monitoreo de los derechos de la niñez y la adolescencia

Instituto Iberoamericano para el Desarrolloy la Innovación Educativa - IDIE

Primera Infancia y Derechos de la Niñez

Universidad Nacional de ColombiaFacultad de Ciencias Humanas

Centro de Estudios Sociales - CESObservatorio sobre Infancia

Lecturas CES

ErnEsto Durán strauch

ElizabEth ValoyEs bEjarano Editores

Lecturas

CES

Monitoreo de derechosde la niñez y la adolescencia.

Reflexiones sobre lo aprendido

Monitoreo de derechosde la niñez y la adolescencia.

Reflexiones sobre lo aprendido

Instituto Iberoamericano para el Desarrolloy la Innovación Educativa -IDIE-Primera Infancia y Derechos de la Niñez

Universidad Nacional de ColombiaFacultad de Ciencias HumanasCentro de Estudios Sociales - CESObservatorio sobre Infancia

Bogotá, agosto de 2010

ErnEsto Durán strauch

ElizabEth ValoyEs bEjarano Editores

Monitoreo de derechos de la niñez y la adolescencia.Reflexiones sobre lo aprendido

Lecturas ces

Monitoreo de derechos de la niñez y la adolescencia.Reflexiones sobre lo aprendido

© Ernesto Durán Strauch y Elizabeth Valoyes Bejarano, editores y coautores© Norberto Liwski, Gerardo Sauri, Margarita Velasco, Martha Ariza, María Cristina Torrado, Diana Carolina Bejarano, Astrid Rendón © Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Humanas, Observatorio sobre Infancia© Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), Instituto Iberoamericano de Primera

Infancia y Derechos de la Niñez

ISBN: 978-958-8063-74-4

Primera edición: Bogotá, Colombia, agosto de 2010

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Monitoreo de derechos de la niñez y la adolescencia : reflexiones sobre lo aprendido / eds. Ernesto Durán Strauch, Elizabeth Valoyes Bejarano. – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas. Observatorio sobre Infancia : Organización de los Estados Iberoamericanos - OEI. Instituto Iberoamericano de Primera Infancia y Derechos de la Niñez, 2010 158 p. – (Lecturas CES)

Incluye referencias bibliográficas ISBN : 978-958-8063-74-4 1. Derechos del niño 2. Política pública - Colombia I. Durán Strauch, Ernesto Julio Roberto, 1957- II. Valoyes Bejarano, Elizabeth III. Serie

CDD-21 323.352 / 2010

FacuLtad de ciencias Humanas

SErgio BolañoS Cuéllar

Decano

Centro de estudios sociaLes - cesCarlo TognaTo

Director

organización de estados iberoamericanos - oeiÁngEl MarTín PECCiS

Director Regional

instituto de innovación y desarroLLo educativo - idie

instituto iberoamericano de Primera inFancia y derecHos de La niñez

ElSa CaSTañEda BErnal

Directora

aSTrid VEróniCa BErMúdEz díaz

Coordinadora editorial

María CriSTina ruEda TraSlaViña

WilSon MarTínEz MonToya

Realización gráfica

olga luCía riaño

Corrección de estilo

CarloS orlando ariaS Fotógrafías Banco de imágenes Grupo observatorio sobre infancia

CorCaS EdiTorES lTda. Impresión

| 4 |

Contenido

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7ElSa CaSTañEda BErnal

Primera Parte

Reflexiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Reflexiones sobre el seguimiento a los derechos de niños, niñasy adolescentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13ErnESTo durÁn STrauCh

Monitoreo de la situación y políticas públicas de infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41norBErTo liWSki

Realizaciones y retos del monitoreo de derechos en Latinoamérica. Reflexiones desde la experiencia de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59gErardo Sauri SuÁrEz

segunda Parte

Reflexiones sobre la práctica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Reflexiones sobre la experiencia del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75MargariTa VElaSCo aBad

La estrategia Hechos y Derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 MarTha iSaBEl ariza lóPEz

| 5 |

Aportes al seguimiento y evaluación de las políticas públicas para la primera infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101María CriSTina Torrado PaChECo y diana Carolina BEjarano noVoa

La construcción de diagnósticos departamentales de infancia y adolescencia. Reflexiones a partir de una experiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115ElizaBETh ValoyES BEjarano

El monitoreo y su articulación con las políticas públicas de niñez. Experiencia del Observatorio de Niñez de Medellín y la Red Antioqueña de Niñez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133

Autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151

Índice analítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153

| 6 |

Presentación

A veinte años de la promulgación de la Convención sobre los derechos del niño, los Estados y la sociedad latinoamericana aún enfrentan un gran desafío:

materializar en acciones concretas el cumplimiento de los derechos de los niños y las niñas en un mundo que vive profundas y vertiginosas transformaciones y en una región reconocida como la más desigual del planeta. Aunque si bien se reportan avances significativos en términos discursivos y normativos en áreas de derechos como la educación y la salud, en las que existe una tradición institucio-nal y política, el goce efectivo de los derechos, así como la puesta en marcha de estrategias y herramientas para el monitoreo, el seguimiento y la evaluación de los avances y logros alcanzados, dista de ser una realidad.

En tal sentido, podría afirmarse que el desarrollo de los sistemas de monitoreo de los derechos de la niñez y adolescencia son un reflejo de las diversas maneras en que los países han ido implementando la Convención sobre los derechos del niño y del progreso de los mecanismos establecidos por la misma Convención para el segui-miento a los avances periódicos presentados al Comité de los derechos del niño.

La multiplicidad de concepciones y enfoques, así como los diversos modelos puestos en marcha para monitorear los derechos, son objeto de profundas discu-siones, en especial en el ámbito académico. Sin embargo, los reportes oficiales se centran usualmente en los mecanismos de gestión, pues hacen énfasis en informa-ción basada, por lo general, en indicadores universales de carácter cuantitativo que la mayoría de las veces, como lo afirma Durán en el capítulo titulado “Reflexiones sobre el seguimiento a los derechos de niños, niñas y adolescentes”, “no fueron construidos desde la pregunta por los derechos, sino desde la pregunta por la sa-tisfacción de necesidades; por tanto, no responden directamente al interrogante sobre la garantía universal de los derechos planteada desde la Convención”.

| 7 |

Precisamente los capítulos que conforman el libro Monitoreo de derechos de la niñez y la adolescencia. Reflexiones sobre lo aprendido, dan cuenta de los avances —conceptuales, metodológicos y operativos— los vacíos, acuerdos, tensiones, desafíos y caminos aún por recorrer en relación con el monitoreo de los derechos de los niños y las niñas.

Tanto en las reflexiones generales como en las reflexiones sobre la práctica se enfatiza y argumenta, críticamente y desde diferentes perspectivas, en el an-damiaje institucional, legal y normativo puesto al servicio de la garantía de los derechos, junto con los análisis sobre los mecanismos técnicos y políticos para su monitoreo y seguimiento.

La primera parte del libro aborda las reflexiones generales sobre el monitoreo de los derechos. Inicia con el capítulo de Ernesto Durán Strauch, que recoge los argumentos producto de los debates nacionales e internacionales sobre el monitoreo de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, así como las reflexiones del grupo de monitoreo del Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia y las discusiones adelantadas por la mesa de monitoreo de la Alianza por la Niñez Colombiana. El texto hace un recorrido de los antecedentes que, desde la Convención, delimitan el monitoreo de los derechos para abordar los desarrollos en materia de seguimiento y evaluación de los derechos humanos en general y los derechos de niños, niñas y adolescentes, en particular; señala también los avances y los vacíos existentes. En las reflexio-nes finales, además de señalar los dobles discursos, invita a grupos de expertos e interesados en el tema y comunidades académicas nacionales e internacionales a continuar profundizando en esta materia.

El siguiente capítulo, “Monitoreo de la situación y políticas públicas de infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos”, escrito por Norberto Liwski, como complemento de lo anterior se postula que:

“La construcción de las políticas públicas de niñez y adolescencia, fundadas e implementadas desde la perspectiva de los derechos humanos, requiere establecer un campo integrado por diversos componentes, entre los cuales el monitoreo y seguimiento de dichas políticas constituyen una piedra angular para el efectivo cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes”.

A partir de dicha postulación, Liwski ilustra ampliamente sobre los contextos sociales y políticos en los que tiene lugar el monitoreo de las políticas públicas, así como sobre la necesidad de construir herramientas, instrumentos y procesos técnicos que lleven a:

“realizar un mayor esfuerzo en la construcción de datos e indicadores desagre-gados que permitan visibilizar la desigualdad y la discriminación; construir

| 8 |

indicadores que crucen y articulen los sistemas de protección universal con los sistemas de protección especial; trabajar sobre indicadores más específicos como los relacionados con la participación, la inversión, el monitoreo inde-pendiente y la cooperación Estado-sociedad civil; fortalecer la cooperación de los organismos internacionales que interactúan en la región con la sociedad civil y, por último, una mayor incidencia de la sociedad civil en las políticas públicas de los Estados, a través de la utilización de datos”.

Como intersticio entre las reflexiones generales y las reflexiones sobre las prácticas Gerardo Sauri, a partir de la experiencia en México, los análisis de en-foques y las precisiones conceptuales logradas, plantea la necesidad de aumentar en Latinoamérica la visibilidad estadística de la infancia, especialmente de las poblaciones en situaciones especiales, tal y como se ha realizado en el proyecto La infancia cuenta. Afirma que una estrategia general de monitoreo tendría que incluir varios aspectos:

“fuentes de información, situación de la infancia y sus derechos, políticas públicas y marcos jurídicos. Este sería el escenario deseable. Sin embargo, cada país, de acuer-do con sus recursos, tendría que valorar sus posibilidades y decidir sobre la mejor estrategia para un buen proceso de monitoreo de derechos de la infancia”.

La segunda parte, centrada en las reflexiones sobre las prácticas, ilustra sobre los diferentes esfuerzos de carácter nacional y local que desde la sociedad civil, la gestión pública y la academia se adelantan sobre el tema del monitoreo de los derechos y las políticas públicas y sobre las luces y sombras que se proyectan cuando se trata de construir conocimiento in situ. Los casos levantados a partir de experiencias situadas son: “Reflexiones sobre la experiencia del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia del Ecuador”, escrita por Margarita Velasco; “La estrategia Hechos y Derechos”, recogida por Martha Isabel Ariza; los “Aportes al seguimiento y evaluación de las políticas públicas para la primera in-fancia”, planteados por María Cristina Torrado y Diana Bejarano; “La construcción de diagnósticos departamentales de infancia y adolescencia. Reflexiones a partir de una experiencia”, analizados por Elizabeth Valoyes Bejarano, y la experiencia del Observatorio de Niñez de Medellín y la Red Antioqueña de Niñez, levantada por Astrid Rendón Santamaría.

Las reflexiones y retos que propone la publicación no pueden reducirse de nin-guna manera a discusiones y acuerdos entre expertos. Es imprescindible movilizar y convocar un amplio debate y reflexión social que permita enriquecer los avances alcanzados con otras voces, especialmente de los niños, niñas y adolescentes.

Elsa CastañEda BErnal

Directora Instituto Iberoamericano de Primera Infancia-OEI

| 9 |

Primera Parte

Reflexiones generales

Este escrito recoge elementos de los debates realizados en los últimos años en torno al tema del monitoreo de los derechos de niños, niñas y adolescentes

en el ámbito nacional e internacional, así como las reflexiones hechas por el grupo de monitoreo del Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacio-nal de Colombia y los planteamientos realizados en el marco de la discusión adelantada por la mesa de monitoreo de la Alianza por la Niñez Colombiana.

Antecedentes

En el año 2009 se cumplieron 20 años de la firma de la Convención de los Derechos del Niño. Durante este tiempo, una generación entera de niños, niñas y adolescentes nació y vivió su infancia y adolescencia, teóricamente protegida por este marco ético y jurídico.

Los redactores de la Convención, conocedores de la experiencia de otros documentos internacionales sobre derechos humanos y, segu-ramente, previendo lo que posteriormente ocurrió (grandes acuerdos discursivos, pocos compromisos reales y mínimos logros), establecieron un mecanismo de seguimiento a los avances en los derechos en los diferentes países, consistente en la presentación de informes periódicos al Comité de los Derechos del Niño para su evaluación.

Reflexiones sobre el seguimiento a los derechos de niños, niñas y adolescentes

Los derechos de los niños están muy, muuuuy torcidos*

* Niño entrevistado. Cátedra Manuel Ancízar sobre Derechos de niños y niñas.

ErnEsto durán strauCh

| 13 |

La elaboración de estos informes por parte de los Estados y los informes alternos o complementarios realizados por organizaciones de la sociedad civil, ayudaron a posicionar el tema del seguimiento a los derechos de niños, niñas y adolescentes en el debate público nacional e internacional. Situación similar ha ocurrido con los informes sobre otros aspectos de derechos humanos que se presentan a diferentes instancias internacionales.

Una mirada a los primeros informes presentados al Comité, a comienzos de la década de los años noventa, da cuenta de una serie de problemas en el seguimiento a los derechos por parte de los Estados, varios de los cuales han persistido durante las dos décadas de vigencia de la Convención:

Los Estados reportan aquello en lo que tienen logros y callan u ocul-tan aquello en lo cual no hay avances o sobre lo que no hay políticas ni acciones. Existe un gran problema de invisibilidad de muchos derechos, sobre los que tampoco hay acciones. Los problemas que no se nombran, no entran en la agenda política; no existen para los gobernantes.

Los informes recogen la información de carácter sectorial que cada sector maneja desde su perspectiva, cada sector recolecta y procesa la información que considera necesaria, según sus prioridades.

Dado que los temas de salud y educación han estado en la agenda pública desde hace varios años, existe investigación acumulada sobre ellos. Además, la tradición sectorial hace posible acopiar información que permite conocer datos sobre el acceso a los servicios y el impacto derivado de algunos de ellos.

Los Estados disponen principalmente de información sobre los más pobres y sobre los beneficiarios actuales o potenciales de las políticas sociales.

La información no se desagrega; se trabaja básicamente sobre datos nacionales y, en algunos casos, sobre regiones geográficas (departa-mentos o municipios); los datos no registran las diferencias.

La información cuantitativa se presenta en términos de promedios, sin mostrar las variaciones.

La información cualitativa es poco utilizada.

Por otra parte, un análisis realizado por el Instituto Interamericano del Niño en el año 2002 (IIn, 2004: 25) sobre los informes latinoamericanos presentados al Comité de los Derechos del Niño, identificó las siguientes debilidades:

ReFLexiones generaLes| 14 |

• Faltaseguimientoalasobservacionesyrecomendacioneshechasporel Comité.

•Haydeficienciaen la sistematizaciónde la informacióncontenida;esto impide un análisis comparativo que abarque períodos de tiempo diferentes.

• Laextensióndelosinformespresentadosvaríademaneraconsiderable.

• Sehaceénfasisexcesivoenaspectosjurídicos.

• Seencuentraninconsistenciasdelosdatosdebidoaqueproveníandedistintas fuentes, se refieren a diferentes universos, se miden con mé-todos disímiles y no se desagregan de acuerdo con un mismo criterio.

• Secarecedeunconjuntode indicadoresque reflejen fielmente lasituación de la infancia en los distintos países.

•Hayausenciatotaldealgunostemas(enespeciallosreferidosalosderechos de protección).

• Faltaunificacióndecriteriosporpartedelospaísesparaladefiniciónde indicadores que midan los avances y dificultades en el cumplimiento de la Convención.

Este panorama planteaba grandes retos a las instituciones nacionales e internacionales que se ocupan del tema y habría ameritado una reflexión pro-funda sobre el nuevo marco conceptual y sus implicaciones para los sistemas de información. Sin embargo, ese debate no se dio en su momento y solo en años recientes, ante la evidencia de que existen todavía importantes vacíos de conocimiento sobre la aplicación de la Convención y el cumplimiento de las responsabilidades establecidas, se plantean preguntas sobre el sentido y contenido del monitoreo de los derechos.

Uno de los primeros cambios que se observó con la consolida-ción gradual de la perspectiva de derechos fue el paso progresivo del interés exclusivo por las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes más pobres, a la preocupación por las condiciones de los dere-chos de esta población en su conjunto, tal como lo establece la Convención. Es importante resaltar que el interés, tanto de los investigadores como de los ejecutores de política, se había orientado fundamentalmente hacia los niños y niñas, y no hacia los y las adolescentes.

Ante el cambio del paradigma —del que consideraba a niños y niñas como portadores de necesidades (sobre todo los más pobres), al que reafirma a niños,

| 15 |reFLexiones sobre eL seguimiento a Los derecHos de niños, niñas y adoLescentes

niñas y adolescentes como sujetos activos de derechos—, surgen preguntas que aún hoy no han sido resueltas en el debate conceptual. Una de ellas es si la información que se venía recogiendo sobre la satisfacción de las necesidades se puede utilizar para plantear la garantía de los derechos. Otra, si las políticas asistenciales que se venían aplicando desde la óptica de niños y niñas receptores pasivos de la oferta pública o privada de servicios que satisfacían necesidades, debían transformarse sustancialmente y si esas transformaciones eran de forma o de fondo (Cillero, 1999: 1-13).

Desarrollos en materia de seguimiento y evaluación

Para analizar hoy el tema del monitoreo de derechos es necesario considerar que en la temática de seguimiento y evaluación se han producido desarrollos significativos en los últimos años. Instituciones multilaterales de financiación comoelFondoMonetarioInternacional(FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BId) han impulsado la investigación en el tema y han incorporado la exigencia del monitoreo y la evaluación en los diferentes proyectos que financian o apoyan.

Igual ha ocurrido con otras entidades de cooperación que impulsan o patro-cinan proyectos sociales y políticas públicas. Diferentes países han incorporado modelos de seguimiento y evaluación de la gestión pública; han surgido múltiples observatorios de política social (públicos, privados o mixtos), y se han consoli-dado grupos de profesionales dedicados al seguimiento y evaluación de políticas, programas y proyectos, tanto públicos como privados. Un documento del grupo de evaluación independiente apoyado por el Banco Mundial afirma que:

El seguimiento y la evaluación son parte central de los acuerdos para una buena gobernabilidad y son necesarios para lograr la formulación de políticas basadas en la evidencia, la toma de decisiones presupuestarias, la adminis-tración y la rendición de cuentas (Mackay, 2007: 7).

En la actualidad, estos desarrollos en materia de seguimiento y evaluación se han centrado en la gestión, y sus preguntas centrales son por el cumplimiento de las metas planteadas y su relación con los recursos invertidos: “El monitoreo o seguimiento es el examen continuo y periódico de la ejecución de una actividad, para asegurar que […] los productos esperados y otras acciones necesarias progre-sen de acuerdo con el plan trazado” (BId, 2004: 41). Se interroga entonces sobre la eficiencia y eficacia de las intervenciones realizadas y no sobre los intereses de los receptores de las acciones. Si bien en estos desarrollos los derechos de los ciudadanos no son la pregunta central, sí aportan herramientas y conocimientos que pueden ser útiles en el marco del monitoreo de derechos.


Otro impulso que ha recibido el tema de seguimiento y evaluación ha sido el monitoreo a metas o compromisos internacionales para el desarrollo, de los cuales los más difundidos han sido los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odM). En torno al monitoreo de los avances en el cumplimiento de estas metas, se ha construido un sistema de indicadores y se han elaborado varios informes sobre los avances logrados. Si bien los odM responden más a la lógica de las necesidades que a la de los derechos, la sistematización de información que ha desarrollado es significativa y es una prueba de que cuando hay decisión política es posible generar un sistema de seguimiento a metas sociales comunes. Por otra parte, el hecho de fijar objetivos específicos en tiempos predefinidos ha permitido dar concreción a planteamientos teóricos sobre el desarrollo y los derechos.

Con los procesos citados se ha generado una cultura de la información que, si bien es aún incipiente en nuestro medio, ha ido posicionando, frente a los que elaboran y administran las políticas, la necesidad de fundamentar sus decisiones en el análisis de la realidad, usando información sustentada que trascienda las opiniones. Como producto de estos cambios, la opinión es, cada vez, más informada.

El seguimiento a los derechos humanos

El seguimiento al respeto por los derechos humanos se ha efectuado desde su proclamación en 1948, principalmente mediante la denuncia y monitoreo de casos específicos de vulneraciones de derechos de individuos o de grupos poblacionales. Multitud de casos individuales de violaciones han sido identifi-cados y presentados ante tribunales nacionales e internacionales; esas denuncias se han constituido en situaciones emblemáticas que generan transformaciones en las sociedades.

En los últimos años se ha ampliado la perspectiva y se ha planteado un seguimiento sistemático al cumplimiento de las responsabilidades por parte de los Estados y de otros actores de la sociedad en torno al respeto por los derechos humanos en sus respectivos territorios. Para ello se han utilizado modelos similares a los empleados para vigilar el alcance de las metas y los compromisos de desa-rrollo económico y social. Esta situación no excluye, sino que complementa y enriquece, el monitoreo a través de casos individuales.

Dos grandes aspectos comprende el monitoreo sistemático de derechos humanos: nivel de acatamiento del conjunto de libertades que abarcan los derechos humanos (hasta qué punto las personas viven con dignidad y libertad) y nivel de desempeño de los actores responsables (estatales y no estatales) en


cuanto a la obligación de crear y mantener mecanismos sociales justos que garanticen que los seres humanos vivan con la dignidad y libertad esperadas. En el primer aspecto es importante analizar, además, el grado en que los seres humanos son privados de esas condiciones, y, en el segundo, el grado de cum-plimiento de las obligaciones de los responsables.

Se han definido unos principios orientadores que son el sustento de todos los derechos humanos: universalidad, irrenunciabilidad, indivisibilidad, inter-dependencia, interrelación, co-realización, no discriminación, participación, progresividad y existencia de recursos administrativos y legales para denuncia yreparación(Malhotra&Fasel,citadoenFerrer,2007:13).Estosprincipiosdeben verse expresados en la información que se recoja, lo que implica que ella: a) se debe referir a todos los derechos, b) debe estar desagregada por condiciones geográficas, de género, etnia, ingreso económico, grupo etario y todas aquellas que permitan analizar diferencias, c) debe ser acopiada y analizada con la par-ticipación de las personas interesadas, y d) debe ser objeto de seguimiento en un periodo de tiempo y contemplar no solo el registro de las situaciones, sino también las denuncias hechas sobre violación de derechos ante organismos de vigilancia y las reparaciones que se han realizado al respecto.

El tema de la progresividad en los derechos es un aspecto crítico, ya que puede prestarse para incumplimiento o aplazamiento de las obligaciones por parte de los responsables (han pasado más de 60 años de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en muchos lugares del mundo los avances han sido muy pocos). Se ha planteado que hay derechos que son de aplicación inmediata y otros que, dado que requieren recursos económicos o transformaciones en la estructura social y política, necesitan un tiempo para que se logre su ejercicio pleno por parte de todas las personas; por ello, se acepta que el avance hacia su cumplimiento sea progresivo. Desde el punto de vista de la información, lo anterior se plasma en la evaluación del progreso en el respeto por los derechos y en medir si el grado de progreso es o no el esperado. Cuando ese grado no es el pretendido, la situación se atribuye a la falta de decisiones políticas por parte de los responsables o a la insuficiencia de recursos.

La desagregación de los datos es uno de los aspectos considerados centrales en la información sobre derechos humanos. Se sugiere que, de ser viable, todos los datos pertinentes se desglosen, con el fin de que sea posible vigilar la situación de los grupos vulnerables —mujeres que viven en la pobreza, pueblos indígenas, minorías, migrantes y otros— para formular políticas que aborden concretamente sus desventajas (Naciones Unidas, 2006). La información desagregada sirve tanto para evidenciar las diferencias y hacer visibles los grupos más postergados, como para empoderar a esos grupos como sujetos activos de derechos.


La evaluación del cumplimiento de la responsabilidad de los Estados en cuanto a los derechos humanos abarca por lo menos tres aspectos: respeto, protección y garantía de los derechos. El respeto se refiere a la responsabilidad de abstenerse de cometer acciones que vulneren los derechos (abstenerse de hacer), la protección hace alusión a la prevención de las violaciones por parte de los diferentes actores y a la sanción de las mismas (obligación de vigilar, di-suadir y castigar), y la garantía constituye la adopción de medidas que aseguren eldisfruteefectivodelosderechos(obligacióndehacer)(Ferrer,2007).

Si bien los derechos humanos se refieren a todas las personas —aunque hay grupos particularmente más vulnerables a las violaciones—, la información debe mostrar el panorama general, los datos agregados y los promedios, pero también debe evidenciar las desigualdades y permitir hacer comparaciones (entre los más pudientes y los menos pudientes, entre los más incluidos y los menos incluidos, entre los que viven en los estratos más altos de las grandes ciudades y los que viven en estratos pobres a grandes distancias de los núcleos urbanos). Con este espectro de desigualdades, la información se debe centrar en los más desamparados, en aquellos que se encuentran ante un riesgo y/o en una situación de acentuada vulneración de los derechos humanos. Es necesario también considerar las tasas de variación de las diferencias entre unos y otros grupos(Ferrer,2007).

Se ha presentado un debate acerca de si el monitoreo de los derechos civi-les y políticos necesita criterios y herramientas diferentes de los que requiere el monitoreo de los derechos económicos, sociales y culturales. Con base en afirmaciones hechas a partir de la generalización de apreciaciones puntuales —como que los derechos civiles y políticos son más cualitativos, y los derechos económicos, sociales y culturales más cuantitativos— se plantea que proteger y respetar los primeros cuesta menos que hacer lo mismo por los segundos, que los primeros son en su mayoría de cumplimiento inmediato y los segundos de cumpli-miento progresivo, que los primeros son en mayor medida de tipo negativo (obligación de no hacer) y los segundos de tipo positivo (obligación de hacer). El hecho es que, si bien son complementarios, se refieren a situaciones cualitativamente diferentes, lo que no quiere decir que la forma de analizarlos sea radicalmente diferente (Bolívar, 1996).

En los últimos años se ha ido desarrollando una interesante discusión sobre el papel de los indicadores en el seguimiento a los derechos humanos. El Informe sobreelDesarrolloHumano2000(Pnud, 2000) —cuyo tema central fue la promoción de los derechos en el desarrollo humano— partía de reconocer que el tema de los indicadores en derechos humanos había sido poco desarrollado


y señalabaque“Ha llegado lahoradepasarde la retóricadelcompromisouniversal a la realidad del logro universal”. Planteaba que el uso sistemático de indicadores en derechos humanos permitiría advertir de antemano sobre posibles violaciones, generar información que enviara señales de política sobre la forma de mejorar la realización de las libertades humanas, sacar a la luz co-sas que habían sido desatendidas, determinar qué actores están influyendo en la realización de los derechos, fortalecer el consenso social en torno al tema, formular mejores políticas y vigilar los progresos alcanzados.

Con la recopilación de los resultados del proceso de discusión adelantado, una reunión de presidentes de los órganos de Naciones Unidas encargados del seguimiento a diferentes pactos de derechos, planteó utilizar la combinación de tres tipos de indicadores para evaluar el avance de un Estado en el cum-plimiento de sus compromisos en materia de derechos humanos (Naciones Unidas, 2006):

1. Indicadores estructurales: se refieren a aspectos normativos y meca-nismos institucionales que promueven y protegen normas de derechos humanos. Abarcan aspectos como la ratificación y aprobación de trata-dos, la expedición de normas nacionales y la generación de estrategias por parte de los Estados, tanto para los derechos humanos en general, como para algún o algunos de ellos.

2. Indicadores de proceso: corresponden a las medidas efectivamente adoptadas por los Estados para garantizar la protección y realización de un derecho o grupo de derechos.

3. Indicadores de resultado: reflejan logros individuales y colectivos; indican el nivel de cumplimiento de un derecho en determinado contexto.

Al considerar las fuentes de las que proviene la información, Malhotra y Fasel(citadoenFerrer,2007:12)distinguencuatrotiposdeindicadores:

a. Indicadores basados en hechos de violaciones de derechos humanos.

b. Indicadores socioeconómicos y otras estadísticas.

c. Encuestas de opinión y percepción.

d. Indicadores basados en juicio de expertos, los cuales se refieren a un ranking internacional sobre el comportamiento de los gobiernos con respecto a los derechos humanos.

Otros temas relevantes en el seguimiento y evaluación de los desarrollos en derechos humanos son los relacionados con la promoción y difusión de los


derechos —obligación de los Estados—, y la apropiación y conocimiento de los mismos por parte de la sociedad, así como las capacidades y posibilidades que tienen los ciudadanos y ciudadanas para reivindicarlos y defenderlos.

Quién tiene acceso a la información es una pregunta absolutamente relevante desde la perspectiva de los derechos humanos. El cumplimiento del derecho a la información requiere la existencia de legislaciones nacionales claras sobre el acceso a la misma; los datos deben estar a disposición de toda la ciudadanía, el acceso a ellos debe ser libre, sin limitaciones de orden económico, técnico o político; la información debe ser difundida a través de medios de fácil acceso y estar disponible para los periodistas y medios de comunicación.

Es necesario preguntar para qué y para quiénes es la información sobre derechos humanos. Como ya se ha expresado, existe una sólida estructura internacional, compuesta por diferentes organismos multilaterales de carác-ter mundial o regional, que hace seguimiento a la situación de los derechos humanos en los diferentes países. Estas organizaciones son las que más han avanzado en el tema de la información necesaria y pertinente.

Cada país, por interés nacional, debería hacer un seguimiento permanente a la situación de los derechos humanos en su territorio. Teóricamente, el interés nacional e internacional es compatible, y supone la existencia de sistemas de información sobre los derechos humanos que produjeran información tanto para la realización de análisis nacionales, como para la presentación de infor-mes internacionales. Desafortunadamente, esto no es lo que ha ocurrido, por lo menos no en todos los países. Estados como el colombiano, que son objeto de vigilancia internacional permanente por las múltiples violaciones a los derechos humanos que en él ocurren, tienen una actitud de aprensión hacia la información relacionada con ellos: el tema se ha politizado, los defensores de derechos humanos son vistos como potenciales enemigos del Estado y cualquier información que ellos generen se cataloga como sospechosa.

La información también debería producirse y estar disponible en las regiones, departamentos y municipios, que es donde ocurren las violaciones a los derechos humanos y es donde se aplican políticas públicas orientadas hacia la prevención, protección activa y restablecimiento de tales derechos.

Los principales usuarios de la información deberían ser las comunidades, los ciudadanos, a quienes, en primera instancia, deben rendir cuentas los go-bernantes. Pero esto no es lo que ocurre hoy: la información circula entre los técnicos y políticos de los ámbitos nacional e internacional, así como entre los


académicos, las onG nacionales e internacionales y las agencias de cooperación. Es una información que no llega al ciudadano común, y, de acceder a ella, no es fácilmente comprensible para él.

Según Mokhiber (2001), la rendición de cuentas que deben hacer los Es-tados sobre el cumplimiento de sus obligaciones con respecto a los derechos humanos necesita la definición de cuatro aspectos: a) un estándar respecto del cual evaluar el desempeño, b) una institución o persona específica responsable por ese derecho, c) el titular de los derechos, y d) mecanismos de reparación, entrega y rendición de cuentas. Al estar definidos estos aspectos, queda más claro quién y de qué se deben rendir cuentas; de lo contrario, se corre el riesgo de la dilución de las responsabilidades en una categoría tan general como “res-ponsabilidades del Estado”.

La información sobre los derechos humanos puede ser un instrumento importante para la formulación de políticas públicas y el seguimiento de las mismas, así como para la adopción de medidas preventivas que anticipen nuevas vulneraciones de los derechos. Igualmente es útil para hacer públicas aquellas situaciones que han sido desatendidas u ocultadas y para consolidar un consenso social en torno a la prioridad de las acciones dirigidas a la garantía integral de los derechos.

El seguimiento a los derechos de niños, niñas y adolescentes

Los derechos de niños, niñas y adolescentes se ubican en el marco general de los derechos humanos y son un desarrollo de los mismos; por tanto, el concepto fun-damental en el que se sustentan es la dignidad de cada uno de los seres humanos. Parten de la consideración de que, además de los derechos reconocidos para todos los seres humanos independientemente de su edad, los menores de 18 años, por su condición particular de vivir un proceso de maduración física y mental, necesitan “protección y cuidados especiales” que garanticen el desarrollo de sus capacidades físicas, intelectuales, espirituales, morales y sociales (Durán, 2007).

Así mismo, comprenden y desarrollan los derechos definidos en los pactos y convenciones de derechos humanos —tanto los derechos económicos, sociales y culturales como los civiles y políticos—, e incorporan además derechos espe-cíficos de este grupo etario, como los derechos a la protección, al desarrollo, a la familia, a la crianza respetuosa, al juego y a la recreación. Abarcan entonces múltiples dimensiones, lo cual hace más complejo el seguimiento al respeto integral de los mismos.

Además de los principios orientadores de los derechos humanos ya mencio-nados, los derechos de niños, niñas y adolescentes se sustentan en el principio


del interés superior del niño, el cual consiste en que lo que debe predominar en cualquier decisión que ataña a niños, niñas o adolescentes, como individuos o como grupo, es la vigencia efectiva de sus derechos.

Un aspecto en el que los derechos de niños, niñas y adolescentes tienen algunas diferencias con el marco general de derechos humanos es en lo refe-rente a los garantes de los mismos. Si bien el Estado es el principal responsable del cumplimiento de los derechos humanos, para el caso de los niños, niñas y adolescentes se establece la corresponsabilidad de la familia y la sociedad, lo cual genera retos para el seguimiento de su aplicación.

Los derechos de niños, niñas y adolescentes han sido descritos como un “puenteentreeldesarrollohumanoyeldesarrollodelosderechos”(Himes,citado en Cillero, 1999: 223), dado que plantean tanto la protección jurídi-ca de los menores de 18 años, como unas condiciones de desarrollo social y económico que incluyan unos mínimos de calidad de vida para todos los seres humanos en su infancia y adolescencia.

El marco normativo que los sustenta comprende, además de la Convención sobre los Derechos del Niño, una serie de desarrollos anteriores y posteriores dentrodelosqueseencuentranelconveniodeLaHayasobreadopciones,losconvenios 138 y 182 de la Organización Internacional del Trabajo, oIt, los protocolos facultativos de la Convención relativos a la venta de niños, la pros-titución infantil y la utilización de niños en la pornografía y a la participación en los conflictos armados; el protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas —especialmente mujeres y niños—, las reglas de Beijing para la administración de justicia de menores y las directrices de Riyadh para la prevención de la delincuencia juvenil.

Como ya se mencionó, el monitoreo de los derechos de niños, niñas y adolescentes está planteado desde la Convención a través del mecanismo de los informes periódicos al Comité de Derechos del Niño. Por ello, el Comité y diferentes entidades de Naciones Unidas han venido discutiendo y proponiendo desarrollos sobre el tema, con la participación de expertos e investigadores.

En reunión internacional para el desarrollo de indicadores para el monitoreo global de los derechos de la infancia (Unicef, 1998) se propusieron como áreas propias para el seguimiento al cumplimiento de los derechos en los países las que aparecen a continuación: a) las medidas generales de implementación de la Convención, b) los derechos y libertades civiles, c) el ambiente o entorno familiar y los cuidados alternativos, d) la salud y el bienestar básicos, e) la educación, recreación y actividades culturales y f) las medidas especiales de protección.


Los informes que los Estados presentan al Comité de Derechos del Niño siguen un esquema similar al citado, y según las orientaciones generales del mismo (1996) deben incluir los siguientes aspectos:

a. Las medidas adoptadas por el Estado, incluyendo desarrollos normativos, pactos bilaterales y multilaterales, mecanismos de supervisión y políticas, programas y servicios elaborados para aplicar la Convención.

b. El progreso logrado en el disfrute de los derechos.

c. Las circunstancias y dificultades surgidas en la aplicación de la Con-vención y las medidas adoptadas para superarlas.

d. Los planes concebidos para mejorar aún más la realización de los dere-chos.

e. Las medidas tomadas para difundir y cumplir las recomendaciones hechas previamente por el Comité.

