le droit d'établissement des professionnels libéraux ressortissants de l'espace uemoa au...

RREEPPUUBBLLIIQQUUEE DDUU BBEENNIINN

MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE

UNIVERSITE D’ABOMEY-CALAVI

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION

ET DE MAGISTRATURE (ENAM)

MEMOIRE DE FIN DE FORMATION AU CYCLE I POUR L’OBTENTION DU

DIPLOME DE TECHNICIEN SUPERIEUR

LE DROIT D’ÉTABLISSEMENT DES

PROFESSIONNELS LIBERAUX

RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA

AU BENIN

Option :

Administration Générale

Filière :

Diplomatie et Relations

Internationales

Tuteur de Stage :

M. Abdou Rahamane DONTE

(Directeur Adjoint de l’Intégration

Africaine au MAEIAFBE)

Maître de Mémoire :

Dr. John GODONOU DOSSOU

(Enseignant à l’ENAM)

Sous la direction de :

Février 2013

Réalisé et soutenu par :

Claude Romanus BIAO

Année académique : 2012 - 2013

| i LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN

REALISE ET PRESENTE PAR CLAUDE ROMANUS BIAO

| ii LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Président :

Vice-président :

Membre :

Identification du Jury

| iii LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION ET DE

MAGISTRATURE N’ENTEND DONNER AUCUNE

APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINIONS EMISES

DANS CE MEMOIRE. ELLES DOIVENT ETRE CONSIDEREES

COMME PROPRES A LEUR AUTEUR.

| iv LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


À mes grand-mères, Rosalie BIAO et Marie-

Hélène OPOSSI… et à leurs époux feu Bruno

BIAO (Akowé) et Emmanuel OPOSSI.

À Steeve BIAO

Dédicace

| v LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Ma profonde gratitude va à l’endroit de tous ceux qui de près ou de loin,

ont contribué à la réalisation de ce travail, et en particulier, à :

Ma mère, Nicole OPOSSI et mon père, Nicolas BIAO… merci de ne pas

refuser aux ailes de ma jeunesse le zèle de votre adresse.

Mon grand-père Alphonse TCHABI, c’est à vous que je veux ressembler.

Ma sœur Audrey, Olinde DOSSOUKPE son époux et Marie-Olive, mon

frère Éric et mes frères et sœurs… mes oncles et tantes Valentin BIAOU,

Constant EDON, Joseph, Gabrielle OPOSSI et toute la famille.

L’ENAM, à ses professeurs et son administration, pour l’encadrement.

Messieurs John GODONOU DOSSOU et Abdou Rahamane DONTE ;

James-William GBAGUIDI, Francis LOKOSSA (ambassadeur), et

Marcellin AGBOMENOU (ambassadeur) merci d’avoir consacré de

votre temps à accompagner ce travail.

Messieurs Bertrand ADJAHOUINOU et Emmanuel OHIN, merci pour

l’intérêt que vous avez toujours porté à ma modeste personne et à ce

travail.

La Représentation Résidente de l’UEMOA au Bénin, spécialement à M.

Badjibassa BABAKA représentant résident, et à Mme ALAPINI.

Tous les cadres de la Direction de l’Intégration Africaine du MAEIAFBE,

Mme Christelle CAPO-CHICHI, M. Sylvère GBAGUIDI ; et de la

Direction de l’Intégration Régionale du MEF.

Tous mes amis et camarades de promotion, tout spécialement à Rodrigue,

Emmanuel, Expédit et Saratou, Venance, Lionel… à votre contact, je

mûris.

Remerciements

| vi LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


BCEAO : Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest.

BOAD : Banque Ouest Africaine de Développement.

CAMES : Conseil Africain et Malgache de l’Enseignement Supérieur.

CAPA : Certificat d’Aptitude à la Profession d’Avocat.

CCEG : Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement (UEMOA).

CEDEAO (la Communauté) : Communauté Économique Des États de

l’Afrique de l’Ouest.

CJCE : Cour de Justice des Communautés Européennes (Union Européenne).

CM : Conseil des Ministres (UEMOA).

CNO : Conseil National de l’Ordre.

CPPC : Conseil Permanent de la Profession Comptable.

DACC (DACC/MAEIAFBE) : Direction des Affaires Consulaires et des

Communautés (MAEIAFBE).

DASOC (DASOC/MAEIAFBE) : Direction de l’Asie et de l’Océanie

(MAEIAFBE).

DECOFI : Diplôme d’Expertise Comptable et Financière.

DG/CB : Direction Générale de la Coopération Bilatérale (MAEIAFBE).

DG/CM : Direction Générale de la Coopération Multilatérale (MAEIAFBE).

DIA (DIA/MAEIAFBE) : Direction de l’Intégration Africaine

(MAEIAFBE).

DIR/MEF : Direction de l’Intégration Régionale du Ministère de l’Économie

et des Finances.

DRECI (DRECI/MAEIAFBE) : Direction des Relations Économiques et

Commerciales Internationales (MAEIAFBE).

Sigles et abréviations

| vii LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


DRFM (DRFM/MAEIAFBE) : Direction des Ressources Financières et du

Matériel (MAEIAFBE).

ENAM : École Nationale d’Administration et de Magistrature.

MAEIAFBE : Ministère des Affaires Étrangères, de l’Intégration Africaine,

de la Francophonie et des Béninois de l’Extérieur.

MEF : Ministère de l’Économie et des Finances.

OIR (OIR/MAEIAFBE) : Observatoire de l’Intégration Régionale

(MAEIAFBE).

PIB : Produit Intérieur Brut.

PIB/hab. : Produit Intérieur Brut par habitant.

SOEF : Service des Organisations à caractère Économique et Financier.

UA : Union Africaine.

UAC : Université d’Abomey-Calavi.

UEMOA (l’Union) : Union Économique et Monétaire Ouest Africaine.

UNESCO : United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

(Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture).

| viii LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Tableaux

Tableau 1 : Tableau de Bord de l’Étude.

Tableau 2 : Regroupement des problèmes spécifiques

Tableau 3 : Guides d’entretien et vérification des hypothèses.

Tableau 4 : Présentation des États membres de l’UEMOA.

Tableau 5 : Les normes internes et communautaires portant sur les

professionnels libéraux au Bénin.

Tableau 6 : Les associations et regroupements d’associations de

professionnels libéraux.

Tableau 7 : Tableau de Synthèse de l’étude.

Figures

Figure 1 : La triade, associations professionnelles-regroupements

d’associations professionnelles et organe de suivi.

Figure 2 : Carte des Etats membres de l’UEMOA.

Tableaux et Figures

| ix LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Acte additionnel : Il s’agit d’un acte juridique pris par la CCEG annexé au

traité de l’UEMOA. Les actes additionnels « complètent celui-ci (le traité)

sans toutefois le modifier. Leur respect s'impose aux organes de l'Union ainsi

qu'aux autorités des États membres1. »

Architecte : Les textes2 étant muets sur la définition de la profession

d’architecte, nous nous reportons au Dictionnaire Universel pour définir

l’architecte comme une « personne possédant les diplômes et qualités requis

pour dresser les plans d’un édifice, pour établir le devis de sa construction et

pour en diriger les travaux. » A cette définition, il faut ajouter l’appartenance

à un Ordre National des Architectes.

Association professionnelle : Aux termes de la présente étude, nous

désignerons sous l’expression d’association professionnelle, les Ordres

Nationaux, regroupant les professionnels de leur ressort, sur le territoire d’un

État.

Avocat : C’est un auxiliaire de justice, inscrit à un ordre et habilité à assister

ou représenter les personnes physiques et morales devant toutes les

juridictions et organismes juridictionnels ou disciplinaires à l’effet d’assurer

leur défense3.

Barreau National (Barreau) : C’est l’ensemble des Avocats inscrits au

Tableau d’un Ordre National des avocats.

Chirurgien-dentiste : Le chirurgien-dentiste est toute personne titulaire d’un

diplôme d’État de Docteur en Chirurgie dentaire ou de tout autre diplôme de 1 Article 19, traité révisé de l’UEMOA. 2 Décret n°83-388 du 1er Novembre 1983 portant organisation de la profession d’Architecte et instituant l’Ordre National des Architectes, Règlement intérieur de l’ordre. 3 Article 1er, Règlement n°10/2006/CM/UEMOA, du 25 juillet 2006, relatif à la libre circulation et à l’établissement des avocats ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.

Glossaire de l’étude

| x LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


chirurgien-dentiste reconnu équivalent, et appartenant à une Ordre National

des chirurgiens-dentistes.

Citoyen de la communauté : L’expression « citoyen de la communauté » est

propre au cadre de la CEDEAO. Elle désigne un citoyen de tout État membre

de la CEDEAO.

Communautaire : L’adjectif communautaire désigne au titre de la présente

étude, toute chose qui est en rapport avec l’environnement juridique, social,

politique, économique… soit de la CEDEAO ou de l’UEMOA.

Conseil National de l’Ordre (CNO) : Le Conseil National de l’Ordre est une

structure nationale chargée de la gestion de l'Ordre et de la mise en œuvre de

la loi portant organisation des Ordres et du respect du code de déontologie. Il

règle la situation administrative et disciplinaire de ses membres. L’exercice

sur le territoire béninois, de la profession libérale qu’il organise est

normalement subordonné à l’inscription à un tableau de l’ordre.

Directive : La directive est un acte de l’UEMOA. Elle est édictée par le

Conseil des Ministres de l’Union4 ou par la Commission5. Selon l’article 43

du Traité de Dakar, les directives lient tous les États membres de l’Union

quant aux résultats à atteindre.

Docteur vétérinaire : La Directive n°01/2012/CM/UEMOA, relative à la

libre circulation et à l’établissement des docteurs vétérinaires ressortissants

des États membres de l’UEMOA au sein de l’Union définit le docteur

vétérinaire comme « le titulaire d'un doctorat en médecine vétérinaire6. » Il

faut toutefois ajouter que l’inscription à un Ordre National des docteurs

vétérinaires étant nécessaire à l’exercice de leur art elle sera prise en compte

dans la présente étude pour attribuer le titre de docteur vétérinaire.

4 Article 42 alinéa 3, traité révisé de l’UEMOA. 5 Article 44, traité révisé de l’UEMOA. 6 Article 1er, directive n°01/2012/CM/UEMOA.

| xi LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Droit d’établissement (libre établissement) : Le traité révisé de l’UEMOA

définit le droit d’établissement comme « l'accès aux activités non salariées et

leur exercice ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises, dans les

conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres

ressortissants, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre

public, de sécurité publique et de santé publique7 »

Enregistrement : L’enregistrement est une indication portée dans un registre

tenu par le Conseil National de l’Ordre, concernant un professionnel libéral en

exercice temporaire sur le territoire d’un État d’accueil, au titre notamment de

l’exercice de son droit de libre circulation. Ce terme se distingue

essentiellement de l’Inscription8.

Espace UEMOA : L’espace UEMOA désigne l’ensemble cumulé des

territoires des huit (08) États membres de l’Union.

État d’accueil (Pays d’accueil) : C’est un pays de l’espace UEMOA au sein

duquel un professionnel libéral souhaite s’établir pour exercer son art.

État d’origine (Pays d’origine) : Il s’agit du pays de l’espace UEMOA au

sein duquel le professionnel libéral peut exercer son art et en possède la

nationalité.

État de provenance (Pays de provenance) : C’est le pays de l’espace

UEMOA au sein duquel le professionnel libéral candidat à l’établissement

dans un autre État membre exerçait déjà son art sans en avoir la nationalité.

État membre (Pays membre) : Les pays membres sont les pays qui, par leur

ratification ou adhésion au traité révisé instituant l’UEMOA, se trouvent liés

par les dispositions de ce traité ainsi que par toutes les dispositions

contraignantes prises par les organes compétents de l’Union, sous réserve

7 Traité Révisé de l’UEMOA, article 92, alinéa 3. 8 Cf. glossaire : « Inscription ».

| xii LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


d’amendements dûment pris. Il s’agit du Bénin, du Burkina-Faso, de la Côte

d’Ivoire, de la Guinée-Bissau, du Mali, du Niger, du Sénégal et du Togo.

État tiers (Pays tiers) : L’État tiers est un État qui n’est pas partie à un traité.

Expert-comptable : L’expert-comptable est un spécialiste dont le métier est

de mettre en place, d'analyser et de contrôler la comptabilité d'une entreprise

ou d'une personne. Il agit en engageant sa responsabilité.

Inscription : L’inscription est une indication portée dans un Tableau

concernant un professionnel libéral, en exercice permanent, par l’Ordre des

dont il relève.

Interne : Est interne, tout élément relatif à l’environnement strictement

national d’un État.

