego egzaminu prawniczego może budzić zdumienie, zwłaszcza testowy sposób weryfikowania umiejętności stosowania prawa i zasad wykładni. W tych okolicznościach przepis zakazujący korzystania z aktów normatywnych jest jedynie konsekwencją nowatorskich metod.

Artykuł 20 ust. 6 projektu pozbawia osoby, które uzyskały po-zytywny wynik egzaminu, a nie złożyły deklaracji ubiegania się o przyjęcie na aplikacje tego prawa. Jest to sankcja nieproporcjo-nalna i nie wiadomo czemu służy, zwłaszcza że wniosek można złożyć tylko w roku uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu. Ograniczenie takie nie dotyczy wpisu na listę doradców. Przepis ten jest także nieskorelowany z art. 53 pkt 5, który przewiduje, że wniosek o wpis na listę aplikantów składa się w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia listy wyników osób wstępnie zakwalifikowa-nych na aplikacje (obecnie po egzaminie konkursowym wniosek można złożyć w okresie 2 lat). W projekcie należy się zdeklaro-wać przed egzaminem I stopnia oraz złożyć wniosek w terminie 14 dni od ogłoszenia wyników.

Uchwałę o wyniku egzaminu podejmuje zespół egzaminacyj-ny. Zakres obowiązków komisji egzaminacyjnej nie jest okre-ślony. Nie wiadomo jaka jest relacja prawna pomiędzy komisją egzaminacyjną a zespołem egzaminacyjnym, zwłaszcza że o wy-nikach decyduje zespół, a nie komisja. Uchwały zespołów egza-minacyjnych są zaskarżalne do państwowej komisji odwoławczej (PKO) przy ministrze sprawiedliwości. PKO jest zdominowana przez MS, składa się z 13 osób i działa kolegialnie w składzie co najmniej 9-osobowym. Taka konstrukcja organu odwoławczego, jedynego w kraju grozi całkowitym paraliżem instytucji, a roz-poznawanie odwołań wydaje się być narażone na przewlekłość (vide doświadczenia po egzaminie konkursowym na aplikacje prawnicze w 2008 r.). Zakres przedmiotowy egzaminu II stop-nia jest powieleniem zakresu egzaminu I stopnia poszerzonego o zasady etyki i warunki wykonywania zawodów adwokata, radcy i notariusza (cokolwiek miałoby to znaczyć). Zaliczenie egzaminu prawniczego II stopnia jest tożsame ze złożeniem z wynikiem po-zytywnym egzaminu zawodowego: adwokackiego, radcowskiego, notarialnego. O wynikach egzaminu rozstrzyga komisja II stop-nia, a nie jak wcześniej zespół egzaminacyjny.

Bardzo szeroko rozbudowany zostaje wachlarz możliwości zwolnienia z egzaminu prawniczego II stopnia. Wydaje się, że przepis ten całkowicie neguje ideę adwokatury jako zawodu za-ufania publicznego. Umożliwia on zwolnienie z egzaminu praw-niczego II stopnia osób, które wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej. Kategoria „czynności wymagające wiedzy

prawniczej” jest niezdefiniowana. Całkowitej zmianie ulegają przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze w zakresie art. 65 ust. 4. Dotychczas na listę adwokatów mogła zostać wpisana osoba, któ-ra m.in. odbyła aplikację adwokacką. Ten ustęp zostaje skreślo-ny. Konsekwentnie skreśla się przepisy o zwolnieniu od aplikacji (art. 66 w całkowicie nowej treści pozostawiono ust. 2, którego już dawno nie ma). Innymi słowy, znosi się obowiązek odbycia apli-kacji adwokackiej. Będzie ona istniała jako element fakultatywny. Aplikacja adwokacka zostaje skrócona do 2 lat. Samorząd traci wpływ na jej realny kształt. Jedyna droga dostania się na aplika-cję to państwowy egzamin prawniczy. Skreślone zostają przepisy dotyczące udziału adwokatów w zespołach konkursowych i ukła-dających pytania.

Wprowadzona zostaje (art. 53 pkt 6 ppkt 5) zasada limitów miejsc i numerus clausus. Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia określa sposób ustalania miejsc oraz rozmieszcze-nie miejsc w poszczególnych izbach. To wydaje się być sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie jest bowiem ani konieczne, ani proporcjonalne oraz całkowicie sprzeczne z prawem UE, gdyż zamyka dostęp do rynku polskiego podmiotom z innych państw członkowskich. Skoro bowiem liczba miejsc na aplikacji jest z góry określona i wyczerpana w procedurze krajowej, to podmioty, któ-re obecnie mogą korzystać z tzw. procedur ekwiwalentnych nie będą mogły uzyskać miejsca. Wyklucza możliwość implementacji dyrektywy usługowej w sposób prawidłowy. Drogą dojścia do za-wodu adwokata jest albo zawód doradcy prawnego albo aplikacja z numerus clausus. Podobnie niecelowy jest przepis pozwalający na alokacje miejsc na aplikacji w poszczególnych izbach (art. 75a ust. 5 projektu). Takie rozwiązanie zostało zanegowane w porząd-ku prawnym przez TK we wczesnych latach 90.

Wnioski po lekturze projektu są smutne. Przepisy projek-tu ustawy pozostają w sprzeczności z art. 31 Konstytucji oraz z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123 o usługach na rynku wewnętrznym. Technika legisla-cyjna nie odpowiada wymogom poprawności i przejrzystości le-gislacyjnej. Przepisy projektu w sposób oczywisty powielają błę-dy rozwiązań prawnych negatywnie ocenionych przez Trybunał Konstytucyjny.

Projekt wymaga tak wielu zmian, że praktycznie powinien być napisany od nowa.

Podsumowanie

O budowę jakiego modelu wymiaru sprawiedliwości powin-no zabiegać społeczeństwo? Przede wszystkim o budowę wolnych i niezależnych zawodów prawniczych, których adepci w intere-sie publicznym będą posiadali umiejętność przekazania wartości płynących z prawa – społeczeństwu. g

Małgorzata Kożuch



Dostęp do zawodu sędziegona tle wyroku SN z 10.6.2009 r., III KRS 9/08

Pamięci prof. Zbigniewa Hołdy

dr Adam Bodnar*

Dnia 10.6.2009 r. Sąd Najwyższy wydał wyrok w wyniku odwołania Ewy T. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie nieprzedstawienia jej wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Prezydentowi RP. Sąd Najwyższy uznał, że uchwała była niezgodna z prawem i przekazał sprawę Krajowej Radzie Sądownictwa do ponownego rozpoznania. Powyższy wyrok spotkał się z szerokim oddźwiękiem, także na łamach prasy popularnej. Nie należy go jednak odczytywać tylko i wyłącznie w kategoriach sensacji. Istota rozstrzygnięcia, a zwłaszcza konsekwencje rozumowania zaproponowanego przez Sąd Najwyższy są znacznie głębsze. Zmuszają bowiem do zastanowienia jak powinien zostać ukształtowany dostęp do zawodu sędziego dla przedstawicieli innych zawodów prawniczych, tak aby dostęp ten był rzeczywisty i dostępny, a nie jedynie teoretyczny.

Stan faktyczny

Ewa K. jest byłą sędzią Sądu Rejonowego w Gdańsku, byłą przewodniczącą wydziału cywilnego. Zrezygnowała jednak z wy-konywania zawodu sędziego i uzyskała wpis na listę adwokatów.

W 2007 r., po ukazaniu się ogłoszenia w „Monitorze Polskim” postanowiła zgłosić się do konkursu na wolne stanowisko sędzie-go w Sądzie Okręgowym w Gdańsku. Ogłoszenie przewidywało, że do obsady jest dziewięć stanowisk sędziowskich.

Do konkursu zgłosiło się łącznie 10 osób, z czego 9 stanowili sędziowie sądów rejonowych. Ewa T. była zatem jedyną kandy-datką, która aktualnie nie wykonywała zawodu sędziego oraz re-prezentowała inny zawód prawniczy.

Ewa T. w procesie kompletowania dokumentacji uzyskała:– pozytywną opinię sędziego–wizytatora,– pozytywną opinię kolegium Sądu Okręgowego w Gdańsku, – pozytywną opinię Ministra Sprawiedliwości.

Inne było natomiast zdanie na temat jej kandydatury wyrażo-ne przez sędziów, którzy brali udział w Zgromadzeniu Ogólnym Przedstawicieli Okręgu Sądu Okręgowego w Gdańsku (dalej: Zgromadzenie Ogólne). W większości głosowali oni przeciw jej kandydaturze.

Dnia 16.7.2008 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę o nieprzedstawieniu jej kandydatury do pełnienia stanowiska sę-dziego. Nie oddano głosów „za”, było 10 głosów wstrzymujących się i 6 przeciwnych.

W odwołaniu Ewa T. powołała się m.in. na:– brak obiektywnych ustawowo ustalonych kryteriów oceny

kandydatów na sędziów,– kierowanie się przez Zgromadzenie Ogólne interesem w po-

staci solidarności sędziowskiej, co przesądziło istotnie o wy-niku głosowania, a skutkowało nieuwzględnieniem meryto-rycznych aspektów jej kandydatury,

– niewzięcie pod uwagę przez KRS pozytywnych opinii na temat jej pracy, złożonych m.in. przez sędziego–wizytatora, a także wieloletniej pracy w sądzie, w tym na stanowisku przewod-niczącej wydziału (zanim zrezygnowała z pracy i przeszła do zawodu adwokata),

– przeprowadzenie konkursu w taki sposób, aby wszystkie wol-ne stanowiska sędziowskie zostały obsadzone przez dotych-czasowych sędziów sądów rejonowych,

– odniesienie się w czasie kwalifi kacji konkursowej informacji o stanie zdrowia, bez posiadania uprawnień do weryfi kowa-nia zaświadczeń lekarskich przez Zgromadzenie Ogólne,

– niedokładności w prowadzonej dokumentacji oraz rozbież-ności w zakresie liczby obecnych członków KRS i biorących udział w głosowaniu nad jej kandydaturą.

Rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego

Sąd Najwyższy dużo miejsca poświęcił analizie aspektów pro-ceduralnych sprawy, a w szczególności błędom popełnionym przy obliczaniu ilości głosów w ramach głosowania nad kandydaturą Ewy T. w zgromadzeniu ogólnym oraz na posiedzeniu Krajowej Rady Sądownictwa.

Nie ma sensu szerzej rozwodzić się nad kwestiami błędów ra-chunkowych, nad tym przez kogo one zostały popełnione oraz czy ktoś za nie poniósł odpowiedzialność służbową czy osobistą. Niech za komentarz wystarczy stwierdzenie Sądu Najwyższego o rażącym naruszeniu prawa.

Sprawa ta ma bowiem znacznie głębszy kontekst niż popełnie-nie błędów tej natury. Zmusza bowiem do zastanowienia się nad kwestiami o znaczeniu fundamentalnym – czy przedstawiciele in-nych zawodów prawniczych niż zawód sędziego posiadają real-ną szansę ubiegania się o powołanie na stanowisko sędziego.

Nie jest wielką tajemnicą, że od lat adwokaci czy radcowie prawni uczestniczący w konkursach na wolne stanowiska sę-dziowskie zazwyczaj te konkursy przegrywali – albo z asesorami sądowymi (przy ubieganiu się o stanowisko sędziego sądu rejono-wego), albo z sędziami sądów rejonowych czy okręgowych (przy ubieganiu się o stanowisko sędziowskie). Takie zjawisko było po-twierdzane nawet w oficjalnych wystąpieniach Przewodniczącego KRS. Oczywiście były chlubne wyjątki, ale raczej na zasadzie po-twierdzenia reguły niż zasady.

Problem dostępu przedstawicieli innych zawodów do pełnienia stanowiska sędziego był wielokrotnie podnoszony w czasie debat nad wykonaniem wyroku TK dotyczącym asesorów sądowych. Pojawiały się różne koncepcje, wśród nich koncepcje opierające się na zawodzie sędziego jako „koronie zawodów prawniczych”.

* Sekretarz Zarządu i Szef Działu Prawnego Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WiA UW.

27


Ostatecznie pod względem instytucjonalnym niewiele się zmieniło. Przepisy ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju są-dów powszechnych1 pozostały w dużej mierze w tym samym kształcie. Jedynie fakt powstania Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury może powodować faktyczne „odblokowanie” się zawodu sędziego dla osób pochodzących z innych zawodów prawniczych. Ponieważ pierwsi absolwenci Szkoły będą mogli zacząć uczestniczyć w konkursach dopiero za kilka lat, istnieje szansa, że w tym okresie na wolne stanowiska sędziowskie zgła-szać się będą częściej adwokaci czy radcowie prawni, którzy nie będą – tak jak to było dotychczas – na straconej pozycji w porów-naniu do osób silnie związanych ze środowiskiem sędziowskim.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego Wyrok SN należy zdecydowanie odczytywać biorąc pod

uwagę niedawne rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 27.5.2008 r. (SK 57/06), TK stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisów art. 13 ust. 2 zd. 2 ustawy z 27.7.2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa2, w zakresie, w jakim dotyczy art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 2 KRSU, czyli niekonstytucyjność przepisu o niemożności odwołania się od uchwały KRS w przed-miocie wniosku do prezydenta o powołanie sędziego. Ten właśnie wyrok spowodował liczne odwolania od uchwał KRS, a tym sa-mym konieczność rozstrzygania przez Sąd Najwyższy.

Warunki brzegowe przyszłych regulacjiAnaliza wyroku SN oraz TK skłania do wskazania następują-

cych warunków brzegowych, które – moim zdaniem – muszą być spełnione, aby regulacja w zakresie powoływania na stanowisko sędziego wypełniła test zgodności z Konstytucją.

Musi być zapewniona pełna realizacja art. 60 Konstytucji, a w szczególności zasada równości szans osób starających się o stanowisko sędziego.

Na zasadę równości szans składają się gwarancje material-noprawne:– precyzyjne kryteria oceny kandydatów na stanowiska sę-

dziowskie,– kryteria oceny powinny być skonstruowane w sposób umożli-

wiający porównywanie przedstawicieli różnych zawodów praw-niczych kandydujących na to samo stanowisko sędziowskie,

– kryteria powinny być ustalane w drodze ustawy. Gwarancje formalnoprawne:

– uchwały KRS powinny być uzasadnione,– musi istnieć możliwość ich weryfi kacji pod kątem rzetelnej

procedury.Do tych warunków wynikających z przywołanych wyroków

warto dodać jeszcze jeden, będący kwintesencją funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego – przejrzystość działań oraz powołań na ważne stanowiska publiczne. Podobnie jak w przypadku ubiegania się o inne stanowiska publiczne (np. za-trudnienie w administracji publicznej, służba cywilna), proce-dura konkursowa na ważne stanowiska publiczne powinna być w pełni przejrzysta. Ma to szczególne znaczenie ze względu na rolę jaką pełnią sędziowie w społeczeństwie.

Propozycje legislacyjneMinisterstwa SprawiedliwościW związku z wyrokiem TK z 27.5.2008 r. Ministerstwo

Sprawiedliwości zaproponowało zmiany do PrUSP.

O propozycji Ministerstwa SprawiedliwościW maju 2009 r. Ministerstwo Sprawiedliwości ogłosiło projekt

zmian do PrUSP. Wśród wielu proponowanych modyfikacji zna-lazły się postanowienia odnoszące się do powoływania nowych sędziów. Jak podkreślono w uzasadnieniu głównym celem pro-ponowanej nowelizacji jest konieczność wykonania wyroku TK z 27.5.2008 r. w celu uregulowania „na poziomie ustawowym kry-teriów dokonywania ocen kwalifikacji kandydatów na stanowiska sędziowskie, jak i zasad selekcji tych kandydatów”.

Propozycja Ministerstwa Sprawiedliwości wprowadza kom-pleksowe kryteria oceny kandydatów na stanowiska sędziow-skie pochodzących z różnych zawodów prawniczych. Dokonane jest szczegółowe zróżnicowanie w zależności od tego jaki zawód prawniczy kandydat do tej pory wykonywał.

Oprócz tego proponowane jest powołanie Komisji Konkur-sowej, której zadaniem będzie uszeregowanie kandydatów w opar-ciu o ocenę ich kwalifikacji dokonaną w poszczególnych sądach. W skład Komisji Konkursowej wchodziliby przedstawiciele in-nych zawodów prawniczych, a więc nie tylko sędziowie. Taka lista miałaby być przedstawiana Krajowej Radzie Sądownictwa, która na jej podstawie dokonywałaby rekomendacji kandydatów do powołania na stanowisko sędziego przez Prezydenta. Jeżeli KRS chciałaby odstąpić od proponowanego miejsca na liście, musia-łaby to uzasadnić.

Nowelizacja PrUSP w tym właśnie zakresie wzbudziła najwięcej kontrowersji. Pojawiły się głosy o odbieraniu KRS jej konstytucyj-nej roli, o tym, że jej rola zostanie sprowadzona wręcz do roli „listo-nosza” wniosków o powołanie do Prezydenta, gdyż jej kompetencje zostaną przejęte przez nowo powołaną Komisję Konkursową.

Ministerstwo Sprawiedliwości podkreślało natomiast, że w istocie nie ma innego sposobu, aby zapewnić równość oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie pochodzące z innych zawodów prawni-czych. Tylko niezależna Komisja Konkursowa – stanowiąca repre-zentację różnych zawodów prawniczych – jest w stanie to zapewnić.

Problem w tym, że Ministerstwo Sprawiedliwości chyba jed-nak „przedobrzyło” w próbie naprawiania systemu, a co najmniej zaproponowało nie takie lekarstwo jak trzeba do uleczenia cho-roby. Problem bowiem nie polega na tym, aby ograniczać kom-petencje KRS, tworzyć nowe ciała, ale aby zaproponować takie kryteria oceny oraz tak zmodyfikować zasady powoływania sę-dziów, aby zapewnić maksymalną rzetelność, przejrzystość oraz równość kandydatów pochodzących z różnych zawodów prawni-czych. Tego wymaga art. 60 Konstytucji. Tymczasem propozycja Ministerstwa Sprawiedliwości jest o tyle odważna, że wprowadza daleko idące kryteria oceny sędziów. Ale z drugiej strony, pozo-stawia w mocy cały szereg innych instytucji, funkcjonujących na bazie obecnego PrUSP, które wciąż będą powodowały relatywną nierówność kandydatów z innych zawodów prawniczych w po-równaniu do sędziów.

Do instytucji tych należą w szczególności: wymóg uzyskania opinii zgromadzenia ogólnego sędziów, a także daleko idąca rola sędziego wizytatora w ocenie kandydatur. Sprawa Ewy T. właśnie pokazuje, że negatywna selekcja kandydatów może być dziełem KRS, lecz także różnego rodzaju instytucji sędziowskich.

Przypomnijmy, że w sprawie Ewy T. sędziowie reprezentowa-ni na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów w większości głosowali

Adam Bodnar

1 Dz.U. Nr 98, poz. 1070; dalej jako: PrUSP.2 Dz.U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.; dalej jako: KRSU.



przeciwko jej powołaniu na stanowisko sędziego, podczas gdy zu-pełnie inna ocena miała miejsce w odniesieniu do sędziów sądów rejonowych kandydujących na to samo stanowisko.

Ministerstwo Sprawiedliwości tego aspektu problemu – opinii zgromadzeń ogólnych – w ogóle nie bierze pod uwagę. W art. 58 § 2 PrUSP według brzmienia proponowanego przez no-welizację, kandydatów oceniać będzie zgromadzenie ogólne sę-dziów apelacji, a wszystkie kandydatury wraz z wyniki głosowania będą przekazywane prezesowi sądu apelacyjnego, ze wskazaniem liczby uzyskanych głosów. Opinia zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji będzie jednym z kryteriów oceny kandydata przez Komisję Konkursową. Nie będzie zatem miała charakteru wiążącego, ale bę-dzie miała wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji na miejsce w „rankingu” danego kandydata.

Wyobraźmy sobie zatem, że zgromadzenia ogólne sędziów apelacji będą dokonywać oceny na podobnej zasadzie jak w spra-wie Ewy T. Czy powołanie Komisji Konkursowej, składającej się z przedstawicieli różnych zawodów prawniczych, coś zmieni, sko-ro i tak jej prace będą uzależnione od przyjętych ogólnie kryte-riów oceny, skoro adwokaci, radcowie prawni, notariusze z dużym prawdopodobieństwem będą uzyskiwali gorsze wyniki w głoso-waniu niż sędziowie? Może to nie wynikać nawet ze złej woli, ale po prostu z tego, że osoby od lat będące w środowisku sędziow-skim, o ile poprawnie wykonują swój zawód, siłą rzeczy będą cie-szyć się większym szacunkiem kolegów – sędziów ze zgromadze-nia ogólnego, niż reprezentanci innych zawodów prawniczych.

W tym miejscu warto przypomnieć jedną tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 57/06: „Kandydat ubiegający się o stanowisko sędziego uczestniczy w procedurze „zewnętrznej” wobec istniejących do tej pory relacji służbowych; ocena jego kandydatury, będąca warunkiem powołania na sta-nowisko sędziowskie, dokonywana jest przez organ zewnętrzny w stosunku do sądu, w którym dotychczas funkcjonuje”. W ten sposób TK odniósł się do argumentu przedstawionego przez Marszałka Sejmu, że kwestia odwołań od uchwały KRS nie jest sprawą w rozumieniu art. 45 Konstytucji, gdyż dotyczy kwestii awansu służbowego, a zatem podlega nie ocenie sądu, lecz „dys-krecjonalnej władzy pracodawcy”.

Argument Marszałka Sejmu był oczywiście niesłuszny i odpo-wiedź TK na nią nie mogła być inna. Zastanówmy się jednak w tym kontekście nad słowami użytymi przez TK „kandydat [...] uczest-niczy w procedurze «zewnętrznej» wobec istniejących do tej pory relacji służbowych”. Z formalnego punktu widzenia tak faktycznie jest. Każdy kandydat jest oceniany w drodze nowej procedury, koń-czącej się rozstrzygnięciem o jego konstytucyjnych prawach. Jednak jeżeli spojrzymy na obecny tryb postępowania nie jest to w rzeczy-wistości procedura całkowicie zewnętrzna. Decydujący wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie ma opinia wydawana przez organ sa-morządu sędziowskiego. Zgromadzenie ogólne nie jest „organem zewnętrznym” dla sędziego ubiegającego się o wyższe stanowisko w tym samym stopniu co dla adwokata czy notariusza.

Inny interesujący przejaw istotnego wpływu środowiska sę-dziowskiego na potencjalne kandydatury na stanowiska sędziego, to powierzenie sędziemu–wizytatorowi kompetencji do doko-nywania ocen poszczególnych kandydatów. Prawdopodobnie ten system mógłby zdać egzamin w odniesieniu do sędziów, asy-stentów sędziów, referendarzy sądowych, być może prokurato-rów. Ale można już mieć poważne wątpliwości czy powinien mieć zastosowanie do adwokatów, radców prawnych czy nauczycieli akademickich. Wynikają one chociażby z daleko idącej specja-

lizacji zawodów prawniczych, specyfiki wykonywanego zawodu prawniczego czy kwalifikacji zawodowych.

Wyobraźmy sobie np. radcę prawnego, który od lat kieruje dzia-łem prawa energetycznego w dużej firmie prawniczej i zajmuje się doradztwem w przygotowywaniu i negocjacji umów na przesył prądu i gazu ziemnego, budowę elektrowni na zasadzie „green-field” i negocjacjach restrukturyzacji zakładów energetycznych. Podejrzewam, że takiemu prawnikowi po pierwsze byłoby trud-no zgromadzić wymagane 50 opinii prawnych (bo większość jego pracy to negocjacje, doradztwo lub memoranda pisane przez jego podwładnych dla klientów). Po drugie, trudno byłoby znaleźć sę-dziego wizytatora, będącego w stanie ocenić merytorycznie jego kandydaturę. W ten sposób Sąd Ochrony Konkurencji i Konsu-mentów nie zyskałby cennego prawnika i jego wielkiej wiedzy.

Można rozważyć zupełnie inny system oceny kandydatów na sędziów – na podobnej zasadzie jak to ma miejsce w nauce – przy zdobywaniu stopni naukowych czy publikacjach w prestiżowych wydawnictwach. Można pomyśleć o systemie recenzji pracy danej osoby przez jego kolegów/koleżanki pochodzących z tego samego środowiska (na zasadzie peer review). W ten sposób to profeso-rowie ocenialiby czy dorobek danego nauczyciela akademickiego jest na tyle poważny, aby ubiegać się o stanowisko sędziowskie. To koledzy adwokaci, z odpowiednim stażem w zawodzie i ewen-tualnie przy uwzględnieniu ich specjalizacji ocenialiby swojego kolegę. Wydaje się, że przy odpowiednim skonstruowaniu kry-teriów oceny mogłaby ona dać interesujące rezultaty. Nie należy także zapominać, że w zawodach prawniczych następuje zjawisko coraz większej „anonimizacji”. Sprzyja temu rosnąca liczba osób je wykonujących. Dzięki temu należy liczyć się ze stopniowym zanikaniem tendencyjności w ocenie. To byłby główny argument powoływany przeciwko takiemu systemowi.

System ten miałby także tę zaletę, że nakładałby istotną kom-petencję na same zawody zaufania publicznego (czy środowiska naukowe). Możliwość samooceny przez samorządy zawodowe w związku oficjalną procedurą konkursową na pełnienie stano-wiska należącego do „korony zawodów prawniczych” znacząco podnosiłoby ich znaczenie, a także dawało możliwość realnego współuczestniczenia w tym procesie.

Oczywiście powstaje pytanie co dalej. Skoro miałyby istnieć procedury ocenne zarządzane przez sędziów, czy samych adwo-katów, to jak porównać ich wyniki, jak zapewnić wybór faktycz-nie najlepszych kandydatów do pełnienia stanowiska sędziego.

W tym zakresie istnieją dwa istotne ograniczenia. Po pierwsze, Konstytucja przyznaje jednak szczególną rolę KRS w zakresie reko-mendowania kandydatów do pełnienia funkcji sędziego. Artykuł 187 ust. 4 Konstytucji jest jednym z nielicznych postanowień Konstytucji uzupełniających treść art. 60 Konstytucji. Po drugie, szczegółowe rozwiązania muszą być uregulowane ustawą.

Wydaje się, że kompetencja KRS nie może być „papierowa”. Krajowa Rada Sądownictwa musi mieć realny wpływ na ocenę kandydatur. Jeżeli istnieje obawa, że ze względu na skład KRS nie-dostatecznie zostaną uwzględnione kandydatury innych osób niż te pochodzące ze środowiska sędziowskiego, można to rozwiązać na dwa sposoby:– przyznać ustawowo prawo udziału w posiedzeniach KRS

przedstawicielom adwokatury, notariatu czy środowisk naukowych – w charakterze uczestniczącego obserwatora (tj. możliwości uczestniczenia w debacie oraz dyskusji), ale

29


bez prawa głosu, który jednak powinien być zastrzeżony dla konstytucyjnych członków KRS. Należy także pamiętać, że KRS nie jest organem władzy sądowniczej, lecz jego członka-mi są także politycy. To oczywiście zwiększa szansę na realiza-cję interesu publicznego, a nie interesu partykularnego;

– zapewnić pełną przejrzystość procesu decyzyjnego. Przej-rzystość powinna obejmować: nazwiska kandydatów, wniosek aplikacyjny łącznie z biografi ą zawodową (bez akt sądowych czy opinii prawnych, bo mogłoby to zagrażać interesom osób trze-cich), wyniki oceny merytorycznej pracy kandydata. Powinna także istnieć możliwość publicznego przesłuchania kandydata.

Rola Prezydenta

Nie jest jeszcze wiadome jaką rolę w procesie powoływania sędziów pełnić będzie w przyszłości Prezydent. Do tej pory było tak, że Prezydent nie „korzystał z prerogatywy odmowy powoła-nia na stanowisko sędziego” i powoływał wszystkie osoby wska-zane przez KRS. Jedyny wyjątek – o który toczy się spór konstytu-cyjny3 – to nie powołanie 10 osób przez Prezydenta RP w 2007 r.

Sąd Najwyższy zdaje się sugerować, że KRS powinna przed-stawiać Prezydentowi listę wszystkich kandydatów do pełnienia funkcji sędziego i niejako na Prezydenta przerzucić ciężar decyzji w tym zakresie.

Wydaje się, że nie jest to najlepsze rozwiązanie, gdyż w ta-kim przypadku znacząco ograniczona zostanie rola KRS. Skoro KRS przedstawiając „wszystkich najlepszych” kandydatów Prezydentowi ma się kierować tym, że w ten sposób nie będą się oni pokrzywdzeni i nie będą się odwoływać od uchwał KRS, to propozycja ta prowadzić będzie do drugiego miejsca decyzyjnego – Kancelarii Prezydenta. A skoro Prezydent miałby dokonywać selekcji, to musiałby także podejmować decyzje rozstrzygające o prawach i obowiązkach, od których musiałoby służyć odwoła-nie (zgodnie z wyrokiem w sprawie SK 57/06).

Z punktu widzenia niezależności władz stwarza to olbrzymie niebezpieczeństwo. Jedną z najszerzej komentowanych decyzji Prezydenta RP była właśnie odmowa powołania na stanowisko sędziego 9 kandydatów. Stanowisko w tej kwestii wyraziła Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich Rady Europy (Consultative Council of European Judges of the Council of Europe). W deklaracji z 24.11.2008 r. podkreśliła na kanwie tej sprawy, że: „podczas gdy jest powszechnie przyjęte, ze powołanie sędziów [...] może być dokonywane urzędowym aktem Głowy Państwa, to jednak pod-kreślając znaczenie sędziów dla funkcjonowania społeczeństwa, [...], Głowy Państwa muszą być związane propozycją przedstawia-ną przez Radę Sądownictwa4. Także tak uznane organizacje jak International Bar Association, Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE)5 oraz Międzynarodowa Komisja Prawników wyraziły zaniepokojenie decyzją Prezydenta6.

Decyzja Prezydenta o nieskorzystaniu z prerogatywy spotkała się również z wątpliwościami Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o rozstrzy-gnięcie sporu kompetencyjnego. We wniosku tym, Pierwszy Prezes SN zwracał uwagę na hipotetyczne niebezpieczeństwo dokonywa-nia ponownej oceny merytorycznej kandydatów na sędziów przez Prezydenta, a tym samym na dublowanie się kompetencji KRS z działaniami podejmowanymi przez Prezydenta.

Niestety Trybunał Konstytucyjny nie zdecydował się na roz-poznanie sprawy, uznając, że spór kompetencyjny pomiędzy-

Prezydentem a KRS ma charakter hipotetyczny. Zdaniem TK brak unormowań w zakresie wykonywania kompetencji przez Prezydenta nie musi prowadzić do zaistnienia sporu kompete-cyjnego7. Można zastanawiać się nad trafnością tej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że argumenty przedstawiane przez Pierwszego Prezesa SN były niezwykle trafne.

Niewystarczającym uzasadnieniem rozumowania przedsta-wionego przez SN jest zmniejszenie się liczby odwołań od uchwał KRS do Sądu Najwyższego przez pokrzywdzonych kandydatów do pełnienia stanowiska sędziego.

Przy przyjęciu rozumowania zaproponowanego przez SN po-wstaje bowiem pytanie jakimi kryteriami miałby się kierować Prezydent przy wyborze między kilkoma kandydatami na stano-wisko sędziego. Na czym ma polegać podejmowanie „suweren-nej i ostatecznej decyzji przez Prezydenta”, skoro – przyjmując rozumowanie Sądu Najwyższego – Prezydent miałby wybór po-między najlepszymi kandydatami zaproponowanymi przez KRS, spośród których KRS nie była w stanie wybrać właśnie tego lep-szego? Pozostawienie takiej sfery decyzyjnej dopiero stwarza nie-bezpieczeństwo upolitycznienia procesu nominacji i tym bardziej może powodować pokrzywdzenie kandydatów. Dlaczego kandy-daci, którzy uzyskali pozytywną rekomendację KRS i zostali póź-niej ocenieni jako najlepsi, mają być następnie odrzuceni przez Prezydenta? Co więcej – zgodnie z obowiązującymi przepisami w takiej sytuacji nawet nie otrzymają nawet decyzji z uzasadnie-niem. Oczywiście zostanie wtedy osiągnięty walor praktyczny, gdyż faktycznie od decyzji Prezydenta nie przysługuje odwołanie do SN czy do sądów administracyjnych. W ten sposób bez wątpie-nia zmniejszy się liczba spraw przed Sądem Najwyższym. Jednak konsekwencją tego będzie zwiększenie się liczby spraw przed TK ze strony kandydatów na sędziów kwestionujących zgodność przepisów PrUSP i wykonywania kompetencji przez Prezydenta w zakresie powoływania sędziów z art. 60 Konstytucji.

Wyrok TK z 27.5.2008 r., wyrok SN w sprawie Ewy T., a także dyskusja jaka rozgorzała po nowelizacji PrUSP zaproponowanej przez Ministerstwo Sprawiedliwości w zakresie planu powołania Komisji Konkursowej powinny skłaniać do głębszego zastanowie-nia się jaki model „ukoronowania zawodów prawniczych” należy wybrać i jak rzeczywiście zapewnić realizację art. 60 Konstytucji. Wydaje się, że: warto na ten temat zorganizować poważną konfe-rencję, z udziałem zainteresowanych stron – KRS, środowiska sę-dziowskiego, środowiska naukowego, Ministerstwa Sprawiedliwości i samorządów zawodów prawniczych. Zamiast dyskutować, że „nikt do zawodu sędziego nie przejdzie, bo są za niskie wynagro-dzenia, albo że: „adwokaci wybierają zawód sędziego ze względu na stan spoczynku”, zastanówmy się poważnie jakie chcemy stworzyć kryteria i jak porównywać kwalifikacje kolegów – prawników. g

3 Sprawy o sygnaturach: SK 16/08, SK 17/08 oraz SK18/08.4 „While it is widely accepted that appointment [...] can be made by an

offi cial act of the Head of State, yet given the importance of judges in the society [...], Heads of State must be bound by the proposal from the Council of the Judiciary”. Deklaracja Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich Rady Europy z 24.11.2008 r., dostępna na stronie: http://www.hfh r.org.pl/precedens/images/stories/Pdfy/deklaracja.pdf

5 Raport Justice under Siege z 2007 r., przygotowany przez IBA oraz CCBE, dostępny na stronie.

6 Oświadczenie Międzynarodowej Komisji Prawników z 25.10.2007 r., poprzedzone oświadczeniem Sekcji Polskiej MKP z 23.8.2007 r.

7 Postanowienie TK z 23.6.2008 r., Kpt 1/08.

Adam Bodnar



Niedomagająca legitymizacja trzeciej władzyprof. dr Ewa Łętowska*

Sądownictwo (podobnie zresztą jak każda dziś dziedzina ludzkiego życia) w naszym bieżącym dyskursie politycznym i medial-nym nie ma najlepszej prasy. Chętnie charakteryzowane jest jako znajdujące się w „stanie kryzysu”. Krytykom bardzo to ułatwia zadanie. Wystarczy bowiem przytoczenie kilku efektownych przykładów (o co nie trudno), a więc skandalizujących wydarzeń, powierzchownych (czy tylko podejrzewanych o powierzchowność) decyzji sądu, aby szybko przejść do formułowania środków zaradczych. Kryzys – jak wiadomo – wymaga kryzysowego reagowania: zdecydowanego i radykalnego; węzeł gordyjski najlepiej oczywiście rozwiązać, przecinając go. A więc szuka się uniwersalnej recepty. Mnożą się zatem nieśmiertelne wezwania do„zmian ustawodawczych”, jakby samo dotknięcie legislatywy rozwiązywało jakikolwiek problem, bez precyzowania w tym wy-padku zresztą, czy odnosić się by to miało do organizacji samego sądownictwa, czy też jakiegoś (i jakiego?) przedmiotu jego działania. A przecież „zmiana ustawy” jest tylko instrumentem, a nie celem działań naprawczych, i to środkiem nie zawsze koniecznym (bo w wielu wypadkach wystarczy zmiana praktyki – trzeba tylko chcieć i umieć to zrobić), a nigdy nie bywa też środkiem wystarczającym, aby uzdrowić dokuczliwą rzeczywistość. Wierzący w dobroczynne oddziaływanie marchewki lansują tezę, że wszystko da się rozwiązać pieniądzem (najlepiej na płace). Inni opowiadają się za strategią kija (ogólne wzmożenie dyscypliny), ograniczenie przywilejów (w tym niesłusznie zaliczanego do przywilejów immunitetu sędziowskiego), wymiana przeżartych korporacjonizmem i nepotyzmem kadr i ufundowanie w to miejsce kadr nowych, młodych, z defi nicji niezdepra-wowanych historycznie i politycznie.

„Kryzys” sądownictwa

Nie sądzę, aby teza o „kryzysie” sądownictwa – w tym zna-czeniu, jakoby wymiar sprawiedliwości wymagał zmian dotyczą-cych zasad jego działania, jakiejś fundamentalnej przebudowy, czy rewolucyjnej odnowy personalnej – była naprawdę uzasad-niona. Wymiar sprawiedliwości w Polsce ma natomiast mnóstwo poważnych problemów – uniwersalnych i lokalnych, organizacyj-nych i personalnych – dla których nie ma jednolitych, natychmia-stowych i łatwych rozwiązań. A argumentacja „z kryzysu”, tylko odciąga uwagę od diagnoz (bo musi być ich wiele) i umacnia wia-rę w radykalizm środków naprawczych, skłaniając do szukania panaceów tam, gdzie trzeba żmudnego (czasochłonnego, syste-matycznego) oddziaływania wielością różnych instrumentów. Zakwestionowanie „tezy kryzysowej” bynajmniej nie oznacza aprobaty dla kondycji wymiaru sprawiedliwości. Główne proble-my, z którymi musi się mierzyć wymiar sprawiedliwości w Polsce i których fałszywe albo niepełne zdiagnozowanie, brak poważnej, konkluzywnej dyskusji i woli realizacji jej wyników utrudniają poprawę kondycji sądownictwa i jego społecznego odbioru – to:

niewłaściwy i niezobiektywizowany nabór i zapewnienie wła-ściwego szkolenia kadr dla wymiaru sprawiedliwości. Jest to zresztą fragment szerszego zagadnienia, dotyczącego także służby cywilnej, gdzie także nie rozwiązano identycznego problemu;

o ile pożądane jest usamorządowienie wymiaru sprawiedli-wości, a o ile poddanie go nadzorowi resortowemu: w jakich kwestiach, w jakim stopniu i z jakimi mechanizmami gwaran-cyjnymi;

tolerancja dla bylejakości pracy wymiaru sprawiedliwości, w wymiarze zawodowym i etycznym.Pierwsze dwa kompleksy zagadnień w dużej mierze mają

charakter zewnętrzny wobec samego wymiaru sprawiedliwości. Dyskusję nad nimi utrudnia polityka, a raczej instrumentalne traktowanie wymiaru sprawiedliwości w dyskusjach zorientowa-nych politycznie. Natomiast kwestia trzecia w dużym stopniu jest sprawą samego wymiaru sprawiedliwości i fałszywych przekonań

kształtujących postawy środowiskowe. I właśnie rozdźwięk mię-dzy tym, co się uważa za wystarczającą tradycyjną podstawę legi-tymizacji trzeciej władzy i tym, na czym powinna się ona opierać we współczesnych warunkach, odmiennie kształtujących relację między ustawą i władzą sędziego oraz rozbudzonymi społeczny-mi oczekiwaniami dotyczącymi tego, jak powinien działać wy-miar sprawiedliwości, skłaniają do niniejszej wypowiedzi.

„Walka o legitymizację”

Organizacja pracy wymiaru sprawiedliwości, z powodu której cierpią i sami sędziowie, i „klientela” sądów, kształtują zgeneralizowane przekonanie, o (skądinąd rzeczywiście wystę-pujących) arogancji sądów, bałaganie, lekceważeniu ludzi, czasu cudzego i własnego oraz o jego marnotrawstwie. Sąd w społecz-nym odbiorze jest nieprzyjazny, arogancki i lekceważący tych, którzy muszą się z nim stykać. Sąd ma władzę i ma czas. Nie dba natomiast o uczytelnienie swoich racji, o to, aby przekonać, że używa władzy i czasu w sposób umiarkowany i rozumny, w inte-resie sprawiedliwości, a nie własnej wygody. Przyczyny powodu-jące taki właśnie społeczny odbiór sądu są liczne, uwarunkowane systemowo i kulturowo, przy czym niekoniecznie wszystkie mają związek akurat z samym sądownictwem. Skoro (ograniczmy się do przykładu choćby banków, przewoźników czy ubezpieczy-cieli) nawet ich sprywatyzowanie (co miało być tu skutecznym środkiem) nie ochroniło klienteli przed arogancją, bałaganem, dezinformacją, lekceważeniem czasu itd. – to dlaczego miałoby być inaczej w sądach, działających w tym samym otoczeniu spo-łecznym i kulturze? O ile jednak postawa typu „nos dla tabakie-ry” demonstrowana przez przedsiębiorcę wobec konsumenta jest bez wszelkich wątpliwości uznawana za wyraz patologii, na którą kontrahent może sobie pozwolić z pozycji siły (ekonomicznej, or-

* Autorka jest profesorem prawa w Instytucie Nauk Prawnych PAN, członkiem korespondentem PAN, członkiem korespondentem PAU, sę-dzią Trybunału Konstytucyjnego.