Desarrollos posteriores han enriquecido la discusión sobre el tema. El ma-nualdeaplicacióndelaConvenciónsobrelosDerechosdelNiño(Hodgkin& Newell, 2001), propone una lista de control sobre 42 aspectos relacionados con los artículos de la Convención. En 2005 se publicó una guía regional de América Latina y el Caribe para la elaboración de informes ante el Comité (Save the Children e Instituto Interamericano del niño, 2005), la cual propone una forma de organizar y presentar la información pertinente para el seguimiento de la situación de los derechos, los avances logrados y el cumplimiento de sus responsabilidades por parte de los Estados.

Recientemente se han desarrollado eventos nacionales e internacionales de discusión sobre el tema, que han permitido analizar tanto los desarrollos, como las limitaciones y problemas encontrados; se ha constituido una red internacional sobre indicadores de situación de la infancia y se han ejecutado proyectos de seguimiento a la situación de los derechos de la infancia y la adolescencia en diferentes países y regiones del mundo.

El Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia realizó en el año 2007, con el apoyo de Plan Internacional, una investigación sobre experiencias significativas de seguimiento a derechos de niños, niñas y adolescentes (Durán & Valoyes, 2008). Los principales hallazgos de la misma se presentan a continuación.

Haydosgrandestemáticasenelmonitoreodelosderechosdeniños,niñasy adolescentes: el monitoreo de la garantía de los derechos —expresado en in-formación sobre condiciones socioeconómicas, vulneraciones de los derechos y acceso a servicios que garantizan derechos— y el monitoreo del cumplimiento


de las responsabilidades de los Estados —expresado en el diseño, implemen-tación, garantía de cobertura y calidad de políticas públicas, proyectos, planes, programas, estrategias y acciones específicas—.

La información disponible en relación con los derechos ha sido construida desde marcos teóricos e ideológicos distintos, proviene de miradas disciplinares diferentes y responde a intereses y prioridades políticas diversas; no es, por tanto, una información neutra, así se exprese en fríos datos numéricos. Igualmente, los procesos de monitoreo y los sistemas de información no son neutrales, sino que responden a las concepciones, ideologías e intereses de los que participan en ellos, quienes además observan, miden e interpretan la realidad de acuerdo con su forma particular de ver el mundo, al comparar esa realidad con estándares explícitos o implícitos derivados de su marco conceptual.

Se han planteado varias ópticas desde las cuales se organiza y analiza la infor-mación sobre derechos de niños, niñas y adolescentes. En primer lugar, la llamada perspectiva de derechos, que responde a unos mínimos comunes derivados de la Convención sobre los Derechos del Niño y las declaraciones complementa-rias, y que retoma los principios de universalidad, equidad, no discriminación e interés superior del niño. Por otra parte, se encuentra la perspectiva de ciclo de vida, desde la cual se plantean diferentes momentos de la vida de niños, niñas y adolescentes —primera infancia, edad escolar y adolescencia, cada uno con sus características particulares— en torno a los cuáles se organiza la información disponible. En adición, la perspectiva de género, desde la cual se considera que, dado que hombres y mujeres viven su ciclo vital de manera diferente y que se presentan para ellos y ellas oportunidades distintas, toda la información dispo-nible se debe presentar de modo diferente para cada sexo.

Para hacer seguimiento a la situación de los derechos de niños, niñas y adolescentes se cuenta con información tanto sistematiza-da —que generalmente es la que se utiliza— como no sistemati-zada, que es más cercana a la vida cotidiana de las comunidades, corresponde a la descripción de situaciones y a percepciones, opiniones y conceptos de los y las ciudadanas de todas las edades, incluyendo, desde luego, niños, niñas y adolescentes. La información sis-tematizada puede ser periódica u ocasional: la primera corresponde a registros continuos, encuestas, censos y estadísticas vitales, y atañe generalmente a toda la población de referencia (en este caso todos los niños, niñas y adolescentes), mientras que la ocasional corresponde a estudios o investigaciones que no se repiten en el tiempo, que pueden contener información —cuantitativa, cuali-tativa o ambas— sobre una parte de la población de referencia, casi siempre a poblaciones específicas, ubicadas en alguna o algunas localidades.


En general, el seguimiento a la situación de los derechos de niños, niñas y adolescentes se hace con información sistematizada periódica, la cual es producida casi siempre por instituciones estatales como los departamentos de estadísticas y los ministerios. Esta información se complementa, según los derechos a que se refiera, con información sistematizada de tipo ocasional (es-tudios, investigaciones, encuestas de opinión), dejando de lado la información sistematizada de tipo ocasional y la información no sistematizada.

Generalmente la información se ve expresada en indicadores, los cuales se pueden presentar aislados o agrupados en índices o indicadores compues-tos. En los últimos años, con la intención de simplificar la presentación de la información y hacerla más entendible y manejable para los no expertos, ha aumentado el uso de índices agregados. No se pretende que éstos reemplacen a los indicadores simples, sino que sean un complemento que facilite el manejo y comparación de la información.

Aunque se cuenta con indicadores definidos para la gran mayoría de situa-ciones relacionadas con la vigencia de los derechos de niños, niñas y adoles-centes, se presenta el problema de que el número total de indicadores es muy alto, por lo que generalmente se trabaja con un grupo de los que se consideran como los más representativos del cumplimiento de cada derecho. La estructura general de los indicadores de seguimiento a los derechos de los niños, niñas y adolescentes tiene forma piramidal, estando en la base un número amplio de indicadores. En los otros niveles de la pirámide el número de indicadores utilizado va disminuyendo, y en el ápice se encuentran los índices construidos con solo unos pocos indicadores.

Se presentan asimetrías importantes en la disponibilidad de información debidas a que hay áreas de derechos —como educación y salud— en las cuales existe una tradición, internacional y nacional, de generación continuada de información. En cuanto a los derechos de protección, la situación es diversa, dado que en algunas temáticas se encuentran desarrollos importantes, mientras que en otras apenas se tiene información. En derechos de participación, así como de recreación y respeto a la cultura, la información disponible es muy poca, sin que haya seguimiento en el tiempo sobre la misma.

La información disponible sobre la situación de los derechos se refiere, en su mayoría, a situaciones de incumplimiento (maltrato, explotación, en-fermedad, muerte, desnutrición) y no a su garantía efectiva. La mayor parte de los indicadores utilizados no fueron construidos desde la pregunta por los derechos, sino desde la pregunta por la satisfacción de necesidades; por tanto, no responden directamente al interrogante sobre la garantía universal de los derechos planteada desde la Convención.


Si bien se dispone de información sistematizada y no sistematizada para hacer seguimiento al cumplimiento de las responsabilidades por parte del Es-tado, el escenario es algo diferente. Como en el caso del análisis de situación, la información no sistematizada —que correspondería a la vivencia y opinión de ciudadanos, ciudadanas y comunidades sobre las políticas públicas, planes, programas, estrategias y acciones del Estado relacionadas con el cumplimiento de sus responsabilidades con respecto a los derechos— generalmente no se recoge ni se registra. La información sistematizada que se utiliza se encuentra consignada en reportes hechos por las mismas instituciones públicas sobre su quehacer, así como en procesos de seguimiento y evaluación realizados por organismos de control interno y externo —también por entidades públicas como defensorías o procuradurías—, dando lugar a problemas de confiabilidad de la misma, en tanto que el evaluado es, a la vez, evaluador. Esta información sistematizada puede ser periódica u ocasional y contiene información de dife-rente tipo, según el propósito con el que se ha recogido: descripción de accio-nes o información sobre demanda de derechos al Estado, número de personas beneficiarias, cantidad de acciones realizadas, acceso a servicios o coberturas de los mismos (calculadas, a su turno, de diferente manera: sobre la población demandante, potencialmente demandante o total). La información sobre la calidad de las acciones es poca y generalmente proviene del mismo prestador y no de los usuarios.

Hay,entonces,asimetríasentrelainformaciónsobrelasituacióndederechosy la información sobre el cumplimiento de las responsabilidades del Estado, que sereflejanenelmayordesarrollodelaprimera.Hacefaltaconstruirindicadorespara el seguimiento de políticas, planes, programas y acciones que no sean solamente descripciones del número de acciones realizadas, sino que permitan evaluar cobertura, calidad, pertinencia e impacto.

En nuestro medio se presentan también asimetrías en la dispo-nibilidad y acceso a la información entre los niveles nacional, departamental, municipal y local, e igualmente entre unos y otros departamentos y municipios. Los departamentos con más recursos económicos y las ciudades capitales cuentan con equipos técnicos, recursos e información disponible que no tienen los departamentos menos desarrollados, las ciudades intermedias o los municipios pequeños.

La forma de desglosar la información es variable, lo cual dificulta el análisis del cumplimiento de un principio fundamental de los derechos humanos: la no discriminación. Es poca la información que se presenta desglosada por minorías étnicas y género; una mayor cantidad se presenta clasificada por zona geográfica


(rural, urbana o cabecera municipal-resto), la discriminación de la información por edades no es constante y se usan diferentes límites para los grupos etarios, el desglose por espacio geográfico (comuna, localidad, vereda, municipio, de-partamento, región, país) es diferente según la encuesta o investigación a que haga referencia, pues entre más pequeño es el espacio geográfico, es más difícil conseguir la información referente a él.

Los indicadores (simples o compuestos) e índices se agrupan en lo que se ha llamado canastas de indicadores o en procesos más organizados que son los sistemas de indicadores, que pueden tener distintos niveles de complejidad. Los sistemas de indicadores pueden, a su vez, alimentar sistemas de información, que tienen la pretensión de hacer un seguimiento de la información en el tiempo y producir reportes sobre ella. Existe un nivel de organización más complejo constituido por los procesos de monitoreo, basados en el uso de sistemas de información (ya sea que diseñen o adapten su propio sistema, o que trabajen con la información producida por otros sistemas). En los procesos de monito-reo, los actores sociales participantes realizan un análisis en profundidad de la información; la contextualizan en la realidad económica, social y política, y la complementan con resultados de estudios temáticos en profundidad y con la recolección de la opinión de ciudadanos y ciudadanas. Existen más sistemas de información que procesos de monitoreo, pero hay una tendencia a que esto cambie.

Hayvariosactoresqueparticipanenlosprocesosdemonitoreoyenlossis-temas de información —instituciones del Estado, organizaciones de la sociedad civil, grupos académicos y entidades de cooperación internacional—, los cuales, con frecuencia, realizan acciones similares, lo que da lugar a la duplicación de trabajo. Entre estos actores sociales se presentan diferentes grados de interac-ción, con una tendencia a una articulación y cooperación cada vez mayor, así como a la construcción de sistemas de información y procesos de monitoreo colaborativos en los que participan varios de ellos.

Los procesos de monitoreo y sistemas de información son, en su mayoría, de carácternacional,algunosconreferentesdepartamentalesomunicipales.Haytambién algunas experiencias locales significativas en grandes ciudades y una tendencia al desarrollo de nuevos sistemas y procesos locales, departamentales o regionales. Un problema no resuelto es la falta de articulación de los procesos y sistemas locales con los departamentales y nacionales, y la definición del flujo de información entre ellos.

Los procesos de monitoreo trabajan en cinco líneas de acción: recopilación de datos cuantitativos y cualitativos; procesamiento de los datos para generar información; análisis e interpretación de la información para la producción


de conocimientos; discusión y difusión del conocimiento, e injerencia en las decisiones y la acción social y política. De esta manera dichos procesos permi-ten enlazar el análisis de la realidad con la construcción y seguimiento de las políticas públicas.

Los procesos de monitoreo y sistemas de información sobre derechos de los niños, niñas y adolescentes demandan información de diferentes fuentes, prove-nientes de distintos sectores e instituciones, lo que complejiza la armonización de los datos, dado que con frecuencia corresponden a marcos conceptuales diferentes, con clasificaciones y definiciones estadísticas que no siempre son comunes. La mayoría de ellos incorporan, además de la información sobre situa-ción y cumplimiento de la responsabilidad del Estado, información y análisis del contexto general (aspectos demográficos, económicos, políticos y culturales); este análisis de contexto permite entender e interpretar más adecuadamente la información relacionada con los derechos.

Muy pocos procesos de monitoreo se han planteado el reto de la participa-ción ciudadana en la recolección, procesamiento y análisis de la información. Estos procesos son desarrollados generalmente por técnicos, y manejan in-formación especializada y un lenguaje que no es comprensible para la mayor parte de ciudadanos y ciudadanas. Solo algunos realizan o retoman consultas hechas a diferentes actores sociales, incluidos niños, niñas y adolescentes. El derecho a la participación sigue siendo entonces un discurso aceptado pero no incorporado en el monitoreo de derechos, lo que contribuye a que se pierda la capacidad movilizadora de la información, en tanto que los actores sociales a los que se refiere están alejados de la gestión de la misma y no la conocen.

Una limitante para el desarrollo de sistemas de información y de procesos de seguimiento de los derechos de los niños, ni-ñas y adolescentes es la falta de una cultura de la información por parte de los decisores y ejecutores de las políticas y de los diferentes actores sociales interesados. La información se ve más como algo necesario para sustentar programas y decisiones que como una herramienta fundamental en la comprensión y análisis de la realidad, en la construcción de políticas públicas y en la vigilancia del cumplimiento de las funciones del Estado. Por otra parte, no hay una apropiación social de la información existente y ésta se ve más como un tema de los técnicos.

En nuestro medio, otra limitante es la falta de recursos económicos suficientes tanto al interior de cada una de las instituciones generadoras de información, como para el desarrollo continuo de sistemas y procesos articulados de seguimien-


to. La asignación de estos recursos depende más de la voluntad política de los funcionarios del momento que de una política institucional mantenida en el tiempo. Los recursos asignados para procesos independientes originados en la sociedad civil son escasos y carecen de continuidad.

En Colombia existen en este momento varios procesos de monitoreo y sis-temas de información activos que manejan y producen información y análisis sobre diferentes aspectos relacionados con el respeto por los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como sobre las políticas públicas dirigidas a infancia y adolescencia. Muchos de ellos son sectoriales o temáticos, otros pretenden abarcar varios aspectos o todos los contenidos de la Convención. Desafortunadamente, existen pocas articulaciones entre estos procesos y sistemas y, como se mencionó atrás, con frecuencia repiten acciones.

Si bien en el país hay una cantidad aceptable de información disponible, se encuentran temas en los cuales existe subregistro o falta información con-fiable debido a la dificultad de acceder a la misma; entre esos temas están la explotación sexual, el conflicto armado y la participación en producción y tráfico de estupefacientes. En temas relacionados con derechos de protec-ción, una parte importante de la información disponible corresponde a los casos que se denuncian o se presentan ante el Sistema Nacional de Bienestar Familiar,locualdacuentasolodeunapequeñapartedelaproblemática.Haytemasenlosquenosehandesarrolladoindicadoresnimetodologíasdefinidas de recolección de información, como recreación, participación, acceso a la información y acceso a la cultura. Si bien en otros temas (edu-cación inicial, VIh-sIda, discapacidad) se han definido posibles indicadores, hace falta recolectar información. En temas objeto de limitaciones judiciales, la información es restringida (adopciones, comisión de delitos, secuestro). Existe además información que se recoge pero no se procesa completamente, como algunos resultados de las pruebas del ICFEs (Instituto Colombiano para el fomento de la Educación), del sIsVan (Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional) o de la Encuesta de Calidad de Vida.

En Colombia hay problemas en la calidad y representatividad de algunos de los indicadores empleados como los siguientes: hay datos que se presen-tan en cifras y no en porcentajes, se usan denominadores que no tienen una re lación clara con el numerador, los grupos de edad no corresponden al límite de 18 años con el que se define niño en la Convención y se usan datos que no dicen mucho del cumplimiento de un derecho, como el nú-mero de servicios existentes o de acciones realizadas sin mencionar cuál es su cobertura o su impacto.


Reflexiones finales

Los derechos de los niños, niñas y adolescentes se han instituido como un discurso social y políticamente aceptado, pero eso no se ha visto reflejado en suficientes decisiones y acciones dirigidas a su garantía efectiva. El balance de 20 años de la Convención muestra muchos pactos y acuerdos internacionales, muchas normas y leyes, muchos marcos de política pública, muchos consensos e intenciones, y pocos logros.

Se ha demostrado hasta la saciedad que solo con la promulgación de disposi-ciones otorgantes de derechos no se cambian las realidades, ya que el verdadero reconocimiento de los derechos requiere una instrumentación en la práctica; es necesario entrar en una nueva etapa en que la preocupación central sobre los derechos de niñas, niños y adolescentes no sean los compromisos sino las realidades. El monitoreo continuo del cumplimiento de las responsabilidades de los garantes y la garantía efectiva de los derechos puede cumplir en esta nueva etapa un papel fundamental.

Para avanzar en la garantía efectiva de los derechos de niños, niñas y ado-lescentes es necesario develar el doble discurso que ha existido alrededor del tema, tanto por parte de los Estados como de los organismos internacionales: por un lado el universalismo ético de los derechos y, por el otro, una despiadada competencia económica en la que los más fuertes destruyen a los más débiles; por una parte un discurso de equidad y, por la otra, una organización social y política basada en la competencia y la desigualdad; por un lado la obligación de cumplir con los compromisos establecidos en el respeto a los derechos y por el otro, la obligación de cumplir los compromisos con la banca multi-lateral de disminuir el tamaño de los Estados, limitar la inversión social o pagar la deuda con las entidades internacionales antes que la deuda acumulada con la infancia y la adolescencia de cada país.

La promulgación de la Convención sobre los Derechos del Niño se da en un momento de expansión mundial del modelo neoliberal, en el que cualquier derecho o necesidad puede ser aplazado con el fin de lograr el crecimiento económico, fin central de las políticas del Estado. El modelo planteaba que para lograr ese crecimiento era recomendable, incluso, restringir derechos fundamentales adquiridos. Esto ayuda a explicar por qué la promulgación de los derechos de niños, niñas y adolescentes en ese momento histórico tuvo más de acto simbólico que de compromiso real.

Lo anterior demuestra que la información sobre derechos humanos y en particular sobre derechos de niños, niñas y adolescentes, solo se puede analizar


y entender en contexto. Este análisis de contexto incluye por lo menos los as-pectos sociopolítico, demográfico y socioeconómico. Los datos cuantitativos o cualitativos sobre derechos ponen permanentemente de manifiesto problemas políticos y sociales más amplios, que son los que explican por qué finalmente los derechos de niños, niñas y adolescentes siguen siendo un discurso sin rea-lizaciones, así como quiénes son los responsables de que esto ocurra. El análisis de los llamados datos blandos (cobertura de vacunación, cobertura educativa, entre otros) no es suficiente para entender qué está pasando con los derechos; es necesario relacionarlos con el análisis de los datos duros (inequidad, pobre-za, &c). Este tipo de análisis contribuye a rescatar el carácter político de los derechos humanos, perdido hoy en un discurso light sobre los mismos.

Como ya se afirmó anteriormente, la información no es neutral; todo dato, medida o indicador está ubicado en un marco conceptual (Sarmiento, 2008) y responde a unas preguntas. En el caso de la información sobre derechos huma-nos, el sustento corresponde a un ideal ético y político. El significado que tienen los diferentes grupos humanos sobre las diversas concepciones políticas de los derechos a la salud, a la información, a la participación, a la cultura, responde a las miradas que se tienen sobre cada uno de ellos, así como a la noción que se tiene sobre conceptos como equidad y justicia, que son consustanciales a una visión actual de los derechos humanos. La forma en la que se califican los logros en derechos humanos responde entonces a criterios valorativos, que no son universales.

Los diferentes derechos recogidos en la Convención de Derechos del Niño tienen niveles de complejidad distintos; mientras que el derecho a un nombre o una nacionalidad es sencillo en su comprensión, el derecho a la salud es complejo y contempla diversos aspectos como el derecho a conservarse sano, a crecer en un ambiente saludable, a recuperar la salud, a la rehabilitación, etc. La variada complejidad plantea necesidades distintas en el seguimiento al cumplimiento de cada uno de los derechos.

Se presenta el problema de cómo traducir el texto de normas jurídicas —como la Convención o las leyes nacionales de infancia y adolescencia— en atributos específicos que permitan su evaluación, cuando la mayoría de los derechos están planteados como enunciados generales (Llovet & Rodríguez, 2007). Puede haber un consenso universal sobre el derecho de niños, niñas y adolescentes al juego y a la recreación, o al acceso a la información, pero es difícil ‘operativizar’ tales derechos, establecer para ellos definiciones estándar de las que se deriven responsabilidades específicas para los Estados, o evaluar si efectivamente esos derechos han sido garantizados para cada niño, niña o adolescente.


En la búsqueda de criterios globalmente unificados para el seguimiento al cumplimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes se ha planteado la idea de contenidos mínimos universales de cada uno de los derechos —prin-cipalmente de los económicos, sociales y culturales— (Sarmiento, 2008). La definición de estos mínimos permitiría identificar las obligaciones concretas de los garantes, empezando por el Estado. Sin embargo, se corre el riesgo de restringir el derecho, como lo ha anotado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales con respecto a la salud (1993), lo cual se sustenta en la idea de que si el ideal del ser humano es llegar al nivel más alto posible de salud, no es factible fijar un límite mínimo uniforme por debajo del cual se considere que un determinado Estado no está cumpliendo con sus obligaciones en esta materia.

Para saber si un país está garantizando a su población una calidad de vida acorde con el nivel de riquezas, lo ideal es compararlo con países que posean condiciones similares y de la misma región. Dado que por una tendencia histó-rica los países tienden a mejorar en determinados indicadores como mortalidad infantil o tasa de escolarización, la pregunta para el monitoreo es si ese nivel de progreso es el esperado o es superior al esperado. Los gobiernos son hábiles para sobredimensionar los avances logrados y atribuírselos a sus acciones, el problema es cómo llevar a cabo una ponderación real de tales avances en un contexto determinado.

Una opción que se ha desarrollado de forma importante en los últimos años es colocar metas o puntos de referencia con plazos precisos, como lo hizo la Cumbre del Milenio o la Segunda Cumbre Mundial por la Infancia. Estas metas se pueden plantear como universales por cuanto no son respecto a una cifra única, sino respecto a la realidad actual de cada país (disminuir a la mitad, aumentar en un 20%, etc.). Esta forma de abordaje presenta algunos problemas: a) un ritmo esperado para un país puede ser lento para otro, b) dada la diversidad de aspectos que comprenden los derechos de los niños, niñas y adolescentes, es muy difícil establecer metas para cada uno de ellos, y c) hay varios derechos para los que hoy es muy difícil definir metas comunes. La ventaja más clara de esta forma de planificar para el seguimiento es que si hay acuerdo sobre las metas y los tiempos se puede plantear un ritmo de progreso esperado, que puede ser objeto de evaluación.

La información disponible para cualquiera de estos abordajes, en su mayo-ría, no ha sido construida desde una perspectiva de derechos; son datos con una trayectoria de recolección y análisis de varios años (anteriores a la Con-vención) que fueron planteados para el seguimiento de necesidades sociales


definidas como prioritarias o para la evaluación de los modelos de desarrollo o de la ejecución de las intervenciones estatales. Surge entonces el dilema de procurar la recolección de nueva información —desde una perspectiva de de-rechos—, o trabajar con la información disponible —la cual ha sido planteada con las perspectivas citadas— y conferirle una perspectiva de derechos en su interpretación y análisis. Si se escoge la segunda opción, que ha sido la más empleada, se encuentran limitaciones, dado que, si bien hay derechos en los cuales se puede hacer seguimiento con los datos disponibles, enriquecidos hoy con criterios de desagregación, también hay derechos como los relacionados con ciudadanía y participación infantil de los que la información tradicional no da cuenta alguna.

Existen tres grandes potenciales usuarios de la información sobre derechos de niños, niñas y adolescentes: la sociedad civil, los gobiernos y las organizacio-nesinternacionales.Hansidohastaahoralasorganizacionesinternacionales,en particular las de Naciones Unidas, las que han jalonado el desarrollo en el temayhandefinidolosparámetrosparaesteseguimiento.Hoyparecesermásimportante para los países presentar un completo informe al Comité de Dere-chos del Niño que a sus ciudadanos y ciudadanas. El monitoreo internacional ha sido importante, pero es indispensable desarrollar un monitoreo nacional acorde con las necesidades, desarrollos y problemas de cada país. Los sistemas de información y procesos de monitoreo deberían ser cada vez más multifun-cionales y producir una información que sea útil para sus diferentes usuarios.

El tema de los usuarios, tiene un trasfondo muy importante: la democra-tización de la información. Si bien se han desarrollado en los últimos años estrategias de comunicación novedosas —principalmente por medio de la Internet— que permiten que la información llegue a más personas, el hecho es que estamos muy lejos de una real democratización de la misma, tanto por el tipo de lenguaje técnico que se utiliza, como porque el acceso a ella es limi-tado. Los potenciales usuarios, que además podrían ser fuente importante de información, no conocen aquella que se produce sobre sus derechos.

La vinculación entre información y toma de decisiones es fundamental. Es necesario monitorear no solo los derechos sino también el cumplimiento de los deberes, así como que la información sobre derechos y cumplimiento de deberes llegue a sus respectivos titulares e incida en las decisiones que tomen ellos. Los deberes deben plasmarse en servicios, acciones, decisiones y recursos económicos suficientes. A la información hay que darle vida, convertirla en una herramienta de transformación social.

Existe una tensión entre la cantidad de información necesaria para evi-denciar la situación con respecto a todos los derechos —dada la diversidad y


complejidad de los mismos— y la necesidad de tener una información clara y sencilla que sea comprensible por los tomadores de decisiones y por la comu-nidad en general. Si se simplifica la información, se corre el riesgo de mostrar solo una parte del problema, pero si se amplía mucho, se corre el riesgo de que no sea comprendida y utilizada por quienes la necesitan. Es prudente buscar un punto medio, dado que, como se anotó atrás, los sistemas de información y procesos de monitoreo pueden manejar varios niveles de profundidad en la información que utilizan y producen.

Los promedios en la información cuantitativa ocultan lo que ocurre en los extremos y suministran información definitivamente insuficiente desde una perspectiva de derechos, ya que no permiten ver las diferencias; sin embargo, la mayor parte de información sobre derechos de niños, niñas y adolescentes se presenta hoy como promedios. Es necesario un cambio de metodología, en virtud de que se debe generar información que haga visibles las desigualdades y refleje a la población que se encuentra en situación más crítica.

La discusión en los sistemas de información y procesos de monitoreo no se puede centrar solamente en la cantidad y calidad de la información disponible. La información por sí sola describe una realidad, pero el problema radica en cómo entenderla, por lo cual entra en juego el tema del análisis de la infor-mación y adquiere un papel clave la perspectiva de derechos. Puede ser que una zona geográfica tenga una cobertura en educación del 97%, pero si el 3% restante está conformado básicamente por población con alguna discapacidad, se está ante una grave vulneración del derecho universal a la educación y se está discriminando a una población. El análisis de datos fríos o de descripciones es el que permite ponerlos en contexto y ubicar las intervenciones que se deban realizar.

Un último aspecto que es importante analizar es la integrali-dad. Los derechos de los niños, niñas y adolescentes son inter-dependientes, y la garantía de los mismos debería ser integral. Esto plantea para el seguimiento el reto de hacer un análisis conjunto de los derechos. Debido a que la garantía integral de los derechos se da en los individuos, la información sobre la integralidad de los derechos sería mucho más que la suma de las informaciones sobre cada unodelosderechos.Hastahoynosedisponedeunametodologíaquepermitaobservar esta integralidad: su desarrollo es un reto para el futuro.

El disfrute integral de los derechos se da en los microespacios donde trans-curre la vida de niños, niñas y adolescentes; allí entran a actuar, además del Estado, —representado en instituciones como la escuela, el jardín o el centro de protección— los otros garantes, que son la familia y la sociedad. El disfrute


integral de los derechos se da entonces en los microespacios públicos y privados, y allí es muy difícil monitorear. La información disponible no da cuenta de esos otros garantes, de sus prácticas y del cumplimiento de sus responsabilidades.

Es necesario continuar profundizando en la discusión sobre cómo avanzar en el monitoreo de los derechos de niños, niñas y adolescentes, retomar las lecciones aprendidas y reconocer y analizar los obstáculos y limitaciones. Los investigadores y la academia pueden jugar en esto un papel muy importante. Invitamos a los diferentes grupos del país y del mundo que están interesados en el tema a profundizar en el debate.


Bibliografía

Bolívar, L. (1996). Derechos económicos sociales y culturales: derribar mitos, enfrentar retos, tender puentes. Una visión desde la (in) experiencia de América Latina. Estudios básicos de derechos humanos (pp. 85-136), t. V. San José: IIdh.

Cillero, M. (1999). Infancia, autonomía y derechos: una cuestión de principios. Derecho a tener derechos. t. 4. Caracas: Unicef.

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. (1993). Día de debate general sobre el derecho a la salud. Nota de debate. Ginebra.

Comité Internacional de los Derechos del Niño. (1996). Orientaciones generales para los informes periódicos. Ginebra: 13º periodo de sesiones.

Durán, E. & Valoyes, E. (2008). Monitoreando a los que monitorean. Bogotá: Plan Internacional.

Durán, E. (2007). Los derechos de los niños y las niñas: marco general y puntos de debate. En Derechos de los niños y las niñas. Debates, realidades y perspectivas (pp. 39-56) (editores: E. Durán & M. C. Torrado). Bogotá: Centro de Estudios Sociales, Universidad Nacional de Colombia, CES.

Ferrer,M.(2007).Derechoshumanosenpoblación:indicadoresparaunsistemade monitoreo. Serie Población y Desarrollo nº 73. Santiago: Cepal/Celade.

Hodgkin,R.&Newell,P.(2001).Manual de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Ginebra: Unicef.

Instituto Interamericano del Niño. (2004). Sistematización de la información sobre los derechos del niño. Montevideo: IIn.


Llovet, V. & Rodríguez, J. (2007). Los instrumentos de registro y monitoreo institucional como herramientas para la transformación de los programas sociales:experienciadelProgramadeFortalecimientoInstitucionalparaelConsejoNacionaldeNiñez,AdolescenciayFamiliadelaRepúblicaArgentina. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales Niñez y Juventud. 5 (2): 573-603.

Mackay, K. (2007). Cómo crear sistemas de seguimiento y evaluación que contribuyan a un buen gobierno. Washington D.C.: Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial.

Malhotra,R.&Fasel,N.(2007).QuantitativeHumanRightsIndicators-Asurvey of major initiatives. En Derechos humanos en población: indicadores para un sistema de monitoreo(editor:M.Ferrer).SeriePoblaciónyDesarrolloNº73. Santiago: Cepal/Celade.

Mokhiber, C.(2001). Toward a measure of dignity: Indicators for rights-based development, Statistical Journal of the United Nations 18. United Nations Economic Commission for Europe.

Naciones Unidas (2006). Informe sobre indicadores para vigilar el cumplimiento de los instrumentos internacionales de derechos humanos, 18ª reunión de los presidentes de los órganos creados en virtud de los tratados de derechos humanos. Ginebra, 22 y 23 de junio.

Pnud. (2000). Uso de indicadores para exigir responsabilidad en materia de derechos. Informe sobre Desarrollo Humano. Madrid: Pnud.

Pnud. (2000). Promoción de los derechos en el desarrollo humano. Informe sobre Desa-rrollo Humano. Madrid: Pnud.

Sarmiento,A.(2008).Haciaunsistemadeindicadoresdederechoshumanospara Colombia. Archivos de Economía 343. Bogotá: dnP.

Save the Children e Instituto Interamericano del niño. (2005). Guía regional para América Latina y el Caribe para la elaboración de Informes ante el Comité de los Derechos del Niño. Lima: IIn-Save the Children.

Unicef. (1998). Indicators for Global Monitoring of Child Rights. Summary report and background papers from international meeting sponsored by Unicef, Geneva, Switzerland,9-12February1998.NewYork:DivisionofEvaluation,Policyand Planning, Unicef.


Fuentes de Internet

Banco Interamericano de Desarrollo (2004). Manual para la evaluación de proyectos de prevención y eliminación del trabajo infantil. Consultado el 9 octubre de 2009 en http://www.iadb.org/sds/doc/SOCevaluacion.pdf

Material en CD-ROM

Cátedra Manuel Ancízar sobre Derechos de Niños y Niñas. (2006). Derechos de los niños y las niñas: debates, realidades y perspectivas. [Cd-roM]. Bogotá, Colombia: Universidad Nacional, Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales.


La construcción de las políticas públicas de niñez y adolescencia, fun-dadas e implementadas desde la perspectiva de los derechos humanos,

requiere establecer un campo integrado por diversos componentes, entre los cuales el monitoreo y seguimiento de dichas políticas constituyen una piedra angular para el efectivo cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Cuando partimos del concepto de monitoreo, nos orientamos enfáticamente en las diversas dimensiones que lo componen, entre ellas, la calidad, la historicidad y los contextos de los procesos. Resulta necesario reconocer, en el examen de los mismos, las características que nos proporcionan elementos para efectuar ajustes programá-ticos sobre el diseño y obtener las enseñanzas que se deriven de ello.

Aunque con frecuencia utilizamos indistintamente los térmi-nos monitoreo y seguimiento, es preciso establecer una distinción entre uno y otro, habitualmente, de necesaria complementariedad operativa y metodológica.

Debemos recordar que el seguimiento se relaciona con modalidades cuan-titativas tales como recolección, análisis, procesamiento y utilización de datos. Desde esta perspectiva se pueden establecer plataformas sobre las cuales las políticas públicas no se vean en un continuo estado de improvisación o de transmutación.

Monitoreo de la situación y políticas públicasde infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos

norBErto lIwskI

| 41 |

Para desarrollar la propuesta de monitoreo de manera integral y estratégica, es necesario advertir que se está frente a la necesidad de construir instrumentos técnicos para el examen de la actualidad y no limitarse a la recolección de datos, aunque estos son muy importantes. Es fundamental ingresar en los escenarios políticos y de las políticas públicas, y reconocer en su interior, como mínimo, dos tipos de análisis: por un lado, el referente a los contextos en los que se construyen las políticas públicas de manera predominante en la actualidad y, por otro, aquel que detecta en qué medida estas políticas públicas se definen bajo el enfoque de derechos.

Esta situación se puede presentar tanto para un operador de programa de características locales en una comunidad concreta, sea urbana o rural, y con estructura institucional determinada, como para quien tiene la responsabilidad de facilitar los procesos de integración regional o nacional de dicha experiencia.

El resultado de este ejercicio es la posibilidad de situar el monitoreo en un plano más amplio, que permita reconocer que se está frente a una estrategia y no solo frente a una experiencia, y, en consecuencia, que se tiene la responsabilidad de construir desde ese lugar los esfuerzos necesarios para evitar la fragmentación de los programas y acciones. Este es uno de los grandes problemas que las políticas públicas no han podido resolver: el enorme esfuerzo que implica cada experiencia, incluso desde la valoración de los resultados y los aprendizajes.

La experiencia es más valiosa cuando tiene capacidad de integración, cuan-do se sitúa en un plano de reconocimiento global y se incorpora a estrategias mucho más amplias. Desde esa perspectiva, es posible que el examen de ideas y experiencias locales brinde la oportunidad de una mayor profundización y que, en esta lógica, la experiencia local sea susceptible de incluir los elementos más sensibles de los procesos y estrategias nacionales. Por tanto, corregir la separación entre los niveles nacionales y locales como si se tratara de escenarios divorciados, o de jerarquías técnicas y políticas diferenciadas, es parte del esfuerzo y del reto que tenemos por cumplir.

En ese sentido, es necesario analizar primero los contextos y luego examinar en qué medida el monitoreo está previsto en la perspectiva de derechos. El contexto en el cual fijamos el monitoreo de la situación de las políticas públicas de niñez desde el enfoque de derechos tiene varias dimensiones, de las cuales la relación entre formas y contenidos es de vital importancia, especialmente en un tiempo en el que es fácil incorporar lenguajes ‘modernos’ en la política pública.