Internalisation : Au titre de la présente étude, nous désignons sous le terme

d’internalisation, toutes les dispositions prises par un État pour qu’une norme

communautaire crée les mêmes obligations qu’une norme interne.

L’internalisation ici a un sens plus large que la simple transposition. Au-delà

du simple fait de se conformer à ses obligations communautaires pour la

transposition, l’internalisation est le résultat d’une réelle volonté politique de

l’État. Elle se traduit non seulement par l’adoption de dispositions nationales

pour l’application du droit communautaire (comme la transposition) mais

aussi par la mise en place d’institutions pertinentes, des mécanises de mise en

exécution entre autres, la création d’un réel environnement national favorable

à l’application du droit communautaire.

La communauté : Il est utilisé le terme communauté dans cette étude, en

référence exclusive à la Communauté Économique des États de l’Afrique de

l’Ouest (CEDEAO).

| xiii LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Lettre d’introduction : C’est la lettre par laquelle le Président de l'Ordre du

pays d'origine ou de provenance atteste de la moralité et de l'aptitude du

requérant à s'expatrier.

Libre circulation : La libre circulation est le droit pour un professionnel

libéral, d’exercer toutes les activités liées à sa profession ou de procéder à

tous les actes pour lesquels il est dûment habilité dans son pays d’origine ou

de provenance et ce, de façon temporaire et dans les limites de la validité de

son acte d’enregistrement dans le pays d’accueil.

Loi d’application : La loi d’application est une loi prise à l’interne dans le

but d’encadrer les modalités de mise en exécution d’une norme

communautaire.

Médecin : Le médecin est une personne titulaire d’un diplôme de doctorat en

médecine et en plus, pour le spécialiste, du ou des diplômes ou certificats de

spécialités reconnus par le CAMES, et appartenant à un Ordre National des

médecins.

Norme : Ce terme rassemble tous les règlements, directives et autres

dispositions émanant d’une autorité compétente de l’Union, et destinées à

règlement une matière précise.

Ordre National (Ordre) : C’est une association professionnelle comprenant

obligatoirement tous les professionnels libéraux d’une même corporation en

exercice sur le territoire d’un État, et dirigée par un Conseil.

Pharmacien : Le pharmacien est toute personne titulaire d’un diplôme d’État

de Docteur en Pharmacie ou de tout autre diplôme de pharmacien reconnu

équivalent, et inscrit à l’Ordre National des pharmaciens d’un État.

Professionnel libéral (Profession libérale) : Les professionnels libéraux

dans le cadre de notre étude sont les personnes exerçant une activité libérale à

| xiv LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


titre de profession, inscrits à cet effet à l’Ordre National de leur profession, et

directement désignés par une disposition de l’UEMOA. Il s’agit

spécifiquement et de façon limitative des architectes, des avocats, des

chirurgiens-dentistes, des docteurs vétérinaires, des experts-comptables, des

médecins et des pharmaciens.

Ressortissants de l’espace UEMOA : Cette expression renvoie aux

personnes physiques ayant la nationalité d’un ou de plusieurs pays membres

de l’UEMOA.

Règlement : Le règlement est un acte juridique de l’Union, pris par le Conseil

des Ministres, ou par la Commission sur délégation du Conseil des Ministres.

Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et

est directement applicable dans tout État membre.

Regroupement d’associations professionnelles : Les regroupements

d’associations professionnelles sont des organes consultatifs prévus par les

règlements et directives sur la libre circulation et le droit d’établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA. Elles regroupent

les responsables ou représentants des ordres nationaux des États membres.

Tableau de l’Ordre : Il s’agit d’un document public destiné à recenser tous

les professionnels libéraux appartenant à un Ordre National donné, et

autorisés par conséquent, à exercer leur art sur le territoire de l’État auquel

appartient l’Ordre.

Traité : Le traité est un accord de volonté explicite et écrit, liant

juridiquement deux ou plusieurs États, ou un État et une organisation

internationale. Nous désignons sous le vocable traité dans notre étude, le

Traité révisé fondant l’UEMOA.

| xv LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Transposition : La transposition est l’ensemble des mécanismes et

procédures d’intégration des normes communautaires de l’UEMOA,

notamment des directives, dans l’ordonnancement juridique interne. Elle

comprend la prise de normes internes destinées à encadrer l’application de ces

directives. Pour les besoins de la présente étude, nous faisons une nuance

entre Transposition et Internalisation9.

Union : Le terme Union désigne ici l’Union Économique est Monétaire Ouest

Africaine (UEMOA).

9 Cf. Glossaire : « Internalisation »

| xvi LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Le droit d’établissement est défini par le traité révisé de l’UEMOA

comme comportant « l'accès aux activités non salariées et leur exercice ainsi

que la constitution et la gestion d'entreprises, dans les conditions définies par

la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants, sous

réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité

publique et de santé publique10 ». Il s’agit, avec la libre circulation et la libre

prestation de services entre autres, d’une notion essentielle à la réalisation

d’un marché commun entre les États et d’une intégration régionale parfaite à

long terme. Ceci explique leur prise en compte explicite par les États

signataires du traité de Dakar instituant l’Union Économique et Monétaire

Ouest Africaine, qui citent la réalisation du libre établissement parmi les

objectifs de l’Union11.

Pour atteindre cet objectif, un certain nombre de dispositions ont été

adoptées par l’institution communautaire, certaines touchant plus largement

aux questions de libre circulation et d’autres s’intéressant à l’établissement.

Même si les bénéficiaires de ces droits sont variés, le Conseil des Ministres de

l’Union a adopté, entre 2005 et 2012, des directives et règlements12 destinés à

proclamer et à rappeler ce droit au profit des personnes ressortissantes de

l’Union qui exercent des professions libérales, la mobilité de ces citoyens de

l’Union étant un élément important à la circulation des services et à

l’intégration progressive des marchés nationaux.

10 Traité Révisé de l’UEMOA, article 92, alinéa 3. 11 Traité Révisé de l’UEMOA, article 4, alinéa 3. 12 Directives n°06/2005/CM/UEMOA ; n°06/2008/CM/UEMOA ; n°07/2005/CM/UEMOA ; n°07/2008/CM/UEMOA ; n°01/2012/CM/UEMOA et règlements n°05/2006/CM/UEMOA et n°10/2006/CM/UEMOA ; relatifs respectivement à la libre circulation et à l’établissement des médecins, des pharmaciens, architectes, des chirurgiens-dentistes, des docteurs vétérinaires ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA (directives) ; à la libre circulation et à l’établissement des experts comptables et des avocats ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.

Résumé

| xvii LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Toutefois, dans la pratique quotidienne des États, le libre établissement

des professionnels libéraux se heurte à de sérieuses entraves. Ainsi, en

République du Bénin, pour ce qui concerne cette étude, il est souvent freiné

par des obstacles notamment administratifs et institutionnels qui ralentissent à

l’échelle du pays, la construction de l’intégration régionale. C’est ce constat

qui nous amène à nous intéresser au droit d’établissement des professionnels

libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin, en nous fixant pour

objectif général de contribuer à une meilleure jouissance de leur droit

d’établissement par ceux-ci.

La méthode de la présente étude en vue de l’atteinte de l’objectif ainsi

énoncé, sera essentiellement bipartite. En ayant observé que les autorités

administratives du Bénin ne sont pas toujours suffisamment informées des

implications des normes communautaires encadrant la matière de

l’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace

UEMOA, nous procéderons en premier lieu, à un inventaire analytique de ces

normes en suggérant leur regroupement dans un cadre général de l’exercice

des professions libérales au Bénin. À ce propos, nous insisterons sur la

nécessité que les autorités béninoises compétentes engagent une démarche de

transposition des normes de l’UEMOA pour l’effectivité du droit

d’établissement. En second lieu, il sera effectué une analyse des défis liés à

l’effectivité du libre établissement des professionnels libéraux au Bénin, avec

pour but de proposer un cadre institutionnel et normatif favorable à la libre

jouissance de ce droit par les professionnels libéraux concernés.

| xviii LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Introduction Générale

Chapitre Préliminaire : Cadre institutionnel et théorique de l’étude

Section 1ère : Description du champ institutionnel de l’étude

Paragraphe 1 : Le MAEIAFBE, une passerelle vers l’UEMOA

Paragraphe 2 : Difficile jouissance de la liberté d’établissement : vers le

ciblage d’une problématique

Section 2 : Délimitation théorique de l’étude

Paragraphe 1 : Objectifs et hypothèses de l’étude

Paragraphe 2 : Revue de littérature et choix de la méthodologie

Chapitre 1er : L’encadrement juridique du droit d’établissement des

professionnels libéraux ressortissant de l’espace UEMOA

au Bénin

Section 1ère : Les bases juridiques de la liberté d’établissement en droit

communautaire UEMOA

Paragraphe 1 : La notion de droit d’établissement

Paragraphe 2 : Le cadre juridique communautaire du droit d’établissement

Section 2 : La faible internalisation des dispositions de l’Union

Paragraphe 1 : L’établissement des professionnels libéraux au Bénin

Paragraphe 2 : Analyse du niveau de transposition des normes de l’UEMOA

Chapitre 2 : Les défis de la mise en application du droit d’établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au

Bénin

Section 1ère : Les préalables à l’effectivité du droit d’établissement des

professionnels libéraux de l’UEMOA au Bénin

Paragraphe 1 : Amélioration du cadre normatif interne et communautaire

Sommaire

| xix LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Paragraphe 2 : Implication des associations professionnelles concernées

Section 2 : Les exigences d’un suivi institutionnel de l’effectivité du droit

d’établissement

Paragraphe 1 : Un mécanisme de suivi de l’effectivité du droit

d’établissement

Paragraphe 2 : Favoriser la coopération entre les organes de l’Union et les

associations professionnelles

Conclusion Générale

Bibliographie

Annexes

Table des Matières

| 1 LE DROIT D’ETABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN


Les flux migratoires et la mobilité des personnes ont toujours été des traits

dominants du système international. Depuis les premières migrations, l’on est

rendu à l’évidence que le mouvement des populations est presque toujours

indépendant des concepts d’État, de Nation – et donc de frontières – qui sont

d’apparition relativement récente, à l’échelle de l’histoire de l’humanité. Avec

la naissance des États, et leur besoin de contrôler désormais les problèmes

économiques, sécuritaires, de gouvernance entre autres, que pose ce

phénomène, ceux-ci ont perçu la nécessité de réguler les flux migratoires afin

de maîtriser leur incidence sur l’environnement interne. La question a dès lors

été l’objet d’accords et de conventions entre les États qui n’ont pour autant

pas perdu de vue l’importance de la mobilité des personnes pour la vitalité de

leurs relations commerciales. Aussi, se sont-ils progressivement regroupés en

unions économiques et douanières afin d’atténuer l’effet de cloisonnement

consécutif des concepts de frontière et de souveraineté. C’est dans cet esprit

que se placent les nombreux regroupements régionaux post-Deuxième Guerre

mondiale13, au nombre desquels figure, en Afrique de l’Ouest, l’Union

Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) dont l’ambition

principale est de réaliser une parfaite intégration économique des huit pays

qu’elle regroupe et qui ont en partage notamment l’usage du franc CFA

comme monnaie.

Née le 10 janvier 1994, de la révision du traité en date du 12 mai 1962,

instituant une Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA) entre le Bénin, le

Burkina-Faso, la Côte d’Ivoire, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo,

13 UE (Union Européenne, succédant en 1994 à la Communauté Économique Européenne de 1957) ; ALENA (Association de libre-échange nord-américain, 1992) ; ANASE (Association des Nations d’Asie du Sud-est, 1967) ; UEMOA (Union Économique et Monétaire Ouest Africaine, succédant en 1994 à l’Union Monétaire de l’Afrique de l’Ouest de 1962, entre autres.

Introduction Générale



l’UEMOA connut l’adhésion de la Guinée-Bissau en 1997, portant à huit

(08), le nombre de ses États membres. Parmi les objectifs définis à l’article 4

du traité révisé de 1994, l’Union exprime le besoin de « créer entre les États

membres un marché commun basé sur la libre circulation des personnes, des

biens, des services, des capitaux et le droit d'établissement des personnes

exerçant une activité indépendante ou salariée, ainsi que sur un tarif

extérieur commun et une politique commerciale commune14 ».