31


ganizacyjnej) i deficytu informacyjnego występującego u kliente-li, o tyle podobne postawy ze strony sędziów i personelu sądu by-wają środowiskowo tolerowane, a dzieje się tak z kilku przyczyn.

Po pierwsze, sądy (sędziowie) nie mają często świadomości, że obraz ich pracy jest kształtowany nie przez ostateczny wynik orzekania (wyrok) czy procedurę (w ramach której się orzeka), ale całość organizacji pracy, demonstrowanej przez sekretariaty i obsługę.

Po drugie, w procedurze i jej właściwym formalizmie (inna sprawa, czy poziom tego formalizmu jest rzeczywiście w całości usprawiedliwiony czym innym, niż wygodą i chęcią łatwego po-zbycia się części spraw bez ich merytorycznego rozpatrywania, bo argument przyspieszenia w ten sposób działania sądów jest w wielu wypadkach iluzoryczny), można znaleźć stosunkowo ła-two argument o rozumności i konieczności rzeczywistości sądo-wej takiej, jaka ona jest.

Po trzecie, skoro sąd jest „władzą”, uznaje się milcząco, że sto-sunki mają się tu układać wertykalnie, władczo, a nie horyzon-talnie jak z partnerem umowy. Przeto Roma locuta – causa finita: skoro sąd coś czyni – a czyni jako władza – ma do tego prawo z samego faktu swej władczości. Od tego krok do wniosku, że sąd automatycznie ma rację i nie musi się z niczego tłumaczyć, zaś szacunek doń jest (także automatycznie) gwarantowany przez po-zycję konstytucyjną i ustawową. Tego rodzaju rozumowanie jest głęboko anachroniczne. Legitymizacja nie jest bowiem pochod-ną samego faktu posiadania władzy (tu: sądzenia). Legitymizację osiąga się nie (a raczej nie tylko) ratione imperii, lecz równocze-śnie imperio rationis. Inaczej mówiąc – na aprobatę i uznanie społeczne sądy muszą zapracować. Pojawienie się praw człowie-ka jako granicy arbitralności władzy (każdej z trzech) podniosły poziom aspiracji społecznych i postawiły także trzecią władzę w obliczu konieczności ustawicznej walki o własną legitymizację, o jej potwierdzenie w działaniu; o przekonanie społeczne, że to, co trzecia władza czyni, jest rzetelnym wykonywaniem przypi-sywanej jej współcześnie roli i że w jej działaniu brak nieuspra-wiedliwionej arbitralności i woluntaryzmu. Iheringowska „walka o prawo” zakłada, że podmiot prawa musi zachować się aktyw-nie, aby uzyskać realizację i ochronę swego prawa, skądinąd ist-niejącego i gwarantowanego przez prawo pozytywne. Pojawienie się konieczności „walki o legitymizację” pozbawia każdą z władz komfortu domagania się aprobaty i szacunku „na kredyt”.

Legitymizacja działania sądu przez dialog i transparencję

Poza tym zbyt łatwo zapomina się, że czym innym jest „wład-czość” samego wyrokowania i konieczność podporządkowania się wyrokowi (nawet kiepskiemu, błędnemu, czy źle uzasadnio-nemu), a czym innym legitymizacja działania sądu przez dialog i transparencję. Ten los dzieli trzecia władza z innymi: z legislaty-wą i egzekutywą. Zarówno bowiem tworzenie prawa (a więc dzia-łanie legislatywy), jak i działanie egzekutywy, we współczesnej de-mokracji mimo, że bez wątpienia następują w formie władczych rozstrzygnięć (decyzji), są obudowane instrumentami delibera-tywnymi, negocjacyjnymi, przygotowującymi władcze rozstrzyg-nięcie, umożliwiającymi „utarcie się” poglądów, stępienie ostrza sprzeciwów, złagodzenie protestów, stworzenie forum, gdzie „władza” ma okazję wyjaśnienia trudności w jakiej przychodzi jej działać, konieczności wyważenia sprzecznych interesów i moż-

liwości działania. Wskazać tu można poprzedzające uchwalenie ustawy konsultacje z czynnikiem społecznym i samorządowym, referenda, społeczne wysłuchania (traktowane zresztą u nas cią-gle bez dostatecznego zrozumienia o co w nich naprawdę chodzi). Te instrumenty demokracji proceduralnej (wymagane niekiedy nie tylko przez ustawy zwykłe, ale i przez Konstytucję) pojawiają się także w działaniach egzekutywy (referenda, konsultacje itp.1), służąc minimalizacji nieuchronnych konfliktów i – w konsekwen-cji – uzyskaniu legitymizacji dla władczych decyzji.

W wypadku działania judykatywy, gdzie konieczność rozstrzy-gania konfliktu jest wpisana w istotę działania, gdzie kolektyw-ność orzekania wymaga także negocjacji choćby między człon-kami składu, gdzie kontradyktoryjność jako zasada prowadzenia sporu także – potencjalnie – mogłaby szerzej korzystać z technik i instrumentów deliberacyjnych (bo złudzeniem jest przekona-nie, że do tego „wystarczy” samo trzymanie się tylko procedury). Ułatwiałoby to dochodzenie do rozstrzygnięcia, lepiej je legity-mizowało, usprawniało realizację procedur. Jednak świadomość wystąpienia takiej potrzeby czy możliwości nie jest wyraźniej ar-tykułowana, mimo, że pojawienie się choćby mediacji, konsensu-alnych instrumentów w działaniu sądów czy dyskusje o sprawie-dliwości naprawczej oswajają z samym zjawiskiem, choćby przez wskazanie alternatyw dla czysto arbitralnego, vi imperii, modelu działania sądu. Poza wszystkim jednak powstaje także kwestia negocjacyjnych umiejętności sędziów, do czego studia prawni-cze nie przygotowują. I tylko rzadko, jako o regule praktycznego działania dyktowanej doświadczeniem, aplikanci czasem usłyszą od bardziej doświadczonego sędziego: „jeśli masz zamiar wydać wyrok niekorzystny dla strony – daj się wygadać jej samej lub jej adwokatowi; jeśli rysuje się perspektywa wyroku korzystnego dla zabierającego głos – możesz przykrócić krasomówstwo zabierają-ce czas”. Złudzeniem jest bowiem, że tylko samo ścisłe trzymanie się procedury i wykorzystanie możliwości dyscyplinowania stron z pozycji siły, stwarza dostateczne ramy dla sprawnego i bezkon-fliktowego przeprowadzenia postępowania. Jeżeli zbyt utopijne byłoby oczekiwanie, że sąd powinien się starać, aby uczestnicy postępowania kooperowali w celu uzyskania rozstrzygnięcia, to przynajmniej można unikać zbędnego antagonizowania, owocu-jącego bezsensownemu przeciągania sprawy.

Jak powiedziano, na rachunek sądu, kształtując społeczny ob-raz funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości idzie zatem nie tylko wyrok wydany w imieniu Rzeczypospolitej, ale wszystko, co z sądu wychodzi, niezależnie od tego kto, w jakiej sprawie i w jakiej postaci zabiera tu głos – od organizacji pracy sekreta-riatu, po odmowę udzielenia najprostszej informacji telefonicznej. Przyoblekanie złych praktyk administracji sądowej w pozór wła-dzy sądu nie tylko ułatwia złe praktyki, ale – co jest tu grzechem podstawowym – psuje społeczny odbiór wymiaru sprawiedliwo-ści w całości jego działania. I ten refleksowy efekt perwersyjny złej organizacji pracy w sądach jest znacznie bardziej szkodliwy, niż wady złej organizacji samej w sobie. Nie docenia tego ani sam wymiar sprawiedliwości, ani jego reformatorzy, ani sami sędzio-wie. To, co propagują hobbyści i NGO’s usiłujący drobnymi kro-

1 Są to niekiedy bardzo wyrafi nowane instytucje zapewniające wyne-gocjowanie trudnych społecznie decyzji egzekutywy – por. np. L. Lesz-czyński, Gyoseishido w japońskiej kulturze prawnej, Lublin 1996.

Ewa Łętowska



kami poprawić organizacje pracy w sądach2 ma bowiem kapitalne znaczenie nie tylko dla dobrego imienia sądownictwa w ogólno-ści, ale wręcz dla jego legitymizacji. I powinno być przedmiotem stałych, zinstytucjonalizowanych profesjonalnych działań w ska-li krajowej i lokalnej. Są tu ogromne rezerwy (wystarczy spraw-dzić: prezesi sądów mogą zabawić się w telefonicznego Harun-al Raszida dzwoniąc do własnych sądów – jako klientela, dzienni-karze, adwokaci... A może w Ministerstwie Sprawiedliwości ktoś poczytałby sobie choćby formularze sądowe, oceniając czytelność informacji kierowanej wszak dla nie–fachowca, pułapki wynika-jące z niepełnej informacji.

Zmiana relacji między sądem i legislatywą

Mało uświadamianym zjawiskiem jest zmiana relacji między sądem i legislatywą, co owocuje zmianą ich relacji w zakresie wpływu na treść rozstrzygnięcia sądowego. Nawet najbardziej zachowawczo nastawionemu tradycjonaliście trudno byłoby dziś bronić poglądu o czysto odtwórczej („usta ustawy”) relacji mię-dzy sędzią i ustawą. Jeszcze w ubiegłym stuleciu ustawodawca, stanowiąc prawo, znacznie dobitniej sam determinował treść in-dywidualnych aktów wymiaru sprawiedliwości, niż ma to miejsce obecnie. W XIX i XX stuleciu wpływ ustawodawcy na sposób rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji zaznaczał się znacznie bar-dziej wyraźnie. Współcześnie natomiast znacznie zwiększyło się sędziowskie pole manewru przy „obróbce kazusu” – a więc przy zastosowaniu przepisów prawa wobec konkretnego wypadku. Wpływ woli i decyzji sędziego (ale także ryzyko ich subiektyw-nego błędu) na ostateczne rozstrzygnięcie jest obecnie relatyw-nie większy, a zależność od ustawodawcy – mniejsza. Mówiąc obrazowo: obecnie sędzia zachowując związek z ustawodawcą jest – systemowo – umieszczony na dłuższej, luźniejszej smyczy. Wynika to z kilku cech współczesnego systemu prawa. Jest on rozleglejszy, bardziej szczegółowy i jednocześnie skomplikowa-ny wewnętrznie, a zatem znacznie trudniejszy do zrozumienia, opanowania i stosowania. Współczesny sędzia musi więc zużyć znacznie więcej własnego wysiłku, czasu i inwencji, aby dotrzeć do normy jednostkowej, stosowanej w konkretnym wypadku. Jest mu trudniej „odkodować” normę, wobec której ma doko-nać subsumpcji. Występuje tu także większe ryzyko błędu (a więc i rozbieżności praktyki sądowej). Utrzymanie jednolitości prak-tyki sądowej jest więc znacznie trudniejsze. Skoro materiału nor-matywnego jest więcej, a normowanie jest bardziej szczegółowe, nikt tego nie zna „na zapas”; za każdym razem trzeba samemu sobie wyszukać komplet ustawodawstwa potrzebnego do obrób-ki kazusu. Współczesne prawo stanowione obfituje w klauzule generalne i zwroty niedookreślone. Ich treść nie jest wyraźnie zdeterminowana przez prawo, lecz ma być dopiero wypracowa-na, ustalona przez sędziego. Oczywiście istnienie klauzul gene-ralnych (i kłopotów z nimi związanych) nie jest wynalazkiem naszych czasów. Ale nowością już jest na przykład pojawienie się wieloczynnikowej proporcjonalności, którą sąd ma się posiłko-wać, wyważając uwarunkowanie sytuacyjne w ramach stosowania prawa. Sama koncepcja proporcjonalności, jako zgeneralizowa-nej, „otwartej” klauzula kompetencyjnej jest stosunkowo świe-żej daty i została wylansowana przez prawa człowieka i prawo europejskie. Odwołanie się do proporcjonalności oznacza, że w ręce sędziego składa się decyzję o sytuacyjnym dostosowaniu normy abstrakcyjnej. Sądy posługujące się proporcjonalnością

(czy wypełniające treścią inne zwroty niedookreślone) nie tyle „stosują” ustawę, co tworzą treść precedensu. Kłopot polega na tym, że technika uzasadniania precedensu i stosowania prawa są odmienne, ponieważ odmienne są wymagania posłużenia się każdą z tych technik w poprawny (a więc legitymowany) sposób, zapewniający spójność systemu. Niestety, nie znajduje to odbicia nawet w świadomości sądów, nie wspominając już o odmienno-ściach sposobu motywowania rozstrzygnięcia i decyzji o wyborze zastosowanego wzorca.

„Multicentryczność” systemu prawa

Ponieważ obfity i szybko zmieniający się materiał normatywny jest marnej jakości (powszechne utyskiwanie na szybkość i jakość zmian prawa, luki, niejasności, interferencje w czasie i przestrze-ni), wymaga on zarazem większego nakładu samodzielnej pracy sądu, stawiając wyższe wymagania sztuce interpretacji, zwłaszcza umiejętnościom w zakresie wypełniania luk i – przede wszystkim – rozwiązywania kolizji w czasie i przestrzeni. Zapotrzebowanie na tę ostatnią, kolizyjną sprawność wynika zresztą nie tylko z ułomności prawa stanowionego, ale także ma źródło innej strukturze systemu prawa. Nie może on obecnie być traktowany jak kelsenowska hierachiczna piramida, ale jest systemem mul-ticentrycznym3. Ułatwiające obróbkę kazusu proste zasady typu lex posterior derogat legi priori, lex superior derogat legi inferio-ri, lex specialis derogat legi generali, zachowują swoje znaczenie w obrębie każdego z korpusów prawa (prawo rodzime – prawo wspólnotowe – prawa człowieka) składających się na całość sys-temu. Natomiast nie na wiele się przydają w obliczu interferencji między poszczególnymi korpusami, tworzącymi wielocentrycz-ny system, bynajmniej nie identyczny co do przedmiotu regula-cji. Zmieniona struktura wymaga posiłkowania się szczególny-mi regułami kolizyjnymi, decydującymi o pierwszeństwie norm w ramach multicentrycznego systemu prawnego4. Tu przecież istnieje wręcz obowiązek stawiania pytań prejudycjalnych (tak przynajmniej sprawę ujmuje ETS5), a także powinność stosowa-nia zasady effet utile, tj. dokonywania interpretacji przyjaznej dla prawa wspólnotowego. Niekiedy istnieją specyficzne reguły wy-kładni, determinowane prawem wspólnotowym – np. w prawie konsumenckim istnieje zakaz dokonywania kwalifikacji prawnej poprzez subsumpcyjne rozczłonkowanie sytuacji traktowanych w prawie wspólnotowym jako całość – tak przy umowie o wy-cieczkę, gdzie istnieje zakaz rozkładania jednolitej transakcji na

2 Por. program Zespołu do spraw Poprawy Funkcjonowania Sądow-nictwa Stowarzyszenia Sędziów „Iustitia” we współpracy z Helsińską Fundacją Praw Człowieka – raporty: Sprawny sąd. Zbiór dobrych prak-tyk, oprac.: Ł. Bojarski, t. I. – Warszawa 2004, t. II – Warszawa 2008.

3 Bliżej o tym zjawisku piszę w opracowaniu E. Łętowska, „Multicen-tryczność” systemu prawa i wykładnia jej przyjazna [w:] Rozprawy praw-nicze, Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2006; taż, Dialog i metody. Interpretacja w multicentrycznym systemie prawa, EPS Nr 11/2008 i 12/2009.

4 Por. sytuacja na tle poszukiwania przez polski sąd orzekający o odpowiedzialności za szkody łowieckie inspiracji w prawie wspólno-towym; E. Łętowska, Glosa do wyroku Sądu Rejonowego w Lubartowie z 6.5.2004 r., I C 260/03, PiP Nr 4/2005, s. 121–125.

5 Por. ETS z 30.9.2003 r., C-224/01, Köbler, Rec. I-10239 (pkt 53-55), ETS z 13.6.2006 r., C-173/03, Traghetti del Mediterraneo SpA, pkt 43.

33


pojedyncze stosunki prawne z odrębnymi świadczeniami cząst-kowymi, czy w ramach sprzedaży konsumenckiej – zakaz odry-wania sprzedaży i gwarancji6.

Kolejną cechą wpływającą na zwiększenie samodzielności sędziego w procesie orzekania (i pojawienie się w tym zakresie nowych powinności co do sposobu zachowania) jest to, że mate-riał normatywny jest niepewny: sąd nie może polegać na jego stabilności. Nie chodzi nawet o to, że prawo „często” się zmie-nia; problemem staje się to, że wymaga się od sądu weryfikacji prawa w trakcie obróbki kazusu i na potrzeby tego kazusu, a to stwarza sądom dodatkowe powinności. Stosujący prawo obecnie zawsze bowiem musi się liczyć z zarzutem niekonstytucyjności (i wynikającą stąd konsekwencją postawienia pytania sądowi konstytucyjnemu) czy z zarzutem niezgodności prawa z prawem europejskim (a to stwarza wręcz obowiązek postawienia pytania prejudycjalnego). Ponadto, sądy muszą się liczyć także z możli-wością „zaczepienia” stanu prawnego w wypadku kontroli swoich orzeczeń ex post, z punktu widzenia kryteriów i aksjologii daw-niej niewystępujących (naruszenie praw człowieka, niekonstytu-cyjność prawnej podstawy rozstrzygnięcia, z następczą możliwo-ścią wznowienia postępowania).

Multicentryczność ogranicza możliwość ujmowania działa-nia polskich sądów w „monadycznej izolacji”. Multicentryczność systemu prawnego wprowadza konieczność uwzględniania przez sądy faktu istnienia „innych gospodarzy” wobec syste-mu prawnego, niż tylko ustawodawca rodzimy (jako twórca źródeł prawa) i ewentualnie rodzimy sąd instancyjnie wyższy jako interpretator prawa i kontroler rozstrzygnięcia. Pojawiają się nie tylko działający „z zewnątrz” autorzy źródeł polskiego pra-wa, ale i zewnętrzne sądy: Europejski Trybunał Sprawiedliwości i Europejski Trybunał Praw Człowieka władne oceniać (z punktu widzenia ich kompetencji i zakresu działania) prawidłowość in-terpretacji i rozstrzygnięć polskich sądów. Tego rodzaju sytuacja zmusza polskiego sędziego do: po pierwsze, uznania ograniczenia jego monopolu na odczytanie (interpretację) prawa; po drugie, konieczności dialogu z nowymi sądami – w obronie własnych rozstrzygnięć. Odmowa dialogu – bo i takie postawy się zda-rzają7 jest strategią krótkoterminową i anachroniczną z punktu widzenia omawianej w tym miejscu kwestii legitymizacji władzy sądowniczej.

Sędziowskie stosowanie prawa

Wskazane wyżej cechy współczesnego systemu prawnego gruntownie zmieniają relacje między tekstem ustawy i funkcją, jaką ma wobec niego odegrać sędzia w procesie stosowania prawa. Współcześnie stosowanie prawa, odkodowanie normy jednostkowego zastosowania jest więc procesem z istoty znacznie bardziej twórczym, kryjącym w sobie znacznie większy margines swobody, ale i większe ryzyko subiektywnego błędu, niż miało to miejsce jeszcze np. 20 lat temu. Obecnie funkcja sądzenia jest więc nieporównanie trudniejsza, samodzielna i bardziej ryzy-kowna, niż odgrywanie roli „ust ustawy”. Wymaga odmiennych, znacznie bardziej twórczych umiejętności interpretacyjnych, niż te, które wynosi się ze studiów prawniczych. Dla współczesnej roli sędziego nie tyle bowiem ważna jest znajomość tekstu (treści normatywnych) ile biegłość w metodach jego ustalenia, odczy-tania i interpretacji, a także wiedza – kiedy, w jakiej kolejności

i jak długo należy prowadzić jego interpretację. Nie tyle ważna jest treść tekstu (a takie przekonanie wynosi ze studiów), ile to, co z tekstem można i należy uczynić, aby dojść do właściwego, tj. legitymizowanego rezultatu jego odczytania, adekwatnego dla konkretnej sytuacji. Tymczasem i same studia prawnicze, i wszel-kie szkolenia uzupełniające, są nastawione na statyczne przeka-zanie wiedzy o treści prawa stanowionego. W ramach ogólnej teorii prawa, w pracach dotyczących interpretacji istnieje zgo-da, że sekwencję działań należy zaczynać od ustalenia znaczenia semantycznego tekstu, aby potem przejść do dalszych dyrektyw wykładni, weryfikujących to pierwsze odczytanie8. Tymczasem w praktyce (błędnej) poprzestaje się na osiągnięciu „pierwszej”, językowej jednoznaczności, bez weryfikacji systemowej i funk-cjonalnej osiągniętego rezultatu. Co gorzej jednak, przekonanie o wyższości i wystarczalności takiej właśnie metody postępowa-nia jest utrwalone w praktyce, i to nawet wysokich instancji są-dowych9. Sporo w tym winy studiów. Nauczanie szczegółowych dyscyplin prawa poprzestaje na opisaniu metod i rozumowań in-terpretacyjnych (przedstawienie ich „jakie są”), jako oddzielnych, traktowanych al pari zjawisk. To zaciera dynamiczny aspekt dzia-łalności interpretacyjnej (która jest nie tyle wiedzą, co umiejęt-nością) i jej sekwencyjny charakter, wymagający użycia różnych instrumentów w poszczególnych wypadkach i we właściwej kolej-ności. W konsekwencji kończąc studia, adepci prawa praktykują redukcjonizm interpretacyjny, wyrażający się w przekonaniu, że wystarczy osiągnąć jasność znaczenia tekstu, i że zbędną stratą czasu jest posługiwanie się zasadami i wartościami jako kryteria-mi weryfikacji najszybciej osiągniętego rezultatu wykładni, kon-tentującej się zakończeniem rozumowania w momencie uzyska-nia czysto formalnego wyjaśnienia znaczenia tekstu. Jest pewnym paradoksem historycznym, że warsztatowo jako specjaliści dzie-dzin prawa stosowanego, jesteśmy po prostu gorszymi prawni-kami, niż prawnicy okresu poprzedzającego wielkie kodyfikacje. Wtedy bowiem nie tekst prawa (jak to jest obecnie) a nauka prawa i wypracowane przez nią konstrukcje, wzorcowe rozumowania, metody wykładni, były osnową wiedzy o prawie (prawoznaw-stwa). Ta elastyczność i kreatywność miała swe źródło w „epi-stemologicznej” formacji prawników tamtego czasu. Pozbawieni podpórki tekstowej, bo dysponowali tekstami fragmentaryczny-mi i bardziej ogólnymi, niż teksty dzisiejsze, ówcześni prawni-

6 Lekceważeniem tej zasady jest praktyka uznająca, że wymiana rze-czy w ramach gwarancji producenta wyklucza możliwość realizacji od-powiedzialności za niezgodność sprzedanej rzeczy z umową sprzedaży – tak praktyka SO w Warszawie; por. jeden z wielu: wyrok z 16.4.2008 r., V Ca 658/08.

7 Bliżej na ten temat, wraz ze wskazaniem przykładów piszę w: Dia-log i metody. Interpretacja w multicentrycznym systemie prawa (cz. II), EPS Nr 12/2008.

8 M. Matczak, Summa iniuria, pass., por. zwłaszcza epilog: „Jak prze-ciwstawiać się formalizmowi w praktyce”.

9 Potwierdza to obserwacja przez autorkę tych słów, praktyki sądowej na tle spraw rozpatrywanych w Trybunale Konstytucyjnym (zwłaszcza skargi konstytucyjne czy pytania prawne). Z wystąpienia przedstawiciela Prokuratora Generalnego w sprawie P 17/07 „(…) jest to pewien obec-nie przyjęty sposób wykładania prawa w Sądzie Najwyższym, unikania wszelkich innych reguł interpretacyjnych, jak wykładnia językowa i gra-matyczna. We wszystkich postaciach wykładnia językowa, czyli syntak-tyczna, gramatyczna (...)”. Protokół rozprawy z 16.12.2008 r., s. 20.

Ewa Łętowska



cy musieli przede wszystkim doskonalić warsztat dogmatyczny, dzięki któremu można było systematyzować i poznawać prawo. „Nauka prawa” w tych czasach to była przede wszystkim wiedza o metodzie: jak się prawo rozumie, interpretuje i stosuje, a nie typu „ontologicznego” „co jest zapisane w prawie”, „jaka jest treść ustawy”, czego się naucza obecnie.

Problemy z osiągnięciem legitymizacji

Nie wynosząc ze studiów stosownego wyposażenia metodo-logicznego, żywiąc przekonanie, że głównym zadaniem interpre-tacyjnym przy stosowaniu prawa jest osiągnięcie jasności tekstu (a nie zweryfikowanie osiągniętego rezultatu w świetle zasad, aksjologii i spójności wieloskładnikowego systemu prawa), nie-chętny konieczności prowadzenia dialogu z innymi sądami (praw człowieka, europejskimi, konstytucyjnymi) współinterpretujący-mi normatywne tworzywo, niechętny wizji, że jako trzecia wła-dza ma powinność „zdawać sprawę” ze sprawowania swej wła-dzy (co nakłada specyficzne obowiązki w zakresie uzasadniania rozstrzygnięć) współczesny sędzia ma problemy z osiągnięciem legitymizacji dla swych rozstrzygnięć. Nie wystarcza tu już po-wołanie się na sam fakt działania „w imieniu Rzeczypospolitej”. Z tego punktu widzenia, motywacja decyzji sądowej, a więc sam fakt powinności przedstawiania uzasadnienia, jego zawartości, komunikatywności i transparentności zyskuje dodatkowe znacze-nie. Skoro bowiem obecnie, z racji cech systemu prawa, wymie-rzenie sprawiedliwości pozostawia sędziemu większy margines swobody wobec determinacji przez tekst ustawy treści indywi-dualnego rozstrzygnięcia (z jednoczesnym wzrostem ryzyka po-pełnienia tu błędu), tym bardziej ważne jest uzasadnienie jako świadectwo obranej drogi rozumowania i weryfikacji jego po-prawności. Zawarta tu informacja jest adresowana nie tylko do ewentualnej wyższej instancji (korygującej samo rozstrzygnięcie), ale do wszystkich innych „społecznych partnerów sądu” których poinformowanie o przyjętej interpretacji i sposobie rozumowania odgrywa rolę w kształtowaniu legitymizacji sądu. Nie tylko jest to zatem wyższa instancja, ale także strony, media, doktryna, pu-bliczność w ogóle, inne sądy (np. europejskie lub sądy praw czło-wieka) – aby mogło to przekonać do przyjętego rozstrzygnięcia i uprzedzić ewentualne nieporozumienia. O legitymizacji wymia-ru sprawiedliwości rozstrzyga nie tylko to, że sprawiedliwość wy-mierzono, ale to, aby wszyscy, bez wszelkiej wątpliwości wiedzieli i rozumieli, że rzeczywiście ją wymierzono10. Skoro współczesny sędzia wkłada więcej własnego twórczego wysiłku w dojście od tekstu do jednostkowej decyzji (co oznacza dynamiczne zjawisko tranzytywne, „stawanie się” rozstrzygnięcia) – uzasadnienie jest

tym miejscem gdzie dokonuje się przekazanie informacji o tym czego i jak dokonano w tym zakresie. Bez utrwalonych (a więc pisemnych) uzasadnień nie jest możliwa rekonstrukcja rozumo-wań. Wiedza o ukształtowaniu praktyki choćby w zakresie sy-tuacyjnej interpretacji zwrotów niedookreślonych czy sposobu rozumienia proporcjonalności kształtuje się na poziomie poje-dynczego rozstrzygnięcia. Gdy uzasadnienia się nie wymaga, lub nie traktuje się go poważnie (bardzo ciekawego materiału mogą tu dostarczyć postanowienia wpadkowe i wydawane na posiedze-niach niejawnych), brak jest szans nie tylko na legitymizacje, ale choćby na uzyskanie wiedzy o tym jaka jest praktyka w obrębie choćby jednego sądu czy wydziału.

Tu znów uwaga o polskich studiach prawniczych (akademic-kich i aplikacji) – polski adept prawa, przyszły sędzia nie uczy się pisać. Można przejść przez studia, aż do pracy dyplomowej bez prób pisemnego formułowania myśli. Postawienie problemu, poprowadzenie wywodu, argumentacji polemiczna – żadna z tych sprawności nie jest przedmiotem nauczania. Opracowanie prze-konującego uzasadnienia (uwzględniającego kwestie proporcjo-nalności rozstrzygnięcia, wyjaśnienie jaką konkretną treść nadano in casu konkretnej klauzuli czy zwrotowi niedookreślonemu) bez sprawności pisarskiej jest mało realne. Podobnie nie jest przed-miotem nauczania prawników umiejętność negocjacji, prowadze-nia dialogu, przekonywania, co jest czymś znacznie głębszym, niż staroświecka erystyka (nota bene także zapomniana).

Podsumowanie

Współczesna pozycja trzeciej władzy wymaga znacznie więcej wysiłku wkładanego w czytelne, publiczne przedstawienie legi-tymizacji jej działania w konkretnym wypadku. Do tego wysił-ku trzecia władza nie jest systematycznie przygotowywana – ani świadomościowo (nie zdając sobie sprawy, że musi na legitymiza-cję zapracować), ani stosownymi umiejętnościami interpretacyj-nymi, dialogowymi, publicznym uczytelnieniem niearbitralnych własnych wyborów i racji. Powołanie się na rzekomo odtwórcze „stosowanie ustawy” to zbyt mało. Trzecia władza władzy z dnia na dzień nie straci, ale nie próbując szukać rozwiązań swoich pro-blemów, powoli się jej pozbawia. g

10 Lord Heward: it is not merely of some importance, but is of fun-damental importance that justice should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done (Rex v. Sussex Justices, 9. Nov. 1923 KBR 1924, vol. I, s. 259).

35


Sędzia „sfi nks”Artur Zawadowski*Trudno mi wypowiadać się krytycznie o sposobie, w jaki zorganizowane jest wykonywanie zawodu sędziego w Polsce albo nega-tywnie o pracy samych sędziów, gdyż jestem praktykującym prawnikiem, sam nie wykonywałem nigdy pracy w sądzie, a moje kontakty zawodowe z sądownictwem nie są nazbyt częste. Własne doświadczenia z sali sądowej pozwalają mi jednak podzielić się kilkoma uwagami, które mam nadzieję, zostaną przyjęte życzliwie przez tych, których dotyczą, gdyż celem tej dyskusji jest, jak mniemam, pomoc w celu poprawy niezadowalającej sytuacji obecnej, do czego potrzebna jest otwarta dyskusja i szczera ocena niedomagań, aż nazbyt widocznych. Moje spostrzeżenia poniżej dotyczą zwłaszcza funkcjonowania sądownictwa w sprawach cywilnych i gospodarczych.

Sędzia

Po pierwsze należy zadać sobie i innym pytanie, kim jest i ma być w naszym kraju sędzia?

W moim przekonaniu sędzia powinien być osobą, która ma umiejętność rozstrzygania sporów w taki sposób, żeby adresaci (zainteresowani i publiczność): a) rozumieli zarówno istotę rozstrzygnięcia, jak i istotę, a zwłasz-

cza ducha prawa, które stoi za każdym sędziowskim rozstrzy-gnięciem oraz

b) opuszczali salę sądową w przekonaniu, że mieli możliwość i sposobność pełnego wypowiedzenia się o istotnych faktach dotyczących ich sprawy, co znalazło wyraz w motywach wy-roku oddających wszystkie podane sędziemu fakty, a jeżeli sprawę „przegrali”, to nie przez sędziego, ale dlatego, że ich (dobre) prawo musiało ustąpić (lepszemu) prawu przeciwni-ka. Sędziego, który doskonale realizowałby powyższe zadania, nagrodziłbym za „doskonałość orzeczniczą” i stawiał za wzór.

Formalizm

Procedura jest narzędziem pomocniczym w osiąganiu do-skonałości orzeczniczej. Mogą przecież istnieć sędziowie, którzy bez jakiejkolwiek formalnej procedury orzekaliby w pełni zgod-nie z prawem materialnym i faktami. W mojej ocenie grzechem głównym polskich sądów i procedury cywilnej jest nadmierny i rygorystycznie przestrzegany formalizm, będący zaprzecze-niem zasady racjonalnej – że procedura ma pomagać sądowi i stronom w prowadzeniu sporu i dochodzeniu do sprawie-dliwego rozstrzygnięcia. Formalizm ten doprowadzony został ostatnio wręcz do absurdu przez kierunek, w jakim ewoluują przepisy postępowania, a podsycany jest przez fałszywe wciele-nie zasady kontradyktoryjności w polskim modelu postępowa-nia oraz nadmierny zapał z jakim sądy wyższych instancji oddają się szczegółowej analizie i niuansowaniu wszelkich odcieni zasad postępowania, z przepisami dotyczącymi kosztów procesowych na czele.

Swoją rolę odgrywa również nacisk na procedurę w procesie kształcenia sędziów oraz zasady awansów sędziów, sprzyjające krzewieniu formalizmu. Można czasami twierdzić, (może z prze-sadą, ale celową w tym miejscu), że procedura staje się w polskim sądzie sztuką dla samej siebie i uzasadnieniem istnienia wyrafi-nowanej intelektualnie i hermetycznej grupy zawodowej, która w obronie formy stoi – dosłownie i w przenośni – ponad materią, traktowaną jako niegodna uwagi uciążliwa przyziemność. Z tego

powodu, m.in., publiczność tak bardzo nie docenia kunsztu i wy-siłku pracy sędziów, a sędziowie nie rozumieją powodów, dla któ-rych ich praca podlega niejawnej, ale za to często zjadliwej kryty-ce i niewdzięcznej pamięci. Nadmiar form powoduje bowiem, że meritum sporu schodzi na plan dalszy, zaś klienci sądu nie rozu-mieją dlaczego sprawa, z jaką zwracają się do sądu, jest na szarym końcu zagadnień, którymi zajmuje się sąd.

Fakty

Z moich obserwacji wynika, że fakty są najczęstszym po-konanym w sformalizowanym postępowaniu przed polskim sądem. Po mozolnym przebrnięciu przez zawiłości kwestii pro-ceduralnych związanych z wszczęciem sprawy i skutecznym skie-rowaniem jej na posiedzenie, polskie sądy z reguły dążą do ogra-niczenia postępowania dowodowego do „faktów istotnych”, dla rozstrzygnięcia jakie rysuje im się po przeczytaniu pierwszych pism w sprawie. Mając przed oczami mozół pisania uzasadnie-nia orzeczenia, którego od strony formalnoprawnej i material-noprawnej nie podważy sąd odwoławczy, sędziowie mogą mieć skłonność do takiego okrawania faktów odzwierciedlanych w ak-tach sądowych, żeby uzasadnienie przyszłego orzeczenia jawiło się jednoznacznie, na tle tego, co zostanie zapisane w aktach. Dowolności w tej materii sprzyja bardzo skromna regulacja po-stępowania dowodowego.

W porównaniu z niektórymi systemami zagranicznymi polski model postępowania dowodowego jest odformalizowany. Nie ma w nim tzw. formalnej oceny dowodów, o czym od studiów prawni-cy słyszą, że jest dowodem wyższości ewolucyjnej polskiego syste-mu prawa procesowego. Sędzia ma orzekać na podstawie faktów, zgodnie z zasadami logiki i życiowym doświadczeniem. Trudno mi w tej chwili przeprowadzić dowód, ale postawiłbym tezę, że ta ostatnia sfera, w modelu pracy sądów, najbardziej w Polsce szwankuje. Sędziowie często nie mają doświadczenia życiowe-go. Boją się odwoływać do swoich rzeczywistych doświadczeń. Unikają wnioskowania z zachowania stron w toku procesu, gdyż to, co widać na sali, nie zawsze łatwo daje się uzasadnić na grun-cie przepisów postępowania i zasad procesowych. Dodatkowo sprawę pogarsza siła postaw konformistycznych wśród sędziów. Brakuje czasem sędziom osobistej odwagi, niepokorności, wia-ry w siłę argumentacji i niezależności myślenia. W każdym razie model dochodzenia do zawodu sędziego i kariery sędziowskiej

* Autor jest radcą prawnym.

Artur Zawadowski



jest taki, że przy obecnych rozwiązaniach procedury cywilnej, do konformizmu i zachowawczości wręcz zachęca.

Znane są takie zjawiska, jak: dyktowanie przez sędziów pro-tokołów niezgodnie z przebiegiem postępowania dowodowego na sali rozpraw (co innego się słyszy, a co innego zostaje zapi-sane), trzymanie się wyobrażeń z góry powziętych na wstępnym etapie sprawy, jak również „stereotypizowanie” stron przed roz-poznaniem istoty sprawy według ułatwiających pracę sądu poza-prawnych kryteriów1. Wnioskowania logicznego i zaangażowania poznawczego nie da się zadekretować, ale można tworzyć proce-dury, które będą zachęcać do rzetelnej pracy intelektualnej.

Komunikacja

Rzetelnej pracy intelektualnej z pewnością nie sprzyja brak komunikacji sądu z zainteresowanymi. Jest to kolejna niedobra cecha postępowania przed polskim sądem cywilnym. Trwająca od kilkunastu lat ewolucja zasad kontradyktoryjności, sporności i prawdy formalnej (czyli prawdy z dowodów przedstawionych przez strony) doprowadziła stosowanie tych zasad w praktyce do ich karykatury. Stojąc na straży zasad procesu i pragnąc uniknąć zarzutu stronniczości, sędziowie nie komunikują się ze stronami wcale; swoją rolę w toku procesu ograniczając do orzeczeń for-malnych i wyznaczania kolejnych terminów rozpraw. W zrozu-miały sposób sędziowie chcą unikać wpływania na swoje decyzje przez strony, dlatego wolą nie ujawniać swoich poglądów na spra-wę, przed jej rozstrzygnięciem. Musi jednak pojawić się wariant pośredni, w którym wszystkie zasady są pogodzone i realizowane w sposób możliwie pełny.

Typowy sędzia „sfinks”, aż do ogłoszenia wyroku nie infor-muje stron o tym, jaki obraz faktów istotnych w sprawie jawi mu się na podstawie przedstawianych mu pism, dowodów i wniosków, ani o tym jakie dowody były lub nie były dla niego przekonywu-jące. Sędzia „sfinks” nie informuje stron, ani o ciężarze dowodu na określoną okoliczność, ani o domniemaniach faktycznych, które sędziowie stosują bez wzmiankowania, a w praktyce mogą być one niezmiernie ważne dla rozstrzygnięć. Nie weryfikując metod i warsztatu swojej pracy na co dzień ze stronami, sędzio-wie tacy pozostają poza wszelką kontrolą racjonalnego rozumu. Orzeczenia takich sędziów nierzadko spotykają się z dezaprobatą stron. Zdarza się że wskutek nieporozumiewania się uczestników, co innego mniema o sprawie i spornych kwestiach sędzia, a co innego sądzą strony na podstawie przebiegu sprawy. Aż do ogło-szenia wyroku nawet profesjonalni pełnomocnicy, nie są często w stanie powiedzieć, czy właściwie interpretują zachowanie sę-dziego, antycypując jedynie z jego postawy, czy uznaje właściwe w mniemaniu stron fakty, za dowiedzione, czy też nie. Najgorsze, co może spotkać stronę i jej pełnomocnika, to gdy wyobrażenie sędziego o treści prawa mającego zastosowanie w sprawie, istot-nych okolicznościach, dowodach i ciężarze dowodu, rozmija się zupełnie z wyobrażeniami stron (często strona wygrywająca też jest zaskoczona), natomiast pierwszą możliwością uzyskania in-formacji o stanie sprawy, jest dzień ogłoszenia wyroku. I wcale nie chodzi o to, że ktoś jest lepszym lub gorszym prawnikiem. Po prostu, sąd milczy, a strony „licytują w ciemno”. Wynik takiego postępowania może być daleki od optymalnego. W procesach, w które trwają kilka miesięcy lub całe lata, prowadzi to do cha-otycznej walki pełnomocników i stron na sali sądowej, wymiany tysięcznych pism z tymi samymi argumentami, powielania wnio-

sków dowodowych na te same okoliczności, pomijania z kolei okoliczności istotnych, co jest i jałowe, i nużące, i poznawczo wąt-pliwe, natomiast z punktu widzenia stron racjonalne, bo najbez-pieczniejsze. Ukoronowaniem tej metody, jest praktyka składania przez strony po zamknięciu rozpraw, załączników do protokołów z obszerną argumentacją polemiczną do ostatniego stanowiska strony przeciwnej, bo strony mają świadomość, że wygrywać sprawę może ten, kto na samym końcu sprawy zdoła wywrzeć na sąd większą presję. Taka procedura pracy generuje wręcz zdarze-nia, które potocznie zwie się „pomyłkami sądowymi”2.

