monitoreo y evaluación de la función ejecutiva en la república del ecuador
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Monitoreo y Evaluación de la Función Ejecutiva en la República del Ecuador
Efrén Guerrero Salgado y Ernesto Velasco Sánchez
1. Introducción
El presente texto analizará los antecedentes, el funcionamiento, y el panorama general de los
mecanismos de planeación, seguimiento y evaluación que existen en el Gobierno Nacional del Ecuador.
En el país se ha registrado un importante desarrollo de métodos y herramientas, particularmente en la
planeación y el seguimiento a programas y proyectos. Si bien existe la necesidad, cómo en varios países
latinoamericanos, de consolidar el régimen de monitoreo y evaluación, a partir de un mayor grado de
armonización de los esfuerzos metodológicos y las plataformas tecnológicas desarrolladas hasta ahora,
falta aún camino por recorrer en el proceso de institucionalización del seguimiento y, sobre todo, de la
evaluación. Se busca demostrar que, como resultado del contexto político actual, en el Ecuador se vive
un proceso de activación del Estado, que incluye la dotación de mayores grados de institucionalidad a la
administración pública, por medio de, entre otras estrategias, el establecimiento de diferentes
mecanismos de planeación, monitoreo y evaluación de la acción pública. En este contexto, se han
consolidado las normas y diferentes sistemas de planeación, monitoreo y evaluación.
El objetivo del presente trabajo es revisar los logros obtenidos hasta ahora, así como los principales
retos que persisten en esta materia, para lo cual se tratarán los siguientes temas: a) el contexto histórico
político actual del Ecuador; b) la descripción de los diferentes sistemas existentes; y c) la situación actual
de la operación de los diferentes sistemas de planeación, monitoreo y evaluación en operación. Además,
se ofrecen d) comentarios sobre la dirección que podrían tomar los esfuerzos futuros de fortalecimiento
del monitoreo y la evaluación. Esto lo haremos a partir de un marco analítico que se presenta a
continuación.
2. Marco Analítico
En este texto, se entiende el monitoreo como una función orientada a informar a los gerentes y a
los principales actores interesados sobre el progreso alcanzado por una intervención (política, programa
o proyecto) en curso, mientras que la evaluación se refiere a la valoración sistemática y objetiva de una
intervención, señalando la adecuación de su diseño, implementación y resultados (Kusek y Rist, 2004:
12). Para analizar la situación actual del monitoreo y la evaluación (M&E) en el Ecuador, se presenta un
marco analítico inspirado en la propuesta de Colin Talbot (2010) que platea estudiar los regímenes de
desempeño en el sector público. En este caso, habláramos de régimen de monitoreo y evaluación. Por
régimen entenderemos un entramado de instituciones y metodología, es decir, se refiere a dos aspectos:
1. Contexto institucional: se refiere a los actores que están involucrados en actividades de monitoreo
y evaluación en el gobierno nacional (en este caso de Ecuador). De manera más concreta, se
refiere a quién tiene la autoridad para realizar revisiones del desempeño o evaluaciones de las
actividades de las unidades administrativas o programas, así como aquellos que están obligados
a someterse a dichos ejercicios o a colaborar con los mismos. Esto puede ocurrir entre diferentes
instancias del gobierno nacional o puede contar con la participación de otros poderes del Estado
(por ejemplo, órganos superiores de fiscalización, el poder legislativo, etc.). En este sentido, las
definiciones normativas son de especial importancia, en particular para conocer en qué medida
los esfuerzos de M&E se encuentran adecuadamente anclados o institucionalizados. En términos
más específicos, se trata de identificar los siguientes actores:
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a. Los “reguladores”: unidades administrativas, dentro o fuera del gobierno, que tienen
facultades formales o informales para hacer escrutinio respecto del desempeño de otras
unidades administrativas.
b. Los “obligados” a generar cierta información o a aplicar ciertas metodologías de M&E.
c. Usuarios de la información generada, tanto aquellos con responsabilidad de toma de
decisiones con facultades de control político (legislativo), como actores no
gubernamentales que generan esquemas de rendición de cuentas desde la sociedad civil,
entre otros.
Adicionalmente, Talbot propone recuperar una tipología de tipos de intervención propuesta por
Hood que incluye los siguientes cuatro elementos:
a. Nodalidad: se refiere a contar con la capacidad de obligar a compilar cierta información
y entregarla a cierta unidad que centraliza el análisis y la redistribución o publicación de
dichos datos.
b. Autoridad: se refiere a la capacidad para obligar a las unidades a realizar ciertas acciones,
como son el generar reportes de cumplimiento de estándares o el ordenar la introducción
de esquemas semicontractuales en ciertas áreas de prestación de servicio, etc.
c. Financiamiento: se refiere a la capacidad para otorgar o retener recursos con base en los
comportamientos o desempeño mostrado por las unidades administrativas.
d. Organización: en este caso, esto se vincula con la capacidad para controlar y organizar los
recursos de otra unidad, particularmente el personal. En este sentido, los esfuerzos por
introducir nuevas formas de gobierno corporativo dentro del gobierno (Aguilar, 2013) o
los proyectos de fortalecimiento de capacidades, se corresponden con esta estrategia.
2. Instrumentos o metodologías específicas que se utilizan: se refiere a las técnicas concretas que se
utilizan en la conducción de los ejercicios de monitoreo y evaluación. En el caso del monitoreo,
esto puede referirse a la generación de esquemas de gestión estratégica, uso de sistemas de
indicadores construidos con metodologías específicas (metodología de marco lógico, balance
scorecard, entre otros), así como los enfoques y los métodos de evaluación utilizados
(evaluaciones formativas, ex post, cualitativas, cuantitativas, mixtas, etc.).
Las anteriores son herramientas que pueden ser utilizadas de manera combinada, alrededor de
ciertas técnicas o metodologías particulares. Ahora bien, la aplicación de cada uno de estos enfoques
genera retos que el régimen de M&E debe manejar para lograr ser eficaz. En el caso del monitoreo, estos
retos han sido ampliamente estudiados en la literatura (véase la excelente síntesis de Radnor, 2011), entre
los que destacan los siguientes: 1) cuando existen complicaciones para medir el desempeño; 2) cuando
el uso de herramientas de monitoreo (particularmente generación de información sobre el desempeño)
genera comportamientos negativos en los funcionarios; y 3) cuando la publicación de la información
ocurre en un momento que puede afectar el rendimiento al fomentar actitudes de extrema precaución, es
decir, de aversión al riesgo. En la Tabla No. 1 se incluyen ejemplos para cada uno de estos retos.
Por su parte, en el caso de la evaluación, el reto es lograr evaluaciones de calidad, por lo que de
acuerdo con Heider (2010) se requiere asegurar el apego a tres principios básicos: la independencia de la
evaluación frente a las unidades o programas evaluados; la credibilidad del evaluador en términos de su
capacidad o solidez técnica, la transparencia de su metodología y la imparcialidad de sus valoraciones;
y la utilidad de los ejercicios de evaluación para el mejoramiento de la toma de decisiones. En este último
caso, el adecuado diseño de los objetivos que persigue la evaluación (intención), el que los resultados se
publiquen oportunamente y que se dé acceso a los mismos a los tomadores de decisiones clave son
elementos indispensables. A partir de estos principios es que cabría esperar que la evaluación cumpla
con su doble objetivo de fomentar la mejora continua de las acciones (aprendizaje) y el dar cuenta de los
logros, fortalezas y debilidades de las intervenciones gubernamentales.
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Finalmente, es útil recuperar el esquema que presentan Van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)
que distingue dos formas de uso de la información derivada del monitoreo y la evaluación:
Vínculo estrecho: se refiere a un vínculo automático o inmediato entre la información de
proveniente de las actividades de M&E y el juicio o decisión respecto a si se ha alcanzado
el objetivo previamente establecido.
Vínculo laxo: se refiere a que entre la información de desempeño y el juicio existe un
espacio de intercambio, de diálogo y discusión, antes de que se tome una decisión o se
emita un juicio definitivo.
A lo anterior los autores agregan el impacto que pude tener el juicio emitido sobre la organización
valorada (p. 102):
Alto impacto: se refiere a consecuencias graves como, por ejemplo, la aplicación de
fuertes recortes al presupuesto a aquellas organizaciones que no muestren un nivel de
resultados adecuado.
Bajo impacto; se refiere a consecuencias limitadas como son la distribución de
información exclusivamente dentro de la propia organización o su uso con carácter más
bien retórico (Weiss, 1998).
Así, el uso de la información generada por los sistemas de M&E puede afectar de manera directa la
forma en que se califica el desempeño de las organizaciones de manera individual así como la severidad
de las consecuencias derivadas de dicha valoración. Este esquema analítico no debe interpretarse de
manera normativa, es decir, no se considera que mayores grados de vinculación o de impacto sean
mejores. Se trata de categorías descriptivas, presentando cada combinación ventajas y desventajas. Por
ejemplo, sistemas de vínculos estrechos y alto impacto pueden generar desmotivación y hasta
inconformidad entre los responsables de los programas o proyectos sometidos a valoración. A partir de
lo anterior, podemos decir que a lo largo del ciclo de la política pública, la presencia de definiciones
institucionales y el uso de ciertas herramientas de M&E pueden generar efectos sobre el desempeño de
las políticas, programas o proyectos del gobierno. La magnitud de dichos efectos es resultado de la
interacción compleja entre factores institucionales y humanos, así como de la situación política,
económica y social bajo las que trabajan las organizaciones gubernamentales.
