REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN

EN EL CONSTITUCIONALISMO CHILENO

IVÁN ÜBANDO CAMIN01

I NTRODUCCIÓN

Esta ponencia contiene algunas reflexiones sobre la recepción del de­::-e ho a la participación en el constitucionalismo chileno, considerando .:-pecialmente el proceso político de las últimas décadas. Ella asume la =-:)rma de un ensayo que explora la relación existente entre la democracia . la participación, como asimismo el papel que esta última, en un sentido - · subjetivo, puede desempeñar para la estabilidad de una democracia. Por

.::i anterior, carece de la profundidad exigible a un trabajo de investigación ::adémica y tiene un propósito más bien divulgativo.

Este trabajo sostiene que democracia, oposición y participación inci­:=n en la existencia, viabilidad e intensidad de una democracia, la que : . porciona canales y procesos variados para la participación, el conjunto :::- los cuales fortalece los controles sociales del poder. Sin embargo, estos

irnos suelen identificarse con una noción objetiva de la participación, en ue esta última constituye, sobre todo, un insumo del proceso decisional,

-::.::: ltando incompleta e ineficiente para el fin indicado.

Esto sugiere la necesidad de complementar aquélla con una noción _ _:- · etiva de la participación, centrada en la incorporación efectiva de las ;~onas en las unidades sociales. Las diversas unidades sociales deben

Ph.D. State University of New York at Albany. Profesor de la Facultad de Derecho, - . asidad de Talca.

236 IVÁN ÜBANDO CAMINO

transformarse en escuelas para el aprendizaje político, para que las per­sonas adquieran nuevas competencias cívicas, mejoren las preexistentes e incrementen su eficacia política, combatiendo así el cinismo, apatía y patemalismo. Para estos efectos, la teoría cultural y la democracia partici­pativa pueden contribuir a revitalizar la discusión sobre la participación.

El debate nacional no ha estado ajeno del todo respecto de esta noción dual, objetiva y subjetiva, de la participación, ya que existe evidencia - aunque se estime indirecta-, de su presencia en el constitucionalismo chileno del último medio siglo, como se trata de relevar mediante una revisión panorámica de nuestro derecho público, oportunidad en que in­dicamos también las críticas principales al estatuto constitucional vigente actualmente.

Esta ponencia consta de seis secciones, incluida esta Introducción y las Conclusiones. La sección primera analiza la importancia de la democracia, como un sistema de gobemancia, para la participación, entendida ésta en un sentido objetivo. La sección segunda explora la incidencia de la participación en un sentido subjetivo para la estabilidad de una democracia. La sección tercera traza la regulación jurídica acordada al derecho de participación, en un sentido amplio, desde 1828 hasta 1924. La sección cuarta trata sobre la expansión de este derecho luego de 1925 y contracción posterior a 1973, denotando las críticas principales al estatuto constitucional actualmente existente.

1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN EN SENTIDO OBJETIVO

Entre las muchas definiciones de democracia existentes, una conocida definición de orientación procedimental, acuñada por Schmitter y Karl, señala que ésta constituye "un sistema de gobernancia en el que los go­bernantes son hechos responsables de sus acciones en el dominio público por los ciudadanos, actuando estos últimos indirectamente por medio de la competición y cooperación de sus representantes elegidos ".2

2 ScH MITTER, P. y KARL, T., "What Democracy Is ... and Is Not", en DIAMOND, L. y PLATTNER, M . (eds.), The Global Resurgence of Democracy, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, l 996, p. 50.

~EFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN EL CONSTITUCIONALISMO CHILENO 237

Al decir de estos autores, la democracia, como un sistema de gobernancia, .:upone la existencia de patrones institucionalizados, de rango constitucional, ue determinan quiénes pueden acceder a los cargos públicos autoritati­

:os, gracias al apoyo de ciudadanos, la existencia de normas y decisiones ~o tectivas coercibles, la competición libre (mediante elecciones) por el _ oder entre facciones opuestas, el gobierno de la mayoría, la existencia ~e cooperación interpersonal expresada eficazmente a nivel grupal, y la ;-iresencia de representantes encargados de realizar gran parte del trabajo .-olítico real en las democracias, respondiendo por sus actos.3

Desde este punto de vista, Dahl sostuvo que la democracia moderna debe :atisfacer un umbral de participación, con el objeto que exista legitimidad ~n la lucha por el poder e inclusión en el régimen político.4 Contempo­:-áneamente, dicha participación política se extiende a todas las personas

ayores de edad, independientemente de su raza, sexo, orientación sexual :-- condición social, mediante procedimientos que aseguren la expresión li­

e, secreta, igualitaria e informada de su preferencia política en elecciones ::7:-ecuentes e imparciales.

Igualmente, Dahl señaló que la democracia moderna se caracteriza por ::-xistir una oposición cuyo papel, como fiscalizador, crítico y modificador ~e la política pública, reviste un carácter legítimo indudable, máxime : i permite instituir un "sistema de administración de los principales :onfiictos políticos de una sociedad al permitir a uno o más partidos de _~posición competir con los partidos gobernantes por los votos en una ~lección o en el parlamento". 5 En tal sentido, esta oposición legítima ~ "rsigue convertirse en una alternativa real de gobierno, por lo que su ~:-e sencia o ausencia efectiva determina o no que un sistema político sea :-ealmente democrático.

Participación y oposición se relacionan funcionalmente en democracia, • es no puede concebirse la una sin el otro, incidiendo precisamente en

3 ScHMITTER y KARL, cit. (n. 1 ), pp. 50-54.

~ DAHL, R., Poliarchy, Yale University Press, New Haven, 1971, p. 4.

5 DAHL, R., "Preface", en DAHL, R. (ed.), Political Oppositions in Western Democracies, -_-2! University Press, New Haven, 1966, p. xv.