Wszystkie te „drobiazgi”, choć nie powinny, mogą unikać peł-nej oceny w postępowaniach odwoławczych, gdyż rzadko który sąd I instancji wnikliwie uzasadnia, dlaczego nie dał wiary nie-którym twierdzeniom i dowodom, i jak rozłożył ciężar dowodu w sprawie, szczególnie, gdy stwierdza, że pewne okoliczności nie zostały dowiedzione, jakby wiedząc, że w tym tkwi największa słabość subiektywizmu myślenia prawniczego stosowanego, dla-tego lepiej nie poddawać go ocenie instancyjnej, bo taka mogłaby obnażyć rażące braki warsztatowe lub braki logicznego wniosko-wania na poziomie podstawowym. Na napisanie uzasadnienia sąd ma dużo czasu i pisze je w taki sposób, żeby dać stronie i sądowi wyższej instancji jak najmniej podstaw do zmiany bądź uchylenia wydanego orzeczenia. Jeżeli sąd nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie dał stronie możliwości zgłoszenia dowodów (np. wystarczy, że pozwoli stronie tkwić do końca procesu w błęd-nym przekonaniu, że dowód przedstawiony na określoną oko-liczność jest wystarczający), zastosował nieuprawnione domnie-mania faktyczne, bądź źle rozłożył ciężar dowodów, uzasadnienie może być napisane często w taki sposób, że nie będzie sposobu, żeby te okoliczności wywieść w odwołaniu. Tym bardziej jest to możliwe, gdy treść protokołu sprawy „pomaga” sędziemu w do-pasowaniu uzasadnienia do przyjętej apriorycznie tezy.

Sądy odwoławcze, pracując w systemie „referatów” pojedyn-czych sędziów wyznaczonych do zapoznania się ze sprawą, często ograniczają się do pobieżnego słuchania stron i „przyklepywania” spraw, w których nie popełniono istotnych błędów procedural-nych i zastosowano właściwy przepis prawa, a z akt nie wynika, iż dopuszczonoby się błędu w ocenie stanu faktycznego opisane-go w aktach. I tak koło się zamyka dla sprawy właściwie nieroz-poznanej co do istoty w postępowaniu przed sądem I instancji. Dla realizacji koncepcji państwa prawa są to zdarzenia tragiczne. W mojej ocenie, to właśnie niepodejmowanie tych problemów jest największym problemem polskich sądów.

1 Jako jaskrawy przykład podam, że znam sprawę, w której starszy wiekiem sędzia z długim stażem w sądzie ubezpieczeniowym, rutynowo gromadził przed i poza rozprawą dowody na korzyść strony pozwanej i korespondował z nią bez informowania strony powodowej, rozprawę ograniczał do przesłuchania z urzędu powoda „na okoliczność sprawy”. Protokół spisywał w taki sposób, że zapisane twierdzenia powoda z roz-prawy przeczyły, jego żądaniom zawartym w pozwie. Choć widoczne by-ło, że powód nie zdawał sobie sprawy, jak przeinaczane są jego twierdze-nia. Sędzia ten podobnie prowadził zapewne wszystkie inne swoje sprawy przez wiele lat. Myślę, że lista takich sędziów i spraw byłaby zaskakująco długa, gdyby zrobić w tej sprawie rzetelne badania oparte na wywiadach.

2 W sprawach cywilnych zjawiska braku rzetelności i pasywności intelektualnej nie dają się łatwo opisać w kategoriach „pomyłek” sądu, gdyż inaczej niż w sprawach karnych nie bazujemy na dwubiegunowym rozróżnieniu: sprawca/osoba niewinna, a prawda sądowa jest z natury uznawana za subiektywną.

37


Zmiany

Zamiast obecnego modelu i nawyków należy postulować, aby na podstawie żądań i pism stron, sędziowie dokładnie określa-li w każdej, a zwłaszcza pierwszej fazie procesu, jakie fakty są istotne w sprawie, które z nich będą uznane za sporne, a w ra-zie potrzeby orzekali, na kim w określonym układzie stosunków procesowych, spoczywa w danej sprawie ciężar udowodnienia określonej okoliczności faktycznej. Taka pomoc, nie naruszy bezstronności sądu. Pomoże jednak stronom i sądowi w prowa-dzeniu postępowania dowodowego. Planowaniu procesu może dobrze służyć informacyjne wysłuchanie stron, z którego sądy korzystają za rzadko. W sprawach gospodarczych sens planowa-nia procesu przez sędziego w praktyce wykluczają takie instytucje jak: prekluzja dowodowa, terminy zawite, rygoryzm zwrotu pism bez pouczania o wadach formalnych oraz zakaz wnoszenia po-wództwa wzajemnego. W gruncie rzeczy sprowadzają one rozpo-znanie sporu przez sędziego do banalnego wyłapywania błędów formalnych stron.

W toku sprawy, spotkania albo konferencje telefoniczne sądu ze stronami i ich zastępcami procesowymi, poza rozprawami, ma-jące na celu planowanie kolejnych posiedzeń, również powinny być dopuszczone i przyspieszać przebieg sprawy. Obecnie czyni się wiele, żeby kontakt sędziego ze stronami poza rozprawą ogra-niczyć, a najlepiej wykluczyć, głównie chyba z obawy o podejrze-nia korupcji.

Zaradzić powyższym zjawiskom mogłoby w jakiejś mierze szersze wprowadzenie zmian wzmacniających skuteczności po-stępowania dowodowego:1) kilkukrotne nawet w toku procesu, informacyjne słuchanie

stron, w celu wyjawienia jakie okoliczności faktyczne są lub pozostają sporne, planowania postępowania dowodowego, planowania terminów rozpraw. Dopuszczenie w tym celu konferencji telefonicznych, emailowych z udziałem stron lub ze stronami naprzemiennie z zachowaniem jawności;

2) możliwości stosowania formuły obligatoryjnych orzeczeń sądu dotyczących postępowania dowodowego, uzupełnianych lub zmienianych w toku sprawy w zależności od potrzeb, wska-zujących okoliczności i nowe okoliczności sporne w sprawie, stronę, na której spoczywa ciężar dowodu oraz dopuszczone dowody;

3) stosowanej obligatoryjnie sędziowskiej prekluzji dowodowej w postępowaniu rozpoznawczym na określone okoliczności faktyczne oznaczone przez sąd jako sporne po wysłuchaniu stron (zamiast obligatoryjnej prekluzji o quasi-generalnym charakterze stosowanej w drodze ustawowej);

4) wyznaczanie prekluzyjnych terminów dowodowych w powią-zaniu z planowanymi terminami posiedzeń (lub w nieprze-

kraczalnych terminach przed tymi posiedzeniami np. w przy-padku terminów na złożenie dowodów na piśmie);

5) obligatoryjnego oddalania środków odwoławczych od orze-czeń wydanych na skutek prawidłowo zastosowanej sądowej prekluzji dowodowej;

6) „sformatowania” uzasadnień orzeczeń sądowych w sposób wymuszający większą przejrzystość i adekwatność argumen-tacji; (skoro wymaga się od stron żeby stosowały formularze, łatwo wskazuje uchybienia formalne pism odwoławczych („nie wskazał czy zaskarża w całości lub w części”), odrzuca „błędne” kasacje, nie wydaje się niczym szczególnym wyma-ganie, żeby jakość uzasadnień podnieść również poprzez do-kładne opisanie tzw. subsumcji: co, do czego i na jakiej pod-stawie faktycznej i skąd taka a nie inna ocena faktów).Powyższe postulaty mają prowadzić do tego, żeby sąd prowa-

dzący sprawę czuł się bardziej gospodarzem procesu i dążył do jego zrozumiałego dla uczestników prowadzenia, a zarazem do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy. Pójście w sygnalizowa-nym wyżej kierunku pozwoliłoby uczestnikom sporu sądowego lepiej rozumieć, do czego sąd zmierza w sprawie i jak wstępne oczekiwania sądu spełnić lub w jaki sposób na nie wpływać. Sąd, który postępowałby według powyższych zasad zyskiwałby zaufa-nie stron. Orzeczenia zapadłe w takich warunkach byłyby łatwiej-sze do zaakceptowania przez stronę przegrywającą. Zmniejszona byłaby pokusa „defensywnego myślenia” po stronie sędziów orze-kających w I instancji, gdyż postępując swobodnie, ale formalnie poprawnie, mogliby liczyć na trwałość zapadłych orzeczeń w in-stancji odwoławczej.

Kontrola

Sędziowie w Polsce są w praktyce poza wszelką kontrolą spo-łeczną. Stąd środowisko ma tendencję do zamykania się na kryty-kę, nawet słuszną. Rozsądną polemikę z orzeczeniami sądowymi ogranicza się do ram fachowych pism, a dezawuuje się wszelką inną krytykę pracy orzeczniczej sądów. Młody wiek mianowa-nych sędziów i praktyczna nieusuwalność do końca kariery za-wodowej, nie są równoważone przez żaden skuteczny mechanizm społecznej kontroli. Nawet skromny udział ławników w pracy są-dów cywilnych ulega stopniowemu, ale trwałemu ograniczeniu. Jeżeli powszechne wybory sędziów na stanowiska pełnione ka-dencyjne nie mieszczą się w polskiej tradycji, należy zastanowić się nad innym mechanizmem, który ustanowi ramy efektywnej społecznej kontroli pracy sędziów. Im samym pozwoli lepiej for-mułować i znosić krytykę, a także podejmować rozsądne działa-nia podnoszące satysfakcję z wykonywania bardzo ważnej funkcji jaką pełnią w państwie. g

Artur Zawadowski



Taka sprawiedliwość, jaki jej wymiarDariusz Wysocki*Oddzielenie „sprawiedliwości” od słowa „wymiar”, z którym tworzy ona związek wyrazowy, z jednoczesnym odwróceniem kolejności obydwu słów uzmysławia zachodzące między nimi zależności. Większość słowników pod pojęciem „sprawiedliwość” rozumie ocenianie według jednakowych, równych i zobiektywizowanych zasad oraz pewien system, w którym się to dokonuje. Słowo „wymiar” ma zdecydowanie podwójną konotację. Wyraża zarówno rozmiar, jak i dawanie czegoś (wymiar świadczeń, wymierzanie razów). „Wymiar sprawiedliwości” oznacza więc zarówno organy powołane do sprawowania sprawiedliwości, jak i system rozdzielania (dawania) tego, na co kto zasłużył. Można zatem powiedzieć, że sprawiedliwość oznacza taki stan, w którym każdy znajduje to, co mu się słusznie należy, a towarzysząca temu świadomość składa się na poczucie sprawiedliwości. Taka jest sprawiedliwość, jaki jej wymiar.

Założenia

Realizowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości reforma są-dów powszechnych jest kolejną z podejmowanych w ciągu ostat-nich lat próbą poprawy funkcjonowania wymiaru sprawiedli-wości. W przeciwieństwie do dotychczasowych reform sprawia wrażenie kompleksowej, opartej na czytelnej wizji tego, co chcia-łoby się osiągnąć, jednak nie jest w stanie przynieść znaczącej zmiany sytuacji ani poprawić w sumie bardzo niskiej społecznej oceny działania sądów1. Do tego potrzebna jest zmiana dotych-czasowej perspektywy patrzenia na sądownictwo powszechne oraz sposobu myślenia o nim. Niestety tego w obecnej reformie brak.

Nie chodzi o to, by rozglądając się wokół wymyślać kolejne rozwiązania. Kluczowe pozostaje pytanie, jakie chcemy mieć sądy, kto może, a kto nie powinien być sędzią, jak powinna wy-glądać droga dochodzenia do tej funkcji, jakich należy wybierać kandydatów, jak ich przygotowywać, w jaki sposób sprawdzać, jaka powinna być pozycja sędziego, a także struktura ustrojowa i organizacyjna sądów, jak rozdzielać i realizować zadania, w jaki sposób efektywnie prowadzić postępowania. Tylko wysokie wa-lory osobowościowe i kwalifikacje sędziów na wszystkich szcze-blach orzekania, prawidłowa struktura organizacyjna sądów, sku-teczność i sens ich działania mogą być źródłem wiary w mądrość wymiaru sprawiedliwości i w sens powierzania sądom spraw.

Sędziowie

1. Każdy zawód wymaga osiągnięcia odpowiedniej wiedzy, uzyskania praktycznych umiejętności i opanowania zasad jego wykonywania. Decydują one o profesjonalizmie i fachowości, ale nie gwarantują sumienności, rzetelności i wysokiej odpowie-dzialności działania. Do tego potrzebne jest posiadanie określo-nych cech i predyspozycji, które czynią kandydata do określonego zawodu bardziej wartościowym od innych. Tym większe zaś ich znaczenie im większa społeczna waga określonego zawodu lub funkcji.

Tak jak lekarz decyduje o życiu i zdrowiu człowieka, tak w ręce sędziego oddane zostaje prawo decydowania o wolności, własno-ści, powodzeniu życiowym ludzi. Do tego sędzia rozstrzyga o tym, co dla człowieka najważniejsze – poczuciu harmonii, sensu, mą-drości i sprawiedliwości, o tym, co dobre i słuszne. Nie sposób wprost pomyśleć, że ta władza może być powierzana niekoniecz-nie najlepszym, do tego w sposób nie w pełni miarodajny.

Dotychczasowy i zmieniany obecnie stan rzeczy wykluczał i nadal wykluczać będzie odbudowanie stabilnej, dobrej, do-świadczonej kadry sędziów w sądach rejonowych. Najlepszych skuszą bowiem awanse pionowe, przejście do sądownictwa ad-ministracyjnego, zawód notariusza, adwokata, radcy prawnego. Najbardziej wartościowych, których do zawodu sędziego przy-wiodło powołanie wypalone zostaną przez to ambicje, trapić bę-dzie poczucie braku tego, co dobre i słuszne. W rezultacie wymiar sprawiedliwości na najważniejszym odcinku sprawowany jest przez prawników: bardzo młodych i niedoświadczonych, tych, dla których zabrakło bardziej atrakcyjnego miejsca zawodowego oraz zgaszonych, przytłoczonych poczuciem straconych nadziei.

Przyjmowane rozwiązania powinny stwarzać warunki do tego, aby sędziami mogli zostawać prawnicy o najwyższych kwalifika-cjach zawodowych, moralnych i najlepszych cechach charakteru, które są miarą wartości człowieka i jego społecznej akceptacji. Droga do tego wiedzie przez sensowny system naboru, szkolenia i sprawdzania kwalifikacji aplikantów oraz przez rzeczywiste, a nie tylko teoretyczne otwarcie zawodu sędziego2. O rzeczywistym otwarciu mówić jednak będzie można dopiero wtedy, gdy przed-stawiciele innych zawodów prawniczych i sami sędziowie będą w równym stopniu zainteresowani stanowiskami sędziego sądu rejonowego, co dzisiaj sądu apelacyjnego i sądów administracyj-nych. Twórcy reform powinni w związku z tym zadać sobie pyta-nie, co należy zrobić, by stanowisko sędziego sądu rejonowego uczynić atrakcyjnym. Odpowiedź na to pytanie znają wszyscy, z wyjątkiem animatorów zmian ustrojowych w sądownictwie.

2. Samo zastąpienie doboru negatywnego pozytywnym, przez tworzenie zachęt materialnych nie wystarczy. Należy zadbać o od-powiednio wysoki cenzus zawodowy sędziego, o którym decydu-ją najwyższe kwalifikacje moralne i zalety charakteru kandydatów oraz zapewnić miarodajny system sprawdzania go.

Dotychczasowy, jak i niedawno wprowadzony mechanizm na-boru kadr oraz przygotowania kandydatów do funkcji sędziego nie stwarzają możliwości wyłaniania najbardziej wartościowych osób. Nie próbuje się odpowiedzieć na pytanie, kto powinien być sędzią, a przedmiotem zainteresowania na żadnym etapie

* Autor jest sędzią Sądu Okręgowego w Płocku.1 Zob.: J. Czabański, Zaufanie do sądów podstawą zaufania do pań-

stwa, Rzeczp. z 1.4.2009 r.; J. Kochanowski, Pracują jakby sabotowali orze-kanie, Rzeczp. z 24.3.2009 r.

2 J. Ignaczewski, Wymiar sprawiedliwości – teraźniejszość i przyszłość, Warszawa 2008, s. 152.

39


edukacji i sprawdzania kandydatów nie są predyspozycje ani ce-chy osobowości. Na żadnym szczeblu rekrutacji nie bada się ich, mimo że od sędziego należy wymagać nieskazitelnego charakteru i realnych podstaw dawania rękojmi należytego sprawowania tej funkcji. Sprawdza się wyłącznie stopień opanowania materiału, głównie znajomość przepisów prawa, które i tak ulegają ustawicz-nym zmianom. Przy awansach i przejściach z innego zawodu prawniczego ocenia się „papiery” (analiza orzecznictwa), a nie człowieka i prawnika.

3. Szkolenie aplikantów (w dotychczasowym modelu) i kształ-cenie adeptów zawodu sędziego (w rozwiązaniach przyjętych obecnie) służy poszerzaniu i ukierunkowaniu wiedzy nabytej w okresie studiów prawniczych. Nie stwarza warunków do kształ-towania postawy i charakteru sędziego. Nie pozwala nauczyć solidnego rzemiosła i sztuki wymierzania sprawiedliwości. Na każdym etapie kandydat ma okazję wykazać się jedynie opano-waną wiedzą teoretyczną, orientacją w przepisach, które za chwilę przestaną obowiązywać, bierną znajomością orzecznictwa Sądu Najwyższego i piśmiennictwa. W najlepszym wypadku wie jak rozwiązano taki, czy inny problem, ale nie wie dlaczego. Dlatego też później nie będzie wiedział, jak postąpić w innej sytuacji, któ-ra wymaga znalezienia odpowiedniego rozwiązania3. W czasie praktyki w sądzie adept przyswaja natomiast utrwalane błędy praktyki i złe przyzwyczajenia.

W przygotowaniu do zawodu i procesie doskonalenia zawo-dowego postawiono na szkolenie bierne. Liczy się to, w jakiej ilo-ści szkoleń, kursów, studiów ktoś uczestniczył, a nie co nowego przeczytał, opublikował, dokonał. System kształcenia kadr wy-miaru sprawiedliwości nie jest nastawiony na kształcenie kre-atywności, umiejętności dokonywania trafnej oceny, wyboru i rozwiązywania rzeczywistych problemów. Nie uczy nawyku dążenia do doskonałości, samodyscypliny, szacunku dla człowie-ka, wrażliwości na ludzkie problemy, rozumienia prawa jako in-strumentu słusznego, racjonalnego załatwiania spraw, metodyki i kultury wymiaru sprawiedliwości. Wiele do życzenia pozostawia dobór kadry szkoleniowej, która nie zawsze posiada umiejętności, cechy i predyspozycje, które należałoby przekazać kandydatom do stanowiska sędziego.

Zdecydowanie za mało uwagi w programie kształcenia po-święca się problematyce sensownego, efektywnego angażowania wysiłku, racjonalizacji poczynań, wysokiej kultury i dyscypliny procesowej, a także organizacji procesu i należytej koncentracji działań w jego ramach4.

Później brak tych umiejętności i odpowiednio wykształco-nych prawidłowych nawyków wytrąca wymiar sprawiedliwości z właściwych torów, naraża na zahamowania i tworzy przeszkody, które mają tendencję do mnożenia się. Nieefektywne i przewle-kłe procedury absorbują niepotrzebnie wysiłek, odbierając moż-liwość racjonalnego, słusznego działania. W ten sposób tworzy się łańcuch działań nieefektywnych, powstają zaległości. A man-kamentem wymiaru sprawiedliwości jest brak właściwego wyko-rzystania czasu, środków i możliwości.

Sądy

1. Całkowicie trafne jest spostrzeżenie, że obecna struktura sądownictwa powszechnego przypomina kształt odwróconej piramidy, w której do załatwienia największej ilości spraw jest

najmniej sędziów5. Sama proporcja, w której im wyższy szcze-bel sądowy tym mniejsza ilość spraw do załatwienia przypada na jednego sędziego pozostaje czymś naturalnym. Tak jest na całym świecie, ponieważ tworzenie wyższych szczebli sądownic-twa odpowiada stopniowi złożoności i skomplikowania spraw, a w związku z tym także innemu wysiłkowi oraz charakterowi ich załatwiania i opracowywania. Problem polega jednak na tym, że w Polsce proporcja ta jest wypaczona, przez co sędziowie na wyższych szczeblach sądownictwa powszechnego mają efek-tywnie znacznie mniej zadań niż sędziowie niższego szczebla. Dochodzi do tak ekstremalnych sytuacji, jak na przykład w ape-lacji warszawskiej, gdzie sprawy odwoławcze z dwóch sądów I in-stancji załatwia trzykrotnie więcej sędziów niż w jednym z tych dwóch sądów okręgowych (Sąd Okręgowy w Płocku). A przecież w I instancji liczba, czasokres i wymiar czynności procesowych (obszerność orzeczeń) kilkunastokrotnie przewyższa ilość tychże w sądzie odwoławczym.

Na skutek tak nieefektywnego podziału sił i zadań sądy I instancji są ponad miarę przeciążone, a sądy odwoławcze – w przeświadczeniu, że sędziowie pierwszoinstancyjni mają podobny do nich komfort pracy – przejawiają nadmierną skłonność do nieracjonalnego szafowania wysiłkiem wymiaru sprawiedliwości.

Poza tym, tak zbudowany system zapewnia koncentrację cię-żaru sprawowania sprawiedliwości na szczeblu najwyższym, pod-czas gdy chodzi o to, by poziom i jakość orzecznictwa były jak najwyższe na tym szczeblu, na którym załatwiana jest głów-na masa spraw. W obecnym stanie rzeczy tylko nieliczni, których sprawy dotrą na szczebel najwyższy (apelacyjny, a w procesie cywil-nym przed Sąd Najwyższy ze względu na de facto system trójinstan-cyjny) mogą liczyć na sprawiedliwość najwyższej jakości. Pozostali, których jest przeważająca większość, muszą zapłacić cenę bolączek i niedostatków sądownictwa podstawowego szczebla.

Dotychczasowe i przyjęte obecnie rozwiązania prowadzą do tego, by najbardziej doświadczeni sędziowie „uciekali” z tra-pionego problemami i nieatrakcyjnego podstawowego szczebla sądownictwa powszechnego. A powinno chodzić o to, by do-brą, stabilną i doświadczoną kadrę sędziów zatrzymać przede wszystkim tam, gdzie na co dzień dokonuje się rzeczywisty wymiar sprawiedliwości – na podstawowych szczeblach są-dowych. Zapewnienie wysokiego poziomu doświadczonej ka-dry sędziowskiej na podstawowym szczeblu orzekania sprawi, że sędziowie sądu odwoławczego wypełniać będą funkcję kon-troli orzeczeń nie dlatego, iż wiedzą lepiej co dobre od sędziego prowadzącego kontradyktoryjny proces w I instancji, ale dlatego, że mają możliwość patrzenia z pewnego dystansu na dokonania równie mądrego sędziego pierwszoinstancyjnego i możność roz-patrzenia zarzutów, której ten sędzia nie miał.

Dziełem reformy powinno być w związku z tym dążenie do odbudowania stabilnej, doświadczonej i wartościowej kadry sę-dziowskiej w sądach rejonowych i okręgowych. Drogą dochodze-nia do tego może być tylko system zapewniający możliwość wyso-kiego doskonalenia i atrakcyjności pracy na szczeblu rejonowym równe okręgowemu, a na szczeblu okręgowym równe szczeblowi apelacyjnemu. Innymi słowy – awans nie pionowy, ale poziomy,

3 Por. A. Kanafek, Sędzia bez praktyki?, Rzeczp. z 21.1.2009 r.4 Zob. D. Wysocki, Przewlekłość procesu karnego, Kraków 2001.5 J. Ignaczewski, op. cit., s. 19.

Dariusz Wysocki



który – mimo obaw – wcale nie spowoduje zmniejszenia zaintere-sowania przechodzeniem sędziów do sądu wyższego rzędu.

Tym dążeniom powinny towarzyszyć odpowiednie działania w celu doprowadzenia do równomiernego obciążenia wymia-rem rzeczywistych zadań sędziego sądu rejonowego, okręgowego i apelacyjnego.

Taki kierunek reformy wyeliminuje też skłonność do niepo-trzebnego rozbudowywania właściwości rzeczowej sądu okręgo-wego, wynikającą ze świadomości, że w sądach rejonowych orze-kają głównie mało doświadczeni sędziowie.

2. Błędem jest likwidacja małych jednostek organizacyj-nych sądownictwa. Odpowiednią zdolność organizacyjną i efek-tywność działań mają bowiem tylko mobilne, dające się sprawnie kierować małe struktury. Wyniki sprawności postępowań i dane statystyczne są tego najlepszym dowodem. Nie osiągnie się odpo-wiedniej efektywności i racjonalności działania bez sprawnego, operatywnego kierowania. Nie da się sprawnie i operatywnie kie-rować wydziałem, w którym ilość spraw uniemożliwia zachowa-nie nad nimi kontroli przez przewodniczącego.

Za nieporozumienie uznać należy również postulaty zastą-pienia przewodniczącego wydziału (sędziego) kierownikiem (menedżerem). Autorzy takich koncepcji nie starają się zauwa-żyć, że przewodniczący wydziału w sądzie wypełnia w istocie rze-czy przewidzianą przepisami procesowymi funkcję prezesa sądu. W tym znaczeniu ex nomine prezes sądu nie jest przecież preze-sem, skoro nie dokonuje kontroli pism procesowych, nie wzywa do uzupełnienia braków, nie zwraca ich stronom, nie wydaje za-rządzeń w procesie, nie wyznacza obrońców i pełnomocników z urzędu, itd. Pozostaje jedynie najwyższym rangą urzędnikiem sądowym w danym sądzie, kierującym instytucją, którą jest sąd. Sądem w rozumieniu procesowym pozostaje wydział prowadzą-cy sprawy określonego rodzaju lub kategorii. Procesową funkcję prezesa sądu pełni zatem przewodniczący wydziału.

Te sądy (wydziały), których wielkość umożliwia sprawne kie-rowanie nimi i które mają dobrych przewodniczących funkcjonu-ją bardzo dobrze. Inne źle. W żadnym wypadku nie mogą zatem istnieć wydziały molochy, w których „sędziowie referenci” (tak w praktyce zwykło się nazywać sprawozdawców) rządzą własny-mi sprawami, a tytularny przewodniczący pełni funkcje reprezen-tacyjne, przestając być prezesem sądu ex lege, a stając się kolejnym zbytecznym urzędnikiem, w najlepszym wypadku rozdzielającym między sędziów korespondencję.

Zadziwiać w związku z tym musi zagwarantowanie w przepi-sach płacowych wysokich dodatków dla przewodniczących będą-cych de facto tylko zbytecznymi urzędnikami (w wydziałach mo-lochach), a niskich dodatków dla przewodniczących wydziałów wykonujących procesowe kompetencje prezesa sądu, przy tym dobrych organizatorów procesu, efektywnie kierujących ruchem spraw.

Gdy chodzi o sprawną, sensowną organizację postępowania sądowego, właściwe wykorzystanie czasu i wysiłku sędziów oraz urzędników, najwięcej do zrobienia ma przewodniczący wy-działu, jednak tylko pod warunkiem, że nie będzie spełniał roli skrzynki pocztowej, a jego praca nie ograniczy się do załatwiania referatu w przerwach między własnymi sesjami.

3. Przywrócenie należytego funkcjonowania sądów wyma-ga uwolnienia ich od załatwiania czynności, które z powodze-

niem mogliby załatwiać asesorzy. Niestety tych z sądownictwa niedawno wyrugowano, błędnie uznając, że nie ma tu dla nich miejsca. Teraz zadania i obowiązki, które w sądzie powinien wy-konywać asesor powierza się referendarzom.

Powierzenie asesorom wymiaru sprawiedliwości w sprawach, które wymagają doświadczenia, odpowiedzialności i niezależno-ści było sprzeczne ze zwykłym rozsądkiem, nawet bez oglądania się na Konstytucję. Ale to nie był powód żeby asesora z systemu wymiaru sprawiedliwości usunąć. W sądach karnych jest tysiące zadań i spraw, którymi z powodzeniem powinni zająć się ase-sorzy, a nie referendarze. Pozwoliłoby to odciążyć niepotrzebnie absorbowanych wieloma obowiązkami sędziów. Warto by przy tym pokusić się o normatywne zdefiniowanie pojęcia sprawy sądowej. Takie rozwiązanie umożliwiłoby załatwianie spraw „nie sądowych” (o wykroczenia, związanych z drobnymi konfliktami życia codziennego o charakterze cywilnym i karnym), niektórych czynności i postępowań incydentalnych przez asesorów (sędziów grodzkich, czy sędziów pokoju).

Sprawy

1. Proces i jego reguły powinny być jak najprostsze, najbardziej czytelne, zrozumiałe i przyjazne uczciwym ludziom, a pryncypial-ne i wymagające w stosunku do tych, którzy przez nadużywanie i naruszanie prawa oraz powszechnie uznanych reguł przyzwoite-go zachowania chcieliby również wymiar sprawied liwości wyko-rzystywać do realizacji określonych, niezasługujących na ochro-nę interesów. Procedura cywilna została tymczasem usprawniona w taki sposób, że nie tylko nieprofesjonaliści mają lęk przed pój-ściem do sądu po sprawiedliwość. W pogoni za statystycznymi efektami, szybkością postępowania, jego formalną prawidłowo-ścią ginie to, co słuszne i dobre. Coraz lepsza sprawność wypy-cha za drzwi sprawiedliwość.

Trzeba mieć na uwadze, że wymierzanie sprawiedliwości jest sztuką optymalizacji rozwiązań i podejmowania słusznych decy-zji. Wybierać należy wyłącznie działania, które rokują właściwy dla nich efekt. Proces nie powinien się toczyć bez koniecznego określenia jego ram, odpowiedniego zaplanowania właściwych czynności i bieżącego kontrolowania warunków ich realizacji. Nie należy wyznaczać czynności bez upewniania się, czy nie istnieje ryzyko ich odroczenia wskutek absencji lub z innych przyczyn. Konieczne jest podejmowanie odpowiednich decyzji i działań zapobiegawczych oraz wyprzedzających, jak wcześniejsze spraw-dzanie skuteczności wydanych zarządzeń, przeprowadzanie w od-powiednim czasie kontroli wyników doręczenia pism.

Praktykowane przez sądy cywilne sondażowe wyznaczanie rozprawy należy zastąpić – jako regułą – zobowiązaniem i dyscy-plinowaniem stron do wymiany pism przygotowawczych, aż do pełnego wyjaśnienia ram, podstaw, przyczyn i okoliczności spo-ru – co jest warunkiem szybkiego, należytego przeprowadzenia procesu i rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w praktyce sądo-wej „gry wstępne” w sprawach cywilnych zbytecznie wypełniają 2–3 terminy rozprawy, bywa że przedzielone kilkumiesięcznymi okresami przestoju, po których strony i sąd wytracają energię i nie przejawiają już skłonności do działań efektywnych.

2. Sprawy, w których śledztwa, toczące się 2 lata i dłużej, pro-wadzą do zgromadzenia stu, czy kilkuset tomów akt wykluczają efektywność wymiaru sprawiedliwości. Przeprowadzenie postę-

41


powania przygotowawczego inicjującego tasiemcowy proces, po-wód do dumy prokuratury (a zwłaszcza prowadzącej czynności śledztwa Policji), stanowi pierwotną przyczynę przewlekłości postępowania. Absorbuje nadmierny wysiłek i nie pozwala w ra-cjonalny sposób wykorzystywać sił i środków. Tymczasem sku-teczność wymiaru sprawiedliwości zależy od właściwego doboru rozwiązań przewidzianych w prawie materialnym i procesowym oraz od efektywności działań na drodze dochodzenia do ich sto-sowania6.

Nadmiernie długie śledztwo oddala podwójnie perspekty-wę ukończenia postępowania w rozsądnym terminie, ponieważ komplikuje rozpoznanie sprawy przez sąd. Znacznie łatwiej jest przeprowadzić rozprawę w sprawie jedno-, dwu-, trzyosobowej z kilkoma zarzutami, na którą potrzeba kilku dni, niż zebrać wszystkich 15, czy 25 oskarżonych 60–70 razy, bo tylu przecięt-nie trzeba dni na przeprowadzenie rozprawy o zwielokrotnionej podmiotowej i przedmiotowej złożoności, w której oskarżonym postawiono łącznie kilkadziesiąt, a nawet kilkaset zarzutów.

Poza tym, konieczność rozpoznania kilkunastoosobowej, kil-kudziesięciotomowej sprawy, nie mówiąc o kilkusettomowej, wy-maga nieporównanie większej koncentracji, wydolności pamię-ci i uwagi. Zwielokrotnia przy tym współczynnik narażenia na przeoczenie, które obróci w niwecz włożony wysiłek, doprowa-dzając do uchylenia wydanego wyroku i do konieczności prowa-dzenia postępowania jurysdykcyjnego od początku. Zdarza się, że w związku z tym tak rozbudowane sprawy wyłącznie z tego powodu rozpoznawane są w I instancji więcej niż dwukrotnie. Za każdym razem następny sędzia, z coraz większym trudem i pro-blemami musi przygotowywać i prowadzić proces, a wcześniej nauczyć się na pamięć zawartości akt, porównywalnej z objętością kilkunastu, czy kilkudziesięciu książek. Akta postępowania pro-wadzone są przy tym bez żadnej myśli przewodniej, czy klucza. Załącza się do nich dosłownie wszystko, a przy tym „jak leci”. Znacznie ogranicza to możliwość znalezienia w nich później tego, co potrzebne. Tymczasem materiał procesowy powinien być ze-brany i dostarczony sądowi w postaci warunkującej sprawne po-ruszanie się w nim.

Przewlekłe postępowanie narusza art. 45 Konstytucji, który daje każdemu prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez nieuzasad-nionej zwłoki. Oskarżeni w takich procesach wygrywają skargi w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu i to czę-sto zanim postępowanie w ich sprawie zdąży się zakończyć.

Z przewlekłością postępowania w takich sprawach zbiega się problem nienaturalnie długiego tymczasowego aresztowania, które już w momencie wnoszenia do sądu aktu oskarżenia osiąga często, a nawet przekracza, wymiar 2 lat. Stawia to sąd przed dy-lematem: przedłużać na kolejnych wiele miesięcy nienaturalnie długie pozbawienie wolności, mające być ze swej istoty „tymcza-sowym”, czy uchylać je ze świadomością pogorszenia warunków i możliwości skutecznego prowadzenia postępowania. Uchylenie tymczasowego aresztowania w sprawie wieloosobowej sprowadza niemal do zera możliwość sprawnego przeprowadzenia rozprawy ze względu na absencję kolejnych oskarżonych. Sądy zmuszone są sięgać po przymusowe zatrzymanie, a w wypadku niesku-teczności tego działania ponownie po tymczasowe aresztowa-nie. Polecenie zatrzymania, lekceważącego obowiązki procesowe oskarżonego i doprowadzenia go na następny termin rozprawy pozostaje bowiem przedsięwzięciem nieefektywnym, ponieważ Policja przybywa do miejsca domniemanego pobytu podsądne-

go w dniu czynności – na godzinę przed nią – i stwierdza, że drzwi mieszkania zastała zamknięte. Oskarżeni zresztą na ogół dysponują już zaświadczeniami lekarskimi, różnego rodzaju do-kumentacją z leczenia, a często w dacie terminów procesowych „kładą się” zwyczajnie do szpitala. W ten sposób planuje się i wy-znacza odraczane rozprawy – zmorę wymiaru sprawiedliwości. Absorbowany jest niepotrzebnie wysiłek, uwaga i czas organów, biegłych, świadków, którzy zostali oderwani od własnych zajęć.

Postępowania podmiotowo i przedmiotowo złożone to-czą się w sprawach przestępczości zorganizowanej lub powią-zanej, w których występują liczne osoby i zdarzenia. Pozostaje więc rzeczą zupełnie naturalną, że śledztwo w tego typu sprawie prowadzone jest „po nitce do kłębka”, dopóty nie obejmie cało-ści. Tak też zaleca postąpić prowadzącym postępowanie ustawa (art. 34 § 2 KPK). Prowadzi to jednak do naruszenia praw oby-watelskich poprzez generowanie uciążliwości przewlekłego po-stępowania i przez naciąganie formuły tymczasowego aresztowa-nia. Obejmowanie zakresem śledztwa coraz to nowych wątków i osób stwarza bowiem automatycznie warunki do przedłużania na dalszy okres, niezbędny do ukończenia śledztwa, tymczaso-wych aresztowań zastosowanych wcześniej. Powody do kolejne-go przedłużania tymczasowego aresztowania stają się jak gdyby jeszcze lepsze, bo przecież w sprawie pojawiają się nowe wątki, osoby i dowody, obrazujące stale większą skalę przestępnych dzia-łań i wskazujące, że sprawa ma wciąż charakter rozwojowy. Przez to i obawa o utrudnianie postępowania ulega zwielokrotnieniu, a okres niezbędny do ukończenia śledztwa pozostaje wciąż nie-wiadomą. W kolejnych wnioskach o przedłużenie tymczasowego aresztowania prokurator nie deklaruje daty zakończenia poszuki-wań, skoro śledztwo stale rozwija się.

W ten sposób naciągnięta zostaje spirala niekończącego się śledztwa, które toczy się zarówno in personam, jak i wciąż in rem, ponieważ nadal nie wiadomo, jakie jeszcze osoby i zarzucane im czyny postępowanie obejmie. W takim mechanizmie dochodzi do niepotrzebnego „zamrożenia” tymczasowego aresztowania tych podejrzanych, za którymi drzwi aresztu śledczego zatrzasnę-ły się na początku i którzy miesiącami oczekują na zamknięcie śledztwa, które w tym czasie na razie ich już jakby nie dotyczy. W takiej formule postępowania przygotowawczego sąd staje się zakładnikiem organów prowadzących śledztwo, bo jeśli za któ-rymś razem nie przedłuży tymczasowego aresztowania, to popad-nie w sprzeczność z założeniami, jakie legły u podstaw stosowa-nia tego środka zapobiegawczego.

Z perspektywy prowadzonego rok, 2, 3 lata śledztwa nie wi-dać też, że problem zupełnie „nietymczasowego” aresztowania nie kończy się w momencie zamknięcia śledztwa. Musi upłynąć co najmniej parę miesięcy zanim w sprawie o takim stopniu zło-żoności podmiotowej i przedmiotowej, rozpocznie się rozprawa główna. Uchylenie w tym momencie tymczasowego aresztowa-nia wobec kilkunastu oskarżonych grozi natomiast jej paraliżem. A przecież celem tymczasowego aresztowania jest zapobieganie uchylaniu się od sądu i zapewnienie prawidłowości osądu.

Śledztwa w sprawach, w których trudno wykryć sprawców lub znaleźć przeciwko nim dowody mogą z natury rzeczy toczyć się nawet wiele lat, byleby tak długo nie toczyły się przeciwko osobie, a już zwłaszcza osobie tymczasowo aresztowanej. Racjonalność

6 Por. A. Marek, Drobiazgowa niesprawiedliwość, „Gazeta Wyborcza” z 23.4.2009 r.

Dariusz Wysocki



wymaga dzielenia spraw na wątki i części składowe, po to, by za-mykać je i wnosić do sądu. W pozostałym zakresie, nawet doty-czącym tych samych osób śledztwo może być kontynuowane.

3. Efektywnego postępowania przygotowawczego i są-dowego wymaga ochrona praw obywatelskich. Wymagania art. 34 § 2 KPK muszą zatem ustąpić pierwszeństwa wskazaniom art. 45 i art. 31 § 3 Konstytucji.

Zgodnie z art. 310 § 1 KPK śledztwo powinno być ukończo-ne w ciągu 3 miesięcy. Zatem plan postępowania przygotowaw-czego, jego zadania i czynności należy rozpisać w taki sposób by zamknięcie śledztwa toczącego się przeciwko osobie mogło zaw-sze nastąpić w stanowiącym taki standard czasie. Ramy te mogą zostać rozszerzone tylko w szczególnych wypadkach, kiedy – ze względu na stopień skomplikowania sprawy lub napotykanych w niej wyjątkowych trudności – konieczne stało się zaplanowanie śledztwa przeciwko konkretnemu podejrzanemu na czas dłuższy od 3 miesięcy. Nie należy bowiem zapominać, że sprawa podmio-towo złożona nie przestaje być dla każdego podejrzanego indywi-dualną sprawą jego samego.

Zachętą do rozciągania ponad miarę wyjątków od zasady art. 310 § 1 KPK, określonych w art. 310 § 2, jest brak odpowie-dzialności prowadzących śledztwo za ostateczny rezultat procesu i brak sądowego nadzoru nad formą prowadzenia śledztwa. Przez to postępowanie przygotowawcze staje się autonomiczną częścią postępowania karnego. Na to, jak długo będzie ono trwało i ja-kich w związku z tym dostarczy problemów sąd nie ma żadnego wpływu. Poddanie kontroli sądowej tylko niektórych czynności w śledztwie faktu tego nie zmienia.