3. Entorno sociopolítico y antecedentes
Este apartado describe el contexto social, económico y político en el que se llevaron a cabo la
construcción de los diferentes sistemas relacionados con las funciones de monitoreo y evaluación en el
Ecuador. Para esto, hay que tener en cuenta el desarrollo del sistema político hasta el año 2007, fecha de
inicio del gobierno liderado por el partido Patria Altiva i Soberana (sic.) (PAIS). En particular, se
entiende que la reforma del Estado implica una transformación de una parte del sistema político que
puede tener implicaciones en términos de la configuración de intereses dentro de la estructura estatal y
la sociedad en general.
La República del Ecuador, tiene una complicada trayectoria de inestabilidad política producto de
transformaciones sucedidas en un lapso muy breve. (Menéndez-Carrión, 1988: 196). Durante la mayor
parte del siglo XX, los partidos políticos fueron grupos conformados de manera coyuntural,
representantes de las élites de las dos ciudades más importantes, Guayaquil y Quito, quienes generaban
su plataforma política como manifestación de intereses determinados. Eso generó que sectores de la
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sociedad ecuatoriana quedaran excluidos de la dinámica política y de la influencia de la acción estatal,
ya que la actividad estatal se centro en torno a esos polos de desarrollo (Entrevista 9). Esto, sumado a la
falta de concreción de un proyecto nacional condujo a reiterados ciclos de interrupción del proceso
democrático en el país. Tras la última transición a la democracia (década de 1980), los partidos políticos
se entramparon en una competencia por acaparar el poder político que condujo a una democracia
centrífuga. A esto se añade la crisis estructural del sistema económico, provocada por la deuda externa,
contraída con la banca multilateral y la caída de los precios del petróleo, que redujo de manera
catastrófica la capacidad adquisitiva de los ciudadanos, aumentó los niveles de desigualdad y condujo al
descalabro institucional del país (Schuldt, 1994). Para la década de 1990, los elevados niveles de deuda
pública y los bajos precios del petróleo obligaron a emprender acciones de reducción del tamaño del
Estado y de desregulación. Esta circunstancia coincidió, como fue una tendencia en Latinoamérica, con
elevados niveles de corrupción política, pérdida de capacidad estatal para imponer su autoridad a nivel
nacional, y el aumento de los índices de miseria en los quintiles de ingreso más bajos de la población
(Reid, 2009). Estas circunstancias generaron los siguientes resultados negativos: una crisis institucional y
económica, con altos niveles de descomposición del tejido social. Al menos 7% de la población
ecuatoriana se desplazó al exterior, o el equivalente 20% de la población económica del país migró,
especialmente a España, Italia y los Estados Unidos (FLACSO ECUADOR-UNFPA, 2008); y se
suscitaron tres golpes de estado, cívicos y militares: 1997, en contra de Abdalá Bucaram; 2001, contra
Jamil Mahuad y 2005, con la caída de Lucio Gutiérrez. Todo este escenario de conflicto generó un
abandono completo de la capacidad estatal para satisfacer las necesidades ciudadanas, y un aumento de
los niveles de conflicto social y violencia (ICG, 2007: 33).
En ese contexto, el líder de Alianza País, Rafael Correa, inició su protagonismo político como
Ministro de Economía del gobierno de Alfredo Palacio, quien fuera presidente interino luego de la
revuelta popular que expulsó a Lucio Gutiérrez en 2005 (Rodríguez Chavez, 2011: 2-4). Esto coincide
con la generación de una masa crítica en el año 2006, entre académicos e intelectuales, aglutinados como
un movimiento de signo político de izquierda (Hernández, 2011: 132). Estos actores surgen de dos
vertientes: los miembros de diferentes grupos que hicieron oposición durante las décadas de 1980 y 1990
al neoliberalismo (movimientos urbano populares e indígenas); y, los elementos provenientes de la
socialdemocracia (Barrera, 2008: 121-125). La unión de estos grupos formó Alianza País, y creó las
condiciones para que Correa, que tuvo una fuerte presencia mediática en el Ministerio de Economía, por
su discurso crítico frente a la banca multilateral, decida candidatearse a la presidencia de la República.
Sorpresivamente, Correa logra vencer al candidato ganador de la primera vuelta de las elecciones del
2007, Álvaro Noboa, uno de los empresarios más prósperos del país. En aquellas elecciones, Correa logró
57% de la votación, uno de los mejores resultados de la historia ecuatoriana para una sola formación
política. Entre los factores que contribuyeron a este éxito, destacan el proceso de resistencia a los
procesos neoliberales, así como su imagen de candidato “de izquierda”, su imagen de académico y
conocedor de la Economía.
Al momento, el Presidente Correa cuenta con los niveles de aceptación más amplios en
Latinoamérica (Campos, 2013), además de gran apoyo popular en sucesivas elecciones. Con la confianza
de contar con tal nivel de respaldo, se instituyó una amplia reforma del Estado, bajo un discurso de
cambio de la estructura estatal. Un primer hito fue la aprobación en 2008 de una nueva constitución (la
Constitución de Montecristi) que asigna un rol protagónico al Estado en la conducción política,
económica, social y ambiental del país, a otorgar a la función Ejecutiva amplios espacios de decisión y
facultades que algunos han llegado a comparar con la centralización el poder ocurrida en la transición de
la IV a la V República francesa: un Ejecutivo con facultades regulatorias fortalecidas, con un poder
legislativo más débil, adicionado con un fuerte control político por parte del partido gobernante
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(Entrevista 9). En cuanto a la administración pública, el diagnóstico oficial respecto a la situación de la
rama ejecutiva era la siguiente:
Allí [en la estructura institucional de la Función Ejecutiva] se constata la incoherencia y la
debilidad en la coordinación de las intervenciones públicas; el carácter rígidamente sectorial, de la mayoría
de los ministerios y secretarías; el recorte de las capacidades estatales de planificación; la nula
institucionalización de espacios diseñados para la deliberación y la articulación entre las entidades claves
de la Función Ejecutiva; y, la fragmentación y la segmentación en la conducción de la agenda pública.
[…] El funcionamiento del poder ejecutivo se ha derivado, sobre todo, de la voluntad y la capacidad de
los gobiernos en turno para dar respuestas, más o menos arbitrarias y coyunturales, al surgimiento de
nuevas problemáticas públicas, a la capacidad de presión corporativa de ciertos grupos sociales y a las
exigencias de las instituciones financieras internacionales. (SENPLADES, 2009: 37).
El primero de los “Ejes de democratización del Estado” definidos por el nuevo gobierno, se refiere
a “recuperar las facultades del Estado de rectoría, planificación, regulación y control” (SENPLADES,
2009: 33). A partir de lo anterior, se inició un esfuerzo de reforma de la gestión pública, inspirada tanto
en las ideas de la Nueva Gestión Pública (NGP) (particularmente su corriente gerencialista, véase
Aucoin, 1990, Hood, 1991 y Kettle, 200)1, como en construcciones filosóficas interculturales y en una
concepción del desarrollo alejada del llamado neoliberalismo, considerado fallido (Walsh, 2010). Este
esfuerzo ha roto años de reducción del tamaño del Estado y de precarización del papel gubernamental en
la vida nacional, transitándose hacia políticas públicas más activas y a un modelo de coordinación
intergubernamental que pretende dar sostenibilidad y efectividad a la acción pública. Todo esto frente a
un pasado caracterizado por la volatilidad y la reactividad de las decisiones gubernamentales,
determinadas por una serie de actores con capacidad de veto (Mejía Acosta et al., 2007).
El Ecuador ha puesto un gran énfasis en el establecimiento de un sistema de planeación nacional
robusto, a lo que han seguido esfuerzos por establecer vínculos más fuertes con los procesos de
presupuestación, monitoreo y evaluación, que aún no han logrado concretarse (Rodríguez, 2013). En un
clima de crisis económica, en materia de planeación se estableció por decreto presidencial el Sistema
Nacional de Planificación en materia económica y social, que daba cuerpo a lo establecido en la
Constitución de 1988, haciendo sus orientaciones de carácter obligatorio para todas las instancias del
sector público. Para 2003, bajo la presidencia de Lucio Gutiérrez, se creó la Secretaría de Diálogo Social
y Planificación, que tendría una vida efímera, ya que al año siguiente, se fusionó con la Oficina de
Planificación de la Presidencia de la República (ODEPLAN) para dar lugar a la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Esta Secretaría tendría el propósito de lograr una mejor
coordinación de los procesos de planificación de proyectos, programas y acciones, entre todos los niveles
1 La NGP es un movimiento de reforma que se integra por dos vertientes: la primera, la llamada marketización del
sector público, se refiere a la introducción de mecanismos de mercado o de la simulación de competencia en el sector público.
La segunda, el gerencialismo, que se entiende como la introducción de formas post-burocráticas de organización en el sector
público, frecuentemente bajo la influencia de experiencias del sector privado. La NGP se ha convertido en un fenómeno
interesante al aparecer, normalmente en combinaciones eclécticas, en una gran diversidad de países y bajo gobiernos de
diferente signo político. En particular, la vertiente gerencialista ha sido adoptada en países tan disímbolos como Cuba Nueva
Zelanda, Gran Bretaña, Noruega, Australia, Estados Unidos, China, Corea del Sur, India, Tanzania, Ghana, Sudáfrica, Chile,
Brasil, México, entre otros. Es común equiparar a la NGP con el neoliberalismo (que es “una ideología basada en la libertad
individual y el gobierno limitado que conecta la libertad humana con las acciones en el mercado del actor racional e
interesado” (Jones, 2012, p. 2), que no reconoce legitimidad a las intervenciones estatales que no se dirijan a proteger dicha
libertad), lo que es impreciso tanto en términos temporales (la corriente de redimensionamiento del Estado aparece a finales
de la década de 1970, mientras que las reformas de carácter más decididamente NGP son de los años 1990) como conceptuales.