238 l VÁN ÜBANDO C AMJJ\0

la existencia, viabilidad e intensidad de aquélla. Efectivamente, Dahl precisó correctamente que, "en la ausencia del derecho a oponerse, el derecho a 'participar' se ve privado de gran parte del significado que tiene en un país en donde la competición pública por el poder existe ". 6

Con todo, si bien es cierto que la realización de elecciones frecuentes. igualitarias, libres e imparciales constituye una característica distintiva de la democracia, no lo es menos que el mero electoralismo, en sí mismo. no constituye una condición suficiente para la democracia, a menos que vaya acompañado de la creación y consolidación de instituciones política para el gobierno, como nos lo recuerda últimamente el fenómeno de la democracias "delegativas" del último tiempo. 7

Aún más, debe prestarse también atención al periodo post-elecciones. como sostuvo O'Donnell, en el cual las personas tratan de influir en política mediante peticiones, asociaciones, redes, grupos sociales, etc. Este fenómeno no debe mover a extrañeza porque, como sugirió Guz­mán Dinator, existe la expectativa que las personas y unidades sociale participen de la gobernancia del sistema político en este periodo, pues su "función política [ .. .] no se agota con la tarea de seleccionar a los go­bernantes, o de contestar (o quizás decidir en las consultas plebiscitarias. sino que debe reflejarse en la permanente acción orientadora y vigilan! que han de cumplir ciudadanos y grupos jiterzas políticas) (sic)". 9 Por lo mismo, Schmitter y Karl relevaron la importancia de la democracia moderna, como régimen político, para la participación, pues ella "ofrece una variedad de procesos competitivos y canales para la expresión de intereses y valores -asociativos y partidistas, funcionales y territoriales. colectivos e individuales. [ .. .]integrales a su práctica ". 10

6 DAHL, cit. (n. 3), p. 5.

7 O'DoNNELL, G. , Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización. Paidós, Buenos Aires, 1997, pp. 287-304.

8 Idem.

9 GUZMÁN, J., "Apuntes para la charla sobre 'Algunas Consideraciones sobre la Democracia"', en Boletín de Derecho Público , Universidad de Chile, Nº 6, Año 1, 1979, p. 20.

10 ScHMITTER y KARL, cit. (n . !), p. 52.

:-~_EXIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN EL CONSTITUCIONALI SMO CH ILENO 239

Por lo demás, este aserto se halla en sintonía con hallazgos sobre la :micipación política efectuados por la politología, la que estableció la : · stencia de diversas actividades de participación, aparte del sufragio, _.::. a una de las cuales tiene su propia racionalidad y efectividad para las :~::-s onas involucradas (quienes respondían a diferentes características : -io-demográficas) y que descansan en las libertades y condiciones :~ una democracia, e.g. contactos personalizados, actividad comunal y __ :.mpañas políticas.11

El fenómeno descrito se encuentra detrás de lo que Dahl denominó _s .. frenos y contrapesos sociales del poder" 12, que no es otra cosa que -a manifestación del pluralismo social. Este se robustece mediante la .: -ividad política basada en el entrenamiento social previo de las personas -onduce, según Dahl, a una "separación social de poderes" 13 • Dichos

=-~nos y contrapesos sociales, junto a sus similares constitucionales de --piración madisoniana, son necesarios para una república no tiránica. 14

"\"o obstante, se debe reconocer que esta concepción se inspira predomi­- ~ temen te en una noción objetiva de la participación, la que se satisface : ~r la inclusión - en términos funcionales- , de la persona en una unidad : .:ial con miras a generar un insumo para el proceso decisional, sin per-

io del ejercicio de derechos y libertades asociativas por la persona.

2. ESTABfL!DAD DEMOCRÁTICA Y PARTlClPAClÓN

EN SENTIDO SUBJETIVO

Comprender la participación en términos objetivos exclusivamente ;;'.'llera algunos problemas, los que dicen relación con sus resultados, tanto -' - óricos como contemporáneos.

: 1 VERBA, S. y NIE, N ., "The Rationality of Political Activity'', en NI EM I, R. y W EISBERG,

- . Classics in Voting Behavior, Congressional Quarterly Press, Washington, D.C., 1972, : _6-36 .

1 ~ D AHL, R. , A Preface to Democratic Theory, The University ofChicago Press, Chicago, : ' 7. p. 83.

: 3 Ídem.

:-1 Cfr. D AHL, cit. (n. 11 ), pp. 82-83.

240 TVÁN ÜBANDO CA.\~

Ella da origen a frenos y contrapesos sociales incompletos e ineficace:. como lo evidencia, según Skocpol, el espectro de desmovilización soc i~

de las sociedades post-industrializadas, con su burocratismo organizaci nal, marginalidad comunitaria, apatía y cinismo político, en las que L membresía en grupos comunitarios ha cedido paso a la administració= corporativa de la vida cívica a manos de organizaciones sin fines de lucr;: (ONG) del más diverso cuño, carentes de afanes deliberativos sobre dominio público. 15

Por lo expuesto, esta noción parcial e insuficiente de participación de ;: ser enriquecida con una noción subjetiva de la misma, la que se debe cec.­trar en "sentirse parte de la actividad, proceso o institución en la cual s participa". 16 Esto último persigue el involucramiento voluntario en asunto: de interés, personal o general, y un reconocimiento, en términos iguali­tarios y dignos, de parte de otros. Como señaló Ríos, "[ q] uien participa proyecta su personalidad en aquello en lo cual toma parte; por lo mismo se compromete con el resultado que contribuye a plasmar, y enriquec su personalidad en la misma medida en que la desarrolla, participando [. . .]/[. . .]el derecho a participar[. . .] implica la obligación de los entes -sociedades, grupos intermedios o el Estado- de los cuales las personas forman parte, de permitir el acceso a ellos y habilitar los canales d participación, evitando así la marginalidad forzosa de quienes, tenien­do derecho e interés en participar, están sometidos a una interdicciór; arbitraria e ilegítima". 17

Para ello se deben generar al interior de las unidades sociales la condiciones favorables para la adquisición de nuevas competencias cívi ­cas, el mejoramiento de las preexistentes y el incremento de la eficacia política por las personas, eliminando todo patemalismo al respecto. 18 En

15 SKOCPOL, T., Diminished Democracy: From Membership to Management in American Civic Lije, University of Oklahoma Press, 2003, pp. 5, 171-174.