Muchas veces, este tipo de lenguajes dejan en crisis los esfuerzos de trans-formación con respecto al diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Un ejemplo de ello es el avance que propuso la Convención sobre los


Derechos del Niño en cuanto a la terminología. Muy pocos en América Latina hablarían hoy de ‘menores’ y, menos aún, de políticas basadas en los principios de la doctrina del menor irregular, lo cual no implica, necesariamente, haber abandonado la conceptualización y metodología de planificación producto de dichas tradiciones dominantes.

Se debe asumir con honestidad política e intelectual el hecho de que todavía estamos lejos de abandonar la práctica que se representaba en las visiones del niño objeto de asistencia; el riesgo es que se genere confusión al utilizar un nuevo lenguaje para prácticas que aún no se han modificado sustancialmente.

Por tanto, incorporar un lenguaje actualizado implica interpelarnos sobre la calidad de dicho lenguaje en términos de lo que él representa en materia de los cambios que se requieren para lograr coherencia entre el decir y el hacer. La complejidad que implica esta transición no se resuelve apelando exclusivamente a un nuevo orden semántico; se requiere una redefinición de los fundamentos de las políticas públicas.

El tratamiento de este tema presenta singular importancia si se refiere a la adolescencia. Así, en adición, la elaboración, desarrollo e implementación de las políticas públicas con respecto a la construcción de ciudadanía para los adoles-centes plantea algunos desafíos que merecen tenerse en cuenta.

Por otra parte, las diferentes realidades nacionales de nuestros países nos demandan necesariamente una aproximación al reconocimiento del contexto latinoamericano, sobre el cual se debe destacar un conjunto de indicadores pro-ducidos por la Cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) y el Banco Mundial.

El contexto económico y social de América Latina tiene ciertas particularidades propias de la región. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial, en promedio, el 10% más rico de la población recibe entre el 40% y 47% del ingreso total de cada país, mientras que el 20% más pobre solo recibe entre el 2% y 4%.

Este perfil de distribución del ingreso se puede corroborar en el estudio de la Cepal que muestra que el 20% más pobre de la población recibe el 4,71% del PIB, mientras que el 20% más rico, se apropia del 54,24% (Cepal: 2002):

La profundización de la brecha entre ricos y pobres es el signo más evidente de la desigualdad en América Latina, mucho más pronunciada que en cualquier otro rincón del planeta. Según el Banco Mundial, 80 millones de personas en Latinoamérica vive con menos de un dólar por día y según el Banco Intera-mericano de Desarrollo hay 150 millones de pobres en el continente.

| 43 |monitoreo de La situación y PoLíticas PúbLicas de inFancia y adoLescencia...

El informe Estado de la región, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Unión Europea, indica que hay casi 35 millones de pobres, más del 60% de la población total. La pobreza deja en estado de vulnera-bilidad a millones de personas en el continente, es decir, en riesgo de que un hogar o individuo atraviese en algún momento un período de dificultad por problemas de ingreso o salud. Esta vulnerabilidad también implica la probabilidad de estar expuesto a muchos otros riesgos, entre ellos: violencia, consumo abusivo de droga y alcohol, desastres naturales, interrupción de los estudios.

Pero aparece nítidamente otro factor que condiciona la pobreza: la mala distribución de la riqueza:

En este sentido, el reciente informe del PnudsobreDesarrolloHumanoindica que ”para reducir la pobreza de ingresos, la distribución importa tanto como el crecimiento”. Especial preocupación reconoce la situación de los sectores adolescentes, que suman a las condiciones adversas de la exclusión social, la victimización que sobre ellos produce el accionar del crimen organizado tanto nacional como transnacional.

Las políticas públicas de combate y eficaz penalización contra los responsables del crimen organizado, implica al mismo tiempo un esfuerzo de protección a la seguridad ciudadana y de resguardo de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes.

La franja adolescente pobre es invisibilizada en las políticas públicas y suele reaparecer, en general, cuando se la vincula con la transgresión a la ley —si se tiene presente que este sector se caracteriza por la pobreza, la desescolarización y diferentes grados de exclusión social como tendencia predominante— (Liwski, 2007).

Estos contextos generales, en la medida en que son más que una referencia, contribuyen a ver de otra manera la realidad que se monitorea, permiten com-prender los datos actuales sobre infancia y adolescencia, y su historia.

Las cifras representan historias individuales (de género, etnia, &c.) y co-lectivas (contexto cultural y geográfico, construcción de sistemas políticos, organizaciones y movimientos sociales). La incursión en cada uno de estos ámbitos no puede limitarse a obtener informaciones cuantitativas, y, menos aún, pretender la homogeneidad estadística que, con los denominados índices medios, suele ocultar la diversidad.

La valoración de la información cuantitativa varía de una comunidad a otra, pues existen características, costumbres, hábitos y creencias que la definen y


le dan determinada identidad. Por tanto, la valoración de datos debe estar enmarcada en el contexto cualitativo de la historia.

La concepción del monitoreo como un proceso de examen continuo de reconocimiento, disponibilidad y combinación de datos —con el uso de mo-dalidades metodológicas adecuadas— constituye un avance en el enfoque y un valor trascendente en la relación de la construcción política del tema, los proyectos que la animan y el rigor metodológico que vincula y dinamiza los aspectos locales con la universalización de los mismos.

No hay duda de que son los pueblos los que construyen su verdadera historia y que los procesos democráticos necesitan fortaleza institucional y política para reconocer su identidad y su diversidad. La construcción de la justicia social se relaciona estrechamente con la participación activa de los ciudadanos y ciuda-danas y de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos políticos.

El Estado democrático se fortalece cuando puede asumir el liderazgo de los procesos políticos que tienen lugar en los ámbitos de participación ciuda-dana dedicados a la construcción de las políticas públicas. En este contexto, el monitoreo de las políticas públicas adquiere mayor jerarquía cuando se instala en los principios de la libertad, el estado de derecho y la justicia social (Liwski, 2008).

Sobre esta línea de razonamiento es posible afirmar que tanto el monito-reo como el seguimiento constituyen instrumentos presentes en las políticas públicas. Por ello, los mejores niveles técnicos garantizan el correcto liderazgo de los procesos en los cuales el Estado afirma su auténtico rol, pues los estados que asumen el principio de la transparencia y el acceso público a la información, legitiman su liderazgo ante la sociedad y contribuyen al mejoramiento de la calidad institucional.

La Convención sobre los Derechos del Niño ha establecido, en sus propias disposiciones, los mecanismos inherentes al mo-nitoreo de las políticas públicas de los Estados que ratificaron el Tratado, lo cual representa un sustancial estímulo al desarrollo y al mejoramiento de los sistemas nacionales.

Durante el transcurso del año 2009 se cumplieron dos decenios desde la aprobación de la Convención, una fecha emblemática que implica una oportu-nidad para reflexionar sobre los avances, para observar y analizar críticamente los aprendizajes producto de los logros, las debilidades y los desafíos. En este sentido, deberíamos darnos la oportunidad de relacionar los abordajes sobre el monitoreo de las políticas públicas de niñez y adolescencia con la reflexión sobre los 20 años de la Convención.


En una primera aproximación al análisis crítico de este período, recogemos uno de los diversos conceptos aportados en el Encuentro de Conmemoración Lati-noamericana por los XX Años de la Convención sobre los Derechos del Niño, realizado en Buenos Aires los días 24 y 25 de agosto del año 2009, con la participación de representantes de 12 países y de un número significativo de adolescentes.

El carácter de la reunión, por su diseño y estructura de funcionamiento, adoptó en gran medida la modalidad de un monitoreo regional focalizado sobre la adolescencia. En tal sentido se expresó en la relatoría del evento lo siguiente:

La focalización con respecto a la franja adolescente no fue casual y tuvo un gran acierto, ya que trató sobre un grupo de población que no ha contado con todas las condiciones necesarias y oportunidades para que se les garantice su desarrollo integral y el goce y ejercicio pleno de sus derechos humanos. Esta focalización permitió establecer los alcances y las articulaciones entre los principios y dispo-siciones de la Convención sobre los Derechos del Niño y evidenció que, pese a la inclusión de dicha franja etaria en este Tratado Internacional de derechos humanos, se desdibuja e invisibiliza con excesiva frecuencia el reconocimiento y ejercicio de los derechos humanos en los diferentes países de la región.

[…] Se recordó el amplio debate que la sociedad civil de América Latina y el Caribe protagonizó en el período previo a la aprobación de la Convención, el cual contribuyó activamente a su posterior difusión y ratificación por parte de los Estados de la región.

El encuentro reconoció los avances que se han dado en los primeros XX años de aplicación de la Convención, en particular en la aprobación y reforma de leyes y el impulso de programas destinados a promover y brindar protección integralalaspersonasmenoresdeedadenlaregión.Fueposibleademásmostrar que se ha logrado reducir progresivamente la mortalidad infantil y que se ha logrado un aumento en la matrícula escolar en primaria particu-larmente, sin eso significar que se han resuelto aspectos críticos del sistema educativo que hacen que la educación no sea de calidad, que no sea accesible para todos y todas y que sea expulsora.

Pese a esos avances, se evidencia que aún existen muchos desafíos por en-frentar, en particular, los relacionados con los contextos políticos, sociales y económicos de los países, los cuales representan un reto y a veces muestran retrocesos en los avances logrados, por lo que requieren intervenirse de inmediato con propuestas integrales, transformadoras, respetuosas y solida-rias para lograr crear las condiciones necesarias para que se garanticen los derechos y libertades civiles, los políticos, económicos, sociales y culturales de los niños, niñas y adolescentes.


En esa misma línea de consideraciones, expertos y adolescentes señalaron las siguientes reflexiones y preocupaciones:

•Elderechoa la educaciónnoes realpara todas laspoblacionesenparticular para las personas adolescentes.

•Lainversiónsocialnolograatendertodoslosderechoshumanosydejadesprovisto a un gran porcentaje de la población menor de edad.

•LarelaciónentreEstadoyorganizacionessocialesdeberevisarseydebereplantearse para dar respuestas a los nuevos contextos y retos.

•LosEstadosdebengarantizarelderechoquetienenlosniños,niñasyadolescentes a ser escuchados y ser tomados en cuenta, ya sean indi-viduos o colectivos, y deben crear los mecanismos necesarios para que este derecho se ejerza bajo las condiciones óptimas.

Pese a los avances y a la incorporación del enfoque basado en los derechos humanos, tanto en el discurso como en la implementación de algunas po-líticas programas y acciones, en los últimos años se ha sentido por parte de los Estados una respuesta punitiva y represiva a las problemáticas sociales que afectan y estigmatizan, en particular, a las personas adolescentes, las cuales han sido desarrolladas bajo los susodichos Sistemas Nacionales de Protección y bajo la línea de garantizar la seguridad ciudadana.

[…] ha habido una transformación en el imaginario de las sociedades pero no ha sido total, ya que no ha transformado los contextos sociales, polí-ticos y económicos en donde se desarrollan y socializan los niños, niñas y adolescentes y sus familias.

El trabajo en Comisiones, tanto de personas adolescentes como de personas adultas, permitió profundizar sobre cuatro esce-narios que ponen en tensión y en vulnerabilidad el goce y el ejercicio de los derechos humanos de las personas adolescentes. En ese sentido se reflejaron coincidencias entre ambos grupos poblacionales en un diálogo que sostuvieron durante la segunda jornada de la Conmemoración.

La Convención sobre los Derechos del Niño constituye para América Latina una experiencia singular, pues se asume que, durante el proceso de elaboración del Tratado que le compete, iniciado en 1979, buena parte de los países de la región vivía situaciones de dictaduras militares o conflictos armados que generaron, a su vez, gigantescos movimientos de resistencia basados en la defensa de los derechos humanos. Según estas características, en el periodo de tiempo previo a la aprobación por la Asamblea General de


Naciones Unidas en 1989, los países de América Latina lograron incidir sobre algunos aspectos específicos del texto.

Fueron lospaísesdeAméricaLatina losque,conposterioridadadichaaprobación, se incorporaron con mayor celeridad al proceso de ratificación. La ratificación de la Convención crea un mecanismo vinculante del Estado que tiene distintas formas de expresarse; una de ellas es, precisamente, la de rendir exámenes de aplicación del Tratado mediante informes periódicos al Comité de los Derechos del Niño, que es el órgano de monitoreo del cumplimiento de lo establecido en la Convención. Es decir, la Convención creó un sistema que ins-titucionalizó, mediante pautas vinculantes, el monitoreo a los Estados Partes.

La década de los años ochenta marcó importantes debates en América Latina. En ese sentido, encontramos enormes contribuciones del campo de las ciencias jurídicas, de las ciencias de la educación, de la pedagogía, incluso, importantes aportes de la educación popular. Valga expresar un especial reconocimiento a quienes desde Colombia han brindado aportes en el ámbito de la investigación, la promoción y la protección de derechos, particularmente a María Cristina SalazaryaOrlandoFalsBorda,quienesdesdesusrespectivosrolesfavorecieronel desarrollo de los movimientos de incidencia, no solo en Colombia sino en el conjunto de América Latina.

Está visto que la ratificación de la Convención ha entregado a los Estados compromisos jurídicamente imposibles de desconocer, y si bien es cierto que el carácter vinculante no se expresa en mecanismos de exigibilidad imperativa en el marco de los compromisos jurídicos, los Estados están obligados a asumir, a través de los informes periódicos, la retroalimentación con el Comité y dar cuenta cada cinco años de lo que han realizado.

Cuando el Comité define la importancia de la recolección de datos, lo hace desde el enfoque de derechos, lo cual responde a la aplicación misma de la Con-vención. Este enfoque de derechos tiene componentes específicos.

En relación con la adecuación legislativa, en casi todos los países de América Latina se han efectuado reformas normativas en armonía con los principios y disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño. Este dato rele-vante, en oportunidades, ha expresado sus debilidades en la medida en que los procesos legislativos no se acompañaron del debate público y más aún sin recoger la opinión de los titulares de derechos —niños, niñas y adolescentes—.

A partir de esas adecuaciones legislativas, debería existir una nueva ins-titucionalidad que promoviera la coordinación en los niveles más altos de la estructura del Estado para posibilitar el desarrollo de políticas públicas garantes de derechos. Alcanzar el objetivo de una institucionalidad con estas caracte-


rísticas es asegurar que la organización supere la fragmentación existente y adquiera coherencia, consistencia, sustentabilidad y articulación.

Otro elemento del enfoque de derechos es su definición en términos concretos, es decir, según los criterios y alcances de las inversiones y modelos presupuestales. Es preciso promover debates amplios al interior de la sociedad frente a la inversión para la infancia y la adolescencia, con base en el artículo 4º de la Convención de los Derechos del Niño (1989), que expresa:

Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la pre-sente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.

En este sentido, en la Observación General Nº 5 del Comité de los Derechos del Niño (2003), Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los De-rechos del Niño (artículos 4 y 42 y párrafo 6 del artículo 44), se expresa que:

El Comité señala a los Estados Partes que la Convención debe constituir el marco de la asistencia internacional para el desarrollo relacionada directa o indirectamente con los niños y que los programas de los Estados donantes deben basarse en los derechos. El Comité insta a los Estados a que alcancen las metas acordadas internacionalmente, incluida la meta de la asistencia internacional para el desarrollo fijada por las Naciones Unidas en el 0,7% del producto interno bruto. Se reiteró ese objetivo, junto con otras metas, en el Consenso de Monterrey de la Conferencia Internacional sobre laFinanciaciónparaelDesarrollocelebradaen2002.ElComitéalienta a los Estados Partes que reciban ayuda y asistencia inter-nacionales a que destinen una parte considerable de esa ayuda específicamente a los niños. El Comité espera que los Estados Partes puedan determinar anualmente la cuantía y la propor-ción del apoyo internacional que se destina a la realización de los derechos del niño.

Otro elemento del enfoque de derechos en la planificación de las políticas públicas de niñez y adolescencia es la inclusión de un plan nacional de acción. Precisamente la Observación General Nº 5 destaca al respecto:

La administración pública, en su conjunto y en todos sus niveles, si se quiere que promueva y respete los derechos del niño, debe trabajar sobre la base de una estrategia nacional unificadora, amplia, fundada en los derechos y basada en la Convención.


El Comité encomia la elaboración de una amplia estrategia nacional, o plan nacional de acción en favor de los niños, basada en la Convención. El Co-mité espera que los Estados Partes tengan en cuenta las recomendaciones formuladas en sus observaciones finales sobre los informes periódicos cuando elaboren y revisen sus estrategias nacionales. Esa estrategia, si se quiere que sea eficaz, ha de guardar relación con la situación de todos los niños y con todos los derechos reconocidos en la Convención. La estrategia deberá elaborarse mediante un proceso de consulta, incluso con los niños y los jóvenes y con las personas que viven y trabajan con ellos. Para celebrar consultas serias con los niños es necesario que haya una documentación y unos procesos especiales que tengan en cuenta la sensibilidad del niño; no se trata simplemente de hacer extensivo a los niños el acceso a los procesos de los adultos.

La estrategia no debe ser simplemente una lista de buenas intenciones, sino que debe comprender una descripción de un proceso sostenible destinado a dar efectividad a los derechos de los niños en todo el Estado y debe ir más allá de las declaraciones de política y de principio para fijar unos objetivos reales y asequibles en relación con toda la gama de derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos para todos los niños. La amplia estra-tegia nacional puede traducirse en planes nacionales de acción sectoriales, por ejemplo para la educación y la salud, en los que se establezcan objetivos específicos, se prevean medidas de aplicación selectivas y se asignen recursos financieros y humanos. La estrategia establecerá inevitablemente priorida-des, pero no se deben descuidar ni diluir en modo alguno las obligaciones concretas que los Estados Partes han asumido en virtud de la Convención. Para aplicar la estrategia se debe disponer de los fondos necesarios, tanto humanos como financieros.

El enfoque de derechos requiere instituciones nacionales independientes de promoción y protección de los derechos que, a su vez, tengan un rol activo dentro del monitoreo de los derechos de la niñez. Así lo destaca la ya mencio-nada Observación General Nº 5:

(…) Las instituciones independientes de derechos humanos complementan las estructuras estatales efectivas que se ocupan de la infancia; el elemento esencial es la independencia: el papel de las instituciones nacionales de derechos humanos es vigilar de manera independiente el cumplimiento por el Estado de las obligaciones contraídas en virtud de la Convención y los progresos logrados en la aplicación de la Convención y hacer todo lo posible para que se respeten plenamente los derechos del niño. Si bien ello puede requerir que la institución elabore proyectos para mejorar la promoción y pro-tección de los derechos del niño, no debe dar lugar a que el gobierno delegue


sus obligaciones de vigilancia en la institución nacional. Es esencial que las instituciones se mantengan totalmente libres de establecer su propio programa y determinar sus propias actividades (Naciones Unidas, 2003: 19).

Uno de los requisitos para el óptimo funcionamiento de la instituciona-lidad es la formación de profesionales de diferentes disciplinas, aún de las más clásicas, desde la perspectiva de derechos, como la salud, la pedagogía y el derecho; por ello, la academia cumple un papel importante. Nuevamente en el Comité de los Derechos del Niño encontramos el respaldo a esta tarea, cuando menciona en el Artículo 53 de la Observación General Nº 5:

El Comité pone de relieve la obligación de los Estados de promover la formación y el fomento de la capacidad de todos los que participan en el proceso de aplicación (funcionarios del Estado, parlamentarios y miembros de la judicatura) y de todos los que trabajan con los niños y para los niños. Entre ellos figuran, por ejemplo, los dirigentes comunitarios y religiosos, los maestros, los trabajadores sociales y otros profesionales, incluidos los que trabajan con niños en instituciones y lugares de detención, la policía y las fuerzas armadas, incluidas las fuerzas de mantenimiento de la paz, las personas que trabajan en los medios de difusión y otros muchos. La formación tiene que ser sistemática y continua e incluir la capacitación inicial y el reciclaje. La formación tiene por objeto destacar la situación del niño como titular de derechos humanos, hacer que se conozca y se comprenda mejor la Convención y fomentar el respeto activo de todas sus disposiciones. El Comité espera que la Convención se vea reflejada en los programas de formación profesional, en los códigos de conducta y en los programas de estudio en todos los niveles. Por supuesto, se debe promover la comprensión y el conocimiento de los derechos humanos entre los propios niños, mediante el programa de estudios en la escuela y de otras maneras.

De acuerdo con la línea argumental planteada, es posible afirmar que no puede haber enfoque de derechos sin que se establezcan las reglas de coope ración entre el Estado y la socie-dad civil. Estas reglas deben ser claras y deben reconocer los roles diferenciados; en ellas, la sociedad civil, en el marco de la indepen-dencia y de la autonomía que requiere su propia condición organizativa, tendrá la oportunidad de incidir y contribuir en el desarrollo de políticas públicas y, fundamentalmente, en lo concerniente a su monitoreo.

Pero un sistema de monitoreo universal no se basa en un documento que solo cumple funciones protocolarias. La riqueza de este proceso radica en garantizar que cada uno de los espacios que constituyen dicho sistema se construya con una visión participativa, transparente y de alta calidad técnica.


Una de las acciones de mayor importancia para monitorear la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño es la preparación del informe por parte de los Estados, a lo cual se suman los informes alternativos elaborados por organizaciones independientes, que representan un valiosísimo aporte al mecanismo de monitoreo universal.

Sin embargo, uno de los riesgos de estos procesos es que se construyan infor-mes periódicos sin convocar al diálogo a las organizaciones de la sociedad civil, con lo cual se refleja una mirada que, en muchos casos, puede estar sesgada por las propias necesidades políticas del Estado.

Por otra parte, y continuando con los riesgos eventuales, se debe señalar lo inconveniente que resulta que la recepción de las Observaciones y Recomendacio-nes del Comité se restrinja a un pequeño circuito de la administración pública.

El esfuerzo de un monitoreo internacional es una de los acciones más impor-tantes para examinar las políticas públicas y revisar, en consecuencia, el futuro delasmismas.HacepocosañoselComitérecordóalEstadocolombiano,comolo había hecho también con otros Estados, que no había atendido suficiente-mente las recomendaciones efectuadas con motivo del segundo informe que había presentado Colombia cinco años antes. Lo que ha sido muy grave es que, de manera sucesiva, el Comité les recuerda a los Estados Parte que todavía no han cumplido con aquello a lo que se han comprometido una década atrás.

Un punto fundamental es la voz de los niños, las niñas y los adolescentes en los procesos de monitoreo. En el ámbito del Comité de los Derechos del Niño, durante el periodo 2003 - 2007, reflexionamos sobre el significado de los artículos 12 al 17, es decir, sobre los que reúnen el derecho a la participación, a ser escuchado y tenido en cuenta en los asuntos administrativos y judiciales, así como en aquellos en los que se adopten decisiones de todo orden que involucren a los niños, junto con el artículo 15, en el que se define el derecho a la libertad de asociación.

Este tema es tan importante que el Comité de Derechos del Niño estableció que era preciso convocar a un Día de Debate General sobre el derecho del niño a ser oído. Con base en ese importante evento, realizado en el año 2006 y que logró una amplia convocatoria, el Comité efectuó recomendaciones a los Estados con respecto al derecho a la participación de los niños. Se desatacan algunas de esas recomendaciones (Comité de Derechos del Niño, 2006):

Hablar,participar,quelasopinionesdeuna/osetomenencuenta.Estastresfrases secuencian el goce del derecho a participar desde un punto de vista funcional. Lo que significa este derecho, con un cariz nuevo y más profundo, es que se debe establecer un nuevo contrato social. Un contrato por el cual se reconoce plenamente que la niñez está endilgada de derechos, que no


solamente tiene derecho a ser protegida sino también a participar en todo asunto que le afecta; un derecho que puede considerarse simbólico del reco-nocimiento de que la niñez está dotada de derechos. A la larga, esto conlleva cambios en las estructuras políticas, sociales, institucionales y culturales.

El Comité reconoce que una estructura familiar participativa, en la que la niña y el niño pueden expresar sus puntos de vista libremente, proporciona un modelo significativo para estimular la participación infantil en la sociedad en su conjunto. Más aún, tiene una función preventiva en la protección contra la violencia doméstica y el abuso.

El Comité fomenta la consulta activa a niñas y niños sobre el desarrollo y la evaluación del programa escolar, incluyendo el desarrollo de la metodología, puesto que cuanto más participa la niñez, más se involucra en su proceso de aprendizaje. La educación que se brinda debe girar en torno a la niñez, dando consideración especial a la niñez vulnerable.

El Comité emplaza a los Estados Partes a capacitar profesoras/es en meto-dologías participativas de enseñanza y en sus beneficios, y en la atención especial que requieren las necesidades de la niñez vulnerable, cuya difícil situación les puede llevar a abandonar la escuela. La niñez debe disfrutar de atención especial y contar con la oportunidad de expresar sus puntos de vista sin intimidación.

El Comité urge a los Estados Partes a trascender la tendencia a basarse en eventos para enfocar el derecho a la participación y, más bien, a abocarse a la inclusión sistemática en materia de políticas, asegurando así que la niñez pueda expresar su opinión y participar efectivamente en todo tema que le afecta. El Comité pide a los Estados Partes cumplir con su obligación de cerciorarse que se toma en cuenta la participación infantil en la asignación de recursos y que los mecanismos que facilitan la participación infantil se institucionalizan como herramientas de implementación.

El Comité solicita a los Estados Partes designar claramente a las auto-ridades que tienen la responsabilidad clave de implementar los derechos de la niñez y a asegurarse que estas entidades establezcan contacto directo con or-ganizaciones dirigidas por niñas, niños y jóvenes para poder comprometerlas.

El Comité recomienda a las instituciones nacionales independientes de de-rechos humanos y o las defensorías o comisiones de la niñez que se aseguren de facilitar a la niñez la expresión de sus inquietudes y que se cercioren de que se dedica recursos adecuados para involucrar a la niñez en monitorear la implementación de sus derechos.


El Comité recomienda que se incluya directamente a la niñez y la juventud en la planificación, el diseño, la implementación y la evaluación de los Planes Nacionales de Acción relativos a los derechos de la niñez, en reconocimiento a su rol de partes interesadas centrales en el proceso. Una consulta así de abierta puede asegurar que los Planes Nacionales de Acción para implementar los derechos de la niñez les son totalmente relevantes a niñas y niños.

El Comité recuerda a los Estados Partes que es necesario capacitar en derechos de la niñez a todo funcionaria/o pública/o que tiene influencia en la política gubernamental y que implementa programas en problemáticas infantiles; de esta forma se promoverá conciencia sobre los derechos de la niñez y sobre la obligación de tomar en cuenta sus opiniones.

El Comité estimula la participación directa de niñas y niños en monitorear la implementación de todos los derechos englobados en la Convención. El Comité recomienda a los Estados Partes involucrar activamente a la niñez en el proceso de revisión periódica de la Convención. Asimismo, exhorta a la niñez a jugar un rol activo en identificar aspectos de los derechos humanos que necesitan más atención y a monitorear la implementación de las observa-ciones sumarias a nivel nacional. En particular, el Comité convoca a la niñez a comprometerse activamente en temas de políticas locales que lidian con las asignaciones presupuestarias, por ejemplo, en las áreas de educación, salud, condiciones de trabajo para la juventud y prevención de la violencia.

El Comité reconoce y aprecia la notable función que tienen las organizaciones no gubernamentales en facilitar la participación activa y la organización de la niñez y la juventud, tanto a nivel nacional como internacional. Es más, el Comité acoge con entusiasmo la creciente cantidad de organizaciones diri-gidas por jóvenes en varios lugares del mundo. En este contexto, el Comité recuerda a los Estados Partes el derecho de la niñez a la libertad de asociación, según estipula el artículo 15 de la Convención.

d) Recomendaciones a las que el Comité hará seguimiento:

El Comité reconoce la importancia de la participación infantil en su trabajo y estimula a la niñez y a la juventud a presentar información en el contexto de revisiones periódicas y recalca, en especial, la importancia de su función en abogar por la implementación de las observaciones sumarias a nivel nacional y en monitorear dichas observaciones.

El Comité sigue comprometido a explorar medios de acrecentar la partici-pación infantil en el trabajo del Comité y, en particular, estimula la mayor participación de niñas y niños durante las sesiones informativas previas de país ante representantes de la sociedad civil.


En la perspectiva de la implementación de las medidas generales, según un enfoque de derechos humanos, la recolección de datos constituye uno de los componentes de mayor importancia. Dicha recolección debe garantizar la desagregación, la combinación, el entrecruzamiento y el debido procesamiento de los datos. Precisamente, la desagregación de datos es un seguro contra los mecanismos indirectos de la discriminación, si se tiene presente que aquella estadística que se construye sin la adecuada desagregación, generalmente oculta los niveles de mayor vulnerabilidad del problema que se está examinando. Por tanto, colectar información es reunirla con procesamiento, con capacidad de combinar la información para garantizar su utilización en la elaboración de los programas y para realizar monitoreo de los mismos (Durán & Valoyes, 2008).

Desde el enfoque de derechos se plantea como preocupación que los indi-cadores universales no son suficientes para satisfacer la expectativa en materia de construcción de indicadores y registros de datos.

En el caso de América Latina, el modelo de recolección de datos debe tener presentes los marcados índices de desigualdad que caracterizan a la región. Es necesario que los datos universales reconozcan la desigualdad y la discriminación y que comiencen a cruzarse y articularse con mayor seriedad al registro de datos desagregados. En las recomendaciones y observaciones a los Estados Partes, el Comité contempla la necesidad de crear nuevos campos de desarrollo en materia de recolección y articulación de datos, de acuerdo con el enfoque de derechos.

Finalmente,apartirdelosanterioreselementosdeanálisis,esposiblecon-siderar las siguientes tendencias regionales en cuanto al monitoreo de derechos:

1. La recolección de datos no considera claramente a la adolescencia latinoamericana. Es una ausencia que genera mayor nivel de precariedad a las de por sí de-bilísimas políticas públicas destinadas a los jóvenes.

2. Faltadedesagregacióndedatos, loquenopermitedeterminar si existe discriminación o disparidad en la aplicación de los derechos; además, impide una visión completa de la realidad, oculta la desigualdad.

3. La recolección de datos en la región no tiene una referencia territorial adecuada. En los países se generan datos que colocan un reflector que ilumina, generalmente bien, lo urbano central y deja en las sombras lo periférico, lo rural, los grupos étnicos, las poblaciones de localizaciones remotas y otros sectores marginados de la sociedad.


4. La ausencia de mecanismos de colaboración entre los ámbitos rectores de las políticas e instituciones públicas y la sociedad civil e institucio-nes de investigación, aun cuando existe una marcada necesidad de cooperación entre los mismos.

5. Los datos que se recopilan no se utilizan en la definición de programa-ción o reprogramación de aquellas instancias de aplicación de las cuales devinieron; es decir, interrumpen el mecanismo de retroalimentación que permite redefinir y hacer ajustes, y actúan como circuitos separados, por lo que se limita el mejoramiento efectivo de los programas y de su implementación.

6. No se identifican los problemas existentes, sino que la información se limita a la evolución de las políticas públicas.

7. La construcción de indicadores es sumamente restringida a un peque-ño grupo consagrado de derechos ya alcanzados, mas no se extiende a todos aquellos consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño. Existe el riesgo de que los Estados no reaccionen por sí mismos ante la necesidad de ampliar el menú de indicadores respecto de la in-tegralidad de la Convención y es un gran desafío para la sociedad civil hacer evidente a los Estados que están en un déficit en esta materia.

8. Baja difusión o devolución del proceso de recolección de datos; incluso, cuando se difunde, adquiere una categoría de presentación técnica excesivamente sofisticada, destinada a especialistas, casi inalcanzable para el común de la sociedad y mucho menos para las organizaciones de niños y niñas.

9. La infancia, prácticamente, no es considerada como fuente de infor-mación e investigación en la construcción de indicadores.

10. Por último, hay una tendencia a la falta de articulación entre el discurso que se ha instalado con respecto al enfoque de derechos y la ausencia de mecanismos concretos de construcción de indicadores con metodologías acordes.

Como conclusión, es necesario realizar un mayor esfuerzo en la construcción de datos e indicadores desagregados que permitan visibilizar la desigualdad y la discriminación; construir indicadores que crucen y articulen los sistemas de protección universal con los sistemas de protección especial; trabajar sobre indi-cadores más específicos como los relacionados con la participación, la inversión, el monitoreo independiente y la cooperación Estado-sociedad civil; fortalecer la cooperación de los organismos internacionales que interactúan en la región con la sociedad civil y, por último, una mayor incidencia de la sociedad civil en las políticas públicas de los Estados, a través de la utilización de datos.


Bibliografía

Cepal. (2002). Informe Comisión Económica de América Latina. Santiago de Chile: Cepal.

Comité de los Derechos del Niño-Naciones Unidas. (2006). Día de debate general sobre el derecho del niño a ser escuchado.

Comité de los Derechos del Niño-Naciones Unidas. (2003). Observación Ge-neral Nº 5: Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño: ONU

Durán, E. & Valoyes, E. (2008). Monitoreando a los que monitorean. Bogotá: Plan Internacional.

Liwski, N. (2007). La construcción de ciudadanía adolescente en América Latina. Buenos Aires: Defensa de los Niños Internacional Sección Argentina.

Liwski, N. (2008). Los derechos de los niños migrantes en las Américas. Montevideo: IIn – oEa.

Naciones Unidas. (1989). Convención Internacional sobre los Dere-chos del Niño. Ginebra: onu

Pnud. (2005). Informe sobre Desarrollo Humano 2005. La cooperación internacional ante una encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual. Madrid: Mundi Prensa.

RelatoríaFinaldelEncuentrosobrelaConmemoraciónLatinoamericanaporlos XX años de la Convención sobre los Derechos del Niño – Declaración de Buenos Aires – 24 y 25 de agosto de 2009.

Save the Children. (2002). Programación de los derechos del niño. Lima: Alianza Internacional Save the Children.


| 59 |

En América Latina, organizaciones de la sociedad civil han desplegado diversas iniciativas relacionadas con el monitoreo de los derechos de la

infancia. En el presente texto se abordan algunas de las ideas fundamentales que sustentan estas iniciativas, las cuales contemplan tanto el monitoreo de políticas públicas como el estado de los derechos. Por último, se presenta la experiencia, llevada a cabo en México, de monitoreo de derechos de la infancia desde el modelo de incidencia basada en datos.

Uno de los retos actuales en los países latinoamericanos es aumen-tar la visibilidad estadística de la infancia. De acuerdo con Judith Ennew (1994), niños y niñas enfrentan una doble desigualdad, primero, porque no cuentan con todos los conocimientos y herramientas para exigir el cumplimiento de sus derechos y, se-gundo, porque, en algunos casos, son miembros de grupos sociales excluidos: niños y niñas indígenas, afrodescendientes, en condición de discapacidad, habitantes de la calle, trabajadores, &c.

Niños y niñas enfrentan una discriminación que se conjuga con formas diversas de exclusión. Las poblaciones altamente discriminadas no son visibles para el conocimiento formal, no aparecen en los estudios ni en las estadísticas. Por ejemplo, no se conoce cuántos niños y niñas están involucrados en las redes de explotación sexual comercial porque las dinámicas son, obviamente, muy difíciles. También se desconoce el número de niños habitantes de la calle o que trabajan como jornaleros agrícolas, por citar algunos casos. Las consideraciones

Realizaciones y retos del monitoreo de derechos en Latinoamérica. Reflexiones desde la experiencia de México

GErardo saurI suárEz

sobre estos niños todavía son incipientes en los sistemas de información. Esto significa que para obtener datos más amplios sobre infancia, hay que buscar fuentes adicionales a la información tradicional.

Actualmente, y contrario a lo que sucedía hace algunos años, una gran cantidad de países de América Latina tiene sistemas de información sobre la infancia, pero tal información no se procesa adecuadamente, incluso, a veces se desperdicia la oportunidad de utilizarla. Como caso ejemplar puede señalarse el registro del total de la población de niños y niñas de un país. En el caso de México, hasta hace muy poco una de las grandes dificultades radicaba en que los datos nunca estaban disponibles para todo el público en forma desagregada, lo que impedía saber con exactitud la población de personas menores de dieciocho años, debido a que los datos se encontraban agrupados por quintiles.