La volonté des États signataires du traité révisé de 1994, telle qu’elle se lit

aisément à travers cet objectif, est de favoriser une meilleure intégration de

leurs systèmes économiques individuels en réduisant les entraves à la mobilité

des personnes. Aussi, ceux-ci ont-ils adopté au fil des années, des instruments

juridiques destinés à permettre la réalisation de cet objectif. Ainsi, dans le

cadre de la libre circulation et de l’établissement des personnes, et plus

spécifiquement de celles qui exercent des professions libérales, il a été adopté

un certain nombre de directives et règlements15. Toutefois, force est de

constater que cette ambition de liberté d’établissement des professionnels

libéraux se heurte encore à de nombreuses entraves administratives, dans la

plupart des États membres et notamment au Bénin.

La présente étude dont le thème est « Le droit d’établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin » tire

sa pertinence des constats précédemment évoqués. En nous penchant sur la

problématique de l’existence d’obstacles administratifs et institutionnels à

l’exercice du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissants

de l’UEMOA au Bénin, nous nous fixons comme objectif principal de

14 Traité Révisé de l’UEMOA, article 4, alinéa 3. 15 Directives n°06/2005/CM/UEMOA ; n°06/2008/CM/UEMOA ; n°07/2005/CM/UEMOA ; n°07/2008/CM/UEMOA ; n°01/2012/CM/UEMOA et règlements n°05/2006/CM/UEMOA et n°10/2006/CM/UEMOA ; relatifs respectivement à la libre circulation et à l’établissement des médecins, des pharmaciens, architectes, des chirurgiens-dentistes, des docteurs vétérinaires ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA (directives) ; et à la libre circulation et à l’établissement des experts comptables et des avocats ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.



contribuer à une meilleure mobilité, et pleine jouissance des droits d’exercice

d’activités de ceux-ci au Bénin. Pour ce faire, notre démarche consistera dans

un premier temps, en un inventaire analytique des instruments juridiques tant

communautaires que nationaux, destinés à règlementer l’établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin, aux fins

d’attirer l’attention sur la faible transposition des actes de l’Union en la

matière et d’insister sur la nécessité de cette transposition. Nous examinerons

en second lieu, les problèmes liés à l’application de ce corpus juridique et

normatif au Bénin, afin d’y apporter des perspectives de solution.

Trois axes soutiennent la mise en application de la démarche ainsi

envisagée. D’abord, nous procéderons à la description du cadre institutionnel

de l’étude, l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine, institution

régionale dans laquelle s’inscrit l’étude, et de sa relation avec le lieu d’accueil

de notre stage le Ministère des Affaires Étrangères, de l’Intégration Africaine,

de la Francophonie et des Béninois de l’Extérieur (chapitre préliminaire).

Ensuite, il sera examiné le corpus juridique qui encadre le droit

d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace

UEMOA au Bénin, avec une attention portée sur le niveau d’internalisation

des normes communautaires de l’Union au Bénin (chapitre premier). Suivra

enfin l’évocation des nombreux défis liés à l’effectivité du droit

d’établissement au Bénin (chapitre 2), à l’occasion de laquelle des solutions

seront envisagées et les conditions de leur mise en application décrites.


Chapitre

Préliminaire

Cadre institutionnel

et théorique de

l’étude


Section première : Description du champ institutionnel

de l’étude

Le MAEIAFBE a été l’administration où s’est effectué notre stage

académique. Nous y avons été en contact avec des problèmes parmi lesquels

nous en avons ciblé qui sont en relation avec l’Union Économique et

Monétaire Ouest Africaine.

Paragraphe 1 : Le MAEIAFBE, une passerelle vers l’UEMOA

Le ministère en charge des affaires étrangères a été créé au Bénin le 30

décembre 1960, par décret n°387. De par ses caractéristiques saillantes, il se

révèle être « la porte d’entrée et de sortie16 » de l’État Béninois, pour tous les

acteurs de la scène internationale, en l’occurrence, pour l’UEMOA en ce qui

concerne la présente étude.

C’est le Décret n°2012-196 du 03 juillet 2012 portant attributions,

organisation et fonctionnement du MAEIAFBE, qui régit l’institution à ce

jour. Aux termes de ce texte, il lui est donné pour mission, la conception, la

mise en œuvre et le suivi-évaluation de la politique extérieure du

Gouvernement, la conduite de la coopération bilatérale et multilatérale avec

les autres acteurs de la scène internationale, la coordination de la coopération

décentralisée, ainsi que la promotion de l’Intégration Africaine, de la

francophonie, et la protection des intérêts du Bénin et de ceux de ses

nationaux à l’étranger. Pour accomplir la mission à elle confiée, l’institution

dispose entre autres, d’un secrétariat général, de directions centrales, et

techniques, d’organismes sous tutelle et de services extérieurs.

16 Ambassadeur Marcellin AGBOMENOU : Intégration sous-régionale : Quels apports pour le développement du Bénin, causerie, 8 novembre 2012.


Toutefois, cette organisation de l’institution est récente et n’était pas en

vigueur lors de notre stage. En effet, durant les trois mois du stage, le

MAEIAFBE était encore régi par le décret n°2009-177 du 05 mai 2009.

Même s’il n’est pas différent en ce qui concerne les missions et attributions

générales du ministère, il est à noter que le nouveau décret innove en

plusieurs points. Nous voudrions citer par exemple la création des Directions

Générales de la coopération bilatérale (DG/CB) et de la coopération

multilatérale (DG/CM) qui, en qualité de directions faîtières, « coordonnent et

supervisent les activités des directions qui les composent »17. Ainsi, c’est sous

la tutelle de la DG/CM que se trouve la Direction de l’Intégration Africaine

(DIA), direction technique d’accueil de la seconde phase de notre stage

pratique.

A. De la Direction de l’Intégration Africaine à l’UEMOA

D’abord placée sous la coupole d’un ministère délégué auprès du Ministre

des Affaires Étrangères Chargé de l’Intégration Africaine et des Béninois de

l’Extérieur18, la Direction de l’Intégration Africaine (DIA) a été intégrée au

MAEIAFBE par le décret n°2009-177 du 05 mai 2009, lui attribuant la charge

« d’exécuter la stratégie du Gouvernement en matière d’intégration régionale

et sous-régionale19 ». A ce titre, la DIA s’occupe de façon spécifique de

plusieurs dossiers dont ceux relatifs à l’UEMOA. Ainsi, l’article 5 de l’arrêté

qui l’institue, la dote de cinq services que sont : un Secrétariat, un Service des

Organisations Régionales d’Intégration Politique, un Service des Affaires

Humanitaires et Sociales, un Service de la Gouvernance du Mécanisme

Africain d’Évaluation par les Pairs (MAEP) et du Nouveau Partenariat pour le

Développement de l’Afrique (NEPAD) et un Service des Organisations

Régionales à caractère économique et financier. C’est ce dernier service qui

17

Article 69, Décret n°2012-196 du 03 juillet 2012. 18 Durant le premier mandat du Président Boni YAYI. 19 Article 69, décret n°2009-177 du 05 mai 2009, portant attributions organisation et fonctionnement du MAEIAFBE.


s’occupe entre autres des questions ayant trait à la coopération du Bénin avec

l’UEMOA. Par ailleurs, nous ferons remarquer que d’autres directions du

ministère, notamment la Direction de l’Afrique et du Moyen-Orient, la

Direction des Affaires Consulaires et des Communautés20, et la Direction des

Relations Économiques et Commerciales Internationales, nous ont été d’une

grande utilité dans nos recherches, en raison de leur évidente relation avec le

sujet abordé.

L’UEMOA est organisée autour de trois organes de direction, la

Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement (CCEG), le Conseil des

Ministres (CM) et la Commission de l’Union, deux organes de contrôle

juridictionnel que sont la Cour de Justice et la Cour des Comptes et du

Comité Interparlementaire qui en assure le contrôle démocratique. Les

organes consultatifs de l’Union sont la Chambre Consulaire Régionale et le

Conseil du Travail et du Dialogue Social ; la Banque Centrale des États

d’Afrique de l’Ouest (BCEAO) ainsi que la Banque Ouest Africaine de

Développement (BOAD) en sont les institutions spécialisées autonomes.

Pour l’atteinte des objectifs21 que lui assignent les États signataires du

Traité Révisé de 1994, l’Union adopte des politiques communes, soutenues

par des dispositions normatives à valeur contraignante inégale22. Le droit

d’établissement, figure au même titre que la libre circulation des personnes,

parmi les principes faisant l’objet de politiques communes au sein de

l’institution. Il trouve son fondement juridique dans l’article 4 du traité révisé

de 1994 qui dispose que :

« Sans préjudice des objectifs définis dans le Traité de l'UMOA, l'Union

poursuit, dans les conditions établies par le présent Traité, la réalisation

des objectifs ci-après : c) créer entre les États membres un marché

20 Respectivement devenues Directions de l’Afrique (DAF) et Direction des Affaires Consulaires (DAC) sous le décret n°2012-196 du 03 juillet 2012. 21 Les cinq objectifs de l’UEMOA sont définis par l’Article 4 du traité révisé de 1994. 22 Cf. Chapitre 1er, Section 1.


commun basé sur la libre circulation des personnes, des biens ou

marchandises, des services et des capitaux, et le droit d'établissement des

personnes exerçant une activité indépendante. »

Cette disposition réaffirmée par les articles 91 et 92 qui en définissent les

contours, consacre l’abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité

des ressortissants de l’Union, et renferme plusieurs réalités juridiques telles

que l’égalité de traitement fiscal, l’égalité dans l’obtention des facilités de

crédit, l’égalité dans l’accès aux avantages sociaux, aux marchés publics23.

Toutefois, malgré la pertinence avérée de l’instauration du droit

d’établissement et de la libre circulation au nombre des politiques communes

des États parties au traité révisé de 1994 d’une part, et les dispositions qui en

précisent les contours et les modalités de mise en application d’autre part,

l’état des lieux sur la situation réelle des professionnels libéraux concernés

par ces dispositions, révèle de nombreuses entraves de divers ordres à la

jouissance effective de ce droit.

B. Le libre établissement au Bénin : un état des lieux mitigé

Le droit d’établissement a toujours été traité par l’UEMOA, en étroite

relation avec la libre circulation des biens et des personnes. Même si ces deux

notions ne renferment pas la même réalité, il n’est pas malaisé de remarquer

qu’elles sont interdépendantes. Aussi, notre état des lieux qui s’intéresse

essentiellement à la mise en œuvre du droit d’établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace de l’Union, tel que prévu

par les directives et règlements en la matière, touchera-t-il quelque peu à cette

notion liée qu’est la libre circulation.

Le droit d’établissement est consacré par l’Article 4-c) du Traité de

Dakar, qui le cite parmi les objectifs de l’Union au nombre des fondements à

la réalisation d’un marché commun entre les États membres. Cette base

23 GAVALDA (Christian), « Établissement » in Encyclopédie DALLOZ, Répertoire de droit communautaire.


conventionnelle se trouve affermie par les articles 91 et 92 du même traité,

qui définissent les contours de ladite notion et en indiquent les modalités

générales de mise en application. Ainsi, il est indiqué que : « le Conseil24,

arrête dès l'entrée en vigueur du présent Traité, par voie de règlement ou de

directive, les dispositions utiles pour faciliter l'usage effectif du droit

d'établissement.25 » En application de cette disposition, le Conseil des

Ministres de l’Union a pris entre 2005 et 2012, des directives et règlements

visant à encadrer l’application des principes de libre circulation et de droit

d’établissement au profit de sept professions libérales26. Cette démarche de

création d’une base règlementaire au droit d’établissement, dans l’espace de

l’Union, a donné lieu à l’institution de différents regroupements des Ordres

Nationaux des professions libérales concernées. Ainsi, les barreaux nationaux

ont été fédérés au sein d’une Conférence des Barreaux de l’espace UEMOA27,

la conférence des Ordres des architectes rassemble les Conseils Nationaux des

Ordres (CNO) des États membres28, les présidents en exercice des Conseils

Nationaux des Ordres des docteurs vétérinaires, des chirurgiens-dentistes, des

pharmaciens et des médecins des États membres sont rassemblés au sein d’un

collège des Présidents29. Le cadre normatif et institutionnel de la liberté

d’établissement ainsi établi à l’échelle communautaire, c’est au plan interne

de chaque État membre, qu’il reste à accomplir une tâche de transposition des

directives de l’Union et une intégration des principes de l’Union dans les

politiques nationales.