16 Ríos, L., "Derecho de Participar y Participación Universitaria", en Revista Chilena de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile, Vol. 13, Nº 1, 1986, p. 75 (ennegrecido agregado para indicar cursivas en el original).

17 Idem.

18 Cfr. SCHMITTER y KARL, cit. (n. 1 ), pp. 53-54.

~"FLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPAC IÓN EN EL CONSTITUCIO ALISMO CHILENO 241

_ as palabras, las unidades sociales deben transformarse en verdaderas - - uelas para el aprendizaje político, desafío que es fácil de afirmar, pero 2ificil de concretar.

Para estos efectos, precisamente, debe relevarse la contribución teórica =-"ectuada por dos politólogos contemporáneos, Harry Eckstein y Carol :>areman, cuyo trabajo puede revitalizar la discusión sobre la participación . ."::l primero formuló una teoría cultural de la estabilidad democrática, la __ e relacionó los niveles gubernamental y no gubernamental de un sistema : lítico mediante el concepto de patrón de autoridad. La segunda desarrolló ...:.aa teoría de la democracia participativa basada en parte en los patrones .:e autoridad no gubernamentales.

Eckstein se concentró en el estudio de los patrones de autoridad de las idades sociales para explicar la estabilidad de los gobiernos, especial­

-ente democráticos, a la luz de lo sucedido en la Alemania de Weimar. :::-·o le llevó a formular una teoría cultural de la estabilidad democrática :: sada en la congruencia y disparidad balanceada de los patrones de .. :: oridad. En esta teoría las unidades sociales eran los individuos colec­--.-os dotados de persistencia en el tiempo e identidad propia, distinta de .:: de sus miembros, a quienes otorgaban un sentido de definición grupal • -ocial. Los patrones de autoridad eran las prácticas existentes en cual­.::: - ier agregado social mediante las cuales se establecían relaciones de _ _ ordinación y supraordinación y, como tal, estaban presentes en todo

o de estructuras sociales, tanto gubernamentales como no guberna­-entales. Dichos patrones involucraban la dirección de la unidad y no __ n otra cosa que sus estructuras y procesos de gobierno. Los patrones :.e autoridad conectaban, por tanto, el gobierno y el entorno social, por : ..: presencia conspicua en toda unidad social, tanto gubernamental como :. gubernamental, y cuando eran congruentes hasta cierto punto (dispari­:..:: es balanceadas) permitían explicar la estabilidad democrática. Por lo -~ erior, dependiendo de la forma en que estuviere estructurado el patrón :.e autoridad de una unidad social (horizontal vs. vertical; democrático :. autoritario), podía inferirse el nivel y calidad de la participación en

__ interior. 19

: 9 EcKSTEIN, H., Regarding Politics , University of California Press, Berkeley, 1992, 186-192.

242

Por su parte, Pateman sostuvo que una teoría de la democraci a participativa tenía un propósito práctico, orientado a la acción, que reconocía el efecto del sistema político como un todo e identificaba la estructuras de autoridad (i.e., patrones de autoridad) de los niveles no gubernamentales como la variable crucial para el nacimiento y manten­ción de la democracia.20 Efectivamente, para esta autora las personas y sus instituciones estaban interrelacionadas y no aisladas unas de otra . por lo que el foco de atención debían ser las "interrelaciones entre los individuos y las estructuras de autoridad de las instituciones dentro de las cuales interactúan". 21 Esto implicaba que la participación tradicional. realizada para el nivel gubernamental, debía ser apoyada mediante un entrenamiento social (i.e., socialización) para la democracia, el que debía tener lugar en instituciones correspondientes al nivel no gubernamental y con el objeto de desarrollar los atributos individuales de índole diversa requeridos para la democracia. 22 Así planteada, la participación tenía. en primer término, un efecto educativo e integrador en las personas y

las unidades sociales, que se multiplica en la población, y en segundo término un efecto auto-sustentable que facilita la implementación de ac­ciones y decisiones del sistema político, pues "[m]ientras más participan los individuos, más capaces resultan de seguir participando ". 23 No e de extrañar, entonces, que ella concluyera que para que una sociedad democrática existiere, debía existir también una sociedad participativa. lo que implicaba asentar el proceso participativo en el mayor número de

20 Pateman reconoció que el ideal clásico de la democracia, que abonaba a la democracia representativa, con su énfasis en el ciudadano participante y activi sta, fue criticado duramente a mediados del siglo XX por los desafíos que planteaban las sociedades modernas industrializadas, la falta de interés en la política y el autoritarismo de las clases sociales desaventajadas, la asociación entre la participación y el totalitarismo, y el divorcio entre la teoría política clásica, de corte normativo y la teoría política moderna, de corte empírico, en parte debido a la influencia de la teoría schumpeteriana de la democracia . Estas razones abonaban considerar la teoría clásica como imposible , irreal , sospechosa y meramente valórica. Cfr. PATEMAN, C., "Participation and Democratic Theory", en DAHL, R., SHAPJRO, l. y CHEIBUB, José (eds.), The Democracy Sourcebook, The MIT Press, Cambridge, 2003, pp. 40-41.

21 PATEMAN, cit. (n. 19), p . 42.

22 PATEMAN, cit. (n. 19), p. 41.

23 Jdem .

REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN EL CONSTITUCIONALJSMO CHILENO 243

-ubsistemas políticos24, incluido el lugar de trabajo.25 Por lo expuesto, esta autora concluyó que la teoría de la democracia participativa aven­aj aba a las teorías del pluralismo social, enunciadas supra, porque se ~oncentraba en las estructuras de autoridad (i.e. patrones de autoridad) de las unidades sociales y no se limitaba a postular la mera existencia

e grupos sociales intermediadores entre el Estado y el individuo.26

3. LIBERALISMO, PELUCON!SMO Y LIBERALIZACIÓN POLÍTICA

El sistema político chileno se desarrolló políticamente en forma gradual esde mediados del siglo XIX, siendo sus notas características la libe­

:<ilización política y la participación popular en la competencia política . or el poder.27 De esta manera, el país transitó gradualmente desde una

14 Jdem. Para Pateman, la justificación de la democracia, en la perspectiva de la democracia ,:micipativa, proviene de los "resultados humanos que resultan del proceso participativo . . · .. .}donde el máximo insumo (participación) es requerido y donde el resultado incluye no :o/o políticas (decisiones) sino también el desarrollo de las capacidades sociales y políticas .!~cada individuo, de manera que haya una 'retroalimentación' desde el resultado al insumo". :::-:T. PATEMAN, cit. (n. 19), p. 42.