La NGP es una respuesta a los límites del modelo redimensionador o de Estado mínimo, al percatarse las élites político-
administrativas de que muchas funciones estatales no podían ser privatizadas y que eran esenciales para la continuidad de la
vida en común, aunque se enfrentaran creciente demandas de mejorarlas en su eficiencia y calidad. Sobre esto véase Aguilar,
2006 y Velasco Sánchez, 2009.
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del gobierno Sin embargo, la inestabilidad política impidió que se avanzara en este sentido (Calderón
Flores, 2013: 23-24). Los avances en términos de seguimiento y evaluación fueron tímidos durante los
últimos años del siglo XX, permaneciendo la dispersión de los esfuerzos.
Por otra parte, desde 2003 se remitieron informes trimestrales de autoevaluación de los Programas
Operativos Anuales (POA), dado que la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y
Transparencia Fiscal determinaba que el monitoreo y la evaluación del plan plurianual del gobierno
correspondían tanto al Ministerio de Economía como al “organismo técnico encargado de la planificación
nacional” (que a partir de 2004 es SENPLADES). Por otra parte, se establecieron las bases de Sistema
de Administración y de Gestión Financiera (SIGEF) que tenía el objetivo de consolidar el manejo del
presupuesto y darle mayores grados de transparencia, lo que sin duda facilitó le seguimiento del gasto,
pero poco ayudó a conocer el valor de los resultados obtenidos. Finalmente, también se tiene registro de
la realización de diversos ejercicios de evaluación de impacto, particularmente en el caso de programas
de educación, salud y nutrición, cuyo listado se presenta en la Tabla 2. Por desgracia se trató de
evaluaciones esporádicas, fundamentalmente auspiciadas por organismos internacionales.
En un “Diagnóstico de Capacidades de las Estructuras de Planificación y Seguimiento y
Evaluación” desarrollado por SENPLADES en 2008, se identificaron problemas como que la mitad de
los ministerios estudiados no contaban con mecanismos de seguimiento y evaluación, y que en esa misma
proporción se carecía de una política de rendición de cuentas; la escasa participación de las unidades
territoriales en dichos procesos; las carencias de capacitación y la alta rotación de personal; la falta de
recursos tecnológicos para compensar la dispersión geográfica; y, la carencia de metodologías e
instrumentos homogéneos (SENPLADES, 2012: 11).
4. Características de los sistemas existentes
La nueva Constitución estableció la creación del Sistema Nacional Descentralizado de
Planificación Participativa (SNDPP), que cuenta con un Consejo Nacional de Planificación 2 y es
coordinado por SENPLADES (2013). Bajo este sistema se elabora el Plan Nacional para el Buen Vivir
(PNBV). Estos planes, de los que se han elaborado los correspondientes a 2009-2013 y 2013-2017,
establecen los objetivos de mediano plazo del gobierno en materia social, señalando metas, indicadores
y responsables de su ejecución. Se ha establecido una jerarquía de niveles de planeación, en el que los
objetivos de carácter general para el conjunto del gobierno, desprendidos del PNBV, se incorporan en
los planes estratégicos sectoriales, las agendas sectoriales y los programas nacionales transversales,
mientras que los planes institucionales y operativos anuales justamente definen --dentro de cada
institución-- las acciones u operaciones a realizar de manera alineada con los objetivos superiores. Se ha
desarrollado un Sistema Integrado de Planificación (SIPLAN) que busca asegurar el alineamiento de la
planeación de cada institución con los contenidos del PNBV y guiar la elaboración de programas y
proyectos que permitan lograr los objetivos nacionales, sectoriales e institucionales (SENPLADES,
2013: 25).
De acuerdo con la normatividad existente, el monitoreo y la evaluación involucran a dos
organismos: a) la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) que, según el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas en el art. 17, elaborará los instructivos metodológicos
para la formulación, el monitoreo y la evaluación de las políticas públicas nacionales y sectoriales; y, b)
la Secretaria Nacional de la Administración Pública (SNAP) que asesora y asiste al Presidente/a de la
República para la adopción y ejecución de las políticas generales de Estado y que, de acuerdo con el
Reglamento General de la Ley Orgánica del Servicio Público, es responsable de determinar las políticas,
2 Este Consejo es presidido por el Presidente de la República, y está integrado por la SENPLADES, cuatro
representantes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, siete de la función ejecutiva, cuatro representantes de la
sociedad civil y la presidenta o el presidente del Consejo de Educación Superior.
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la metodología de gestión institucional y las herramientas para la mejora continua de la eficacia de la
administración pública.
La SENPLADES es responsable de dar seguimiento al avance del PNBV para lo que se está
consolidando un Sistema Nacional de Información (SNI), definido como: “conjunto organizado de
elementos que permiten la interacción de actores con el objeto de acceder, recoger, almacenar y
transformar datos en información relevante para la planificación del desarrollo y las finanzas públicas”
(Art.33 Código de Planificación y Finanzas Públicas). Este sistema se orienta a concentrar en una sola
herramienta toda la información contenida en las diferentes plataformas del gobierno, en particular
aquellas de carácter económico y social, aunque no exclusivamente. Este sistema, junto con otros como
el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), permite valorar el logro de los
objetivos incorporados en el PNBV. También se ha implantado el Sistema de Inversión Pública
(integrado con el SIPLAN), que tiene como objetivo el mejorar la recopilación de información sobre los
proyectos de inversión pública, de manera que sea posible dar seguimiento a aquellos prioritarios o
emblemáticos, así como elaborar el Plan Plurianual de Inversiones Públicas.
En el caso del gasto público, el Ministerio de Finanzas cuenta con el Sistema de Gestión
Financiera en línea (e-SIGEF), con antecedentes desde 1994, cuyo propósito es facilitar la elaboración
de un presupuesto que es resultado de la planificación de corto y mediano plazos de las instituciones,
realizar la programación de la ejecución del presupuesto y dar seguimiento al ejercicio del gasto. Si bien
se ha tratado de avanzar hacia un presupuesto con base en resultados, éste sistema aún no integra
plenamente el componente de monitoreo y la evaluación de resultados e impactos (Reinoso Navarro,
2011: 32).
En cuanto al monitoreo operativo, el sistema con el que se cuenta es el sistema de Gobierno por
Resultados (GPR) definido como “un conjunto de conceptos, metodologías y herramientas [que] permite
orientar las acciones del Gobierno y sus instituciones al cumplimiento de objetivos nacionales y
resultados concretos” 3 . En 2009, se plantearon como objetivos: implantar una metodología que
permitiera la creación de mapas estratégicos, indicadores, metas, proyectos y procesos, con base en una
herramienta informática en línea. En noviembre de 2010 se publicó el Decreto Ejecutivo 5554 que ordena
la implementación del Proyecto Gobierno Por Resultados (GPR) en todas las instituciones de la
Administración Pública Central, Institucional y dependiente de la Función Ejecutiva, bajo la
responsabilidad de la SNAP5. La Norma Técnica de Implementación y Operación de la Metodología de
Gobierno por Resultados, establece en su artículo 1, que su objeto es permitir a la Función Ejecutiva,
realizar la implementación, asegurar la continuidad y operación de la metodología y herramienta de
gobierno por resultados, para lo que establece diferentes lineamientos a los que deben apegarse las
organizaciones de la administración pública central ecuatoriana. Esto generó el mecanismo de
articulación detallado en el Gráfico 4. El GPR se concentra en dar seguimiento a los avances de las
acciones del gobierno (proyectos, programas y servicios). Durante la implantación del GPR, se realizaron
talleres para los equipos operativos, desde nivel de directores de área, hasta la Presidencia, para generar
objetivos, actividades, metas e indicadores. Para darle sustentabilidad al proceso, se capacitaron y
certificaron 30 consultores internos y 500 especialistas en GPR (E-strategia, 2011: 17). La plataforma
3 La metodología y sistema del GPR fue originalmente ideado por una empresa consultora mexicana que lo aplicó en diferentes
gobiernos estatales mexicanos, así como en algunas organizaciones del gobierno federal y algunas empresas estatales, como,
por ejemplo, Petróleos Mexicanos y la Comisión Nacional del Agua. 4 El Decreto Ejecutivo No. 555, publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 331 de 30 de noviembre de 2010, dispone
la implementación del Proyecto Gobierno Por Resultados en todas las instituciones de la Administración Pública Central,
Institucional y dependiente de la Función Ejecutiva, a cargo de la Secretaría Nacional de la Administración Pública, y en la
Disposición General Segunda se dispone que la Secretaría Nacional de la Administración Pública determinará los lineamientos
generales mediante los cuales se implementará el Proyecto GPR, los cuales serán de obligatorio cumplimiento. 5 El GPR contiene módulos que permiten realizar otras tareas más allá del seguimiento de los programas y proyectos de las
instituciones, entre ellas, la gestión de recursos humanos y de la planeación y dirección de los proyectos según estándares de
buenas prácticas internacionales.
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web del GPR permite a los organismos de nivel superior supervisar, en tiempo real, el cumplimiento de
los indicadores de nivel inferior, y a éstos el poder visibilizar el nivel de cumplimiento de las diferentes
actividades previstas anualmente.
Ahora bien, adicionalmente al seguimiento operativo realizado por la SNAP, existen otras
instancias del gobierno con facultades de seguimiento en distintas materias, a saber, el Gabinete de
Gestión Estratégica, los ministerios coordinadores, los ministerios sectoriales, la SENPLADES y los
consejos nacionales. En el caso de la evaluación, se incluye prácticamente al mismo conjunto diverso de
instituciones. La SENPLADES tiene responsabilidad en el seguimiento y la evaluación del cumplimiento
del Plan Nacional del Buen Vivir. Adicionalmente, existen organizaciones especializadas en la
evaluación de determinados temas o servicios, como es el Instituto Nacional de Evaluación Educativa,
creado en 2012 para dar cumplimiento a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, y el Consejo de
Evaluación Acreditación y Aseguramiento de la Calidad en la Educación Superior, cuya existencia se
desprende de la Ley Orgánica de Educación Superior. Lo anterior da muestra de la dispersión
institucional de las funciones de seguimiento y la evaluación en el Ecuador como lo muestra el Gráfico
1.