La République du Bénin, si elle ne manifeste pas à proprement parler un

très faible niveau d’internalisation des objectifs de l’UEMOA, reste à faire 24 Conseil : entendre Conseil des Ministres de l’UEMOA. 25 Article 92, alinéa 4, traité révisé de l’UEMOA. 26 Les architectes, avocats, chirurgiens-dentistes, docteurs vétérinaires, experts-comptables et comptables agréés, médecins et pharmaciens. 27 Article 6, règlement n°10/2006/CM/UEMOA, du 25 juillet 2006, relatif à la libre circulation et à l’établissement des avocats ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA. 28 Article 12, directive n°07/2005/CM/UEMOA, du 16 décembre 2005, relative à la libre circulation et à l’établissement des architectes ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA. 29 Articles 12, 13, 13, et 13 des directives n°01/2012/CM/UEMOA, n°07/2008/CM/UEMOA, n°06/2008/CM/UEMOA, n°06/2005/CM/UEMOA, relatives respectivement à la libre circulation et à l’établissement des docteurs vétérinaires, chirurgiens-dentistes, pharmaciens et médecins.


quelques efforts supplémentaires notamment pour la création d’un cadre

juridique interne visant à la mise en œuvre des principes de libre circulation et

de droit d’établissement, et pour la suppression progressive des freins

administratifs à l’établissement des professionnels libéraux ressortissants de

l’espace de l’Union. En effet, il est à remarquer qu’au Bénin, un effort de

sensibilisation des administrations et des différents bénéficiaires du droit

d’établissement apporte depuis 2006 des résultats largement concluants30.

Ainsi le pays a abrité en 2008 et en 2012, des séminaires nationaux sur la libre

circulation des biens et des personnes31, sans compter les séminaires internes

à chaque groupe d’acteurs organisés très régulièrement par la représentation

résidente de l’organisation. Toutefois même si les bénéficiaires de la liberté

d’établissement sont largement informés, et les autorités compétentes

instruites de leurs rôles en la matière, il demeure de nombreux obstacles à

l’effectivité de ce droit au Bénin.

Les premières entraves à la liberté d’établissement au Bénin sont d’ordre

administratif. En effet, l’on observe qu’en dépit des principes

communautaires, la liberté d’établissement reste trop souvent en butte à des

formalités administratives inutilement alourdies. Sous le prétexte de l’absence

de réciprocité dans l’exécution des normes communautaires sur la libre

circulation dans les autres États membres, les autorités béninoises

compétentes font souvent peser sur les ressortissants de ces États, des

formalités empêchant leur établissement. De plus, il est observé chez ces

autorités administratives, une tendance à privilégier la législation interne aux

normes communautaires, aggravée par la vétusté des textes nationaux par

rapport aux règles de l’Union en la matière. Par ailleurs, la faible interaction

entre les différents ordres professionnels des pays de l’Union et l’inexistence

de mécanismes de suivi du respect des normes communautaires, montrent que

30 Le résultat de ces activités de sensibilisation est notamment que tous les acteurs de la liberté d’établissement interviewés au titre de cette étude, sont informés des principes communautaires en la matière. 31 Incluant le droit d’établissement, de résidence, la libre prestation de service, la libre concurrence et autres principes orientés vers la réalisation d’un marché commun intégré de l’Union.


l’État béninois ne s’est pas encore résolument inscrit dans une démarche

d’internalisation des directives de l’Union.

Le regroupement de ces obstacles à l’établissement de professionnels

libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin, nous a permis de

ressortir un certain nombre de problèmes généraux parmi lesquels nous avons

porté un choix sur l’existence d’obstacles administratifs et institutionnels à

l’exercice du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissants

de l’UEMOA au Bénin.

Paragraphe 2 : Difficile jouissance de la liberté d’établissement :

vers le ciblage d’une problématique

A la faveur de l’état des lieux effectué, nous avons eu connaissance de

nombreuses difficultés qui subsistent au libre établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin. Celles-

ci regroupées en problèmes généraux, nous ont permis de cibler une

problématique dont il sera présenté la vision globale de résolution.

A. Pertinence de la problématique et intérêt de l’étude

Le droit d’établissement dans les pays membres de l’UEMOA s’inscrit

avec la libre circulation des personnes et des biens, au nombre des objectifs

conduisant à la réalisation d’un marché commun. En effet, s’inspirant de la

théorie classique de l’intégration régionale32, la réalisation effective d’un

marché commun faisant suite à l’Union douanière33, est subordonnée à

l’intégration des unités de production de richesse dont regorgent les États

membres d’une organisation régionale. Ces créateurs de valeur ajoutée sont

autant les entreprises et personnes morales que les personnes physiques qui

32 BALASSA, Towards a Theory of Economic Integration, (in. Kylos, vol. 14, Fasc. I, 1961). 33 L’Union douanière se caractérise entre autres par l’existence d’un Tarif Extérieur Commun (TEC)


offrent leurs services sur les différents marchés des États. De ce point de vue,

les professionnels libéraux constituent des prestataires de service, créateurs de

richesse aussi bien pour les États où ils exercent leurs activités, que pour la

communauté dans son ensemble, si tant est que les différents systèmes

économiques de ces pays membres sont interdépendants.

C’est ce constat qui entre autres, explique l’engagement des États

membres de l’UEMOA, à énoncer la libre circulation des personnes, et le

droit d’établissement, au nombre des objectifs de l’institution. Dès lors,

l’établissement des professionnels libéraux dans les États membres de

l’espace, a fait l’objet d’une règlementation abondante34. Aussi le Bénin doit-

il, en qualité d’État membre, prendre les dispositions nécessaires à leur

application. Si cette question est pertinente en ce qui concerne les directives

de l’UEMOA35, elle l’est moins pour les règlements qui sont « directement

applicables dans tous les États membres36 ». Or, ne sont consacrés par des

règlements, que les droits de libre circulation et d’établissement de deux types

de professionnels libéraux37, les autres ne faisant l’objet que de simples

directives.

La méconnaissance par les autorités administratives, des règlementations

de l’Union au sujet de l’établissement des professionnels libéraux

ressortissants de l’espace constitue l’une de ces entraves. Elle a pour

corollaire, une tendance desdites autorités, à privilégier la législation interne

du Bénin par rapport aux normes communautaires. Par ailleurs, nous avons

34 Directives n°06/2005/CM/UEMOA ; n°06/2008/CM/UEMOA ; n°07/2005/CM/UEMOA ; n°07/2008/CM/UEMOA ; n°01/2012/CM/UEMOA et règlements n°05/2006/CM/UEMOA et n°10/2006/CM/UEMOA ; relatifs respectivement à la libre circulation et à l’établissement des médecins, des pharmaciens, architectes, des chirurgiens-dentistes, des docteurs vétérinaires ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA (directives) ; et à la libre circulation et à l’établissement des experts comptables et des avocats ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA. 35 L’alinéa 2 de l’Article 43 du Traité Révisé de l’UEMOA, dispose que « les directives lient tout État membre quant aux résultats à atteindre », d’où la nécessité pour ceux-ci de prendre des dispositions à l’interne pour l’atteinte de ces résultats. 36 Article 43, alinéa premier du Traité Révisé de l’UEMOA. 37Règlement n°05/2006/CM/UEMOA, relatif à la libre circulation et à l’établissement des experts comptables ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA et règlement n°10/2006/CM/UEMOA, relatif à la libre circulation et à l’établissement des avocats ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.


noté une faible transposition du droit communautaire en matière de mobilité

des professionnels libéraux ainsi qu’une inexistence de mécanismes de suivi

de l’application de ce droit communautaire. De plus le fonctionnement des

différents ordres nationaux des professionnels ne prend pas toujours en

compte les rôles à eux assignés par les directives et règlements instituant la

libre circulation et le droit d’établissement. Faisant suite au regroupement de

ces problèmes par thématiques38, nous nous sommes intéressé aux obstacles

administratifs et institutionnels à l’exercice de ce droit d’établissement par les

personnes ressortissantes de l’espace UEMOA envisageant d’exercer leur

profession libérale sur le territoire béninois.

Par obstacles administratifs, nous entendons les barrières et oppositions

non justifiées résultant directement de l’activité de l’administration béninoise.

Celles-ci peuvent se décliner en formalités d’établissement inutilement

alourdies, contrôles intempestifs desdites administrations ou syndicats

destinés à décourager toute installation. Quant aux obstacles institutionnels ils

se situent au niveau des organes mis en place ou censées l’être, à l’interne ou

par les instances compétentes de l’UEMOA afin d’éliminer les freins à la

jouissance effective de leur droit d’établissement par les professionnels

libéraux ressortissants de l’espace. Par ailleurs, les professions libérales étant

nombreuses, notre étude se limitera à celles qui sont directement visées par

des règlements et directives de l’UEMOA. Il s’agit de façon exhaustive, des

architectes, des avocats, des docteurs vétérinaires, des chirurgiens-dentistes,

des experts-comptables et comptables agréés, des médecins et des

pharmaciens. Cette problématique se subdivise en problèmes spécifiques.

B. Spécification et vision globale de résolution de la problématique

La présente étude se penchera sur la problématique de l’existence

d’obstacles administratifs et institutionnels à l’exercice du droit

38 Cf. Annexe 1 : Tableau de regroupement des problèmes spécifiques.


d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’UEMOA au

Bénin. Cette problématique se décompose en trois problèmes spécifiques.

Le premier problème spécifique identifié est la difficulté de transposition

en droit interne, des directives de l’Union. En effet, depuis l’adoption des

directives régissant la libre circulation et le droit de résidence des

professionnels libéraux en étude, aucune démarche de transposition de celles-

ci n’a jamais abouti39.

Deuxièmement, nous avons noté une faible adaptation du fonctionnement

des ordres nationaux aux nouveaux rôles assignés par les règlements et

directives de l’Union. Ces associations professionnelles, compte tenu de

l’importance de leur implication dans la mise en œuvre du libre établissement,

éprouvent toujours des difficultés à intégrer les rôles que leur assigne l’Union,

notamment dans le cadre de la fourniture de statistiques à la commission, et

de la reconnaissance des qualifications des candidats à l’établissement au

Bénin.

En troisième lieu, nous avons observé que l’inexistence de mécanismes

internes de suivi du respect des normes communautaires de l’UEMOA au

Bénin, affaiblit les chances de recours interne ou de médiation, en cas

d’obstacles injustifiés à l’établissement.

Par ailleurs, il est important de rappeler que le droit d’établissement

implique « l’accès aux activités non salariées et leur exercice ainsi que la

constitution et la gestion d’entreprises dans les conditions définies par la

législation du pays d’établissement, pour ses propres ressortissants40 ». Ce

droit ne recouvre donc pas uniquement pour les professionnels libéraux

ressortissants de l’espace UEMOA, l’installation de leurs activités, mais aussi

les conditions d’exercice de celles-ci, qui ne sauraient être discriminatoires 39 C’est seulement en 2012 que les différents ordres des professionnels de la santé (médecins, pharmaciens et chirurgiens-dentistes) ont émis l’idée d’un atelier sur la transposition des directives les concernant. Mais le projet qui aurait reçu un financement de la commission de l’Union, n’a pas encore eu lieu. 40 Article 92, alinéa 3 du Traité Révisé de l’UEMOA.


par rapport aux conditions appliquées aux ressortissants béninois. Aussi notre

démarche pour la résolution de la problématique, consistera-t-elle en un

premier temps, en un inventaire analytique des instruments juridiques

nationaux et communautaires destinés à règlementer l’établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin. Ceci

nous permettra de faire une synthèse sur la situation actuelle des

professionnels libéraux en étude, d’une part, et de suggérer des solutions afin

d’aider à la réduction progressive des obstacles administratifs et

institutionnels à la liberté d’établissement, d’autre part. Pour finir nous

décrirons l’environnement institutionnel et normatif le plus favorable à la

mise en œuvre des solutions envisagées.

Le cadre théorique de notre étude fixe la problématique et les problèmes

spécifiques ci-dessus mentionnés, ainsi les hypothèses qui en découlent, afin

d’ordonner un cheminement méthodologique rationnel pour leur résolution.

Section 2 : Délimitation théorique de l’étude

Pour atteindre les objectifs de l’étude, nous adopterons une méthodologie

précise d’investigations et d’analyses, éclairée par une revue de littérature

conséquente.

Paragraphe 1 : Objectifs et hypothèses de l’étude

La présentation des hypothèses de l’étude fera suite à la description des

objectifs fixés pour nous guider dans la résolution de notre problématique.


A. Objectifs de l’étude

L’objectif général de notre étude est de contribuer à une meilleure

jouissance du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissants

de l’espace UEMOA au Bénin. Pour faciliter l’atteinte de cet objectif, nous

l’avons subdivisé en trois objectifs spécifiques que sont :

- Expliquer l’urgence d’une démarche de transposition des normes de

l’UEMOA pour l’effectivité du droit d’établissement des professionnels

libéraux ;

- Préciser l’importance de l’implication des associations professionnelles

pour l’effectivité de la liberté d’établissement et la nécessité de revisiter

leurs textes ;

- Suggérer un mécanisme interne de suivi et d’évaluation du respect des

normes en matière d’établissement des professionnels libéraux

ressortissants de l’espace UEMOA.