El problema fundamental es que la información existente pocas veces se traduce en análisis de la situación de los niños y niñas, y, cuando se utiliza, brinda una panorámica general con datos válidos para el ámbito nacional, mas no permite visibilizar lo que ocurre en los municipios.

Con el fin de contrarrestar este escenario surge el monitoreo, un tema que adquiere cada vez mayor presencia en la agenda internacional. El Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas en sus más recientes recomenda-ciones sugiere a los Estados Partes la necesidad de fortalecer los sistemas de información para el monitoreo.

El tema de los sistemas de información también se contempla dentro de los acuerdos logrados por otros mecanismos regionales. Tal es el caso de las declaraciones de ministros y ministras de infancia de Iberoamérica quienes, incluso en las declaraciones temáticas, incluyen el compromiso de producir información específica en temas como migraciones o niños y niñas no acom-pañados. En adición, hay una comunidad que desde la sociedad civil procura exigir a sus Estados que cumplan con los acuerdos que suscriben en los esce-narios internacionales.

Además del fortalecimiento de sistemas de información, otra acción de monitoreo consiste en el seguimiento a las políticas públicas y a los marcos jurídicos. La existencia de planes nacionales de acción y programas derivados de los mismos obliga a monitorear la forma en la que se coordinan, el tamaño de la inversión pública con que cuentan y su eficacia.

Actualmente en América Latina la inversión pública dirigida a la infancia es uno de los temas estratégicos relacionados con los procesos de monitoreo. Sin embargo, uno de los grandes obstáculos radica en la dificultad de observar el


impacto integral de las inversiones y la eficiencia de dicha inversión en términos del cumplimiento y respeto por los derechos de la infancia.

Otra acción de monitoreo tiene que ver con la documentación del estado de los derechos de la infancia y de los hechos y acciones violatorias de los mismos; no obstante, esta es una tarea que no se ha desarrollado de manera contundente.

A diferencia de otros ámbitos relacionados con los derechos humanos, en los que diversas organizaciones y entidades hacen seguimiento a las acciones cometidas contra determinadas poblaciones, se observa que no en todos los países se realizan registros significativos del tipo de violaciones a los derechos de la infancia y que no existe una articulación de los casos tramitados a través de los sistemas jurisdiccionales con los tratados por sistemas alternativos, a fin de demandar la restitución de los derechos afectados. Esto deriva en que, muchas veces, no sea significativo el número de casos denunciados por violaciones a los derechos de la infancia en instancias internacionales como el Sistema In-teramericano—laCorteInteramericanadeDerechosHumanos—.

Norberto Liwski, ex vicepresidente del Comité de los Derechos del Niño de la onu, señala que si bien en las dos décadas de vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño se ha ido construyendo un discurso sobre los derechos de la infancia, esto no se ha correspondido necesariamente con la generación de nuevas institucionalidades, las cuales son necesarias para dar cuenta de estos derechos. A este respecto, los esfuerzos por realizar en materia de monitoreo tienen que ver con el despliegue de estrategias de diseminación, movilización y participación para reclamar con mayor contundencia a los Estados el cumplimiento de los derechos.

Los mecanismos de monitoreo empleados en las acciones señaladas anteriormente corresponden a sistemas de información de tipo cuantitativo y/o cualitativo, que culminan casi siempre con la producción de reportes. Paralelamente, se han ido for-taleciendo instancias y espacios para el monitoreo tales como los consejos de derechos de la infancia, consejos promotores, observatorios dederechosdelainfanciaeinstanciasdeseguimiento.Hayundebatecadavezmás profundo sobre la importancia de la creación de contralorías ciudadanas sobre los derechos de la infancia, y también de lo que se llamarían sistemas de movilización, legitimidad y participación para la construcción de las nuevas institucionalidades basadas en los derechos.

Aunque se han hecho esfuerzos al respecto, hay preguntas importantes que es necesario realizar: ¿se están monitoreando efectivamente los derechos de

| 61 |reaLizaciones y retos deL monitoreo de derecHos en Latinoamérica...

la infancia?, ¿qué es lo que se monitorea desde una mirada de derechos en las políticas dirigidas a esta población? Desafortunadamente, las experiencias no siempre evidencian con claridad el marco conceptual del monitoreo. Los es-fuerzos realizados en esta materia durante la primera década de la Convención, que estuvieron muy relacionados con el seguimiento a las metas de la Cumbre Mundial sobre Infancia de 1990, no proporcionaban una visión política del estado de los derechos; de hecho, el monitoreo permitió hacer seguimiento a las metas que estaban establecidas en la Cumbre, que eran mucho más reducidas que los compromisos adquiridos con la firma de la Convención.

Reflexiones similares se han hecho en torno a la injerencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el desarrollo eficaz de las acciones de monitoreo. Se evidenció por parte de varias organizaciones nacionales, en un encuentro reciente de la Red Latinoamericana y Caribeña de Derechos de Infancia, el hecho de que el monitoreo de las metas del milenio hace seguimiento a aspec-tos muy específicos en los que se excluye gran parte de los derechos sociales, políticos, económicos y culturales de niños y niñas. Este tipo de reflexiones son importantes porque no siempre se dan a conocer los planteamientos teó-ricos desde los cuales se desarrollan las experiencias de monitoreo. A veces, el seguimiento a dos o tres indicadores básicos se plantea como monitoreo de los derechos de la infancia, en detrimento del fortalecimiento real de los sistemas de información desde una perspectiva integral.

En cuanto al abordaje del monitoreo de la situación de niños y niñas, se tienen diversas perspectivas. Algunos miembros de la Sociedad Internacional de Indicadores sobre Infancia plantean que los derechos humanos, incluidos los derechos de la infancia, hacen parte del enfoque de bienestar. Otras posturas afirman que el bienestar es tan solo un aspecto más del enfoque de derechos. Por último, otras miradas plantean la separación del monitoreo de derechos de la infancia del monitoreo del desarrollo infantil y del desarrollo social (Ka-mmerman, 2009).

Desde nuestra perspectiva, el monitoreo de los derechos de la infancia tiene que ver con el seguimiento a la forma en que los Estados cumplen los compromisos adquiridos en materia de derechos, a través de la medición de los avances logrados.

Algunas experiencias de América Latina (Brasil, Argentina, entre otras) han priorizado el monitoreo de las medidas de protección de los derechos y los desarrollos políticos empleados para ello. Se encargan directamente del monitoreo de todo el proceso de las políticas públicas: formulación, ejecución y evaluación. Además, desarrollan técnicas de monitoreo que permiten un


seguimiento más estricto de lo que sucede con las políticas públicas: quiénes las diseñan, desde qué perspectiva y cuáles son sus contenidos.

Desde esta óptica, el monitoreo de las políticas públicas también permite observar la forma en que se desarrollan los procesos de deliberación, adopción y ejecución de planes y programas nacionales, regionales y locales, lo cual ofrece una visión mucho más comprehensiva sobre el proceso y resultados de las políticas públicas. Sin embargo, está visto que no todos los países cuentan con las condiciones para evidenciar de manera detallada las políticas públicas dirigidas a niños y niñas.

Se encuentran también experiencias de monitoreo sostenidas sobre el estado de los derechos de la infancia. Este tipo de experiencias ofrece ciertas ventajas, como, por ejemplo, proporcionar fotografías de momentos exactos de la vida de niños y niñas y del conjunto de sus derechos, establecer líneas de tiempo y líneas de base para el monitoreo sistemático y permanente (por ejemplo con periodicidad anual), lo cual permite observar las tendencias, los cambios po-sitivos, negativos o el estancamiento de las políticas públicas dirigidas a niños y niñas. Este tipo de estrategia de monitoreo permite establecer parámetros de medición del estado de la situación, documentarla y generar otras políticas públicas. No obstante, el problema radica en que las fuentes de información que son necesarias para este tipo de monitoreo no siempre son accesibles, o la información se encuentra fragmentada y dispersa en distintos lugares.

A partir de este análisis queda claro que una estrategia general de monito-reo tendría que incluir varios aspectos: fuentes de información, situación de la infancia y sus derechos, políticas públicas y marcos jurídicos. Este sería el escenario deseable. Sin embargo, cada país, de acuerdo con sus recursos, tendrá que valorar sus posibilidades y decidir sobre la mejor estrategia para un buen proceso de monitoreo de derechos de la infancia.

Por otro lado, además del análisis correspondiente a los pro-cesos de monitoreo sobre los derechos de la infancia, es necesario considerar el tipo de herramientas de monitoreo que se utiliza para dar cuenta de los avances en el cumplimiento de la Convención. En este sentido, los informes se han constituido en la herramienta más importante de incidencia para el monitoreo. Para el caso de América Latina, la mayor parte de los esfuerzos se ha centrado en la elaboración de informes para el Comité de los Derechos del Niño.

Además de los informes estatales, también se está produciendo un creciente número de informes temáticos regionales, nacionales y locales que tienen como


fin identificar agendas generales o específicas y evaluar y proponer políticas públicas. En América Latina son pocos los reportes basados en datos con las características ya referidas, entre ellas la posibilidad de observar, con base en la información que registran, los cambios acaecidos durante un periodo de tiempo; esto es algo que apenas comienza a desarrollarse en la línea de una cultura de toma de decisiones basada en datos. Es común que un reporte sea diferente del que le precedió, que no utilicen los mismos indicadores y que, por tanto, no sea posible establecer comparaciones cronológicas entre sus resultados.

Los informes al Comité de los Derechos del Niño de la onu son una ex-celente estrategia para el monitoreo, pero no necesariamente son la mejor herramienta para el seguimiento de los derechos de infancia en el ámbito nacional. En ese sentido, es necesario crear estrategias nacionales de moni-toreo inspiradas en la perspectiva de información orientada a la incidencia en políticas públicas de infancia, pues existen algunos reportes que cumplen fundamentalmente con propósitos investigativos, pero no están elaborados para dar cuenta de la condición de la infancia, ni tienen el objetivo de incidir en las políticas públicas.

De igual manera, una ruta recomendable para garantizar una injerencia real en las políticas públicas relacionadas con derechos de la infancia es co-nocer cómo se producen y aprovechan los datos ya generados por sistemas de información en los países. Igualmente, es importante desarrollar estrategias de comunicación para difundir y transmitir la información a audiencias amplias y no solo a un pequeño grupo de personas.

Experiencias como la que se está desarrollando en México a partir del proyecto La infancia cuenta se caracterizan, entre otros, por el hecho de que los datos utilizados no recogen toda la información disponible sino que se se-lecciona de acuerdo con los objetivos de la incidencia, con el fin de persuadir a su favor a los tomadores de decisión y a quienes influyen en ellos. Se trata de dar cuenta tanto de la situación de la infancia, como de establecer cuáles son las condiciones más importantes que deberían atender las personas que están tomando decisiones que afectan esta población.

En los escenarios de deliberación política, algunas decisiones no se toman con base en datos confiables. A veces se crean políticas para problemas que no existen o para los cuales no hay un diagnóstico situacional, ni datos que permitan hacer un adecuado seguimiento al impacto que se deriva de su imple-mentación. Debido a ello, la carencia de sustento suele generar perversiones en las políticas públicas.


El Comité de Derechos del Niño ha señalado en varias de sus recomenda-ciones que la información debe ser una base fundamental para la supervisión del cumplimiento de las obligaciones de los Estados. Esto se puede hacer por medio de codificadores prácticos, basados en métodos estadísticos, con datos confiables y, lo más importante, aplicados de manera sistemática en periodos menores a cinco años, tomando en cuenta que se trata de herramientas para la incidencia en el ámbito nacional y no solo para influir en las recomendaciones que el Comité producirá. Es necesario, para tal propósito, contar con una línea de base estadística que defina la situación inicial y, a partir de ella, realizar un seguimiento de su dinámica a mediano y largo plazo.

Desde esta perspectiva, a continuación se presenta la experiencia de La infancia cuenta en México, la cual lleva cuatro años documentando la situación de niñas y niños con base en la información recogida desde el primer reporte hecho para el efecto —que se estableció como la línea base documentada—, y en el seguimiento anual de la evolución de dicha información.

La experiencia de La infancia cuenta en México

El proyecto La infancia cuenta en México tiene como característica particular la necesidad de contar con información para documentar la situación de la infan-cia en el ámbito nacional, a su vez, integrante de una comunidad más amplia: como país latinoamericano y de la región de América del Norte.

En un contexto derivado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, colegas de Estados Unidos y Canadá se interesaron en iniciar un debate que permitiera colocar en la agenda política de esta región los temas relacionados con la infancia en una comunidad que está crecien-do no solo en dinámicas migratorias, sino también en una gran diversidad de interacciones, incluyendo las culturales.

En este contexto, el proyecto La infancia cuenta en México inició con el propósito de generar un sistema de información para documentar la situación de la infancia en el ámbito nacional, pero también como una posibilidad para establecer comparaciones con la situación de niñas y niños de Canadá y los Estados Unidos, por lo que el proceso de aprendizaje previo dio cuenta de algunas de las acciones que se desarrollaban en los tres países en esta materia.

En Estados Unidos existe una experiencia muy amplia con respecto al uso de datos para la incidencia política en temas específicos de infancia en los ám-bitos nacional, estatal, municipal o en los condados. Kidscount es un proyecto


realizadopor laFundaciónAnnieE.Casey (FaEC), que desde hace veinte años publica anualmente datos nacionales y de cada uno de los 50 estados de la Unión Americana, a partir de los cuales se abordan temas tan específicos como la situación de la infancia hispana o la infancia afrodescendiente (Annie CaseyFoundation,2009).

Gracias a la FaEC tuvimos la oportunidad de conocer numerosas expe-riencias basadas en datos, en distintos niveles y temáticas, desarrolladas en EstadosUnidos.Porejemplo,encontramosqueenNuevaYorkseproduceninformes sobre la situación de la infancia en el ámbito estatal, pero también reportes específicos elaborados por otras organizaciones sobre la situación de la infancia en determinadas comunidades como el Bronx, que es un barrio de extrema complejidad.

Otro ejemplo es el estado de Vermont, que ocupa frecuentemente el segundo lugar en la medición nacional sobre mejores condiciones de vida para la infancia. Las entidades involucradas en ese proyecto estatal podrían haberse planteado como meta ascender al primer lugar nacional, pero en sus condiciones tal meta parecía poco retadora. De ahí que en su plan local establecieron la posibilidad de que la infancia en Vermont alcanzara los niveles de vida de Noruega, que están por encima de las condiciones de los Estados Unidos. Muchas de estas expe-riencias estadounidenses están relacionadas con la gestión de políticas públicas y, fundamentalmente, con la búsqueda de recursos públicos para los problemas locales o estatales, en el contexto de una sociedad que invierte muchísimos recursos, tanto públicos como privados, en producción de información.

Canadá también es un país que tiene una trayectoria importante en el uso de información. Allí hay experiencias interesantes en distintos niveles, aunque la cuantía de los recursos no es comparable con la que disponen las organizaciones en los Estados Unidos para la incidencia basada en datos.

En el proceso de diagnóstico de fuentes de información y experiencias se encontró que en México también hay experiencias de recolección y uso de información basada en datos en los ámbitos estatales, pero concentradas en pocas regiones. Por ejemplo, se registran reportes de la frontera norte en temas como migración, niños devueltos, explotación sexual comercial, es decir, as-pectos puntuales, pero casi siempre generados en los mismos estados, que son aquellos que registran problemáticas relevantes.

Sin embargo, en Chihuahua, estado fronterizo con los Estados Unidos, encontramos que no se realiza prácticamente ningún estudio estatal, pero que a raíz de la visibilización de Ciudad Juárez —ciudad fronteriza donde han ocurrido múltiples asesinatos sistemáticos de mujeres—, organizaciones


de la sociedad civil han elaborado diversos reportes sobre temas sociales y como fruto de ello realizaron uno denominado Infancia cuenta en Ciudad Juárez. No obstante, uno de los problemas identificados es que los informes de estos estudios son poco conocidos más allá del ámbito local, lo que reduce su visibilidad e impacto.

Fueposibletambiénubicarregionesfronterizasendondeserealizanproyec-tos binacionales muy interesantes. Por ejemplo, en el área San Diego-Tijuana, organizaciones de la zona elaboraron un informe denominado Fronteras borrosas, que describe detalladamente las condiciones de vida de la población en general, y, además, incluye la situación de la infancia en las ciudades de ambos lados de la frontera.

Los anteriores casos corresponden a algunos de los referentes analizados. De esas experiencias se derivó la toma de varias decisiones para construir el modelo de La infancia cuenta en México (Red por los derechos de la Infancia, 2008 y 2009).

En el proceso de búsqueda y capacitación que hizo parte de la construcción del proyecto se identificaron actores importantes que estudian el tema de los indicadores en esfuerzos internacionales. Es importante señalar que diversas opiniones se expresaban en el sentido de evitar crear un almacén de datos propio (dataware house), debido a lo costoso que puede resultar y a la dificultad para sostenerlo en lo que atañe a lo técnico, sobre todo por los volúmenes de información que se manejan. No obstante, fue necesario tomar la decisión de crearlo, porque se encontró que a pesar de que existía información, ella no estaba disponible en la forma en requerida; es decir, con desagrega-ciones para documentar el estado de la infancia.

Fueapartirdeestarealidadquesehizoindispensablecrearun sistema de indicadores desde una perspectiva de derechos de la infancia. Para ello fue necesario reconocer lo que im-plicaba el hecho de que los datos no fueran construidos desde una perspectiva de derechos, pero que aún así era factible apro-vecharlos para obtener una panorámica más cercana a la situación de tales derechos.

Ese ejercicio derivó en el reconocimiento de la importancia de determinar el tipo de fuentes de información que se debían utilizar, privilegiando aquellas que cumplieron los mejores estándares de calidad.

Este proceso estuvo siempre vinculado a la forma en que eran concebi-das las estrategias políticas que se pretendían desarrollar en el futuro: no


se trataba simplemente de realizar un reporte y presentarlo en un evento público, sino que todos y cada uno de los reportes que se realizaran tuvieran intencionalidades políticas específicas.

Desde este marco, compilamos los datos sistemáticos procedentes de fuentes confiables: desde censos hasta encuestas de salud o de juventud y de otras fuen-tes que cumplían con los parámetros internacionales en materia de calidad.

Se contemplaron todas las fuentes confiables, y se incluyeron también los datos no sistemáticos. Se encontró que en ocasiones, aunque existe la infor-mación, no es posible establecer líneas de base sobre las cuales, año por año, o periódicamente, se puedan observar tendencias que reflejen cambios en las condiciones de vida de niños y niñas. Se halló información muy buena, pero no desagregada. Por ejemplo, existía una encuesta nacional sobre violencia que no desagrega la información por estados y, menos aún, por municipios. Esa información no pudo ser utilizada porque se estableció como criterio que todos los datos del sistema de indicadores estuvieran desagregados estado por estado.

Una de las características propias de este proyecto en México es que, aunque de manera incipiente, se ha logrado recoger la voz de de niñas y niños. Cada año se lleva a cabo un pequeño estudio de opinión —que no podría catalogarse siquiera como encuesta— (a veces son grupos focales con niños de distintas regiones, con el fin de que todas las regiones del país estén representadas). En estos escenarios participan otras organizaciones integrantes de la red por los derechos de la infancia, donde se les consulta sobre temas específicos, que después serán desarrollados en cualquiera de los reportes objeto de construc-ción. También se cuenta con un monitoreo de casos a través del seguimiento a denuncias presentadas.

Con la revisión de estudios, ensayos y otros documentos fue posible cons-truir un banco de datos. Toda la información recogida sirve de base para la elaboración de los reportes y para el análisis cualitativo que forma parte de los reportes de La infancia cuenta en México.

La infancia cuenta en México desarrolla un reporte nacional de periodicidad anual, y también reportes regionales y estatales. Los regionales son aquellos que ubican a más de un estado de la República, como La infancia cuenta en la frontera norte. Los estatales son aquellos que hablan de un solo estado en particular. Se tienen, además, reportes específicos por temáticas.

El reporte de La infancia cuenta en México se dividió en tres secciones, ba-sadas en la forma en la que Kidscount organiza los informes: un libro de datos


sistemáticosquemuestrantendenciasdeordennacional(AnnieCaseyFoun-dation, 2009). Posteriormente, una sección de datos desagregados, estado por estado. La tercera parte, que siempre es un ensayo introductorio, aborda temas específicos y permite la utilización de datos menos sistemáticos o de fuentes cualitativas. Algunos de los temas abordados han sido primera infancia e in-versión en infancia.

El libro de datos se organiza en ocho ámbitos denominados dominios, todos ellos referidos a los derechos de la infancia. En el año 2005, con el primer reporte, se creó una línea base a partir de la cual se pueden establecer, año tras año, las tendencias de cada uno de los indicadores en los ámbitos estatal y nacional, lo cual permite, además, hacer comparaciones entre los estados. En el caso de La infancia cuenta en México del año 2007, con motivo del día de consulta general sobre inversión en infancia organizado por el Comité de Derechos del Niño, el ensayo abordó como tema los niveles, contradicciones y sectores en los que se ubica la inversión pública en niños y niñas.

Se ha observado que para efectos de monitoreo es importante desarrollar productos dirigidos a audiencias y propósitos específicos. Por ejemplo, el in-forme alternativo al Comité del año 2004 fue elaborado con la base de datos cuantitativos y cualitativos que hasta ese momento se habían compilado.

También se realiza un seguimiento y difusión de aquellas recomendaciones del Comité de Derechos del Niño que se consideran útiles en todos los ámbitos. Tales recomendaciones las empleamos de manera práctica en los productos y es-trategias de incidencia política porque consideramos que es necesario darles vida, que hay que lograr que el informe no sea solamente un documento general publicado; por el contrario, cada una de las recomendaciones debe estar presente en todo momento y recordar al Estado la obligación que tiene de cumplirlas.

La infancia cuenta nacional tiene como objetivo influir en políticas nacionales a través del monitoreo sistemático. La in-fancia cuenta en fronteras (hemos hecho frontera norte y estamos preparando frontera sur), así como La infancia cuenta estatal, tienen el propósito de incidir en las políticas en los ámbitos regional y local.

Como ya se mencionó, este proyecto surgió ligado a un proceso más amplio que posteriormente fue denominado Creciendo en América del Norte, con el interés de influir en la agenda de los sistemas regionales. Desde esta experiencia se han producido tres reportes sobre la infancia en los tres países: uno de descripción general, otro sobre salud y seguridad y el último sobre economía.


Los datos desagregados regional o localmente son una herramienta poderosa para visibilizar la situación de la infancia en contextos más específicos de los que suelen mostrarse en reportes generales. Por ejemplo, en la frontera norte hemos advertido sistemáticamente los altos niveles de población adolescente que no tiene acceso a educación ni a trabajo, así como preocupantes tasas de mortalidad por asesinato en este grupo —una de las más altas del país—, un número importante de suicidios y de embarazos adolescentes, y un alto nú-mero de adolescentes en centros de detención. En suma, los datos muestran que los estados de dicha región comparten problemáticas comunes, las cuales ameritarían acciones regionales e, incluso, binacionales.

El modelo de incidencia política basada en datos construido por la FaEC

hace énfasis en la diseminación de la información. El objetivo es brindar in-formación a las entidades gubernamentales, a los tomadores de decisión y a los alcaldes, también a organizaciones de la sociedad civil y a organizaciones comunitarias. Uno de los retos es que esta información también sea de interés para niños y niñas, pero esa es una tarea en la que aún no se ha avanzado de manera adecuada.

En cuanto a los reportes estatales, la forma en que se encuentra la infor-mación no permite que todos los indicadores puedan ser desagregados en el contexto municipal, lo que provoca que de los sesenta indicadores que se utilizan con información estatal menos de la mitad (29) se desagreguen en el ámbito municipal. Ello nos ha incentivado a procurar incidir en que la recolección de datos se desagregue por municipios.

El reporte sobre la infancia en Zacatecas, el primer ejercicio de este tipo en el ámbito estatal, surge de una iniciativa entre miembros de la red del Estado, el gobierno local, incluso, de la participación de otras entidades. Allí se ha logrado acceder a información de carácter municipal que nosotros no conocíamos y que el gobierno produjo pero que no estaba utilizando. Así, en Zacatecas hubo un aumentó de indicadores —de aproximadamente 21 se ascendió a 35— gracias a los datos municipales que ofreció el gobierno del estado y las propias organi-zaciones parte de este proyecto.

Nuestra idea consiste en que, además de que esta información sea presentada en seminarios y enviada a audiencias específicas, pueda ser difundida a través de la página web. Buscamos que esta información fortalezca las capacidades de operar de la gente y nos interesa mucho que esta labor se pueda realizar desde una perspectiva de derechos de la infancia.

Basados en lo anterior, hemos venido trabajando, en los estados de la República, en la realización de talleres de capacitación sobre el uso de datos


desde un enfoque de derechos. La perspectiva de diseminación va más allá de distribuir la información; tiene que ver con hacerla accesible, comprensible e, incluso visible, por medio de talleres, eventos o cualquier otro tipo de estrate-gia de capacitación, así como con la ayuda el diseño de materiales de difusión que permitan desarrollar el conocimiento y uso de datos desde el enfoque de derechos.

El libro de datos tiene una capacidad que no ha sido aprovechada de manera suficiente. Desde nuestra perspectiva, este proyecto está en el inicio de una etapa que tiene que ver con el aumento de la capacidad de explotar los datos de forma más estratégica, ya que los tres primeros años de esta experiencia se concentraron fundamentalmente en la producción del reporte y en la difusión del mismo entre las instancias más importantes del ámbito nacional. En la actualidad cobra importancia el desarrollo de estrategias de comunicación que permitan la consolidación de un centro de información no solo en cuanto a lo mediático, sino también para todo tipo de actores políticos y sociales.

Es importante que el efecto que ha tenido el desarrollo de los talleres en el escenario estatal también se logre con las organizaciones locales; que éstas se apropien de la información y se conviertan en actores importantes de la misma, en términos del desarrollo de estrategias de incidencia política más poderosas.

La experiencia mexicana y las diferentes experiencias de la región han evi-denciado la gran importancia que tiene el monitoreo continuo de la situación de los derechos y de la acción del Estado como herramienta para el diseño, formulación y ejecución de políticas públicas, así como para el seguimiento de las mismas por parte de los diferentes actores sociales.

La información es un arma fundamental en la defensa de los derechos de los niños, pues permite saber el grado en que el discurso gubernamental de respeto de derechos se ve reflejado en la garantía efectiva de los mismos.


Bibliografía

AnnieCaseyFoundation.(2009). The 2009 Kids Count Data Book. State profiles of child well-being.Baltimore:AnnieCaseyFoundation.

Ennew, J. (1994). Niños de la calle y niños trabajadores. Una guía de planificación. Lima: Save the Children.

Kamerman, S., Ben-Arieh, A. & Phipps, S. (2009). From Child Welfare to Child Well-Being: An International Perspective on Knowledge in the Service of Policy Making (Children’s Well-being: Indicators and Research).NuevaYork:SpringerSciense+Business Media.

Red por los Derechos de la Infancia en México. (2008). La infancia cuenta en México 2008. México: Red por los Derechos de la infancia.

Red por los Derechos de la Infancia en México. (2009). La infancia cuenta en México 2009: Las niñas mexicanas, una población altamente discriminada. México: Red por los Derechos de la infancia.

segunda Parte

Reflexiones sobre la práctica

Realizaciones y desafíos

El Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia -odna-, es un organismo no gubernamental sin ánimo de lucro, conformado por un Consejo de Ciudadanos y una Secretaría Técnica. El Consejo está compuesto por veinte líderes del país que fueron convocados en el año 2000 por Unicef, dada la pre-misa de que Ecuador, para ese momento, era un país que padecía debilidad institucional y problemas para empoderar el tema de lo social. La composición del grupo ciudadano retrata la diversidad del país a través de la presencia de líderes sociales, políticos, indígenas, banqueros, artistas, rectores de universidades, empresarios, jóvenes progresistas, trabajadores de derechos humanos y obispos. Todos ellos y ellas, personas emblemáticas que gozan de reconocimiento social.

Estos ciudadanos —que para ese momento no tenían antecedentes como activistas a favor de la niñez y la adolescen-cia— debieron aprender a concertar sus diversas posiciones ideológicas, procedencias profesionales y geográficas, y, sobre todo, superar la noción, común en toda la sociedad, de que los niños y las niñas son un problema que adquiere vigencia en Navidad o en los días del niño, y que la solución para enfrentar su situación es desarrollar algunas actividades puntuales centradas en los más pobres. Este grupo transitó de una concepción asistencialista de la niñez y la adolescencia, hacia el enfoque de derechos en la política pública.

Reflexiones sobre la experiencia del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescenciadel Ecuador

MarGarIta VElasCo aBad

| 75 |

Varios elementos facilitaron la conformación y consolidación del Observa-torio. Uno de ellos fue el contexto favorable que logró el movimiento a favor de la niñez y la adolescencia. Su trabajo sostenido durante veinte años se vio reflejado en los avances en el marco legal de la niñez, tanto en la Constitución ecuatoriana de 1998, como en la del 2008. Este marco legal permitió integrar la noción del niño y la niña como sujetos de derechos y cambiar las pautas sobre participación, al ofrecer mayores oportunidades a la sociedad civil para incidir en la formulación y monitoreo de la política pública.

El Observatorio comprendió con prontitud que la única manera de que su voz fuera escuchada era mediante la formulación de exigencias que se acom-pañaran con datos que evidenciaran la situación sobre la que alertaban. Esta expectativaencontróecoenelMinisteriodeFinanzas,alcualleparecíacohe-rente la exigencia del Observatorio para incluir partidas en los presupuestos a favor de los niños y las niñas, y a la vez contar con información que demostrara el impacto de las inversiones.

El modelo de acción del Observatorio en sus primeros seis años fue la veeduría e incidencia de ciudadanos con gran liderazgo, con el respaldo de un fuerte equipo técnico que influía, a través de sus datos, en los espacios deci-sorios,enunprocesoapoyadoporUnicefylaFundaciónObservatorioSocialdel Ecuador. El Observatorio se constituyó en una suerte de mediador entre el Estado y la sociedad civil, que además de la información, empleó como estra-tegia fundamental la comunicación. Para cumplir esta doble función se crearon índices de cumplimiento atinentes a los derechos que permitieron monitorear y comunicar cómo se encontraban los niños, niñas y adolescentes ecuatorianos con la intención, a la vez, de que a partir de tales índices se activara un sistema de alarma y se realizaran análisis técnicos más profundos.

El tema de los niños y las niñas no era prioritario; no había sido un tema de reflexión exhaustiva por parte de las instancias estatales ni de los medios de comunicación, tampoco había sido objeto de estudio en los espacios académicos. Por tal razón, se desarrolló un componente comunicacional a través del diseño y ejecución de estrategias de educación hacia los medios masivos, con el fin de que se modificara la visión que ellos tenían sobre la niñez. Por otro lado, el artículo 7 de la Constitución ecuatoriana del 2008 promulga que cualquier ciudadano o ciudadana puede exigir ser vigilante de las acciones del Estado. El Observatorio retomó la letra de la Constitución para hacerla realidad.

Estas acciones permitieron comprender que, si bien no existen recetas ni modelos únicos para la vigilancia social, la reflexión debe partir de un marco conceptual y ético claramente definido. Para el Observatorio, el punto de análisis lo constituyen la Convención de los Derechos del Niño y el Código de

ReFLexiones sobre La Práctica| 76 |

Niñez y Adolescencia. Los dos documentos reflejan lo que la sociedad quiere y se compromete a hacer en favor de niños, niñas y adolescentes.

La vigilancia social es una forma de defender los derechos de la ciudadanía. No se trata de una vigilancia contestataria dedicada a la crítica de las iniciativas estatales, sino que busca movilizar y proyectarse a las instituciones del Estado, e incidir en su transformación a favor de los derechos de los ciudadanos.

El Observatorio tiene dos objetivos estratégicos: velar por el cumplimiento universal y sin exclusiones de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y construir una sociedad equitativa y participativa. Nos referimos, para el caso de Ecuador, a los derechos de 3.800.000 niños, niñas y adolescentes. Divulgar el total de esta población es una estrategia que empleamos cada vez que visitamos una localidad, con el fin de que se visibilice cuál es el campo de acción de cada una de las intervenciones del Estado y de la sociedad.

Para el logro de los mencionados objetivos, el Observatorio se plantea cuatro acciones: 1. vigilar el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia a través de una estrategia comunicacional que puede ser utilizada incluso por ni-ños, niñas y adolescentes; 2. facilitar procesos para la formulación de las políticas y la asignación de recursos a favor de la niñez y la adolescencia, para lo cual los indicadores y los datos tienen que servir como herramientas; 3. abogar ante las instituciones públicas y privadas por el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia; y 4. promover la educación de todos los ecuatorianos y ecuato-rianas sobre el ejercicio de los derechos de la niñez y adolescencia.

Como fruto de la alianza entre los medios de comunicación y el Ob-servatorio hemos logrado convertir esto último en un referente de información sobre cualquier aspecto de la situación de la niñez del que se desee dar cuenta.

Con el uso sistemático de la información por parte del Observatorio y su consecuente aparición en los medios de comunicación, se evidencia la importancia de que la sociedad civil acceda a la información que produce el Instituto Nacio-nal de Estadística para hacer seguimiento al cumplimiento de derechos, lo cual representa un valor agregado del trabajo que realiza esta institución. Inicialmente, el Observatorio se veía obligado a comprar los datos, puesto que era la única forma de llegar a ellos.

Una de las primeras medidas que tomó el gobierno de Rafael Correa, en cumplimiento de la Constitución, fue declarar la información como un derecho del ciudadano y, por ende, de acceso público. Como resultado, todas las bases de datos de las que disponía el gobierno fueron puestas a disposición del público a través de la página web.

| 77 |reFLexiones sobre La exPeriencia deL observatorio de Los derecHos de La niñez...

Con respecto a la presentación de los datos, se acogió favorablemente la sugerencia del Observatorio frente a la necesidad de que la información fuese incluida en bases de datos generales, de manera que cualquier ciudadano pu-diese consultarla y procesarla.

Otro propósito del Observatorio fue profundizar en ciertas áreas en las que los índices de cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia nos alertaban. Por ejemplo qué sucedía con la adolescencia de la frontera norte del país, o con la migración de niñas y niños colombianos en situación de refugio, o qué ocurre con las desigualdades e inequidades de nuestras niñas y niños indígenas y afro. Es decir, llamar la atención, a través de las evidencias, sobre todo de aquellas que configuraran la exclusión de niños y niñas. Esto nos ha permitido explicar con mayor profundidad cuáles son las causas de las diferencias en los índices de cumplimiento de los derechos.

Los resultados de las investigaciones que realiza el Observatorio son entrega-dos públicamente al Estado para comprometerlo en la formulación de políticas. De igual manera, los indicadores derivados del trabajo del observatorio están en el sistema de información nacional, denominado Sistema integrado de indicadores sociales del Ecuador, sIIsE.

El trabajo del Observatorio se ha desarrollado de acuerdo con tres frentes:

1. Monitoreo de los derechos con el índice de cumplimiento de los mismos, desde el año 2002 hasta la actualidad.

2. Desarrollo de investigaciones para alertar sobre situaciones emergentes y no visibilizadas.

3. Diseño e implementación de un método de vigilancia de la política pública, especialmente de políticas públicas específicas.

El índice de cumplimiento de los derechos es una medida que permite calificar el desempeño de las provincias del país. En un principio, la idea era que tuviese periodicidad anual, pero la producción de la información —tanto la del Estado como la privada— no siempre se realiza en este lapso de tiem-po. El índice ha logrado generar preocupación por parte de los prefectos y alcaldes respecto de si cumplen su responsabilidad en lo atinente a derechos y qué hacer para lograrlo. La calificación del desempeño permite demostrar las desigualdades que afectan a la niñez en el ámbito nacional y en los distintos espacios geográficos.