5. Operación del sistema De acuerdo con el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 878 emitido en 2008, SENPLADES debe
realizar el seguimiento y elaborar estudios para evaluar el impacto de los planes, los programas y los
proyectos, por medio de la creación de un Subsistema de Seguimiento y Evaluación. Este subsistema aún
está en construcción, aunque se han elaborado documentos conceptuales y se está trabajando en la
elaboración de la normatividad requerida. Sin embargo, han existido avances como, por ejemplo, la
consolidación del sistema de evaluación del PNBV, lo que permite dar seguimiento al cumplimiento de
sus metas, así como la planeación para el levantamiento de información socio-económica relevante por
parte del Instituto Nacional de Estadística y Censos (Entrevista 4).
También se han desarrollado metodologías para el monitoreo de proyectos: se realiza un
seguimiento al avance físico y presupuestario de los proyectos en general (levantamiento semestral) y,
se da atención especial a los proyectos “emblemáticos”, ya sea por el monto de recursos que tienen
destinados o por su contribución a los objetivos del PNBV (levantamiento trimestral) (Entrevista 5). La
información correspondiente se incluye en el portal del SIN, e incluye la posibilidad de que el público
acceda a las cámaras web instaladas en los diferentes proyectos para poder ver el avance en tiempo real.
Esto último pensado tanto como una vía de transparencia como para empoderar a los ciudadanos y que
se “apropien” de las obras (Entrevista 6). Actualmente han tenido problemas en cuanto a realizar el
seguimiento de algunos proyectos que tienen tiempo de haber sido diseñados y no cuentan con marcos
lógicos adecuados, además de que la calidad de los indicadores aún es muy desigual (Entrevistas 2 y 4).
Además, se está diseñando un sistema de seguimiento y evaluación de políticas públicas, que cubra más
aspectos y que sea confiable, dado que en la actualidad es difícil en muchos casos establecer el vínculo
entre los resultados de los proyectos y los efectos de las políticas y, en última instancia, el grado de
contribución de los mismos a los objetivos nacionales (Entrevista 6).
Respecto al GPR, se han tenido resultados importantes, entre ellos, el haber incorporado a un
gran y diverso número de organizaciones en 18 meses, la publicación de la norma técnica que
institucionalizó su funcionamiento, y el que el sistema contenga cientos de planes y objetivos en una sola
plataforma disponible para apoyar la toma de decisiones en diferentes niveles (Entrevista 7). El Decreto
Ejecutivo 726, de abril de 2011, determinó la creación de Coordinaciones Generales de Gestión
Estratégica en todos los Ministerios y Secretarías Nacionales, así como en las entidades adscritas y las
Empresas Públicas, encargadas de realizar las tareas de planeación, reporte y actualización requeridas en
el GPR, bajo la coordinación y aprobación de SNAP y SENPLADES en sus ámbitos de autoridad (SNAP,
s.a.: 5). En general, el sistema funciona de acuerdo con el ciclo predeterminado. Como se puede ver en
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la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., se realizan talleres con las unidades para
elaborar su planeación institucional y operativa, lo que genera compromisos que se cargan en el sistema
del GPR; posteriormente, se debe llenar la información sobre avances de manera trimestral de manera
que puedan generarse los semáforos y detectar desviaciones; finalmente, al concluir el ejercicio anual, se
revisan los logros y se somete a consideración de las diferentes instancias los cambios propuestos a los
compromisos para el año siguiente (Entrevista 7).
Importante también ha sido la introducción de un esquema de remuneración variable en el sistema
de cuadros directivos del Estado, donde un porcentaje de la paga de los funcionarios se realiza con base
en los resultados mostrados por el GPR (Entrevistas 1 y 7). Este sistema tiene un alto valor para el
Ejecutivo, al punto de que las audiencias privadas de Ministros con el Presidente sólo pueden autorizarse
con el cumplimiento de 80% del sistema. Finalmente, a partir del 2013 se ha incorporado al GPR un
módulo de supervisión de los proyectos de manera que instancias como los gobernadores pueden ahora
conocer el estado de la ejecución física y financiera de los proyectos, de manera que pueden realizar
consultas a los ministerios responsables sobre problemas detectados (Entrevista 7). Esto genera un ciclo
de gestión que puede consultarse en el Gráfico 4.
Aun así, se reconoce que es muy pronto para considerar que el GPR ha logrado generar una
cultura de los resultados en la administración pública ecuatoriana (Entrevista 7). Varios entrevistados
señalaron una tendencia a la burocratización del GPR (Entrevistas 3, 4, 5 y 8), expresada en que se
definen metas poco retadoras, que las actualizaciones se hacen para lograr semáforos en verde por lo que
la información es poco confiable, la falta de incorporación del sistema en la toma de decisiones, al no
realizarse las reuniones de análisis correspondientes (denominados “cuartos de guerra” en los manuales
GPR), y la falta de interés de los mandos superiores que delegan las tareas relacionadas al GPR y sólo
“acordarse de él” unos días antes de la fecha límite para cargar las actualizaciones(Entrevistas 3 y 5). En
algunos casos la definición de indicadores ha generado nuevas actividades que están orientadas
fundamentalmente a dar cumplimiento del semáforo del sistema, sin que tengan valor agregado real
(Entrevista 3). Una causa de lo anterior ha sido la alta rotación de personal, que ha impedido conservar
el conocimiento de la herramienta (Entrevistas 1, 4 y 7) y el que se han hecho pocas rondas de
reforzamiento de la importancia del sistema para lograr la apropiación por parte de los funcionarios
(Entrevista 3).
En términos de la armonización de los diferentes sistemas de monitoreo y evaluación, el problema
central es la dificultad de coordinación entre las instancias involucradas (SNAP, SENPLADES y
Ministerio de Finanzas), ya que cada una cuenta con plataformas tecnológicas y metodologías
independientes. En principio los ámbitos de cada una están claros, pero en la práctica existen muchas
áreas grises. Por otra parte, la falta de profesionales del seguimiento y de la evaluación es un problema
que impide una mejor calidad en la planeación así como en la información generada (Entrevista 8). Por
ejemplo, es frecuente que los funcionarios tengan dificultades para determinar la diferencia entre los
resultados de gestión y aquellos de tipo estratégico (en particular, los efectos e impactos de las
intervenciones), por lo que se tiende a reportar la misma información en todos los niveles, siendo
predominantemente referida a procesos o actividades (Entrevistas 2 y 8). Otro reto es la calidad de la
información de los archivos administrativos, que es muy desigual, en particular con referencia a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) (Entrevista 2).
Finalmente, SENPLADES ha acrecentado su nivel de actividad respecto de la realización de
evaluaciones, sirviendo como una unidad de consultoría dentro del gobierno, cuyos reportes son de
consumo interno y, por tanto, no se han dado a conocer al público en general. Debe señalarse que los
mismos han sido elaborados a partir de peticiones de las instancias operadoras de las acciones o de la
propia Presidencia, pero no se derivan de un proceso de planeación de mediano plazo (Entrevistas 2, 4 y
6). Estos ejercicios se enlistan y explican en la Tabla 4. Si bien la realización de evaluaciones es una
función que es ejercida por los Ministerios responsables de los programas, se han firmado convenios para
crear Comités Técnicos de Evaluación (CTE), que tienen el objetivo de acompañar el desarrollo de las
9
evaluaciones y emitir opinión sobre los productos entregados por los evaluadores. Cada CTE está
conformado por un Presidente (delegado de la Subsecretaria de Seguimiento y Evaluación), un Secretario
(Coordinador Técnico – Administrativo), y 2 delegados del Ministerio que tiene a cargo el programa o
proyecto a evaluarse (Titular y Suplente). Además, se quiere incorporar en SENPLADES una dirección
encargada exclusivamente del tema de la evaluación.
Quedan como retos, además de la mencionada carencia de expertos en la materia, el lograr contar
con una normatividad que permita una mejor coordinación de las evaluaciones, como sería el tener un
Plan Anual de Evaluaciones. Aún se tiene limitada experiencia en cuanto a la evaluación de impacto y
no se ha logrado normar una tipología de otros enfoques de evaluación, de manera que se pueda asegurar
su calidad. El mayor reto es lograr generar una cultura de la evaluación que permita eliminar el recelo
que los funcionarios sienten ante ese tipo de ejercicios y su consecuente falta de voluntad de cooperación
(Barrera, 2013).
Finalmente, existe un panorama dispar respecto a la participación ciudadana. Si bien la
planificación nacional incluye un proceso de consulta a diferentes sectores de la sociedad, en otros niveles
de la planificación, el seguimiento y la evaluación, cada vez es menos frecuente que el gobierno considere
los ejercicios de evaluación realizados desde la sociedad civil en materia ambiental, por ejemplo
(Bouckaert, 2011) . Existen portales como el SNI que son de acceso al público, mientras que otros son
sólo parcialmente accesibles, como es el caso del SIGOB. En el caso del GPR, se está trabajando para
que se cuente con un portal ciudadano, que permita a cualquier persona que cuente con número de cédula
de identidad ecuatoriana entrar al sistema a verificar el avance en el cumplimiento de metas. Las
evaluaciones realizadas por SENPLADES son en su mayoría insumos internos para la toma de decisiones
y aún no se ha adoptado la política de hacerlas públicas por medio de, por ejemplo, la página de internet
de la Secretaría.