15 Pateman sostuvo que el lugar de trabajo constituía el ámbito en que las personas .:. · arrollaban la mayor parte de su vida y proveía la mejor escuela para conocer, comprender . aprender a administrar asuntos generales. Como tal, constituía un sistema político y _::· ecía espacios de participación adicionales a los de otras instituciones. La organización ~ us estructuras de autoridad en términos participativos, entonces, permitía a las personas 'so de control sobre sus vidas y lo que les rodeaba, al igual que una medida de igualdad ~:onómica. Esto era compatible con un sistema representativo al interior del lugar de trabajo, : _es "[ d}onde un sistema labora participativo permitiera más altos y más bajos niveles de ~::nicipación, entonces habría espacio que el individuo participara directamente en un amplio -:moo de decisiones mientras .fi1era parte al mismo tiempo de un sistema representativo;

uno no excluye lo otro". Cfr. PATEMAN, cit. (n. 19), p. 45. En el mismo sentido desde la :-e.-spectiva de la teoría dé la congruencia de los patrones de autoridad, EcKSTErN, H. , "Lessons -- ~ rhe 'Third Wave' from the First: An Essay on Democratization'', en EcKSTEIN, H., FLERON,

:O-. HoFFMANN, E. y RE1s1NGER, W. (eds.), Can Democracy Take Root in Post-Soviet Russia?, :' owman & Littlefield Publishers, Inc. , Lanham, 1998, pp. 281-282.

16 PATEMAN, cit. (n. 19), p. 42.

27 V ALENZUELA, A. y V ALENZUELA, S., "Los Orígenes de la Democracia. Reflexiones ~;c>éricas sobre el Caso de Chile", en Estudios Públicos, Centro de Estudios Públicos, Nº 12,

3, pp. 10-11.

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autocracia presidencial censitaria y restringida a una democracia política y social de masas.

Evidencias de este proceso se encuentran en el derecho constitucional patrio, en las que se puede apreciar la predominancia de una noción objetiva de participación, enunciada supra.

Así, la Constitución Política de 1828 contempló en su art. 7º un amplio derecho de sufragio para los varones chilenos de 21 años, menores si fueren casados, o, que sirvieren en la milicia, quienes profesaren alguna ciencia. arte o industria, o ejercieren un empleo, o poseyeren un capital en giro, o propiedad raíz de qué vivir. Lo mismo se aplicaba a los varones chileno "legales", o los que hubieren servido cuatro años en clase oficiales en el ejército nacional. Del tenor del precepto constitucional se deduce que el derecho a sufragio era restringido solamente a los varones chilenos o extran­jeros residentes, pero no era necesariamente censitario pues los requisito_ enunciados eran meramente alternativos y no copulativos.

De hecho, la participación en procesos eleccionarios alcanzó nivele_ nunca antes vistos en el año siguiente a su promulgación, debido a que el servicio en la milicia y el ejercicio de un empleo eran requisitos suficien­tes para ejercicio del sufragio.28 Prueba de este aserto fue la reducción del cuerpo electoral efectuada -por diversos medios-, para la elección parla­mentaria de 1834, que fue la primera realizada bajo el imperio de la recién promulgada Carta de 1833.29

La Constitución Política de 1833, en tanto, estableció en su art. 8º u derecho de sufragio censitario, cualificado por exigencias de alfabetizació y propiedad o renta, y además a los varones chilenos de 25 o 21 año_ de edad, dependiendo de su estado civil. Con todo, no hubo un intento serio por hacer efectivo el requisito de alfabetización al comienzo, por­que ello permitía el sufragio de soldados e inquilinos bajo el control de

28 H EISE, J., A ñas de Formación y Aprendizaje Políticos 18101183 3, Editorial Universitaria. Santiago, 1978, p. 188.

29 ÜALDAMES, L., "Los Dos Primeros Años de la Constitución de 1833", en Revista Chilena de Historia y Geografia, 1933, pp. 397-398.

.1fFLEXIONES SOBRE El DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN El CONSTITUCIONALISMO CHILENO 245

_·efes militares y terratenientes, lo que pasó a ser un rasgo distintivo de .as elecciones posteriores a 1840, al menos hasta mediados de la década e 1870.30

Más adelante, la ley de reforma constitucional de 13 de agosto de 1874 :nodificó esta carta para incorporar, en su art. 12, los derechos de reunión, . etición y asociación, proceso en el cual tuvo incidencia la formación del . rimer sistema partidista chileno, tras la Cuestión del Sacristán de 1856, :: la liberalización del régimen autocrático, tras el desenlace de la Fusión =-.i beral-Conservadora de 1873. Con todo, no puede soslayarse el impacto ~ e tuvieron en el ejercicio del sufragio las reformas electorales de 187 4 y ~ 90, realizadas en nombre de la libertad electoral, las que, sin modificar ~1 texto constitucional, abonaron el camino al sufragio universal mascu­.ino y el voto secreto en el mediano plazo, lo que incidió en un aumento :.;nportante del cuerpo electoral hasta 1912 aproximadamente, en que el :::úmero de votantes inscritos incrementó de 158.042, en 1891a598.000, :':J. 1912. Con todo, los principales partidos políticos de aquellos años .::.;:ordaron disminuir el cuerpo electoral posteriormente, como una forma =.e controlar el proceso político tras el empoderamiento de las clases me­..:ias urbanas y mineras, lo que llevó a que el número de votantes inscritos 2.escendiera a 185.000 en 1915 y sólo alcanzara a 302.000. en 1924.31

En todo caso, el efecto de estas reformas fue politizar los nuevos ac­:,xes sociales ingresados al sistema político y posibilitaron en el corto ; l zo el surgimiento de una proto-democracia con sufragio incompleto.32

30 LovEMAN, B., Chile: The Legacy of Hispanic Capitalism, Oxford University Press, New :·.:.i , 1988, p. 125.

31 VALENZUELA, A., Political Brokers in Chile: Local Government in a Centralized Polity, J..'..<e University Press, Durham, 1977, pp. 210-216; HEISE, J., El Período Parlamentario, ! 1-1925: Democracia y Gobierno Representativo en el Período Parlamentario, Vol. 11,

~.:11o rial Universitaria, Santiago, 1982, p. 204; V ALENZUELA, J., Democratización Vía Reforma: _.::Expansión del Sufragio en Chile, Ediciones del Ides, Buenos Aires, 1985, p. 150.