Ces objectifs sont regroupés, de même que les problèmes, les causes

supposées et les hypothèses de l’étude, dans un tableau de bord récapitulatif.

B. Hypothèses et tableau de bord de l’étude

Aux problèmes spécifiques identifiés au cours de l’état des lieux, nous

avons supposé des causes et élaboré des hypothèses.

- Selon notre première hypothèse, la prise en compte de la réciprocité

dans la transposition et l’application des actes de l’Union entraîne

des difficultés de transposition du droit communautaire de l’Union.

- La deuxième hypothèse postule que la vétusté des textes internes

qui les régissent, entraîne une faible prise en compte des nouveaux

rôles assignés aux associations professionnelles.


- Troisièmement, nous postulons qu’au Bénin, le déficit de suivi du

respect des normes de l’Union encadrant la libre circulation et le

droit d’établissement des professionnels libéraux est le résultat de la

faible interaction des acteurs concernés.

Nous résumons nos hypothèses, ainsi que les problématique et problèmes

spécifiques, objectifs de l’étude et causes supposées dans le tableau de bord

de l’étude ci-dessous.


Niveaux d’analyse

Problématique Objectifs Causes supposées Hypothèses

Niveau Général

L’existence d’obstacles administratifs et institutionnels à l’exercice du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’UEMOA au Bénin.

Contribuer à une meilleure jouissance du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin.

Niveaux Spécifiques

1 Les difficultés de transposition en droit béninois des directives de l’Union.

Expliquer l’urgence d’une démarche de transposition des normes de l’UEMOA pour l’effectivité du droit d’établissement des professionnels libéraux.

Les autorités béninoises prennent en compte la réciprocité dans la transposition et l’application des actes de l’Union.

La prise en compte de la réciprocité dans la transposition et l’application des actes de l’Union entraîne des difficultés de transposition du droit communautaire de l’Union.

2

La faible adaptation du fonctionnement des ordres nationaux aux nouveaux rôles assignés par les règlements et directives de l’Union.

Préciser l’importance de l’implication des associations professionnelles pour l’effectivité de la liberté d’établissement et la nécessité de revisiter leurs textes.

Les ordres nationaux sont régis par des textes antérieurs aux dispositions sur la libre circulation et le droit d’établissement.

La vétusté des textes internes qui les régissent entraîne une faible prise en compte des nouveaux rôles assignés aux associations professionnelles.

3

L’inexistence de mécanisme interne de suivi du respect des normes communautaires de l’UEMOA au Bénin.

Suggérer un mécanisme interne de suivi et d’évaluation du respect des normes en matière d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA.

Tous les acteurs concernés n’interagissent pas suffisamment pour accompagner l’application des normes communautaires en matière d’établissement.

La faible interaction des acteurs concernés crée un déficit de suivi du respect des normes de l’Union.

Tableau 1 : Tableau de Bord de l’Étude.


Paragraphe 2 : Revue de littérature et choix de la méthodologie

Avant d’élaborer la méthodologie choisie, il est important de préciser

l’état de la recherche par rapport au droit d’établissement dans l’espace

communautaire de l’UEMOA.

A. Droit d’établissement et intégration régionale dans la littérature

scientifique

Inscrit avec la libre circulation des personnes, des biens, capitaux et

marchandises au nombre des objectifs à atteindre par l’UEMOA41 pour la

réalisation d’un marché commun, le droit d’établissement a fait l’objet d’une

assez faible attention de la recherche. Cela se comprend essentiellement par le

fait qu’il est considéré par certains chercheurs et praticiens, comme

composante de la libre circulation des personnes. Cette opinion se fonde sur

l’article 91 du traité de 1994 aux termes duquel la libre circulation implique

entre autres droits, celui de l’établissement des ressortissants de l’Union dans

les États membres. Toutefois, la position du texte fondateur de l’UEMOA,

réaffirmée par plusieurs voix autorisées42 ne saurait empêcher que se penche

la recherche sur une matière aussi importante.

Pour compléter la définition qu’en donne l’Union à l’article 92 alinéa 3 du

traité de 1994, il serait intéressant de considérer celle qu’énonce la Cour de

Justice des Communautés Européennes :

« la possibilité pour un résident communautaire de participer de façon

stable et continue à la vie économique d'un État membre autre que son

État d'origine, d'en tirer profit, favorisant ainsi l'interpénétration

41 Article 4-c, Traité révisé de l’UEMOA. 42 Selon Hamidou Salifou KANE, juge à la Cour de Justice de l’UEMOA, la Libre circulation des personnes « se traduit également par le droit de résidence, le droit d’établissement et la libre prestation de services » (in. La libre circulation des personnes et des biens dans l’espace UEMOA, communication à la 3ème rencontre inter-juridictionnelle des cours communautaires de l’UEMOA, la CEMAC, la CEDEAO et l’OHADA, Dakar, mai 2010).


économique et sociale dans la communauté dans le domaine des activités

non salariées43 ».

Cette définition dont il faut retenir essentiellement la qualité de

ressortissant de l’Union attachée à la jouissance du libre établissement ainsi

que la participation « stable et continue » à la vie économique et sociale de

l’État membre avec la possibilité d’en tirer un profit ; semble avoir inspiré

Bagnon Gnagbo César ZOUHO qui présente comme préalables au droit

d’établissement, l’extranéité du bénéficiaire entre autres, laquelle exclut

d’office du champ d’application de ce droit, les personnes dont l’État

d’accueil serait à la fois État de provenance44. Ce préalable que pose C.

ZOUHO est d’autant plus pertinent qu’il fait ressortir le risque de

« discrimination à rebours45 » sur lequel la doctrine a déjà attiré l’attention.

En effet, certains auteurs dont Ami BARRAV et Christian PHILIP, redoutent

que, placés dans une situation similaire, les ressortissants de la communauté

se trouvent dans une condition plus favorable que les nationaux de l’État

d’accueil, du fait du droit communautaire.

Par ailleurs, il est important, ainsi que le fait remarquer Hamidou Salifou

KANE46, de préciser que la liberté de circulation et le droit d’établissement ne

sauraient se comprendre comme devant conduire à « libérer les activités

visées de toute contrainte juridique qui les organisent ». C’est pourquoi le

droit dérivé47 de l’Union y consacre de nombreuses dispositions, directives et

43 CJCE, 30 Novembre 1995, Reinhard Gebhard C/ consiglio dell' ordine degli avocati e procuratori di milano, aff. C. 55/9 4 : Rec, L, 4186, Citée par ZOUHO (Bagnon Gnagbo César), Liberté de circulation et d’établissement dans l’UEMOA, 2006, Université de Cocody-Abidjan, Mémoire de DEA en droit public. 44 ZOUHO (Bagnon Gnagbo César), Liberté de circulation et d’établissement dans l’UEMOA, 2006, Université de Cocody-Abidjan, Mémoire de DEA en droit public. 45 Voir à ce propos, BARRAV (Ami), PHILIP (Christian), Dictionnaire juridique des communautés européennes, PUF, Paris, 1993. 46 Hamidou Salifou KANE, La libre circulation des personnes et des biens dans l’espace UEMOA, communication à la 3ème rencontre inter-juridictionnelle des cours communautaires de l’UEMOA, la CEMAC, la CEDEAO et l’OHADA, Dakar, mai 2010. 47 Guy ISAAC, définit le droit dérivé comme « un corps de règles sécrété par la communauté elle-même, de manière quasi autonome, malgré son caractère dérivé des traités donc pris en application et pour l'application de ceux-ci » (ISAAC, Droit communautaire général, Masson, Paris, 1992).


règlements notamment, visant à régir la libre circulation et l’établissement de

divers professionnels libéraux, dans les États de l’Union.

Mais si le libre établissement n’a pas particulièrement retenu une grande

attention de la littérature scientifique, l’intégration régionale dont il constitue

au même titre que la libre circulation des biens et des personnes, l’une des

conditions indispensables ; a été quant à elle l’objet de nombreux regards

analytiques et critiques.

C’est Bob K. KAZADI qui, dans une tentative de définition du

phénomène d’intégration régionale, fait ressortir la complexité d’un tel

exercice au regard du caractère multidimensionnel de la notion48. Et pour

cause, qu’on la définisse d’un point de vue politique ou économique, d’une

part, ou qu’on en fasse une approche comme processus ou comme état,

d’autre part, l’intégration régionale revêt un contenu quelque peu modulé en

fonction notamment des auteurs et des théories en présence. Ainsi, en faisant

une approche politique de la notion dans son article The Challenge of

regions49, Ernst HAAS définit l’intégration régionale comme

« un processus par lequel les acteurs politiques dans plusieurs cadres

nationaux distincts sont amenés à transférer leurs obédiences, attentes et

activités politiques vers un nouveau centre dont les institutions possèdent

ou exigent une juridiction sur les États nationaux préexistants. »

Cette définition qui flirte avec la théorie néo-fonctionnaliste de

l’intégration, diffère de l’approche économique de Latyr KAMARA qui pense

qu’il s’agit plutôt d’un « espace économique cohérent, territorialement

localisé, national ou international, regroupant des espaces antérieurement

indépendants ou inarticulés50. » Ces tentatives de définition, aussi pertinentes

48 Bob KABAMBA KAZADI, Interrégionalité des pays des grands lacs africains. (Thèse de doctorat en Sciences Politiques, l’Université de Liège). 49 in International Organization 12-4, Autumn, 1958. 50 KAMARA, Intégration fonctionnelle et développement accéléré en Afrique, (in. Revue Tiers Monde, n°48, octobre-décembre 1971).


les unes que les autres, selon l’aspect de la notion qu’elles mettent en

perspective, s’inscrivent souvent dans différentes théories de l’intégration

régionale.

La plus connue de ces théories est la théorie classique qui met en évidence

avec Béla BALASSA les quatre étapes traditionnellement admises vers la

création d’un espace géopolitique réellement intégré. Il s’agit de la zone de

libre échange qui suppose l'abolition des obstacles, de l’union douanière

destinée à unifier les tarifs douaniers des pays intéressés, du marché commun

qui supprime toutes les restrictions concernant les mouvements de facteurs

productifs à l'intérieur de la zone et de l’union économique destinée à

harmoniser les politiques économiques, monétaires, fiscales, sociales pour

favoriser l'égalisation des conditions du milieu et le jeu de la libre

concurrence51. Toutefois, à côté de la théorie classique, d’autres théories tout

aussi pertinentes ont été développées soit par Karl DEUTSCH52, David

MITRANY53 ou encore par Ernst HAAS54. Mais, ainsi que le remarque Bob

K. KAZADI,

« la plupart des approches théoriques d'intégration régionale sont

élaborées dans le contexte occidental. (…) Ce sont ces théories

d'intégration élaborées en Occident et appliquées à l'Europe qui

constituent, pour une bonne part, le fondement théorique de l'intégration

africaine. »

C’est d’ailleurs dans cette ligne que s’inscrit la démarche de John

GODONOU DOSSOU, qui fait une réappropriation pertinente des étapes de 51 BALASSA, Towards a Theory of Economic Integration, in Kylos, vol. 14, Fasc. I, 1961. Sa théorie est la théorie fondatrice de l’Union Européenne. 52 Théorie des communications sociales, développée par DEUTSCH dans Political Community at the international level: problems of definition and measurement, New York, Double Day and Co. 1954. 53 MITRANY applique le fonctionnalisme à l’intégration régionale avec le résultat particulièrement intéressant d’État-mondial succédant à l’État-nation (voir à ce sujet The Prospect of Integration: Federal or Functional? in. Nye J.S.-éd, 1968). Sa théorie emporte l’adhésion de nombreux auteurs africains dont notamment Maurice GLELE-AHANHANZO, qui estime que les courants idéologiques qui ont structuré l'unité africaine rappellent à bien des égards la théorie de Mitrany, même si les postulats sont différents de ceux du contexte européen. (Introduction à l'Organisation de l'Unité africaine et aux organisations régionales africaines, Bibliothèque africaine et malgache, Paris, 1986). 54 Théorie néo-fonctionnaliste.


BALASSA, dans le cadre de l’Intégration communautaire, en les décrivant

dans un tableau intégré, avec une définition du niveau d’intégration et des

actions propres à chacune d’elles55.

Il est donc question dans la présente étude des aspects dynamiques de

l’intégration régionale lesquels se focalisent sur le cadre spécifique de

l’UEMOA et le droit d’établissement dans cet espace.

B. Méthodologie de recherche adoptée

Deux éléments de méthodologie sont retenus comme outils essentiels de

recherche dans le cadre de notre étude. Il s’agit de la recherche documentaire

et de l’approche empirique.