En los próximos años, los miembros de la administración pública ecuatoriana señalan la
necesidad de continuar el esfuerzo por constituir un sistema presupuestario con base en resultados que
integre, en una sola plataforma y con metodologías conciliadas, la planeación, el seguimiento y la
evaluación, por medio de la armonización de los sistemas existentes que ahora funcionan de manera
independiente y no necesariamente complementaria (Entrevistas 2, 3, 4, y 7). Esto, sin embargo,
implicará trasformaciones profundas de las rutinas existentes en la actualidad, por lo que es un proceso
que llevará tiempo consolidar. En cuanto al seguimiento operativo realizado por medio del GPR, se tiene
planeado crear un módulo de visualización para los ciudadanos, como ya se mencionó, además de
modificaciones a la norma técnica para, por ejemplo, crear un visor para los ministerios coordinadores,
e incorporar a los distritos dentro del sistema (Entrevista 7). Respecto de la evaluación, se ha enfocado
en fortalecer las normas existentes para asegurar que se considere la evaluación desde el inicio de los
programas y proyectos (asignando para tal fin recursos presupuestales) así como para incluir a los GAD
dentro de los sistemas de seguimiento para mejorar la calidad de información que generan, entre otros
aspectos (Entrevista 2).
6. Discusión y conclusiones
La construcción de capacidades y sistemas para el monitoreo y la evaluación en el Ecuador
presenta avances importantes así como asuntos sobre los que aún es necesario trabajar más. El régimen
de monitoreo y evaluación presenta un desarrollo disparejo, tanto en términos de las instituciones como
en el de las herramientas. Con respecto al contexto institucional, es evidente un fortalecimiento de la
capacidad de coordinación dentro del gobierno, en línea con el ambicioso proyecto político del Presidente
Correa. Ejemplo de esto es el establecimiento de mecanismos de coordinación de políticas públicas
sectoriales y trasversales por medio de la consolidación de Secretarías Nacionales, Ministerios
Coordinadores y Ministerios Sectoriales. Esto tiene importancia dado que dos de este tipo de instancias,
10
la SNAP y la SENPLADES tienen funciones “reguladoras”, es decir, ejercen autoridad en materia de
monitoreo y evaluación de manera transversal a toda la función ejecutiva. En el caso de SENPLADES,
es responsable de establecer los lineamientos para la planeación nacional y sectorial, además de aprobar
los programas y proyectos de inversión elaborados por los diferentes ministerios. La SNAP, por su parte,
cuanta con la atribución legal para establecer las formas de monitoreo y evaluación de la gestión pública.
En ambos casos todas las entidades de la función ejecutiva están obligadas a generar y presentar cierta
información sobre sus actividades. Ahora bien, en el caso de la evaluación de políticas, ésta se realiza
principalmente a partir de un esfuerzo de compilación de estadísticas económicas y sociales, integradas
en plataformas como el SIN y el SIISE, en este caso la SENPLADES actúa como punto nodal, al tener
la atribución de concentrar la información y distribuirla para que sea un insumo a lo largo del proceso de
planeación del desarrollo (artículo 31, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas). El usuario
principal de la información generada es, en este caso, el Consejo Nacional de Planificación que debe
conocer los resultados de la evaluación anual del Plan Nacional de Desarrollo, aunque también se envía
dicho informe a la Asamblea Nacional. Menos claro es el marco institucional de la evaluación de
programas: mientras que existe un marco normativo muy desarrollado y minucioso respecto al monitoreo
operativo o de desempeño de los planes estratégicos institucionales, los programas y los procesos por
medio del GPR, no se cuenta con un desarrollo similar en el caso de las atribuciones de SENPLADES,
como se ha señalado antes, para valorar el impacto de los mismos, así como la contribución que cada una
de las intervenciones hacen al logro de los objetivos del PNBV. Al no contarse con una política de
evaluación de programas y proyectos, la SENPLADES desarrolla evaluaciones puntuales a solicitud de
ciertas instancias, fungiendo como una consultoría interna del gobierno. Sobre esto se regresará más
adelante.
Con respecto a los usuarios de la información generada por los distintos mecanismos de
monitoreo y evaluación, estos varían dependiendo de cada uno de los sistemas existentes. Ya se señaló
que la evaluación del PNBV tiene como usuarios principales a los miembros del Consejo Nacional de
Planificación. En el caso del monitoreo operativo, los usuarios de la información de GPR son tanto los
mandos de cada una de las organizaciones encargadas de desarrollar programas o proyectos, así como
los gobernadores y el propio Presidente de la República. Se está también reforzando la estructura visores
del GPR para integrar a los ministerios coordinadores y al público en general. En el caso de la evaluación
de políticas o programas, como se mencionó, los principales usuarios son los responsables de los
programas evaluados o la Presidencia de la República, que son los actores que solicitan la elaboración
de los estudios de evaluación a SENPLADES. Nuevamente, como se dijo con anterioridad, los informes
de evaluación no son hechos públicos de manera proactiva, por lo que su uso queda limitado a los entes
mencionados.
En suma, respecto al contexto institucional, son evidentes importantes avances en la
institucionalización de las funciones de planeación (incluida la evaluación del PNBV) y seguimiento
operativo (basado en el GPR). En buena medida el acelerado avance en este sentido se debe al fuerte
respaldo político con el que se ha contado, en la medida en que el gobierno del presidente Correa ha
fomentado la recuperación de las capacidades del Estado para llevar adelante su visión de reforma de la
sociedad bajo una fuerte conducción gubernamental. Muestra de esto es la consolidación tanto de la
SENPLADES y de la SNAP, así como la adopción de normas para asegurar el adecuado funcionamiento
del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.6 En este sentido, parece existir
plena congruencia entre la ambiciosa agenda política del gobierno y el desarrollo de las bases
institucionales para fortalecer la conducción del aparato público. Sin embargo, el este impulso no ha sido
de la misma magnitud en el caso de la evaluación de programas y proyectos, que hasta ahora parece
desarticulada y esporádica. En este sentido, un informante señaló:
6 Los esfuerzos que permiten elaborar y dar seguimiento al Plan Nacional del Buen Vivir y que han sido reconocidos
por ejercicios como el desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo (García López, 2010).
11
Recién estamos tratando un poco de mirar esa parte, el sistema de seguimiento y evaluación de la política
pública… Estamos en la fase de construcción y de elaboración del sistema, entonces en este momento […]
no tenemos un sistema como tal de seguimiento a la política pública como está planteado y estamos
iniciando su formulación (Entrevista 6).
Finalmente, la participación de variadas instancias en actividades de monitoreo y evaluación, de
diferentes tipos y alcances, ha generado diversas áreas grises que generan roces y problemas de
coordinación entre ellas. Por ejemplo, es frecuente que existan tensiones entre las SNAP, la
SENPLADES y el Ministerio de Finanzas respecto al alcance de sus diferentes mandatos respecto a las
actividades de seguimiento y evaluación (Entrevistas 2, 4, 7 y 8). Esto sin contar con que existen otras
instancias que también realizan este tipo de acciones. Es previsible que en el futuro este tipo de problemas
se manejen a partir de la introducción de un esquema de presupuestación con base en resultados que está
en construcción en la actualidad y en que se prevé la participación coordinada de SNAP, SENPLADES
y el Ministerio de Finanzas (Entrevista 2).
Respecto al segundo elemento del régimen de monitoreo y evaluación, referido a las técnicas o
herramientas específicas utilizadas, la descripción presentada con anterioridad identifica tres grandes
sistemas de información, a saber, el Sistema Integrado de Planeación e Inversión, el e-SIGEF y el GPR.
Mientras que los dos primeros son desarrollos propios y que son la conclusión de un esfuerzo sostenido
durante varios años, el GPR se basa en un modelo comercial, inspirados en los modelos de Cuadro
Integral de Mando y Mapas Estratégicos de Norton y Kaplan7. Estos tres sistemas se han desarrollado de
manera separada y operan aún de manera independiente, a pesar de que desde hace algunos años se han
hecho esfuerzos por armonizarlos:
Estos tres sistemas […] en realidad trabajaban cada uno por su lado y en este momento lo que se está
buscando es hacer una integración de estos tres sistemas, que por un lado definamos el tema de la
planificación, el presupuesto, [que] la presupuestación permita operativizar esa planificación y que
permita medir tanto resultados, impactos y la gestión […] y en generar un solo sistema. Como te comento,
creo que a partir del año anterior y con mucho más énfasis en éste año las tres instituciones [SNAP,
SEMPLADES y el Ministerio de Finanzas] están tratando de consolidar en un solo sistema, que todo esto
permita tener resultados, digamos articulados y que se pueda ver una articulación del presupuesto
(Entrevista 6).
Estos tres pilares del monitoreo y la evaluación tienen grados de avance importante. Por ejemplo,
la generación de un sistema de seguimiento operativo, el GPR, que representa un ejercicio destacable en
la región pues integra a todas las instancias de la función Ejecutiva, algo que no es frecuente lograr ni
siquiera en países con grados de avance superiores en materia de monitoreo y evaluación. Dicho sistema
ha tenido tal aceptación, que otros gobiernos latinoamericanos, como el de Honduras, ha decidido
estudiarlo para valorar su adopción.
Nuevamente, sin embargo, en el caso de la evaluación aún no se ha logrado consolidar un
Programa de Evaluación o un catálogo de tipos de evaluación (como los que tiene Chile y México), en
que se establezcan los momentos, criterios y metodologías aceptables para la realización de evaluaciones
de programas y proyectos. Si bien existen varios ejercicios de elaboración de líneas de base y el diseño
y realización de evaluaciones de impacto de intervenciones específicas en ciertas localidades, estás
siguen a la demanda de información por parte de los responsables de los programas o proyectos, y no a
una política de evaluación de largo plazo. Como se mencionó anteriormente, la carencia de expertos ha
7 El cuadro integral de mando (Balanced Scorecard) y los mapas estratégicos fueron originalmente diseñados para
facilitar la gestión estratégica y la alineación de las empresas a partir de considerar otros elementos aparte de los financieros
para valorar el desempeño, aunque fueron rápidamente adaptadas para ser aplicadas en organizaciones pública y sin fines de
lucro. Al respecto, véase Kaplan (2010) y Monahan (2001).