El índice está compuesto por tres subíndices, los cuales, a su vez, integran diferentes indicadores que miden el derecho a la supervivencia, al desarrollo,


DerechoIndicador

socialDefinición Fuente primaria de datos

A vivir Mortalidad en la niñez

Número de muertes de niños/as de hasta 59 meses cumplidos, en relación con cada mil nacidos.

INEC, estadísticas vitales, nacimientos y defunciones

A crecer saludablemente

Desnutrición crónica

% de niños/as menores de cinco años que muestran diferencias significativas de talla respecto a los otros/as de su edad.

INEC, encuestasde hogares

A desarrollar la inteligencia

(1) Madres sin educación;

(2) Inasistencia a educación preescolar

1) % de mujeres analfabetas (15 a 49 años);

2) % de niños/as de 4 y 5 años no matriculados en preescolar.

(1) INEC, censo de población, encuestas de hogares.

(2) Ministerio de Educación, Sistema de Estadísticas Educativas

a la protección y a la participación. La selección de tales derechos resultó bastante difícil, pues corríamos el riesgo de ser catalogados como “reduccio-nistas”, aunque el objetivo no fuera este, sino el de desarrollar unas medidas comprensibles y aplicables.

El primer índice, Idn-1, abarca el primer momento del ciclo vital que va de cero a cinco años; el segundo índice, Idn-2 da cuenta sobre lo que pasa con los niños y niñas en edad escolar de 6 a 11 años; y el tercer índice, Idn-3 hace lo propio con los y las adolescentes de 12 a 17 años. Cada uno se compone de tres datos sobre los derechos que reflejan responsabilidades sociales urgentes y prioritarias.

Por su parte, cada uno de los derechos analizados se refleja en un indicador. Las definiciones de los indicadores, así como las fuentes de datos primarios son las mismas que emplea el sistema estadístico nacional e internacional. Este proceso se facilitó gracias a que, desde el año 1999, Unicef promovió una política de cambio en los sistemas de información de Ecuador con el fin de que se recogieran y procesaran datos sobre la niñez y la adolescencia.

A manera de ejemplo, a continuación se presentan los indicadores que constituyen el índice de los menores de 6 años:

Componentes IDN-1


El valor del índice se calcula en una escala de uno a diez, por asociación con la escala de calificaciones del sistema escolar. Diez es la mejor nota. Quien obtiene menos de siete, tiene un rendimiento regular y debe mejorar. Una nota inferior a cinco es deficiente. Luego de 5 años de trabajo, se ha logrado superar el índice de 3,9 que arrojaban los indicadores referidos a la primera infancia. En la actualidad este índice registra un valor de 6,5 sobre 10. Tal incremento en el índice responde a la disminución de la mortalidad de la niñez (de 8.000 niños y niñas muertos en el año 2002, en la primera medición, a 4.000 en 2008). Un comportamiento similar se presentó con la desnutrición crónica (que cayó del 34% al 18%) y con el analfabetismo de las mujeres. Así las cosas, la mejoría sustancial se reflejó en la disminución de la pobreza.

En cuanto al índice de cumplimiento de los derechos de la niñez entre 6 y 11 años, se registra una evolución lenta. La primera medición del 2002, con un valor de 3.8, presentó un ligero incremento a 4.5 en 2008. Si se observan los indicadores que componen este índice, se tiene que el maltrato que infli-gen padres y madres a los hijos e hijas no varía. El cómo crían las familias a sus hijos e hijas y la relación adulto-niño/a es un tema que atañe tanto a la sociedad como al Estado. El desafío está en cambiar comportamientos sociales que se perpetúan a través de la escuela y las diversas instituciones. Los demás indicadores que componen este índice evidencian que el 35% de los padres no comparte el tiempo libre con sus hijos/as y que el 22% de los niños y niñas abandonan la escuela al terminar la primaria.

En el grupo de los adolescentes la mejoría es aún menor, pues hubo un incremento de 0.5 en el índice (de 4,2 a 4,7). Los datos de los indicadores que lo componen son preocupantes: el 45% de las causas de muerte de los y las adolescentes están asociadas a la violencia (suicidio, homicidio, accidentes), el 9% de las adolescentes son madres y el 35% de las y los adolescentes no accede a la secundaria.

Todo lo anterior no tiene como único objetivo evidenciar cifras, sino profundizar en los impactos. No se trata simplemente de un sistema de alerta que activa una luz roja, sino de convocar a la sociedad y al Estado a que re-flexionen sobre los resultados de lo medido. Todas las acciones realizadas por el Observatorio han pretendido facilitar la formulación de políticas públicas de amplia injerencia para enfrentar los problemas de la niñez y la adolescencia. Los resultados que ha arrojado el segundo frente de trabajo, la investigación, han sido presentados ante el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia y ante diferentes ministerios, planteándoles la necesidad de definir políticas.

La tercera y última área de acción del Observatorio, la veeduría a las políticas públicas específicas, se derivó de la alerta realizada a propósito del


estancamiento en el descenso de la mortalidad neonatal. Un elemento impor-tante para adquirir injerencia en las políticas públicas específicas fue la misión que el Ministerio de Salud encomendó al Observatorio: realizar la veeduría de la política de reducción de la mortalidad neonatal. Esta coyuntura obligó al equipo del Observatorio a crear, con la participación del Estado, instrumentos de seguimiento a la mortalidad neonatal y otras herramientas que, desde la ciudadanía, permitieran monitorear los servicios de neonatología y sugerir ac-ciones para su mejoramiento, así como hacer seguimiento de los compromisos acordados.

En este escenario, el Observatorio ha definido cuatro estrategias de trabajo que operan hasta la actualidad:

1. Fortalecerelsistemadeproteccióndelaniñez,lideradoporelConsejoNacional de la Niñez y Adolescencia, a través del despliegue de acciones simultáneas en los ámbitos nacional y local.

2. Generar información propia para apoyar la vigilancia ciudadana. Cuando el Estado no genera información, el Observatorio la produce.

3. Establecer alianzas con diferentes actores (estatales, locales y sociales) incluidos, por ejemplo, los ministerios y los representantes de otras propuestas de participación ciudadana como la del Contrato social por la educación.

4. Desarrollar vínculos con los medios de comunicación; capacitar a los comunicadores para que sepan interpretar adecuada-mente los datos y comprendan el enfoque de derechos. Cabe señalar que es a través de las reuniones con los medios que el Observatorio difunde sus hallazgos.

Los resultados del accionar del Observatorio en el transcurso de sus primeros seis años (2002-2008) se pueden apreciar en diversas publicaciones: veintidós boletines provinciales sobre el índice de cumplimiento de derechos; nueve boletines sobre índices nacionales; seis boletines sobre cantones específicos; tres boletines de la serie Alerta; dos libros sobre la situación de la niñez y tres sobre situaciones críticas de la niñez: Ser adolescente en la frontera norte, Cañar: niñez y migración, y Niñez esmeraldeña: retrato de la diversidad.

De igual manera, el Observatorio ha desarrollado una importante labor de capacitación para fortalecer las habilidades técnicas de actores nacionales tales como el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, y de actores


locales como los funcionarios de veinticuatro alcaldías, específicamente en el uso de la información para la formulación y seguimiento de las políticas de niñez y adolescencia.

El resultado más importante de la experiencia del Observatorio fue contri-buir a que se materializara el artículo 95 de la Constitución, según el cual la participación ciudadana en todos los asuntos de interés público es un derecho para cuyo ejercicio es necesario organizar, desde la ciudadanía, instancias como veedurías, observatorios, etc.

Dentro de los desafíos que se plantea el Observatorio hacia el futuro cercano están: a) producir información con una periodicidad definida, b) enfocar la in-formación hacia los cambios políticos, c) garantizar la sostenibilidad económica y d) lograr una participación más activa por parte de los líderes que integran nuestro Consejo nacional.

El monitoreo en el ámbito provincial y municipal

Para ilustrar la experiencia del monitoreo en provincias y municipios conviene utilizar una anécdota: Avelina Morocho, alcaldesa de Suscal en la provincia del Azuay, al sur del país, recibió un informe del Observatorio en el que se demostraba que el 56% de los hogares de su comunidad maltrataba físicamen-te a los niños y niñas. Al año siguiente, el Observatorio hizo presencia en la alcaldía para hacer seguimiento a tal circunstancia. La alcaldesa explicó que una de las causas del maltrato era la inexistencia de un sistema de acueducto en el municipio, pues los niños eran castigados con frecuencia por regar el agua que debían transportar desde la llave comunitaria hasta sus casas. Ese porcentaje disminuyó cuando se construyó un sistema de distribución de agua en las viviendas. Esta anécdota da cuenta de dos cosas: por un lado cómo la información en el ámbito local cobra un particular sentido, y por otro, que el enfoque de derechos se adapta a las peculiaridades de la vida.

Ecuador es un país descentralizado —al igual que la gran mayoría de países latinoamericanos— en el que los municipios son las entidades administrativas más pequeñas. Los municipios son los responsables de invertir los recursos en las comunidades y tienen, por tanto, la posibilidad de promover en las familias, escuelas y comunidades los cambios necesarios para implantar una cultura protectora de los derechos, así como de crear un ambiente propicio para el crecimiento y desarrollo de niños, niñas y adolescentes.

Por ejemplo, en el sector educativo, en los últimos cincuenta años, aumentó paulatinamente la cobertura en educación primaria hasta llegar al 96%, gracias a que todos los gobiernos locales del país le apostaron a esta meta. El trabajo


en los núcleos mínimos de organización de la sociedad, como es el caso de los municipios, es fundamental para garantizar el éxito de la política pública y, en el caso que nos convoca, para aquella dirigida al cumplimiento efectivo de los derechos de niños, niñas y adolescentes.

Otra potencialidad de los gobiernos locales es su capacidad para enfrentar las desigualdades que sufren miles de niños y niñas en nuestro país en materia de inclusión. Las alcaldías municipales están llamadas a divulgar las necesida-des, plantear cambios en las acciones que se ejecutan y negociar los recursos necesarios para el beneficio de niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, un problema para ello es la poca atención que presta el Estado a las demandas originadas desde lo local. En Ecuador hay doscientos diecinueve municipios con distintos grados de autonomía; 26 de ellos son dirigidos por indígenas, quienes han posicionado nuevas visiones. A pesar de las diferencias, muchos de estos municipios han avanzado en el camino del cumplimiento de los derechos.

Este avance está relacionado con el cambio que ha tenido lugar en los últimos años con respecto a la valoración de lo que se considera como una buena gestión de los gobiernos locales. Antes, la construcción de aceras, de parques y zonas arborizadas era el centro de la evaluación. En los años re-cientes, los alcaldes y alcaldesas han ido transformándose de constructores de infraestructura, a gestores de desarrollo humano. El reto es lograr que todos los gobiernos locales asuman el desarrollo humano como perspectiva de acción en sus municipios. Esta transformación requiere cambios en la esfera política, especialmente en la política general de cumplimiento de derechos por parte de la sociedad en su conjunto. Para ello ha sido muy útil hacer visible la situación de los niños, niñas y adolescentes.

El papel de los concejos cantonales

Teniendo en cuenta que las políticas locales no han sido concebidas de acuerdo con el enfoque de derechos, los gobiernos locales deben asumir un papel protagónico en la protección de los derechos de la niñez y de la adolescencia, y enfrentar el desafío que tal cambio implica. En el caso de Ecuador, se tiene una serie de oportunidades para lograrlo.

La primera, contar con un movimiento que comienza en los años ochenta y que tiene ya más de veinticinco años. La segunda, que el movimiento ha logrado que el país tenga un Código de la niñez y la adolescencia (Ley # 100, publicada en Registro Oficial 737 de 3 de enero del 2003 y vigente desde el 3 de julio de ese


mismo año), con el cual se crea una herramienta para los gobiernos locales: el Sistema nacional descentralizado de protección integral de la niñez y adolescencia. El adecuado funcionamiento del Sistema implica construir Concejos cantonales de niñez y adolescencia en cada uno de los doscientos diecinueve municipios. El Concejo Cantonal es un organismo presidido por el alcalde municipal, encargado de velar por la construcción y desarrollo de políticas públicas en el escenario local. La composición de los concejos cantonales es equitativa: 50% de representación de la sociedad civil y el mismo porcentaje para el Estado.Hastalafecha,doscientosmunicipiosyahanorganizadosusconcejoscantonales.

Cada concejo cantonal cuenta con un secretario técnico, encargado de movilizar al alcalde y a la sociedad civil para la elaboración de planes y accio-nes en favor de niños, niñas y adolescentes. En cada comunidad las familias, además, pueden organizar defensorías comunitarias de derechos.

El Código es un instrumento esencial para el diseño de las políticas sociales con enfoque de derechos, en tanto que retoma la Convención y la adapta a las especificidades del país. Contempla cuatro ejes de derechos: a la super-vivencia, al desarrollo, a la protección especial y a la participación de niños, niñas y adolescentes.

Uno de los mandatos del Código de la niñez y adolescencia ecuatoriano es la construcción del Sistema nacional descentralizado de protección integral a la niñez y adolescencia. Este sistema integra diferentes niveles de vigilancia y garantía de los derechos de la niñez y adolescencia. Tiene presencia local a través de los concejos cantonales de niñez y adolescencia liderados por los alcaldes en cada uno de los municipios del país. Tiene una Junta Protectora de Derechos y debe organizar las defensorías comunitarias, instancias nucleares de la socie-dad civil. Este sistema funciona liderado por el Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia, y está presidido por el Ministro de Inclusión Social e integrado porrepresentantesdelosministeriosdelFrenteSocialydelaSociedadCivil;sin embargo, estos últimos son elegidos por votación.

De esta manera, los concejos cantonales de la niñez se convierten en el espacio local de mayor interrelación entre los ciudadanos y el Estado. En esta instancia es posible construir una agenda de política pública local que recoja el Plan Decenal de Niñez y Adolescencia —formulado en el año 2005 por el Esta-do y la sociedad civil, cuya vigencia como política de Estado abarca hasta el año 2015— que se ajuste a las especificidades de los diferentes municipios. El gobierno del presidente Rafael Correa, que asumió el poder en 2006, recogió 29 de los 52 objetivos de esta agenda nacional de política pública.


El Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia definió que uno de los retos de cada municipio ecuatoriano con sus niños y niñas era que, liderados por los concejos cantonales de niñez y adolescencia, construyeran agendas sociales coherentes con la agenda nacional. Ante la inexistencia de datos locales, y solo a partir de los promedios nacionales —que ocultan la desigualdad—, se convoca a los actores locales, precisamente, a construir datos desagregados, descubrir las desigualdades y a construir propuestas de solución.

En la actualidad, ciento cincuenta municipios cuentan con su Concejo cantonal de niñez y adolescencia, de los cuales cuarenta y cuatro, motivados por los representantes de la sociedad civil local y por los secretarios ejecutivos de los concejos, iniciaron la gestión del acceso a la información y solicitaron al Observatorio el levantamiento de las líneas base.

Sobre tal solicitud, la oportunidad técnica fue convertida en una oportuni-dad política. Los concejos cantonales, por lo general, acostumbraban invertir dinero en acciones de tipo asistencialista, más que en aquellas inspiradas en el enfoque de derechos. De esta manera, los concejos cantonales se vieron obli-gados a desembolsar recursos para adquirir la información y, por otro lado, los datos les llevaron a reflexionar sobre la importancia del enfoque de derechos y la situación concreta de los mismos en sus localidades, así como a formular acciones dirigidas a su cumplimiento.

A través de la capacitación que realizó el Observatorio al equipo técnico del Consejo nacional de la niñez y adolescencia se logró, además de levantar la información, hacer viable el uso de los datos para la formulación y posterior monitoreo de la política local para los niños, niñas y adolescentes. Las comunidades que participaron en la formu-lación de los planes locales se convirtieron en las veedoras de la gestión de alcaldes y alcaldesas frente al cumplimiento de los compromisos adquiridos.

Las acciones llevadas a cabo por el Observatorio de los derechos de la niñez y adolescencia no habrían sido posibles sin la existencia, desde 1997, de un sistema de información armadoporelFrenteSocialyquesedenominaSistema de indicadores sociales del Ecuador, sIIsE, uno de cuyos subsistemas es el sIñIñE. Este último —creado en el 2000— compila información desde el enfoque de derechos sobre la situación de la niñez y adolescencia. En la actualidad, este sistema incluye una unidad denominada Observatorio de los derechos de los niños, en el que se encuentra el resultado de los estudios del Observatorio y su concepción sobre los indicadores de la vigilancia ciudadana.


La situación de la información

En lo que concierne a la generación de información específica para niñez y adolescencia, en Ecuador se han realizado dos encuestas de carácter nacional: la primera en el año 2000 y la segunda en el año 2004. No obstante, hay datos específicos sobre la niñez y la adolescencia que no pueden ser medidos ni es-tudiados por el sistema oficial.

Las principales dificultades que presentan los sistemas de información son:

1. No reportan datos desagregados por municipio.

2. No contemplan información sobre todos los aspectos de la vida de los niños, niñas y adolescentes en relación con el respeto de sus derechos, por lo que es necesario complementar con investigaciones específicas en temas como abuso sexual, trabajo infantil, trata de niños y niñas, migración y su impacto en la niñez.

3. No están diseñados para monitorear las políticas públicas.

4. La información es costosa y escasa, especialmente aquella referida a los Cantones —que solo es posible conseguir a través de los censos que se realizan cada decenio—.

Es necesario que los estados se convenzan de la necesidad de invertir en el levantamiento de la información y en generar acciones que permitan que la gente la entienda y se apropie de ella, que comprenda qué significa cada dato, qué representa y qué utilidad tiene en términos de la distribución de recursos para mejorar la situación de la niñez y adolescencia; esto va mediado por pro-cesos de capacitación.

Para concluir, a continuación se presenta un ejemplo de las estrategias de operación del Observatorio, particularmente en el cantón Esmeraldas:

Además de captar y difundir información sobre lo que allí ocurre, el equipo del Observatorio se propuso detectar las diferencias en el cumplimiento de los derechos de niños y niñas afro y no afro. La única forma de evidenciar la desigualdad según la etnia es producir información coherente con este tipo de desagregación. Se generó tal información a través de una encuesta local, en la que participó la gente del cantón Esmeraldas. Una vez procesada, el alcalde fue convocado por la Secretaria Técnica del Consejo a la reunión de presentación de los resultados, a la que también concurrieron las organizaciones barriales, las organizaciones de mujeres, funcionarios del sector público y los adolescentes que integran el Consejo Consultivo de Niñez y Adolescencia. En tal espacio se analizó cada uno de los 29 indicadores investigados, desagregados por etnia.


Como resultado del proceso, se construyó la agenda social. Con este ejemplo se constata cómo la información es una herramienta que, además de poner de manifiesto la situación del cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia, estimula la participación efectiva de los ciudadanos en la construcción de evidencias y en su uso como generadora de alertas y testimonio de compromisos.

Esa es una de las tantas lecciones aprendidas en el transcurso de estos años de trabajo a favor del cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia desde el espacio de la sociedad civil.


La estrategia Hechos y Derechos,delInstitutoColombianodeBienestarFamiliar(en adelante ICBF), ha logrado articular intereses y convocar organizacio-

nes públicas, privadas y de cooperación internacional con el único objetivo de colaborar y participar efectivamente, con un sentido ético y político, en las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes de Colombia. Esta estrategia, además, ha evitado la tendencia hacia protagonismos institucionales y la defensa de intereses particulares, que son problemas que aquejan a quienes ejecutamos políticas públicas. El presente texto parte de la presentación de la estrategia Hechos y Derechos y de un análisis acerca de la forma en que ella comienza a constituirse en un vehículo de gestión de laspolíticaspúblicasdeinfanciayadolescencia.Finalmente,se plantean algunas observaciones sobre cómo se proyecta la realización de su evaluación y seguimiento.

La estrategia Hechos y Derechos es una herramienta que surge como respuesta a un gran metaobjetivo compartido por las entidades encargadas del ciclo de las políticas pú-blicas: mejorar las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes del país. Los objetivos fundamentales de la estrategia son impulsar la acción coordinada de la totalidad del Estado colombiano, sumar esfuerzos para lograr el fortalecimiento de las capacidades de todas las entidades territoriales, y desarrollar el control y la evaluación en los resultados de la gestión pública frente a asuntos de infancia, adolescencia y juventud.

La iniciativa comienza con la denominación Municipios y departamentos por la infancia y adolescencia, con el propósito de obtener conocimiento sobre el

La estrategia Hechos y Derechos

Martha IsaBEl arIza lóPEz

| 89 |

grado de inclusión de la infancia y la adolescencia en los planes de desarrollo del ámbito municipal y departamental.

El despliegue de esta iniciativa respondió a dos razones: en primer lugar a que la planeación es el momento en el que se evidencian los propósitos frente a la garantía y restitución de los derechos de la población en los territorios. En segunda instancia, porque es en tal fase cuando se establece la voluntad política nacional y territorial de los mandatarios y del conjunto del Estado colombiano para que los niños, las niñas y los adolescentes sean vistos como prioritarios de toda la acción pública —que es una de las tesis orientadoras del trabajo que se realiza desde la estrategia—. En tal sentido, surge con base en un marco ético, filosófico y conceptual proporcionado por la Constitución Política de Colombia y como una posibilidad de realizar seguimiento y evaluación permanente al mejora-miento de las condiciones y calidad de vida de nuestros niños y niñas.

Así mismo, la estrategia parte del principio de la corresponsabilidad señalado en la Constitución, que establece que la familia, la comunidad y el Estado tienen obligaciones concurrentes, simultáneas e interrelacionadas, frente a la garantía de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el país. Desde este enfoque, Hechos y Derechos pretende hacer énfasis en las responsabilidades de la sociedad civil organizada, del sector privado y de los medios de comunicación, para au-mentar paulatinamente el número de actores que se unen a este ejercicio de corresponsabilidad. En adición, se busca la articulación, la complementariedad y la generación de sinergias, fundamentalmente en los aspectos programáticos y reglamentarios.

Momentos de la estrategia

A continuación se realiza un breve recorrido cronológico por los diferentes momentos que ha atravesado la estrategia en su propósito de convocar a los diversos actores, y, de esta manera, alcanzar su estado actual.

La estrategia surgió en el año 2004 gracias a dos instancias que tenían un propósito común: Unicef —entidad de cooperación internacional— y la Pro-curaduría General de la Nación —encargada de la vigilancia y el control a la gestión pública—. La iniciativa partió de una preocupación de la Procuraduría por evidenciar los compromisos reales de los gobiernos territoriales frente a la niñez colombiana, razón por la cual propuso centrar la mirada en el alcance de las decisiones políticas de los mandatarios locales, y hacer seguimiento a las evidencias y resultados de sus propuestas.

Con este interés se identificó un actor que goza de una clara presencia y un importante componente de cooperación técnica desde el escenario inter-


nacional: Unicef. Posteriormente, el ICBF, como ente coordinador del Sistema NacionaldeBienestarFamiliar,seuniócondesarrollostécnicosalaestrategia,al igualque laVicepresidenciade laRepúblicay laFederaciónNacionaldeDepartamentos. Sin embargo, aunque estas son las entidades fundadoras de la estrategia, poco a poco se han sumado otras del orden internacional, nacional y territorial (municipios, distritos y departamentos).

En el primer año de la estrategia (2004), las acciones consistieron en capaci-taciones sobre el tema de política pública, problemática que surgía con mucha fuerza en aquel momento. Conceptualmente, se presentó un esfuerzo por parte de las entidades para fortalecerse frente a dicho asunto, al tiempo que se fue configurando la propuesta de incluirlo en los planes de desarrollo.

Para el año 2005 se presentó un importante resultado, fruto de la lectura de todos los planes de desarrollo del país (alrededor de 1.000, entre departamentales y municipales). A partir de este ejercicio se observa que el tema de la infancia y la adolescencia estaba presente en algunos de los documentos analizados, pero no era lo suficientemente importante desde el punto de vista de la planeación. Esto se debió a que la planeación que se realiza en el país obedece al criterio sectorial, no al poblacional. En este sentido, se dio inicio a la generación de una propuesta consistente, que permitiera articular los sectores encargados de pautar la planeación y los recursos que cada departamento destina a las distintas poblaciones etarias.

De este modo, se dio origen a un proceso de sensibilización dirigido a todos los actores políticos, con el fin de ajustar, en términos de temas y en esfuerzos, el ejercicio de su inclusión en los planes de desarrollo. Es así como, para el año 2006, la estrategia comenzó a tener incidencia en instrumentos normativos y técnicos.

Durante el año 2007 se trabajó con énfasis en el impulso de la sostenibilidad política de las acciones realizadas, debido, en esencia, al inicio del proceso electoral, por cuanto implicaba el cambio de mandatarios locales, y, en consecuencia, la repetición del ciclo de formación emprendido con anterioridad. Para ese mo-mento, el reto consistió en buscar una estrategia técnica y metodológica que hiciera posible posicionar el tema de infancia y adolescencia en los nuevos planes de desarrollo y, además, generar una movilización social en torno a la garantía y restablecimiento de derechos, para asegurar el compromiso político.

En el año 2008 —inicio de las nuevas administraciones— la estrategia se ubicó en el ciclo de planeación de la política pública. El trabajo se centró en brindar asesoría técnica a los equipos territoriales en la construcción de diag-

| 91 |La estrategia HecHos y derecHos

nósticos situacionales de los derechos y, a partir de sus resultados, establecer las prioridades, estrategias y presupuestos que se destinarían a infancia, ado-lescencia y juventud.

Es importante aclarar que la estrategia Hechos y Derechos está inscrita en la lógica de gestión de lo territorial, y por ello su ejecución está orientada a resultados; sus propuestas estratégicas deben responder a tal racionalidad y los planteamientos que de ella emanen deben tener asidero en el espacio territorial —en tanto que en el territorio es el lugar en el que transcurren las vidas de los niños y las niñas.

En este sentido, es posible señalar dos incidencias de la estrategia en el ámbito nacional. La primera, lograr que el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado comunitario: desarrollo para todos, estableciera el impulso de la estrategia Hechos y Derechos en todos los departamentos y municipios del país. La segunda, que ella se ubicara como una posibilidad de hacer seguimiento a la gestión pública y al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Mile-nio, a través de indicadores que dieran cuenta de las condiciones de vida de la infancia en Colombia.

Código de la Infancia y la Adolescencia

Haciafinalesdelaño2006,aunqueconunaconcreciónjurídicaenel2007,surgela Ley 1098 de 2006, el Código de la Infancia y la Adolescencia. Esta Ley fue el resultado de un intenso trabajo de acompañamiento técnico y político para que Colombia entrara en consonancia con lo que estaba ocurriendo en todo el resto del continente latinoamericano: la adopción de una lectura diferente de la ley que trascendiera de una intervención estatal limitada a situaciones irregulares y de carencia a favor de algunos pocos, a una ley que proclamara la garantía de derechos para la totalidad de los colombianos menores de 18 años (15.5 millones, aproximadamente).

Si bien desde la Constitución se promulga el principio de corresponsabilidad —recogido en el Código del Menor—, el Código de la Infancia y la Adolescencia señala que existen también unos corresponsables que deben actuar interde-pendientemente, al tiempo que concurrir para hacer efectiva la garantía de los derechos. Así mismo, allí se establece que el Estado es el garante del derecho, por lo que deja de tener una competencia de carácter subsidiario y pasa a ordenar y liderar la garantía de los derechos.

Otro elemento fundamental que caracteriza la concreción jurídica del código es que plantea un claro enfoque de derechos, por cuanto señala la universalidad,


la interrelación y la exigibilidad de los derechos para la totalidad de niños, niñas y adolescentes del país. En general, en el Código se establecen las disposiciones relacionadas con la financiación, la política social, el enfoque poblacional para la población menor de edad, y la perspectiva territorial para que los gobiernos locales estén más cerca de la gente.

El Código de la Infancia y la Adolescencia consta de tres libros. En el pri-mero de ellos se esboza el escenario de la protección integral a los niños, niñas y adolescentes. En el segundo se señalan los aspectos que tienen que ver con el sistema de responsabilidad penal para adolescentes. El tercero hace referencia a laspolíticaspúblicas,elSistemaNacionaldeBienestarFamiliarylavigilanciayel control que tales temas demandan.

En ese sentido, la existencia de este tercer libro se fundamenta en que no es suficiente un planteamiento de protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes sin un asidero en las políticas públicas. En otras palabras, no basta con un código; también es necesario plantear una propuesta de gestión del mismo. Como es de dominio público, las leyes se deben gestionar y tutelar para que sea posible obtener resultados positivos, y dicha gestión se realiza desde la política pública. Por tanto, el tercer libro fija las directrices para el diseño, la ejecución y la evaluación de la política pública, establece su responsabilidad indelegable en el Presidente, gobernadores y alcaldes, y señala que su incumplimiento será sancionado como causal de mala conducta.

En el momento en que se hace necesario tomar una decisión política acerca de la aplicación de la Ley de la Infancia y la Adolescencia y de las estrategias a través de las cuales se logre el resultado de los enfoques propuestos, se define a la estrategia Hechos y Derechos como la encargada de tal labor. Por tal razón, resulta importante tener en cuenta que dicha estrategia puede ir más allá del escenario nacional y convertirse en un soporte de lo territorial que logre articular las prioridades locales con las decisiones nacionales, y que apoye técnicamente a los municipios y departamentos con herramientas y metodologías que faciliten la gestión en materia de infancia y adolescencia.

Uno de los artículos que hace mayor énfasis en términos de gestión de la política es el 204 del Código, que plantea que el primer paso que se debe llevar a cabo en un territorio es el levantamiento de un diagnóstico de la situación de derechos de los niños, niñas y adolescentes, el cual servirá como insumo para fijar las prioridades de política pública y afinar los presupuestos (porque la política pública sin recursos no tiene ningún sentido). Además, señala un control político a la acción del Estado, consistente en que las asambleas departamentales y los


consejos municipales elegidos popularmente deben cumplir con la función de aprobar los planes de desarrollo y de garantizar la inclusión de la infancia y la adolescencia, de acuerdo con lo que ordena la Ley.

Sobre este particular cabe señalar que, inicialmente, el control político realizado por las asambleas departamentales, los consejos municipales y la Procuraduría, ha sido de tipo preventivo, de tal forma que los gobernantes y sus administraciones no actúen solo por el temor a la sanción, sino que sus acciones respondan a la convicción real de que priorizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes es un compromiso ético y un factor de desarrollo para sus territorios.

El Estado, de acuerdo con lo que plantea el artículo 204 del Código —fijar las directrices de política para los planes de desarrollo— ha optado por trabajar en torno a cuatro categorías de derechos: existencia, desarrollo, ciudadanía y protección; y doce objetivos de política, a saber:

• Todosvivos

• Todossaludables

• Ningunosinfamilia

• Ningunodesnutrido

• Todosconeducación

• Todosjugando

• Todoscapacesdemanejarafectos,emocionesysexualidad

• Todosregistrados

• Todosparticipandodeespaciossociales

• Ningunosometidoamaltratosyabusos

• Ningunoenunaactividadperjudicial

• Losadolescentesacusadosdeviolarlaleydebencontarconeldebidoproceso y con sanciones educativas proporcionales a la falta que hayan cometido.

Para el planteamiento de estos objetivos se utilizan los cuantificadores ‘todos’ o ‘ninguno’, en virtud de que los derechos son universales, exigibles e interdependientes. Con base en lo anterior, se exige a los gobernantes garantizar el ejercicio pleno de sus derechos a la totalidad de niños, niñas y adolescentes de su territorio, y no solo una parte.


La acción del Estado frente al tema de las garantías universales se debe sustentar en el despliegue de dos estrategias cuya aplicación debe ir men-guando, a medida que se amplíe el ejercicio de las garantías como eje central de la actuación política. La primera acción consiste en la superación de las limitaciones personales, familiares y geográficas que impiden el acceso a es-tas garantías. El segundo frente de acción del Estado es el restablecimiento inmediato de los derechos cuando estos hayan sido violados, por ejemplo en situaciones de maltrato, abuso, desplazamiento, acciones de grupos armados y conflicto con la ley. El objetivo es que estas medidas —que resultan alta-mente costosas para el Estado— disminuyan paulatinamente como fruto de las acciones preventivas y el goce pleno de las garantías universales.

Existe una condición que es importante tener en cuenta dentro del proceso de análisis de la gestión de la política en el ámbito local. A los mu-nicipios se les exige la inclusión del tema de infancia y adolescencia en sus planes de desarrollo. No obstante, y de acuerdo con la Constitución y la ley, estas entidades territoriales tienen libertad para escoger sus prioridades de política, sus objetivos básicos de administración y las herramientas para su cumplimiento. En ese caso, al gobierno le corresponde vigilar los resultados de los procesos de naturaleza local, y, a la vez su relación con los resultados de interés nacional. En otras palabras, si bien el ámbito local está dotado de un grado de autonomía, también tiene que contribuir a los resultados de interés nacional en materia de mejoramiento de las condiciones de vida. Por esta razón, se plantea la necesidad de un sistema de monitoreo.

Hechos y Derechos, desde el momento de la planeación, privi-legia la inclusión del tema de infancia y adolescencia en los planes de desarrollo, apoya la elaboración de diagnósticos sociales, promueve la formulación de planes sectoriales e institucionales y el ejercicio del control político, así como la armonización de los presupuestos.

Con el inicio de la fase de ejecución, que tuvo lugar con la puesta en marcha de los planes de desarrollo por parte de las administraciones, la estrategia desplazó sus énfasis hacia el reconocimiento y valoración de las prácticas que tienen lugar en los municipios, la evaluación de resultados e intervenciones, la actualización de los diagnósticos situacionales, el fortalecimiento de los procesos de po-lítica social, la concreción de la corresponsabilidad y la legitimización de la participación de la infancia, la adolescencia y la juventud en el tema de la gestión pública.


Evaluación y seguimiento

La evaluación hace parte del ciclo de la gestión de la política. Con respecto a este ciclo, se reconoce que los tres momentos que lo componen (planeación, ejecución y evaluación) no son secuenciales sino iterativos. Sin embargo, se intenta que la fase de evaluación se ubique dentro de una temporalidad, de tal manera que sea posible seguir de cerca el cumplimiento de los doce ob-jetivos de la política. Para ello, se emplea la rendición pública de cuentas, la sistematización del estado y los resultados de las políticas públicas locales, así como la observación de la forma como se desarrolla el conjunto de las políticas públicas.

El proceso de gestión pública para el tema de infancia y adolescencia ha presentado una serie de dificultades. Por una parte, no hay contundencia en las propuestas y los compromisos políticos por parte de las administraciones; aún se presentan intereses particulares de cada uno de los mandatarios. Para el año 2008 se contaba aproximadamente con 850 municipios (de categoría 5 y 6) de un total de 1.098 que tenían recursos asignados por parte del Departamento Nacional de Planeación. Sin embargo, esos municipios poseían infraestructu-ras institucionales muy precarias, debido a que varios gobernantes no tenían formación para administrar o para la gerencia y a que el nivel de escolaridad de la mayoría de funcionarios de los equipos administrativos municipales se limitaba a la secundaria —pues el monto del salario no facilita la vinculación de profesionales—. En adición, existen otros elementos de orden estructural que, en muchos casos, dificultan la operación de esta propuesta. No obstante, se considera que la continuidad del proceso de articulación de acciones entre las diferentes entidades permitirá actuar con respecto a estas problemáticas.

En relación con el seguimiento y la evaluación, es preciso resaltar que el Código de la Infancia y la Adolescencia constituye una plataforma de recono-cimiento, garantía, cumplimiento, decisión y restablecimiento de los derechos en Colombia. Además, reafirma la articulación de acciones, esfuerzos y recursos que se deben regir por los principios de corresponsabilidad y de concurrencia. Por tanto, el modelo de seguimiento desde la perspectiva de derechos se debe orientar a la verificación del ejercicio efectivo de los mismos desde la for-mulación de políticas públicas, a la luz de los principios rectores, que son de obligatorio cumplimiento.