La recherche documentaire

Les besoins de notre étude nous ont emmené à explorer deux principaux

canaux d’information documentaire que sont la recherche documentaire sur

support physique et la recherche de documents virtuels.

Suite au ciblage de notre problématique nous avons effectué une première

recherche documentaire informative. Elle nous a conduit vers le support

virtuel d’internet qui était le plus facile d’accès et qui nous offrait les

informations basiques sur notre centre d’intérêt. Ainsi, par ce canal nous

avons été mis en contact avec les informations dont la lecture nous amena à

préciser le champ de notre étude, son importance au-regard des travaux

55 Tableau : Schéma classique des étapes de l’intégration économique (in. John GODONOU DOSSOU, Organisations Internationales, I.R.I.C., 1995-1996).

Niveau d'intégration: Actions, Activités

Étapes de l'intégration

Libre circulation des biens et

services

Tarif Extérieur Commun

T.E.C.

Libre Mouvement des

Facteurs de Production

Politique Économie Monnaie

Commune

Politique, Économie, Défense, Monnaie

1-Zone de Libre Échange (Z.L.E.)

EPTA, PTA, ZEP, AELE,

ALENA

2-Union Douanière (U.D.) X X 3-Marché commun (M.C.) X X X 4-Union Économique (U.E.) X X X X 5-Intégration Complète X X X X X


préalables effectués sur la question ou sur des questions similaires ainsi que

les orientations et les éléments qu’il serait important d’approfondir dans les

étapes subséquentes. Aussi, avons-nous eu une meilleure précision dans la

recherche de documents matériels où il a été question de mieux investir les

points qui au cours de la recherche sur internet, avaient retenu notre attention.

C’est dans ce sens que, outre les bibliothèques de l’ENAM et de la Chaire

UNESCO de l’Université d’Abomey-Calavi, plusieurs institutions et

directions du MAEIAFBE nous ont été d’une grande utilité par les

informations que nous y avons trouvées. Nous citerons parmi elles, et sans

être exhaustif, la Direction des Affaires Juridiques, la Direction de

l’Intégration Africaine et l’Observatoire de l’Intégration Régionale du

MAEIAFBE, la Direction de l’Intégration Régionale du Ministère de

l’Économie et des Finances, la Représentation Résidente de l’UEMOA au

Bénin, le Centre de documentation juridique de la Cour d’Appel de

Cotonou… A la fin de cette étape de notre recherche, nous étions fixé sur le

contour précis à donner à notre étude et nous avions à disposition, une base

documentaire conséquente que l’approche empirique a affinée pour permettre

des analyses ultérieures plus éclairées.

L’approche empirique

L’outil d’investigation que nous avons privilégié à cette phase de notre

recherche est l’entretien. Ceci s’explique d’une part, par la diversité des

acteurs entrant en ligne de compte dans le cadre de notre étude d’où la

difficulté de les rassembler sous une même bannière et de leur proposer un

questionnaire par exemple, et le besoin de recueillir des informations

spécifiques de la part des représentants de ceux-ci, d’autre part. Ainsi, outre

les élus des conseils des ordres des professions libérales ciblées ainsi que ceux

du Barreau National du Bénin, nous avons été reçu par divers responsables

des instances administratives en relation avec l’objet de notre étude. Ceux-ci

nous ont apporté des éclaircissements, quant à la pratique effective du Bénin


en matière d’application des normes communautaires sur le droit

d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace

UEMOA, ainsi que des précisions que ne nous fournissaient pas les

documents recueillis lors de la recherche documentaire.

L’étape empirique de notre recherche a été cruciale puisqu’elle a eu

comme résultats essentiels, la confirmation de nos hypothèses de départ56,

l’exploration des diverses solutions et la sélection de celles que nous

suggérerions au titre de la présente étude, ainsi que la définition de certaines

conditions préalables à une bonne mise en œuvre des solutions proposées. Il

est également à noter que la difficulté d’utiliser d’autres outils d’enquête tels

que le questionnaire, n’a pas empêché que nous en fassions usage, même si ce

fut dans une moindre mesure.

56 Cf. Annexe 2 : Guides d’entretien et vérification des hypothèses de départ.


Chapitre

Premier

L’encadrement

juridique du droit

d’établissement des

professionnels

libéraux

ressortissant de

l’espace UEMOA au

Bénin


Section première : Les bases juridiques de la liberté

d’établissement en droit

communautaire UEMOA

Après une présentation de la notion de droit d’établissement et des notions

voisines, il serait intéressant de focaliser notre attention sur le cadre juridique

général de l’UEMOA.

Paragraphe 1 : La notion de droit d’établissement

Outre les éléments qu’elle recouvre et ses implications, le droit

d’établissement est une notion importante dont il est nécessaire de faire une

approche autonome et différenciée des autres notions liées.

A. Le droit d’établissement dans l’espace UEMOA

La liberté d’établissement est, pour rappeler la définition qu’en donne la

Cour de Justice des Communautés Européennes57

« la possibilité pour un résident communautaire de participer de façon

stable et continue à la vie économique d'un État membre autre que son

État d'origine, d'en tirer profit, favorisant ainsi l'interpénétration

économique et sociale dans la communauté dans le domaine des activités

non salariées ».

Certaines caractéristiques importantes de la notion, ressortent de cette

définition. Il s’agit entre autres du caractère de ressortissant de la

communauté qui doit être attaché à la personne bénéficiaire de ce droit, de la

participation « stable et continue » à la vie économique d’un État membre

57 Citée par ZOUHO (Bagnon Gnagbo César), Liberté de circulation et d’établissement dans l’UEMOA, 2006, Université de Cocody-Abidjan, Mémoire de DEA en droit public.


autre que celui dont le sujet est le national, et de la possibilité de tirer un

profit de l’activité menée sur le territoire de l’État d’accueil. L’analyse

approfondie qu’en fait Christian GAVALDA fait ressortir comme

composantes du libre établissement, l'égalité de traitement fiscal, l'égalité

dans l'obtention des facilités de crédit, ainsi que l'égal accès aux avantages

sociaux58, et pour aller plus loin, l’égal accès aux marchés publics, dans l’État

d’accueil. En ce qui les concerne, le droit d’établissement signifie pour les

professionnels libéraux ressortissants de l’Union « l’accès aux activités non

salariées et leur exercice ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises

dans les conditions définies par la législation du pays d’établissement, pour

ses propres ressortissants59 ». Les directives et règlements les concernant de

façon spécifique, édictent les conditions dans lesquelles ils sont habilités à

bénéficier de ce droit, il s’agit de l’appartenance à un Ordre National de la

profession dans un État membre de l’Union, et de la qualité de ressortissants

d’un pays membre. Mais avant, deux préalables principiels préexistent à

l’exercice de ce droit : l’extranéité des bénéficiaires, et leur exclusivité.

En ce qui concerne l’extranéité, il est fait à juste titre, l’interprétation

selon laquelle le terme ressortissant renvoie non seulement à un citoyen de

l’Union mais surtout au fait que celui-ci soit non national de l’État d’accueil.

En effet, se basant sur le fait que les nationaux de l’État d’accueil sont régis

d’office par la législation interne qui règlemente l’exercice de leur profession,

il reste à appliquer celle-ci, dans mes mêmes conditions, aux non nationaux et

ressortissants d’un État membre. La situation favorable qui leur est faite est

qu’ils ne sont plus dès lors considérés comme des étrangers candidats à

l’établissement sur le territoire de l’État d’accueil, mais des « nationaux de la

communauté ». De cet élément d’extranéité découle celui de l’exclusivité. Les

actes de l’Union qui édictent le libre établissement au profit des

professionnels libéraux, ressortissants de l’Union, s’appliquent en principe de

58 GAVALDA (Christian), Établissement, in. Encyclopédie DALLOZ, répertoire de Droit Communautaire. 59 Article 92, alinéa 3 du Traité Révisé de l’UEMOA.


façon exclusive aux non-nationaux de l’État d’accueil. Cette exclusivité

s’envisage à un double niveau. Premièrement, au niveau communautaire, les

actes sur le libre établissement ne s’appliquent pas à priori aux professionnels

libéraux candidats à l’établissement dans l’État dont ils sont les nationaux

puisque dans ce cas, c’est de plein droit que leur est appliquée la législation

interne ; et en second lieu, au niveau international, les nationaux des États

tiers sont exclus du champ d’application de ces actes et il leur est appliqué

selon la législation de chaque État de l’Union, les conditions d’établissement

applicables aux étrangers.

Quant à la condition d’appartenance à un Ordre National de leur

profession dans un État membre de l’Union, édictée par les actes de l’Union,

elle est d’autant plus pertinente puisqu’elle constitue le premier justificatif de

la bonne foi et des qualifications du candidat à l’établissement. De plus les

règlements et directives de l’Union règlent la question de candidats à

l’établissement dans un État membre, qui appartiendraient à l’Ordre de l’État

de provenance sans être nationaux d’un État membre de l’UEMOA, en

définissant comme seconde condition, la qualité de ressortissant de l’Union.

Par ailleurs très souvent citée comme composante de la libre circulation,

ou confondue avec d’autres notions voisines telles que la libre prestation de

service ou la libre constitution et gestion d’entreprise, il serait pertinent de

faire de la liberté d’établissement une approche plus autonome et distinguée

de ces notions liées.

B. Droit d’établissement et notions liées

Plusieurs notions se rapprochent du droit d’établissement ou y sont liées,

soit par les bénéficiaires, soit par les modalités de mise en application ou

simplement l’objectif qu’elles poursuivent. Ainsi, défini par le Traité de

Dakar comme composante de la libre circulation des personnes et des biens au

même titre que le droit d’entrée et de séjour, le droit de résidence et la libre


prestation de services60, le droit d’établissement présente de fortes relation

avec les notions de libre circulation et de libre prestation de services. En effet

même si elles s’adressent aux mêmes types de bénéficiaires61 et partagent une

finalité commune d’implantation socio-économique dans le cadre d’un

marché communautaire unique, ces trois notions se distinguent notamment

par la durée de l’implantation et les modalités de jouissance.

Selon l’article 93 du traité de l’UEMOA, « les ressortissants de chaque

État membre peuvent fournir des services dans un autre État membre dans les

mêmes conditions que celles que cet État membre impose à ses propres

ressortissants ». Libre prestation de service implique donc pour les

ressortissants de tout État membre, d’exercer une activité non salariée, pour le

profit d’une autre personne a priori ressortissante elle aussi de l’Union, sans

que soient alourdies pour le prestataire de service, les conditions d’exercice de

cette activité. La difficulté de démarcation entre libre prestation et de service

et libre établissement, réside entre autres, dans le fait que les deux notions

peuvent être deux modalités d’exercice d’une même activité, puisqu’un

avocat par exemple, établi dans un pays de l’Union peut exercer au titre de

son droit d’établissement, les mêmes activités qu’il exercerait pour le compte

de son client, au titre de la libre prestation de service, d’autant plus que

l’estimation des infrastructures « suffisantes » pour qu’on puisse parler d’un

établissement s’avère quelque peu ardue. La seule borne qui résiste à une telle

confusion est la durée de l’implantation doublée, pour ce qui concerne le cas

spécifique des professionnels libéraux, de l’inscription ou non à l’ordre

national de l’État d’accueil.

60 SY/SAWADOGO (Ouado Fatimata), La liberté de circulation, la liberté de prestation de services et le droit d’établissement, Communication au séminaire sur la libre circulation des personnes au sein de l’UEMOA, Cotonou, octobre 2012. 61 Libre circulation, droit d’établissement et libre prestation de services s’adressent à des personnes physiques ou morales ressortissantes de l’Union.


Le caractère saillant de la libre prestation de service est la

« discontinuité62 » de l’activité menée. Alors que l’établissement est destiné à

une durée normalement plus longue, et à un exercice continu de l’activité63, le

prestataire de service n’a pas vocation à s’implanter dans l’État pour une

durée plus longue que celle nécessaire à l’exécution des tâches qui lui sont

assignées. C’est pourquoi, s’il est un professionnel libéral, il ne lui est

demandé, qu’un enregistrement64 au Conseil National de l’Ordre de l’État

d’accueil, pour la prestation d’un service ponctuel. A cette dernière remarque,

il serait intéressant de s’interroger sur la distinction entre libre circulation et

libre prestation de service. Toutefois, c’est entre libre circulation et droit

d’établissement, objet de la présente étude qu’il est utile pour l’heure,

d’établir une frontière.