12
limitado la posibilidad de ampliar el número de ejercicios evaluativos, así como ampliar los tipos de
metodologías a utilizarse:
[P]or el momento la directriz… fue la de generar capacidades dentro la propia SENPLADES. […] Nos
concentramos en temas de capacitación para seguimiento y evaluación para nuestra propia gente aquí en
la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación, tuvimos algunas evaluaciones pero más por métodos de
análisis de datos, no tanto de evaluación, porque como te digo no hay mucha capacidad todavía generada
en el país. [Esto] como un primer acercamiento hacia las evaluaciones, por eso hemos en esto momento
concentrado las capacitaciones a nuestro propio personal (Entrevista 4).
Con referencia a los retos planteados por el monitoreo, se han hecho esfuerzos por lograr que la
definición de indicadores y metas sea cada vez mejor, aunque se reconoce que esto ha sido un proceso
lento, debido a que las personas aún no están acostumbradas a trabajar a partir de la definición y el
seguimiento de indicadores, así como por las altas tasas de rotación del personal, lo que impide generar
una capacidad institucionalizada (Entrevistas 1, 7 y 8). En cuanto a las dificultades de definición de
indicadores, dentro del sistema se han incorporado programas que entregan bienes intangibles como la
seguridad pública o la gestión política. Sin embargo, algunos informantes señalaron que es frecuente que
se prefieran indicadores de proceso más que de impacto, tanto por razones de dificultad de medición
como por facilitar el control sobre el cumplimiento de metas (Calderón Flores de Válgaz 2010, 26 y
entrevistas 2 y 8). Finalmente, respecto a las distorsiones del comportamiento de los funcionarios a partir
de la introducción de mecanismos de monitoreo, si bien no es posible analizar esto con los datos a los
que los autores tuvimos acceso, sí recabamos opiniones respecto a que no se hace un uso cotidiano de la
información para tomar decisiones, que existen problemas de capacitación para la definición de
indicadores pertinentes, que se suelen establecer metas poco ambiciosas o que se genera actividad e
información con miras a cumplir con los requisitos de sistema, sin que cambien en el fondo las prácticas
(Entrevistas 2, 3, 4, 5 y 8). La calidad de la información continúa siendo un problema de origen, en la
medida que asuntos como el manejo de archivos en los gobierno locales, por ejemplo, no cumple con
estándares que garanticen su fácil consulta, resguardo y veracidad (Entrevistas 2, 4 y 8).
Respecto a si el régimen actual de monitoreo y evaluación garantizan que la evaluación se apegue
a los principios de independencia, credibilidad y utilidad, la imagen es desigual. En cuanto a la
independencia, en principio ésta estaría garantizada al ser SENPLADES la instancia encargada de la
evaluación, que está separada de la operación de los programas y proyectos. Sin embargo, tal
independencia puede verse disminuída en la medida en que la definición de qué intervenciones se van a
evaluar y bajo qué enfoques depende de las necesidades de los encargados de los programas o de los
responsables de tomar decisiones. Adicionalmente, en tanto los CTE sólo cuentan con representación
paritaria de SENPLADES y del Ministerio encargado del programa o proyecto a evaluarse, es de
esperarse que el diseño y seguimiento de los ejercicios de evaluación resulten de una negociación entre
la Secretaría mencionada y los responsables de operativos de las intervenciones a ser valoradas. Ya
hemos señalado repetidamente las dificultades existentes para el desarrollo de metodologías robustas,
particularmente debidas a la falta de capacidades dentro del sector público. Por último, en el tema de la
utilización, el hecho de que la definición de las evaluaciones se realice a partir de las necesidades de los
propios tomadores de decisiones, esto eleva las posibilidades de que la información generada sea
considerada para la mejora de los proyectos y programas. Sin embargo, estos ejercicios tienen poca
utilidad en términos de rendición de cuentas en la medida en que no son de carácter público.
Finalmente, en cuanto a si existe una estrecha vinculación entre la información derivada de las
actividades de monitoreo y evaluación y los juicios sobre el desempeño, así como sobre el impacto de
esos juicios sobre las organizaciones y personas responsables de las políticas, programas y proyectos,
podemos decir que tenemos también una situación desigual. Por ejemplo, en el caso del GPR, se tienen
claramente especificadas las responsabilidades respecto a la operación del sistema (llenado de
13
información, asistencia a reuniones, confidencialidad de información, etc.) y se indica que su
incumplimiento generará sanciones de carácter administrativo (artículo 33 de la Norma de
Implementación y Operación de Gobiernos Por Resultados). Sin embargo, no se especifican
consecuencias respecto al incumplimiento de los compromisos de desempeño (metas) establecidas en el
sistema. Los manuales del GPR señalan que las organizaciones deben discutir la información del
desempeño en reuniones de valoración periódicas donde se tomen decisiones para atender las
desviaciones detectadas (E-Strategy Consulting Group, 2014). Esto hablaría de un vínculo laxo entre
información y las decisiones. Sin embargo, la introducción de la compensación variable estrecha el
vínculo entre información (alcance de metas) y acción (asignación de estímulos), generando un más alto
impacto sobre el funcionario en lo individual. Los entrevistados también han señalado que en algunos
casos se ha llegado a la remoción de funcionarios por no cumplir con sus metas, lo que sería un paso más
en la dirección señalada (Entrevistas 3 y 9). Menos claros son los vínculos entre el seguimiento a los
objetivos del PNBV y de la evaluación, dado que la normatividad es menos precisa al respecto, no se
señalan posibles consecuencias derivadas del incumplimiento de las metas del PNBV8, ni se establecen
mecanismos de seguimiento posterior sobre el uso dado a la información de las evaluaciones. Se puede
conjeturar que la razón de estos niveles diferenciados de vinculación e impacto se desprenden de que es
más fácil establecer responsabilidades a nivel de la gestión de los programas y proyectos, que a nivel de
los impactos de las políticas, donde existen muchos factores intervinientes que generan problemas de
atribución. También se puede explicar lo anterior desde un punto de vista político, señalando nuevamente
la prioridad que se ha dado a fortalecer la capacidad de conducción del Ejecutivo, sin que se haya tenido
un impulso similar respecto de la evaluación de la acción pública.
A partir de lo anterior, es claro que se han tenido mayores avances con respecto al monitoreo
operativo o seguimiento de la gestión de programas y proyectos. En este sentido, es posible señalar el
grado de avance alcanzado a partir de recurrir a la propuesta de Bouckaert y Halligan que establece cinco
niveles de desarrollo o integración de los sistemas de gestión del desempeño: el primero, denominado
tradicional, es caracterizado por una definición poco sistematizada de objetivos de rendimiento, esto es,
las expectativas sobre el desempeño pueden estar definidas de manera muy genérica y existen pocas
mediciones que permitan conocer los logros alcanzados. El segundo nivel, que denominan
administración de desempeño, se trata de uno en que se espera algún compromiso explícito de medición
y de rendimiento, pero se aplica de manera dispar entre distintas unidades y existe la tendencia a tratar a
la medición del desempeño como un procedimiento administrativo más, generándose alguna información
referente, sobre todo, a insumos y procesos. El tercero, la gestión de “desempeños”, se refiere a la
creación de sistemas más sofisticados, pero centrados en las diferentes funciones del gobierno, por lo que
no están consolidados en una única plataforma. El siguiente nivel, que ellos denominan gestión de
desempeño, ya muestra la integración de un solo sistema, consistente y coherente, aunque inflexible y,
por eso mismo, poco estable en el tiempo. Para terminar, gobernanza del desempeño se caracteriza por
un sistema integrado pero más flexible y que incluye amplio uso social de su información (Bouckaert &
Halligan, 2011). Con base en esta categorización, podemos decir que en el caso ecuatoriano se acerca al
segundo y tercer tipos, en la medida en que aún presenta una visión formalista del seguimiento y la
evaluación, pero con sistemas cada vez más desarrollados para las funciones de planeación, seguimiento
de proyectos, seguimiento operativo, ejercicio del gasto, etc., pero sin que estén armonizados.
8 El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas señala en el artículo 180 que “El incumplimiento de las
obligaciones previstas en este código y/o en las normas técnicas, observando el procedimiento previsto en la legislación que
regula el servicio público, serán sancionadas con una multa de hasta dos remuneraciones mensuales unificadas del respectivo
funcionario o servidor responsable, o con su destitución si el incumplimiento obedece a negligencia grave, sin perjuicio de
las responsabilidades civiles y/o penales a que hubiere lugar”. En el artículo 181 determina una multa de hasta tres
remuneraciones mensuales a los funcionarios que incumplan con el envío de información, pero no menciona consecuencias
en el caso de incumplimiento de metas.
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Entre las lecciones aprendidas está la importancia de que exista un impulso del alto liderazgo del
gobierno, pues gracias a esto es posible tener avances importantes en poco tiempo, asegurando la
colaboración de los distintos actores involucrados. También está el crear normas que anclen los diferentes
esfuerzos, permitiendo su institucionalización o rutinización, por medio de incentivos positivos y
negativos. Es evidente que los avances serán más grandes en la medida en que lo que ofrezca cada sistema
como valor agregado esté en sintonía con la agenda política del gobierno. Al mismo tiempo, es importante
contar con una visión amplia de la dirección que se quiere seguir en materia de seguimiento y evaluación,
pues existe la tendencia a generar metodologías y plataformas tecnológicas que, si bien pueden ser
aceptablemente robustas en lo individual, no permiten integrarse y apoyar una toma de decisiones a nivel
de políticas públicas. También es de destacarse el papel central que deben jugar los esfuerzos de
desarrollo de capacidades, dado que la falta de profesionales formados en los temas de seguimiento y
evaluación, así como la alta rotación de personal, afectan de manera muy importante las posibilidades de
éxito o de consolidación de las diferentes metodologías y plataformas anteriormente analizadas.