32 VALENZUELA, J. , "Hacia la Formación de Instituciones Democráticas: Prácticas Electorales - Chile durante el Siglo XIX", en Estudios Públicos, Centro de Estudios Públicos, Nº 66,

:: ., . pp. 224-233 ; V ALENZUELA, J., "La Ley Electoral de 1890 y la Democratización del :: ~men Político Chileno", en Estudios Públicos, Centro de Estudios Públicos, Nº 66, 1997, -. _82-293 .

246 I VÁN ÜBANDO C AMINO

4. DEMOCRATIZACIÓN Y REGRESIÓN AUTORITARIA

La Constitución Política de 1925 amplió en principio el derecho de sufragio en su art. 7º, mediante la supresión de los requisitos de propiedad o renta, los que habían caído en desuso luego de las dos grandes refor­mas electorales del siglo XIX, referidas supra, pero mantuvo su carácter censitario a través de la exigencia de alfabetización mínima (saber leer y escribir) en un país que tenía a la sazón solamente un cincuenta por ciento de población urbana. Igualmente, mantuvo su carácter restringido mediante su limitación exclusiva a los varones para las elecciones nacionales, ex­cluyendo a las mujeres, a quienes se les permitió sufragar solamente para las elecciones municipales en 1935, gracias a la Ley Nº 5.357, de 1934.

Por otra parte, esta constitución reiteró la consagración constituciona de los derechos de reunión, asociación y petición en su art. 10, Nºs . 4, 5 y 6, respectivamente, lo que tuvo importancia para la democratización de' sistema político, especialmente luego de la incorporación de la izquierda al proceso político en la década de 1930. En todo caso, la restricción a la participación de la mujer en elecciones nacionales fue levantada en 1949. mediante el otorgamiento del derecho de sufragio por la Ley Nº 9.292 .

Asimismo, la democratización del sistema político fue incentivad mediante las reformas electorales de 1957 y 1962, que en su conjun e eliminaron el cohecho electoral, proscribieron los pactos electorales pa c.

elecciones legislativas y simplificaron el procedimiento de inscripción e­registros electorales y las cédulas electorales. Estas reformas incrementaro­en más de un ciento por ciento el electorado, el que aumentó de 1.156.5 en 1958 a 2.915.114. en 1964, incluyendo nuevos grupos sociales recien­temente movilizados, e.g. trabajadores rurales y pobladores.33

Igualmente, debe relevarse la contribución a la democratización de la Le: de Reforma Constitucional Nº 17.284, de 1970, que terminó por remoY _ el carácter censitario del derecho a sufragio, mediante la eliminación d..., requisito de alfabetización mínima, enunciado supra. No menos importan::-

33 CoLLIER, D. y SATER, W. , A History of Chile, 1808-2002, Cambridge University Pr - ~ Cambridge, 2004, pp. 256, 259.

~~XIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN EL CONSTITUCIONALISMO CHILENO 247

~-e la reducción de la edad mínima para la adquisición de la ciudadanía _ n derecho a sufragio efectuada por esta reforma, la que bajó de 21 a 18 ""os de edad. El impacto de esta reforma fue determinante para que nuestro

:.:.í- alcanzara un nivel de inclusión política cercano al de un país altamente :._-arrollado, porque el sufragio pasó a ser un derecho realmente universal.34

.=.: o condujo a que el cuerpo electoral aumentara desde 3.300.000, a fines .:~ 1970 a 4.500.000, aproximadamente a inicios de 1973.35

_ o menos importante, bajo esta perspectiva objetiva de la participa­- ón, fue el aporte de la Ley de Reforma Constitucional Nº 17.398, de

-o, más conocida como el "Estatuto de Garantías Constitucionales", __ e modificó el art. 9º de la Carta de 1925 para asegurar el libre ejercicio :.= los derechos políticos, dentro del sistema democrático y republicano,

el reconocimiento de los partidos políticos como personas jurídicas de .:~"cho público, encargadas de concurrir a determinar democráticamente

olítica nacional, a los que además dotó de un estatuto constitucional =-..:...-antista para el adecuado y libre realización de sus objetivos y funciones.

in embargo, la reforma constitucional en comento dio un paso más ..:dante, situándose en las cercanías de una noción subjetiva de partici­

: 2..:ión, enunciada supra. Esto se llevó a cabo mediante el aseguramiento .:~ os derechos sociales que tenían por objetivo la justicia social, a saber: = erecho de sindicación (art. 10, Nº 14) y el derecho de participación --. 10, Nº 17).36

~ VA LENZUELA y YALENZUELA, cit. (n. 26), p. 14.

: 5 EvANS, E. , Chile, hacia una Constitución Contemporánea. Tres reformas constitucionales, .: - ;orial Jurídica de Chile, Santiago, 1973, p. 37.