Nadzór jurysdykcyjny sprawowany nad śledztwem toczą-cym się in personam, tak jak nad tymczasowym aresztowaniem w toku śledztwa, potrzebny jest zatem do osiągnięcia spójności celów postępowania karnego. Mogłoby to zagwarantować doda-nie w art. 310 KPK § 3 w brzmieniu: „Jeżeli złożoność lub charak-ter sprawy tego wymagają, śledztwo toczące się przeciwko osobie może przedłużyć do 6 miesięcy, a w wyjątkowych wypadkach do roku, sąd właściwy do rozpoznania sprawy”. Do wprowadzenia obecnie instytucji sędziego śledczego nie jesteśmy bowiem na ra-zie organizacyjnie i mentalnie przygotowani. Nie nastąpi to dopó-ty, dopóki reformowania struktur wymiaru sprawiedliwości nie będą poprzedzały rzetelne szacunki i przegrupowania organi-zacyjno-etatowe. Żadna z dotychczasowych reform, jak i korekt strukturalnych nie opierała się na dokładnym bilansie koniecz-nych przesunięć etatów i środków. To z kolei prowadzi do per-manentnego zakłócenia funkcjonowania poszczególnych szcze-bli lub ogniw sądownictwa, przynosząc w rzeczywistości szkodę przewyższającą wątpliwe korzyści z wprowadzanych zmian.

Instrumenty

1. Poczucie sensu i harmonii z wymierzania sprawiedliwo-ści zależy także od tego, czy efekt jest współmierny do zaanga-żowanych w jego osiągnięcie środków i wysiłku. Do tego nie wystarczy przyzwolenie ustawodawcy w postaci co rusz to no-wych pomysłów na tryby postępowania. Chodzi o to, żeby tryby wymiaru sprawiedliwości funkcjonowały sprawnie i racjonalnie. Prostych spraw nie można prowadzić długo, wyznaczając w nich wielokrotnie czynności procesowe7. Należy je załatwiać szybko i prostymi sposobami. Sprawy trudne odwrotnie, wymagają po-

święcenia dłuższego czasu i zaangażowania dużego wysiłku, z wy-korzystaniem wszystkich możliwości. Niestety widać, że organom postępowania wiele trudności sprawia odróżnienie tych pierw-szych od drugich.

Jest jednak trzecia kategoria spraw, które są zarazem proste w swej materii, za to niezwykle trudne do ogarnięcia skoncentro-waną uwagą i do sprawnego przeprowadzenia w nich postępowa-nia. Stanowią one jeden z najpoważniejszych problemów sądów karnych i nie pozwalają na racjonalne wykorzystanie potencjału wymiaru sprawiedliwości na tym odcinku (patrz wyżej – śródty-tuł „Sprawy”). W ustawie karnej procesowej istnieje wprawdzie odpowiedni instrument racjonalizacji w postaci umorzenia ab-sorpcyjnego (art. 11 KPK), ale możliwości jego wykorzystania najbardziej ogranicza niemożność zastosowania tej instytucji w sprawach najbardziej się do tego nadających, tj. dotyczących przestępczości zorganizowanej i narkotykowej, ze względu na za-grożenie karą do 5 lat pozbawienia wolności. A to właśnie w tego typu sprawach wpływa najwięcej liczących setki stron aktów oskarżenia, a przesyłane wraz z nimi akta sprawy liczą kilkadzie-siąt i kilkaset tomów. Likwidacja bariery polegająca na podwyż-szeniu w art. 11 KPK zagrożenia karą z 5 do 15 lat pozbawienia wolności pozwalałaby sądom na lepsze i sensowniejsze wykorzy-stanie ich potencjału.

Efektywność funkcjonowania organów wymiaru sprawie-dliwości kształtuje nie tylko ich obraz. Zwiększa lub zmniejsza poczucie sprawiedliwości i ma przez to wpływ na dyscyplinę społeczną. Ogólny brak wiary w sens i prawidłowość działania podmiotów prowadzących postępowania na podstawie ustawy staje się źródłem poszukiwania rozwiązań pozaprocesowych i w ogóle pozaprawnych, często po prostu bezprawnych. Na płasz-czyźnie prowadzonych postępowań przejawia się to niską dys-cypliną procesową8, nadużywaniem i naruszaniem prawa w celu uzyskiwania określonych efektów procesowych.

2. Swoistym paradoksem pozostaje wkraczanie na drogę nie wykrytego przestępstwa w sprawach o przestępstwa wy-kryte. Nie da się przecież inaczej określić pozbawionego kontroli i skutecznej reakcji prawnej niezgodnego z rzeczywistością doku-mentowania okoliczności dotyczących stanu zdrowia9. Kwestia rzetelności opinii wydawanych przez powoływanych biegłych to dalszy problem. Całkiem zasadniczy charakter ma natomiast sprawa wykorzystywania zaświadczenia lekarskiego jako skutecz-nego środka prawnego w postępowaniu prowadzonym na pod-stawie ustawy.

Wprowadzone w tym zakresie ograniczenia w postaci utwo-rzenia funkcji lekarza uprawnionego (obecnie – sądowego) nie rozwiązują problemu, a co najwyżej nieznacznie łagodzą go w za-kresie ilościowym. Ze względu na jego mankamenty przyjęte roz-wiązanie jest natomiast źródłem innych problemów. Powołani na tę funkcję lekarze traktują ją jako zło konieczne. Co gorsza, są całkowicie niekompetentni, ponieważ nie znają zasad ustalania zdolności do wypełnienia obowiązku procesowego. Nie odróżnia-ją tej kategorii niezdolności od mającej z nią niewiele wspólnego

7 Ibidem.8 D. Wysocki, op. cit., s. 45.9 Wykrycie tego w sprawie Lwa R. nie odsłania choćby wierzchołka

góry lodowej.

43


niezdolności do pracy. Zupełnie zasadniczy charakter ma pytanie, na jakiej podstawie prawodawca ich do tego uprawnił.

Niezdolność do wypełnienia obowiązku procesowego obej-muje niemożność dotarcia do miejsca czynności lub wytrwania w jej przebiegu, jak również niemożność świadomego uczestnic-twa w niej. Poza jego zakresem pozostaje natomiast niezdolność względna, to jest taka, kiedy uczestnik postępowania jest w stanie podołać konkretnemu obowiązkowi procesowemu lub może to uczynić w przypadku stworzenia mu odpowiednich warunków (obecności lekarza, zapewnienia asysty opiekuna lub szczególne-go środka transportu albo określonego sposobu przeprowadzenia czynności)10. Innymi słowy, chodzi o wyeliminowanie z praktyki wymiaru sprawiedliwości niemiarodajnego zaświadczenia lekar-skiego.

Osiągnięciu takiego celu służyć powinno ustalenie odpowied-nich, rozsądnych zasad wyłaniania lekarzy uprawnionych do wy-konywania szczególnych obowiązków, a także reguł wypełniania powierzanych tym lekarzom zadań. Do wypełniania tych obo-wiązków powinno się pozyskiwać wyłącznie lekarzy, którzy po pierwsze, chcą i podejmą się sprostać podwyższonym wymaga-niom, po drugie, dają rękojmię rzetelnego wypełniania powinno-ści, a po trzecie, mają odpowiednie kompetencje i znają specyfikę materii, w której przyjdzie im się poruszać. Muszą oni posiadać najważniejszą umiejętność: niezwykle precyzyjnego i w pełni miarodajnego wyznaczenia cezury między zdolnością a niezdol-nością ze względu na charakter, wagę i wymiar obowiązku proce-sowego oraz między niezdolnością bezwzględną i względną.

Ustawa z 15.6.2007 r. o lekarzu sądowym11 jest „bublem praw-nym”, unormowaniem niewychodzącym naprzeciw potrzebie, której ma ambicje służyć, nieprzemyślanym, niespójnym i przy-sparzającym organom wymiaru sprawiedliwości jedynie dodat-kowych problemów. Niestety również przygotowywany projekt nowelizacji ustawy nie daje nadziei na poprawę.

LekSądU powinna: stworzyć warunki prawne i organizacyjne do wydawania

w pełni miarodajnych orzeczeń lekarskich o zdolności lub niezdolności uczestników postępowania toczącego się na podstawie ustawy do wypełnienia obowiązku procesowego (stawiennictwa, uczestnictwa, innej powinności) w sposób bezwzględny lub względny (przy spełnieniu pewnych warun-ków), całkowity lub tylko ograniczony (przez ściśle określony czas); wyeliminować całkowicie możliwość posługiwania się orze-

czeniami niekompletnymi, nie w pełni miarodajnymi, nie dającym organom prowadzącym postępowanie dostatecznej

jasności sytuacji i możliwości efektywnego kierowania postę-powaniem; umożliwić rekrutację w pełni wartościowych kandydatów do

pełnienia funkcji lekarza sądowego i obsadę stanowisk lekarzy sądowych wyłącznie przez osoby dające rękojmię wypełnienia powierzonych im zadań w sposób zapewniający wypełnienie celów określonych wyżej (pkt 1–2).Realizację wskazanych celów unormowania jest w stanie

zapewnić:1) zgłaszanie kandydatów na funkcję lekarza sądowego nie przez

kierowników zakładów opieki zdrowotnej (wszystkich w da-nym okręgu, czy wybranych?) tylko przez podmiot posiadają-cy ustawową kompetencję przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i jego kontroli, tj. przez okręgową radę lekar-ską12;

2) powoływanie lekarzy sądowych w trybie dwuetapowego po-stępowania kwalifi kacyjnego, prowadzonego przez prezesa sądu okręgowego, gdzie pierwszy etap obejmować powinien sprawdzenie kwalifi kacji formalnych i warunków ogólnych kandydata, a drugi szkolenie w zakresie zasad orzekania o nie-zdolności do wypełnienia obowiązku procesowego13;

3) zainteresowanie środowiska lekarskiego pełnieniem funkcji lekarza sądowego przez ustalenie:– wynagrodzenia ryczałtowego za pełnienie funkcji (dyspo-

zycyjność) w wysokości nie niższej niż minimalne wyna-grodzenie za pracę,

– stawki wynagrodzenia za wydanie orzeczenia w przedmio-cie zdolności do wypełnienia obowiązku procesowego nie niższej niż 150 zł;

4) określenie przez ustawę możliwości i mechanizmu podwój-nej kontroli zasadności i miarodajności wydanego zaświad-czenia: – przez powołanego biegłego do spraw orzecznictwa lekar-

skiego,– w trybie przepisów o odpowiedzialności zawodowej le-

karza. g

10 D. Wysocki, op. cit., s. 99.11 Dz.U. Nr 123, poz. 849 ze zm.; dalej jako: LekSądU.12 Zob.: art. 5 ust. 1 i inne ustawy z 5.12.1996 r. o zawodach leka-

rza i lekarza dentysty (t. jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.); art. 65 i 66 ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

13 W tej materii prezesi sądów okręgowych powinni współpracować z Polskim Towarzystwem Orzecznictwa Lekarskiego.

Dariusz Wysocki



Samorząd zawodowy sędziów sądów powszechnychBogdan Kostyk*

Samorząd zawodowy sędziów stanowi element realizacji konstytucyjnej zasady trójpodziału i równowagi władz. Ma na celu wzmocnienie niezależności sądów i niezawisłości sędziów poprzez aktywizację zawodową sędziów w myśl zasady: jaki zakres kompetencji, taki zakres odpowiedzialności. Utworzenie samorządu zawodowego sędziów na podstawie art. 17 ust. 1 Kon-stytucji jest konsekwencją poglądu, że istnieje sfera funkcjonowania sądów i sędziów, która nie może być zagospodarowana przez władzę wykonawczą z uwagi na konieczność zachowania odpowiedniego poziomu ochrony praw obywateli1. Problem samorządu zawodowego sędziów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny uznał nadzór adminis-tracyjny ministra sprawiedliwości (rządu) nad sądami powszechnymi za zgodny z Konstytucją.

Struktura

W przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego samorządność zawodowa sędziów jest wręcz mo-delowa. Brak nadzoru administracyjnego ze strony władzy wy-konawczej gwarantuje jej faktyczną i organizacyjną niezależność. Zupełnie inny model obowiązuje w sądach powszechnych, gdzie idea samorządności przybrała karykaturalną formę, rzutującą w sposób istotny na sprawność funkcjonowania sądów i poziom ochrony praw obywateli.

Struktura samorządu zawodowego sędziów sądów powszech-nych jest pod wieloma względami ewenementem natury organi-zacyjnej. Zamiast łączyć podmioty wykonujące ten sam zawód, dzieli je według bardzo prostej reguły – im niższe stanowiskom służbowe zajmuje sędzia, tym ma mniej praw w samorządzie zawodowym. W skład zgromadzenia ogólnego sędziów sądu ape-lacyjnego wchodzą tylko sędziowie sądu apelacyjnego. W skład samorządu sędziów okręgu wchodzą sędziowie sądów okręgo-wych oraz delegaci z sądów rejonowych, przy czym ustawodaw-ca zadbał o to, aby przewagę w zgromadzeniu sędziów okręgu mieli sędziowie sądów okręgowych. W zgromadzeniu ogólnym sędziów okręgu zasiadają delegaci sądów rejonowych w liczbie jednej trzeciej liczby sędziów sądu okręgowego.

Jak to się przekłada na liczby? Otóż, spośród około 8600 sę-dziów sądów powszechnych najliczniejszą grupę stanowią sędzio-wie sądów rejonowych, których jest około 6000. Sędziów sądów okręgowych jest około 2100, a sędziów sądów apelacyjnych jest około 500 (nie znam dokładnych danych statystycznych, ale uwa-żam, że podając te liczby zachowuję właściwe proporcje). W sa-morządzie zawodowym sędziów dominują sędziowie zajmujący wyższe stanowiska służbowe w strukturze sądowniczej, pomimo że liczebnie stanowią zdecydowaną mniejszość. Ta konstrukcja jest niczym innym jak tylko zastosowaniem, w demokratycznej w swej istocie instytucji samorządu zawodowego, zasady dyskry-minacji. Pikanterii temu rozwiązaniu organizacyjnemu dodaje fakt, że dzieje się to w segmencie władzy, który jest powołany do tego, aby wszelkie przejawy dyskryminacji zwalczać. Wszyscy sędziowie mają bowiem równe prawa i obowiązki wynikają-ce z ustawy o ustroju sądów powszechnych, zajmując jedynie różne stanowiska służbowe w strukturze sądowniczej. Gdyby było inaczej, to wyrok wydany przez sędziego sądu rejonowe-go czy okręgowego miałby inne znaczenie prawne od wyroku wydanego przez sędziego sądu apelacyjnego, a tak przecież nie jest. Wszędzie tam, gdzie dominuje mniejszość przeważa myśle-

nie partykularne, a nie troska o dobro wspólne. Istniejące rozwią-zanie sprzyja rozwojowi wielu negatywnych zjawisk, takich jak karierowiczostwo, konformizm i nepotyzm.

Oddzielenie funkcji samorządowych od administracyjnych

Obradom zgromadzeń ogólnych przewodniczy prezes sądu (odpowiednio okręgowego i apelacyjnego), który jest przedsta-wicielem ministra sprawiedliwości. To kolejny ewenement na-tury organizacyjnej. Swoją drogą jaka byłaby reakcja członków samorządów radców prawnych, notariuszy czy adwokatów, gdyby ustawodawca zdecydował o takim rozwiązaniu? Dlaczego zatem jest to możliwe w sądownictwie, gdzie zasada trójpodziału i rów-nowagi władz ma znaczenie fundamentalne? Skoro ustawodaw-ca rozdzielił funkcje Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego (prezydenckie weto zostało odrzucone), to powi-nien dostrzec przede wszystkim potrzebę wyodrębnienia w są-downictwie funkcji samorządowych od administracyjnych. Obowiązujący model nadzoru administracyjnego pochodzi jesz-cze z czasów PRL i nie ma nic wspólnego z pojęciem nowoczesne-go zarządzania zasobami ludzkimi, czyli w praktyce potencjałem intelektualnym sędziów. Jest to możliwe, ponieważ mentalność polityków zmienia się stosunkowo powoli, a pokutuje przekona-nie, że najskuteczniejsze jest sterowanie ręczne, któremu towarzy-szy coraz większa koncentracja władzy w ręku ministra.

Istniejące rozwiązanie organizacyjne skutecznie tłumi aktyw-ność sędziów. Każda krytyka wyartykułowana przez sędziego w poczuciu troski o dobro wymiaru sprawiedliwości może być i w praktyce bywa uznawana jako zamach na ustalone status quo, bywa, że wieloletnie i czasami wstydliwe, za które odpowiada prezes. Natomiast to, czy krytyka rzeczywistości będzie odbiera-na bardzo osobiście, ze wszystkimi tego konsekwencjami, zależy wyłącznie od klasy prezesa danego sądu. Model obowiązującej ustawy o ustroju sądów powszechnych i kierunek jej zmian po-woduje, że coraz bardziej staje się uprawnione twierdzenie, że sę-dziowie sądów powszechnych w coraz większym stopniu pra-cują u prezesa sądu niż w sądzie.

* Autor jest sędzią Sądu Rejonowego w Miastku.1 T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz do prawa o ustroju

sądów powszechnych i ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Warsza-wa 2002 s. 27–29.

45


Słabość modelu samorządowego doskonale widać na przykła-dzie żądań płacowych sędziów. Zdolność negocjacyjna sędziów jest żadna, ponieważ brak samorządu na szczeblu centralnym po-woduje, że minister w praktyce nie ma z kim rozmawiać. Trudno oczekiwać, aby rozmawiał z KRS ponieważ sam jest jej istotnym elementem. Stowarzyszenie „Iustitia” także nie jest partnerem do rozmów, ponieważ nie reprezentuje wszystkich sędziów i co naj-istotniejsze jest organizacją, która nie funkcjonuje wewnątrz struktury sądów. Oczywiście można zapytać dlaczego tak waż-ne instytucje grupujące sędziów nie domagają się zdecydowanie od polityków utworzenia organu samorządu sędziów na szcze-blu centralnym? Odpowiedzi mogą być dwie. Albo jest tak, że sędziowie nie doceniają samorządu zawodowego i możliwości ja-kie może dać sądom i obywatelom, a w konsekwencji im samym (w tym wypadku dotykamy delikatnej kwestii poziomu świado-mości zawodowej sędziów), albo też chodzi o to, aby nie powstała instytucja, która mogłaby spowodować umniejszenie znaczenia „Iustitii”, jak i KRS.

Warto przy tej okazji wskazać na zalecenie Nr R (94) 12Komitetu Ministrów dla państw członkowskich dotyczące nie-zawisłości, sprawności i roli sędziów (przyjęte przez Komitet Ministrów w dniu 13.10.1994 r. na 516 posiedzeniu zastępców ministrów), gdzie wskazano na potrzebę pozbawienia możliwo-ści wpływu rządu na proces rekrutacji i awansowania sędziów. W naszych warunkach jest to szczególnie ważne ponieważ nadzór administracyjny ministra sprawiedliwości nad sądami w praktyce jest zbliżony do wykonywania prawa własności. Przykład – mi-nister sprawiedliwości poprzedniego rządu na posiedzeniu KRS popierał zdecydowanie kandydaturę swojego bliskiego współ-pracownika z resortu na stanowisko sędziego Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Tym samym był przeciwny kandydaturze innego sędziego, albowiem miał świadomość, że było dwóch kandyda-tów na jeden etat. Takie działanie ministra było możliwe ponie-waż jest on członkiem KRS. Okazuje się, że obowiązujący model awansu zawodowego sędziów zezwala przedstawicielowi rządu forsować członka rządzącej ekipy politycznej. Dlaczego ten pro-blem jest tak ważny? Im mniejsze uzależnienie sędziów i sądów od władzy wykonawczej, tym większy poziom ochrony praw obywateli. Tak należy też odczytywać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające za niedopuszczalne łączenie funkcji orzeczniczych i urzędniczych sędziów pracujących w minister-stwie sprawiedliwości.

Projekt zmian

Przedstawiony ostatnio przez ministra projekt zmian ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych jest przykładem braku zrozumienia istoty samorządu zawodowego sędziów i jego kon-stytucyjnej roli. Projektowane utworzenie zgromadzenia ogólne-go na szczeblu apelacji przy jednoczesnej likwidacji zgromadzeń okręgu sprawi, że kwestia naboru do zawodu i awansowania sę-dziów będzie rozpatrywana przez sędziów, którzy nie znają zain-teresowanych kandydatów. Sama struktura zgromadzenia apelacji (art. 33 § 1 projektu) dowodzi, że nadal będzie to samorząd dla uprzywilejowanej mniejszości zawodowej zajmującej wyższe sta-nowiska służbowe. Taka chora struktura nadal będzie generować negatywne zjawiska jak konformizm i nepotyzm. Nie ma żadne-go uzasadnienia prawnego i organizacyjnego dla faworyzowania w sferze samorządowej sędziów apelacyjnych względem sędziów

okręgowych i rejonowych oraz sędziów okręgowych względem rejonowych. Pojęcie „apelacja” obejmuje obszar właściwości co najmniej dwóch okręgów sądowych (art. 10 § 3 PrUSP). Skoro tworzy się samorząd na szczeblu apelacji, to siłą rzeczy obejmuje on wszystkich sędziów w danej apelacji. Dlatego nie do przyjęcia jest proponowana samorządowa struktura, w skład której wcho-dziliby wszyscy sędziowie sądu apelacyjnego, przedstawiciele sędziów sądów okręgowych i rejonowych, w liczbach odpowia-dających liczbie sędziów sądu apelacyjnego. Nadreprezentacja sę-dziów sądów apelacyjnych względem sędziów okręgowych i rejo-nowych oraz sędziów sądów okręgowych względem rejonowych w samorządzie to nie jest metoda na podniesienie jakości prac samorządu. Jest to metoda na osłabianie więzi zawodowych po-przez tworzenie korzystnych warunków dla powstawania party-kularnych interesów. Do tej pory jest bowiem tak, że poszczegól-ne grupy sędziów są jedynie zainteresowane własnym statusem. Sędziowie oczywiście oceniają się wzajemnie, ale wartość sędzie-go nie zależy od jego stanowiska służbowego. I tak w praktyce bywa, że środowisko sędziowskie bardziej ceni sędziego sądu re-jonowego niż sędziego sądu okręgowego, a konkretnego sędziego sądu okręgowego ceni bardziej niż sędziego sądu apelacyjnego. W tym zawodzie, oprócz wiedzy (co zrozumiałe) równie istotna jest bowiem osobowość sędziego.

Taki sztuczny podział w samorządzie zawodowym jest nato-miast korzystny z punktu widzenia władzy wykonawczej. W ten sposób może ingerować w sferę zastrzeżoną dla samorządu. Łatwiej oddziaływać na wyselekcjonowaną mniejszość zawodową tym bardziej, że w praktyce szefami samorządów są przedstawi-ciele ministra, czyli prezesi sądów. W ten sposób niweczy się sens funkcjonowania samorządu zawodowego. Mnożenie tego ro-dzaju pomysłów bez przyjmowania do wiadomości, że sędzia, niezależnie od zajmowanego stanowiska służbowego, wypełnia dokładnie tę samą konstytucyjną rolę i że samorząd sędziów to bardzo ważny element konstytucyjnej zasady trójpodziału i równowagi władz, to dowód na brak właściwej diagnozy pro-blemów wymiaru sprawiedliwości.

Aby uzyskać poprawę jakości funkcjonowania sądów nie-zbędne jest, aby między sprawującym nadzór administracyjny nad sądami powszechnymi ministrem sprawiedliwości, a samo-rządem sędziów wytworzył się stan wzajemnej równowagi, tak, aby w praktyce realizowana była zasada trójpodziału i równowagi władz.

Co zatem należałoby zrobić aby taki stan uzyskać?

Należy uznać, że kwestii samorządu nie należy postrzegać w kategoriach interesu sędziów, a tylko i wyłącznie w kate-goriach konieczności zachowania odpowiedniego poziomu praw obywateli. Intelekt sędziego i jego walory etyczne, należy potraktować jak towar, który, wprzęgnięty we właściwy mecha-nizm organizacyjny, zyska na wartości i co najważniejsze, stanie się w optymalny sposób wykorzystany.

W konsekwencji należy utworzyć samorządy na szczeblu okręgu i apelacji z uwzględnieniem ustawowych pojęć „apelacja”, „okręg” i „reprezentacja”. W rezultacie tego posunięcia w skład zgromadzenia ogólnego okręgu wchodziliby sędziowie – delega-ci sądów rejonowych i okręgowych. W małych okręgach w skład zgromadzenia powinni wchodzić wszyscy sędziowie okręgu.

Bogdan Kostyk



W skład samorządu apelacji wchodziliby delegaci z okręgów i sądu apelacyjnego (delegaci wybierani na tych samych zasa-dach). Zauważyć należy, że funkcjonowaniem w samorządzie apelacji najbardziej zainteresowani będą sędziowie sądów okrę-gowych, ponieważ to oni stanowią naturalne zaplecze kadrowe dla sądów apelacyjnych. Na szczeblu apelacji i okręgu należałoby utworzyć samorządowe rady sędziów (odpowiednio okręgowe i apelacyjne), które przejęłyby funkcje obecnych kolegiów sądu okręgowego i sądu apelacyjnego. Kompetencje kolegiów dotyczą w dużej mierze materii samorządowej. Nie znajduję więc uzasad-nienia, aby tymi kwestiami zajmował się kolegialny organ admi-nistracyjny. Rady byłyby powoływane przez właściwe zgromadze-nia. Na czele zgromadzeń i rad staliby pochodzący z wyborów sędziowie. Istniejące obecnie kolegia jako organy administracyjne sądów powszechnych (w ich skład wchodzą tylko sędziowie okrę-gowi i apelacyjni) w niewielkim stopniu przyczyniają się do po-prawy jakości funkcjonowania sądów ponieważ są zdominowane przez prezesów sądów – przedstawicieli ministra. Zupełnie inna (wyższa) jakość powstanie, gdy ten sam prezes sądu okręgowego czy apelacyjnego, będzie współpracował z niezależnym organiza-cyjnie ciałem samorządowym, które, ujawniając błędy w zarzą-dzaniu, będzie mogło żądać ich usunięcia.

Należy stworzyć organ samorządu sędziów na szczeblu cen-tralnym. Tylko taki organ będzie mógł się wypowiadać w imieniu wszystkich sędziów sądów powszechnych, a jako niezależny od rządu powinien przejąć od KRS, m.in., kompetencje w zakresie rekrutacji i awansowania sędziów, uchwalania zbioru zasad etyki zawodowej sędziów, rozpatrywania wystąpień sędziów w stanie spoczynku o powrót na stanowisko sędziowskie, rozpatrywania wniosków o przeniesienie w stan spoczynku. Te zagadnienia to przecież domena samorządu zawodowego, a nie organu, którego konstytucyjnym zadaniem jest strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W skład samorządu na szczeblu cen-tralnym (np. Naczelna Rada Sędziów), powinni wchodzić dele-gaci wyłaniani na wspólnych zebraniach samorządów apelacji i okręgu.

W ten sposób samorząd zawodowy sędziów uniezależniłby się organizacyjnie od ministra, co jest warunkiem koniecznym efek-tywności jego pracy.

Takie rozwiązanie w żaden sposób nie ograniczałoby nadzoru administracyjnego ministra nad sądami powszechnymi, ponieważ sfera samorządowa w znaczeniu organizacyjnym, co oczywiste, powinna być zastrzeżona wyłącznie dla sędziów. Kwestią sporną może być jedynie zakres kompetencji samorządu. Proponowany model wymusiłby odpowiednio wysoki poziom zarządzania są-dami i sprawiłby, że na bieżąco mogłyby być usuwane np. przy-padki nierównego traktowania sędziów. Rozdzielenie sfery admi-nistracyjnej od samorządowej wygenerowałoby przejrzysty model organizacyjny z klarownym podziałem na sfery funkcjonowania sądownictwa, za które odpowiedzialny jest rząd (minister i pre-zesi) oraz sędziowie.

Krytycy idei samorządu sędziów powinni zdawać sobie spra-wę z tego, że ta instytucja oparta na zdrowych zasadach skutecz-nie będzie się opierała wszelkim próbom bezprawnych ingerencji ministra w sferę zastrzeżoną dla sędziów. W dzisiejszej praktyce sądowej, to prezesi definiują czym jest nadzór administracyjny i decydują częstokroć o obliczu samorządu. Sędziowie są pozba-wieni jakichkolwiek narzędzi prawnych, którymi mogliby wymu-szać na administracji sądowej odpowiednią jakość zarządzania.

Tylko poprzez klarowne i zgodne z Konstytucją rozwiązania natury organizacyjnej sędziowie mogą być włączeni w proces de-cyzyjny, co jest warunkiem koniecznym uruchomienia ich aktyw-ności zawodowej i poprawy jakości funkcjonowania sądów.

Opublikowane niedawno przez ministerstwo sprawiedliwo-ści wyniki badań wskazują na wysoki poziom niezadowolenia społecznego również z pracy sądów. Najistotniejsze jednak jest to, w jaki sposób będą one wykorzystane przez polityków, tj. czy dla utrwalania istniejącego skansenu organizacyjnego (poprzez dokonywanie symbolicznych zmian dla samych zmian), czy też w kierunku zasadniczych reform i optymalnego wykorzystania potencjału intelektualnego sędziów. g

W poprzednim numerze „Monitora Prawniczego”:

MoP Nr 2/2010

Opinie Głosowanie korespondencyjne na walnychzgromadzeniach – implementacja postanowień dyrektywy 2007/36/WE, Olga Horwath

Problemy z wykładnią art. 84 PrUpNpo nowelizacji, Krzysztof Makosz

Wybrane aspekty tajemnicy bankowej– ochrona historii rachunku bankowego,Michał Chudykowski

Forum O rzekomym chaosie w systemie władzysądowniczej, Karol Weitz, Paweł Grzegorczyk

Glosy Zmiana umowy spółki z o.o. w organizacji,Marcin Chomiuk

Zakres nieruchomości gruntowej w płaszczyźnie poziomej, Anna Sylwestrzak

Praktyka Niewłaściwe umocowanie aplikanta adwokackiego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowym jako przesłanka nieważności postępowania cywilnego na podstawie art. 379 pkt 2 KPC, Michał Szpajer

Aspekty praktyczne koncentracji przedsiębiorców – obowiązek zgłoszenia zamiaru koncentracjiPrezesowi UOKiK a przesłanki egzoneracyjne(cz. II), Małgorzata Sieradzka

47


Sędziowski autorytet a manipulacjaprof. dr hab. Andrzej Gomułowicz*Autorytet, sędziowski mir, nie jest nabywany poprzez nominację. Jest to co najwyżej autorytet formalny. Natomiast dla sędziego istotny jest autorytet rzeczywisty, a jest to autorytet, którego każdy sędzia musi dorobić się samodzielnie. Oznacza to, że sędziowskiemu stanowisku, trzeba udzielić własnego autorytetu. Ten autorytet nie bierze się znikąd. Musi sam mozolnie narastać, a do tego potrzebne są niebłahe warunki wewnętrzne1; niebłahe, albowiem sędziowski zawód wymagał – i będzie wymagał zawsze – pięknego moralnie charakteru2. Jednocześnie jest i tak, że godnie sprawowany sędziowski urząd współkształtuje sędziowskie cnoty; hart ducha i siła charakteru, wespół z mądrością, wiodą ku sędziowskiej niezawisłości, niepokorność w myśleniu i samodzielność intelektualna wspomagają bezstronność i godność, utwierdzają też sędziowską prawość i uczciwość, pozwalają zrozumieć istotę, naturę i sens prawa, sędzia może skutecznie – orzekając ad casum – realizować odwieczne marzenie ludzi, może bowiem sprawić, że idea sprawiedliwości nabiera realnego, rzeczywistego wymiaru.

Wprowadzenie

Sokrates, grecki filozof, jeden z najwybitniejszych myślicieli sta-rożytności i twórca etyki politycznej, przyjmował, że nikt świadomie nie postępuje źle3. Błąd leży w naturze ludzkiej; popełnia go przede wszystkim ten, komu brak „poznania”. O moralnych preferencjach rozstrzyga zawsze świadomość dobra, czyli wiedza. Wiedzą szczegól-ną – w ocenie Sokratesa – powinien kierować się sędzia.

Sokrates, postrzegał sędziego jako uosobienie sprawiedliwości; sędzia sprawiedliwy ma takie cechy, które czynią go gwarantem sprawiedliwego wymiaru prawa. Wśród sędziowskich cnót, jako podstawowe, Sokrates wskazywał: „znajomość prawa i co rów-nie ważne, rozumienie jego istoty i natury, nieuleganie powabo-wi i czarowi władzy, godność, bezstronność orzekania, roztropny namysł, skrupulatne przemyśliwanie”4.

Arystoteles, charakteryzując sens i znaczenie sędziowskiej wła-dzy, stwierdzał wprost: „udać się do sędziego, to tyle, co udać się do sprawiedliwości”.

Arystoteles, zadawał pytanie, które także i dziś jest aktualne. Pytał bowiem: czym jest prawo? Odpowiadał, wskazując, że pra-wo to: (1) rodzaj pewnego porządku; (2) prawo oznacza dobry ład etyczny; (3) prawo stanowić musi wytwór rozumu i namysłu, a skoro prawo bierze się z wytworu rozumu i namysłu, to oznacza, że musi mieć wartość; (4) prawo ma też „siłę”, ale „siła” ma wyni-kać przede wszystkim z autorytetu prawa, a nie „siły państwa”.

Prawo, ma dla Arystotelesa wartość, o ile jego istotą jest spra-wiedliwość. Sprawiedliwość, w koncepcji Arystotelesa5 została ujęta w taki sposób, że na piedestale stawia sędziego, przypisuje mu bowiem w pewnych szczególnych przypadkach także funk-cję kreatora prawa. Jest tak dlatego, że sprawiedliwość ma dwa wzajemnie ze sobą związane aspekty. Po pierwsze, jest sprawie-dliwość prawodawcy (sprawiedliwość dystrybutywna, sprawiedli-wość rozdzielcza). Obowiązkiem prawodawcy jest respektowanie reguły, zgodnie z którą równi powinni być traktowani równo, a nierówni nierówno. Prawodawca w taki sposób powinien kształtować zarówno obowiązki, jak i uprawnienia. Jednak bywa, że prawodawca niekiedy sprzeniewierza się standardom sprawie-dliwości. I tu ma swoją funkcję do spełnienia sędzia. Albowiem to sędzia ma zdolność rozróżnienia dobra i zła, odróżnia tym samym sprawiedliwość od niesprawiedliwości. Dlatego, drugim aspektem sprawiedliwości w ujęciu Arystotelesa, jest sprawiedli-wość wyrównująca. Jest to faktycznie sprawiedliwość sędziów. Zawodność prawodawcy sprawia, że sędzia, w procesie stosowa-nia prawa, ma „poprawić” prawodawcę, „naprawić” coś, co pra-

wodawcy poszło źle. Sędzia, ma mieć „rozum i serce”, ma myśleć. Sędzia, w treści wyroku może bowiem sprawić, że pomimo błędu prawodawcy, bądź też jego złej woli, odzyskana zostanie równo-waga tam, gdzie sprawiedliwość została naruszona.

A dzisiaj, co wyznacza sędziowski autorytet, od czego zależy sędziowski mir, kto ten mir kształtuje i jakie ma on znaczenie, kto na sędziego i dlaczego spogląda „koso”?

NiezawisłośćPunkt wyjścia dla oceny sędziowskiego autorytetu, musi sta-

nowić sposób i forma respektowania i rozumienia przez sędziego niezawisłości orzekania6. Niezawisłe zachowanie sędziego wy-

* Naczelny Sąd Administracyjny, Biuro Orzecznictwa.1 Nie ma uniwersalnej recepty na to, jak zdobyć autorytet. Wiado-

mo tylko, że trudno jest go osiągnąć. Na sędziowski autorytet składa się wiele uwarunkowań; nie tylko poziom wiedzy i kultury prawniczej, ale także poziom etyczny, moralny oraz właściwe relacje z sędziowskim oto-czeniem. A to otoczenie, nie jest łatwe. Najpierw koledzy sędziowie, ci na mniej więcej takim samym szczeblu sędziowskiej kariery i ci młodsi, a następnie asystenci, referendarze. Każdy ma pewne wrodzone skłonno-ści, a dla sędziego jedną z najchwalebniejszych z nich jest instynktowna skłonność ku prawdzie i instynktowne jej wyczucie, tj. oczywiście tam, gdzie owa prawda jest. Dopiero później temu wrodzonemu wyczuciu ku prawdzie przychodzi w sukurs jakaś wiedza. Oczywiście może zdarzyć się i tak, że ten pierwotny instynkt zawiedzie, w takim przypadku zdobyta przez sędziego wiedza dopomoże do wykrycia błędu. Tak dzieje się, ale pod jednym warunkiem, wiedza musi prowadzić do prawdy, nie może natomiast plątać się w ślepych zaułkach.

2 T. Romer, M. Najda, Etyka dla sędziów. Rozważania, Warszawa 2007.3 H. Olszewski, Słownik twórców idei, Poznań 2001, s. 403–405.4 P.H. Holbach, Etokracja, Warszawa 1979.5 J.M. Kelly, Historia zachodniej teorii prawa, Kraków 2006, s. 46–48.6 Patrz na ten temat m.in.: E. Łętowska, Sądy a gwarancje niezależności

[w:] Sprawny sąd. Zbiór dobrych praktyk, część druga, pod red. Ł. Bojar-skiego, Warszawa 2008, s. 224–233; A. Łazarska, Gwarancje swobody sumie-nia sędziego w procesie cywilnym, „Studia Prawnicze” Nr 3/2008, s. 41–57; J. Mokry, Osobowość sędziego a niezawisłość sędziowska. Studia z prawa postępowania cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci Zbigniewa Resicha, Warszawa 1985, s. 219 i n.; K. Piasecki, Niezawisłość sędziowska – uwarun-kowania i zagrożenia [w:] Niezawisłość sędziowska. Materiały z konferencji naukowej z dnia 20 kwietnia 1990 r. w Popowie, Warszawa 1990, s. 24 i n.; T. Romer, M. Najda, Etyka dla sędziów. Rozważania, Warszawa 2007; R. To-karczyk, Etyka prawnicza, Warszawa 2007, s. 113–123; J. Żurawski, Etyka zawodowa sędziego ze szczególnym uwzględnieniem niezawisłości sędziego (uwag kilka) [w:] Niezawisłość sędziowska. Materiały z konferencji nauko-wej z dnia 20 kwietnia 1990 r., w Popowie, Warszawa 1990, s. 63.

Andrzej Gomułowicz



maga nieustępliwości i uporu; wymaga zdecydowania i odwagi na etapie oceny prawa, które sędzia ma stosować. Niezawisłość sędziowska ma złożony, wielowymiarowy aspekt.1. Sędzia musi sprawować swoją funkcję wyłącznie w oparciu

o własną ocenę faktów, w zgodzie ze świadomym rozumie-niem prawa. Musi być wolny od zewnętrznych wpływów, musi być wolny od zewnętrznych motywacji, nacisków, suge-stii, próśb i gróźb; musi być wolny, a więc nieczuły, na wtrą-canie się bezpośrednie lub pośrednie, przez kogokolwiek albo pocokolwiek, w proces orzeczniczy7. Oznacza to, że nikt nie może stać obok sędziego i sugerować, jak powinien postąpić. A jeżeli ktoś stoi obok sędziego, stoi i pyta, a bywa, że „pyta-nie” jest formą bezpośredniego bądź pośredniego nacisku, to jak sędzia musi postąpić?

Przypomina się analogia do czasów odległych, a więc czasów, gdy bogowie działali jako władza prawodawcza, sądownicza i wykonawcza jednocześnie. Jeżeli ktoś ośmielił się stawiać py-tania, naciskać i sugerować, to otrzymywał niezmiennie jedną i tę samą odpowiedź:

Nie pytaj na próżno, bo nikt się nie dowie,jak nam los zgotują bogowie.

Tak było dobrych kilka wieków przed Monteskiuszem, z które-go nazwiskiem łączy się ideę rozdzielenia władzy. Dzisiaj, ten kto stoi obok sędziego i pyta, musi otrzymać jedyną możliwą odpowiedź, odpowiedź, która jest parafrazą poprzedniej:

Nie pytaj na próżno, bo nikt się nie dowie,jaki wyrok wydadzą sędziowie.

2. Równie istotne dla sędziowskiej niezawisłości jest odparcie „presji pośredniej”, a więc presji, która może tkwić gdzieś w zakamarkach, w zaułkach świadomości sędziego. Jest tak wówczas, gdy bliżej nieokreślony, niedający się zidentyfi ko-wać głos, ale głos uporczywy i stanowczy, bywa, że czasami znajomo brzmiący, radzi: „rozstrzygnij sprawę tak a tak”.

3. Jest także inny aspekt niezawisłości. Sędzia, musi być wolny od niewłaściwych koneksji, zarówno z władzą wykonawczą, jak i z władzą ustawodawczą. Musi być też wolny od niewła-ściwych koneksji towarzyskich.

4. Niezawisłość sędziowska jest dobrem najwyższym. Stanowi istotę sprawowania przez sędziego jego funkcji. Jest istotą dla-tego, że sędzia, który sprzeniewierza się idei niezawisłości, jest podatny na naciski. Podatność na naciski prowadzi do dys-pozycyjności, do uległości wobec władzy publicznej, a to prze-kreśla sens władzy sądowniczej, przekreśla bowiem sprawiedli-wość orzekania. A gdy sędzia jest także uległy wobec władzy, to dyspozycyjność taka, powoli przekształca sędziego w urzęd-nika, sędzia staje się jednym z tych, którzy zamiast sprawować wymiar sprawiedliwości, chronią władzę publiczną.