Ainsi que pour la libre prestation de service, la libre circulation revêt un

caractère temporaire. Elle se traduit, selon Hamidou Salifou KANE, ancien

juge à la cour de justice de l’Union, par le droit pour tout ressortissant de

l’Union, de se déplacer librement d’un État membre à un autre, sans aucune

entrave65. Si cette définition a le mérite de présenter l’esprit de la libre

circulation des personnes, la suppression des entraves à la mobilité des

citoyens de l’Union, elle n’est pour autant pas satisfaisante s’il s’agit de

déceler la différence entre libre circulation et droit d’établissement. Pour

satisfaire à ce besoin de distinction, nous nous référerons à l’article 4 de la

directive n°7/CM/UEMOA66 relative à la libre circulation et à l’établissement

62 ZOUHO (Bagnon Gnagbo César), Liberté de circulation et d’établissement dans l’UEMOA, 2006, Université de Cocody-Abidjan, Mémoire de DEA en droit public. 63 D’où l’obligation pour les professionnels candidats à l’établissement (édictée par les directives et règlements), de s’inscrire dans les ordres qui régissent leur profession sur le territoire de l’État d’accueil. 64 Cf. Glossaire de l’étude pour la différence entre enregistrement et inscription au Conseil National de l’Ordre. 65 KANE (Hamidou Salifou), La libre circulation des personnes et des biens dans l’espace UEMOA, Communication à la troisième rencontre inter-juridictionnelle des cours communautaires de l’UEMOA, la CEMAC, la CEDEAO et de l’OHADA, Dakar, Mai 2010. 66 Directive choisie au hasard : la même disposition de répète aux articles 4 des directives portant sur les chirurgiens-dentistes, les médecins, les pharmaciens ; et aux articles 3 des règlements portant sur les avocats et les experts comptables et de la directive portant sur les docteurs vétérinaires.


des Architectes ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA. Aux

termes de cet article,

« tout Architecte ressortissant de l’Union régulièrement inscrit à l’Ordre

des Architectes d’un État membre de l’UEMOA peut librement, de façon

non permanente, exercer sa profession, à titre indépendant ou salarié,

dans tout autre État membre de l’Union (…) ».

Il en ressort le caractère non permanent de la libre circulation, essentiel à

la distinction entre des deux notions. La conséquence majeure de cette

ponctualité de la libre circulation est l’obligation de s’enregistrer au Conseil

National de l’Ordre de l’État d’accueil, alors qu’au titre du droit

d’établissement, le professionnel libéral a le devoir de s’inscrire au Conseil

National de l’Ordre (CNO), emportant la cessation d’office de son

appartenance à l’Ordre de l’État de provenance ou d’origine.

Les contours juridiques de la notion de libre établissement ainsi délimités,

il ne serait pas superflu de se pencher sur ses fondements juridiques.

Paragraphe 2 : Le cadre juridique communautaire du droit

d’établissement

Le droit d’établissement s’inscrit dans un environnement normatif et

judiciaire particulier, celui de l’UEMOA dont il sera procédé à l’analyse.

Ensuite nous examinerons les actes juridiques communautaires relatifs au

droit d’établissement.

A. Analyse du système normatif et judiciaire de l’UEMOA

Afin d’aider à l’atteinte de ses objectifs, l’UEMOA s’est doté d’un

ensemble d’instruments juridiques à valeur normative inégale. Afin d’en


comprendre la valeur dans l’ordonnancement juridique de l’Union, il serait

utile de regrouper ces actes juridiques en deux groupes, ceux qui fondent le

droit primaire de l’Union et ceux qui s’insèrent dans le droit dérivé. Le traité

de l’UEMOA et ses protocoles additionnels67, l’accord d’adhésion de la

Guinée-Bissau et le Traité instituant de Parlement de l’Union sont les textes

du doit primaire de l’UEMOA.

Les actes du droit dérivé68 de l’Union sont régis par le chapitre 3 du Traité

de Dakar, qui en détermine le régime juridique. On les distingue selon qu’ils

ont une valeur normative obligatoire (c’est le cas des actes additionnels, des

règlements, des directives et des décisions) ou que leur force normative est

moins contraignante (recommandations et avis). Les actes additionnels sont

pris par la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement, et complètent le

traité sans le modifier. Ils s’imposent aux organes de l’Union ainsi qu’aux

autorités des États membres69. La portée des règlements est générale et « ils

sont obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans

tous les États membres70 ». Quant aux directives, elles ne lient les États que

par rapport aux résultats à atteindre, et les décisions sont obligatoires dans

tous leurs éléments mais uniquement « pour les destinataires qu’elles

désignent71 ». Pour ce qui est des recommandations et avis ils n’ont aucune

force exécutoire. D’une façon plus générale, l’on ajoute souvent à ce cadre

juridique de l’Union, les principes généraux du droit communautaire72 et la

coutume des États membres, au titre de droit subsidiaire73. Le système

67 Les protocoles additionnels sont considérés comme faisant partie intégrante du traité de l’UEMOA. Il en existe quatre à ce jour, relatifs respectivement aux organes de contrôle, aux politiques sectorielles, aux règles d’origines des produits de l’Union, pour les trois premiers. Le protocole additionnel IV modifie le 3ème. 68 Les Prof. Frédéric Joël AÏVO et Gilles BADET, dans leur cours de Droit communautaire (UAC, Faculté de Sciences Juridiques, 2011-2012, inédit), font une distinction pertinente entre droit dérivé conventionnel (comprenant les accords signés par l’UEMOA avec les États ou acteurs externes) et droit dérivé unilatéral (pris en compte dans la présente étude sous le titre de droit dérivé). 69 Article 19, Traité Révisé de 1994. 70 Article 43, Traité Révisé de 1994. 71 Article 43, Traité Révisé de 1994. 72 Il s’agit ici de principes qui soutiennent les objectifs de l’Union ou ceux communs aux États membres. 73 Yves D. YEHOUESSI, Communication de la Cour de Justice de l’UEMOA, in. Les cahiers de l’Association ouest africaine des hautes juridictions francophones, les actes du colloque de OUAGADOUGOU, 24-26 juin 2003.


juridique ainsi décrit, qu’en est-il du contentieux de la mise en application des

normes de l’Union ?

C’est la Cour de Justice de l’Union qui est en charge du contentieux au

sein de la communauté. Dans sa mission de veiller à l’interprétation uniforme

du droit communautaire et à son application, elle a une triple compétence, en

matière consultative, arbitrale et contentieuse. Cette dernière compétence

retient notre attention puisqu’elle permet soit aux États, soit à des personnes

physiques, d’activer des recours avec pour résultat final, une décision

obligatoire pour les parties au contentieux. Des six recours possibles devant la

cour en matière contentieuse74 seuls deux retiendront ici notre attention en

raison de l’intérêt qu’ils revêtent pour la présente étude. Il s’agit du recours en

manquement et du recours préjudiciel.

Le recours en manquement permet de sanctionner les violations de leurs

obligations par les États membres. Il vise une application effective et

uniforme du droit communautaire dans l’espace de l’Union et est activé par la

Commission. Les résultats d’une telle procédure vont de l’obligation faite à

tous les organes compétents de l’État fautif, d’assurer l’exécution de l’arrêt de

la Cour, dans les domaines de leurs pouvoirs ; à la saisine de la CCEG par la

Commission afin qu’elle invite l’État défaillant à s’exécuter sans préjudice

des sanctions prévues par l’article 74 du traité de l’Union, relatif à la

surveillance multilatérale. L’intérêt de ce recours pour notre étude réside dans

le fait qu’il permettrait à la commission d’amener les États et leurs structures

compétentes, à la mise en œuvre des actes sur le droit d’établissement.

Quant au recours préjudiciel, il permet au juge national, dans une affaire

sur la matière de laquelle porte un acte de l’Union, de surseoir à statuer, et de

s’en référer à la Haute juridiction dont la décision fera jurisprudence au

niveau de la Communauté. L’intérêt de ce recours est qu’il permet une bonne

74 Il s’agit de recours en manquement, en appréciation de légalité, en responsabilité, du recours du personnel de l’Union, du recours préjudiciel et du plein contentieux de la concurrence.


infiltration du droit communautaire dans le système juridique interne,

puisqu’il fonctionne comme un recours en cassation où la décision du juge

communautaire s’apparenterait à une décision de cour de cassation,

obligatoire. Toutefois, ce recours porte l’inconvénient majeur qu’il ne peut

être activé que par le juge interne, lequel décide souverainement de son

opportunité. L’on perçoit aisément le risque qu’une autorité judiciaire interne

frileuse de la souveraineté de l’État, refuse de soumettre sa décision à

l’approbation de l’instance communautaire. Cette difficulté aurait été

amoindrie dans le cadre particulier du droit d’établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace, selon la force exécutoire

des actes qu’a pris l’Union dans ce sens.

B. Référentiel des normes communautaires sur le droit

d’établissement

« Le Conseil, statuant à la majorité des deux tiers (2/3) de ses membres

et sur proposition de la Commission, après avis conforme du

Parlement, arrête dès l'entrée en vigueur du présent Traité, par voie

de règlement ou de directive, les dispositions utiles pour faciliter

l'usage effectif des droits prévus au paragraphe 1 ».

C’est en application de cette disposition du Traité révisé de l’Union75 que

furent pris plusieurs directives et règlements pour faciliter l’usage effectif des

droits de libre circulation et de libre établissement reconnus aux

professionnels libéraux. Pourtant, malgré la pertinence de la démarche qui

permet à l’UEMOA de posséder à ce jour un réel cadre normatif sur le droit

d’établissement des professionnels libéraux au sein de l’espace, les choix

opérés par les organes compétents en la matière s’avèrent peu adéquats au

regard de l’importance de la question pour l’interpénétration des économies

des États membres et la réalisation d’un marché commun.

75 Article 91, paragraphe 2, Traité révisé de l’UEMOA.


En effet, de tous les actes régissant la libre circulation et le droit

d’établissement au profit des professionnels libéraux, seuls deux sont des

règlements ; il s’agit des règlements n°05/2006/CM/UEMOA, du 2 mai 2006,

relatif à la libre circulation et à l’établissement des experts comptables et des

comptables agréés ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA et

n°10/2006/CM/UEMOA, du 25 juillet 2006, relatif à la libre circulation et à

l’établissement des avocats ressortissants de l’Union au sein de l’espace

UEMOA. Si l’on argue souvent de l’ancienneté de ces règlements pour

justifier ce choix, il serait intéressant de faire remarquer qu’ils sont

relativement plus récents que les directives relatives à la libre circulation et à

l’établissement des architectes, et des médecins ressortissants de l’Union, qui

datent toutes les deux du 16 décembre 2005. Mais, au-delà des querelles de

dates, c’est surtout de la force exécutoire, et par conséquent de l’effectivité de

ces actes qu’il est question.

L’article 43 du Traité de Dakar dispose que les règlements « sont

obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tous les

États membres. » Alors qu’au sujet des directives, il se contente de dire qu’ils

« lient tous les États membres quant aux résultats à atteindre ». Ces

dispositions révèlent la force exécutoire relativement moindre des directives

de l’Union par rapport aux règlements. Dès lors, l’on est en droit de

s’interroger sur les raisons de ce choix des instances compétentes des l’Union,

d’autant plus qu’elles privent ainsi lesdits actes de garanties de pénétration en

droit interne telles que l’applicabilité immédiate, ou l’effet direct76. Par

ailleurs il est à noter que les États parties au Traité de Dakar ont indiqué à

l’article 100 de celui-ci que l’institution « prend en compte les acquis des

organisations sous-régionales africaines auxquelles participent les États

76 En revenant sur les principes fondamentaux du droit communautaire, L’Observateur de Bruxelles (n°57 - Juillet 2004) explique que le principe de l’applicabilité immédiate suppose que « le droit communautaire devient automatiquement du droit positif pour les États membres » et que « le justiciable peut donc s’en prévaloir immédiatement devant les juridictions nationales sous réserve que les normes invoquées soient d’effet direct ». Or s’ils bénéficient tous à priori de l’applicabilité immédiate, l’effet direct n’est explicitement reconnu qu’au profit des règlements de l’Union (article 43 paragraphe 1, traité de l’UEMOA).


membres. » Ceci nous amène à nous intéresser aux normes sur le droit

d’établissement des professionnels libéraux dans le cadre d’autres

organisations à visée d’intégration régionale.