:o Esta reforma se originó en el proyecto de reforma constitucional del Presidente Frei · ~ _ 964. Este incorporaba a la Constitución los nuevos derechos humanos consagrados en . .:. recho internacional y en las constituciones modernas de la postguerra, en especial la •• - -ii tución Republicana de Italia de 1947, como quedó asentado en su discusión en el __ -greso Nacional y en una serie de conferencias que le precedieron, dictadas en la Biblioteca

.:.~iona l, en 1963, ocasión en que Silva expresó : "[. . .] Creo que en este aspecto el texto • r.uestra Constitución está anticuado, pues no responde a la realidad, que es mucho más

i mica, más moderna y más inquietante[. . .] esta tabla de los derechos individuales debe _ rompletada, modernizada e integrada con los derechos sociales./[. . .] incorporando una _ .e de garantías que están en la Declaración de las Naciones Unidas, en la Declaración

la OEA" (ennegrecido en el original) . Cfr. SILVA, A., "Las Instituciones del Gobierno

248 TVÁN ÜBANDO C AMP.\

En tal sentido, debe relevarse el aseguramiento del derecho de la:: personas a la participación social, que incluía los derechos y limitacione:: relativos a las organizaciones comunitarias.37 El precepto respectivo e -tableció un amplio derecho a participar en la vida social, cultural, cívica. política y económica, con el objeto de lograr el pleno desarrollo de 1 persona humana y su incorporación efectiva a la comunidad nacional, a. tiempo que impuso deberes positivos y concretos al Estado. Al respecto. el art. 1 O, Nº 17 preceptuaba: "El derecho a participar activamente en 1 vida social, cultural, cívica, política y económica con el objeto de lograr­e! pleno desarrollo de la persona humana y su incorporación efectii· a la comunidad nacional. El Estado deberá remover los obstáculos qu limiten, en el hecho, la libertad e igualdad de las personas y grupos, _ garantizará y promoverá su acceso a todos los niveles de la educaciór. y la cultura y a los servicios necesarios para conseguir esos objetivo a través de los sistemas e instituciones que señale la ley./ Las Juntas d Vecinos, Centros de Madres, Sindicatos, cooperativas y demás organi­zaciones sociales mediante las cuales el pueblo participa en la soluciór: de sus problemas y colabora en la gestión de los servicios del Estado_' de las Municipalidades, serán personas jurídicas dotadas de indepen­dencia y libertad para el desempeño de las funciones que por la ley le: correspondan y para generar democráticamente sus organismos directii:o­y representantes, a través del voto libre y secreto de sus miembros./ Er ningún caso esas instituciones podrán arrogarse el nombre o represen­tación del pueblo, ni intentar ejercer poderes propios de las autoridad del Estado".

Este precepto constitucional recogió los nuevos derechos humano:: consagrados en el derecho internacional y comparado, la experiencia aso­ciativa de las últimas décadas (manifestada en los colegios profesionale.: sindicatos y juntas de vecinos, especialmente luego de la instauraciói:

Semi-Directo. Los Poderes Intermedios y los Poderes de Hecho. Los Derechos Sociale 1:

Individuales en las Nuevas Constituciones", en G UZMÁN, J. (coord.), Nueva Sociedad Viej Constitución, Editorial Orbe, Santiago, 1963, p . 159; SILVA, A., "Las Reformas Propuestas por el Presidente de la República", en G UZMÁN, J. (coord.), Nueva Sociedad Viej a Constitución. Editorial Orbe, Santiago, 1963, p. 222.

37 EvANS, cit. (n. 34), pp. 116-118.

"E:_E:XIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN EL CONSTITUCIONALISMO CHILENO 249

:= la "Promoción Popular" por la Administración Frei a mediados de la :::-~acta de 1960) y definió "de modo acertado y prudente la intervención

¿ los cuerpos intermedios en la conducción del interés general ". 38 En -· · -entido, esta reforma clarificó la naturaleza jurídica de las juntas de

::-cinos, creadas por la Ley Nº 16.880, de 1968, sobre Organizaciones :::-0munitarias Territoriales y Comunales, descartando que fueren órganos ::: epresentación popular o entidades estatales, sino que "meros vehícu-

s para facilitar y apoyar las actividades de los agentes del estado en _ suministro de servicios a la comunidad"39, especialmente a la luz del - ciso final del precepto constitucional, citado supra, y pese a la politiza-- ón experimentada por dichas organizaciones en aquellos años.4° Como _ . este derecho a la participación social coexistía con los derechos de .....::o iación, sindicación y a formar partidos políticos, trasuntando así el _insito desde una democracia gobernada a una democracia gobemante.41

Por el contrario, la Constitución Política de 1980 adoptó una perspec­··a distinta respecto de la participación. Ella reservó la actividad política

.:: tingente a los partidos políticos y a los ciudadanos, al tiempo que :·o uró "despolitizar al país, orientando la acción de las organizaciones

.:: ia la conformación de un poder social que fuera la expresión de la ~/untad mayoritaria' de la ciudadanía, pero apartada de la acción de

.:: política coyuntural". 42 En efecto, este texto constitucional visualizó participación en términos objetivos como un insumo del proceso de

~opción de decisiones políticas o administrativas (según Soto, limitado : r un interés nacional más allá de la voluntad popular43) y como una

:;g SILVA, A., "Proyección Política de los Cuerpos Intermedios", en Actas de las VII rr.adas de Derecho Público, Ediciones Universitarias de Valparaíso, 1976, p. 119; f AÚNDEZ, :Jemocratización, Desarrollo y Legalidad, Ediciones Universidad Diego Portales, Santiago,

: . : l. p. 207.

39 FAÚNDEZ, cit. (n. 37), p. 194.

' FAúNDEZ, cit. (n. 37), pp. 193-195; Sorn, F., El Desafio de la Participación, LOM ::: - - iones, Santiago, 2011, pp. 199-200.

"1 SILVA, cit. (n. 37), p. 122.

Je Sorn, F., cit. (n. 39), p. 201.

"3 Sorn, F. cit. (n. 39), pp. 207, 214.