Como retos al futuro, además de los anteriormente mencionados, destacan dos. Por una parte, es
muy importante establecer conexiones más claras entre los sistemas existentes, de carácter
fundamentalmente administrativo, con los procesos de transparencia y de rendición de cuentas. Si bien
se pretende involucrar a la población en el seguimiento del avance de obras públicas, aún falta abrir la
información que se está recopilando, de manera que sea posible hacer valoraciones más integrales del
desempeño gubernamental. Asimismo, en la actualidad no existe una clara conexión con los procesos de
rendición de cuentas y presupuestación a cargo de la función legislativa y, sobre todo, de la función de
Transparencia y Control Social (definida por la Constitución del 2008). Es decir, el reto es asegurar que
exista un debate mejor informado sobre el actuar del gobierno, bajo el principio de máxima publicidad
de la información generada y sistematizada por los mencionados sistemas de seguimiento y evaluación.
Por otra parte, y en conexión con lo anterior, es una agenda pendiente el fortalecer el papel de la
sociedad civil organizada y de la academia en el seguimiento y la evaluación de las acciones del gobierno.
Si bien ha sido importante la recuperación de la voluntad y la capacidad de conducción de las políticas
por parte del sector gubernamental, esto no se ha acompañado por un esfuerzo de las mismas dimensiones
para promover el acompañamiento y la participación efectiva de las organizaciones no gubernamentales
o de las instituciones de investigación y educación superior. En este sentido, será importante integrar a
la sociedad civil de manera formal o institucional en el diseño y la operación de los sistemas
mencionados, de manera que sea posible contar con voces independientes que aseguren contar con
análisis y evaluaciones confiables, pertinentes y de valor público.
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Entrevistas
Entrevista 1: consultor de e-Strategia Consulting Andes (03 25, 2014), entrevista por Ernesto Velasco.
Entrevista 2: fucionario del área de seguimiento y evaluación, SENPLADES (03 25, 2014), entrevista
por Ernesto Velasco.
Entrevista 3: ex funcionario del Minsiterio del Interior (02 09, 2014), entrevista por Efrén Guerrero y
Ernesto Velasco.
Entrevista 4: funcionaro del área de evaluación SENPLADES (febrero 27, 2014), entrevista por Ernesto
Velasco Sanchez.
18
Entrevista 5: funcionario Secretaría Nacional de Gestión Política (01 10, 2014), Ministerio del Interior,
entrevista por Efrén Guerrero y Ernesto Velasco.
Entrevista 6: funcionario del area de calidad, SNAP (09 01, 2014), entrevista por Efrén Guerrero y
Ernesto Velasco.
Entrevista 7: funcionario del área de seguimiento e inversiónes SENPLADES (03 18, 2014) entrevista
por Ernesto Velasco.
Entrevista 8: funcinaria de la Escuela de Gobierno y Administración Pública, Instituto de Altos Estudios
Nacionales (02 10, 2014), entrevista por Efrén Guerrero y Ernesto Velasco.
Entrevista 9: miembro del Director del Centro de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad
Católica del Ecuador (01 20, 2014), entrevista por Efrén Guerrero y Ernesto Velasco..
8. Reseña Biográfica
Efrén Ernesto Guerrero Salgado
(Quito, 1982) Licenciado en Ciencias Jurídicas y Abogado (PUCE). Máster en Protección de Derechos
Humanos (Universidad de Alcalá). Máster Oficial en Gobierno y Administración Pública (Instituto
Ortega y Gasset, Madrid). Profesor agregado en la Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia
Universidad Católica del Ecuador. Doctorando en Gobierno y Administración Pública (Universidad
Complutense de Madrid). Diplomático en Servicio Pasivo. Ex Director de Gestión de Conflictos
(Ministerio del Interior, Ecuador). Líneas de especialización: Calidad de la Democracia, Conflictividad
Social, Interacciones Política Pública - Derechos Humanos.
Ernesto Velasco Sánchez
(Ciudad de México, 1976). Es candidato a doctor en Gobierno y Administración Pública por la
Universidad Complutense de Madrid, maestro en gestión pública por la Universidad de Birmingham y
licenciado en Administración Pública por El Colegio de México. Ha sido consultor en proyectos del
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones. Actualmente es
Director General de Cívicus, Consultores en Gestión Pública y Social, S.C. Ha impartido cátedra en El
Colegio de México, la Universidad Iberoamericana, la Escuela de Administración Pública del Distrito
Federal, el Colegio de la Defensa y el Instituto Nacional de Administración Pública. Cuenta con más de
una decena de publicaciones sobre gestión pública y social, entre las que destacan: Ernesto Velasco
Sánchez y Pablo Coss Flores; y Violeta Pallavicini, Fortalecimiento del Alto Gobierno para el diseño,
conducción y evaluación de políticas públicas. Informes nacionales: México y Costa Rica, Caracas,
CLAD, 2013, Ernesto Velasco Sánchez, Gestión Pública y Rendición de cuentas: ¿Un enfoque basado
en cumplimiento a uno basado en resultados?, México, Secretaría de la Función Pública, 2011; Ernesto
Velasco Sánchez, Gestión Estratégica. México, Escuela de Administración Pública del Distrito Federal
- Siglo XXI, Biblioteca Básica de Administración Pública, 2011.
9. Cuadros, Tablas y Gráficos
Tabla 1. Retos en el análisis metodológico de los sistemas de Evaluación
Reto Ejemplos
1) cuando existen
complicaciones para medir
el desempeño
Servicios como la diplomacia o la seguridad nacional son difíciles de medir.
Existen programas, servicios y unidades que persiguen múltiples objetivos, en
ocasiones contradictorios.
19
2) cuando el uso de
herramientas de monitoreo
genera comportamientos
negativos en los
funcionarios
Las organizaciones se centran en aquellos aspectos que se miden y reportan,
dejando de lado otros que pueden ser igual de importantes.
Los funcionarios enfocan sus esfuerzos en las poblaciones, casos o individuos
que mayores repercusiones tienen para el resultado del desempeño medido,
dedicando poca atención al resto.
Se recurre a la simulación de resultados.
3) cuando la introducción de
mecanismos de monitoreo
entra en tensión con los
valores o intereses de las
profesiones dentro de la
función pública.
Los miembros de ciertas profesiones o gremios no reconocen legitimidad a la
valoración que no se haga por parte de sus propios pares.
Los mecanismos de monitoreo o evaluación no consideran e incluso
desincentivan los aspectos “suaves” de la relación entre profesionales y grupos
tratados que puede ser clave en la calidad del servicio.
4) cuando la publicación de
la información ocurre en un
momento que puede afectar
el rendimiento.
La publicación de los objetivos “ex ante” puede generar incentivos a fijar metas
fáciles de alcanzar.
La información sobre desempeño se publica al mismo tiempo que las
actividades se realizan, generándose cargas administrativas importantes.
La información sobre el desempeño se publica una vez concluidas las
actividades o al finalizar el año fiscal, por lo que puede no ser oportuna para
detectar desviaciones.
Elaboración propia con base en Ernesto Velasco, “¿Puede la nueva gestión pública fortalecer la transparencia
gubernamental?: el caso de la gestión del desempeño” en Revista de Gestión Pública, Vol. II No., 2, en prensa.
Tabla 2. Evaluaciones de impacto, 2001-2005
Fuente: (SEMPLADES s.a., 10).
Tabla 3. Estudios, diseños metodológicos, levantamientos y evaluaciones realizadas por
SENPLADES, 2007-2014
Estudio Descripción del programa a evaluar Objetivos del estudio
Levantamiento, verificación y
depuración de datos de los
beneficiarios del bono de la
vivienda 2007-2010 (vivienda
rural y urbano marginal)
Es un programa a cargo del MIDUVI (Ministerio
de Desarrollo Urbano y Vivienda), mediante el
cual se otorgó una ayuda económica a familias
ecuatorianas para la compra o mejora de la
vivienda, todo esto gracias a un bono de hasta
USD 5,000,00 por beneficiario para la compra de
Levantamiento, verificación y depuración de
datos de los beneficiarios del bono de la
vivienda 2007-2010 (vivienda rural y urbano
marginal)
20
Diseño metodológico
evaluación de impacto de los
bonos de la vivienda
una vivienda nueva o alternativamente USD
1,500,00 para mejoras
Elaboración del diseño metodológico para la
evaluación de impacto de los bonos de vivienda,
contando con los registros administrativos del
MIDUVI y del registro social.
Levantamiento de línea base
para la estrategia de combate a
la desnutrición infantil en los
cantones de Alausí y Pujilí
El programa se orienta a la atención nutricional
de mujeres embarazadas, lactantes y niños
menores de 36 meses, focalizándose en la
población con mayor índice de pobreza, pobreza
extrema y desnutrición, priorizada por la Red de
Oportunidades.
Levantamiento de línea base para la estrategia
de combate a la desnutrición infantil en los
cantones Alausí y Pujilí
Levantamiento de seguimiento
para la estrategia de combate a
la desnutrición infantil en el
cantón Sigchos
Levantamiento de línea base para la estrategia
de combate a la desnutrición infantil en el
cantón Sigchos
Diseño metodológico
evaluación completa del
proyecto de implementación
integral de distritos y circuitos
administrativos de
planificación del Buen Vivir
El Gobierno Nacional, a través de la Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo,
SENPLADES, impulsa este proceso de
desconcentración en el país, garantizando la
equidad territorial a través de la micro
planificación, donde los distritos recogerán las
necesidades del territorio a través de cada uno de
sus circuitos, planificando de abajo hacia arriba
y luego de arriba hacia abajo. En principio, la
desconcentración de servicios se la hará a través
de seis ministerios, posteriormente se incluirán
otros.