5. Sędziowska niezawisłość ma także pewien wymiar szczególny, blisko związany z aksjologią. Sędzia nie może podporząd-kować się „prawu niemoralnemu”; w takiej ocenie prawa, przejawi swoją niezawisłość, godność i honor. Sędzia, jak nikt inny, dobrze wie o tym, że przepisy prawa, które rozmijają się

z wartościami aksjologicznymi, pozostaną tylko i wyłącznie przepisami, a nigdy nie będą miały waloru i godności prawa. Dlatego sędzia nie może i nie podporządkuje się jakimkol-wiek naciskom i pokusom, które prowadziłyby do wypaczenia moralnego sensu prawa8. Wymaga to od sędziego nie tylko wiedzy, mądrości, wysokich kwalifi kacji etycznych i zawodo-wych, rozumienia sensu i znaczenia aksjologii w prawie, ale także odwagi, hartu ducha i siły charakteru.

6. Sędziowska niezawisłość, wielokrotnie skłania sędziego do refleksji nad wartością prawa9. Sumienie pozwala zawsze sę-dziemu ocenić, czy obowiązujące prawo respektuje standard sprawiedliwości. Ta refleksja jest konieczna, bo przecież pro-ces orzekania jest zawsze podporządkowany temu uniwersal-nemu dobru. Sędzia, wykonując swoje obowiązki, służy dobru jakim jest sprawiedliwość. Respektowanie tego dobra, to nie tylko bezstronność sądzenia, ale także stała gotowość do na-mysłu i do udźwignięcia odpowiedzialności za własny osąd.

7. Niezawisłość sędziowska, a przede wszystkim jej właściwe pojmowanie i respektowanie, jest zależna tylko i wyłącznie od osobistych cech sędziego. To jego wola i tylko ona, przesą-dza o tym, czy sędzia respektuje standardy, zgodnie z którymi powinien rozstrzygać sprawy bezstronnie, odpowiedzialnie, kompetentnie, zgodnie z własnym sumieniem.

Bezstronność

Kanonem postępowania sędziego, a więc jedną z sędziowskich cnót, musi być bezstronność.

Bezstronność oznacza, że sędzia w wykonywaniu swoich obo-wiązków, nie może okazywać przychylności, uprzedzeń, niechęci. Nie może faworyzować ani dyskryminować10. Pojawia się tu nie-uchronnie problem emocji. Emocje są naturalnym elementem ludzkiego życia, a to oznacza, że również i sędzia nie jest od nich wolny, co więcej, jest w sposób szczególny na emocje podatny. Sędzia musi znaleźć sposób, by pokonać i przekroczyć „barierę niechęci”11. Jeśli sędzia nie przekroczy „bariery niechęci”, to nie wyda wyroku sprawiedliwego.

Bezstronność sędziego prowadzi wprost do obiektywizmu w rozstrzyganiu danej sprawy; musi też wywoływać refleksję do-tyczącą emocjonalnego stosunku do sprawy będącej przedmio-tem rozstrzygnięcia, bądź też emocjonalnego stosunku do strony. Bezstronność sędziego oznacza zatem także i to, że sędzia orze-kając jest wolny od namiętności.

Pokonując „barierę niechęci”, dbając o standard obiektywi-zmu, dbając o standard prawości, sędzia musi zwrócić się ku swemu sumieniu. Musi zastanowić się, czy nie należy wyłączyć się z rozstrzygania sprawy; towarzyszy temu pogłębiona refleksja nad sensem sędziowskiej niezawisłości.

7 Code of Judicial Conduct. Th e Bangalore Principles.8 R. Tokarczyk, Etyka prawnicza, op. cit., s. 120–121.9 J. Finnis, Prawo naturalne i uprawnienie naturalne, Warszawa 2001;

D. Lyons, Etyka i rządy prawa, Warszawa 2000; J. Raz, Autorytet prawa. Eseje o prawie i moralności, Warszawa 2000.

10 Code of Judicial Conduct. Th e Bangalore Principles, patrz także: Z. Tobor, T. Pietrzykowski, Bezstronność jako pojęcie prawne [w:] Prawo a wartości. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Nowackiego, Kraków 2003, s. 273–299.

11 E. Łętowska, op. cit., s. 231–232.

49


Sędziowskie sumienie to wewnętrzny dialog prawego czło-wieka z samym sobą12. Sumienie jest dla sędziego źródłem in-formacji moralnej, a zatem i źródłem rozpoznania wartości ak-sjologicznych. Sumienie – będąc najwyższą subiektywną normą moralną – wyznacza sędziemu szczególne powinności, zarówno prawne, jak i moralne, związane ze stosowaniem prawa13. Sędzia, będąc strażnikiem sprawiedliwości, sięgając do sumienia jako źródła informacji moralnej, musi rozstrzygnąć, czy dbając o au-torytet prawa i autorytet sędziowskiego urzędu, nie należy sko-rzystać z instytucji wyłączenia.

Jednocześnie, sumienie, pozwala sędziemu zdobyć się na od-wagę orzekania i niewyłączania się, jeśli jest przekonany, że nie ma po temu racjonalnych podstaw. Sędzia jest bowiem pewien swojej bezstronności, a to oznacza, że obiektywizm pozwala sę-dziemu oddzielić prawdę od fałszu.

GodnośćIstotna jest w orzekaniu sędziowska godność14.

1. Sędzia żyje w społeczeństwie, a to oznacza, że sędzia na co dzień ma do czynienia z rzeczywistością w całym jej skompli-kowanym wymiarze uwarunkowań społecznych, ekonomicz-nych, politycznych. Doskwiera sędziemu, i to nieraz bardzo to, że podlega ciągłej, wnikliwej, a bywa że i natarczywej spo-łecznej obserwacji. Sędzia ma prawo, tak jak każdy do życia towarzyskiego, z tym jednak, że korzystając z „uciech życia”, musi zawsze postępować tak, aby nie narazić na szwank god-ności urzędu sędziowskiego.

2. Narażenie na szwank godności urzędu sędziowskiego poja-wia się w sposób oczywisty wówczas, gdy powaga tego urzę-du jest wykorzystywana dla szeroko rozumianych interesów własnych, interesów swojej rodziny, czy też interesów kogo-kolwiek. Taka „interesowność” może stawiać pod znakiem zapytania niezawisłość i bezstronność sędziowską.

3. Godność sędziowska, jako naturalny komponent zawiera w sobie prawość i uczciwość. Prawość i uczciwość nakładają na sędziego charakterystyczny sposób postępowania. Jego za-chowanie musi być co najmniej takie, aby bezstronny obser-wator nie mógł mu niczego niegodziwego, czy też niegodnego zarzucić. Prawość i uczciwość są warunkami właściwego wy-konywania sędziowskich obowiązków, a więc wymiaru spra-wiedliwości.

4. Godność sędziowska wyraźnie, jednoznacznie wiąże się w aspekcie systemowym, nie tylko z rozumieniem prawa, ale wiąże się z pojmowaniem sprawiedliwego prawa i sprawiedli-wego jego stosowania. Sędzia ma bowiem, a takie są od wie-ków oczekiwania, sądzić zgodnie ze sprawiedliwością15.

5. Godność sędziego wiąże się z jego władzą dyskrecjonalną. Władza dyskrecjonalna wyznacza granice niezawisłej swo-body wewnętrznej sędziego. Tu pojawia się wiele dylematów, a wśród nich: zagadnienie odnoszenia się sędziego do autory-tetu, oraz problem odczytywania przez sędziego istoty i natu-ry prawa.

Autorytety

Dla sędziego autorytetami mogą być zarówno jednostki, jak i zbiorowości16. Autorytet, wypowiada się na tematy zarówno mające wymiar teoretyczny, ogólny, systemowy, jak i w sprawach

ad casum. Tak więc spotyka się wypowiedzi autorytetu na temat istoty prawa i jego uwarunkowań, na temat wartości przez prawo reprezentowanych, na temat sposobów i standardów interpreta-cji przepisów, na temat zasad wyjaśniania i rozstrzygania wątpli-wości.

Poglądy, tezy, wspierające je argumenty, oceny, formułowane przez autorytet, stwarzają pokusę, by z nich skorzystać. Stwarzają pokusę, albowiem wskazują kierunek postępowania i ten kieru-nek, przez właściwy dobór argumentów, uzasadniają.

Autorytet, wypowiada się też często ad casum. A to, może skłaniać sędziego w sposób szczególny do utożsamiania się z gło-sem autorytetu. Zdarza się bowiem, że sędzia właśnie staje przed koniecznością rozwiązania dylematu, który – jak się wydaje – au-torytet za niego już rozwiązał.

W procesie orzeczniczym, sędzia często nie może uniknąć od-niesienia się do ocen, poglądów i tez formułowanych przez auto-rytet. Jednak to odniesienie musi mieć swoje wyraźne granice: sędzia, gdy traktuje tezy sformułowane przez autorytet, tak

jak prawdy podane do wierzenia, może popełnić błąd orzecz-niczy; dlatego odniesieniu do autorytetu powinna towarzy-szyć sędziemu własna ocena weryfi kująca; sędzia, który pozostawia na uboczu własną dociekliwość,

a przy wyrokowaniu zapatrzony jest jedynie w autorytet, musi pamiętać, że opinia formułowana przez autorytet nie zdej-muje z sędziego odpowiedzialności za treść wyroku; odpowiedzialne orzekanie wiąże się z tym, że głos autorytetu

sędzia poddaje własnemu krytycznemu osądowi.Sędziowskie orzekanie, nie może być pozbawione własnej, in-

dywidualnej refleksji, nie może być pozbawione namysłu. Jeśli jest pozbawione własnej refleksji i namysłu, to bezkrytyczna aproba-ta autorytetu, może być drogą prowadzącą do konserwatyzmu, a niewykluczone, że w końcowym efekcie i do serwilizmu, a więc do uległości wbrew własnym przekonaniom i własnym ocenom, tym ocenom, które są formułowane przez autorytet.

Bywa, że sędzia usprawiedliwia się przed sobą, uspokajając sumienie, wówczas gdy akceptuje poglądy autorytetu w treści wyroku. Usprawiedliwia się, że poglądy te są przekonujące, za-sadne, ale gdzieś tam w świadomości sędziowskiej kołacze myśl, że w rzeczywistości tak nie jest. To, jeśli się przydarzy, może, ale nie musi być początkiem zjawiska określonego mianem sędziow-skiego oportunizmu.

Dyskrecjonalna władza sędziego, to także problem odczyty-wania prawa. Sędzia, jeżeli pragnie być tylko „ustami ustawy”, w zakresie wiążącego go prawa, zapomina o tym, że prawo musi być odczytywane w kontekście uniwersalnych wartości aksjolo-gicznych, a więc tych, które są kształtowane w kulturze prawnej

12 W. Szewczuk, Sumienie. Studium psychologiczne, Warszawa 1988.13 F. Longchamps de Bérier, Problemy podporządkowania prawu [w:]

Etyka zawodów prawniczych. Etyka prawnicza, pod red. H. Izdebskiego, P. Skuczyńskiego, Warszawa 2006, s. 164.

14 Code of Judicial Conduct. Th e Bangalore Principles.15 S.J. Karolak, Sprawiedliwość. Sens prawa. Eseje, Warszawa 2007;

Z. Ziembiński, Socjotechniczne uzasadnienie egalitarystycznych formuł sprawiedliwości, Etyka, t. XXII, 1986, oraz tenże, Wstęp do aksjologii dla prawników, Warszawa 1990; Tworzenie a stanowienie prawa, RPEiS Nr 4/1993; Zarys zagadnień etyki, Poznań–Toruń 1994; Sprawiedliwość społeczna jako pojęcie prawne, Warszawa 1996; Cz. Znamierowski, Roz-ważania wstępne o moralności i prawie, Warszawa 1964.

16 Patrz: T. Romer, M. Najda, op. cit., s. 115–117.

Andrzej Gomułowicz



już ponad 2000 lat17. Dlatego może zdarzyć się tak, że skrajna for-ma wierności dla idei pozytywizmu, sprawi, że sędzia sprawując wymiar sprawiedliwości, stanie się w rzeczywistości tylko „echem prawa”.

A sędzia jest przecież depozytariuszem szczególnego rodzaju dobra. Dobro to ma charakter wartości uniwersalnej. Sędzia ma władzę wymierzania prawa. I to jest właśnie ten szczególny ro-dzaj dobra. Prawo stanowić ma nieprzekraczalną granicę działa-nia sędziego; jednocześnie, z istoty i charakteru, funkcja sędziego sprawia, że jest on władzą niezawisłą i wolną w swoich wyborach. Sędzia odpowiada za sposób w jaki prawo zostaje użyte. O tym, decyduje zarówno sędziowska niezawisłość, jak i rozum sędzie-go, pozwalający zachować mu wierność samemu sobie, zarówno w kwestiach dotyczących prawa, jak i w kwestiach, które dotyczą aksjologii. Jeśli sędzia, składa odpowiedzialność za treść wyda-nego przez siebie wyroku, na prawodawcę, to może oznaczać, że pojmuje swoją funkcję jako proste wykonawstwo prawa. A prze-cież sędzia musi pamiętać o tym, że to on, a nie kto inny, nadaje prawu sens i treść18.

Sędzia–mistrz

W sądzie, „wspólnym domu”, spotykają się ze sobą różne po-kolenia sędziowskie. Są od siebie wzajemnie uzależnione, wza-jemnie też na siebie oddziaływują. Tu także tworzą się relacje mistrz i uczeń.

Trzeba zdawać sobie sprawę z tego, że następujące po sobie sędziowskie pokolenia różnią się od siebie. Jest jednak zawsze wspólne spoiwo. Stanowią je, te normy moralne, normy etycz-ne, które trwają przez pokolenia. Dzięki temu zawsze stanowią mocną podstawę do budowania trwałości więzów społeczności sędziowskiej. Te uniwersalne normy moralne, etyczne, zawsze należy odróżnić od chwilowych obyczajów, które zmieniają się z pokolenia na pokolenie. Należy strzec tych pierwszych wartości. Natomiast ze zrozumieniem, odnosić się do tych drugich.

Sędzia–mistrz, musi umieć przekazać i uzasadnić młodszemu koledze, tezę, że sprawiedliwość nie może istnieć „w domu nie-woli”. Ale też, musi dopowiedzieć, że nie ma wolności bez prawa. Prawa, które respektuje wartości aksjologiczne. Prawo musi mieć bowiem swoją płaszczyznę aksjologiczną. Zapewnia ona spójność prawa, która ma miejsce wówczas, gdy treść prawa zgodna jest z uniwersalnymi wartościami i prawami jednostki. Aby tak się działo, prawo musi być tworzone na podstawie uporządkowanego i ustabilizowanego systemu wartości.

Takie prawo pozwala odnaleźć drogę w gmatwaninie różnych idei, albowiem po imieniu nazywa to co jest dobrem i to co jest złem. Prawo, stawia przed sędzią możliwość osiągnięcia wolności, z tym, że wolność ta czyni sędziego w sposób szczególny, odpo-wiedzialnym za dokonywane wybory oraz czyny. Sprawiedliwość, tak jak dobro, nie jest jedynie abstrakcją. Przejawia się ona i kon-kretyzuje w czynach sędziego.

Sędzia, będący w stosunku do swojego kolegi nauczycielem, mistrzem, który chciałby, aby to nowe pokolenie było tylko wy-raźną, wierną kopią poprzedniego, niczego nie wskóra. I nie wspomoże swojego autorytetu. We wzajemnych relacjach, sę-dzia–mistrz a sędzia–uczeń potrzebne jest wzajemne zaufanie. Zaufania brakuje zawsze tam, gdzie starszy nie chce, a czasami nie może zrozumieć młodszego.

Sędzia, z reguły ma instynktowne wyczucie prawdy. I te swoje intuicje przekazuje uczniowi. Wyczucie prawdy wspomaga pro-ces sprawiedliwego stosowania prawa. Sędzia–mistrz przekazuje swojemu młodszemu koledze bardzo ważną prawdę. Tę mianowi-cie, że fałsz, wszelki fałsz, kładzie się cieniem na sprawiedliwym wymiarze prawa. Sędzia–mistrz musi zdobyć zaufanie swojego ucznia. Jednym z kanonów, i to najistotniejszych, który wpływa na zaufanie, jest nie tylko wiedza mistrza, prawda w tej wiedzy, ale także, o czym nie można zapominać, własna postawa wobec głoszonych przez siebie zasad. Dlatego sędzia– mistrz nie może zapominać o pięknej maksymie Ignacego Krasickiego – „lepszy przykład niźli rada”.

Sędzia–mistrz ma zatem dawać przykład. Dlatego, może wskazywać młodemu sędziemu na skomplikowane dylematy, tak prawne jak i aksjologiczne, które będzie musiał kiedyś samodziel-nie rozwiązywać.

Sędzia a niesprawiedliwe prawo

Pierwszy z nich: jak rozstrzygać wówczas, jeżeli prawo, w oce-nie sędziego, pozbawione jest w sposób oczywisty podstaw aksjo-logicznych. Co ma uczynić sędzia? Czy ma być wierny i posłuszny racjonalnemu prawodawcy, czy idei prawa?

Sędzia–mistrz musi mieć odwagę, żeby powiedzieć: podpo-rządkowanie się złemu prawu oznacza, że na bok odsuwane jest sumienie. Odsunięcie sumienia na bok jest formą sprzeniewierze-nia się sędziowskiej niezawisłości.

Uczeń jest dociekliwy i pyta: dlaczego? Sędzia–mistrz odpo-wiada.

Po pierwsze, prawo musi być zawsze nośnikiem wartości ak-sjologicznych. Tak ideę stanowienia prawa powinien rozumieć przede wszystkim prawodawca. Zdarza się jednak, że prawodaw-ca sprzeniewierza się idei sprawiedliwości. W takim przypadku obowiązek jej rozpoznania spoczywa na sędziach. Sędzia nie powinien posłużyć się tu zasadą dura lex sed lex, ale powinien odnieść się do katalogu uniwersalnych, niespornych wartości ak-sjologicznych.

Po drugie, sędzia, który respektuje ideę sprawiedliwości, i ideę tę ożywia poprzez wymiar prawa, zawsze wspiera sędziowski au-torytet. Widzi aksjologię prawa tam, gdzie nie chciał jej dostrzec prawodawca. Moralna wrażliwość na prawo jest zawsze cechą do-brego sędziego.

Po trzecie, sędzia we wszystkich tych przypadkach, w których prawodawca narusza w sposób jaskrawy, oczywisty, bezdysku-syjny, katalog niespornych wartości aksjologicznych, staje przed koniecznością rozstrzygnięcia spraw skomplikowanych, trud-nych. I właśnie wówczas, nie można zastosować prawa w sposób sprzeczny ze swoim sumieniem.

I jest tu jeszcze jeden problem, który powinien dopowiedzieć młodszemu koledze, sędzia–mistrz.

Sędzia, uzasadniając rozstrzygnięcie, z reguły – i jest to standard – odwołuje się do argumentów natury prawniczej. Argumenty te pozwalają ocenić, czy wywód prawniczy sędziego jest i może być prawnie akceptowany, czy wywód prawny sędzie-go prawnie akceptowany być nie może? Decyzje sędziego, mogą

17 Szerzej na ten temat patrz: S.J. Karolak, op. cit.18 T. Romer, M. Najda, op. cit., s. 107–108.

51


być i bywają poprawne, właściwe i zgodne z prawnego punktu widzenia. Jednocześnie te akceptowalne prawnie rozstrzygnięcia sędziego, mogą równocześnie ukazywać jego konserwatyzm. Ma on miejsce szczególnie wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia ma cechę rażącej niewrażliwości moralnej. To uzmysławia, że czym innym jest ocena prawna rozstrzygnięcia, a czym innym ocena aksjologiczna tego rozstrzygnięcia.

Zdarza się i tak, że rozstrzygnięcie sędziowskie łączy argumen-tację prawniczą, ze sformułowaną przez sędziego oceną norm; norm jako moralnie dobrych bądź moralnie złych. I tu jest zawsze nowa jakość w stosowaniu prawa.

Wolność sędziowskiego wyboru

Kolejny dylemat: sposób rozumienia wolności sędziowskie-go wyboru i znaczenie tej wolności.

Wolność wyboru, to niezależność sędziego w myśleniu. Jest ona ważna, albowiem na sędziego w różnej formie i w różny spo-sób wywierają wpływ autorytety. Sędzia musi jednak rozważyć, czy postępowanie wedle standardu wskazanego przez autorytet, nie jest przypadkiem szczególnego rodzaju „lekiem”, który ma, usprawiedliwić treść wyroku i tym samym odrzucić od siebie od-powiedzialność. Byłby to, w takim przypadku, „lek” chroniący sędziowskie sumienie, chroniący sędziego przed samoodpowie-dzialnością etyczną.

Różnice, w następujących po sobie sędziowskich pokoleniach, są czymś oczywistym i naturalnym. Nie prowadzą bynajmniej do zerwania ciągłości pokoleniowej. Każde kolejne pokolenia, są różne od siebie, ale przecież nie po to, by sobie wzajemnie prze-czyć, ale po to, by wciąż się uzupełniać.

W „sędziowskim domu” trwa zawsze debata. Ten dyskurs jest istotny. Jest istotny dlatego, że gdy prowadzony jest według okre-ślonych standardów, to ożywia to sędziowskie życie, a gdy te stan-dardy są pozostawiane w cieniu, to owe życie zamiera.

Zasady, które wiążą się z sędziowskim dyskursem, nie zawsze co do hierarchii oddają ich rzeczywiste znaczenie i ważność. Spośród wielu zasad, na pewno podstawowe mają te, które po-zwalają toczyć sędziowski spór, delikatnie co do formy, a mocno co do treści.

Trzeba przyjąć, że całkowitej, absolutnej prawdy na temat pra-wa, jego natury i rozlicznych uwarunkowań, nie zna nikt. To, co najczęściej nazywa się prawdą o prawie, a bywa też, że i okry-waniem prawa, w rzeczywistości jest ciągłym poszukiwaniem prawdy o prawie. W tym poszukiwaniu prawdy o prawie można reprezentować różne stanowiska, teorie, wspierać swoje racje róż-ną gamą argumentów; można formułować różne i zróżnicowane oceny. Można też niekiedy pobłądzić. Jest to naturalna ludzka rzecz. Uzmysławia, że szukanie prawdy na temat prawa, na temat sensu prawa, na temat standardów i reguł jego stosowania, jest możliwe tylko wtedy, gdy w wolnej, nieskrępowanej debacie ście-rają się ze sobą myśli, poglądy, tezy i opinie.

Pojęcie, „obowiązywanie prawa”, tylko pozornie rysuje się w sposób prosty i oczywisty. Tymczasem, tego pojęcia nie można sprowadzać do uwzględnienia tylko jednego kryterium, tj. kryte-rium tetycznego. Odwołanie się do tetycznego uzasadnienia norm prawnych, nie można uznać za jedyne i wyłączne kryterium, które rozstrzyga o obowiązywaniu norm, przede wszystkim dlatego, że ważną funkcję spełnia także czynnik uzasadnienia aksjologiczne-go norm. Jest to funkcja o charakterze „korygującym”; a „korekta

aksjologiczna” następuje w procesie stosowania prawa przez sę-dziego. Dzieje się tak z uwagi na funkcje jakie spełniają przesłanki aksjologiczne w procesie dekodowania tekstu prawnego.

Sędzia, zadaje sobie częstokroć pytanie, co uzasadnia „ko-rektę aksjologiczną”. Wiele można podać argumentów, a wśród nich przypomina się zaprawiona gorzką ironią fraszka Tadeusza Kotarbińskiego „Wesołe smutki”:

Nie wolno jeść! – Więc pili strawę rozwodnioną.Pić nie wolno! – Kąpielą odświeżali łono.Tak się przez każde sito umieli przepychać,Aż w końcu wyszedł rozkaz: nie wolno oddychać!Oddychali. Więc wszystkich wytracono społem.Czy słusznie? Arcysłusznie. Giń, skoroś warchołem.

Jak powinien postąpić sędzia? Przede wszystkim sędzia pa-mięta, że termin prawo w języku łacińskim ius, jest wchłaniany przez słowo iustitia19. Musi sobie odpowiedzieć na pytanie czym jest prawo, a przecież prawo zawiera w sobie pewien rys oschłości, surowości, często bezduszności. Prawo, nie może być elementem tylko stricte technicznej regulacji. Ma przecież służyć realizacji wartości aksjologicznych, a spór co do tych wartości rozstrzyga sędziowskie sumienie. Jest ono zawsze, dla sędziego, ostatecznym kryterium zachowań ocenianych jako zgodne czy też niezgodne z prawem.

Dlatego, hipotetycznie, sędzia jest sprawiedliwy orzekając con-tra legem, gdy podstawą jego rozstrzygnięcia jest niesprawiedliwe w swej treści prawo i hipotetycznie, sędzia może być niesprawie-dliwy, gdy ściśle trzyma się niesprawiedliwego w treści prawa, a zapomina o „duchu praw”20.

Sędziowska debata

Sędziowski autorytet, to także forma i sposób prowadzenia dyskursu. Sędziowski dyskurs musi być prowadzony tak, by re-spektować zasadę godności. Jest to taki standard prowadzenia dialogu, który oznacza zarówno werbalny, jak i rzeczywisty sza-cunek dla swojego adwersarza, a więc wzajemne poszanowanie w odniesieniu do odmiennych poglądów, odmiennych argumen-tacji, odmiennych wyborów. Sędzia, jest przecież w procesie orze-kania zawsze samotny i w tej samotności cały czas, nieustannie towarzyszy sędziemu refleksja: kiedy realizuję ideę sprawiedliwo-ści, na czym ta idea, w rozpatrywanej przeze mnie sprawie polega, jaka jest granica pomiędzy realizacją sprawiedliwości a pozosta-waniem tylko „narzędziem prawa”.

Sędzia z nikim, także wówczas, gdy orzeka w składach wie-loosobowych, nie może podzielić się odpowiedzialnością. Sędziowska odpowiedzialność wiąże się z sumieniem, a sumienie zawsze odnoszone jest tylko i wyłącznie do liczby pojedynczej, a nie do liczby mnogiej21. Oznacza to, że obrachunku swoich dzia-łań sędzia może dokonać tylko w pojedynkę, tylko sam ze sobą.

Sędzia, który ma w sobie pokorę wobec wiedzy innych, sza-nuje sam siebie; pozbawiony niskiego uczucia zawiści, jest czło-wiekiem wolnym. Jest wolny, albowiem wierny swoim przekona-niom, utwierdzony o swych racjach prawnych i etycznych, może

19 S.J. Karolak, op. cit., s. 12.20 Ibidem, s. 12.21 T. Romer, M. Najda, op. cit., s. 105–106.

Andrzej Gomułowicz



nawet ostrą polemikę „ostudzić” anegdotą, żartem, puentą. Sędzia zgorzkniały raczej tak nie postąpi, a za stan swego ducha obarczy innych, nigdy siebie.

Zgodnie z zasadą zaufania, należy przyjąć, że w sferze debaty, dociekań nad istotą rozwiązywanego problemu prawnego, wszys-cy sędziowie działają tylko i wyłącznie w dobrej wierze. To zało-żenie trwa dopóty, dopóki nie ma oczywistych dowodów, że jest inaczej, a więc dopóki nie ma oczywistych dowodów, że dobra wiara była wyłącznie złudą.

W charakter sądowej debaty wpisana jest zasada tolerancji. Oznacza zrozumienie oraz akceptowalność dla odmienności po-glądów i dla odmienności postępowań, o ile nie krzywdzą one innych. Sędzia, ma wolność w podejmowaniu decyzji, ale z tą wolnością, jako jej naturalne i oczywiste dopełnienie, wiąże się przyjęcie odpowiedzialności za treść rozstrzygnięcia. By przyjąć odpowiedzialność, sędzia musi mieć zaufanie do samego siebie. Sędziowska wolność w podejmowaniu decyzji oznacza, że sędzia musi mieć silne, wewnętrzne przekonanie, że w orzekaniu zacho-wuje wierność wobec samego siebie, a ta wierność ma równo-znaczny wymiar prawny, jak i równoznaczny wymiar aksjologicz-ny. Sędziowska wolność oznacza, że sędzia podporządkowuje się tylko własnej woli. A sędziowska wola słucha tylko rozumu i tylko sumienia.

Sędziowska debata respektuje też zasadę pojednawczości.Sędziowski spór bywa niekiedy burzliwy, ostry, gwałtowny;

zdarza się to z reguły wówczas, gdy debata jest następstwem sę-dziowskiej rywalizacji, a spór ma charakter ambicjonalny o to, kto jest w posiadaniu jedynego filozoficznego kamienia, zna-mionującego mądrość szczególną. Tym bardziej w takim przy-padku trzeba być krytycznym, ale lojalnym polemistą.

W sędziowskiej debacie, porzucić trzeba taką formę dyskursu, która prowadzi do tego, że rozmówców przekształca we wrogów; emocje, które towarzyszą debacie, są w takich przypadkach złym doradcą. Nie można w odmienności myślenia, odmienności ar-gumentacji, odmienności ocen – upatrywać elementów wrogo-ści; trudno byłoby bowiem podejmować wspólny trud w zakresie orzekania, razem być w „sędziowskim domu”.

Prawda jest jedną z sędziowskich cnót. Jednak bywa i tak, że powiedzenie sędziemu prawdy o nim samym, oznaczać może – dla tego, kto to czyni – że dotychczasowy kolega dostrzega w nim przeciwnika, a niekiedy i wroga. Pomimo tego prawdę zawsze należy mówić, ale w mówieniu trzeba być, gdy chodzi o formę, najdelikatniejszym.

Zasada pragmatyzmu pozwala na włączenie się sędziów we współdziałanie wszędzie tam, gdzie jest to potrzebne dla dobra wymiaru sprawiedliwości i to niezależnie od tego, czy i jakie są między sędziami różnice poglądów, postaw i zachowań.

Sędziowski autorytet

Dlaczego osobiste cechy sędziego, pozwalają budować rzeczy-wisty, autentyczny autorytet? Jest to pytanie o to, jakie znaczenie w wymiarze sprawiedliwości pełni sędziowski mir.

Są trzy argumenty, natury systemowej, które wyjaśniają dla-czego sędzia musi dbać o swój autorytet.

Po pierwsze, sędziowski autorytet jest niezbędny po to, by budzić zaufanie społeczne do wymiaru sprawiedliwości. Jest nie-zbędne także po to, by budzić zaufanie do moralnej siły wymiaru

sprawiedliwości. W każdej demokracji i w każdym czasie jest to rzecz o dużej doniosłości.

Po drugie, autorytet sędziowski niezbędny jest po to, aby sę-dzia mógł rzeczywiście spełniać funkcje strażnika chronionych Konstytucją praw i wolności jednostki, a tym samym, by sędzia mógł być skutecznym, autentycznym poręczycielem wynikają-cych ze standardów konstytucyjnych, reguł państwa prawa.

Po trzecie, sędzia ma gwarantować skuteczną ochronę praw podmiotowych jednostki. Uczynić to może tylko on, albowiem realizacja gwarantowanych Konstytucją i ustawami praw, zawsze i ostatecznie zależy tylko i wyłącznie od tego, jak wymiar sprawie-dliwości pojmuje sędzia.

Sędzia, zawsze zajmuje w życiu społecznym szczególną pozy-cję. Wynika ona z prestiżu i znaczenia sędziego, albowiem sędzia jest słusznie postrzegany jako gwarant sprawiedliwego stosowa-nia prawa. Sędzią jest się na zawsze. Oznacza to, że obowiązek dbania o sędziowski autorytet trwa nieprzerwanie, a rozpoczyna się od złożenia sędziowskiej przysięgi.

Sędzia, a zdarza się to w każdej epoce i każdym czasie, bywa też obiektem manipulacji. Przeszkadza, „wadzi” władzy publicz-nej wówczas, gdy władza nie rozumie, bądź też pojmuje, ale nie chce zaaprobować konsekwencji, które wynikają z konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy.

Metody, zarówno rozniecania, jak i podtrzymywania, a także i podsycania uprzedzeń, zawiści, złości, a bywa, że i nienawiści w stosunku do sędziego, bądź sędziowskiej społeczności, są tak stare jak stary jest świat22. Były bowiem zawsze i nadal są – przez władzę chętnie stosowane. W tym zakresie, w ponad dwutysiąc-letniej historii, niewiele – z wyjątkiem – używania coraz bardziej wyrafinowanych metod, zmieniło się. I tak: można kształtować pejoratywny wizerunek sędziego, i jedno-

cześnie można ten wizerunek utrwalać, przekonując opinię publiczną, że jest to typowy „portret” przedstawiciela tej gru-py społecznej; można rozniecać antagonizmy wewnątrz sędziowskiej spo-

łeczności, po to, by tę społeczność zmarginalizować, ośmie-szyć, zdominować, a często po to, by te cele osiągnąć jedno-cześnie; można rozniecać intrygi wikłające sędziego; można wzbudzać podejrzenia wobec sędziów; można stwarzać rzeczywiste, bądź tylko pozorne sytuacje

konfl iktowe wśród sędziów; można kształtować niesympatyczny stereotyp sędziego.

Demokracja, nie stanowi przeszkody w tym, by przedmiotem manipulacji uczynić sędziów. Jeśli tak się dzieje, to w tym dziele manipulacji miejsce szczególne zajmują środki przekazu; mogą bowiem kształtować, według założonego przez manipulatora planu, stan wiedzy społeczeństwa na temat sędziego, czy też sę-dziowskiej społeczności.

22 Zobacz szerzej na temat refl eksji dotyczących znaczenia autoryte-tów w życiu społecznym: S. Kowalik, Od zdobycia autorytetu do utraty reputacji społecznej. Studium przypadku sprawowania władzy politycz-nej [w:] Autorytety w życiu społecznym, pod red. S. Kowalika, Bydgoszcz 2008, s. 143–168; L. Witkowski, W tyglu paradoksów autorytetu (prze-chadzki fi lozofi czne w poszukiwaniu dyskursu) [w:] Autorytety w życiu społecznym, op. cit., s. 13–81; patrz także: E. Łętowska, op. cit., s. 226–233; Z. Ziembiński, Wychowanie a manipulacja. Wykład wygłoszony na inau-gurację roku akademickiego 1981/82 w UAM.

53


Można to uczynić głosząc, na temat sędziego czy też środowi-ska sędziowskiego, umiejętnie sformułowane półprawdy lub zgoła nieprawdy. Temu samemu służy również selekcjonowanie przeka-zywanych na temat sędziego, czy też sędziowskiego środowiska, informacji. Selekcjonowanie informacji wiąże się również z takim ich prezentowaniem, który ma budzić u odbiorcy określone uczu-cia (np. odrazy). Manipulacja, to także zatajanie rzeczywistego stanu wiedzy na temat sędziego i sędziowskiej społeczności.

Można uchwycić i pokazać – w odpowiednim czasie i z od-powiednim komentarzem – chwile sędziowskiego zakłopotania, chwile sędziowskiej nieporadności, czy też chwile zagubienia. Można, stosując wielorakie techniki socjotechniczne, w zależno-ści od aktualnego zapotrzebowania, pokazać sędziego zarówno w towarzystwie „złych”, a więc niesympatycznych zwolenników określonej idei, jak i w towarzystwie „dobrych”, a więc sympa-tycznych zwolenników danej idei. Można pokazać sędziego sku-pionego, zamyślonego, pochylonego nad tomami akt sędziego surowego, z marsową twarzą, nieprzystępnego, o zafrasowanym obliczu. Jednocześnie, można pokazać tego samego sędziego na wakacjach w kraju, w wytwornym kurorcie, bądź też za granicą, „pod palmami”. Można pokazać tego samego sędziego „na luzie”, ze szklanką bądź kieliszkiem w dłoni, można pokazać sędziego w wytwornym samochodzie, czy też podmiejskiej, leśnej daczy.

Istotna jest przy tym i forma i sposób przekazu, a także czas, w którym ten przekaz zostaje uzewnętrzniony. Informacje, uwzględniając upływ czasu, mogą być przekazywane tak, by jed-ne z nich umacniały inne, bądź też, by te informacje podważały, budziły niepewność, budziły rozdrażnienie, czy też emocjonalne napięcie. Można przekazując określone informacje na temat sę-dziego, czy też sędziów, dobierać słowa o różnym zabarwieniu emocjonalnym.

Publicystyka, odnosząca się do tego samego sędziego, może sę-dziego – w zależności od zapotrzebowania manipulatora – bądź to mniej, bądź to bardziej subtelnie „polukrować”, albo bardziej lub mniej subtelnie „odbrązowić”. Możliwe jest wszystko. Można też sędziego – gdy jest takie zapotrzebowanie – odpowiednio zarekla-mować; można przeciwko sędziemu wzbudzić „spontaniczne”, obu-rzenie, jak i sterować „spontanicznym”, społecznym aplauzem.

Zabiegi manipulatorskie pozwalają kreować na herosów tych, którzy nigdy w życiu nimi nie byli, a jednocześnie pozwalają po-niewierać sędziów godnych.

Zabiegi podejmowane w celu manipulowania sędzią bądź sę-dziowskim środowiskiem, stwarzają zdeformowany obraz sędzie-

go i sędziowskiej społeczności. Jednak zadziwiająco, ten obraz bywa często wiarygodny w społecznym odbiorze; jest wiarygod-ny zwłaszcza dla tych, którzy nie mają odpowiednio rozległego doświadczenia życiowego, odpowiednio rozległej wiedzy, którzy nie są skłonni do własnych przemyśleń i do własnych refleksji, pozostawiają je na uboczu i wierzą „prawdzie objawionej”.

Cel manipulacji, jest niezmiennie ten sam. Sędzia ma utracić autorytet, ma zostać „odarty” z tych cnót, które stanowią o jego godności. Jeśli to się zdarza, to sędzia musi wykazać niezłomny charakter, hart ducha i wewnętrzną siłę, by przezwyciężyć zabiegi manipulatorskie i godnie – w dalszym ciągu – sprawować wy-miar sprawiedliwości. Sędzia potrzebuje też w takim przypad-ku wsparcia środowiska. Musi również sobie powiedzieć: ja nie upadłem, natomiast dno moralnego upadku osiągnął autor manipulacji.

Sapere aude

Te słowa – Sapere aude – bądź mądry, miej odwagę bycia mą-drym – mają dla sędziego szczególne znaczenie wtedy, gdy spoty-kają sędziego niegodne, niegodziwe zabiegi manipulatorskie.

Manipulacja wobec sędziego, a także wobec sędziowskiej społeczności, jest groźna, niebezpieczna dla państwa. Jest groź-na i niebezpieczna dlatego, że podkopując sędziowski autorytet, podkopuje jednocześnie fundament ustroju politycznego, na którym wspiera się byt państwa. Wspiera się byt państwa dla-tego, że sędzia stanowi zawsze jedną z podstawowych rękojmi urzeczywistniania zasady demokratycznego państwa prawnego. A pojęcie demokratycznego państwa prawnego, wiąże się z in-nym pojęciem, a mianowicie, pojęciem – państwo sprawiedliwe. Urzeczywistnianie idei państwa sprawiedliwego powierzone jest sędziemu. Sędzia jest także poręczycielem konstytucyjnej normy, zgodnie z którą władza publiczna działa tylko i wyłącznie na pod-stawie i w granicach prawa, a jej działania wolne są od arbitral-ności.

Kiedyś, wierząc w sędziowską siłę i sędziowski autorytet, zwy-kły młynarz, odważył się odpowiedzieć Fryderykowi Wielkiemu, gdy król groził zburzeniem młyna – „o nie, najjaśniejszy pa-nie, tak się nie stanie, są przecież jeszcze królewscy sędziowie w Berlinie”.

Warto, by i dzisiaj o sędziowski autorytet, oprócz samych sę-dziów, dbała także władza publiczna. g

Andrzej Gomułowicz



Etyka sędziowska w praktyceLidia Błystak*

Czy ten ptak gniazdo kala, co je kala, czy ten, co mówić o tym nie pozwala

C.K. Norwid

Zbiór zasad etyki zawodowej sędziów stanowi moralne uzupełnienie neutralnych etycznie zasad wykonywania zawodu, tzw. norm sprawności profesjonalnej – wiedzy mówiącej, jak należy postępować, aby osiągnąć cele wynikające z defi nicji zawodu. Au-torka omawia szereg zasad etycznych, tworzących wzór osobowy sędziego moralnego, aby w dalszej części opracowania wskazać przejawy rzeczywistej ich realizacji w praktyce, zastanawiając się, na ile sami sędziowie – zarówno ci, którzy je uchwalili, jak i ci, którzy szeregi sędziów zasilili już w ostatnich latach, gdy na nominacje sędziowskie wpływu nie mają dyrektywy partyjne, lecz instytucje samorządu sędziowskiego – „przejmują” się tymi zasadami. Autorka podkreśla szczególnie, że niezawisłość sędziowska, poza instytucjonalnymi gwarancjami, jest zależna tylko i wyłącznie od osobistych cech sędziego.