250 IVÁN ÜBANDO CAMINO

manifestación del ejercicio de la libertad personal, la libertad de expresión y el derecho de asociación.44

Sin perjuicio de la consagración de los derechos constitucionales tradi­cionales y decimonónicos, referidos supra y el derecho de sindicación (art. 19, Nº 19), la Constitución Política de 1980 se limitó a consagrar, en su art . 1 º, inc. 4º, el deber del Estado de asegurar un tímido derecho a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional, el que fue garantizado mediante el derecho de asociación, el reconocimiento de la autonomía de los grupos intermedios y el principio de subsidiariedad.45 En consecuencia, pasaron a tener jerarquía infraconstitucional ciertas manifestaciones del de­recho a la participación que habían sido constitucionalizadas en 1970, como la autonomía universitaria; la organización y participación comunitaria, especialmente en la gestión de los servicios públicos; la naturaleza jurídica y finalidad de los partidos políticos; la participación en vida económica. cívica y cultural nacional, entre otros.

Curiosamente, el precepto que sirvió de antecedente a dicha norma cons­titucional tenía una connotación diferente, porque supeditaba la finalidad del Estado al derecho de participación de las personas, como gestoras de su propio destino, lo que estaba más cerca del art. 10, Nº 17, de la Cons­titución precedente. En tal sentido, el art. 2º del Acta Constitucional Nº 2. de 1976, preceptuaba: "El Estado debe promover el bien común, creando las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integran­tes de la comunidad nacional, alcanzar su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respecto a la seguridad, libertad y dignidad de ser humano y a su derecho a participar con igualdad de oportunidade en la vida nacionaf'.46

Mención aparte merecen los derechos sociales para participar en la eco­nomía nacional, ya que la Constitución Política de 1980 mantuvo solamenr el derecho de sindicación como derecho del trabajador dependiente para

44 BERTELSEN, R., "Participación y Representación en la Nueva Institucionalidad", en Revis ~ de Ciencia Política, Universidad de Chile, Nº 3, 1983, p. 170.

45 Soro, F. cit. (n. 39), p. 216.

46 Ennegrecido agregado por el autor.

.Z:- =->-lONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN EL CONSTITUCIONALISMO CHILENO 25 J

- _-j ipar en la vida económica.47 Efectivamente, el derecho a participar la empresa, consagrado constitucionalmente en el art. 1 º, 20. inc. 3º del

-..::a Constitucional Nº 3, de 1976, y consultado en términos programáticos __ rt. 19, Nº 15, inc. 7º, del Anteproyecto Constitucional de la Comisión _:-:filar, fue simplemente suprimido del texto constitucional aprobado por

H. Junta de Gobierno. Dicha norma rezaba: ''[l]a ley establecerá formas ~ participación del trabajador en la comunidad humana de trabajo que

_ 'stituye la empresa".

Las razones para su supresión fueron poco claras, en todo caso. La Co­- · -ión Ortúzar fundamentó la adopción de este precepto en "Proposiciones : : eas Precisas" señalando que el anteproyecto "considera a la empresa __ mo una comunidad humana de trabajo[. . .} En esta comunidad hay tres

·ereses legítimos en juego: el de los trabajadores, el del empresariado y _ de la comunidad". 48 Con todo, el Consejo de Estado lo suprimió -por _:ia mayoría de 7 a 6 votos, con la abstención del Consejero Alessandri, -~ u Proyecto de Nueva Constitución Política, fundamentalmente por el -pacto que tendrían los estándares fijados por la ley en los distintos tipos ::~ empresas, privilegiando la libertad de acción de las empresas para es­

. lecer dicha participación.49

El Grupo de Estudios Constitucionales, conocido también como "Gru­- de los 24", criticó severamente estas normas en su informe de 1981. . virtió que el reconocimiento genérico de los grupos intermedios no fue

::~s arrollado por la Constitución, la que tampoco estableció atribuciones :.ira la participación de aquéllos, a diferencia de la constitución prece­::~nte. Agregó que "[. . .} el nuevo texto condena a muerte a los 'colegios

.¡J NovAC K, M., "Los Derechos Políticos en la Nueva Constitución Chilena", en YERKRUI­·. W., Constitución de 1980. Comentarios de Juristas internacionales, Ediciones Chile y

-.:nérica/CESOC, Santiago, 1984, p. 87 .

.¡g COMISIÓN DE ESTUDIOS DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA, "Propo­:iones e Ideas Precisas", en Revista Chilena de Derecho, Pontificia Universidad Católica ~ Chile, Vol. 8, Nºs. 1-6, 1981 , p. 226 .

.¡9 CONSEJO DE ESTADO, "Acta de la Sexagésimo Tercera (63ª) Sesión, celebrada el 16 de . ro de 1979", en ARANCIBIA, J., BRAHM, E. e IRARRÁZAVAL, A. (eds.), Actas del Consejo de ~wdo en Chile (1978-1990), Tomo 1, Ediciones Centro de Estudios Bicentenario, 2008, ~. 376-377.

252 I VÁN ÜBANDO C AMIJ\O

profesionales' (art. 19, Nº 15), preceptúa restrictivamente con visible des­confianza sobre los 'partidos políticos' (art. 19, Nº 15), debilita de modo ostensible las 'organizaciones sindicales' (art. 19, N º 19) y simplemente ignora las cooperativas[. . .] ". 50 Además, señaló que la Constitución, acorde al derecho internacional de la persona humana, "desconoce el derecho a la participación, que la Carta Fundamental anterior reconocía expresa­mente, y nada se dice sobre el deber del Estado de promover el desarrollo y remover los obstáculos que limitan, en el hecho, la libertad e igualdaa de las personas y grupos "51 , sin perjuicio del "menosprecio total de la organizaciones sociales como factores activos de la vida económica. [ n] o se contempla la existencia de ningún organismo de participación, ni nivel macro-económico, como podría ser un Consejo Económico Social ni a nivel de las empresas". 52

Estas críticas estaban relacionadas con el proyecto alternativo d"" Constitución dado a conocer por el mismo grupo en 1979, en el q ""

señaló que uno de los requisitos para la existencia de la democracia e -la "[p]articipación activa y organizada del pueblo en la vida polític social, económica y cultural de la Nación". 53 Consecuentemente, reca l la importancia de la participación activa, grupal e individual, en todo.: los ámbitos sociales para la satisfacción de las necesidades, para lo cu sostuvo: "La actividad democrática se manifiesta, también, en una r e

de organizaciones intermedias que articulan la relación del Estado co:. la sociedad civil, reduciendo la distancia entre gobernantes y gobem:!­dos. Estas organizaciones, dotadas de autonomía y con capacidad re" para influir en las decisiones colectivas, expresan los diversos intere ~ económico-sociales y son necesarias para institucionalizar la participaci -responsable del pueblo".54 Para ello, propuso organizar la participación ~

so GRUPO DE LOS 24, "Las Críticas del Grupo de los 24'', en APSJ, Dossier, 10 al-= ·

marzo de 1981, p. 11.