Desde la estrategia, se plantea realizar el seguimiento y la evaluación a tra-vés de los mismos indicadores construidos para la medición de cumplimiento de los doce objetivos. Tales indicadores son verificados y elaborados desde la perspectiva de la lógica técnica propia de quienes trabajan en la planeación de


política pública —que es el punto al que se tiene que llegar—. Sin embargo, se necesario reconocer el contexto real de cada municipio (dado que lo deseable es que la fuente del indicador sea la entidad territorial), y en muchos casos tal realidad se traduce en la inexistencia de información.

Cuando se elaboraron los lineamientos para planes de desarrollo, se hizo necesario reconocer esta situación y buscar la forma en que se hiciera posible plantear, inicialmente, unos indicadores simples. En consecuencia, si bien la propuesta consiste en que sea factible llegar al planteamiento de indicadores fuertes, por el momento la inexistencia de fuentes de información no permite llegar a este punto. Por ejemplo, en muchos municipios la información disponible no permite establecer las tasas de mortalidad, sino simplemente saber cuántas personas murieron en un determinado período de tiempo. Es necesario trabajar a partir de ese dato con el fin de poder calcular el indicador.

Los lineamientos para los planes de desarrollo proponen unos indicadores de servicio que dan cuenta de las garantías y las prácticas positivas para el ejercicio de los derechos. En todo caso, la meta es construir indicadores de situación de la población que lleven a hacer visible el impacto de tales prácticas sobre el cumplimiento de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. Por ello, se considera que la estrategia no representa una novedad en sí misma, sino que intenta establecer la forma en que se debe realizar la consecución de información por parte de los entes territoriales, al tiempo que se les apoya técnicamente para lograrlo. En estricto sentido, esta es la forma en la que se ha llevado a cabo el seguimiento y evaluación.

En ese orden de ideas, el trabajo consiste, inicialmente, en la capacitación a las entidades en el concepto de indicadores, con el fin de que conozcan y manejen efectivamente los indica-dores sociales, elaboren un diagnóstico sobre el estado de la información que permita establecer las fuentes existentes y determinen los ajustes que se requieran. Alcanzados tales objetivos, posteriormente se requerirá:

• Establecerlaorganizacióndelainformaciónparaqueseaposible observar las condiciones en que se encuentra y las labores que se deban realizar para garantizar su adecuado tratamiento.

• Llevaracabounanálisisdelainformaciónquepermitalacomprensiónde la situación de derechos y el ajuste de las intervenciones realizadas en el seguimiento de los planes, programas y proyectos, así como de la supervisión a la que se deben someter los ejercicios con los que se gesta la política pública.


• Incluirunelementodedivulgaciónquepermitaobservarquelacomu-nidad se encuentra efectivamente informada, toma posiciones críticas y participa en el mejoramiento de las condiciones de vida de niños y niñas. Esto tiende hacia el objetivo de involucrar efectivamente a las comunidades en el tema del seguimiento y la evaluación.

Para finalizar, es importante señalar que la estrategia ha realizado trabajos articulados importantes en materia de producción técnica, a partir de la or-ganización de mesas de trabajo. En primer término, se han conformado mesas de seguimiento sobre la implementación de la Ley de Infancia y Adolescencia en los departamentos, las cuales incluyen a todos los actores territoriales e institucionales y están lideradas por la Procuraduría General de la Nación. Se instituyó, también, una mesa técnica en la que participan el Departamento Nacional de Planeación, los ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional, el ICBF —que se encarga de la secretaría técnica— y cinco agencias de cooperación internacional, con el propósito de delinear los contenidos y los marcos de política que se van a trabajar. En tercer lugar, se organizó una mesa de inversión social en la que se incluyen las entidades que conforman la estrategia Hechos y Derechos, coordinada por la Contraloría General de la Nación, que busca evidenciar si el Estado efectivamente realiza gasto público social requerido para una adecuada ejecución de políticas públicas.

De igual modo, en consideración a lo ordenado por el Código en materia de participación de los niños, niñas y adolescentes, se creó una mesa nacional de participación, liderada por Plan Internacional, cuyo objetivo es establecer políticas públicas que posicionen la participación de la infancia y la adoles-cencia frente a los temas que les competen y en las decisiones políticas que los afectan.

En quinto lugar, una mesa de seguimiento impulsada por la Alianza por la Niñez, en la que participan activamente Plan Internacional, el Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia y todas las agencias de cooperación internacional y organizaciones de la sociedad civil que están involucrados con el tema.

Por último, la mesa nacional de seguimiento y evaluación coordinada por el Departamento Nacional de Planeación —en tanto que su finalidad es evaluar la gestión pública—. Su objetivo es generar un sistema de información con indicadores que permitan evidenciar el mejoramiento de las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes.

Colombia vive un momento histórico en el escenario de lo normativo, en el que todas las fuerzas del Estado reconocen la importancia de garantizar


los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por tal razón, ser servidor público del Estado en este momento es un privilegio, ya que permite propo-ner y construir nuevas formas de gestionar las políticas desde la perspectiva de los derechos humanos, lo que facilitará la evaluación posterior acerca de si las acciones estatales tienen incidencia en el mejoramiento de las condi-ciones de vida de toda la población y, primordialmente, de los niños, niñas y adolescentes.


Si bien el país cuenta con más de cuatro décadas de experiencia en la im-plementación de programas de atención y educación para los niños y niñas

menores de seis años, en la actualidad la expresión política nacional de primera infancia remite al documento Conpes 109 Colombia por la Primera Infancia, aprobado a finales del año 2007 y derivado de un proceso de movilización nacional iniciado en el 2002. De acuerdo con lo establecido, la elaboración de estos documentos es responsabilidad del Gobierno nacional y en particular del Departamento Nacional de Planeación.

La aprobación de este documento1 marca un punto de corte en el desarrollo de la política nacional de primera infancia, pues constituye un esfuerzo por integrar las acciones de diferentes sectores de la institucionalidad pública orientadas a promover la realización de los derechos de los niños y niñas durante los primeros años de vida y, de esta manera, asegurar las condiciones necesarias para su adecuado desarrollo. En efecto, salvo por el tema de educación inicial, el documento propuso, principalmente, la agrupación y fortalecimiento de las acciones existentes.

Aportes al seguimiento y evaluación de las políticas públicas para la primera infancia

María CrIstIna torrado PaChECo

dIana CarolIna BEjarano noVoa

1 Los documentos aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) son herramientas de planeación de la intervención del Estado y deben contribuir a una mejor gestión pública al facilitar la coordinación de las acciones ejecutadas por diversas entidades, mejorar la eficiencia del gasto y la consecución de metas. Véase http://sisconpes.dnp.gov.co/, (revisado el 12 de Julio de 2009).

| 101 |

La política nacional de primera infancia tiene como propósito “promover el desarrollo integral de los niños y niñas desde la gestación hasta los 6 años de edad; respondiendo a sus necesidades y características específicas, y contribuyendo así al logro de la equidad e inclusión social en Colombia” (dnP, 2007: 28). De este objetivo general se derivan siete específicos que tienen que ver con el cuidado y la protección de los niños y niñas durante la primera infancia, así como con la consolidación de la política misma.

Así, además de proponer acciones específicas de promoción de los derechos de niños y niñas —en relación con la crianza familiar, la educación inicial, la nutrición y los ambientes sanos, la salud, y el restablecimiento en caso de vulneración— la política busca desarrollar mecanismos de seguimiento a su implementación y de evaluación de sus resultados e impactos. En este sentido, reconoce la importancia de contar con información “para que tanto el Estado como la sociedad puedan realizar análisis periódicos para garantizar una eficiente y eficaz gestión de la política” (dnP, 2007: 28).

Para desarrollar este componente de la política, entre los meses de marzo y agosto de 2009, un equipo de investigadores del Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales (CEs) y del grupo académico Centro de Estudios ‘EscuelaparaelDesarrollo’delaFacultaddeCienciasEconómicas(Cesde)de la Universidad Nacional de Colombia, trabajó en la construcción de una propuesta para el Diseño del sistema de seguimiento y evaluación a la política nacional de primera infancia (ssEPPI)2.

Como insumos para el diseño de dicho sistema, se elaboraron: 1) un mapeo de las acciones que adelantan las diferentes instituciones públicas del orden nacional, dirigidas a la primera infancia, con el fin de identificar el objeto de seguimiento y evaluación del sistema; 2) la valoración y análisis crítico de los sistemas de información que procesan datos sobre la primera infancia en el ámbito nacional, para establecer las fuentes que podrían alimentar tales sistemas; 3) un muestreo de experiencias relevantes de atención a la primera infancia que permitiera conocer el proceso de implementación de la política y el desarrollo de experiencias locales de seguimiento y evaluación.

Durante el proceso de diseño del ssEPPI, el equipo enfrentó algunos retos en relación con tres puntos: la dificultad en la definición y delimitación del objeto de seguimiento y evaluación del sistema, la apropiación de las corrientes

2 El proyecto se desarrolló en el marco del Contrato de Servicios de Consultoría del 12 de Marzo de 2009, celebrado entre la Universidad Nacional de Colombia y la Fundación Antonio Restrepo Barco. Para su ejecución contó con la orientación técnica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. El equipo investigador estuvo conformado por los profesores María Cristina Torrado, Ernesto Durán, César Giraldo y Elizabeth Valoyes; y los profesionales Marisol Perilla, Julián Cuellar y Diana Bejarano.


y enfoques actuales para el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, y los problemas relacionados con la disponibilidad y la calidad de la información sobre la primera infancia que producen los distintos sistemas nacionales.

Este artículo, recoge algunas reflexiones en torno a estos puntos de debate, y en ese sentido se estructura a partir de los mismos3.

1. Política nacional de primera infancia como objeto de seguimiento y evaluación

Aunque el documento Conpes 109 constituye el principal referente al mo-mento de definir la política objeto de seguimiento y evaluación, también se deben considerar los acuerdos internacionales y las normas nacionales sobre los derechos de la primera infancia, pues en esa normatividad se hacen explí-citos los compromisos del Estado colombiano con los niños y niñas menores de seis años. Por ello, la política de primera infancia se debe entender como un esfuerzo a largo plazo para alcanzar, de manera progresiva, unos ideales de bienestar para la niñez.

En este sentido, una política pública orientada a garantizar el disfrute de los derechos sociales desde los primeros años de vida debe asegurar a los niños y niñas más pequeños la alimentación, la salud, un entorno familiar seguro, protección frente a la violencia, condiciones de vida digna y educación ini-cial; en otras palabras, una situación de bienestar derivada del ejercicio de la ciudadanía social en esa etapa de la vida. Sin embargo, la política, tal como se consigna en dicho documento, es una suma de acciones que no parecen estar vinculadas a la consecución de un objetivo común, sino que suponen intervenciones dispersas, lideradas por distintos sectores e instituciones públicas. Una política de primera infancia exige superar esta fragmentación sectorial para avanzar hacia una perspectiva poblacional, esto es, centrada en una mirada integral de la calidad de vida y de las particularidades del bienestar de los niños y niñas más pequeños.

Así mismo, el documento no define con claridad cuáles son las metas esperadas y carece de correspondencia entre los objetivos específicos y las líneas estratégicas. Por ejemplo, el objetivo que busca “potenciar a las familias y cuidadores primarios para relacionarse con los niños y las niñas de manera más equitativa e inclusiva, e igualmente a los centros de desarrollo

3 Las reflexiones que aquí se presentan se apoyan, principalmente, en los documentos producidos para la consultoría como insumo para el diseño del SSEPPI, así como en la propuesta final que construyó el equipo de trabajo.

| 103 |aPortes aL seguimiento y evaLuación de Las PoLíticas PúbLicas Para La Primera inFancia

infantil y la comunidad, partiendo del respeto por la diversidad cultural en las pautas de crianza”, no cuenta con alguna línea estratégica para su imple-mentación;asuvez,lalíneaestratégica“Fomentarlaparticipacióndelosniños”, no se relaciona con alguno de los objetivos de la política.

Por otra parte, la política solo recoge algunas de las acciones sectoriales dirigidas a los niños y niñas menores de seis años (salud, educación y bienes-tar social), que vienen desarrollándose con anterioridad, y que por su grado de institucionalización tiene asignados recursos para su sostenibilidad. De igual manera, incorpora nuevas iniciativas incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, las cuales se han puesto en marcha con recursos definidos para la consecución de metas específicas, y otras cuyo diseño e implementación aún no han tenido inicio.

Como consecuencia de esta estructura, no son del todo claros los límites temporales e institucionales de la Política nacional de primera infancia, pues la mayor parte de las acciones que la integran no se hacen efectivas con la apro-bación del documento Conpes y, en algunos casos, no se definen los actores institucionales responsables de su implementación, ni se establece cuál es el ente coordinador de la política en el orden nacional.

Por otra parte, el Conpes 109 no hace referencia a la totalidad de proyectos y programas dirigidos a la primera infancia que integran las diversas políticas sectoriales del país4; tampoco plantea cuáles serían las nuevas acciones nece-sarias para garantizar el conjunto de derechos a los niños y niñas colombianos menores de seis años.

Sumado a lo anterior, existe una tendencia a privilegiar los resultados de corto plazo sobre el impacto en el ejercicio efectivo de los derechos de los niños y niñas en la primera infancia. Tal es el caso de algunas de las líneas estratégi-cas a través de las cuales se busca hacer operativos los objetivos de la política, como aquella que propone “Ofrecer atención integral a la primera infancia, mediante tres modalidades” para lo cual se asignaron recursos y se definieron metas para los cuatro años del período de gobierno, generando incertidumbre sobre su sostenibilidad.

En síntesis, se identificaron cuatro limitaciones del Conpes 109 como refe-rente para definir el objeto del ssEPPI: 1) Una compleja estructura que presenta de manera desarticulada las acciones y genera inconsistencias en la definición de metas y estrategias; 2) un conjunto de acciones restringido frente a lo que

4 Este desequilibrio se evidenció a partir del análisis del Conpes 109 y de los resultados del mapeo de las acciones dirigidas a la primera infancia (Torrado & ál., 2009b).


sería una mirada integral de los derechos de niños y niñas; 3) la imprecisión en los límites temporales e institucionales para la implementación de la política, y 4) la tendencia a privilegiar los resultados de corto plazo.

En consecuencia, se hizo evidente la necesidad de ampliar los límites del objeto de seguimiento y evaluación del sistema e incluir todas las acciones públicas que contribuyen a la realización de los derechos de la primera infancia en Colombia, con el fin de promover una mirada integral de las acciones que se deben monitorear, identificar los resultados e impactos de la política y realizar una aproximación al avance o retroceso en el cumplimiento de los derechos de este grupo poblacional. Para ello se decidió utilizar como marco de referencia las orientaciones plasmadas en acuerdos internacionales —como la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño—, en la Constitución Nacional y en el Código de la Infancia y la Adolescencia, en especial el Artículo 29. A partir de los lineamientos que unos y otros contienen, se reconoce a los niños y niñas menores de 6 años como titulares de derechos y merecedores de un conjunto de bienes y servicios esenciales para su bienestar y desarrollo.

Esta perspectiva es coherente con el planteamiento de Abramovich, quien señala que un acercamiento al enfoque de derechos en las políticas públicas pasa por la aceptación del derecho internacional y de los derechos humanos como marco conceptual orientador del proceso de formulación, implementa-ción y evaluación de políticas en el campo del desarrollo, que debe involucrar la participación social y los mecanismos de control y responsabilidad que se necesitan en los ámbitos local e internacional (2006: 35).

Posiblemente resulte más sencillo hacer seguimiento y evaluación a los planes sectoriales y a los proyectos delimitados en el tiempo; sin embargo, el reto es avanzar hacia el monitoreo de las obligacio-nes del Estado en materia de derechos de la primera infancia. Por esta vía, el diseño del sistema se enfrentó con un segundo debate al momento de definir el enfoque del seguimiento y la evaluación: si debía estar centrado en la gestión o en el monitoreo de los derechos de la primera infancia.

2. Seguimiento y la evaluación de la gestión frente a la realización de derechos

La definición de los referentes conceptuales del ssEPI se apoyó en la revisión de experiencias similares en Colombia y en otros países de la región, lo que permitió identificar dos tendencias en los actuales enfoques sobre el segui-miento y la evaluación de las políticas públicas: por una parte, experiencias


consolidadas que enfatizan el desempeño y la gestión de las instituciones responsables; por otra, algunas iniciativas poco desarrolladas que proponen hacer seguimiento a la realización de los derechos de los ciudadanos.

En el primer enfoque se inscriben los procesos de seguimiento y evaluación de las políticas, impulsados y financiados por la banca multilateral, con el fin de contribuir al aumento de la eficacia, eficiencia y efectividad de la gestión y la inversión pública. En este sentido, se privilegia el examen del cumplimiento de las obligaciones del Estado, estimado según los resultados y metas de la gestión, a partir de indicadores asociados al logro de los objetivos y a la ejecución de las acciones programadas, más que por el impacto que unos y otras pueden tener en la calidad de vida de las personas.

Con el segundo enfoque se asume que el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas debe estar “dirigido a promover, proteger y hacer efectivos los derechos humanos” (Artigas, 2003: 21); lo que supone enfatizar en las condiciones de vida y el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Para el caso del seguimiento a los derechos de los niños:

[…] se debe posibilitar la recopilación, análisis, interpretación y difusión de información permanente sobre la evolución de la situación de los derechos de la niñez, los derechos que no están siendo protegidos por omisión o que son vulnerados, visibilizar problemas y situaciones que afectan a la primera infancia, con el fin de generar que las instituciones del Estado cumplan con sus obligaciones y compromisos de promover, proteger y respetar los derechos de los niños y niñas (Torrado & ál., 2009: 26).

Tanto uno como otro enfoque presentan retos importantes a la hora de diseñar un sistema para el seguimiento y la evaluación de la política nacional de primera infancia. El primero supone establecer una relación precisa y directa entre los objetivos, las acciones, las metas y los resultados, así como contar con una línea de base a partir de la cual se valore su progreso, en función de la asignación presupuestal y de la contribución de las instituciones del Estado a la eficacia y eficiencia de la política.

Por su parte, el seguimiento a la realización de los derechos amplía los límites de la política y plantea la necesidad de abordar no solo los resultados, sino de realizar un análisis permanente sobre las condiciones en que viven los niños y niñas menores de seis años, y que favorecen u obstaculizan la realización de sus derechos.

La construcción de un sistema de indicadores cuya pretensión es la de mo-nitorear y evaluar la realización de los derechos de la primera infancia, lleva implícita la necesidad de ser un sistema integral unificado que permita dar una


visión de cómo el Estado está cumpliendo con la garantía de los derechos de los niños y niñas (Torrado & ál. 2009: 26).

En ambos casos, es claro que el seguimiento implica “(…) la permanente recolección y análisis de información, realizados con regularidad, para contribuir a la adopción oportuna de decisiones, garantizar la responsabilidad y sentar las bases de la evaluación” (Durán & Valoyes, 2008: 17). Sin embargo, cada enfoque supone un énfasis, y en ocasiones, estrategias distintas, en el momento de definir los indicadores relevantes y su interpretación.

Además de las diferencias en las orientaciones conceptuales, la revisión de las experiencias actuales de seguimiento y monitoreo de las políticas públicas muestra una clara tendencia a privilegiar el enfoque de gestión por resultados, sobre aquel orientado desde la perspectiva de derechos. Por esta razón, la mayor parte de la información sobre la primera infancia, nacional e internacional, proviene de sistemas de información institucionales que buscan contribuir al seguimiento de las metas de los Gobiernos y a la evaluación del desempeño de los actores involucrados.

Este enfoque se ha fortalecido gracias al impulso de instituciones como el FondoMonetarioInternacional(FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BId), que han planteado a los países la necesidad de contar con metodologías sistemáticas de recopilación y análisis de información que orienten la toma de decisiones en materia de políticas públicas. Así mis-mo, han promovido la difusión de materiales y el intercambio de experiencias para reforzar los sistemas de seguimiento y evaluación que vienen operando de manera rutinaria:

Hoyendía, los resultadosde laaplicacióndeestrategiasdeseguimiento y evaluación han contribuido no solo a apoyar la formulación y direccionamiento de programas y políticas sociales en un país determinado, sino también a que las experiencias que de allí se derivan sean replicadas en otros países (Torrado & ál., 2009: 26).

Por su parte, las experiencias de seguimiento y evaluación de po-líticas públicas desde la perspectiva de derechos, no alcanzan aún el carácter de sistemas. Estas iniciativas se han concentrado en la definición de baterías de indicadores e índices en los que se integran datos sobre las condiciones so-cioeconómicas y sociodemográficas de los países, así como información sobre los servicios ofrecidos para los niños y niñas.

En relación con el seguimiento de los derechos de la primera infancia se reconoce que, de manera paralela a la definición de acciones de promoción del


desarrollo para los niños pequeños, desde el año 2000, en América Latina y en el mundo, cobró impulso un movimiento hacia la adecuación y el diseño de estrategias de seguimiento y evaluación para orientar la planeación y permitie-ran “[…] tomar las decisiones correctas en materia de extensión de cobertura, modalidad de atención, necesidad de recursos que se deben asignar y en qué periodo de tiempo […]” (Red del grupo consultivo para la primera infancia en América Latina y el Caribe, 2004: 3).

Estas propuestas han estado respaldadas por las orientaciones de acuerdos internacionales como la Declaración de objetivos de desarrollo del milenio, la Decla-ración de educación para todos y, de manera reciente, por la Observación General No. 7 del Comité Internacional de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas: Realización de los derechos del niño en la primera infancia, que señala “la importancia de contar con datos cuantitativos y cualitativos actualizados sobre todos los aspectos de la primera infancia para la formulación, supervi-sión y evaluación de los logros conseguidos, y para evaluar la repercusión de las políticas” (Comité de los Derechos de los niños y niñas de las Naciones Unidas, 2007: 29).

De este modo, si bien se reconocen las fortalezas de una propuesta de se-guimiento y evaluación de la política nacional de primera infancia basada en la perspectiva de derechos, es claro que los desarrollos al respecto son incipientes y que su implementación requerirá un importante número de adecuaciones no solo a los sistemas de información con que cuenta el país, sino de la propia formulación e implementación de la política.

3. Viabilidad de un sistema de seguimiento y evaluación basado en la perspectiva de derechos

Como se ha mencionado, la apuesta por diseñar un sistema de seguimiento y evaluación basado en la perspectiva de derechos plantea un doble reto: am-pliar la definición de la política nacional de primera infancia y modificar los indicadores y las estrategias de recolección y análisis de la información. Esto supone un cambio tanto en las instituciones que producen información sobre la primera infancia como en la concepción del seguimiento para superar la rendición de cuentas y la evaluación de la gestión pública.

a. Adopcióndeunaperspectivadederechosenladefinición de los indicadores y en el procesamiento y análisis de la información.

Tal como sucede en otros países de la región, en Colombia los indicadores utilizados para hacer seguimiento a la situación de la primera infancia no han


sufrido modificaciones de acuerdo con las conceptualizaciones más recientes sobre los derechos de los niños y niñas menores de seis años. La información disponible no permite realizar cálculos desagregados para este grupo de pobla-ción que indiquen los avances o retrocesos en términos de equidad. Tampoco se han desarrollado indicadores y mecanismos de captura de información para situaciones como la participación e intervención de las familias y de su impacto en el desarrollo y aprendizaje de sus hijos, el cuidado y la crianza de los niños, y la atención a la primera infancia (Red del grupo consultivo para la primera infancia en América Latina y el Caribe, 2004).

Conforme con el proceso de valoración crítica de los sistemas de informa-ción desarrollado por el equipo investigador, la información que se produce sobre la primera infancia no se enmarca en una perspectiva poblacional ni diferencial, con lo cual se impide, en la mayoría de los casos, contar con estimaciones según desagregaciones como la edad de los niños y niñas y su pertenencia a grupos poblacionales particulares. En este sentido, las desagre-gaciones por rangos de edad empleados por cada sistema varían de acuerdo con el objeto misional de las instituciones. Así, en la práctica, se encuentran reportes en concordancia con segmentos distintos de la población, que en ningún caso permiten hablar de la primera infancia como grupo poblacional. Por otra parte,

(…) la desagregación por otras variables como género, etnia o situaciones especiales como discapacidad o desplazamiento, prácticamente no se utiliza en los sistemas y operaciones estadísticas consultadas, sea porque la información no se registra, porque el registro es insuficiente, o porque no se procesa” (Torrado & ál., 2009a).

La revisión de los sistemas de información puso en evidencia la asimetría en los datos disponibles, debido al marcado énfasis en las acciones lideradas por los sectores de salud y educación —principalmente en lo que respecta a la educación preesco-lar— y a la poca relevancia de situaciones como la protección y la vulneración de los derechos, así como de la atención integral de los niños y niñas. Por su parte, derechos como la participación y la recreación no aparecen registrados en ninguno de los sistemas consultados.

Finalmente,nosereconoceunadinámicaquepermitacontarconinfor-mación periódica sobre la situación de la primera infancia:

(…) la periodicidad con la cual se presenta la información es variable, ya sea porque se recoge con una periodicidad distinta, como es el caso de


las encuestas nacionales o los censos, o porque los procesos implícitos en la captura, crítica y análisis de la información, tardan tiempos diferentes (Torrado & ál., 2009a).

b. Superación del enfoque de evaluación de gestión como base para el desarrollo de estrategias de seguimiento a las políticas públicas

Como se ha mencionado, la mayoría de las experiencias de seguimiento a polí-ticas públicas en la región ha estado orientada por el enfoque de evaluación de la gestión pública. Colombia no ha escapado a tales influencias y durante los últimos diez años se ha hecho una inversión importante en el fortalecimiento de sistemas de este tipo, en particular al interior del dnP.

En este sentido, en el país existe información de distintos sistemas de se-guimiento y evaluación que, si bien se han planteado desde la perspectiva de rendición de cuentas, podrían aportar al monitoreo de algunos compromisos definidos en la política de primera infancia5; sin embargo, queda pendiente esta-blecer unos acuerdos mínimos sobre las unidades de observación, los niveles de agregación, la periodicidad, y otros parámetros para la recopilación y análisis, de modo que se garantice la calidad, coherencia y pertinencia de la información que procesa y analiza cada institución. Así mismo, este trabajo requiere considerar que, a pesar de la creciente consolidación en la definición de aspectos técnicos y tecnológicos de los sistemas de información, con frecuencia estos aparecen como entidades independientes del trabajo desarrollado por cada institución o sector, es decir, en general su operación no logra inscribirse en la dinámica de trabajo de las instituciones y de los usuarios que tienen acceso a ella.

c. Poca relevancia y apropiación de la información con que cuenta el país

Ligado al punto anterior, se encuentra el limitado uso y la escasa valoración de la información como una herramienta útil para la toma de decisiones, ya que a pesar de los avances mencionados en la consolidación de los sistemas, solo una mínima parte de la información procesada se utiliza adecuadamente, incluso por parte de las mismas instituciones que la producen.

Así mismo, no se generan análisis en profundidad de la información:

5 En efecto, casi todas las acciones y metas sectoriales integradas a la política nacional de primera infancia son objeto de seguimiento y evaluación por parte del sector o institución responsable, en el marco del monitoreo a las metas del Plan Nacional de Desarrollo (Sigob) y/o de compromisos de largo plazo, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio.


[…] con frecuencia este análisis llega hasta el nivel descriptivo, el cual permite solo afirmar si una situación ha mejorado o empeorado y en qué proporción, pero no acercarse a las causas de por qué han ocurrido estos cambios, o qué tanto estos cambios se relacionan con las intervenciones hechas desde el Estado o la sociedad” (Torrado & ál., 2009: 183).

Por otra parte, muy poca información es de acceso público a la ciudadanía y a otros actores distintos de los funcionarios de las instituciones que la pro-ducen.

d. Baja participación y vinculación de los actores locales en los procesos de seguimiento y evaluación a las políticas

Tanto la valoración crítica de los sistemas como el muestreo de experiencias relevantes de atención para la primera infancia, pusieron en evidencia la verticalidad en la organización de los sistemas de información en el país: aun cuando esos sistemas se alimentan de las fuentes municipales y locales, la información se procesa en el centro; así mismo, en ocasiones, la información proviene de estudios nacionales que reflejan en diferente proporción, según su representatividad, lo que ocurre en las regiones y municipios. Sumado a lo anterior, aunque aparece como mandato para los municipios y departamentos brindar la información necesaria para mantener actualizados los sistemas de información, en algunos casos no se cuenta con datos de algunas regiones del país o estos no alcanzan los mínimos de calidad requeridos.

Por otra parte, debe señalarse que existen importantes diferencias en las capacidades técnicas de los municipios y departamentos que soportan los desiguales desarrollos en materia de seguimiento y evaluación a las políticas para la primera infancia.

A manera de conclusión

El desarrollo de estrategias de seguimiento y evaluación de las políticas públicas en la región y en Colombia han puesto en el centro del debate la gestión pública de los sectores e instituciones del Estado, a través del desarrollo de procesos para el monitoreo de la eficiencia y eficacia en el desempeño y el cumplimiento de metas.

Si bien la consolidación de estas estrategias brinda algunos elementos de base para el desarrollo de procesos de seguimiento y evaluación desde la pers-pectiva de derechos, aún se deben considerar como apuestas esenciales a este proceso: 1) la redefinición de los indicadores tradicionales de acuerdo con los


marcos nacionales e internacionales que promueven una mirada de los niños y niñas menores de seis años como sujetos de derechos; 2) la vinculación de información que permita establecer hipótesis sobre los factores asociados a los resultados e impactos de las políticas; 3) la promoción de estrategias participa-tivas de construcción de conocimiento en torno a la realización de los derechos de la primera infancia, con un fuerte énfasis en el trabajo mancomunado con los actores locales, y 4) la generación de propuestas para consolidar una cultura de la información que promueva su uso como una herramienta que aporta a la toma de decisiones.

Por otra parte, a pesar de los reconocidos avances en la consolidación de los sistemas de gestión, aún es necesario establecer un diálogo que permita determinar criterios mínimos comunes para la recopilación y el análisis de la información (Torrado & ál., 2009b).


Bibliografía

Abramovich, V. (2006). Una aproximación al enfoque de derechos en las es-trategias y políticas del desarrollo. Revista de la Cepal, n° 88, abril, Santiago de Chile: Naciones Unidas.

Artigas, C. (2003). La incorporación del concepto de derechos económicos, sociales y culturales al trabajo de la Cepal. Reseña de algunas lecturas pertinentes. Santiago de Chile, Chile. Consultado el 23 de junio de 2007 en http://www.cepal.cl/publicaciones/xml/8/13598/lcl1964 P.pdf.

Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Educación Nacional, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.(2007).Políticapúblicanacionaldeprimerainfancia“Colombiapor la primera infancia”. Documento Conpes Social 109, diciembre, Bogotá.

Durán, E., Valoyes, E. (2008). Monitoreando a los que monitorean. Bogotá: Plan Internacional.

ComitédeDerechosdelNiño,Unicef,FundaciónBernardvanLeer.(2007).Guía a la Observación General N° 7: “Realización de los derechos del niño en la primera infancia”.LaHaya:FundaciónBernardvanLeer.

Red del grupo consultivo para la primera infancia en América Latina y el Caribe. (2004). Indicadores y sistemas de información. Cuadernos de la red sobre primera infancia, n° 1, octubre, Bogotá.

Torrado, M & ál. (2009). Diseño del sistema de seguimiento y evalua-ción de la política pública de primera infancia [informe final]. Bogotá: CEs - CEsdE, Universidad Nacional de Colombia.

Torrado, M & ál. (2009a). Inventario de los sistemas de información [anexo técnico]. Bogotá: CEs - CEsdE, Universidad Nacional de Colombia.

Torrado, M & ál. (2009b). Mapeo de la operación sectorial e intersectorial de las acciones a favor de la primera infancia de acuerdo con el enfoque de derechos [anexo técnico]. Bogotá: CEs - CEsdE, Universidad Nacional de Colombia.

Torrado, M & ál. (2009c). Muestreo de experiencias relevantes de atención a la pri-mera infancia [anexo técnico]. Bogotá: CEs - CEsdE, Universidad Nacional de Colombia.


La construcción de diagnósticos departamentales de infancia y adolescencia. reflexiones a partir de una experiencia

ElIzaBEth ValoyEs BEjarano

El artículo 204 del Código de la Infancia y la Adolescencia establece la res-ponsabilidad de los entes territoriales frente al diseño e implementación de

políticas públicas dirigidas a la protección integral de la infancia y la adolescen-cia; manifiesta explícitamente que, con el fin de facilitar la toma de decisiones a favor de este grupo etario, cada ente territorial debe realizar diagnósticos situacionales sobre los derechos de niños, niñas y adolescentes.

Para quienes han trabajado en la construcción de diagnósticos o líneas de base sobre niñez y adolescencia en el nivel nacional, es evidente la existencia de un importante número de datos rela-cionados con las variables que tradicionalmente se usan para dar cuenta de los derechos que están establecidos en el Código y en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Estos datos se pueden encontrar ya sea en operaciones estadísticas, o en sistemas de información de las entidades responsables de la ejecución de acciones de interés público o de la prestación de servicios consagrados constitucionalmente1.

1 Es el caso de los sistemas de información del Ministerio de Educación: Sistema de matrícula estudiantil de educación básica y media (Simat), Sistema de información nacional de educación básica y media (Sineb) y del Ministerio de Protección Social: Sistema integral de información de la protección social (Sispro), Sistema de vigilancia epidemiológico (Sivigila), Sistema de operación del régimen subsidiado (Sisub), entre otros.

| 115 |

Cuando la aproximación es de carácter nacional, parece que se cuenta de un significativo número de datos e información. No obstante, cuando se trata de los ámbitos departamental y/o municipal, la disponibilidad de datos se hace bastante limitada, aun cuando se supone la existencia de una línea ascendente de infor-mación que se genera en el ámbito municipal y/o departamental para agregarse, finalmente, en el nivel nacional. Surge entonces la pregunta sobre cómo puede un departamento o municipio elaborar un diagnóstico integral de la situación de la niñez y la adolescencia, utilizando los sistemas de información existentes.

Consideraciones sobre los sistemas de información

“Un sistema de información requiere de una plataforma tecnológica cuantitativa-cualitativa que complemente y fortalezca el dato para con-figurar un sistema integrado desde donde sea posible la identificación de contextos, realidades, expresiones culturales y simbólicas que permitan la realización de lecturas abiertas, concertadas y sobre todo diferenciadas, además que contribuyan a mejorar las prácticas sociales, cualificando los procesos de sistematización, evaluación y coordinación interinstitucional e intersectorial”2.

Una de las consideraciones iniciales sobre este tópico es que en Colombia, en la actualidad, no existen sistemas nacionales de información cuyo objeto motivador sea la niñez3. Los aspectos a los que se refieren los sistemas existentes son la educación, la salud, la recreación, la violencia, la desnutrición, el acce-so y cobertura a servicios de diversa índole, entre otros. Los objetivos de los sistemas están ligados a la misión de la organización en la cual se establecen y en ellos no se contempla dar cuenta del cumplimiento de un derecho, aunque recientemente se han hecho nuevas incorporaciones al desarrollo de los mismos4, como resultado de la normatividad actual y de la presión y abogacía de fuerzas sociales interesadas en los derechos de la niñez. Son incipientes los esfuerzos por construir un sistema de información con enfoque de derechos que permita una

2 Tomado de la exposición hecha por Luis Fernando Atehortúa durante la inauguración del Seminario taller sistemas de información a favor de la niñez y la adolescencia organizado por el Observatorio de Niñez de Medellín al hablar de la cultura de la información. Medellín, noviembre de 2006.

3 El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Programa Presidencial Colombia Joven, con el apoyo de organismos internacionales con presencia en el país, desarrollaron el Sistema Nacional de Información sobre la Situación y la Prospectiva de la Infancia y la Juventud en Colombia (SIJU) que es, tal vez, el único sistema que incorpora la niñez y sus derechos como uno de sus ejes articuladores. Su objetivo es disponer y facilitar información acerca de las condiciones de la población infantil y juvenil que sirva como insumo para la toma de decisiones con respecto a las políticas, planes, programas y proyectos dirigidos a la infancia y la adolescencia.