Wprowadzenie

Według prof. Romana Tokarczyka1 przewodnimi ideami re-gulacyjnymi postępowania zawodowego i pozazawodowego sę-dziów są zasady, zwane też kanonami albo standardami, które od-grywają kluczową rolę w regulacjach etyki zawodowej szczególnie etyki sędziego, a na idee te składa się zespół wartości etycznych – przyzwoitość, niezawisłość, integralność, bezstronność, równość, kompetencje, odpowiedzialność – współtworzące wzór osobowy sędziego moralnego.

Także autorki rozważań „Etyki dla sędziów”2 piszą: „Usta-liłyśmy, opierając się na pracy Pawła Łukowa („Granice zgody: autonomia zasad i dobro pacjenta” – przyp. L.B.), że etyka zawo-dowa jest zbiorem norm moralnych adresowanych do profesjo-nalistów, a chroniących interesy ich klientów. (…) Istotą zawodu sędziego jest wprowadzanie w życie prawa, a najważniejszym do-brem, które powierza się sędziemu, jest sprawiedliwość. Sędzia wykonując swój zawód obcuje więc z dobrem najwyższej ran-gi, od którego zależą inne dobra. Praca sędziego nie może być przedmiotem bezpośredniego nadzoru, zarówno z powodu braku odpowiedniej wiedzy u osób przed sądem stających, jak i z po-wodu sensu zawodu, na który składa się m.in. społeczne zaufa-nie do osób go piastujących; wieloinstancyjność sądów niewiele tu zmienia. Te dwa powody uzasadniają potrzebę formułowania etyki zawodowej jako zbioru norm moralnych adresowanych do sędziów. Celem takiej etyki jest rozwijanie wrażliwości i wiedzy moralnej oraz wzbogacanie tożsamości osób urząd sędziego pia-stujących o szczególnego rodzaju poczucie odpowiedzialności moralnej. Zadanie tak pojętej etyki dla sędziów nie polega jedynie na wypełnieniu luki istniejącej z powodu obiektywnych trudno-ści w kontrolowaniu ich działań, lecz raczej na stymulowaniu na-mysłu i ułatwianiu refleksji moralnej, która ma służyć sędziemu w sprawowaniu osobistej kontroli nad jakością wykonania jego zadań oraz w budowaniu prestiżu zawodu”.

W celu zagwarantowania wykonywania tej kontroli ustala się reguły, które stanowią moralne uzupełnienie neutralnych etycz-nie zasad wykonywania zawodu, tzw. norm sprawności profe-sjonalnej – wiedzy mówiącej, jak należy postępować, aby osią-gnąć cele wynikające z definicji zawodu. Zewnętrznym wyrazem

tych norm jest zbiór zasad etyki zawodowej sędziów, który zo-stał zawarty w uchwale nr 16/2003 Krajowej Rady Sądownictwa z 19.2.2003 r.

Wśród tych zasad na szczególną uwagę zasługują następu-jące:

§ 1. Z pełnieniem urzędu sędziego wiążą się szczególne obo-wiązki oraz ograniczenia osobiste.

§ 2. Sędzia powinien zawsze kierować się zasadami uczciwo-ści, godności, honoru, poczuciem obowiązku oraz przestrzegać dobrych obyczajów.

§ 3. Sędziemu nie wolno wykorzystywać swego statusu i pre-stiżu sprawowanego urzędu w celu wspierania interesu własnego lub innych osób. W szczególności sędzia nie powinien nadużywać posiadanego immunitetu.

§ 4. Sędzia powinien dbać o autorytet swojego urzędu, o dobro sądu, w którym pracuje, a także o dobro wymiaru sprawiedliwo-ści i ustrojową pozycję władzy sądowniczej.

§ 5 pkt 4. Sędzia powinien wymagać od innych sędziów niena-gannego zachowania i kierowania się zasadami etyki zawodowej, a na naganne zachowania odpowiednio reagować.

Jeszcze jedna warta wspomnienia zasada to wymieniona w zbiorze w § 14 – odnosząca się do sędziów tzw. funkcyjnych:

1. Sędzia powinien wykonywać swoje obowiązki w zakresie administracji sądowej sumiennie, mając na uwadze autorytet urzędu sędziego i dobro wymiaru sprawiedliwości.

2. Sędzia, wykonując funkcje zwierzchnie w sądownictwie, powinien troszczyć się o sprawy organizacyjne w sposób umożli-wiający osiągnięcie najlepszych rezultatów w pracy przy respek-towaniu zasady niezawisłości sędziowskiej.

Przestrzeganie przez sędziów wyżej wymienionych zasad, a także nieuwzględnionych w Zbiorze (§ 5 pkt 1), powinien gwa-rantować zawarty w ustawach ustrojowych wymóg, że do peł-nienia urzędu na stanowisku sędziego powołany może być ten, kto m.in. jest „nieskazitelnego charakteru”. Ustawodawca nie

* Autorka jest sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego.1 R. Tokarczyk, Etyka prawnicza, Warszawa 2009.2 T. Romer, M. Najda, Etyka dla sędziów. Rozważania, Warszawa

2007.

55


określa bliżej, co należy rozumieć pod pojęciem „nieskazitelnego charakteru”, nie wskazuje także narzędzi czy metod badawczych posiadania przez kandydata na sędziego tej cechy, co pozwala uznać, że pozostawia stosującym te przepisy swobodę w inter-pretacji tego wymogu, nieprzekraczającej jednak znaczenia wska-zanej cechy w języku potocznym. Według Słownika języka pol-skiego PWN3 nieskazitelny to „niemający żadnej skazy moralnej; nieposzlakowany; szlachetny; prawy; uczciwy”.

Jak piszą autorki wspomnianego wyżej opracowania: „W dobie zagubienia podstawowych wartości moralnych istnieje potrzeba uświadomienia samym sędziom ogromu spoczywającej na nich odpowiedzialności za losy ludzkie. Odpowiedzialności tej nie da się udźwignąć i właściwie realizować bez zasad etycznych, które muszą być respektowane nie tylko w wykonywaniu obowiązków sędziowskich, ale także w życiu osobistym”.

Domagając się przestrzegania przez sędziów zasad etycz-nych, nie można nie mieć na uwadze, że ich łamanie prowadzi wprost do naruszenia niezawisłości sędziowskiej. Sędzia stron-niczy, interesowny, nieprzyzwoity, naruszający normy prawne i moralne, obyczajowe czy etykietalne, zależny od zewnętrznych czy wewnętrznych wpływów, motywacji, nacisków, niekompe-tentny, nieodpowiedzialny nigdy nie będzie sędzią niezawisłym, niezależnym. Wielostronne uwikłania sędziego czy to będące na-stępstwem jego kontaktów towarzyskich, dążenia do „robienia” kariery, subiektywnego poczucia zależności w hierarchii sądow-niczej wynikającego z obawy przed merytoryczną krytyką czy bę-dącego przejawem zwykłego serwilizmu wobec „mocniejszych”, zaprzeczają jego niezawisłości i niezależności.

NabórPierwszym kryterium, które w wielu przypadkach może nam

pomóc w ocenie sędziego z punktu widzenia wymienionych wy-żej zasad jest sposób naboru kandydatów na sędziów – czy zo-stali sędziami dlatego, że spełniają wymagania ustawowe, czy też, ponieważ są synami, córkami, żonami już orzekających sędziów i wprowadzono ich na ten urząd, gdyż często nie mieli możliwości (z różnych przyczyn) dostania się do innych zawodów prawni-czych? Czy przedstawienie kandydata na sędziego zgromadzeniu sędziów jest gestem dziękczynnym za pomoc w pozytywnej oce-nie bliskich sędziów na studiach, otrzymaniu zatrudnienia czy wynika z powiązań towarzyskich, koleżeńskich, przyjacielskich itp., przy czym rzadko ktokolwiek tak naprawdę docieka czy przedstawiana osoba spełnia wymagania nałożone przez ustawo-dawcę na kandydata na sędziego, a jeżeli nawet – traktuje się te wymogi z przymrużeniem oka, powierzchownie.

Wydawałoby się, biorąc pod uwagę zapisy ustaw ustrojowych sądów, że wymagania stawiane kandydatom na sędziów uniemoż-liwiają pozytywne opiniowanie kandydatów, o których nie moż-na powiedzieć, że cechuje ich nieskazitelny charakter, a od strony merytorycznej, jeżeli chodzi np. o sądownictwo administracyjne – wyróżniają się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie admini-stracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej. Niestety są to tylko „pobożne życzenia ustawodawcy”. Sędziowie wydający opinię o kandydacie często nie mają zbyt dużych wyma-gań, niejednokrotnie wystarczy, że kandydat ma poparcie innych sędziów. Przykłady takiego postępowania można mnożyć.

Czy można mieć pewność, orzekając w składzie z sędzią, który taką drogą trafił do zawodu, że wykonując swoją pracę (ja powie-

działabym raczej – powołanie) będzie kierował się zasadami etyki sędziowskiej?

Samorządność

Na kształtowanie się zasad etyki sędziowskiej u poszcze-gólnych sędziów duży wpływ mają panujące w sądownictwie stosunki zależności. Charakterystyczna jest symbioza panują-ca w większości sądów między prezesami a członkami kolegiów sądów. Wprowadzenie samorządności do sądów miało na celu zwiększenie udziału sędziów i ich wpływu na organizację sądow-nictwa, tymczasem nic się nie zmieniło od czasów PRL. Jak wtedy decydujące słowo miał prezes sądu, tak i obecnie w wielu sądach istnieją jedynie pozory samorządności.

„Samorządność jest formą pozytywną, ale nie we wszystkich warunkach może się sprawdzić”4. Jak wykażę dalej, w sądownic-twie nie sprawdziła się.

Organem sądu z wybieralnymi członkami jest kolegium sądu, a formą samorządu sędziowskiego – zgromadzenie ogólne sę-dziów. Zadania kolegium sądu określa ustawa ustrojowa i polegają one w zasadzie na czuwaniu nad sposobem obiegu spraw w sądzie, przedstawianiu zgromadzeniu ogólnemu sędziów opinii o kandy-datach na stanowiska sędziów, rozpatrywaniu spraw przedstawia-nych następnie zgromadzeniu ogólnemu. Członkowie kolegiów sądów, wybierani przez zgromadzenia ogólne sędziów, często za-pominają o swojej roli i w zamian za różnego rodzaju przywile-je (np. zatrudnienie dziecka, krewnego na stanowisku asystenta, pracownika administracyjnego, tolerowanie sporządzania uza-sadnień wyroków po terminie, przymykanie przez prezesa oczu na wykroczenia dyscyplinarne, poparcie na drodze do awansu itp.) stają się „posłuszni” prezesowi, często przychylnie odnosząc się do posunięć nie zawsze zgodnych z dobrem wymiaru sprawie-dliwości. Kolegium zamiast interesować się zasadami obciążenia sędziów poszczególnych wydziałów, dążyć do jego wyrównania, interesować się potrzebami sędziów w zakresie podnoszenia ich kwalifikacji, wychodzić w tym zakresie z inicjatywą, często ogra-nicza się do popierania przedstawianych inicjatyw prezesa. Nie pomoże poszerzanie zakresu spraw podlegających właściwości kolegiów, jak chce tego Stowarzyszenie Sędziów „Iustitia”, którego członkami w większości są sędziowie funkcyjni, jeżeli w kolegiach zasiadają sędziowie spolegliwi prezesowi, nie mający odwagi do przedstawienia swojego punktu widzenia, dbający o własny in-teres, w przypadkach wyjątkowych – o interes jedynie własne-go wydziału. Niejednokrotnie wskazywałam w publikacjach, że w kolegiach nie powinni zasiadać sędziowie funkcyjni – prze-wodniczący wydziałów, mający na względzie przede wszystkim interes swój i swojego wydziału. Prowadzi to m.in. do sytuacji, w której przewodniczący małego wydziału, z minimalnym obcią-żeniem doprowadza do utworzenia kolejnego stanowiska funk-cyjnego – zastępcy przewodniczącego. Czy dodatek funkcyjny zostanie wypłacony z kieszeni tego przewodniczącego? – niestety z budżetu sądu. Przy niewielkim zakresie obowiązków przewod-niczącego szafowanie pieniędzmi z budżetu państwa i to za zgo-dą zarówno kolegium sądu jak i prezesa świadczy co najmniej o niegospodarności. A gdyby tak przewodniczącego, niedającego sobie ze swoimi obowiązkami wynikającymi z tej funkcji rady,

3 Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1998.4 B. Wildstein, Rzeczp. z 7.10.2008 r.

Lidia Błystak



mimo znacznego odciążenia z obowiązków orzeczniczych, ob-ciążyć kosztami ustanowienia zastępcy? Zapewne ilość etatów funkcyjnych zmalałaby drastycznie.

Asesorzy

Zwracając uwagę na brak samodzielności i odwagi realizowa-nia przypisanej roli kolegiów jako przykład chcę podać tylko jedną sytuację: powoływania asesorów, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2007 r. (SK 7/06) orzekającego o nie-konstytucyjności instytucji asesorów, którego wejście w życie, co prawda, odroczono z osiemnastomiesięcznym terminem, jednak szczególnie dla sądów legalności jakimi są sądy administracyjne, oczywistego w swojej wymowie. Zresztą mianowanie asesorów w tamtym czasie, po wyroku TK, co było także przedmiotem uwag prasowych, następowało powszechnie. Czy dla stosujących prawo i stojących na straży legalizmu sędziów orzeczenie TK nie powinno skutkować zaniechaniem tworzenia dalszych fak-tów, prowadzących do naruszenia Konstytucji? Niestety zdarzało się, że nie tylko mianowanie asesorów następowało mimo treści wyroku TK, lecz dodatkowo z naruszeniem obowiązku ogłasza-nia o ilości wolnych miejsc na asesorów, celowo wprowadzając w błąd ewentualnych kandydatów (jedno z miejsc zarezerwowane zostało dla osoby „ustosunkowanej”). Pozostaje postawić pytanie, gdzie byli członkowie kolegium? Na zgłoszone zastrzeżenia na zgromadzeniu ogólnym, to członek kolegium bronił naruszenia przepisów. Tak otwiera się drogę do zostania sędzią w przyspie-szonym trybie osobom mającym odpowiednie powiązania. A co na to zgromadzenie sędziów? Także nie widzi naruszenia prawa. A może widzi naruszenie zasad etyki sędziowskiej? Niestety, fakty o tym nie świadczą.

Postępowanie prezesów sądów ocenił trafnie prof. Zbigniew Hołda – wiceprezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka: „Po-wołanie nowych asesorów byłoby kpiną z wyroku Trybunału Konstytucyjnego”. W sądownictwie administracyjnym kpiną chyba nie jest, skoro asesorzy zostali powołani, a obecnie są sę-dziami. Czy takie postępowanie może ugruntowywać zaufanie do sądownictwa?

Inna sytuacja, w zamian za odstąpienie od wszczynania po-stępowania dyscyplinarnego wobec sędziego – członka kole-gium, wydaje on pozytywną opinię o ustosunkowanym asesorze – kandydacie na sędziego, wbrew głoszonej wcześniej negatywnej opinii. I znów – takich przypadków można przywołać zapewne więcej.

Czy składające się z takich członków kolegium zasługuje na poszerzenie spektrum spraw podlegających jego decyzyjności czy opiniom? Z pewnością nie, przynajmniej do czasu, gdy prezesi sądów będą mogli realizować swoją władzę w myśl zasady „dziel i rządź”, a członkowie kolegiów dla kariery, pobłażania w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej, czy innych bardziej prozaicz-nych korzyści (zatrudnienie dziecka, otrzymanie nowego kompu-tera, lepszego gabinetu, pokrycie kosztów wycieczki zagranicznej) nie będą wypełniali swoich zadań uczciwie.

Zgromadzenia ogólne

Niestety także zgromadzenia ogólne bardzo często nie speł-niają nadanej im i oczekiwanej roli. Sędziowie nie są zaintere-

sowani przedstawianiem swoich poglądów na konkretne sprawy, dyskusja sprowadza się do zabierania głosu przez te same z reguły osoby. Jakiekolwiek głosy krytyczne budzą niechęć, bo trzeba się zaangażować, posiadać jakieś stanowisko, wygłosić je, wdać się w spór, a przecież czas ucieka, trzeba do domu, można się nara-zić. Poddanie opiniowaniu zgromadzenia sędziów kandydatów na sędziów prowadzi do doboru towarzyskiego, a nie rzetelnej oceny ich przydatności. Jedynym problemem, który jest w stanie zmobilizować sędziów do działania jest kwestia wynagrodzeń. Wyraźnie widać to było, gdy co kilka miesięcy ogłaszano śmiesz-ne akcje protestów w formie „dni bez wokandy”. Także inicjowane przez Stowarzyszenie „Iustitia”. Należałoby postawić pytanie, czy postawa taka nie narusza zasad etyki sędziowskiej? Czy pustymi słowami pozostaje zasada wyrażona w § 2 i 4 Zbioru zasad?

Dysproporcje

A z drugiej strony, czy nie narusza zasad konstytucyjnych mil-czenie albo wręcz obrona sytuacji rażącej dysproporcji między wynagrodzeniami sędziów różnych sądów, odwrotnie propor-cjonalnej do obciążających tych sędziów obowiązków? Czy rzeczywiście można takiej postawy bronić powołując się na in-stancyjność sądownictwa, względnie jego specyfikę? Jak daleko może sięgać taktyka obrony swojego status quo wbrew wszelkim zasadom, którymi powinni kierować się sędziowie? Czy porówna-nie obciążenia sędziów i ciężaru gatunkowego spraw rzeczywiście daje podstawę do różnicowania zarobków wykonujących tę pracę sędziów? Nie ma znaczenia pozycja ustrojowa sądów w systemie wymiaru sprawiedliwości. I dalej, czy etyczne jest różnicowanie (znaczne) stanowisk szeregowych sędziów w stosunku do stano-wisk funkcyjnych i to nie tylko wysokimi dodatkami funkcyjnymi, ale przede wszystkim zakresem zadań – minimalnym udziałem w orzekaniu, korzystaniem z innych, niczym nieuzasadnionych przywilejów prowadzących, moim zdaniem, nawet do naruszenia niezawisłości sędziowskiej. Uzasadniona wydaje się teza, że ist-niejące dysproporcje między wynagrodzeniami i obciążeniem pracą sędziów różnych sądów naruszają ład Konstytucyjny.

Z analizy obciążenia sędziów sądów administracyjnych wynika, że w 2008 r. na sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego przypadał miesięczny wpływ od 5,76 do 12,30 spraw (WSA we Wrocławiu – 7,28; WSA w Szczecinie – 7,28; WSA w Olszty-nie – 7,27; WSA w Poznaniu – 8,32; WSA w Rzeszowie – 7,76; WSA w Lublinie – 7,80; WSA w Gorzowie – 8,32; WSA w Gliwi-cach – 11,41; WSA w Białymstoku – 9,87; WSA w Gdańsku – 6,08; WSA w Bydgoszczy – 8,28, WSA w Opolu – 5,76; WSA w Ło-dzi – 8,65; WSA w Kielcach – 7,78; WSA w Krakowie – 9,32; WSA w Warszawie – 12,30), co daje przeciętnie na sędziego wpływ miesięczny 8,34 sprawy. Ilość spraw podlegających roz-poznaniu merytorycznemu faktycznie jest mniejsza co najmniej o 1/3 w związku z rozstrzygnięciami poza rozprawą.

Jak wynika z powyższego w wielu sądach zaledwie wystarczy spraw na wyznaczenie jednej sesji w miesiącu. Warto przy tym zauważyć, że ustalone pensum na sędziego wynosi 16 spraw do rozpoznania na rozprawie, czego nie osiąga żaden z sądów. Bez względu na fakt, że wykazane obciążenia wskazują na przeeta-tyzowanie kadry sędziowskiej sądów administracyjnych, wystę-puje się z wnioskami o nowe nominacje sędziowskie (w szcze-

57


gólności dotyczyło to asesorów). O tym stanie sądownictwa administracyjnego doskonale jest poinformowany Prezydent Rzeczypospolitej, Minister Sprawiedliwości, a także niewątpliwie Krajowa Rada Sądownictwa, w którym to gremium zasiada trzech przedstawicieli sądów administracyjnych. Nieobciążona kadra sędziowska w wojewódzkich sądach administracyjnych powinna być w znacznie szerszym zakresie niż dotychczas wykorzystana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak drastyczny spadek ob-ciążenia sądów I instancji musi skutkować spadkiem spraw do rozpoznania w sądzie II instancji. Ale czy kogoś to obchodzi, czy odpowiedzialne za ten stan rzeczy osoby w państwie przykładają do tego wagę? Przecież pieniądze na wynagrodzenia dla sędziów idące w tysiące złotych na jednego sędziego sądu I instancji i kil-kanaście tysięcy na sędziego NSA nie pochodzą z kieszeni tych przedstawicieli sądownictwa i państwa.

Krajowa Rada Sądownictwa

Z założenia wydaje się, że wolnymi od „grzechu” łamania ustalonych reguł – zasad etyki sędziowskiej powinni być ich autorzy – przedstawiciele Krajowej Rady Sądownictwa. Także w tym przypadku teoria mija się z praktyką. Wielokrotnie na łamach „Rzeczpospolitej” pisałam o występowaniu przez KRS z wnioskami do Prezydenta RP o powoływanie sędziów według kryteriów znanych tylko członkom Rady, nieznajdujących od-zwierciedlenia w opiniach zgromadzeń sędziów. Wystarczy porównać protokoły z głosowania na zgromadzeniach ogólnych sędziów poszczególnych sądów okręgowych z wnioskami KRS do Prezydenta RP i mamy dane. Decyzje KRS często są uzależnione od tego, który z członków tego gremium opowiada się za kan-dydaturą na sędziego i jaką ma siłę przebicia. Niestety znane są mi przypadki odpadnięcia kandydatury na sędziego ze względów formalnych, których brak przy kolejnym podejściu już nie był istotny, czy też sytuacja, w której kandydat na sędziego powołuje się publicznie na przyrzeczenie otrzymania nominacji udzielone przez członka KRS. Zapewne ten kandydat w swojej pracy będzie kierował się zasadami etyki sędziowskiej!

Czy rzeczywiście Krajowa Rada Sądownictwa ma prawo, bez uzasadnienia, nie uwzględnić przy występowaniu z wnioskami o nominacje sędziowskie, stanowiska zgromadzenia ogólnego sądu? Jakie i z jakiego źródła, poza oficjalnie dostępnymi także zgromadzeniu sędziów, dane są w posiadaniu członków Krajowej Rady Sądownictwa – poufne, szeptane przez tych, którzy mają możliwości wpływania na decyzje Rady. A gdzie są członkowie Rady spoza sądownictwa, jaka rzeczywiście jest ich rola? Czy ogranicza się jedynie do podnoszenia ręki w trakcie głosowania?

Warte podkreślenia jest podjęta przez ustawodawcę próba ograniczenia decyzyjności Krajowej Rady Sądownictwa mającej wpływ na niezależność sędziów w wyniku uchwalonych w 2007 r. ustaw. Po pierwsze, wprowadzono zmiany uniezależniające sę-dziego podejmującego decyzję o pozostaniu w służbie po ukoń-czeniu 65. roku życia od decyzji KRS. Po drugie, sędziowie uzy-skali prawo odwołania się do Sądu Najwyższego od uchwały Rady dotyczącej praw lub obowiązków sędziego. Obydwa rozwiązania są znacznym krokiem na drodze niezależności sędziów.

Niestety uchwalona zmiana ustawy o ustroju sądów powszech-nych, dotycząca zakazu łączenia stanowiska prezesa lub wicepre-zesa sądu ze stanowiskiem wybieralnego członka KRS została uznana przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 18.7.2007 r.

za niezgodną z Konstytucją. Naruszeniem zasad etyki sędziow-skiej, moim zdaniem, było skierowanie przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego w trybie pilnym, na rozprawę, wniosku KRS o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 25a ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych – przepisu, który uchwalony usta-wą z 16.3.2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów po-wszechnych, zakazywał łączenia funkcji prezesa lub wiceprezesa sądu z członkostwem w KRS. Co prawda, regulamin Trybunału Konstytucyjnego zezwala prezesowi TK na zarządzenie rozpa-trzenia wniosku w innej kolejności, niż kolejność wpływu (co jest zasadą), jednak przepis regulaminu wymaga, aby były to „uza-sadnione wypadki”. Decyzja prezesa Trybunału o rozpatrzeniu wniosku w innej kolejności nie może być dowolna, szczególnie w konfrontacji z oczekującymi na rozpoznanie przez TK wnio-skami, pytaniami prawnymi czy skargami konstytucyjnymi doty-czącymi żywotnych spraw obywateli, mającymi niejednokrotnie rozstrzygające znaczenie dla orzecznictwa sądów. W pośpiechu towarzyszącym rozpoznaniu przez TK omawianego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa dostrzegam naruszenie zarówno etyki sędziowskiej, jak i zasady niezawisłości sędziowskiej.

Równe traktowanie jest wpisane w istotę demokratycznego państwa prawa i niezawisłość sędziowską, warto w tym miejscu przywołać słowa prof. Marka Safjana5, że: „Także od nas samych, od naszej codziennej postawy zależy, czy potrafimy w sobie zabić Orwellowski podział na równych i równiejszych”.

Zresztą determinacja z jaką członkowie Krajowej Rady Sądownictwa – prezesi sądów, walczyli z wprowadzonymi, no-wymi zapisami ustaw, zakazem łączenia funkcji prezesa z funk-cją członka KRS nie pozostawia wątpliwości, że w walce tej nie chodziło ani o interes sądownictwa i jego właściwą reprezentację, ani też o rzeczywistą działalność Krajowej Rady Sądownictwa.

W dalszym ciągu uważam, że stanowisko moje odnośnie do łączenia tych funkcji, które znalazło oparcie w opisanej wyżej zmianie ustawy, jest właściwe, prowadzące do wyeliminowania patologii, które w takiej sytuacji mogą wystąpić.

Kwestia łączenia wskazanych stanowisk w administracji sądów z członkostwem w KRS ma zasadniczy aspekt – ciągłej nieobec-ności funkcyjnego członka Rady – prezesa sądu – w miejscu pra-cy. Stanowisko prezesa sądu wymaga codziennej jego obecności w sądzie. W przeciwnym razie nasuwa się jedyny wniosek – czy rzeczywiście prezes jest potrzebny w zarządzaniu sądem? Jaka jest jego rola skoro jego obecność w pracy ogranicza się do 4–5 dni w miesiącu i stan ten trwa od co najmniej 2 lat? Jak jest realizowa-na zawarta w cytowanym § 14 zasada etyczna – sumienne wyko-nywanie obowiązków w zakresie administracji, z uwzględnieniem dobra wymiaru sprawiedliwości? Czy etyczne jest pobieranie wynagrodzenia za niewypełnienie obowiązków (wynagrodzenie prezesa wynosi ok. 20 tys. zł miesięcznie, do tego dochodzą apa-naże związane z pracami w KRS)? Czy wystarczy duch prezesa, aby zasada ta została zrealizowana? W sądzie, w którym prezesem jest członek KRS, pracę jego wykonuje dwóch wiceprezesów. Dla porównania w wielu sądach okręgowych, obejmujących swoim zakresem wiele sądów rejonowych i zatrudniających ponad stu i więcej sędziów, a także w wielu sądach apelacyjnych funkcjonuje tylko jeden wiceprezes.

Na marginesie trzeba dodać, że ten sam problem dotyczy sę-dziów funkcyjnych – wiceprezesów, przewodniczących wydzia-

5 M. Safj an, Czy Temida jest ślepa, „Newsweek” z 26.8.2007 r.

Lidia Błystak



łów i ich zastępców. Za wykonywanie funkcji – kierowanie sądem, wydziałem pobierają oni wysokie dodatki, orzekając w ograni-czonym wymiarze. Często trudno jednak ich zastać w sądzie, w czasie pracy „dorabiają sobie” prowadząc szkolenia, wykłady, bardziej dbając o dobro własnej kieszeni niż o dobro wymiaru sprawiedliwości w szczególności sądu, w którym pracują.

Tymczasem wspomniany wyżej przepis § 14 zasad etyki za-wodowej sędziów, wymaga od sędziego wykonującego obowiązki w zakresie administracji sądowej i funkcji zwierzchnich w sądow-nictwie sumienności, zabiegania o sprawy organizacyjne w spo-sób umożliwiający osiągnięcie najlepszych rezultatów w pracy, zważania na autorytet urzędu sędziego i dobro wymiaru spra-wiedliwości.

Dobrze, że tylko niektórych prezesów (tym razem sądu okrę-gowego) stać na taki cynizm, jak stwierdzenie, że obowiązki członka KRS wykonuje w czasie wolnym. Ciekawe – w nocy, w święta czy też w czasie urlopu?

Nie bez znaczenia jest także wykorzystywanie przez prezesa – członka KRS środków budżetowych przyznanych konkretnemu sądowi na pokrycie potrzeb Krajowej Rady Sądownictwa zwią-zanych np. z konferencjami, co stanowi naruszenie dyscypliny budżetowej wiążące się z odpowiedzialnością prezesa. Dopiero od 2007 r. KRS posiada własny budżet. Myślę zresztą, że także wykonanie tego budżetu powinno podlegać szerokiej społecznej kontroli (nie tylko Sejmu), szczególnie pod kątem przydatności dokonywanych wydatków dla sądownictwa i sędziów.

Budżet

Kolejnym przykładem naruszenia wymienionej zasady etyki sędziowskiej jest sprawa gospodarowania budżetem państwa przez administrujących sądem – przekraczanie dyscypliny bud-żetowej przez swobodne wydawanie środków na cele niezwią-zane z sądem, refundowanie wycieczek zagranicznych osobom wybranym (stale tym samym, przeważnie funkcyjnym), bez po-wiadamiania sędziów szeregowych o możliwości wzięcia udzia-łu w organizowanych wycieczkach, występowanie z wnioskami o nominacje wciąż nowych sędziów w sytuacjach, gdy w sądach występuje przeetatyzowanie, tworzenie stanowisk funkcyjnych bez uzasadnienia zakresem obciążenia sądu, organizowanie kon-ferencji bez rozeznania potrzeb sędziów, konferencji które nicze-go istotnego nie wnoszą poza ewentualną integracją, dokonywa-nie zakupów luksusowych samochodów w ilościach zbędnych sądowi, wykorzystywanie samochodów do celów prywatnych prezesa i jego rodziny itd.

Przykłady naruszeń zasad etyki sędziowskiej można mnożyć. Wystarczy wskazać na dowolną, a w niektórych wypadkach wręcz contra legem interpretację i stosowanie przepisów rozporządze-nia Ministra Sprawiedliwości z 11.4.2003 r. w sprawie sposobu planowania i wykorzystywania środków na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych sędziów oraz warunków przyznawania pomo-cy finansowej z tych środków6, skutkiem której środki z budżetu państwa wykorzystywane są wbrew założeniom, do pomnażania majątku sędziów, budowy domów oddalonych od miejsca pracy kilkadziesiąt kilometrów, przybierają charakter funduszu posa-gowego dla ich dzieci, wydawane są na remonty mieszkań dzieci, zakup samochodów i inne. Trudno zgodzić się z, użyję ponownie tego słowa, cynicznym uzasadnieniem wygłoszonym przez sędzie-go – prezesa sądu – że przydzielanie pożyczek mieszkaniowych

sędziom uzasadnia fakt, że „banki są stronami w procesie, a więc zaciąganie kredytów może wpływać na bezstronność sędziego”. Co zatem z zaciągniętymi przez sędziów kredytami na zakup sa-mochodu, mebli itp.? Czy oznacza to, że sędziowie ci są stronni-czy w sytuacji, gdy stroną w procesie jest konkretny bank?

Urlop na poratowanie zdrowia?

Kolejnym problemem jest wykorzystywanie przez sędziów płatnego urlopu na poratowanie zdrowia. Urlop ten jest często wykorzystywany w celu pisania habilitacji, komentarzy. Wie o tym prezes sądu, wiedzą członkowie kolegium, a także koledzy – sę-dziowie. „Chorzy” sędziowie w czasie płatnego urlopu prowadzą zajęcia na uczelniach, dla aplikantów adwokackich, radcowskich, urzędników skarbowych. Czy rzeczywiście sędzia potrzebujący urlopu na poratowanie zdrowia powinien pracować na dwóch etatach (dotyczy to przede wszystkim sędziów naukowców)? A co z etyką, nie tylko tego sędziego, ale także lekarza wydającego opi-nię o stanie zdrowia sędziego występującego o taki urlop.

Podsumowanie

Sumienność, uczciwość, rzetelność – to m.in. cechy człowieka nieskazitelnego charakteru, niestety nie zawsze są one cechami sędziów. Oczywiście są sędziowie uczciwi, odważni, krytycz-nie oceniający to co dzieje się w środowiskach sędziowskich. Dostrzegają panujące układy, poplecznictwo, nepotyzm, aseku-ranctwo, karierowiczostwo, panujący marazm. Jednak niewielu z nich ma odwagę o tym głośno mówić. Część, tkwiąc w tym „ki-sielu” niemocy, nie widzi możliwości naprawy tego stanu rzeczy, część dostrzegając tę sytuację, nie ma odwagi na podjęcie starań w celu jej przezwyciężenia, bojąc się środowiskowego ostracy-zmu, mając świadomość czym się kończy wypadnięcie z łask.

Jeszcze raz podkreślam, nikt nie może spodziewać się, że sę-dzia będzie niezawisły, jeżeli jego droga do tego zawodu wiedzie poprzez układy, a nie własne zasługi i pracę, jeżeli korzystając z różnego rodzaju przywilejów uzyskuje je z pominięciem innych, w wyniku naruszenia prawa! Przyjdzie kiedyś czas, że osoba pro-tegująca kandydata na sędziego wystawi mu rachunek. Gorzej, gdy zapłata rachunku będzie wymagała poświęcenia interesu strony procesu. Mówi się o uczynieniu zawodu sędziowskiego koroną prawniczej kariery, czy sędziowie, o których piszę, pozo-stawiają złudzenia co do blasku takiej korony?

Jak pisze prof. R. Tokarczyk7: „Krytyka publiczna niemoral-ności i nieprawości sędziów, szczególnie poprzez media, może nabierać znaczenia głównego zaczynu ich faktycznej, a nie tylko deklaratywnej, odpowiedzialności”. Przede wszystkim jednak po-winniśmy sami spojrzeć na siebie krytycznie, przecież zobowią-zuje nas do tego rzekomo cechujący nas nieskazitelny charakter.

Może najwyższy czas, o czym już wielokrotnie pisał z troską przeprowadzając rzetelną analizę istniejącego stanu rzeczy, sę-dzia Jacek Ignaczewski, przestać zamiatać problemy sądownictwa i sędziów pod dywan, a podjąć próby reorganizacji sądownictwa, a co za tym idzie – zawodu sędziego. Pozbyć się pozostałej po PRL spuścizny w postaci skostniałej organizacji sądownictwa, struktu-

6 Dz.U. Nr 80, poz. 727 ze zm.7 R. Tokarczyk, op. cit.

59


ry, która narusza niezawisłość i niezależność sędziowską, dopuścić myśl, że zawód sędziego to jeden zawód, bez rozgraniczania go na sędziów sądów powszechnych i wszelkiego rodzaju sądów spe-cjalnego przeznaczenia i instancji, że wynagrodzenie sędziego po-winno być takie samo dla wszystkich sędziów, a uhonorowaniem doświadczenia i wiedzy sędziego powinno być jego awansowanie do sądu wyższej instancji i przysługująca wysługa za lata pracy w służbie. Wprowadzić wreszcie zdrowe zasady naboru kadry sędziowskiej – konkursy rozstrzygane przez powołane do tego, niezależne instytucje, pozbawione wpływu tatusiów, mamuś i in-nych zainteresowanych osób, ale także Ministra Sprawiedliwości (jeżeli chodzi o sądownictwo powszechne). Dotychczasowy spo-sób powoływania sędziów, odnoszący się do wszystkich sądów, jest testem na popularność, plebiscytem. Czego boją się sędziowie protestujący przeciwko poddaniu kandydatów na sędziów kon-kursowi ocenianemu przez niezależne gremium?

Uwagi będące przedmiotem niniejszych rozważań zbiegają się z realistyczną oceną środowiska sędziowskiego i jego proble-mów, zawartą w rozprawie prof. Andrzeja Gaberle „Rozważania o prawie i sądownictwie”8, która wskazuje także sposób na ich rozwiązanie.

Myślę, że warto, po przeczytaniu tego artykułu wrócić do roz-poczynających go rozważań teoretycznych nad wzorcem etycz-nym sędziego i przytoczonych przeze mnie reguł zawartych w Zbiorze zasad etyki zawodowej sędziów i odpowiedzieć sobie na pytanie, czy rzeczywiście świat sędziów jest taki jak przedstawio-ny, czy cechy osobowe, które są przypisane określeniu charakteru jako „nieskazitelny” są cechami moimi, kolegów – sędziów czy też sędziów przeze mnie obserwowanych, mi znanych? Słuszne są opinie zarzucające sądom funkcjonowanie zgodne z utrwalo-nymi przez latami zasadami, sędziom – dążenie do dostosowania rzeczywistości do siebie, a nie siebie do rzeczywistości, wycho-wywanie i powoływanie nowych kadr będące odzwierciedleniem

istniejącego stanu rzeczy. Czy ktoś ma wątpliwości, że sędzia uzy-skujący powołanie do służby drogą przeze mnie opisaną, będzie postępował inaczej? Taki otrzymał wzorzec i trudno się dziwić, że poza ten wzorzec, zaprzeczając samemu sobie, nie wychyli się.

Wiem, że wielu sędziom nie podoba się otwarte pisanie i przedstawianie stosunków panujących w sądownictwie, bo ich zdaniem wskazywanie publicznie problemów „narusza” autorytet i dobro sądu. „Medialny szum nie służy sędziom”!

Tak rzeczywiście, medialny szum nie służy sędziom! A w me-diach wciąż mówi się i pisze o sądach. Warto przypomnieć sprawy prezes sądu, w którym sądzony był jej mąż, sprawę z przed wielu lat, w której postępowanie o podział majątku wspólnego syna pro-wadziła jego matka, sprawę „małej Róży”, sędziego podejrzanego o umorzenie zaległości podatkowych w zamian za łapówki, jazdy sędziów pod wpływem alkoholu czy przekraczających dozwolo-ną prędkość, wypadki spowodowane przez sędziów – kierowców, a ostatnio sprawy, w której przez ogłoszenie w prasie poszukuje się ponad dwustuletniej kobiety w celu uznania jej za zmarłą, czy uznania za dopuszczalne „zabijanie psów na smalec”. A to tylko niektóre z tych spraw, które ujrzały światło dzienne dzięki reakcji społeczeństwa (także dziennikarzy).

Właśnie taki szum nie służy sędziom, szum, który ośmiesza sądownictwo, podważa autorytet sędziów, ukazuje niski poziom orzekania, a także niski poziom moralny sędziów.

Nie jest mi łatwo pisać o tym wszystkim, tym bardziej, że za kilka lat moja kariera czynnego sędziego zakończy się. Jednak w sytuacji, gdy nie ma adresata, do którego można się zwrócić, wskazać na istniejący stan rzeczy, który sądownictwu nie służy i domagać się reakcji, nie widzę innej drogi. Tak rozumiem inte-res sędziego i sądu. g

8 A. Gaberle, Rozważania o prawie i sądownictwie, Kraków 2005.

Lidia Błystak

Dodatki specjalne do „Monitora Prawniczego”:

Odpowiedzialność członków organów spółek kapitałowych– spojrzenie z polskiej i niemieckiej perspektywy,A. Szafrański, A. Nowacki, F. Steffek, M. Lutter – MoP Nr 1/2010

Nowelizacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,M. Sieradzka, M. Szydło, M. Zdyb – MoP Nr 17/2009

Nowelizacja KSH reformująca niektóre założenia instytucji kapitałuzakładowego, M. Romanowski, A. Opalski – MoP Nr 14/2009

Prawo ochrony środowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych,B. Draniewicz – MoP Nr 13/2009

Orzecznictwo sądów w zakresie prawa własności przemysłowej – okiem praktyków, red. A. Tomaszek, A. Gołębiowska – MoP Nr 10/2009 Prawo energetyczne – zagadnienia praktyczne,

M. Sieradzka, M. Szydło, J. Michalak-Królicka, O. Filipowski – MoP Nr 9/2009 Kodeks spółek handlowych po nowelizacjach z 2008 r.,

E. Skibińska – MoP Nr 8/2009 Nowelizacja Kodeksu spółek handlowych w sprawie wykonywania

niektórych praw akcjonariuszy spółek notowanych na rynkuregulowanym, M. Romanowski, A. Opalski – MoP Nr 7/2009

Współczesne tendencje w prawie arbitrażowym – materiałyz Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej – MoP Nr 1/2009

DODATEK do MoP 7/2009

1

NOWELIZACJA KSH

W dniu 5.12.2008 r. została uchwalona zmiana ustawy – Kodeks spółek handlowych 1

zawierająca implementację do prawa polskiego postanowień Dyrektywy 2007/36/WE

Parlamentu Europejskiego i Rady z 11.7.2007 r. w sprawie wykonywania niektó-

rych praw akcjonariuszy spółek notowanych na rynku regulowanym 2. Przepisy

ZmKSHU wchodzą w życie 3.8.2009 r. Implementacja Dyrektywy została powierzona

Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego. Projekt zmian przygotował zespół prob-

lemowy w składzie Michał Romanowski (przewodniczący), Adam Opalski i Krzysztof

Grabowski.