51 GRUPO DE LOS 24, cit. (n. 49), p. 19.

52 GRUPO DE LOS 24, cit. (n. 49), p. 20.

53 GRUPO DE LOS 24, "Informe del grupo de 'los 24"', en Hoy, 17 al 23 de octubre de 1 -

p. 34.

54 ídem.

~FLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPAC IÓN EN EL CONSTITUCIONALISMO CHILENO 253

.3s personas en grupos sociales relacionados con sus intereses comunes : untas de vecinos, centro de estudiantes, colegios profesionales, coope­- tivas, etc.) y en los organismos públicos a cargo de la planificación y ::- estación de servicios sociales, sin perjuicio de la creación de un Consejo ~ onómico, Social y Cultural de la Nación.55 Finalmente, encomendó 2: Estado corregir las distorsiones generadas por las diferencias socio­::~onómicas, que calificó de "impropias de un sistema democrático "56 y :3rt icipativo, proponiendo al efecto un precepto similar al art. 1 O, Nº 17 - . 1 º, de la Carta de 1925, del tenor siguiente: "Es misión del Estado :?mover los obstáculos de orden económico y social que, limitando de :?cho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impidan el pleno desen­:Jlvimiento de la personalidad humana y la efectiva participación de _dos en la vida política, económica y social del país". 57

En este punto, la incorporación al ordenamiento jurídico de los trata­: ~ - internacionales sobre derechos humanos, ratificados por nuestro país

.:iue se encuentren vigentes, como asimismo el deber impuesto a los =-=anos del Estado de respetar y promover tales derechos, de acuerdo a _ prescrito por el art. 5°, inc. 2º, de la Constitución de 1980, luego de

..:. Ley de Reforma Constitucional Nº 18.825, de 1989, ha planteado a la _ _ unidad jurídica el desafío de integrar tales tratados al ordenamiento _-ídico y expandir la esfera normativa de la Constitución. Al respecto,

~:?· en traerse a colación en esta materia una serie de preceptos conven­- :Jales que, directa e indirectamente, regulan la participación en sede

:~rnacional, a saber: arts. 20, 21 , 23.4. y 27 de la Declaración de los ~=-echos Humanos de 1948; arts . 13, 22 y 20 de la Declaración Ame­

- _ na de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948; arts. 1.1., 22 y .:.: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966; arts .

.. . 8.1. , 15.1. y 2. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, __ ziales y Culturales de 1966 y arts . 16 y 23 de la Convención Americana

.,. .:obre Derechos Humanos de 1969. Con todo, la recepción de ellos ha

~= También encomendó a la Constitución consagrar el "pleno desarrollo del derecho de _ ::ición en el plano económico" mediante la libre iniciativa y el pluralismo organizacional

- formas de trabajo. Cfr. G RUPO DE LOS 24, cit. (n. 52), p. 38.

=- Ídem.

=- Ídem.

254 l VÁN ÜBANDO CAMfl'O

sido parcial y con resultados dispares en la legislación y jurisprudencia. e.g. leyes Nºs. 19.300, 19.880, 20.285, 20.500, entre otras.58

CONCLUSIONES

La participación constituye una condición estructural de la democracia que hace posible el desarrollo de alternancia en el poder y una oposición legítima. Pero la participación debe plantearse en términos distintos a lo acostumbrados contemporáneamente, esto es, en términos que vayan má allá de los tradicionales que se inspiran en una noción objetiva de aquélla. Esta última resulta insuficiente para generar frenos y contrapesos efectivo del poder, especialmente aquellos de tipo social, pues el simple hecho que las personas ejerzan el sufragio, formen partidos políticos, constituyan asociaciones y participen en campañas, entre otros, no ha revertido 1 tendencia creciente hacia la apatía social, burocratismo, cinismo políticc y paternalismo, social y estatal, presente en los sistemas políticos indu -trializados y socialmente diversos.

Este diagnóstico sugiere la necesidad de revitalizar la discusión sobre 12. participación mediante un análisis crítico de las estructuras o patrones C"" autoridad de las diversas unidades sociales, para hacer de ellas verdaderas escuelas para el aprendizaje político de sus integrantes. Esto persigu incorporar efectivamente - y no meramente incluir- , a estos últimos e in­troducir una mayor horizontalidad en las estructuras o patrones referido . Las tesis de la teoría de la congruencia y de la democracia participativa.. examinadas supra, proporcionan un punto de partida al interrelaciona: las unidades sociales gubernamentales y no gubernamentales como sub-­sistemas políticos que forman parte de un solo todo.

La experiencia constitucional chilena en este respecto ha sido de luces y sombras, pues nuestro país realizó avances significativos para asegura: la participación en un sentido objetivo hasta 1970, mientras que la partici­pación en un sentido subjetivo fue recepcionada tardía y brevemente por e constituyente derivado, ya que sufrió el mismo destino de la Constitució­respectiva, de lo cual dio cuenta el Profesor Alejandro Silva Bascuñán e-

58 Sorn, cit. (n. 39), pp. 220, 232-233.

~EXIONES SOBRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN EL CONSTITUCIONALI SMO CHILENO 255

-=i ponencia presentada a las VII Jornadas de Derecho Público, celebradas _ Val paraíso, en 197 6. 59 La redemocratización del país y las reformas _:institucionales de 1989 plantean, precisamente, la necesidad de reexa­- · ar ampliamente la participación política, con la finalidad de superar · imagen instalada y la percepción generalizada de ser nuestro país una

.:.~mocracia de baja intensidad.

59 SILVA, cit. (n. 3 7), pp. 11 9-122.