4 Es el caso de las plataformas y sistemas Devinfo y Colombiainfo y las modificaciones hechas al instrumento de Estadísticas Vitales y Sivigila que incorporan variables que permiten acercarse diferencialmente a la niñez.


mirada integral de los sujetos, y el interés por tenerlo se deriva con frecuencia de iniciativas locales5. Es con posterioridad a la entrada en vigor del Código de la Infancia y la Adolescencia cuando se empieza a dimensionar la necesidad de dar un vuelco en la interpretación de la información proveniente de los sistemas institucionales, en relación con los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Otra consideración es que los cambios en los sistemas de información se han apoyado en el acelerado mejoramiento de los elementos tecnológicos, represen-tados en el hardware y software; no obstante, dichos sistemas presentan una muy lenta capacidad de adaptación a las exigencias de nueva información que con-duzca a comprender de forma integral la situación de niños, niñas y adolescentes; ellos no han logrado incorporar la situación cambiante de los espacios en los que discurre la vida de esta población como fruto de los cambios en las condiciones políticas, económicas, sociales y ambientales. La disponibilidad de información válida y continua de las nuevas situaciones y contextos que rodean la vida de niños, niñas y adolescentes representa un reto inminente para las organizaciones con interés en la infancia y la adolescencia y para quienes intentan realizar pro-cesos de seguimiento (o monitoreo) y evaluación, puesto que demandan datos o información que los sistemas aún no proveen.

Para el desarrollo de procesos de monitoreo y evaluación es prioritario que los sistemas de información —que en gran medida les sirven como base—, realicen un seguimiento periódico a las mismas variables y procesos, con el fin de iden-tificar los cambios generados con la implementación de las políticas sociales a partir de técnicas de comparación, análisis y proyección. También, es necesario que los sistemas puedan ser flexibles, de manera que permitan incorporar nuevas variables o desagregaciones, sin detrimento de las ya existentes.

En el informe de Colombia al Comité de los Derechos del Niño (1998 - 2003) se señalan como debilidades que se tuvieron para su elaboración, la persistencia en la dispersión de las fuentes de información y la disparidad entre aquellas de carácter estatal y las no oficiales, la diversidad de metodologías de registro, reporte y estimación de los datos, y, por ende, la carencia de un sistema único de información sobre la situación de la niñez.

En relación con la infancia y la adolescencia, estas debilidades continúan presentes a pesar del rápido posicionamiento que han tenido en los últimos años, desde diferentes enfoques y marcos conceptuales, el monitoreo y el segui-miento como estrategias de planeación; más aún, cuando dentro del proceso

5 Tal es el caso del Observatorio de Niñez de Medellín, cuya experiencia se encuentra documentada en este libro.

| 117 |La construcción de diagnósticos dePartamentaLes de inFancia y adoLescencia, reFLexiones a Partir...

de renovación administrativa realizado en Colombia la gestión basada en re-sultados comienza a adquirir importancia en tanto mecanismo que evidencia la transparencia y la rendición de cuentas por parte de los gobernantes. El modelo de gestión por resultados hace énfasis en el cumplimiento de las acciones estra-tégicas contempladas en las diferentes políticas públicas que se implementa en un plan de gobierno, desde los diferentes sectores del Estado y durante períodos de tiempo específicos.

Dicho modelo parte de considerar que los organismos públicos utilizan recursos físicos, financieros y humanos para la producción de bienes y servicios (productos) y para la consecución de los objetivos y metas de las políticas públicas plasmadas en los programas gubernamentales (resultados). En ese sentido, lo anterior se traduce en un desarrollo de sistemas de información con una nueva centralidad: hacer seguimiento a la gestión de los gobernantes y medir el desempeño de la gestión pública.

En Colombia, el Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno (sigob)6 respon-de al modelo descrito anteriormente y tiene entre sus objetivos7, los siguientes:

1. Servir como herramienta de información y control de la gestión de las entidades por parte del Presidente, para la toma de decisiones gerenciales, con datos veraces y oportunos sobre la gestión y resultados obtenidos en cumplimiento de las metas fijadas por el Gobierno.

2. Brindar a la ciudadanía y a todas las instancias y ramas del poder público un acceso simultáneo y transparente sobre los resultados del Gobierno, en términos cualitativos y cuantitativos.

3. Concentrar la información básica para el análisis ex-post de las principales políticas públicas, en aras de fortalecer los ejercicios prospectivos futu-ros.

4. Fortalecerlossistemasdeplaneaciónyseguimientoametasytareasenel nivel central de la administración pública nacional y profundizar en la cultura de programación y gestión orientada a resultados.

5. Visualizar los principales resultados obtenidos por el Gobierno Nacional, en cumplimiento de sus compromisos programáticos.

6 El SIGOB es una iniciativa del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) implementado en algunos países de América Latina; en Colombia inició a partir del año 2002. El SIGOB, es uno de los componentes del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (Sinergia), adscrito al Departamento Nacional de Planeación (DNP).

7 Departamento Nacional de Planeación. Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno. Bogotá. Consultado en http://www.dnp.gov.co, marzo de 2010. Documento en línea.


6. Facilitarelcontroldelagestióndelasentidadesresponsablesdelcumpli-miento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y de los compromisos del Gobierno.

7. Mantener información veraz y actualizada para la elaboración de informes de monitoreo a las políticas públicas y para el control social y la rendición de cuentas.

En los objetivos anteriores se evidencia una función del Sistema estric-tamente gerencial, expresada en términos de control de la gestión y de los resultados de los principales programas de gobierno; su finalidad es contribuir al desempeño de las acciones que realiza un gobernante o entidad, con el ob-jeto de y hacer seguimiento a la gestión en el uso de los recursos en términos de cobertura, eficiencia, eficacia y efectividad.

Es así como estos sistemas soportan y avalan los procesos de planeación y análisis de la gestión institucional, a partir de la continua sistematización y automatización de datos para construir variables que den cuenta de la dinámica de los programas y acciones efectuados. Así mismo, estos sistemas permiten a las instituciones contar con un flujo de información permanente que deriva en estadísticas confiables para la entidad, lo cual posibilita la detección de dificul-tades que afectan el desempeño de los programas; consolidar información, a través del tiempo, para analizar y comparar; revelar los cambios ocurridos con la implementación de los programas y acciones y, finalmente, apoyar la elaboración de políticas, el monitoreo regulatorio y la gestión de servicios.

Tanto el sigob como los sistemas que lo alimentan, contienen indicado-res que brindan información relacionada con programas dirigidos a la niñez; dado que no se trata de una planeación basada en derechos, es difícil hacer una lectura de la misma desde esta perspectiva. En todo caso, tales sistemas se utilizan como fuente de información en la construcción de diagnósticos e informes sobre la niñez.

Un estudio realizado por el Departamento Administrativo Na-cional de Estadística (Dane: 2004), reafirma la existencia de un enorme potencial en la generación y aprovechamiento de la información estadística en Colombia. Señala que, a partir de los registros rutinarios, es cada vez más creciente la producción de información en cada uno de los sectores, temas o instituciones, pero que debido a la diversidad de los patrones o parámetros utilizados para su generación, solo satisfacen necesidades muy puntuales y particulares, sin poder resolver aquellas de carácter sectorial y menos aún las de carácter general del Estado colombiano.


En este sentido, los diagnósticos sobre calidad y disponibilidad de informa-ción que se han realizado en las entidades del sector público —y, en particular, los estudios sobre la situación de la información estadística—, señalan dos problemas centrales que el país debe resolver: las deficiencias en la producción, organización, uso y aprovechamiento de la información, y los bajos niveles de coordinación entre entidades y entre sistemas de información.

En general, los sistemas de información cumplen la función para la cual fueron diseñados, pues permiten la administración y control eficiente de los diferentes procesos y recursos organizacionales, y optimizan el manejo ope-rativo de la información necesaria para la construcción de los indicadores y reportes utilizados en la formulación de políticas y programas basados en información (en algunos de estos es posible hacer un análisis desde el enfoque de derechos).

Un ejemplo8 de estas dos situaciones es el papel que cumple el Sistema de Información Nacional de Educación Básica y Media (Sineb), que apoya los procesos de planeación, formulación, análisis sectorial, evaluación y segui-miento de las políticas, a través de estadísticas confiables que den cuenta del desempeño del sector educativo en todos sus niveles. Este sistema comprende varios componentes (matrícula, infraestructura, calidad y nómina) que per-miten la recolección de información del sector oficial y no oficial en relación con establecimientos educativos, estudiantes, situación académica de los estudiantes, resultados de calidad, docentes de establecimientos privados, etc. Los formatos utilizados por este sistema contemplan más de cuarenta varia-bles que hacen posible el seguimiento a los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en el sistema, gracias a que generan información discriminada de acuerdo con características de la población tales como área geográfica, sexo, etnia, condición de discapacidad, desplazamiento, &c.

En este caso, aunque las estadísticas oficiales emanadas del sector entre-gan información agregada con énfasis en las coberturas logradas dentro de un programa, la manera en la que se recoge la información hace posible un análisis riguroso del derecho a la educación, que visibilice las desigualdades y diferencias, los avances y retrocesos en la garantía de este derecho.

Un caso que contrasta con el anterior es el del Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (Sisvan) que a pesar de haber tenido un amplio desarrollo en las décadas de 1970 y 1980, aún no ha logrado contribuir a la

8 Otro ejemplo es la inclusión de las variables de etnia, desplazamiento, discapacidad y edades simples en los instrumentos de recolección de las Estadísticas Vitales y del Sivigila.


formulación de políticas públicas relacionadas con el derecho a la alimentación. Este sistema ha sido poco referenciado y consultado para conocer los problemas alimentarios y nutricionales del país y de las regiones en donde opera debido, en parte, a la carencia de un organismo encargado de su coordinación, a la falta de voluntad política y al gran número de variables e información que desde su inicio intentó manejar.

Pensar un sistema de información de la infancia y la adolescencia implica, entonces, asegurar un suministro continuo de información capaz de adaptarse a las nuevas realidades y cambios en la situación de niños, niñas y adolescentes y garantizar el uso efectivo, eficiente y eficaz de la información que provee en la formulación, implementación, ejecución y evaluación de las políticas.

La Convención y la importancia de la información

La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño hace referencia a la información sobre la promoción del bienestar de la niñez y la garantía de sus derechos. Es así como en el artículo 17 se explicita el papel de los medios de comunicación en la difusión de información de interés social y cultural para el niño, pero no de aquella que le permita conocer la situación que rodea a otros niños y niñas, es decir, la concerniente al cumplimiento de los derechos por parte de los Estados. Aunque se exalta la participación de los niños y niñas, no se menciona su papel en el seguimiento de la información sobre el ejercicio efectivo de los derechos.

En el artículo 44 se determina el compromiso de los Estados Partes frente a la elaboración de informes al Comité de Derechos del Niño, como herramienta para conocer el progreso de la aplicación de la Convención en un país y los avances en cuanto al goce de los derechos reconocidos en ella.

De esta manera, la realización de los informes presupondría la existencia de fuentes confiables de información, en tanto insumo básico para hacer seguimiento a la manera en la que los Estados garantizan el ejercicio de los derechos de niños, niñas y ado-lescentes, y facilitaría, tanto al Estado como a la sociedad, el monitoreo de las acciones públicas orientadas a dar solución a las situaciones negativas que aquejan a la niñez y la adolescencia por incumplimiento de los Estados partes frente a su obligación de respetar, proteger, facilitar y satisfacer la vigencia de los derechos.

El Instituto Interamericano del Niño (iin), realizó un análisis sobre los informes enviados por los Estados Partes al Comité, en el que se evidencian


falencias relacionadas, en especial, con la sistematización de la información para realizar análisis comparativos, la consistencia de los datos y la caren-cia de un conjunto de indicadores que reflejen fielmente la situación de la infancia de los distintos países.

Como respuesta a estos hallazgos, en los inicios del nuevo milenio el IIN promovió la construcción de sistemas de datos confiables, que además de generar información actualizada y de cubrir las distintas áreas de la Convención sobre los Derechos del Niño, permitieran monitorear y vigilar permanentemente el avance en el cumplimiento de los derechos consagrados por la Convención, con la expectativa de que la información de los países fuera la base de la planificación, evaluación de resultados y medición del impacto de las políticas.

Estas directrices han sido acogidas en la elaboración de algunos reportes al Comité —como en el caso del último informe del Estado colombiano—, permitiendo a este organismo tener una mirada más crítica de la aplicación de la Convención y de la situación de los derechos en el país analizado. No obstante, la metodología está basada en un complejo conjunto de indicadores y es bastante ambiciosa para la capacidad técnica y el nivel de desarrollo de los países cuyos sistemas nacionales de estadística e información no dispo-nen de toda la información necesaria y esta no está desagregada por etnia, lugar de residencia, grupos vulnerables y situaciones especiales para todas las variables correspondientes a los diferentes derechos, lo que no permite hacer evidente la exclusión social y las inequidades estructurales.

El caso Tolima

A finales del año 2007, el Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia fue invitado a apoyar la construcción del diagnóstico situacional sobre los derechos de niños, niñas y adolescentes del departamento del Tolima, como insumo para la formulación de la política pública departamental de infancia y adolescencia.

El gobierno departamental planteaba como prioridad de su agenda pública a los niños y las niñas, y así se plasmó en el plan de desarrollo y en las acciones realizadas para posicionar el tema de infancia y adolescencia a través de encuen-tros realizados en los ámbitos departamental y municipal.

Como estrategia para el acercamiento a la información sobre la niñez se defi-nieron una serie de enfoques que sirvieran como lentes para observar y analizar los datos que se buscaba obtener, estos fueron:


El enfoque de derechos: marco conceptual que integra los principios de derechos humanos con el fin de desarrollar las capacidades de los ciudada-nos y ciudadanas para la realización de sus derechos. Este enfoque parte del reconocimiento de niños y niñas como titulares de derechos, y del Estado, la familia y la sociedad como garantes de los mismos9.

Abramovich (2004) afirma que, desde el enfoque de derechos, el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que son titulares de derechos. Este reconocimiento transforma la lógica de los procesos de elaboración de políticas, puesto que el punto de partida ya no es la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. Por tanto, las acciones del Estado deben dar cumplimiento a las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos.

El enfoque diferencial: parte de considerar el reconocimiento de algunas categorías particulares de los seres humanos, en este caso de los niños, niñas y adolescentes, que permiten avanzar en el logro de la equidad durante el desarrollo de las políticas públicas, al proponer e implementar estrategias y acciones diferenciadas, dirigidas a los distintos grupos humanos. Sobre el grupo que aquí nos ocupa, se consideraron las siguientes:

a. Ciclo de vida. Tiene en cuenta las distintas etapas que caracterizan el desarrollo del grupo poblacional en cuestión: primera infancia, infancia y adolescencia.

b. Condición. Parte del “reconocimiento de las diferencias sociales, biológicas y psicológicas en las relaciones entre las personas según el sexo, la edad, la etnia y el rol que desempeñan en la familia y en el grupo social” (Art. 12 Ley 1098 de 2006). En esta categoría se incluyen dos aspectos muy importantes: etnia y género.

c. Situación. Reconoce aquellos grupos de la población que se encuentran en situaciones particulares, para los que la garantía de sus derechos puede requerir acciones diferenciadas respecto al conjunto de la población. En este caso se incluyó la dife-

9 Desde este enfoque todas las acciones que emprendan los garantes para mejorar la calidad de vida de los niños y las niñas, deberá responder al interés superior del niño o la niña (Art. 3. Convención Internacional de los Derechos del Niño; Art. 8 Ley 1098 de 2006), ya que se parte del reconocimiento de la prevalencia de sus derechos sobre los de los demás (Art. 44, Constitución Política de Colombia; Art. 9 Ley 1098 de 2006).


renciación de la población infantil y adolescente en situaciones de desplazamiento y discapacidad.

Otra de las perspectivas que se tuvo en cuenta fue el enfoque territorial, que reconoce el espacio geográfico como el lugar de concreción y realización de los derechos; por ello, en el sistema se incluyeron las diferencias existentes en la situación de los derechos tanto entre los sectores rural y urbano como entre los municipios.

Estos enfoques fueron empleados en la interpretación de la información y los datos recolectados a través de la desagregación y análisis de los indicadores, que se realizó de acuerdo con cuatro áreas de agrupación de los derechos, propues-tas por el Departamento Nacional de Planeación en el documento Marco para las políticas públicas y lineamientos para la planeación del desarrollo de la infancia y la adolescencia en el municipio:

• Losderechosalaexistencia:relacionadosconlascondicionesesencialespara preservar la vida.

• Losderechosaldesarrollo:referentesalascondicionesbásicasparapro-gresar en la condición y dignidad humanas.

• Losderechosalaciudadanía:relativosalhechodesertratadoscomociu-dadanos (es decir, como personas participantes y con todos los derechos) que tienen las condiciones necesarias para la vida en sociedad y para ejercer la libertad.

• Losderechosalaprotección:aquellosquecontrarrestanfactoresperjudi-ciales para la integridad humana.

La construcción del diagnóstico sobre la situación de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el departamento tuvo como punto de partida la recolec-ción de información, tanto general (aspectos sociodemográficos) como particular (de cada uno de los grupos de derechos). Además, se incluyó un análisis de las condiciones con las que cuenta el departamento para la garantía de derechos.

La utilización de indicadores sociodemográficos tuvo como principal objetivo ayudar a configurar las causas estructurales del incumplimiento de los derechos de la niñez e identificar la interdependencia de los mismos, de manera que los formuladores de la política lograran caracterizar y analizar los problemas centrales que limitaban el cumplimiento de la obligación de las autoridades departamentales y municipales de satisfacer un derecho o grupo de derechos. De esta manera, se buscaba contribuir a una distribución equitativa de los recursos de acuerdo con


las necesidades de los municipios cuya población fuese más vulnerable (indígenas, personas en situación de desplazamiento, pobres y pobres extremos, niños más pequeños, etc.).

A partir de la revisión de marcos legales e institucionales, de carácter nacional y local, sobre diversas problemáticas (salud sexual y reproductiva, discapacidad, violencia intrafamiliar, desplazamiento, conflicto armado, entre otros) se iden-tificaron las obligaciones existentes que tienen las entidades departamentales y municipales de reportar periódicamente, a través de instrumentos y/o sistemas de información, la situación y los avances de los municipios y del departamento en la solución de dichas problemáticas.

Por otra parte, la identificación de los programas departamentales implemen-tados para mejorar el cumplimiento de derechos relativos a la niñez —aunque estuviesen centrados en la satisfacción de las necesidades, más que en el ejercicio efectivo de los derechos— permitió conocer cuáles eran las metas departamen-tales en materia de fortalecimiento de las capacidades y potencialidades, tanto de las comunidades y familias como de los individuos, así como las de protección a niños y niñas frente a las privaciones del entorno social.

De esta forma, las principales fuentes de recolección fueron los sistemas ruti-narios de información, manejados por las instituciones estatales presentes en el nivel departamental. Esta información se organizó de acuerdo con los indicadores propuestos para facilitar el análisis y permitir la comparación en diferentes perio-dos de tiempo y entre distintas poblaciones y niveles territoriales.

En el estado de la información se encontraron dos niveles. Por un lado, datos recogidos por las entidades que, a pesar de su potencial, no son utilizados suficientemente para describir, explicar y predecir acerca de las situaciones de la niñez y la adolescencia, y por otro, indicadores construidos a partir de datos consolidados por las ins-tituciones, los cuales, en general, correspondían con los propuestos porla“estrategiaHechosyDerechos”,iniciativacongranfuerzaenel departamento. Se identificaron, además, una serie de indicadores cuya información no estaba consolidada en sistemas de información rutinaria, aunque los instrumentos de recolección contaban con variables que permitían realizar un análisis detallado de los diferentes fenómenos.

Como ya se mencionó, formular y monitorear, en un departamento o munici-pio, políticas públicas basadas en información para la infancia y la adolescencia desde los enfoques planteados, requiere en principio, reconocer de manera ob-jetiva la situación de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el respectivo


ente territorial, así como las acciones gubernamentales que propenden por garantizar su ejercicio pleno.

Es importante precisar que la forma en la que los sistemas rutinarios de información recogen y organizan sus datos responde a requerimientos parti-culares; por tanto, en algunos casos, fue necesario reestructurar los indica-dores de acuerdo con la información necesaria para formular y monitorear, específicamente, la política pública de infancia y adolescencia.

Teniendo en cuenta las recomendaciones de expertos del orden nacional en el tema de infancia, de actores claves en lo departamental y de la expe-riencia del Observatorio, se estableció un conjunto mínimo de indicadores de factible recolección, que reflejaran la situación de la niñez. Cabe anotar que no todos los indicadores propuestos correspondían directamente a aquellos manejados por los sistemas rutinarios de información, aunque su cálculo implicaba el uso de datos básicos manejados por los mismos.

En ese sentido, como los sistemas rutinarios no producen la totalidad de la información requerida para la construcción de un diagnóstico base para formular y monitorear la política pública, se propusieron una serie de indicadores fundamentales para los fines propuestos, para los cuales, en el momento, no habían datos sistematizados, pero que eran viables de obtener a partir de los formularios de captura de datos.

Asimismo, algunos de los indicadores propuestos solicitaban información desagregada que permitiera dar cuenta de la situación de grupos particulares de la población, con lo cual se haría posible generar directrices políticas más precisas. Muchas de estas desagregaciones tampoco se manejaban ru-tinariamente, aunque es factible obtener los datos si se toma como base la información que utilizan los sistemas de esta naturaleza.

Dado que la información requerida es de diversa índole, se realizó una tipificación de los indicadores en tres clases, de acuerdo con el aspecto del que dan cuenta:

1. Indicadores sociodemográficos, económicos y de calidad de vida: permiten tener un panorama general sobre las condiciones de la po-blación del departamento y/o municipio y sirven como denominador para otros tipos de indicadores.

Estos indicadores son de fácil consecución, pues su principal fuente es el censo poblacional que realiza el Dane. Con estos datos fue posible observar fenómenos como la distribución porcentual de la población infantil por áreas geográficas, municipios del departamento, sexo y et-


nia, entre otros. Tales aspectos son de gran utilidad en la identificación y priorización de problemáticas para la formulación e implementación de programas y para enfocar la inversión de las acciones sociales diri-gidas a garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes.

2. Indicadores sobre la situación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes: son indicadores de carácter estructural que pretenden dar cuenta de situaciones concretas en el ejercicio de los derechos de la infancia y la adolescencia, en el ente territorial que se analice. Los sistemas rutinarios de información que manejan las distintas depen-dencias de la Gobernación son las principales fuentes, al igual que los informes presentados a la Procuraduría en el marco de la “estrategia HechosyDerechos”.Paralosindicadoresquenotienenlatradiciónde ser levantados, fue necesario calcular la información que exige el indicador y seleccionar la fuente de información más confiable.

3. Indicadores sobre oferta institucional o servicios: estos procuran identificar las condiciones del departamento para garantizar los derechos. Consideran, además, el conjunto de acciones dirigidas a mejorar el bienestar de niños, niñas y adolescentes. La información que se buscaba obtener a través de estos indicadores no es cuantitativa en su totalidad; proviene de las entidades y organismos que realizan estas acciones y requiere, para su análisis, ser complementada con información cualitativa resultado de investigaciones o informes.

En el Tolima se encontró que en el flujo de información del ámbito municipal al departamental, y de este último al nacional, se pre-sentan disparidades, explicadas, en parte, por la dependencia de los municipios en materia de asistencia técnica para el análisis e interpretación de la información, y por la organi-zación de algunos sistemas de información que son de un nivel superior al departamental (zonal o regional).

Por lo anterior, el manejo de la información no tiene lugar en el departamento, sino que se hace necesario acoger los tiempos propios del proceso de verificación de la calidad de los datos por parte del organismo de mayor jerarquía para producir consolidados. Esto afecta no solo la disponibilidad de la información; también provoca diferencias en los valores arrojados para el departamento, frente a los obtenidos en el nivel nacional.

Es necesario resaltar que los datos recopilados en las entidades de carácter municipal, no siempre son utilizados para describir y explicar las situaciones


propias de un municipio, sino que se remiten al nivel departamental —casi siempre sin dejar copia de la información en el propio municipio— para que sean analizados, agregados y/o comparados con la información proveniente de otros municipios similares. Muchas veces, los resultados de estos proce-dimientos no son devueltos oportunamente a los municipios, lo cual limita su utilización en el seguimiento continuo a los derechos de la infancia y adolescencia, así como su uso para mejorar, guiar o fortalecer las acciones municipales.

A su vez, el departamento del Tolima envía datos a los organismos o sistemas del orden nacional, los cuales están en la obligación de devolverlos convertidos en información útil para las diferentes entidades territoriales. Sin embargo, se encontró información que no estaba disponible o no era conocida en el nivel departamental, pero que se encontraba en las fuentes y sistemas nacionales, lo cual da cuenta de fallas en los procesos de retroa-limentación de la información.

La sistematización de la información suministrada por las instituciones departamentales, provenientes de los sistemas internos, no fue suficiente para dar cuenta de los derechos de la infancia y adolescencia. Por tanto, fue necesario recurrir a la información disponible en medios escritos y elec-trónicos para acercarse a la construcción de un diagnóstico situacional que diera cuenta de la situación de los niños, niñas y adolescentes y la garantía de sus derechos.

A pesar de los esfuerzos, no se logró recolectar toda la información propuesta sobre niñez y adolescencia, puesto que los datos disponibles eran insuficientes y no permitían calcular los indicadores con sus respectivas desagregaciones —en especial por edades, sexo, rural/urbana y grupos étni-cos—.Huboentonceslanecesidaddeutilizarotrosinsumosparaacercarseainformación sobre procesos relacionados con los derechos de participación y protección, específicamente, y a algunos derechos de existencia y desarrollo, para los cuales no existe tradición de recolectar y consolidar datos.

La información disponible sobre la vigencia de los derechos, al igual que ocurre en el país y en el mundo, se refería más a la vulneración que al respeto de los derechos; había más información sobre lo negativo que sobre lo positivo en esta materia, lo cual, si bien permite hacer énfasis en los problemas, no ayuda a hacer visibles los avances y los logros. La elaboración del diagnós-tico exigió la utilización de sistemas que se superponen y de mecanismos complementarios de información de distinto alcance y propósito, tales como los sistemas exclusivos para el seguimiento y/o evaluación de programas de


infancia, y los sistemas de evaluación de programas sociales o de programas de niñez y adolescencia.

En el ejercicio de construcción del diagnóstico se hizo evidente la necesi-dad de que los gobiernos locales lideren procesos que fortalezcan una cultura de la información en las instituciones, la familia y la sociedad, orientada a optimizar la eficacia del accionar del Estado, al hacer uso de información que les permita reconocer los cambios en la situación de niños, niñas y adolescentes, ajustar las estrategias de los programas sociales y, finalmente, tomar decisiones basadas en evidencias.


Bibliografía

Abramovich, V. (2004). Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo de América Latina. Chile: Centro de Estudios Legales y Sociales CELS.

Atehortua, L. (2007). Seminario taller sistemas de información a favor de la niñez y la adolescencia. Medellín.

Departamento Administrativo Nacional de Estadística. (2006). Censo general 2005. Bogotá: danE.

Departamento Nacional de Planeación. (2007). Marco para las políticas públicas y lineamientos para la planeación del desarrollo de la infancia y la adolescencia en el municipio. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.

Departamento Nacional de Planeación. (2008). Seguimiento a las metas del gobier-no. Manual de funciones y procedimientos. Bogotá. Documento en PdF.

Gobernación del Tolima. (2002). Diagnóstico de política social del Tolima. Docu-mento en PdF.

Gobernación del Tolima. (2008). Informe de gestión 2006 y 2007. Documento en PdF.

Ley 1098 de 2006. Código de la infancia y la adolescencia.

Ministerio de Educación Nacional. Sineb. Consultado en http://200.93.146.173/? josso_back_to=http://200.93.146.173/sineb/app

Ministerio de Educación Nacional. Oficina Asesora de Informática. Resolu-ción 166 de 2006. Consultado en: http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-85578.html


OficinadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHuma-nos. (1989). Convención Internacional de Derechos del Niño. Ginebra: ONU.

Ministerio de Relaciones Exteriores-Ministerio de Protección Social-Instituto ColombianodeBienestarFamiliar.(2004).Tercer Informe de Colombia al Comité de los Derechos del Niño 1998 – 2003. Bogotá: ICBF.

Unicef. (2005). La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes de desa-rrollo departamentales y municipales. Una mirada La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales propuesta a la planeación local en favor de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes colombianos. Bogotá: Unicef Colombia.

Páginas Web consultadas

Dane: http://www.dane.gov.co/

Dnp: http://www.dnp.gov.co

InstitutoColombianodeBienestarFamiliar:http://www.icbf.gov.co/

Ministerio de Educación: http://www.mineducacion.gov.co

Ministerio de la Protección Social: http://www.minproteccionsocial.gov.co

Registraduría Nacional del Estado Civil: http://www.registraduria.gov.co/

Instituto Interamericano del Niño: http://www.iin.oea.org


El monitoreo y su articulación con las políticas públicas de niñez. Experiencia del Observatorio deNiñez de Medellín y la Red Antioqueña de Niñez

astrId rEndón santaMaría

Este escrito se ha hecho posible gracias a la invitación que extendió el Obser-vatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia, en asocio

con las organizaciones que conforman la Mesa de Monitoreo de la Alianza por la Niñez Colombiana, al Observatorio de Niñez de Medellín y a la Red Antio-queñadeNiñez(Redani),—ambosproyectoslideradosporlaFundaciónCentroInternacionaldeEducaciónyDesarrolloHumano(Cinde)—,paraparticiparen la discusión de un tema central en torno a los derechos de niños, niñas y adolescentes en el país y en el continente: el monitoreo del cumplimiento de sus derechos, temática esencial para la construcción de políticas públicas, programas y proyectos acertados, y asunto de discusión actual de los espacios que represento.

En el texto se comparten los avances en el monitoreo de derechos de los niños, niñas y adolescentes, y los aportes para el desarrollo de la política pública de niñez desarrollados por el Obser-vatorio de Niñez de Medellín como experiencia local, y la participación de Redani como experiencia departamental. Se describe la evolución de estos procesos, se proponen algunas recomendaciones y retos para la continuidad.

El texto se estructura de acuerdo con los siguientes ejes:

1. Ubicación del Observatorio de Niñez de Medellín como proyecto local que aporta una base de conocimiento para la construcción y desarrollo de políticas públicas que favorezcan las condiciones de vida de niños, niñas y adolescentes de la ciudad.

| 133 |

2 Avances en el desarrollo de la política pública de niñez del departamento de Antioquia y la participación de Redani en este proceso.

3. Retos para el desarrollo de las políticas públicas de niñez y adolescencia en los ámbitos local y departamental.

El Observatorio de Niñez de Medellín como proyecto de ciudad

El Observatorio de Niñez de Medellín es un proyecto de ciudad ejecutado des-de el año 2005 por el Cinde e implementado en sus dos primeras etapas con la participación de la Alcaldía de Medellín, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,laUniversidaddeAntioquiayelFondoparalaAcciónAmbientalyla Niñez. Contó con el respaldo y la participación de Unicef y de Redani en su calidad de capítulo regional de la Alianza por la Niñez Colombiana.

El Observatorio es un espacio de intercambio y de construcción colectiva de conocimientos e información sobre la situación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes para contribuir a la formulación de políticas públicas, planes, programas y proyectos que favorezcan las condiciones de vida de esta población. Su trabajo se desarrolló en 3 fases:

1. Gestión y diseño de los componentes: sistema de información, investiga-ción, formación y comunicación.

2. Implementación: operación de los componentes

3. Consolidación: apropiación de los componentes por parte de los distintos actores de la ciudad.

Durante las dos primeras fases, desde el Sistema de investigación, se estructuró una base de conocimientos sobre los siguientes elementos: Ley de Infancia y Adolescencia, perspectiva de derechos, ejes de la protección, análisis de género y ciclo de vida.

Con estas referencias se ha construido una matriz categorial para el cruce de información de carácter cuantitativo y cualitativo en el ámbito relacional. Dicha matriz facilita la consulta por categorías temáticas para los procesos de lectura y análisis de información.

Con el fin de que el sistema de información del Observatorio no pierda vigencia, la estructura del sistema categorial debe ser dinámica y flexible, con el propósito de adaptarse a las condiciones cambiantes del medio en el cual se encuentra inmerso. De este modo, desde el Observatorio se realiza una reflexión y evaluación permanente sobre las relaciones registradas en la matriz categorial, los indicadores explorados y seleccionados (en la actualidad se realiza una ex-


ploración sobre el potencial de información que las diversas secretarías, depen-dencias e instituciones descentralizadas generan para Medellín, por comunas y corregimientos), las variables seleccionadas para las diferentes bases de datos y los modelos de recopilación y generación de información.

Estudios desarrollados

El Estado de la información sobre la niñez y la adolescencia es una investigación que da cuenta de la gestión de indicadores sociales generados por catorce organizaciones fuente. Los indicadores describen la situación de los niños, niñas y adolescentes frente a dinámicas y problemáticas sociales. Tal descripción pretendía cuantificar la situación de derechos de esta población.

¿En qué estamos con los derechos de la niñez? Diálogos y compromisos. Una visión desde las prácticas y las concepciones es una investigación cualitativa que permitió identificar entre niños, niñas, adolescentes, madres y padres de familia, docentes y líderes comunitarios, las prácticas y concepciones sobre la situación de niños, niñas y adolescentes en los ámbitos familiar, escolar y comunitario. La investigación se realizó durante el año 2006 y el primer semestre del 2007, y contó con 3.774 participantes de las dieciséis comunas y cinco corregimientos de la ciudad.

El Mapeo organizacional de atención a la niñez de Medellín describe y analiza la estructura de cuidado a la niñez según las formas y áreas temáticas de atención y cobertura geográfica; contempla las relaciones entre organizaciones, los recur-sos disponibles y la acción colectiva que se promueve para la ejecución de los programas. Además, proporciona información de interés para el fortalecimiento y perfeccionamiento de las intervenciones desde el aspecto técnico, me-todológico y conceptual. El mapeo se desarrolló durante el año 2005 y el primer semestre del 2006 en ciento veintiocho organizaciones de la sociedad civil y doce gubernamentales.

Desde el Sistema de información se desarrollaron y administraron cinco bases de datos, cada una con la siguiente información:

• Descripción de las comunas y corregimientos, que da cuenta del equipamiento urbano del municipio de Medellín para niños, niñas y adolescentes.

• Datos acerca de las concepciones y prácticas alrededor de los derechos de los niños y niñas de Medellín.

• Información creada y entregada al Observatorio por las siguientes fuentes oficiales: Ministerio de la Protección Social, secretarías municipales de Sa-lud, Educación, Gobierno, Bienestar Social y Desarrollo Social, Programa

| 135 |eL monitoreo y su articuLación con Las PoLíticas PúbLicas de niñez...

de Convivencia Ciudadana, Proyecto Buen Comienzo de la Alcaldía de Medellín, Metroinformación, Instituto Nacional del Deporte y la Recrea-ción (Inder),InstitutoColombianodeBienestarFamiliar(ICBF), Depar-tamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane) y Registraduría Nacional del Estado Civil, acerca de algunos indicadores definidos sobre la situación de la niñez en Medellín.

• Información sobre las organizaciones que componen el sistema de atención a la niñez y adolescencia de Medellín.

• Directorio de contactos del Observatorio de Niñez de Medellín.

Algunos de los hallazgos encontrados por el sistema de información del Obser-vatorio y que posibilitan la continuidad en el ejercicio del monitoreo de derechos de los niños, niñas y adolescentes de la ciudad se presentan a continuación.