NowelizacjaKodeksu spółek handlowych

w sprawie wykonywania niektórych

praw akcjonariuszy spółek notowanych

na rynku regulowanym

BEZPŁATNY DODATEK

do Monitora Prawniczego Nr 7/2009

prof. dr hab. Micha Romanowski*, dr hab. Adam Opalski**

Redakcja:Piotr Grabarczyk – redaktor naczelny

Izabela PolitowskaAdres redakcji:

Wydawnictwo C.H. Beck

ul. Bonifraterska 17

00-203 WarszawaTel.: (022) 33 77 600

Fax: (022) 33 77 602

www.monitorprawniczy.pl

[email protected]

Spis treściOgólne założenia metodologiczne

przyjęte w zakresie implementacji

Dyrektywy ...................................................... 1

1. Uwarunkowania i cel Dyrektywy ............ 1

2. Sposób i zakres implementacji

Dyrektywy ...................................................... 2

3. Miejsce implementacji Dyrektywy:

KSH czy ustawa o ofercie publicznej ........... 3

Szczegółowe zmiany przepisów KSH

1. Terminy i sposób zwołania walnego

zgromadzenia ................................................. 3

2. Uprawnienia dotyczące zwołania

walnego zgromadzenia, uzupełniania

porządku obrad i przedstawiania

projektów uchwał .......................................... 5

3. Dzień rejestracji uczestnictwa

w walnym zgromadzeniu (record date) ....... 8

4. Udział w walnym zgromadzeniu za poś-

rednictwem środków elektronicznych .......10

5. Głosowanie korespondencyjne ...............11

6. Głosowanie przez pełnomocnika ...........12

7. Obowiązki publikacyjne dotyczące

wyników głosowań .......................................17

8. Prawo akcjonariusza do informacji .......18

9. Pozostałe zmiany ......................................20

Wejście w życie ustawy ...............................20

Ogólne za o enia metodologiczne przyj te

w zakresie implementacji Dyrektywy

1. Uwarunkowania i cel Dyrektywy

Z art. 249 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) wynika, że

dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie w zakresie celu, który powinien zostać

osiągnięty. Państwa Członkowskie mają jednak pozostawioną swobodę co do wyboru

form i metod (środków) prowadzących do osiągnięcia celów dyrektywy. Swoboda w za-

kresie implementacji dyrektywy jest zatem ograniczona celem jej wydania. W odnie-

sieniu do dyrektyw dotyczących prawa spółek przyjmuje się, że celem ich wydawania

jest, z jednej strony, ochrona interesów wspólników (akcjonariuszy) spółek oraz osób

trzecich, pozostających w relacjach ze spółkami (art. 44 ust. 2 lit. g) TWE, stanowiący

zasadniczą podstawę działań harmonizacyjnych), z drugiej zaś zbliżanie prawodaw-

stwa Państw Członkowskich w stopniu niezbędnym dla funkcjonowania wspólnego

rynku (art. 3 ust. 1 lit. h) TWE).

Przyczyną przyjęcia Dyrektywy jest dążenie ustawodawcy europejskiego do po-

prawy ładu korporacyjnego publicznych spółek akcyjnych działających w Unii

Europejskiej. Ład korporacyjny oznacza, najogólniej rzecz biorąc, system instytu-

cji, za pomocą których spółki publiczne są zarządzane i nadzorowane. Na przestrzeni

* Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, członek Komisji Kodyfi kacyjnej Prawa Cywilnego,

przewodniczący zespołu problemowego KKPC ds. implementacji dyrektywy o prawach akcjo-

nariuszy, wspólnik w Kancelarii Romanowski i Wspólnicy.

** Adiunkt Uniwersytetu Warszawskiego, członek zespołu problemowego KKPC ds. imple-

mentacji dyrektywy o prawach akcjonariuszy.

1 Ustawa z 5.12.2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz ustawy o obrocie

instrumentami – Dz.U. z 2009 r. Nr 13, poz. 69; dalej jako: ZmKSHU.

2 Dz.Urz. L Nr 184/17 z 14.7.2007 r.; dalej jako: Dyrektywa.


1

AKTUALNE PROBLEMY PRAWA HANDLOWEGO

Uwagi wstępnePrzepisy ustawy – Kodeks spółek handlowych, stanowiące

jeden z głównych filarów prawa prywatnego gospodarczego,

obowiązują już siedem lat i każdego dnia pojawiają się nowe

problemy oraz zagadnienia prawne wywołujące wśród przedsta-

wicieli praktyki, jak również jurysprudencji, wiele wątpliwości.

W następstwie niezbędne jest prowadzenie dyskusji o charakte-

rze naukowym zwłaszcza przez młodą kadrę, ściślej pracowni-

ków naukowo-dydaktycznych prowadzących badania (analizy)

naukowe ze znamienitymi gremiami uczonych. W tym przypad-

ku zakres panelu objął aktualne problemy prawa handlowego,

w szczególności prawa spółek handlowych – traktowanego jako

odrębna dyscyplina badawcza i dydaktyczna prawa cywilnego.

Uczestnikami spotkania byli pracownicy naukowi z Katedry

Prawa Handlowego Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego

i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana

Pawła II w Lublinie, w szczególności: dr Andrzej Herbet,

Dariusz Bucior, Rafał Ostrowski, Paweł Popardowski, Paweł

Zdanikowski, jak również z Katedry Prawa Gospodarczego

Prywatnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu

* Autorka jest pracownikiem naukowym Instytutu Nauk Prawnych PAN.

Aktualne problemy prawa

handlowego, w szczególności

prawa spółek handlowych,

na tle najnowszego

orzecznictwa Sądu Najwyższego

– dyskusja panelowa z udziałem twórców Kodeksu spółek handlowych:

prof. dr. hab. S. Sołtysińskiego, prof. dr. hab. A. Szajkowskiego,

prof. dr. hab. A. Szumańskiego oraz prof. dr. hab. J. Szwaji

(Warszawa, 13.11.2007 r., Instytut Nauk Prawnych PAN)BEZPŁATNY DODATEK


Magdalena Wróbel*

Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, w szczególności:

dr Monika Tarska (także INP PAN), dr Aleksandra Gawrysiak-

-Zabłocka, Tomasz Szczurowski. Jednocześnie ze strony Instytu-

tu Nauk Prawnych PAN w Warszawie udział wzięli, m.in.

pracownicy naukowi Zakładu Polskiego i Europejskiego Prawa

Prywatnego, w szczególności: dr Barbara Bajor, dr Grzegorz

Nita-Jagielski, Magdalena Wróbel, dr Helena Żakowska-Hen-

zler, a także liczni doktoranci oraz prawnicy-praktycy, m.in.

dr Marcin Asłanowicz.

Specjalnymi gośćmi panelu byli twórcy KSH: prof. dr hab.

Stanisław Sołtysiński (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza),

prof. dr hab. Andrzej Szumański (Uniwersytet Jagielloński),

prof. dr hab. Janusz Szwaja (Uniwersytet Jagielloński, Krakow-

ska Szkoła Wyższa im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego), a tak-

że prof. dr hab. Andrzej Bierć (kierownik Zakładu Polskiego

i Europejskiego Prawa Prywatnego INP PAN). Seminarium stu-

diów doktoranckich otworzył i prowadził prof. dr hab. Andrzej

Szajkowski (INP PAN, KUL). Obecni przedstawiciele nauki

przed wprowadzeniem do dyskusji zachęcali młodych badaczy

do twórczej krytyki ich poglądów.

fot. J

oann

a Gab

a


1

KSH PO NOWELIZACJACH

W wyniku czterech nowelizacji w 2008 r. (ustawy z 13.6.2008 r., 23.6.2008 r., 23.10.2008 r., 5.12.2008 r.) przepisy Kodeks

spółek handlowych zostały istotnie zmienione.

Nowe rozwiązania wprowadzone do przepisów KSH dotyczą przede wszystkim spółek kapitałowych w trzech obszarach

zagadnień, tj. instytucji kapitału zakładowego,

zasad funkcjonowania walnego zgromadzenie akcjonariuszy oraz

transgranicznego łączenia się spółek.

Ponadto, wprowadzone zostały zmiany dotyczące spółek osobowych m.in. zniesienie obowiązku przekształcenia spółek

cywilnych w spółki jawne.

Celem niniejszej publikacji jest prezentacja najistotniejszych aspektów nowelizacji z 2008 r., wskazanie podstaw w przepi-

sach prawa wspólnotowego (w przypadku przepisów implementujących dyrektywy wspólnotowe) oraz przedstawienie intencji

ustawodawcy (stąd liczne odniesienia do treści uzasadnień poszczególnych ustaw zmieniających przepisy KSH).

Kodeks spółek handlowych

po nowelizacjach z 2008 r.

BEZPŁATNY DODATEK


dr Ewa Skibi ska*

Redakcja:Piotr Grabarczyk – redaktor naczelny

Izabela PolitowskaAdres redakcji:

Wydawnictwo C.H. Beck

ul. Bonifraterska 17

00-203 WarszawaTel.: (022) 33 77 600

Fax: (022) 33 77 602

www.monitorprawniczy.pl

[email protected]

Spis treści1. Nowelizacja z 13.6.2008 r. ......... 1

2. Nowelizacja z 25.4.2008 r. ......... 10

3. Nowelizacja z 23.10.2008 r. ....... 27

4. Nowelizacja z 5.12.2008 r. ......... 33

*Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Gospodarczego Prywatnego na WPiA

Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie; [email protected]

1 Teksty Uzasadnień do poszczególnych nowelizacji KSH omawianych w niniejszym opraco-

waniu dostępne są na stronie: www.sejm.gov.pl

1. Nowelizacja z 13.6.2008 r.

Dnia 13.6.2008 r. została uchwalona nowelizacja przepisów KSH. Stanowi ona

implementację przepisów dyrektywy 2006/68/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

z 6.9.2006 r., która nowelizuje przepisy dyrektywy Rady 77/91/EWG z 13.12.1976 r.

w sprawie tworzenia spółek akcyjnych i utrzymania oraz zmian wysokości ich kapitału

(zwanej również Drugą dyrektywą). Przepisy te weszły w życie dnia 5.10.2008 r.

Powyższa nowelizacja przepisów Drugiej dyrektyw wynika z toczącej się obecnie

w Państwach Członkowskich dyskusji dotyczącej kapitału zakładowego, która została

zapoczątkowana formalnie komunikatem Komisji z 21.5.2003 r. dla Rady i Parlamentu

Europejskiego zatytułowanym „Unowocześnienie prawa spółek i wzmocnienie ładu

korporacyjnego w Unii Europejskiej – plan działania” (szerzej: J. Napierała, Europejskie

prawo spółek, Warszawa 2006, s. 232 oraz 241 i n., a także przytoczona tam literatura).

Komisja uznała, że w pierwszej kolejności, celem jest uproszczenie i unowocześnie-

nie Drugiej dyrektywy, co ma podnieść w znacznym stopniu konkurencyjność spółek

przynależnych do Państw Członkowskich UE, bez ograniczania ochrony oferowanej

akcjonariuszom i wierzycielom (motyw drugi dyrektywy 2006/68). Efektem tych prac

są postanowienia dyrektywy 2006/68/WE.

Następnym etapem są badania oraz konsultacje z Państwami Członkowskimi odno-

śnie zasadności koncepcji wprowadzenia systemu ochrony wierzycieli, alternatywnego

wobec kapitału zakładowego. W wyniku tych prac ma powstać regulacja umożliwia-

jąca Państwom Członkowskim wybór pomiędzy utrzymaniem w ramach krajowych

porządków prawnych instytucji kapitału zakładowego, bądź wprowadzeniem alterna-

tywnego system ochrony wierzycieli (np. testu wypłacalności i testu stosunku aktywów

do zobowiązań), lub pozostawiając spółkom prawo wyboru między instytucją kapitału

zakładowego a systemem alternatywnym (por. Uzasadnienie 1).



Petryfi kacja reformJacek Ignaczewski*Potrzeba reformy wymiaru sprawiedliwości jest dla wszystkich oczywista, ba – przeprowadza się ją od 20 lat, a jednak efekty nieustająco są mizerne, mimo że zwykło się rozmawiać tylko o programach reform, a nie o ludziach, którzy je przygotowują i wdrażają. Może więc warto uwagę skupiać także na persony, choćby w minimalnym zakresie, gdyż to nie kto inny, jak ludzie personifi kują programy naprawcze. O tym czy system działa, i jak działa, w ostatecznym rozrachunku zawsze decyduje czyn-nik ludzki. Od zbiurokratyzowanych struktur ministerstwa sprawiedliwości nie oczekujmy programu, który byłby pozbawio-ny biurokratycznych cech. Tak długo, jak samo ministerstwo się nie zreformuje, tak długo reforma wymiaru sprawiedliwości będzie niespełnionym nieustającym postulatem. Każdy, kto pretenduje do miana reformatora, musi zacząć reformy od swego własnego zaplecza, a wiadomo – zaplecze, to ludzie. Inaczej każde propozycje zmian będą dotknięte piętnem powierzchowności i krótkowzroczności, jawiące się, jako zlepek idei i dążeń, w którym cel miesza się ze środkiem, interes prywatny z interesem ogólnym.

Defi nicja zjawiska

Istniejący od lat impas w dziele reformy wymiaru sprawiedli-wości, od strony ministerialnej, wynika ze zjawiska, które okre-ślam mianem petryfikacji reform. Jego założeniem jest niezmien-ność systemu jako całości, jego uwarunkowań i podstaw, które są traktowane jako stałe i niezmienne – fundamentalne, bazą zaś sędziowie, których perspektywa poznawania i zmieniania świa-ta jest zdeterminowana potrzebą umacniania swej pozycji w mi-nisterstwie. W głowach ministerialnych sędziów–urzędników mnożą się więc pomysły na reformę. Im ich więcej tym lepiej, gdyż w ten sposób można wykazać potrzebę trwania w „zacisz-nej przystani”. Żeby nie być gołosłownym, odwołam się np. do absurdalnego ministerialnego pomysłu ustalenia pensum sędzie-go na podstawie czasu, w jakim sędzia dokonuje wszystkie swe czynności. To, rzecz jasna, absurd, ale istotne pozostaje to, że na takie mierzenie stoperem czegoś, co z góry jest skazane na klęskę, przewidziano perspektywę kilku lat, zdaje się, że do 2012 r. Czy z punktu widzenia ministerialnych sędziów–urzędników, którzy wpadli na taki niedorzeczny pomysł, nie jest to świetne rozwią-zanie, zapewniające ministerialny sędziowski niebyt przez kilka najbliższych lat? Pomysł ten idealnie realizuje znamienne dla tzw. reform w sądownictwie założenie poszukiwania jakiejś złotej idee fixe, która nakazuje wszystkim wierzyć, przy użyciu propagando-wej tuby, że jak się wprowadzi jakąś ustrojową instytucję albo się ją zlikwiduje, to będzie lepiej, sprawniej i sprawiedliwiej. Kto nie wierzy ten ciemniak i przeciwnik reform. Dopiero po jakimś cza-sie okazuje się, że jakiś nowy element nie pasuje do całego syste-mu. Kiedy więc postuluje się jego likwidację, to zawsze pobrzmie-wa jeden argument: ale przecież wydano tyle pieniędzy na tzw. reformę. Przykładem mogą być miliony wydane na elektroniczną księgę wieczystą, które teraz są najpoważniejszym argumentem przeciwko sprywatyzowaniu ksiąg wieczystych.

Zjawisko petryfikacji polega także na przeprowadzaniu zmian z punktu widzenia dostrzegalnych skutków, a nie przy-czyn negatywnych zjawisk. Dostrzega ono dezorganizację wy-miaru sprawiedliwości i negatywne konsekwencje z tego wynika-jące, ale istota zmian sprowadza się do tego, że skoro w systemie funkcjonują jednostki małe i duże, to należy zlikwidować małe, a duże podzielić, by wszystkie były tak samo niewydolne, ale za to sędziowie będą pracować po równo, sprawiedliwie. To typowy przykład prymitywnego egalitaryzmu, zakorzenionego w świado-

mości statystycznego sędziego w systemie ukierunkowanym nie na indywidualnego sędziego. Sprawiedliwie będzie tylko wtedy, gdy sędziowie będą tak samo pracować, tak samo myśleć, krótko mówiąc będą tacy sami. Co ważne, w zamysłach tzw. reformato-rów sprawiedliwości nie poszukuje się rozwiązań gwarantują-cych obywatelom sprawiedliwe rozstrzygnięcia, a uwaga cały czas jest skierowana na sędziów, aby to im, a nie obywatelom, zagwarantować poczucie sprawiedliwości. Z mozołem buduje się więc sądownictwo na miarę oczekiwań sędziów, a nie obywa-teli. W efekcie sądownictwo znajduje się w stanie permanentnej reformy, a notowania sędziów w opinii publicznej, jak były, tak i są mizerne.

Na przestrzeni ostatnich lat wszyscy ministrowie sprawie-dliwości mieli jedną cechę wspólną – brak znajomości rzeczy. Brak ten z powodzeniem wypełnia powierzchownie przekonują-ca ministerialno-urzędnicza aksjologia wartości sędziów, owład-niętych statystyką, jakby odkryli jakąś prawdę o wymiarze spra-wiedliwości w Polsce, że sądy działają źle. Nieprzygotowanie do pełnienia ministerialnej funkcji doskonale widać na początku urzędowania każdego z ministrów. Lekarstwem na brak przygo-towania są wówczas nagminnie powoływane zespoły ekspertów, które mają wypełnić merytoryczną lukę w pełnieniu tak waż-nej i odpowiedzialnej funkcji. Zrozumiałe jest, że czas odgrywa wówczas rolę najistotniejszą, gdyż przecież każdy minister musi się czymś – i to jak najszybciej – wykazać. Sięga więc po swój podwładny personel, który z natury rzeczy powinien pełnić rolę techniczno-wykonawczą, a w rzeczywistości pełni funkcję inicja-tora reform, pisanych „na kolanie” i zamówienie, realizując jakieś polityczne hasła. Nie dziwmy się zatem, że proponowane refor-my przez kolejnych ministrów są niespójne, chaotyczne, nieprze-dyskutowane i krótkowzroczne. Na usunięcie tych mankamen-tów nie ma po prostu czasu. Co to za minister, który po objęciu funkcji nie zgłosi jak najszybciej jakichś propozycji zmian. No właśnie „jakichś”, a przecież chodzi o reformy pożądane, które odbudują autorytet sędziego. Tego nie dokonają sędziowie, którzy w interesie własnym, wyrzekając się sędziowskiej niezależności i odrębności od władzy wykonawczej, godzą się na urzędnicze posady w ministerstwie. Ptak tak wysoko lata, na ile pozwalają mu skrzydła!

* Autor jest sędzią Sądu Rejonowego w Olsztynie.

61


Na takim gruncie i przy takiej kadrowej bazie ministra spra-wiedliwości petryfikacja reform daje mu na początku działalno-ści siłę i przekonanie o nieprzypadkowości swego powołania, ale jednocześnie zamyka z nim dialog na temat reformy, gdyż realizo-wanie nie swoich zamierzeń nie daje przestrzeni do otwartego dia-logu. Wiem tyle, ile mi powiedziano i w to głęboko wierzę, a aryt-metyczna sejmowa maszynka do głosowania przekona wszystkich, że mam rację – tak można scharakteryzować poczynania każde-go ministra sprawiedliwości. Proszę wskazać mi choćby jednego na przestrzeni ostatnich lat, za którym stało jakieś merytorycz-ne przygotowanie, dorobek, który coś z sensem powiedział, albo napisał o wymiarze sprawiedliwości, zanim objął urząd, którego wizje, koncepcje, idee, priorytety, są znane – choćby tylko konese-rom – tajemnej wiedzy o wymiarze sprawiedliwości. Oczywiście, że minister z racji swej politycznej funkcji, nie musi wykazywać się taką wiedzą, ale wówczas musi otaczać się ludźmi, których perspektywa poznawania świata sięga dalej niż tylko dostrzeganie widocznych skutków, którzy nie tylko swoją wiedzą, ale i autory-tetem mogliby wspomóc ministra w opracowywaniu programów naprawczych, ale z pewnością nie z pozycji podległego urzędnika, gdyż samo to znacząco obniża jakość zgłaszanych reform.

Ostatni, zgłoszony przez ministra projekt dotyka tych sfer są-downictwa, które funkcjonują źle, ale zakłada się, że poszczególne elementy całego systemu da się usprawnić, naprawić bez zmiany – a raczej zamiany – jednego systemu innym. To tak, jakby jeździć starym samochodem i myśleć, że poprzez wymianę skrzyni bie-gów, założenie spojlera, czy skórzanej tapicerki, samochód będzie lepszy i szybciej pojedzie. To ciągle to samo, zdezelowane auto. Idealnym tego przykładem jest komisja konkursowa, która ma opiniować Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatury na stano-wiska sędziego. Przecież sam pomysł wywodzi się z dostrzegania, że KRS z wyłanianiem kandydatur na stanowiska sędziego sobie nie radzi. Żeby nie być gołosłownym, można odwołać się do ca-susów wielu znakomitych profesorów (nazwisk nie podaję, bo nie wiem, czy by sobie tego życzyli), którzy przez istniejącą maszyn-kę do wyłaniania kandydatur na stanowiska sędziego przepadli z kretesem, jak wieść gminna niesie, bezskutecznie konkurując z prezesami sądów lub członkami Krajowej Rady Sądownictwa, którzy po upływie kadencji, jak to jest w zwyczaju, powinni przecież awansować przez funkcję administracyjną, a nie przez warsztat i kwalifikacje sędziego. To właśnie istniejący model ka-riery funkcyjnej w sądach i w prokuraturze sprawia, że jakie-kolwiek by wprowadzano reformy w tych instytucjach, to i tak nie uzdrowi się w nich sytuacji. Trzeba sobie bowiem uświado-mić, że jednym z podstawowych gwarantów autorytetu wymiaru sprawiedliwości jest dbałość o właściwy dobór kadr. To co po-winno wyróżniać sędziego od innych zawodów prawniczych, to przecież nie jest wiedza, która ma charakter nabyty. Każdy wie tyle, ile się nauczył, ale przede wszystkim takie przymioty jak: honor, uczciwość, przyzwoitość, rzetelność, odwaga itd. Model kariery funkcyjnej sprawia, że uczciwość i przyzwoitość zamienia się na utylitarny relatywizm moralny, mówiący, że uczciwe jest to, co dla mnie korzystne, a rzetelność i odwaga ulega przekształ-ceniu w spolegliwość i wierność środowisku, a nie pryncypiom. Poważnym błędem jest niedostrzeganie wpływu modelu kariery zawodowej na autorytet samego zawodu. Tymczasem można po-wiedzieć, że jaki model, taka i kariera, jaka kariera, taki i autory-tet. Mamy więc do czynienia z systemem naczyń połączonych. W procesie skutecznej reformy trzeba poszukiwać sedna (dna)

problemu, a nie uwagę skupiać ciągle na skutkach, będących je-dynie refleksem przyczyn, niestety najczęściej wielu.

Stany „bezkrólewia”Petryfikacja reform dostrzega problem dysproporcji w obcią-

żeniu obowiązkami sędziów z małych miast z sędziami z du-żych miast. Proponuje więc alokację kadrową, która ma być le-karstwem na nieustające zaległości w sądach w wielkich miastach albo tzw. dodatek wielkomiejski. Spojrzenie na problem przecią-żenia pracą i przyczyn zaległości w dużych miastach przez pry-zmat przyczyn takiego stanu rzeczy prowadzi do spostrzeżenia, że to właśnie w tych sądach jest największy ruch kadrowy, pro-wadzący w istocie do nieustannej destabilizacji. To właśnie z tych sądów najwięcej odchodzi sędziów do innych zawodów, zostają delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości i innych podległych ministrowi placówek albo do sądów wyższych instancji. To w tych sądach jest najwięcej przejść ze stanowisk liniowych na funkcyj-ne. Do tego dochodzą zwyczajne choroby, zwolnienia, urlopy. Co to w praktyce oznacza? Stany bezkrólewia, tzn. pewne ulice, dzielnice np. Warszawy, nie są objęte jurysdykcją. W istniejącym modelu, referat sędziego (czytaj określony obszar jego właściwo-ści), który z jakiegokolwiek powodu przez dłuższy okres czasu nie orzeka w sądzie, jest dzielony na innych sędziów, dodajmy i tak już przeciążonych.

To właśnie obszary bezkrólewia wzmagają nie tylko zaległości w wielkich miastach, ale także i wzrost poziomu frustracji wśród sędziów tych sądów. Jak można bowiem z satysfakcją pracować w stanie permanentnych zaległości i braku nadziei na uzdrowie-nie sytuacji. Sędziowie w dużych sądach rejonowych pełnią więc rolę dożywotnich stażystów w kancelarii prezesa sądu, ukierun-kowanego na wykorzystanie funkcji administracyjnej do awan-sowania do sądu okręgowego. Nota bene przez kilkanaście lat nie znam żadnego prezesa, który po upływie kadencji powróciłby na swe dotychczasowe stanowisko sędziego w sądzie rejonowym.

Warto sobie uświadomić, że problem zaległości w sądach to głównie problemy dużych sądów, w których – jak powyżej za-uważono – destabilizacja kadrowa jest największa. Sama wielko-miejskość sprawia, że bardziej niż gdzie indziej występuje rażąca dysproporcja w zakresie warunków pracy, płacy i prestiżu wy-konywanego zawodu na tle innych wielkomiejskich zawodów. Właśnie ta dysproporcja sprawia, że w wielkich miastach naj-jaskrawiej występuje problem negatywnej selekcji kandydatów do zawodów sędziego, co stanowi dopełnienie niemożności li-kwidowania stanów bezkrólewia, o których była mowa powyżej, a w których upatruję głównej przyczyny frustracji sędziów w du-żych miastach.

Wymiar sprawiedliwości z natury rzeczy wymaga rozwagi, skupienia, stabilizacji. Permanentne ruchy kadrowe, destabili-zują organizację sądu, obniżają jakość orzeczniczą, prowadzą do upadku autorytetu sędziego w samym sądzie, skoro jego rolą jest „łatanie etatowych dziur”, wreszcie wydłużają drogę obywatela do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Mogłoby się wydawać, że wszystkie te patologie są na tyle oczy-wiste, że w interesie wszystkich osób związanych z sądownictwem rzeczą zasadniczą powinno być ich przezwyciężenie. A jednak tak nie jest, gdyż paradoksalnie, mają one i pozytywną cechę w źle funkcjonującym systemie. „Korzyścią dla wszystkich” jest brak odpowiedzialności za zaległości w sądzie statystycznego sędziego,

Jacek Ignaczewski



bo jest przeciążony i nie ma na nic wpływu, prezesa, bo nie ma or-ganizacyjnych instrumentów, za pomocą których mógłby uzdra-wiać sytuację w sądzie, ministra sprawiedliwości, bo sędziowie nie godzą się na jakąkolwiek jego ingerencję w organizację sądów z powołaniem się na niezależność wymiaru sprawiedliwości.

Brak odpowiedzialności za zaległości jest na tyle istotnym „bonusem”, że naiwnością jest założenie, że sędziowie, jako śro-dowisko, są w stanie wygenerować zmiany systemowe. Do tego potrzebny jest impuls z zewnątrz, z aktywną rolą autorytetów w państwie, instytucji pozarządowych oraz samych obywateli. Tylko w takim sojuszu upatruję szans na sądownictwo na miarę oczekiwań obywateli w państwie prawa, a nie na miarę znacząco zaniżonych aspiracji sędziów, które radykalnie można sprowadzić do dużych zarobków i braku odpowiedzialności za stan sądow-nictwa w Polsce.

Wóz przed koniem

Co proponuje się w walce z obszarami bezkrólewia? Na-miastkę mapy obciążenia pracą sędziów we wszystkich sądach w Polsce. Problem polega jednak na tym, że została ona sporzą-dzona zanim uporządkowano system wymiaru sprawiedliwości, tj. zanim zlikwidowano kompetencyjne „mydło i powidło” w są-dach, zanim zlikwidowano rozbudowaną na potrzeby funkcyjne specjalizację w sądach (czym sąd niższy, tym specjalizacja więk-sza), zanim wreszcie określono wizję sądownictwa, do którego mielibyśmy podążać itd. W efekcie wspomniana mapa zawiera szereg wariantów, obsad, które sprawiają, że dokonanie na ich podstawie analizy obciążenia pracą sędziów jest w gruncie rzeczy arbitralne, a jej swoistą piętą achillesową jest to, że obciążenie pracą sędziego mierzy się wyłącznie w aspekcie statystycznym, ugruntowując przeświadczenie, że dobry sędzia to ten, który za-łatwia dużo spraw, bez znaczenia jest sposób i jakość ich rozstrzy-gnięcia. Poprzez wspomnianą mapę dąży się do ugruntowania pozycji sędziego, jako maszynki do sądzenia podległej praco-dawcy, czyli prezesowi. Propozycje ostatnich reform zgłoszonych przez Ministerstwa Sprawiedliwości są osadzone właśnie na tej mapie, która powinna uświadamiać skalę degeneracji systemu i być co najwyżej punktem wyjścia do pogłębionych systemowych analiz, a stała się podłożem zasadniczej reformy. Jest to klasyczny przykład petryfikacji reform, gdyż problem nierównomiernego obciążenia pracą sędziów dostrzega się wyłącznie w horyzontal-nym ujęciu, tj. na danym szczeblu hierarchii sądów. O wiele więk-sze dysproporcje są w ujęciu pionowym, pomiędzy szczeblami tej hierarchii. Wiąże się to z zagadnieniem piramidy polskiego wymiaru sprawiedliwości, o której pisałem szczegółowo w książce „Wymiar sprawiedliwości teraźniejszość i przyszłość”. Nie dziwmy się zatem, że dla statystycznego sędziego w Polsce miarą zawodo-wego sukcesu nie jest warsztat sędziowski i autorytet, a awans w hierarchicznej strukturze i związany z tym prestiż. Zakłada się więc, że da się zrównoważyć pracę sędziów na jednym szczeblu organizacyjnym, nie dostrzegając zupełnie chorej struktury są-downictwa w Polsce.

Przydatność owej „mapy” dla reformy organizacyjnej jest więc żadna. Organizacja jest tylko środkiem do osiągnięcia celu, ja-kim jest autorytet zawodu sędziego. Jeśli traktowana jest jako cel sam w sobie, to prosty sposób na mnożenie biurokracji i przele-wanie „z pustego w próżne”. Pomysł sporządzenia owej „mapy” nasuwa myśl o „stawianiu wozu przed koniem”. Szkoda tylko, że

skądinąd słuszna idea standaryzacji obciążenia pracą sędziów w Polsce, została źle wykorzystana, szkoda również, że sporo ona kosztowała, szkoda że odciągnęła ona od orzeczniczej pracy sę-dziów delegowanych do ministerstwa sprawiedliwości. Ale rzecz chyba najbardziej bolesna, to taka, że Biuro Analiz i Etatyzacji Sądownictwa Powszechnego w MS, które było dla mnie wielką nadzieją, gdyż była to pierwsza komórka organizacyjna w mi-nisterstwie, której celem było analityczne podejście do reformy wymiaru sprawiedliwości, wolnej od politycznych sporów, fobii o niezawisłość sędziego, myślowej powierzchowności, wpisało się w zbiurokratyzowaną strukturę ministerstwa, pozostawiając ana-lizę jedynie w swej nazwie. Merytoryczny upadek biura jest zara-zem upadkiem nadziei na reformę, której analizy, opracowania, przeprowadzenia i monitorowania nie da się przeprowadzić bez organizacyjnej bazy, wolnej od przywiązania do ministerialnego stanowiska.

Awanse i hierarchie

Jeśli więc poważnie myśli się o uzdrowieniu sytuacji w sądach, to trzeba sobie zdawać sprawę, że bez osiągnięcia stanu stabili-zacji kadrowej nie osiągnie się poprawy. Stabilizację taką zapew-nia w pierwszym rzędzie satysfakcja z wykonywanego zawodu. Stan ten jest nieosiągalny w istniejącym modelu kariery sędzie-go, opartego na urzędniczej podległości i hierarchicznym pod-porządkowaniu. Cechy te same w sobie podważają konstytucyjną pozycję sędziego, jako organu, jakby nie było władzy sądowniczej w Państwie. Podległość i hierarchia sprawiają, że w Polsce orga-nem sądu jest prezes, a nie sędziowie. To doprawdy wywróce-nie wszystkiego „do góry nogami”. Trzeba sobie uświadomić, że w sądzie szefem musi być sędzia. Tylko bowiem wówczas cała organizacja sądu będzie jemu, a nie prezesowi podporządkowana. Sędziowie, tak jak i przedstawiciele innych władz w państwie, do-celowo w ogóle nie powinni awansować. Awans w sądzie to nic innego, jak pycha, próżność i kompleksy. Jeśli sędziowie potrze-bują awansu, to nieporozumieniem jest mówić o koronie zawo-dów prawniczych. Trzeba się zdecydować albo korona i autorytet, albo awanse i prestiż. Niby subtelna różnica, a jednak potrafią-ca zdemolować ustrojowe podstawy sądownictwa w Polsce. Nie łudźmy się, że prestiż sędziego jest wprost proporcjonalny do stopnia zawodowej drabiny. Zamiast o prestiżu proponuję mówić o autorytecie, który jest niezależny od funkcji, czy stanowiska. Autorytet nie potrzebuje awansów, ktoś kto szuka prestiżu wspina się po drabinie hierarchii. Żeby awansować musi zadbać o to, aby ktoś go awansował. Mówiąc wprost musi zabiegać o głosy, opinie, przychylność. I tu zaczyna się problem z niezależnością sędziego, gdyż sędzia niezależny staje przed dylematem – niezależność, czy awans. I nie jest to tylko dylemat jednostki, gdyż trzeba sobie uświadomić, że skoro większość zdecydowanie wybiera awans, to systemowo rzecz biorąc niezawisłość sędziowska w Polsce jest wątpliwa, gdyż nie ma niezawisłości bez niezależności sędziego, choćby nie wiem ile przewidziano gwarancji niezawisłości. I nie jest to zarzut pod adresem sędziów, skoro zachowują się dokład-nie tak, jak wymaga tego istniejący system. To jego uwarunkowa-nia kształtują postawy sędziowskie. Bez zmian uwarunkowań nie zmieni się postaw. Nie od dziś z satysfakcją powtarzam, że nie stać mnie na awans do sądu okręgowego, który kosztowałby mnie cztery kawy. Za to stwierdzenie zostałem nawet kiedyś poproszo-ny „na dywanik” przez prezesów sądu okręgowego. Najciekawsze

63


było to, że – jak można było odnieść wrażenie – jednostkowa skala ich oburzenia była wprost proporcjonalna do ilości wypitej kawy. Prezesi w tym wszystkim nie dostrzegli jedynie obrazowej symboliki, a osobiście poczuli się urażeni. Można więc odnieść wrażenie skutku uderzenia w przysłowiowy stół. Ten mechanizm jest istotnym hamulcem przed gruntowną reformą wymiaru spra-wiedliwości, gdyż sędziowie systemowe wnioski i spostrzeżenia odbierają do siebie, a więc przyznać mi rację, to tak, jakby same-mu podważać swoje zawodowe osiągnięcia.

Jeśli przyjąć, że sędzia reprezentuje siebie, prawo i państwo (nie będąc jego funkcjonariuszem), a do szczęścia potrzeba mu jedynie jasno określonych zadań, poprzez określenie rejonu jego właściwości, na którym jest odpowiedzialny za sprawnie funk-cjonujące sądownictwo, to oczywistym jest chyba, że cała admi-nistracja sądowa powinna być skupiona na sędziego, a nie na stanowiska funkcyjne. Pytam więc, po co sędziemu hierarchicz-ne awanse i podziały na funkcyjnych szefów i liniowych podwład-nych?

Aby wykazać, że to nie demagogia i niedorzeczność odwołam się do Alexisa de Tocqueville (Dawny ustrój a rewolucja), który już w XIX w. pisał, że nie wystarczy, aby sędzia był nieusuwal-ny i niezawisły. Musi jeszcze nie chcieć awansować. W tym wła-śnie kierunku poszło sądownictwo anglosaskie. Parcie na awanse w sędziowskiej służbie ujawniają kompleksy i niedowartościowa-nie sędziów. Jeśli do tego dodać naturalną dla wszystkich sędziów pychę, to można powiedzieć, że wymiar sprawiedliwości w Polsce to pycha i kompleksy, które umiejscawiają środowisko sędziow-skie w hermetycznie zamkniętym getcie własnych przekonań, w którym zamiast służby mamy do czynienia z uzawodowieniem profesji sędziowskiej w kierunku egoistycznego, krótkowzroczne-go korporacjonizmu. Taki model podważa niezależność sędziów, a przez to nie daje gwarancji niezawisłości. Wszelkie kolektyw-ne tendencje są zaprzeczeniem niezależności jednostki, gdyż na-kazują one jednostce myśleć i robić nie to co słuszne, ale to, co w ocenie kolektywu służy jego interesom. To dlatego wszelkie głosy odśrodkowego sprzeciwu w środowisku sędziowskim, są dławione w zarodku, choćby przez zablokowanie awansu. Ścieżka awansowa jest nagrodą za wierność interesom kolektywu.

No tak, ale jak statystycznemu sędziemu w Polsce wytłuma-czyć, że parcie na awans w jego profesji jest czymś z gruntu złym i szkodliwym, gdyż nieawansowanie jest warunkiem niezależno-ści sędziego. Odkrycie tej prawdy już w XIX w. wskazuje, że istota sędziowskiej służby ma niewiele wspólnego z podziałem na są-downictwo kontynentalne i anglosaskie. Istota w każdym syste-mie jest taka sama, ale tylko w modelu kontynentalnym mamy do czynienia z protestami sędziów, łączeniem się sędziów w zinstytu-cjonalizowane stowarzyszenia, rozbudową etatów orzeczniczych i pomocniczych, zaległościami, opieszałością sądów, z awansowa-niem sędziów, problemem braku autorytetu sędziego.

Nie twierdzę, że wszystkie kontynentalne systemy dotknięte są wszystkimi powyższymi wadami. Z całą odpowiedzialnością mogę jednak stwierdzić, że polski system dotknięty jest nimi wszystkimi w jaskrawej postaci. Wspominam o tym dlatego, że w Polsce koronnym oficjalnym argumentem przed zlikwido-waniem szkół dla sędziów, hierarchicznego podporządkowania sędziów, zatrudniania ich w kancelarii prezesa, w której prezes może wszystko zlecić sędziemu, awansowania sędziów itd., jest argument, że mieści się to w kanonach kontynentalnego modelu sądownictwa. Można więc powiedzieć, co ma wspólnego mode-

lowy kanon z istotą sędziowskiej służby, wokół której należy bu-dować cały system, a nie odwrotnie, tzn. „wciskać” sędziowską służbę w „gorset” kanonu.

Nadzór nad nadzorem

Wszelkie organizacyjne niedociągnięcia, które bezpośrednio wpływają na obniżenie standardów w sądzie, próbuje się „załatać” mitologizowanym wzmożonym nadzorem administracyjnym, uj-mującym problem jedynie z formalnego, statystycznego punktu widzenia, przerzucając odpowiedzialność za zaległości na sędzie-go, a nie na osoby odpowiedzialne za zapewnienie jurysdykcyj-nym sądom warunków do sprawowania wymiaru sprawiedliwo-ści. Dzieje się tak dlatego, że obowiązek ten jest umiejscowiony po stronie nadzoru i kierownictwa sądu. Prezes jest jednocześnie odpowiedzialny za sprawne sądownictwo, a jednocześnie nadzor-cą w tym zakresie. Tak na wszelki wypadek, aby zagłuszyć wszel-kie głosy sprzeciwu, ten sam prezes jest jednocześnie przewod-niczącym organów kolegialnych sądów, przeistaczając samorząd sędziowski w farsę. Przy takim skupieniu funkcji żaden system nie jest w stanie prawidłowo funkcjonować. Do tego niezbędne jest oddzielenie wszystkich tych funkcji na zasadzie samodziel-ności i autonomii działania, zapewniając każdemu z ośrodków możliwość wzajemnego powściągania się.