Elaborar un diseño metodológico que permita la
evaluación del proyecto de implementación de
distritos y circuitos administrativos de
planificación del buen vivir.
Evaluación de resultados y un
estimador de efecto de
programas implementados en
Sigchos
El programa se orienta a la atención nutricional
de mujeres embarazadas, lactantes y niños
menores de 36 meses, focalizándose en la
población con mayor índice de pobreza, pobreza
extrema y desnutrición, priorizada por la Red de
Oportunidades.
Análisis de las líneas base y seguimiento de la
información levantada para la estrategia de
combate a la desnutrición infantil (evaluación
de resultados y un estimador de efecto de
programas implementados en Sigchos).
Diagnóstico, evaluación y
fortalecimiento del sistema de
evaluación de los programas y
proyectos públicos de la
SENPLADES y Ministerios
Coordinadores y Sectoriales
conforme al Plan Nacional
para el Buen Vivir
Desarrollar el diagnóstico, evaluación y
fortalecimiento del sistema de evaluación de los
programas y proyectos públicos a cargo de la
SENPLADES y Ministerios Coordinadores y
Sectoriales, de acuerdo a la metas definidas en
el PNBV.
Evaluación relación entre el
Estado y la Sociedad Civil
durante los últimos cuatro años
de gobierno
Sin datos Sin datos
Evaluación de impacto del
programa mi primer empleo.
Dada la necesidad de avanzar en la generación
de evidencia sobre los resultados de los
proyectos en el sector productivo, el Ministerio
de Coordinación de la Producción, Empleo y
Competitividad- MCPEC y la SENPLADES
seleccionaron al Programa Mi Primer Empleo
ejecutado por el Ministerio de Relaciones
Laborales – MRL, para ser evaluado en el
presente año. En el año 2011, en el marco del
SNEPP, la SENPLADES contrata una
consultoría para elaborar el diseño metodológico
para la evaluación de impacto del programa
mencionado, la cual culmina a satisfacción del
MRL, el MCPEC y la SENPLADES en enero
del 2012. Para 2014, se prevé continuar con la
El objetivo principal de es “ELABORAR UN
ESTUDIO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO
DEL PROGRAMA MI", que actualizara el
diseño muestral para la línea de seguimiento y
generar el grupo de control para la evaluación
de impacto del programa, utilizando las
metodologías propuestas en el diseño
metodológico.
21
realización del estudio de evaluación de impacto
propuesto en el diseño metodológico
Evaluación de impacto del
componente modalidad
concursable sectorial del
Programa de Capacitación y
Formación Profesional
Dentro de los programas o proyectos productivos
seleccionados para ser evaluados se encuentra el
Programa Modalidad Concursable Sectorial del
Programa de Capacitación y Formación
Profesional ejecutado por la SETEC. En el año
2011, en el marco del Sistema Nacional de
Evaluación de la Política Pública-SNEPP, la
SENPLADES contrata una consultoría para
elaborar el diseño metodológico para la
evaluación de impacto del programa
mencionado, la cual culmina a satisfacción de la
SETEC, el MCPEC y la SENPLADES en enero
del 2012. En 2014, se prevé continuar con las
siguientes fases de la evaluación del programa.
El objeto principal es “Brindar asistencia
técnica para el desarrollo de insumos para la
evaluación de impacto del componente
Modalidad Concursable Sectorial del Programa
de Capacitación y Formación Profesional”, con
la finalidad de diseñar el marco muestral de la
línea base acorde a lo establecido en el estudio
de primera fase de diseño de evaluación de
Impacto para el Programa de Capacitación
Modalidad Concursable de la SETEC para
conformar los grupos de tratamiento y control.
Elaboración del diseño
metodológico de evaluación
diagnóstica del Programa
Escuelas Unidocentes y
Pluridocentes
Desarrollar desde una perspectiva de derechos,
acciones integrales en oferta y demanda
educativas para promover el acceso universal y
la permanencia de los niños y niñas en una
escuela unidocente y pluridocentes saludable y
de calidad.
Elaborar una propuesta metodológica de
evaluación diagnostica de las Escuelas
Unidocentes y Pluridocentes del MINEDUC,
misma que enfocara en determinar los
requerimientos de información a nivel de
escuelas, docentes, alumnos, así como los
antecedentes respecto a la gestión y logros
académicos del funcionamiento de las escuelas.
Elaboración del diseño
metodológico de evaluación
resultados Programa
Desnutrición Cero (en
proceso)
El Proyecto Desnutrición Cero (PDC) es una
iniciativa del Ministerio de Salud Pública del
Ecuador que busca: i) atender a las gestantes
desde el primer mes de embarazo hasta los tres
primeros meses después del parto; y al niño y/o
niña, desde su nacimiento hasta el año de vida,
ii) erradicar la desnutrición desde el nacimiento
hasta el primer año de vida, y iii) aumentar la
cobertura con el apoyo de un incentivo
monetario para garantizar la atención en salud,
tanto de la gestante como del niño menor de un
año.
Proponer una metodología que permita estimar
los principales resultados del proyecto en la
salud y nutrición de los niños / niñas y mujeres
gestantes beneficiarios del proyecto, utilizando
información a nivel de historia clínica, pago de
la transferencia monetaria en las 303 parroquias
priorizadas por el Proyecto, datos registrados en
el Ministerio de Salud Pública y otras fuentes de
información como el Registro Civil, Registro
Social u otras encuestas oficiales.
Evaluación y rediseño del
Programa Alimentación
Escolar (en proceso)
El Programa de Alimentación Escolar – PAE se
inicia en el año 1999 con el objetivo principal de
contribuir al mejoramiento de la calidad y
eficiencia de la educación básica mediante la
entrega de un complemento alimenticio,
principalmente en zonas de mayor incidencia de
la pobreza. Este programa se orienta a la
consecución de los siguientes objetivos
específicos: i) entregar un complemento
alimenticio para aliviar el hambre inmediata del
grupo objetivo; ii) contribuir al mejoramiento de
la capacidad de aprendizaje de los escolares:
(atención, concentración y retención); iii)
contribuir a mejorar el nivel de nutrición de las
niñas y niños atendidos por el Programa; iv)
contribuir al mejoramiento de la asistencia a las
escuelas en las zonas afectadas por la pobreza; v)
contribuir a disminuir las tasas de repetición y
deserción escolar en las escuelas beneficiarias
del programa.
Dirigir la evaluación operativa y el rediseño del
Programa de Alimentación Escolar (PAE).
Fuente: SENPLADES.
22
Gráfico 1 . Matriz de diferenciación funcional Estado Ecuatoriano
Fuente: (SENPLADES 2009, 43).
Gráfico 2. Estructura de la Función Ejecutiva Ecuador 2013
Fuente: Muñoz, 2013, p. 114.
23
Gráfico 3 .Contenidos del GPR Ecuador
Fuente: (E-strategia, 2011:17)
Gráfico 4. Ciclo de gestión del GPR
Fuente: (SNAP, s.a.)
10. Resumen
El presente texto analiza los antecedentes, funcionamiento, y panorama general de los mecanismos
de planeación, seguimiento y evaluación que existen en el Gobierno Nacional del Ecuador, centrándose
en el uso de la herramienta del Gobierno por Resultados. El texto busca relatar que, después de varios
24
intentos fallidos de generar un corpus de herramientas técnicas a la evaluación institucional, se ha
registrado un importante desarrollo de métodos y herramientas, particularmente en la planeación y
seguimiento a programas y proyectos. Se busca demostrar que, como resultado del contexto político
actual, en el Ecuador se vive un proceso de activación del Estado, que incluye la dotación de mayores
grados de institucionalidad a la administración pública, por medio de, entre otras estrategias, el
establecimiento de diferentes mecanismos de planeación, monitoreo y evaluación de la acción pública.
Todo esto se hace con el objetivo declarado de lograr una administración más eficiente, profesionalizada,
meritocrática y comprometida con la población y la satisfacción de sus demandas, en contraposición con
las formas de gestión del pasado.
El presente texto ilustra dos situaciones que muestran las tensiones en el arranque de un modelo
moderno gestión de evaluación y resultados en el Ecuador: a) Existe un esfuerzo importante por los
organismos de planificación gubernamental para articular los esfuerzos metodológicos y las plataformas
tecnológicas desarrolladas para tal cometido, y b) aún queda camino por recorrer en este sentido así como
en el proceso de institucionalización del seguimiento y, sobre todo, de la evaluación en el país. Se
concluye que la construcción de capacidades y sistemas para el monitoreo y evaluación en el Ecuador
presenta avances importantes así como asuntos sobre los que aún es necesario trabajar más. En cuanto a
las fortalezas identificadas, destaca el entramado institucional y el desarrollo de metodologías para
realizar la planeación nacional, esfuerzos que permiten elaborar y dar seguimiento al Plan Nacional del
Buen Vivir. En cuanto a las debilidades identificadas, se concretan en la falta de armonización de los
diferentes sistemas de planeación, presupuestación, seguimiento y evaluación existentes, que pueden
mejorarse e integrarse de manera plena mediante un esfuerzo continuado, que lleve a los gestores
públicos a integrar de manera transversal metodologías comunes de gestión, e implementar, una cultura
de alto desempeño público que evite gestiones innecesarias y cumplimientos meramente burocráticos los
requisitos ligados a los sistemas de monitoreo y evaluación.
Palabras clave: Evaluación, Monitoreo, Gobierno por Resultados, Ecuador, Constitución, Gestión
Pública.