En primer término, se identificó que los sistemas de información en Medellín han tenido un desarrollo continuo pero disperso, dado que, en todos los casos, se da respuesta a necesidades puntuales y se acude a modelos conceptuales, sistemas informáticos y metodologías de diverso tipo. En la medida en que se han desarro-llado estos sistemas, se ha detectado la necesidad de integrarlos para posibilitar el cruce de variables y el intercambio entre las entidades o instituciones, pues, en teoría, dicho intercambio no debería presentar mayores complicaciones, pero esto no se cumple en la práctica.

Debido a que dichos sistemas han sido desarrollados con bases conceptuales, metodologías y plataformas tecnológicas propias, se ha generado un macrosistema conformado por sistemas de información que funcionan de manera aislada, a manera de torre de Babel: todos quieren intercambiar o necesitan intercambiar información, pero carecen de un lenguaje unificado.

Los desarrollos técnicos en relación con la programación de software han permitido superar el problema de la incompatibilidad de plataformas de informa-ción de manera satisfactoria. El problema radica en los campos o variables con las que cada sistema cuenta y la forma en la que los datos son ingresados a fin de poder cruzarlos; por ejemplo, un sistema desagrega en cuatro campos todos los componentes del nombre de una persona: primer nombre, segundo nombre, primer apellido, segundo apellido, y otro sistema almacena en una sola variable el nombre completo de dicha persona.

A medida que todas las dependencias del sector público y privado fueron identificando esta problemática en la estructuración de la información, se hizo evidente la necesidad de trabajar en un proceso conjunto denominado cultura del dato, que busca generar una conciencia común para visibilizar el potencial que tiene el cruce de información intersectorial y concertar procesos de estan-


Referentes conceptuales y epistemológicos

Referentes metodológicos

Soporte a los procesos y sistemas

• Niñez en perspectiva de derechos.

• Niñez en perspectiva de género-masculinidad.

• Ciclo de vida.

• Planeación y desarrollo de la ciudad (encuesta de calidad de vida) pensando la niñez.

• Política pública de niñez.

• Representaciones sociales de niñez.

• Pedagogía de trabajo con niños y niñas.

• Grupo de derechos vida y salud de niños y niñas.

• Grupo de derechos protección de niños y niñas.

• Grupo de derechos educación y desarrollo de niños y niñas.

• Grupo de derechos participación de niños y niñas.

• Ámbito de familia, comunidad y escuela.

• Enfoque de investigación cualitativa y cuantitativa.

• Técnicas e instrumentos de investigación cualitativa y cuantitativa.

• Conceptualización de indicadores y dimensiones.

• Sistematización y análisis de información.

• Presentación de informes de investigación.

• Técnicas de trabajo para la formación.

• Redes sociales.

• Ética en la investigación.

• ¿Qué es un diagnóstico social situacional de niñez?

• ¿Qué es un mapeo interorganizacional-análisis de redes?

• ¿Qué es un estado de conocimiento-estado de la información de niñez?

• ¿Qué es un • sistema de • información: • técnicas • y manejo • de Access®?

darización de la información en relación con modelos conceptuales unificados, modelos categoriales o indicadores estandarizados, terminologías compartidas y variables mínimas comunes.

El consenso sobre los procesos de estandarización de la información se ha logrado en seminarios y talleres grupales liderados por el Observatorio. A través de estas actividades se pretende incidir en los integrantes y operadores de los sistemas de información que manejan datos sobre nuestro territorio; así mismo, se procura discutir y reflexionar sobre las maneras como se pueden solucionar las problemáticas comunes.

En el proceso de formación se han desarrollado capacitaciones con el siguiente contenido:


La puesta en marcha del Observatorio implicó un análisis del estado de la información sobre niñez, lo cual evidenció la necesidad de abrir espacios de dis-cusión. Para ello se desarrollaron eventos con organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil —local y departamental, nacional e internacional— que cuentan con sistemas de información, para reflexionar sobre intereses y posibili-dades de unificar y estandarizar criterios para la clasificación y el análisis de datos, el intercambio de información útil y confiable y la consolidación de un sistema en red unificado de la información producida sobre la niñez.

Desde el proceso de comunicación se difundió la información en medios de co-municación regionales y comunitarios. A su vez, se diseñaron diferentes piezas comunicativas tales como boletines electrónicos y página web, con el propósito de divulgar y promover el interés sobre el conocimiento construido por el Ob-servatorio.

Como fruto de este proceso se editaron dos publicaciones: Construyendo un observatorio de niñez: guía para la primera fase gestión y diseño y Guía para la segunda fase: implementación, dirigidas a gobernadores, alcaldes, consejos municipales de política social y a las redes, organizaciones y personas interesadas en el desarrollo integral de la niñez y en la promoción, cumplimiento y restitución de sus derechos.

La implementación del componente de investigación tuvo como resultado una serie de hallazgos por áreas de derecho y ciclo vital, organizados por ejes estratégicos que pueden facilitar la implementación de las políticas públicas en las regiones, a saber:

• Ambiente sano, natural y construido para niñas, niños y adolescentes de la ciudad.

• Estilos de vida saludable para el pleno ejercicio de los derechos de niños, niñas y adolescentes.

• Educación inicial: condiciones propicias para el desarrollo de niñas y niños.

• Educación escolar y adolescente: trazos para la formación de ciuda-danías.

• Maestras y maestros: la tarea de una educación con calidad y equidad para niñas, niños y adolescentes de la ciudad.

• Atención a la población infantil en situación de vulnerabilidad: elemento básico para la restitución de los derechos de niñas, niños y adolescentes violentados sexualmente en la ciudad.


• Acciones educativas de tipo preventivo y promocional: deconstrucción de creencias y actitudes acerca de la violencia sexual hacia niñas, niños y adolescentes.

• Dispositivos para la recreación. Jugando aprendo.

• Entornos constructores de relaciones democráticas: fortalecimiento de la participación de niños, niñas y jóvenes.

A partir de los mencionados ejes se propusieron líneas de acción para la ciudad, a fin de mejorar las condiciones actuales de la situación de derechos de los niños y niñas del municipio de Medellín.

Las recomendaciones parten de la información generada para cada eje estratégico, a través de una ruta metodológica que coadyuva al análisis de los datos desde una comprensión relacional que parte de la sistematización y la comparación de resultados de las investigaciones.

Para ejemplificar cómo el Observatorio, a partir de sus hallazgos y del seguimiento de los ejes estratégicos, aporta a la política pública, se presen-tan algunas restricciones y recomendaciones que se plantean a la ciudad de Medellín:

Restricciones y recomendaciones de ciudad frentea la estructura de atención a la niñez

En la búsqueda de información sobre atención a la niñez se encontraron problemas propios del desarrollo de las políticas, como son:

• Poca correspondencia entre políticas organizacionales, principios de la protección integral, trabajo desde la perspectiva de derechos y discriminación positiva por género en la planeación e implementación de programas y proyectos de intervención.

• Dificultades de orden técnico en la lógica de formulación y ejecución de los proyectos para la atención de la niñez en la ciudad, tales como no determinación de las comunas y corre-gimientos en los que las organizaciones brindan atención, ausencia de clasificación por edades o ciclos de vida, poca capacidad instalada frente al aspecto comunicacional y una cultura del dato aún incipiente.

• Concentración de la información en algunas organizaciones, baja pro-ducción e intercambio de conocimiento a partir de las praxis y escasa interlocución de las organizaciones con actores académicos.


• Incidencia limitada de las organizaciones que atienden a la niñez en la formulación de políticas o escenarios de decisión pública. Las or-ganizaciones gubernamentales como corresponsables de los procesos de articulación, no logran su jalonamiento.

Dado lo anterior, se dedujeron una serie de recomendaciones que se pueden agrupar en las siguientes dimensiones:

• Sentido de la intervención con y para la niñez.

• Formulacióndelosproyectos:aspectostécnicosydegestión.

• Intercambio de información y producción de conocimiento.

• Acción colectiva y su incidencia en la ciudad.

El Observatorio es consciente de que para todos los municipios es un reto aplicar la Ley de Infancia y Adolescencia y tener las herramientas para el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas que favorezcan a la pobla-ción en cuestión desde una perspectiva de derechos. Para ello, es fundamental conocer el estado de los derechos de dicha población, lo que es posible a través de la creación de observatorios de niñez que cuenten con información cualitativa y cuantitativa, actualizada y contrastable.

Así mismo, se requieren acuerdos interinstitucionales que posibiliten la construcción y generación de indicadores de carácter territorial, que den cuen-ta de la situación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes de forma homologable.

En la actualidad es necesario que el Estado construya indicadores y vincule a ese proceso a todas sus dependencias, de manera que sea posible una mirada integral de la situación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Ade-más, es importante que dichos indicadores sean contrastables con los construidos por las organizaciones de la sociedad civil; deben tener presente la participación de los niños, niñas y adolescentes y darles el reconocimiento que les merece su calidad de sujetos de derechos.

Reflexiones frente al proceso y resultados

Varios aspectos posibilitaron la acción del Observatorio en la primera fase:

• La información en algunas organizaciones tiene carácter de bien público, lo que permitió su fácil acceso.

• La percepción de un trabajo articulado de las organizaciones de la ciudad que manejan el tema de los niños y niñas, lo cual ha permitido avanzar en hacerlos visibles. Sin embargo, esto no implica coordinación.


• Las alianzas identificadas entre las organizaciones que trabajan con y para la niñez son significativas, buscan el mejoramiento continuo y la interrelación de conocimientos y experiencias; esto fomenta la posibilidad de cualificación, mediante la común aplicación de procesos revisados a la luz de los nuevos requerimientos sociales y operativos.

Por otro lado, algunas características de las organizaciones frente al manejo de la información, tales como la ausencia de criterios unificados con respecto al registro de información, clasificación de datos sobre unidad territorial y no-minación de indicadores, carencia de recursos tecnológicos y dispersión de la información, han dificultado la acción propuesta desde el Observatorio y han generado diversas implicaciones:

• La falta de criterios homogéneos para registrar la información en las organizaciones dificulta los análisis comparativos y la visión de conjunto sobre la situación de la niñez.

• Al encontrar que cada organización clasifica los datos sobre la unidad territorial de manera diferente, se limita la posibilidad de análisis de aspectos desde el ámbito comunal, barrial y del corregimiento en el proceso de diagnóstico social situacional.

• La manera de nombrar los indicadores en las diversas fuentes es distinta, por tanto, en algunos casos, se hizo necesario hacer seguimiento a la fuente e indagar sobre lo expresado en los archivos.

• La falta de recursos tecnológicos para el manejo o administración de la información en las fuentes, dificultó la labor de rastreo y limitó la lectura del estado del dato. Esta carencia puede generar vacíos e inconsistencias en la información y arrojar datos poco confiables sobre la situación de los niños y niñas.

• El manejo de la información en algunas de las organizacio-nes visitadas evidenció una gran dispersión, lo cual puede incidir en que la información entregada no esté completa.

Los resultados en el balance de la información cuantitativa y cualitativa han permitido identificar y describir vacíos, limitaciones y alcances de la informa-ción existente sobre la niñez en el municipio, lo que ha llevado a plantear la necesidad de generar una cultura del dato para que la gestión y administración de la información sea un proceso eficiente que posibilite el acceso, difusión y producción de conocimiento y visibilice la situación real de la niñez en el municipio.


En la primera fase del Observatorio de Niñez de Medellín se procuró la cons-trucción de un modelo de estudio inexistente en el contexto local que permitiera hacer visibles a los niños y las niñas. Para ello fue necesaria la consecución de información exploratoria.

Consideraciones y aprendizajes generales

Durante la ejecución de la fase de implementación se presentaron varias circunstancias que facilitaron las acciones, así como otras que dificultaron el desarrollo del proyecto. Entre los aspectos que facilitaron la implementación están:

• Las acciones llevadas a cabo en continuo diálogo e interacción con las personas y organizaciones que aportaron a la construcción colectiva de conocimiento sobre la niñez de Medellín desde diferentes puntos de vista.

• Las actividades de formación especializada en el tema de niñez y sus de-rechos, dirigidas a profesionales del equipo ejecutor y a los practicantes universitarios que permitieron contar con un grupo humano sensibilizado y capacitado para poner sus conocimientos al servicio de los niños y las niñas.

• Los procesos de reflexión y discusión con los expertos y con la comunidad académica sobre niñez que hicieron posible actualizar permanentemente los conocimientos y avances logrados en el tema desde distintas disciplinas.

• Las acciones formativas sobre derechos dirigidas a la comunidad que faci-litaron el desarrollo de las actividades de las investigaciones, puesto que en la medida en que se fortalecía el conocimiento del tema, se generaron opiniones más críticas, concretas y contextualizadas.

• El diseño de metodologías de trabajo que pudieron ser reproducidas y adaptadas para distintas zonas de la ciudad y con diferentes actores.

• El desarrollo de aspectos innovadores de investigación según los criterios y perspectivas del ciclo de vida, género, redes sociales; estrategias de par-ticipación de niños y niñas, docentes, organizaciones gubernamentales, sociedad civil y agentes comunitarios.

• El compromiso de algunos representantes del comité coordinador para participar en diferentes acciones decisivas para el Observatorio; por ejemplo, los encuentros para discutir los temas prioritarios o para validar la información obtenida.


• Contar con un grupo asesor especializado en distintas temáticas y procedimientos, por ejemplo, en investigación, niñez y sistemas de información.

• Tener un coordinador con conocimiento sobre niñez y relacionado con las organizaciones que trabajan por los niños y las niñas en la ciudad.

• ElacompañamientodelpersonalespecializadodelaFundaciónCinde,con conocimiento y trayectoria en trabajo comunitario, investigación y temas de niñez.

• La participación activa de instituciones como Redani, la Corporación Región,laFederaciónAntioqueñadeOrganizacionesnoGubernamen-tales,laCajadeCompensaciónFamiliardeAntioquia—Comfama—,la Universidad de Medellín y la Gobernación de Antioquia, entre otras.

• La constitución de alianzas interinstitucionales mixtas (públicas y pri-vadas) y el trabajo conjunto entre la sociedad civil y las organizaciones gubernamentales.

• La disponibilidad y compromiso de los medios masivos de comunicación, y de los comunitarios y alternativos para difundir información sobre niñez.

• El programa Kosmo como herramienta estructurada para el sistema de información que posibilitó la administración de grandes volúmenes de información, lo cual optimizó y facilitó el análisis de los datos y la realiza-ción de cruces de información de acuerdo con las necesidades específicas del Observatorio y de sus investigaciones.

Entre los aspectos que dificultaron la implementación están:

• Los métodos tan variados empleados por las organi-zaciones para el manejo y administración de la infor-mación.

• Las diferentes denominaciones aplicadas a un mismo indi-cador por las organizaciones consultadas y la no coincidencia con las definidas por el Observatorio.

• La inexistencia de un procedimiento unificado para clasificar y brindar información de la situación de niñez en el municipio de Medellín.

• La dificultad en el proceso de entrega de información cuantitativa debido a las múltiples ocupaciones de los servidores públicos o a la falta de datos actuales y reales en las organizaciones.


• El problema para contactar a las personas que habían suministrado infor-mación durante la primera fase, pues algunos habían cambiado de cargo o no estaban disponibles.

Específicamente para el estudio de prácticas y concepciones, se encontraron las siguientes dificultades:

• La convocatoria en las comunidades fue compleja debido a la inversión de tiempo y recursos requeridos para motivar la participación; sin embargo, acudir a organizaciones clave de cada zona y propiciar su compromiso con el estudio fue una estrategia que facilitó el desarrollo de las actividades.

• Dificultades en el procesamiento, la definición de categorías, el análisis y la validación de la información, ocasionadas, en parte, por las grandes cantidades de información cualitativa.

• La obtención de la información se complicó, en ocasiones, debido a los distintos niveles de conocimiento de las personas convocadas y a la lejanía de algunas veredas.

• La asistencia a los eventos masivos para la devolución de información, debido a que se convocó también a niños y niñas, y a personas de diferentes zonas de la ciudad, lo cual ocasionó inconvenientes en el desplazamiento de los convocados.

• Fuecomplicadosensibilizaraloslíderesyactoressocialesparaquesecom-prometieran con las actividades de la investigación, puesto que algunos tienen el supuesto de que ya hay suficiente información y que los niños y las niñas necesitan más intervención que investigación.

• La ausencia de profesionales con conocimiento y experiencia en procesos investigativos y en sistemas de información cualitativos.

• El desconocimiento generalizado del tema de niñez y sus derechos, así como del nuevo Código de la Infancia y la Adolescencia. Esto dificultó que los participantes expresaran sus prácticas en relación con los derechos de niños y niñas puesto que hasta ahora comienzan a modificarse las concepciones de las personas sobre el tema.

• Los cruces de información fueron complejos debido a la poca información cuantitativa entregada por las organizaciones, al desconocimiento de la comunidad del tema de derechos y a la información incompleta suministra-da para el mapa en cuanto a cobertura de los programas y discriminación por ciclo de vida y género.


En cuanto a la construcción del mapa de relaciones entre las organizaciones, se reportaron las siguientes dificultades:

• Contactar en cada organización a personas que tuvieran un conoci-miento profundo de la misma y contaran con el tiempo suficiente para ser entrevistados.

• Conseguir en la ciudad profesionales capacitados para el análisis de redes para que hicieran parte de la investigación.

Otras dificultades encontradas durante la fase de implementación fueron:

• El momento crítico de cambio del Código del Menor a la Ley de la Infancia y la Adolescencia, que implicó la actualización del sistema categorial y dificultó la validación del mismo con los expertos.

• Los limitados recursos económicos y de talento humano al servicio del proceso de comunicación.

• La dificultad para comprender que el Observatorio es un proyecto de ciu-dad y no un proyecto al servicio de las organizaciones que lo apoyaron.

• La solicitud de realizar informes con diversos formatos y metodologías acordes con los requerimientos de las organizaciones que apoyaron el desarrollo de la fase de implementación.

• Algunas organizaciones gubernamentales no contaban con el talento humano y la tecnología apropiada para la lectura de los informes y re-sultados, puesto que estos se presentan en mapas, gráficos o bases de datos elaboradas en Microsoft Access®.

Por lo anterior, se requiere la voluntad política de las instancias gubernamentales para suministrar información, apoyar e impulsar las investigaciones, garantizar la continuidad del Observatorio y participar activamente en las acciones que se desprendan de lo encontrado en relación con la situación de niños y niñas.

Avances en el desarrollo de la política pública de niñez del departamento de Antioquia y la participación de Redani

La Red Antioqueña de Niñez (Redani) es una propuesta de movilización social por y con la infancia, concebida como una estrategia de articulación departamental, interdisciplinaria e intersectorial de distintas organizaciones que trabajan con la niñez en distintos campos: investigación, generación o aplicación de innovaciones de atención, protección de derechos, medios de


comunicación, entre otros. Esta red enlaza a sus integrantes con otras redes del contexto latinoamericano y mundial.

Desde el aspecto de participación y difusión, Redani participa activa y comprometidamente en el proceso de construcción de la política pública para la atención de la niñez de Antioquia. Dicho proceso fue promovido desde varios entes gubernamentales y de la sociedad civil y contó con las siguientes características:

• La iniciativa de un pequeño grupo de organizaciones vinculadas con la niñez.

• El apoyo de una instancia gubernamental llamado Grupo por una nueva niñez, liderado por la Gobernación de Antioquia.

• El apoyo del proyecto de Políticas públicas de salud.

• La identificación del macro problema y de ocho nudos críticos en relación con la situación de derechos de la niñez.

• La participación activa y constante en el proceso de varios grupos de organizaciones del área de atención a la niñez.

• La estructuración simultánea de la red de organizaciones que trabajan con y por la niñez, el fortalecimiento de las mesas por áreas de derecho y la creación de la Mesa de participación.

• La articulación con otras instancias de las subregiones y del ámbito na-cional, como la Alianza por la Niñez Colombiana.

• La consulta y socialización con las demás organizaciones municipales del departamento vinculadas con el tema de niñez.

• La participación y movilización de los niños, niñas y adolescentes en varios momentos del proceso.

• Las aproximaciones de articulación a otras políticas poblacionales y sec-toriales del departamento.

• La labor de lobby para la aprobación de la Ordenanza 029 de 10 de di-ciembre de 2009

• La aprobación de la política y el respaldo por parte del gobernador del departamento.

En este recorrido ha sido de gran relevancia para Redani la identificación del macroproblema y de los ocho nudos críticos de la situación de la niñez antio-queña pues, a partir de esto, se diseñó un plan estratégico para el desarrollo de


la niñez que se ha convertido en una carta de navegación de las mesas y grupos que conforman la Red.

A partir de dicho plan se han realizado eventos académicos como los si-guientes:

• I Foro regional: encuentro intersectorial para el desarrollo de una política pública a favor de la niñez.

• II Foro de política: comprometámonos todos.

• III Foro de política: experiencias y lecciones aprendidas sobre construcción partici-pativa de política pública para la niñez de Antioquia: Sonrisas y sueños de niñas, niños, jóvenes, adolescentes y jóvenes de Medellín y Antioquia.

En el aspecto de la participación en la política pública, es importante resaltar cómo en Redani un grupo de organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil, se articulan para llevar a cabo iniciativas a favor de la niñez y participar en la construcción de la política pública de niñez y adolescencia en Antioquia.

En la actualidad, gracias al ejercicio del gobierno y de la sociedad civil, por lo menos 63 municipios antioqueños cuentan con acuerdos municipales y política pública sobre niñez, en los que se considera a la infancia y la adolescencia como un grupo prioritario. Además, se avanza en el compromiso y la elaboración de diagnósticos participativos de la situación de la infancia y la adolescencia y la conformación de mesas de trabajo y redes subregionales en zonas como Urabá, Magdalena Medio y Oriente.

Algunos retos para el desarrollo de las políticas públicas de niñez y adolescencia

A partir de las reflexiones, diálogos y el ejercicio investigativo del Observatorio de Niñez y de los desarrollos de Redani, para dar continuidad en la construcción de los datos y al desarrollo de las políticas públicas de niñez y adolescencia, se plantea tener presente:

• La convocatoria y real participación de los niños y niñas como protagonistas principales de estos procesos de infancia.

• El compromiso de las organizaciones de la sociedad civil organizada, la academia y el sector privado.

• El compromiso del gobierno para la continuidad y financiación de los planes de acción generados a partir de la política de infancia.


• La difusión de experiencias exitosas para generar procesos de democrati-zación del conocimiento y de fortalecimiento interinstitucional del trabajo por la niñez.

• La veeduría de las políticas públicas con la participación de la sociedad civil para evaluar, innovar y exigir el cumplimiento de la política.

• La articulación del trabajo para encontrar las coincidencias de los proyec-tos, sumar fortalezas y ahorrar recursos.

Los avances de esta experiencia local de articulación para la construcción de conocimiento y de formulación de políticas públicas de niñez y adolescencia permiten concluir que la sociedad civil y el Estado pueden trabajar conjuntamente en políticas públicas, con la participación de la comunidad. De igual manera, da cuenta de que para lograrlo se requiere, en principio, la voluntad política de todos los actores a través del ejercicio de la corresponsabilidad a la que nos invita la Ley de Infancia y Adolescencia.

La política pública para la garantía de derechos requiere pasar de lo legal a la legalidad. Es decir, superar las metas del papel y el activismo acelerado para cumplirlas, por acciones pensadas y creadas según el estado de vulneración o garantía de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Esto implica tener claros los indicadores de derechos y contar con información actualizada y contrastable que permita crear una línea de base para la evaluación y seguimiento de los derechos y de las políticas públicas de niñez y adolescencia


Bibliografía

Unicef & ál. (2006). Observatorio de Niñez del municipio de Medellín: “Un proyecto de ciudad. El interés superior del niño y la niña”. Construyendo un Observatorio de Niñez. Guía para la primera fase: gestión y diseño. Medellín: Unicef.

Unicef,Centro InternacionaldeEducaciónyDesarrolloHumano-Cinde.(2008). Observatorio de Niñez del Municipio de Medellín: “Un proyecto de ciudad. El interés superior del niño y la niña”. Construyendo un Observatorio de Niñez. Guía para la segunda fase: implementación. Medellín: Unicef.

Unicef & ál. (2006). Observatorio de Niñez del Municipio de Medellín: “Un proyecto de ciudad. El interés superior del niño y la niña”. Sistema Organi-zacional de Atención a la Niñez de Medellín: Estructura relacional de 128 organi-zaciones gubernamentales y de la sociedad civil. Medellín: Unicef.


Autores

martHa isabeL ariza LóPez

Trabajadora Social, especialista en Instituciones jurídico-familiares y en Análisis de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Colombia. Especialista en Gerencia Social de la Escuela Superior de Administración Pública. Actual-mente se desempeña como profesional de la Dirección del Sistema Nacional deBienestarFamiliar.

diana caroLina bejarano novoa

Psicóloga de la Universidad Nacional de Colombia e investigadora del Observa-torio sobre Infancia de la misma Universidad.

ernesto durán straucH

Médico Cirujano, Especialista en Pediatría, Mágister en Psicología Co-munitaria y Mágister en Salud Pública con Estudios de Doctorado en Ciencias Sociales Niñez y Juventud. Profesor Asociado de la FacultaddeMedicinadelaUniversidadNacionaldeColombiay Coordinador del Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales de la misma Universidad.

norberto Liwski

Médico Pediatra Social de la Universidad Nacional de La Plata con posgra-dos en Pediatría Social de la Organización Panamericana de la Salud, Desarrollo Sustentable y Democracia de la Universidad Cataluña y Planificación estratégica de la Universidad Georgetown. Actualmente es el Director del Observatorio Social Legislativo, provincia de Buenos Aires, Argentina y profesor en la Univer-sidad Nacional de Buenos Aires, con destacadas actuaciones en el campo de los derechos humanos en general y de los niños en particular, a nivel internacional, regional y nacional.

| 151 |

astrid rendón santamaría

MágisterenEducaciónyDesarrolloHumanoCinde-UniversidaddeManizales.Actualmente se desempeña como Coordinadora del Observatorio de Niñez de Medellín, hace parte del campo de Diseminación, incidencia y trabajo en red del CentroInternacionaldeEducaciónyDesarrolloHumano-Cinde.

gerardo sauri suárez

Pedagogo egresado de la Universidad Nacional Autónoma de México con Estudios superiores en la Universidad Iberoamericana y la Universidad de Chicago. Es miembro del Consejo Ciudadano del Observatorio de Política Social y Derechos Humanos,titulardelComitéCoordinadorparalaElaboracióndelDiagnósticoyProgramadeDerechosHumanosdelD.F.,México,ymiembrodelConsejoDirec-tivo del Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración A.C., - Inedim.

maría cristina torrado PacHeco

Psicóloga de la Universidad Nacional de Colombia, Mágister en Psicología de la Universidad del Valle y Especialista en Ciencias de la Educación de la Universidad de París. Actualmente se desempeña como profesora asociada del Departamento de Psicología de la Universidad Nacional de Colombia y como coordinadora del Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales de la misma Universidad.

eLizabetH vaLoyes bejarano

LicenciadaenHistoriadelaUniversidaddelValle,NutricionistaDietistaycandi-data a Mágister en Salud Pública, ambos de la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente es docente del Departamento de Nutrición e investigadora de los Observatorios Sobre Infancia y de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional de Colombia.

margarita veLasco abad

Licenciada en enfermería de la Universidad Central del Ecuador y Mágister enAdministraciónPública,especialistaenPolíticasPúblicasporlaFundaciónGétulio Vargas de Rio de Janeiro, Brasil. Es profesora universitaria de las Uni-versidades Central del Ecuador y Escuela Politécnica del Litoral. Desde el 2003 se desempeña como Secretaria Ejecutiva del Observatorio de los Derechos de la NiñezyAdolescencia.HaparticipadoenmúltiplesinvestigacionessobreEstadoypolíticasdesalud,DerechosdelaNiñezyAdolescencia.Hapublicadocomoautora y co-autora cerca de 43 estudios sobre la situación de los derechos de niñez y adolescencia ecuatoriana.

| 152 |

Índice analítico

A

Actores sociales, 28, 29, 71, 144

Adolescencia, 7, 8, 9, 13, 23, 24, 25, 30, 31, 32, 41, 43, 44, 45, 46, 47, 49, 55, 75 a 87, 89 a 96, 98, 105, 115 a 117, 121 a 129, 134 a 136, 140, 144, 145, 147, 148, 152

Alianza por la Niñez Colombiana, 8, 13, 133, 134, 146

Articulación, 28, 30, 46, 49, 55, 56, 61, 90, 96, 140, 145, 146, 148

C

Código de la infancia y la adolescencia, 92, 93, 96, 105, 115, 117, 144

Comité de los Derechos del Niño, 14, 15, 23, 24, 33, 34, 48 a 55, 60 a 65, 69, 108, 117, 121, 122

recomendaciones del, 15, 24, 50, 52, 54, 55, 60, 65, 69

informes al, 7, 13, 14, 48, 63, 64

Convención de los derechos del niño, 7, 8, 13, 14, 15, 23 a 26, 30 a 33, 42, 45 a 52, 54, 56, 61, 62, 63, 76, 84, 105, 115, 121, 122

Corresponsabilidad, 23, 90, 92, 95, 96, 148

Cumbre mundial sobre infancia, 33, 62

D

Derechos

a la participación, 29, 32, 52, 53, 79, 84

| 153 |

de niños, niñas y adolescentes, 8, 13, 14, 22 a 26, 31 a 36, 77, 83, 90, 93, 115, 121, 122, 124, 125, 127, 133, 148

de protección, 15, 26, 30

garantía de, 92, 124, 148

humanos, 8, 13, 14, 17 a 23, 27, 31, 32, 41, 44, 46, 47, 50, 51, 53 a 55, 61, 62, 75, 99, 105, 106, 123, 151, 152

marco normativo de los, 23

principios orientadores de, 22

progresividad de los, 18

promoción y difusión de los, 20

violación de, 17 a 21, 61

Desarrollo, 7, 8, 16, 17, 19, 20, 22, 23, 43, 44, 49, 62, 78, 83, 84, 90, 92, 94, 102, 104, 105, 107, 108, 122 a 124, 133, 135, 137

Diagnóstico situacional, 64, 92, 95, 115,122, 128, 137, 141

E

Enfoque

diferencial, 109, 123

territorial, 93, 124

Evaluación

basada en metas, 17, 106

de la gestión pública, 16, 89, 90, 92, 98, 108, 110, 118

de seguimiento y evaluación, 8, 9, 16, 17, 20, 27, 90, 97, 98, 101 a 103, 105 a 111

Exclusión, 44, 59, 77, 78, 122

Exigibilidad, 48, 93, 94, 123

F

Fuentes,9,15,20,29,60,63,66a69,79,97,102,117,121,125,127,128,135,141

| 154 |

G

Gestión

de gobernantes, 83, 85, 118

de la política, 66, 89, 93, 95, 96, 102

por resultados, 107, 118

I

Indicadores

de calidad de vida, 30, 126, 137

económicos, 20, 126

sistemas de, 17, 67, 68, 85, 98, 106

sobre oferta institucional o servicios, 127

Sociodemográficos, 124, 126

Índices, 26, 28, 44, 55, 76, 78 a 81, 107

Información

cualitativa, 14, 25, 69, 127, 140, 141, 144

cuantitativa, 14, 25, 35, 41, 44, 127, 140, 141, 143, 144

cultura de la, 17, 29, 64, 112, 118, 129, 136, 139, 141

de carácter sectorial, 14, 30, 136

desagregación de la, 8, 14, 15, 18, 34, 55, 56, 60, 67 a 70, 85, 86, 109, 117, 122, 124, 126, 128, 136

sistemas de, 15, 21, 25, 28 a 30, 34, 35, 60 a 62, 64, 78, 79, 85, 86, 98, 102, 107 a 111, 115 a 118, 120, 121, 125 a 128, 134 a 138, 143, 144

Informes periódicos, 7, 13, 23, 48, 50, 52

Instituto Interamericano del niño, 14, 24, 121

Interrelación, 18, 84, 90, 93, 141

Inversión, 9, 31, 47, 49, 56, 60, 61, 69, 76, 98, 106, 110, 127, 144

M

Marco jurídico, 9, 13, 22, 23, 48, 49, 60, 63, 76, 123, 125

| 155 |índice anaLítico

Monitoreo

Internacional, 14, 23, 28, 34, 52, 61, 62

procesos de, 25, 28 a 30, 34, 35, 52, 60, 63, 117

O

Objetivos de desarrollo del milenio ODM, 17, 62, 92, 108

Observatorios

de política social, 16

P

Participación

ciudadana, 18, 29, 45, 81, 82, 87, 146, 148

de niños y adolescentes, 52 a 54, 84, 95, 98, 104, 121, 139, 140, 142, 146, 147

Perspectiva/enfoque

de derechos, 8, 15, 25, 33 a 35, 41, 42, 48 a 51, 55, 56, 62, 67, 70, 71, 81 a 85, 9296, 105, 107, 108, 111, 116, 120, 123, 134, 137, 139, 140

de género, 25, 134, 137, 142

Política Nacional de Primera Infancia, 101 a 104, 106, 108

Primera infancia, 9, 25, 69, 80, 101 a 112, 123

R

Recolección de información, 29, 30, 33, 34, 41, 42, 48, 55, 56, 66, 70, 107, 108, 120, 124 a 126

Rendición de cuentas, 16, 22, 96, 108, 110, 118, 119

Restitución, 61, 90, 138

S

Seguimiento

sistema de, 17, 51, 95, 102, 108, 118, 137

| 156 |

Sistema de seguimiento y evaluación a la política nacional de primera infancia, 102

Sistematización, 15, 17, 96, 116, 119, 122, 128, 137, 139

Situación de la infancia, 9, 15, 24 a 26, 50, 51, 60, 62 a 67, 70, 77, 81, 83, 85, 86, 93, 108, 109, 116, 117, 121, 122, 124, 126, 128, 129, 135, 136, 140, 141, 143, 145 a 147

Sociedad civil, 9, 14, 28, 34, 45, 46, 51, 52, 54, 56, 59, 60, 67, 70, 76, 77, 84, 85, 87, 90, 98, 135, 138, 140, 142, 143, 146, 147, 148

U

Universalidad, 7, 9, 18, 25, 26, 32, 45, 77, 92, 94, 95

| 157 |índice anaLítico

Este libro se compuso con fuentes de las familias Goudy Old St, Alexa Std,

Avenir Lt Std, Candara, Optima Lt Std

Primera edición, 500 ejemplares.

Impreso en Bogotápor Corcas Editores Ltda.

Cada vez es más evidente la necesidad creciente del Estado y de la sociedad entera, de contar con información oportuna, perti-

nente y veraz que permita la realización de una lectura periódica, sistemática y reflexiva tanto de la situación de los derechos de niños, niñas y adolescentes, como del cumplimiento de las obligaciones del Estado, reflejado en las políticas públicas correspondientes.

A partir de la entrada en vigencia en Colombia del Código de la In-fancia y la Adolescencia, alcaldes y gobernadores deben realizar un diagnóstico de la situación de la infancia y la adolescencia en cada uno de los municipios y departamentos, como base para la inclusión del tema en el Plan de Desarrollo y para el diseño e implementación de políticas públicas, lo que requiere de procesos de monitoreo lo-cales, departamentales y nacionales.

Colombia y los demás países latinoamericanos tienen una deuda pendiente con sus nuevas generaciones, se han comprometido a proteger sus derechos y garantizar unas condiciones de vida dignas, pero no han cumplido; el monitoreo permite ubicar estas falencias y contribuye a la búsqueda de alternativas.

La discusión sobre el monitoreo trasciende la pregunta técnica sobre cuál es el mejor grupo de indicadores que representa una realidad o problema, por lo que requiere una reflexión sobre los marcos con-ceptuales desde los cuáles se observa la situación de la infancia y la adolescencia y la respuesta social organizada ante los problemas que le afectan.

El Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales y la Mesa de Monitoreo de la Alianza por la Niñez Colombiana han pro-movido un amplio debate sobre el tema; esta publicación recoge al-gunas reflexiones generales sobre el monitoreo, así como el análisis y balance de algunos procesos en curso.

centro de estudios sociales - cesobservatorio sobre infancia

monitoreo de los derechos de la niñez y la adolescencia

Documents