Z natury rzeczy funkcja nadzoru zagłusza funkcję organizacji. W sądzie proces ten potęguje dodatkowo fakt, że prezes jest wy-posażony ustawowo jedynie w funkcje nadzorcze (wizytacje, lu-stracje, kontrole, wytyki, uwagi) przy jednoczesnym braku instru-mentów organizacyjnych, za pomocą których mógłby zapewniać jurysdykcyjnym sądom warunki do sprawowania wymiaru spra-wiedliwości. W efekcie funkcje organizacyjne pozostają jedynie w sferze ustawowej deklaracji. Innymi słowy, można powiedzieć, że czym nadzór bardziej wzmożony, tym obowiązek zapewnienia właściwej organizacji w sądzie jest bardziej iluzoryczny, im wię-cej odpowiedzialności za zaległości poprzez nadzór kierownictwo przerzuci na sędziego, tym mniejsza odpowiedzialność samego kierownictwa. Wszystko to jednak nie ma nic wspólnego ze stwa-rzaniem sądom warunków do sprawowania wymiaru sprawiedli-wości. Rzecz znamienna, że w kilkunastoletniej mojej „karierze” sędziego żaden tzw. nadzorca, prezes, czy przewodniczący wy-działu nigdy nie zapytał mnie, jak może mi pomóc usprawnić pracę, jakie dostrzegam bariery. Dlaczego? Bo żaden z nich tak naprawdę nie czuje się organizatorem. Każdy chce być nadzor-cą i cieszyć się ze swego funkcyjnego prestiżu. To jest łatwiejsze, nie wymaga żadnych kwalifikacji organizacyjnych i interperso-nalnych. No i nie trzeba niczego od siebie wymagać, skoro bo-wiem odpowiedzialność za zaległości przerzuci się na sędziego, to można już spokojnie kierować administracyjną działalnością sądu, czyli przywileje tak, obowiązki nie.

W działalności nadzorczej nie chodzi o to, aby było lepiej i sprawniej. Chodzi wyłącznie o podkreślenie swojej funkcji i ran-gi w sądzie, wszak sędzia–nadzorca robi karierę w sądzie i wszyscy o tym w sądzie muszą wiedzieć. Szkoda tylko, że na zewnątrz ta kariera jest zupełnie bezimienna. Kiedy czytam życiorysy sędziów odpowiedzialnych za sądownictwo, to w „rubryce osiągnięć” wi-dzę to samo – prezes sądu, przewodniczący wydziału. Jak więc te same osoby mają potem przeprowadzić reformę, która zakończy-łaby ponury okres kariery administracyjnej sędziego, który sam w sobie jest zaprzeczeniem sądownictwa opartego na autorytecie

Jacek Ignaczewski



i niezależności sędziego. Funkcja administracyjna w sądzie nie może być w żadnym wypadku poczytywana sędziemu za jakiś awans, karierę, wyróżnienie. Skoro z założenia wszyscy sędziowie są nieskazitelnego charakteru, to z istoty funkcje administracyjne powinny być pełnione rotacyjnie przez wszystkich sędziów przez niedługą kadencję, no i bez dodatku funkcyjnego. Jeśli przyjąć, że sędzia musi administrować, co dla mnie jest wątpliwe, zbędne i szkodliwe, tylko poprzez taką rotację można sprawić, że w funk-cji akcent będzie położony na organizację, a nie na nadęty ad-ministracyjny nadzór, no i co najważniejsze kariera sędziego nie będzie utożsamiana z administrowaniem.

Przerzucanie odpowiedzialności za zaległości na sędziów jest czysto administracyjnym zabiegiem, gdyż sędzia – z braku winy – także nie jest za nic odpowiedzialny. Dlatego właśnie, pomimo ciągłej walki z zaległościami utrzymują się one stale na tym sa-mym poziomie, bo w istocie nie robi się nic, aby zlikwidować ich przyczyny. Wszelkie organizacyjne braki, niedociągnięcia, ułom-ności i patologie próbuje się „przezwyciężyć” wzmożonym nad-zorem nad administracyjną działalnością sądu. Czyli wzmacnia to, co już jest rozwinięte do granic absurdu, którego efektem jest tylko „mielenie papieru”, ponieważ każdy nadzorca wyżej posta-wiony zleca bezsensowne analizy nadzorcom niżej postawionym, a ci najniżej umiejscowieni w końcu obciążają ich wykonaniem swoich podwładnych, czyli sędziów i sekretariaty na najniższym, rejonowym poziomie, z którego nie można już niczego niżej prze-kazać.

Skutkiem braku nadzoru organizacyjnego, pozbawionego funkcji nadzorczych i orzeczniczych, jest nie tylko bezwład orga-nizacyjny wymiaru sprawiedliwości, ale także upadek autorytetu zawodu sędziego, skoro w zakresie sprawnie działającej kancelarii sądowej, sędzia pozostawiony jest sam sobie, nie mając przy tym żadnego wpływu na kwestie organizacyjne, nie mogąc liczyć na żadną pomoc i wsparcie ze strony osób, które de facto są do tego powołane. Negatywne skutki dezorganizacji systemu – czego wy-nikiem jest przeciążenie sędziego wpływem nierealnym do roz-patrzenia w rozsądnym terminie – obciążają indywidualnego sę-dziego, a nie nadzorcę, prezesa, czy ministra. Tymczasem według Zasady II Zalecenia Nr R (94) 12 KM dla Państw Członkowskich RE, dotyczącego niezawisłości, sprawności i roli sędziów, sę-dziowie powinni być wyposażeni w wystarczający zakres władzy i możliwości korzystania z niej, by mogli wypełniać swe obowiąz-ki i zachować swój autorytet oraz godność sądu. Zalecenie to nie jest w Polsce realizowane choćby w minimalnym zakresie.

Warunki pracy sędziów niczym nie różnią się od warunków pracy pracowników sekretariatów. I jest to zrozumiałe, skoro w systemie szefem jest prezes, a cała reszta to podwładni preze-sa. Pytam więc sędziów, co musi się wydarzyć, aby uświadomili sobie w końcu, że szefem w sądzie są oni właśnie i wyłącznie. Cała organizacja sądu musi być skupiona wokół sędziego, a nie prezesa! Dlaczego w kilkunastoletniej mojej „karierze” sędzie-go nikt nie zapytał mnie i nie chciał słuchać czego mi brakuje do maksymalizacji efektów pracy? Odpowiedź jest prosta, po-nieważ nie mógł i nie może. Oznaczałoby to zakwestionowanie Orwellowskiej struktury organizacyjnej sądownictwa w Polsce, w której wszyscy podlegli sędziowie muszą być równi, także w za-kresie swych indywidualnych potrzeb, bo tylko wówczas benefi-cjenci nadzoru administracyjnego mogą być równiejsi. Nikt prze-cież sam siebie nie pozbawi takiego przywileju i nie przeistoczy się samodzielnie w tego, którego zadaniem jest czuwanie, czy aby

sędziom niczego nie brakuje do należytego wykonywania swych obowiązków. Naiwnością jest więc oczekiwanie, że ktoś przywilej zamieni w obowiązek, a pozycję nadzorcy w organizatora pro-cesu pracy.

Nadzór zamiast etyki

Niezbędnym elementem prawidłowo funkcjonującej organi-zacji jest właściwie sprawowany i pojmowany nadzór. Cech tych nie spełnia tzw. nadzór administracyjny, który choć powinien być nadzorem organizacyjnym, „wypręża się” nieustannie na nadzór dyscyplinarny, akcentując nieustannie rolę tzw. „wzmożonego nadzoru administracyjnego”, który ma dyscyplinować sędziów, by pracowali lepiej (czytaj szybciej). Zupełnie pomija się przy tym rolę i znaczenie etyki zawodu sędziego. Lekceważy znacze-nie takich elementarnych słów, jak honor i prawość sędziego. Ich znaczenia nie da się przecenić, jeśli uwzględni się fakt, że władza sądownicza, jako jedyna władza w państwie, nie podlega żadnej weryfikacji. Z zasady jest dożywotnia. Wynikają z tego obiek-tywne trudności w sprawowaniu kontroli nad działalnością sę-dziego wyposażonego w przymiot niezależności i niezawisłości. Naiwnością jest sądzenie, że przy takich cechach zawodu sędziego da się sędzią (mowa o tych par excellence) kierować, administro-wać, zarządzać. To dlatego właśnie m.in. tak ważna jest troska o dobór właściwej kadry do sprawowania wymiaru sprawiedli-wości, gdyż niedostrzeganie tego na etapie powołania skutkuje później w zasadzie niemożnością korygowania pierworodnego, nominacyjnego błędu. Tzw. wzmożony nadzór administracyjny jedynie jeszcze bardziej deformuje postawy sędziów, kierując, ad-ministrując, zarządzając nimi na zasadzie byle szybciej, byle jak, byle święty spokój, no i chyba rzecz najważniejsza, pamiętaj, nie odstawaj od kolektywu, co należy czytać nie wywyższaj się, bądź tacy jak wszyscy, bierny, mierny i wierny. Klasycznie pojmowany nadzór dyscyplinarny nie jest potem w stanie skutecznie przeciw-działać patologiom.

Kształcenie kadr

Warto sobie uświadomić, że w dwudziestoletniej historii III RP dorobiliśmy się całego pokolenia sędziów, którzy sę-dziami stali się tylko dlatego, że na egzaminie sędziowskim wykazali się znajomością tez orzeczeń Sądu Najwyższego. Nikt ich nawet nie zapytał dlaczego chcą być sędziami i jakie w tym zakresie mają predyspozycje. Zresztą w dwudziestoletniej histo-rii ostatnich lat nawet nie określono takich cech, co jest o tyle zrozumiałe, że w tym czasie nigdy w Polsce nie toczyła się dys-kusja o ustroju sądownictwa i pozycji w nim sędziego. Po zagwa-rantowaniu niezawisłości i wprowadzeniu samorządopodobnego produktu uznano, że dalej to już środowisko zadba o wszystko, nie dostrzegając, że sądy pozostawiono tak jak w PRL prezesom jedynie formalnie odpowiedzialnym za wszystko i nic zarazem. Wczoraj będących pasem transmisyjnym sądownictwa i partii, a dzisiaj Krajowej Rady Sądownictwa, która na staży niezmien-ności stoi. Trzeba też pamiętać, że w procesie edukacji ominęła sędziów Konstytucja, standardy Rady Europy poświęcone sądow-nictwu, prawa człowieka i cała aksjologia i metodologia z nimi związana, socjologia i filozofia prawa. Do tego należy dodać braki w zakresie etyki zawodu sędziego, wolnej od bieżącego koniunk-

65


turalizmu, opartej na tradycji. Problem tylko do jakiej i czyjej tra-dycji się odwołać, gdyż warunkiem wpływu tradycji na teraźniej-szość jest jej trwałość i nieprzerwana kontynuacja na przestrzeni dziesięcioleci, a nawet i wieków. Czegoś takiego w Polsce nie ma, a przez ostatnie 20 lat nie zrobiono nic, aby dać zalążek tradycji polskiego wymiaru sprawiedliwości w III RP.

Oczywiście dostrzega się niską jakość kadr orzeczniczych, ale co proponuje? Okresowe oceny urzędujących sędziów przez urzędujących sędziów, uwikłanych w ten sam „tygiel” admini-stracyjnych awansów, przez sędziów wizytatorów z namaszczenia prezesa sądu. To idealny przykład na utrwalanie Orwellowskiej struktury, gdyż wiadomo, lepiej być oceniającym (równiejszym), niż ocenianym (tylko równym). Propozycja ta pomija także, że zawód sędziego jest szczególnego rodzaju zawodem zaufania publicznego. Oceny sędziów jak najbardziej są uzasadnione, ale muszą one pochodzić z zewnątrz, a nie z wnętrza patologicznej struktury, gdyż skutkami wprowadzenia w życie tej propozycji będzie jedynie mnożenie biurokracji poprzez zbędną i szkodliwą nadbudowę stanowisk funkcyjnych. Ponadto prezes sądu zostanie wyposażony w dodatkowy instrument ustrojowej obstrukcji do dławienia niezależności sędziów. Paradoks polega chyba na tym, że dla sędziów o wiele ważniejsza powinna być ocena od proto-kolantki poczynając, poprzez media, na autorytetach kończąc, niż ocena sędziego przez sędziego. Przez takie oceny nie poprawi się ani jakości orzeczniczej, ani etyka nie zyska na wartości. Pytam więc, po co?

W odpowiedzi na żenująco niski poziom kształcenia aplikan-tów sądowych na szczeblu okręgu proponuje się centralną szkołę dla sędziów. Nota bene, że taki był poziom kształcenia kadr, tego nikt nie kwestionuje. Pytam więc skąd się bierze przeświadcze-nie o doskonałości środowiska sędziowskiego wyedukowanego przecież na bezspornie żenująco niskim poziomie? To tak, jakby wierzyć w cuda.

Dzisiejsza szkoła nie wychodzi wcale naprzeciw potrzebom zapewnienia sądownictwu odpowiedniej kadry, która będzie mia-ła nie tylko wiedzę, ale również doświadczenie i autorytet zdobyty na podstawie dotychczasowej działalności zawodowej adwokata, czy prokuratora. Z punktu widzenia więc interesów wymiaru sprawiedliwości i obywateli wcale nie chodzi o najwyższy poziom kształcenia, ale o dobór najlepszej kadry sędziowskiej.

Metody kształcenia sędziów w szkole można sobie wyobrazić na dwa sposoby. Pierwszy, wzorem lat minionych, może wmawiać uczniom szkoły, że są wybrańcami losu, którzy za kilka lat dosta-ną koronę zawodów prawniczych, ale wtedy wypacza się postawy, prowadzące do „wody sodowej” po osiągnięciu celu. Drugi, na zasadzie przeciwieństwa, może być oparty na wojskowym drylu, w stylu: „nie jesteś nic wart, dopiero my nauczyciele szkoły zro-bimy z ciebie sędziego”. W tym wypadku ryzykiem jest „łamanie kręgosłupów”. Warto więc zapytać siebie, czy chcemy sędziów z „wodą sodową” albo ze „złamanym kręgosłupem”, czy prawni-ków z powołania, ludzi z krwi i kości, wrażliwych na poczucie sprawiedliwości. Ktoś zresztą powiedział, że sprawiedliwym jest tylko ten, kto sam doznał niesprawiedliwości. Szkoła pozbawia młodych ludzi tego doświadczenia, nawet, jeśli nie będzie wypa-czać postaw albo „łamać kręgosłupów”.

W Polskiej rzeczywistości samo wspominanie o powyższych edukacyjnych brakach jest obrazoburcze, tak jakby rzeczywistość mogła mieć taki charakter, a przecież bez uświadomienia sobie mankamentów i ich wyartykułowania, nie da się zmienić rzeczy-

wistości. To krok pierwszy do zmian, który jest tłumiony w za-rodku właśnie przez oburzanie się i obrażanie się na każdego, kto otwarcie chce mówić o problemach, przecież nie po to, aby kogoś piętnować, ale po to, aby przezwyciężyć problemy. Ileż to razy sły-szałem, że „podcinam własną gałąź”, że obrażam sędziów itp. Na nic zdają się zapewnienia, że jedynym moim celem jest odbudowa sędziowskiej służby i przywrócenie jej niezbędnego autorytetu. Nie da się tego osiągnąć „zamiatając pod dywan” istotne manka-menty wymiaru sprawiedliwości, a jest ich wiele, ale o żadnym z nich nikt nie chce nawet rozmawiać w oficjalnym obiegu, bo w nieoficjalnym, kuluarowym nie spotkałem sędziego, który nie zgadzałby się przynajmniej z połową moich poglądów, a już po-łowa uprawnia do stwierdzenia o zapaści sądownictwa w Polsce. Niestety w środowisku króluje solidaryzm zawodowy, ale niesku-piony wokół pryncypiów profesji sędziego.

Otwarcie zawodu

Zawsze kiedy wspominam o otwarciu zawodu sędziego, słyszę, że przecież zawód jest otwarty. Formalnie tak, ale praktycznie nie, gdyż żaden zdolny i wieloletni prawnik nie porzuci swej własnej kancelarii na rzecz etatu w urzędzie sądowym. A jak już nawet trafi się taki wyjątkowy przypadek, to przecież zawsze będzie star-tował z pozycji obcego i przegrywał z „naszym sądowym” kandy-datem ze szkoły sędziów, z podejrzeniem, że pewnie jego intencją jest nasz sędziowski przywilej stanu spoczynku. Tak właśnie każ-da korporacja strzeże swych przywilejów i nie jest ważne kto i z czym przychodzi, ważne, że chce korzystać z naszych upraw-nień. Zresztą z otwarciem zawodu sędziego będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy będzie ustawiać się kolejka chętnych. Nie będzie jej tak długo, jak długo tzw. reformatorzy w Polsce nie uświadomią sobie, że, aby taki stan osiągnąć, trzeba przebudować całe sądownictwo bez awansów i całej biurokratycznej hierarchii. Taka przebudowa opłaci się nie tylko sądownictwu, gdyż, jak ską-dinąd wiadomo, środowisko adwokatów, radców prawnych, pro-kuratorów nie cieszy się także szacunkiem i zaufaniem obywateli. Można więc z góry założyć, że perspektywa możliwości przejścia do gruntownie przebudowanego sądownictwa, zapewniającego dożywotni prestiż, autorytet i dobrodziejstwo stanu spoczynku, mogą mobilizująco wpływać na podwyższenie standardów wy-konywania tych zawodów. To kandydat musiałby się wykazać na podstawie dotychczasowego przebiegu kariery prawnika, że jest kompetentnym człowiekiem honoru. Ocena kilku lat kariery i osiągnięć w trybie konkursowym, jest dość łatwa do przeprowa-dzenia. Jeśli etat sądowy miałby być nagrodą za dotychczasowy przebieg kariery prawnika, to w naturalny sposób w systemie po-jawia się motyw i nagroda za zawodową przyzwoitość i rzetelność. Pytam więc, czy dzisiaj adwokaci i prokuratorzy dysponują taką nagrodą? Czy jej perspektywa nie jest właściwsza do przezwycię-żania obstrukcji procesowej adwokatów i radców prawnych niż za pomocą sankcji, kar, procesowych represji, czy w ten sposób nie otwiera się droga do gruntownego przebudowania zasad funk-cjonowania prokuratur, by prokurator był odpowiedzialny za losy aktu oskarżenia w sądzie?

Ponieważ, jak to w Polsce bywa, zaraz pojawią się protesty, że jak to adwokaci i prokuratorzy nie mają przymiotów, o których mowa, że powyższe sformułowania są obrazoburcze, spieszę więc wyjaśnić, że mam na celu sprawne działanie systemu, a nie tego, czy innego prawnika. System musi przewidywać nagrody za pra-

Jacek Ignaczewski



cowitość, zgodną z powołaniem. Tą nagrodą niekoniecznie musi być hierarchiczne, administracyjne awansowanie. Są na to lepsze sposoby, które zawodów prawniczych nie przeistaczają w herme-tycznie zamknięte i egoistyczne korporacje. Żaden system nie jest w stanie zapobiec patologiom, ale z gruntu patologiczny jest system, który nie przewiduje nagrody za rzetelność wykonywa-nego zawodu. Chodzi o nic innego, jak o to, aby opłacało się być przyzwoitym. Dzisiaj problem wyraźnie obrazuje, myślę że zna-na doskonale w środowisku prawniczym anegdota, opowiadają-ca o tym, jak młody adwokat po rozprawie z dumą i satysfakcją mówi do swojego ojca, też adwokata: wiesz dzisiaj udało się za-kończyć sprawę, z którą ty borykałeś się przez tyle lat. Na to ojciec z troską odpowiada: synu, coś ty zrobił, za co ty teraz utrzymasz rodzinę? Przenosząc anegdotę do proponowanego rozwiązania syn, w przeciwieństwie do swojego ojca, mógłby w przyszłości liczyć na ukoronowanie w sądzie kariery prawnika i zapewnienie sobie i najbliższym dobrodziejstwa stanu spoczynku. Ojciec zaś czerpałby satysfakcję ze sprawy uchylonej do ponownego zarob-kowania.

W każdym systemie można dostrzec postawę zarówno syna, jak i ojca z przywołanej powyżej anegdoty, ale w naszym systemie syn nie ma żadnej nagrody za swoją postawę. Następstwem tego jest naturalne wyrzeczenie się ideałów młodości i przyjęcie utyli-tarnego oportunizmu ojca.

Przyznam szczerze, że największym kredytem zaufania obda-rzałem min. Zbigniewa Ćwiąkalskiego. Naiwnie myślałem sobie bowiem, że oto mamy adwokata, profesora, który na co dzień styka się z mizerią wymiaru sprawiedliwości w Polsce, wie że ze sprawiedliwością w Polsce jest oględnie mówiąc coś nie tak, że to wszystko z czym się styka w praktyce rozmija się z akademicką ideą. Tymczasem, nie zrobił zupełnie nic w kierunku odbudowy prestiżu zawodu sędziego, zniweczył nadzieję, jaką dawało orze-czenie TK o niekonstytucyjności asesury. Przejął całą aksjologię petryfikacji reform, które zapewniają sprawy uchylane przez lata do ponownego zarobkowania.

Omawiany problem systemowej nagrody za zawodową przy-zwoitość i rzetelność w równej mierze dotyczy prokuratorów, gdyż dzisiaj praktycznie rzecz biorąc prokurator nie ponosi żad-nej odpowiedzialności za uniewinnienie oskarżonego. Trzeba przy tym dodać, że przy dzisiejszej organizacji prokuratur, w któ-rych przy czteroszczeblowej organizacji, w zasadzie jedynie pro-kuratorzy prokuratur rejonowych zajmują się tym do czego rze-czywiście zostali powołani, nie może być inaczej. Od szczebla okręgowego rozpoczyna się nadzór nad nadzorem ze zwierzch-nim nadzorem Prokuratury Krajowej. Ciekawa rzecz, że żaden z ministrów dotychczas nie ustalił, ilu prokuratorów rzeczywi-ście prowadzi śledztwa, a ilu nadzoruje nadzór „mieląc papier”, podczas gdy zwierzchnim nadzorcą pracy prokuratora, powinien być sąd. Rzecz ciekawa, chociaż zlikwidowano nadzór służbowy w prokuraturze na rzecz nadzoru jurysdykcyjnego sądu, to etaty nadzorcze w prokuraturach okręgowych, apelacyjnych i krajo-wej ciągle pozostały. Nadzór sądu w żaden sposób nie wpłynął na przeorganizowanie prokuratur. Projekt zlikwidowania proku-ratur apelacyjnych spotkał się z druzgocącą krytyką prokurato-rów tych prokuratur, bo to mogłoby oznaczać po latach bolesny powrót do śledztw. Mamy więc w Polsce przedziwną sytuację, w której prokuratorzy „uciekają” od śledztw do nadzoru, a sę-dziowie od sądzenia do funkcji administracyjnej. Przy takiej tendencji, jak system ma sprawnie działać, skoro połowa proku-

ratorów i sędziów dyrektoruje i nadzoruje pracę drugiej połowy, zakłócając swymi nieustającymi zapytaniami, wizytacjami i kon-trolami, z których nic nie wynika, pracę tych, którzy chcą wyko-nywać ją zgodnie ze swym powołaniem. Obrazowo rzecz ujmu-jąc jeden etat w szeroko i powszechnie rozumianym wymiarze sprawiedliwości „utrzymuje” drugi etat. Czy to nie jest zwyczajne marnotrawstwo i nieuczciwość? Jeśli w ciągu roku przywróciłoby się połowę prokuratorów do normalnej prokuratorskiej pracy, to okazałoby się, że nie ma żadnych przeszkód, aby prokurator nie tylko wnosił do sądu, ale i popierał swój własny akt oskarżenia, ponosząc zarazem odpowiedzialność za jego losy w sądzie, przy-bliżając lub oddalając, a nawet zaprzepaszczając ukoronowanie w sądzie swej kariery prokuratora. Przy proponowanym systemie oczywiste być musi, że dobrodziejstwo stanu spoczynku musi być wyłącznie zastrzeżone na rzecz sędziów, gdyż prokuratorom także musi się opłacać być przyzwoitym i rzetelnym w swej pracy.

Zamiast dyskusji nad właściwym umiejscowieniem proku-ratur w szeroko rozumianym wymiarze sprawiedliwości fun-duje się nam idee fixe w postaci oddzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości od Prokuratora Generalnego. Zabezpieczeniem niezależności prokuratora ma być Krajowa Rada Prokuratorów wzorowana na Krajowej Radzie Sądownictwa. Minister zajmu-je się więc wierzchołkiem góry lodowej, zakładając, że w ten sposób usprawni się jej niedostrzegalną podstawę. Na dodatek wykorzystuje się do tego instrumenty, które zupełnie nie spraw-dziły się w sądownictwie. Takie działania zapewniają medialność działalności, ale z prawdziwą reformą nie mają nic wspólnego. Prawdziwa reforma prokuratury jest na szczeblu prokuratur re-jonowych i okręgowych. Oczywiście przy założeniu, że któremuś ministrowi nie zabraknie determinacji w zlikwidowaniu zbęd-nych prokuratur apelacyjnych.

Oddzielenie funkcji ministra i prokuratora ma oficjalnie na celu zapewnienie apolityczności prokuratur, a w rzeczywistości jest czysto polityczno-medialnym przedstawieniem, który nawet nie daje nadziei na apolityczność prokuratorskich dołów rejono-wych i okręgowych. Kondycję prokuratur w Polsce można dzisiaj z powodzeniem porównać do stanu publicznej opieki zdrowotnej. Wyobraźmy więc sobie, że lekarstwem na uzdrowienie sytuacji w służbie zdrowia miałaby być Krajowa Rada Lekarzy z naczel-nym lekarzem na czele, na dodatek składająca się z lekarzy, któ-rzy dzisiaj skutecznie kontestują każde zmiany w służbie zdrowia, które realizowałyby interesy pacjentów i podatników, a nie leka-rzy. Myślę, że każdy powie, że to absurd, że najpierw rząd musi za-inicjować pożądany proces reform, a dopiero później można zająć się uniezależnianiem medycznych struktur. Dlaczego więc takie działanie nie jest absurdem w odniesieniu do prokuratur, które w dobie XXI w. ciągle działają w leninowskich strukturach?

Proponowane dzisiaj oddzielenie funkcji Ministra od Proku-ratora Generalnego realizuje typowe fajerwerki polityczne, oparte nie na rzetelnej analizie, a na realizowaniu rządów mediokracji w Polsce. Media wykreowały bowiem przekaz medialny, że usta-wa odpolityczni prokuratury, przekaz ten stał się dwubieguno-wym faktem medialnym na tyle istotnym, że problem sprowadza do tego, że jeśli jesteś za ustawą, to jesteś za odpolitycznieniem prokuratur, jeśli jesteś przeciw, to popierasz upolitycznienie pro-kuratur. Czy to nie jakiś nonsens nieuwzgledniający tego, że nie da się osiągnąć tak ważnego skutku z dnia na dzień, jedną ustawą po latach zaniedbań, tym bardziej, że reformę zaczyna się z wierz-chołka góry lodowej, a więc od tego co widać, a widać niewiele.

67


Rozpoczynanie reformy, a można sądzić, że i kończąc reformę prokuratury na oddzieleniu funkcji, sprawi, że dezorganizacja prokuratur jeszcze bardziej się pogłębi. Na wszystkie bulwersu-jące opinię społeczną fakty, dotyczące prokuratur, rząd będzie miał wygodną odpowiedź: to nie my, to problem tzw. niezależnej i apolitycznej prokuratury. Krótko mówiąc, to dogodny instru-ment „umycia rąk” przez rządzących, naiwnie przekonanych, że w chaosie i dezorganizacji na dole w prokuratorach można osiąg-nąć zakładany, skądinąd słuszny i pożądany cel.

Co zamiast petryfi kacji

Skąd wziąć pieniądze na przebudowę sądownictwa, by usta-wiała się przed nim kolejka chętnych prawników? Paradoks w Polsce polega na tym, że gruntowną reformę można prze-prowadzić bez dodatkowych budżetowych nakładów. Naszymi „atutami” są rozbudowana do granic kosztowna biurokracja, dzięki której można sfinansować reformę, niekonstytucyjność asesury, która powinna, a jednak tzw. reformatorom nie uświa-domiła, że dotychczasowy nabór sędziów stażystów był nieporo-zumieniem oraz instytucja referendarza, która pozwala – bez za-rzutu „przerzucania kamyczka z ogródka do ogródka” – odciążyć sądownictwo od spraw, które nie są wymiarem sprawiedliwości. Co przy tym istotne, środowisko referendarzy jest na to otwarte, jednak – mam wrażenie – że owa otwartość jest przez sędziów ignorowana. Mamy więc z jednej strony lament, a z drugiej, brak gotowości do odciążenia wymiaru sprawiedliwości. Reagowanie alergią na sprywatyzowanie ksiąg wieczystych i rejestrów, które niewiele mają wspólnego z wymiarem sprawiedliwości (kilka mi-lionów spraw) i powołanie zawodów zaufania publicznego – pisa-rza hipotecznego i rejestrowego, jest tego wyraźnym przykładem. Muszę przyznać, że mnie to nie dziwi, gdyż takie zachowanie jest typowe dla wszelkich zbiurokratyzowanych struktur, które jak „niepodległości” bronią swego „stanu posiadania”.

Przechodząc jednak do rzeczy, skąd wziąć pieniądze? Przy-kładem może być dla nas wysokorozwinięta i zbiurokratyzowana Francja, w której jest niespełna 6 tys. sędziów. Ponieważ Polska nie jest krajem wysokorozwiniętym, co w naturalny sposób ge-neruje wzrost spraw sądowych oraz ma dużo mniej ludności, to można poczynić założenie, że docelowa ilość sędziów w Polsce wynosi 4 tys. (a może nawet 3 tys., ale trzymajmy się już licz-by 4 tys.). Jeśli na jednego sędziego przypada co najmniej trzech pracowników administracji, to łatwo dostrzec, że jeden tysiąc mniej sędziów, to w sumie 4 tys. odzyskanych stanowisk pracy, co w sposób bezpośredni wpływa na komfort pracy zarówno sę-dziów, jak i pracowników obsługi, nie mówiąc już o jakości, gdyż łatwiej znaleźć 4 tys. sprawiedliwych, niż 10 tys. Taka redukcja w naturalny sposób kończyłaby okres bierności, mierności i wier-ności w sądownictwie w Polsce, przeistaczając go z ilości w ja-kość. Wbrew obiegowej opinii w zakresie etatów pomocniczych również jesteśmy na szczytach tabel porównawczych. Problemem jest również ich jakość, a nie ilość. Łatwo więc spostrzec, że re-dukcja 1 tys. etatów sędziowskich i 3 tys. etatów administracji – przy założeniu średniej pensji brutto 4 tys. zł, już nawet bez składek na ZUS, oznacza oszczędności rzędu 16 000 000 zł mie-sięcznie. A gdybyśmy osiągnęli pułap 4 tys. sędziów, to miesięcz-ne oszczędności wzrosłyby do 96 000 000 zł. Rocznie daje nam to oszczędności rzędu 1 152 000 000 zł. Czy z takim rocznym budże-tem nie można przeprowadzić zmiany modelu sądownictwa przez

najbliższe lata? A przecież są to oszczędności jedynie na płacach. Do tego mielibyśmy do czynienia z dodatkowymi oszczędno-ściami, poczynając od wielomilionowych inwestycji lokalowych, kończąc na rachunkach telefonicznych w sumie 24 tys. zbędne-go dzisiaj personelu. Wygaszanie sędziowskich etatów z 10 tys. do 4 tys. oznacza więc, że na lata mamy przestrzeń do urządza-nia sędziowskich gabinetów. Można więc powiedzieć, że obecnie w skali roku biurokracja przejada 1,5 mld zł tylko w sądownictwie i porównywalnie w prokuraturach. Jeśli założyć, że każdego roku z tej kwoty przeznaczymy dodatkowo na podwyżkę wynagrodzeń sędziowskich 10% tej kwoty (150 000 000), to każdy z czterech tysięcy etatów sędziowskich mógłby ulec podwyższeniu – uwa-ga! o kwotę 37 500 zł rocznie. Myślę, że mamy wykazany pewien kierunek działań. Od sędziów zależy więc, czy chcą „wydzierać” z budżetu co kilka lat kilkusetzłotowe podwyżki, czy uwagę sku-pią na autorytecie sędziego i sądu. Zapewniam, że w tym drugim wypadku pieniądze same przyjdą. One już dzisiaj są w systemie, tyle tylko, że są marnotrawione. Pytam więc sędziów, czy warto awansować, i wmawiać sobie i innym, że otwarcie zawodu sędzie-go, w sposób, o którym mowa, jest obce modelowi kontynentalne-mu. Autorytet i prestiż zawodu sędziego jest uniwersalny i nie jest niezależny od aspektów geograficznych, a nawet historycznych. W przeciwnym razie ogólne poczucie sprawiedliwości w obrę-bie jednego zachodniego sytemu kulturowego byłoby terminem wieloznacznym. Można więc zaryzykować tezę, że to co jest spra-wiedliwe i niesprawiedliwe dla Polaka w równym stopniu takim jest dla Anglika. To właśnie na sędziach ciąży obowiązek zapew-nienia uniwersalnego poczucia sprawiedliwości w państwie, ale żeby było one uniwersalne, to i fundamenty sędziowskiej służby muszą być uniwersalne.

Zarzuca mi się, że proponuję rewolucję w sądownictwie, ale przecież grupowe zwolnienia sędziów nie wchodzą w grę, więc o żadnej rewolucji mowy być nie może. Wygaszenie co najmniej 6 tysięcy sędziowskich etatów, to proces wieloletni. Sceptycy po-wiedzą, że to demagogia. Odwołam się więc do przykładu. Dzisiaj urzęduję w obskurnym pokoiku z innym sędzią, nie mam okre-ślonego obszaru swej właściwości, rytm mojej pracy nieustannie zakłócają administracyjne przydziały prezesa i przewodniczącego wydziału, tak jak większość sędziów jestem sfrustrowany, gdyż rzeczywistość tzw. sądowych dołów w rejonie i okręgu jest dale-ka od konstytucyjnych standardów. Poza nadbagażem przewod-niczącego i prezesa współpracuję z panią Krysią, Zosią, Kasią, Lucyną itd. Zamiast tego wszystkiego do szczęścia potrzeba mi jedynie powierzonego obszaru właściwości, na którym jestem konstytucyjnie odpowiedzialny za sprawne sądownictwo, dwóch asystentów i ponieważ jestem sędzią rodzinnym – także kura-tora zawodowego, czyli biuro sędziego (1 plus 3) i nic więcej. Zapewniam wszystkich, że tylko to wystarczy, aby wygasić co naj-mniej jeden etat sędziowski i dwa etaty administracyjne w moim wydziale. Cała reszta to biurokratyczna, zbędna nadbudowa. Trzeba też wskazać, że odbywałoby się to przy wydatnym wzro-ście ilości rozstrzyganych przeze mnie spraw o jakieś 100–200%.Problem bowiem polega wyłącznie na organizacji pracy, w któ-rej sędzia musi świadczyć głową, a nie, tak jak jest obecnie, rę-kami. W uproszczeniu rzecz ujmując w biurze sędziego, sędzia odpowiada za jakość orzeczniczą, a asystenci za ilość. Ilość może więc iść w parze z jakością, ale do tego jest niezbędny wykwali-fikowany personel, którego myślę, że nie brakuje, jeśli wziąć pod uwagę rzesze absolwentów uniwersytetów prawniczych. Każdy

Jacek Ignaczewski



prawidłowo funkcjonujący system musi przewidywać nagrody za rzetelną pracę, dlatego też w naturalny sposób nagrodą dla asy-stentów za kilkuletnią pracę na rzecz sędziego i sądu byłaby moż-liwość ubiegania się o sędziowską nominację. Warto też zadbać i o to, aby samemu sędziemu opłaciło się przekształcenie ucznia w mistrza, gdyż w przeciwnym razie asystentura będzie w istocie dożywotnia. Asystent tracąc z biegiem czasu szansę na nominację będzie tracił zapał do pracy, co jest naturalne w sytuacji braku perspektyw na zawodowy rozwój. Tutaj może pojawić element awansu poziomego sędziego, coś na wzór uczelnianej hierarchii (doktorat, habilitacja, profesura), w którym z chwilą przekrocze-nia określonej ilości nominowanych asystentów, sędzia przecho-dzi do wyższej stawki płacy. W ten sposób i sędzia i asystenci są jednakowo zainteresowani rzetelną pracą, w której ich interesy indywidualne są zbieżne z interesem ogólnym.

Komisja Ustrojowa Sądownictwa

To wszystko jest do osiągnięcia przy spełnieniu trzech głów-nych warunków. Pierwszy, to sędziowie w zamian za naprawdę godną płacę i warunki pracy wyrzekną się szkodliwych awan-sów. Drugi, że uświadomią sobie, iż to oni wyłącznie są szefami w sądzie i im ma służyć i być podległa cała administracja są-dowa. Trzeci, to odejście od petryfikacji reform, w których od lat stosuje się terapię objawową, a nie przyczynową. Przyjmuje się bowiem znane z historii hasło: system tak, wypaczenia nie, przez co z roku na rok mamy coraz większy biurokratyczny nad-bagaż. Jak od tego odstąpić? W pierwszej kolejności trzeba sobie uświadomić, że pożądanej reformy nie przygotuje się z pozycji podległego urzędnika w ministerstwie sprawiedliwości. Samo to obniża horyzonty, przez co stoimy nieustannie w miejscu. Do tego dochodzi polityczny koniunkturalizm i niestabilizacja i krót-kowzroczność, wszak wszystko jest podporządkowane wyborom parlamentarnym, a więc każdy minister zdaje się mówić reforma tak, ale rezultat przed wyborami. Kogo interesują efekty po zmia-nie ekipy rządzącej? Skutecznym środkiem zaradczym mogłaby być działająca przy ministrze sprawiedliwości – na wzór Komisji Kodyfikacyjnej – Komisja Ustrojowa Sądownictwa, w skład której wchodziliby ludzie niezależni w żaden sposób od ministra, repre-zentujący wiedzę o sądownictwie i różnych ich modelach i odcie-niach, praktyczne doświadczenie oraz autorytet. W skład Komisji mogliby – i to dożywotnio – wchodzić byli prezesi, sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznicy Praw Obywatelskich. Konsekwencją powołania Komisji Ustrojowej Sądownictwa by-łoby to, że spod kompetencji urzędników ministra wyłączona zostałby kompetencja zgłaszania projektów ustrojowych. Aby

uniknąć blamażu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego prze-wodniczącemu komisji, jak i jej członkom należałoby zagwa-rantować, jeśli nie dożywotni udział, to wieloletnią kadencję. Odwołanie mogłoby nastąpić wyłącznie z określonych ustawo-wo ważnych przyczyn, a do odwołania byłaby potrzebna zgoda Prezydenta RP i KRS. Mielibyśmy więc zagwarantowaną stabi-lizację i pewność, że horyzont reform nie byłby ograniczony od wyborów do wyborów. Funkcjonowanie takiej komisji pozwoliło-by uwolnić reformę wymiaru sprawiedliwości od podejrzeń o po-lityczne ich podłoże, które – jak pokazuje konferencja Ministra Sprawiedliwości z przytupami i pomrukiwaniami prezesów są-dów – nie pozwala oficjelom sądowym na choćby powierzchowną analizę zgłaszanych propozycji. Stanowisko da się sprowadzić do dziecięcego stwierdzenia: nie, bo nie i już. Doświadczenie ostat-nich lat wskazuje, że każdy Minister Sprawiedliwości jest przyja-cielem sędziów dopóty, dopóki nie wkracza w organizacyjną sferę działalności sądów. Jeśli minister próbuje się zmierzyć z dezor-ganizacją wymiaru sprawiedliwości, to od razu przewodniczący KRS daje sędziom przekaz – minister idzie na wojnę z sędziami. W takiej atmosferze nie da się niczego naprawić i usprawnić, bo to schodzi w istocie na dalszy plan. Istotniejsze staje się kto kogo przetrzyma, złamie. Jak jest wojna, to muszą być przecież i wy-grani i przegrani. To nie reforma, to ustrojowa obstrukcja, którą mogłaby zakończyć Komisja Ustrojowa Sądownictwa.

Poza opracowywaniem założeń reformy zadaniem Komisji byłby także monitoring wprowadzanych zmian, gdyż dzi-siaj w wojennej atmosferze celem jest przeforsowanie projektu przez Parlament, co dalej się dzieje, to już nikogo nie interesuje, wszak projekt przegłosowany, a więc można ogłosić zwycięstwo. Zadanie wykonane.

Przy proponowanych dwóch głównych zadaniach Komisji Ustrojowej Sądownictwa w naturalny sposób wyłania się miej-sce i rola Ministerstwa Sprawiedliwości, jako techniczno-legisla-cyjnego zaplecza Komisji, a samego ministra, jako politycznego gwaranta powodzenia reformy ustrojowej wymiaru sprawiedli-wości. Komisja Ustrojowa Sądownictwa mogłaby także wypeł-nić istniejącą lukę w działalności Krajowej Rady Sądownictwa, ukierunkowaną na awanse, walkę z władzą wykonawczą, a nie na kształtowanie pożądanych postaw sędziowskich oraz modelowa-nie systemu opartego nie tylko na niezawisłości (co oczywiste), ale także na autorytecie! Jest to tym bardziej istotne w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie którego widać, że Krajowa Rada Sądownictwa w sposób oczywisty nie spełnia swego konstytucyjnego obowiązku stania na straży nieza-wisłości sędziowskiej. g

Redakcja:Piotr Grabarczyk – redaktor naczelnyIzabela [email protected]

Adres redakcji:Wydawnictwo C.H. Beckul. Bonifraterska 1700-203 WarszawaTel.: (022) 33 77 600Fax: (022) 33 77 602

stan wymiaru sprawiedliwości w polsce w świetle międzynarodowych badań porównawczych

Documents