Ici, la CEDEAO retiendra particulièrement notre attention. En effet,

l’organisation sœur de l’UEMOA regroupe au nombre de ses États membres,

tous les États de l’Union. L’article 3 paragraphe 2 (d) du traité révisé de la

CEDEAO inscrit au nombre des objectifs communautaires, la suppression

entre les États membres des obstacles à la libre circulation, au droit de

résidence et d’établissement des citoyens de la communauté. Cette disposition

réaffirmée à l’article 55 du même traité, relatif à la réalisation d’une union

économique, s’est vue concrétisée par le protocole A/P1/5/79 sur la libre

circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement qui édicte

trois étapes pour l’instauration desdits droits77. La première étape est relative

au droit d’entrée et à l’abolition de visa, la deuxième, au droit de résidence et

la troisième au droit d’établissement. Cette démarche de la CEDEAO est

intéressante à plusieurs titres. Premièrement, au sujet du choix des actes la

consacrant. En effet, le choix de protocoles, qui sont annexés au traité de la

Communauté et en sont partie intégrante, est pertinent pour garantir

l’effectivité des droits édictés. Ensuite, le processus structuré en étapes assure

la prise en compte au cours des étapes ultérieures, de l’expérience accumulée

au titre de celles précédentes. De plus, à la suite du protocole A/P1/5/79, trois

autres protocoles additionnels on été édictés78, consacrant les démarches

pratiques de la mise en œuvre de chaque Étape. Cela n’entame en rien la

pertinence de l’expérience de l’UEMOA puisqu’elle se base sur des acquis

non encore réalisés dans le cadre de l’organisation sœur, notamment en

matière de monnaie unique, et consécutivement, de marché commun plus

77 Article 2, Protocole A/P1/5/79. 78 Protocoles additionnels A/SP1/7/85 portant code de conduite pour l’application du protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement ; A/SP1/7/86 relatif à l’exécution de la deuxième étape (droit de résidence) du protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement et protocole additionnel A/SP2/5/90 relatif à l’exécution de la troisième étape (droit d’établissement) du protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement.


intégré ; toutes expériences dont pourrait s’inspirer plus tard les tentatives de

renforcement de l’intégration dans le cadre plus élargi de la CEDEAO. Mais

en attendant, c’est à améliorer le niveau d’internalisation des dispositions de

l’Union se devraient s’atteler les États membres de l’UEMOA, et le Bénin en

particulier.

Section 2 : La faible internalisation des dispositions de

l’Union

L’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace

UEMOA est soumis à des procédures édictées soit par les actes de l’Union,

soit par des textes internes pris par le Bénin dans le cadre d’une transposition

des normes communautaires en droit interne.

Paragraphe 1 : L’établissement des professionnels libéraux au

Bénin

L’étude des procédures d’établissement des professionnels libéraux de

l’espace UEMOA au Bénin révèle de nombreuses difficultés dans l’exercice

de ce droit, par les bénéficiaires désignés.

A. La procédure d’établissement des professionnels libéraux dans les

États membres

Ici, il est important de distinguer les procédures d’établissement édictées

au moyen de règlements79 de celles qui ont des directives80 pour fondement.

Cette distinction tient du fait qu’en ce qui concerne les règlements, ils

79 Quant à l’établissement des avocats et des experts comptables et comptables agréés. 80 Relatives l’établissement des architectes, chirurgiens-dentistes, docteurs vétérinaires, médecins et pharmaciens.


bénéficient, nous l’avons dit précédemment81, du principe de l’effet direct.

Aussi, les procédures d’établissement qu’ils édictent sont-ils d’application

obligatoire et dans tous leurs éléments. Par contre, en ce qui concerne les

directives, elles nécessitent encore que soient prises des dispositions à

l’interne pour leur mise en application.

Ce sont les articles 4 des règlements 05/2006 et 10/2006 relatifs

respectivement à la libre circulation et à l’établissement des experts-

comptables et comptables agréés et des avocats qui édictent les procédures

d’établissement de ceux-ci dans les États membres. Si pour les experts

comptables et comptables agréés, le règlement 05/2006 se borne à indiquer les

pièces à fournir au Conseil National de l’Ordre des Experts-comptables et

Comptables agréés de l’État d’accueil, pour une demande d’établissement82,

et à indiquer les délais de notification de la décision du CNO au requérant,

ainsi que les voies de recours ; le règlement relatif aux avocats est plus

détaillé en ce sens qu’il intègre le rôle de la Conférence des Barreaux de

l’Union, ainsi que les besoins de publication de la demande d’établissement.

Ainsi, qu’il s’agisse d’avocat ou d’expert-comptable ou comptable agréé

candidat à l’établissement dans les États membres, les pièces composant la

demande d’établissement sont constituées d’une demande motivée, une

attestation du Président du CNO du pays d’origine ou Bâtonnier en exercice

du Barreau d’origine s’il s’agit d’un avocat, indiquant que le postulant ne fait

pas l’objet de poursuites ou de sanctions disciplinaires ou pénales, un extrait

du casier judiciaire datant de moins de trois mois et un certificat de

nationalité. A ces pièces s’ajoutent les justificatifs des qualifications du

candidat à l’établissement, et, pour les avocats, une attestation d’inscription

au Barreau d’origine justifiant de l’ancienneté de celui-ci. La décision de

l’Autorité compétente « est notifiée au requérant et au Commissaire du

81 Cf. Paragraphe 1, B. Référentiel des normes communautaires du droit d’établissement. 82 Articles 4 et 5 du règlement 05/2006/CM/UEMOA relatif à la libre circulation et à l’établissement des experts-comptables et comptables agréés ressortissants de l’espace UEMOA.


Gouvernement auprès de l’Ordre National d’accueil, dans un délai de 15

jours, augmenté des délais de distance conformément à la loi nationale en

vigueur83 » en ce qui concerne les experts comptables et comptables agréés.

Quant aux avocats, leurs requête doit faire l’objet d’une publication préalable

« dans toutes les juridictions relevant de la Cour d’Appel près laquelle

l’Avocat est inscrit et dans les journaux d’annonces légales84 » ; et le

bâtonnier du barreau d’accueil adresse un exemplaire de la demande à la

Conférence des Barreaux de l’UEMOA pour information, ainsi qu’au CNO

des Avocats pour qu’il statue par décision motivée, dans un délai de trois

mois. Cette décision est alors notifiée au requérant, au Barreau d’origine et au

Procureur Général près la Cour d’Appel du Barreau d’accueil ; par le

Bâtonnier du Barreau d’accueil, et ce dans un délai de 15 jours, augmenté des

délais de distance conformément à la loi nationale en vigueur. Par ailleurs les

voies de recours sont régies par la législation nationale de l’État d’accueil.

En ce qui concerne les architectes, les chirurgiens-dentistes, les docteurs

vétérinaires, les médecins et les pharmaciens, dont le droit et les procédures

d’établissement sont organisés par des directives, il est important de rappeler

les principes généraux suivants, qui s’appliquent aussi par ailleurs à

l’établissement des avocats et experts-comptables. Le premier de ces

principes est l’appartenance à l’Ordre National de sa profession, dans l’État

d’origine ou de provenance. Deuxièmement, l’impossibilité d’appartenance à

deux ordres différents. En conséquence de ce principe, l’établissement d’un

de ces professionnels libéraux dans un État membre de l’Union en ce qu’elle

entraîne son inscription à l’Ordre National de cet État, implique

systématiquement la cessation d’appartenance à l’Ordre National de l’État

d’origine ou de provenance. En troisième lieu, la constitution du dossier de

demande d’établissement nécessite toujours une attestation du président du

Conseil National de l’Ordre du pays d’origine ou de provenance, indiquant

83 Article 5, règlement 05/2006/CM/UEMOA. 84 Articles 4-B, règlement 10/2006/CM/UEMOA.


que le postulant ne fait l’objet d’aucune mesure ou sanction disciplinaire. Ce

dossier de demande est composé en plus de ladite attestation, des documents

exigés pour l’installation des nationaux par la législation et la réglementation

du pays d’accueil et d’un justificatif de l’appartenance à l’Ordre National du

pays de provenance. De plus, les candidats à l’établissement doivent justifier

leurs qualifications par la production de diplômes. Il demeure toutefois à ce

propos, et à l’égard de plusieurs autres questions tout aussi intéressantes, que

les réponses des textes de l’Union ou de l’environnement légal et

administratif du Bénin sont parfois peu adaptées, entraînant des difficultés

d’exercice du droit d’établissement.

B. Difficultés d’exercice du droit d’établissement au Bénin

De nombreuses difficultés subsistent à l’effectivité du libre établissement

des professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin.

Nous aborderons celles naissant des restrictions relatives à la protection de

l’ordre public interne des États, admises par le traité révisé de l’Union d’une

part, et celles tenant au décalage de la législation béninoise par rapport aux

normes communautaires d’autre part. En outre, nous nous intéresserons à la

question de la réciprocité souvent revenue au cours de nos entretiens avec les

autorités béninoises compétentes, comme entrave majeure à la mise en

application les principes de l’Union en matière d’établissement.

En premier lieu, il est important d’examiner les causes de restrictions au

droit d’établissement autorisées par le traité de l’Union. Il s’agit des notions

d’ordre public, de santé publique et autres, liées à l’expression de la

souveraineté de l’État par sa fonction de protection de l’intérêt général. En

définissant le droit d’établissement, l’article 92 du Traité de Dakar admet les

réserves justifiées par des raisons d’ordre public de sécurité publique et de

santé publique, sans les définir. Il donne ainsi flanc à une large interprétation

par les États parties, de ces notions qui dans l’environnement interne


n’avaient déjà pas un contenu précis. En effet à partir de quel moment peut-on

considérer l’établissement d’un professionnel libéral comme dangereux pour

l’ordre public ou pour la sécurité publique de l’État ? Répondre à une telle

interrogation revient à définir les limites des notions d’ordre et de sécurité

publics. A cet effet, l’interprétation quelque peu restrictive de la Cour de

Justice des Communautés Européennes (CJCE) paraît judicieuse. Selon elle,

les limitations justifiées d’ordre public,

« ne peuvent pas consister en une exclusion générale de l’accès à

certaines activités professionnelles et doivent être mises en œuvre dans le

respect des principes généraux du droit, tels que les principes de non

discrimination et de proportionnalité85 ».

Toutefois, l’exercice reste d’autant plus ardu que même le Conseil des

ministres de l’Union ne s’y est pas encore penché ainsi que le recommande le

traité de Dakar86. A défaut d’en proposer une délimitation, nous nous

bornerons, au titre de la présente étude, à faire remarquer que ces principes

favorisent le maintien par l’État, de formalités administratives alourdies, se

posant en obstacles à l’établissement des professionnels ressortissants de

l’Union.

La seconde difficulté à l’exercice du droit d’établissement des

professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin est

relative aux textes nationaux et à leur décalage par rapport aux normes de

l’Union. En effet, depuis la prise des directives relatives au libre

établissement, et malgré les échéances fixées par celles-ci quant à la prise à

l’interne des dispositions adéquates à leur exécution87, il est aisé de se rendre

85 CJCE, 29 octobre 1998, commission c/ Espagne, Aff. C.114/97, 1.6717 (citée par AÏVO et BADET, Cours de Droit communautaire, UAC, FSJ, 4ème année, Année académique 2011-2012, document inédit). 86 « Selon la procédure prévue au paragraphe 2, le Conseil adopte des règles (…) c) précisant la portée des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique. » Article 91-3. 87 Les directives prévoient pour la plupart une date butoir à la prise des dispositions internes à leur exécution. Ainsi, ces dispositions devraient avoir été prises au plus tard le 31 décembre 2007 en ce qui concerne les architectes et les médecins, le 31 décembre 2009 pour ce qui est des pharmaciens et des chirurgiens-dentistes, par exemple.


compte que les professions libérales ciblées sont toujours régies par des textes

règlementaires et légaux plus anciens que lesdites directives88. L’on pourrait

arguer du fait que ces textes internes ne vont pas tous en contradiction avec

les principes émis par les directives et qu’en conséquence, il ne serait pas utile

de les modifier89, mais il reste à prévoir en droit interne, les situations

nouvelles que crée le droit communautaire, telles que les documents pouvant

se substituer au certificat de nationalité béninoise pour l’établissement de ces

ressortissants de l’Union, ou les conséquences de certaines sanctions annulant

l’exercice de l’établissement, telles que la radiation du tableau de l’Ordre

National. Ce sont autant de problèmes que relèvent les autorités interviewées

dans le cadre de notre enquête, qui s’accordent à 77,78%90 sur notre

hypothèse n°2 selon laquelle « la vétusté des textes internes qui les régissent,

entraîne une faible prise en compte des nouveaux rôles assignés aux

associations professionnelles. »

Par ailleurs, la question spécifique de la réciprocité a souvent été évoquée

par les autorités interviewées pour les besoins de la présente étude, comme un

obstacle au droit d’établissement au Bénin, confirmant sur un taux de

77,78%91 notre hypothèse n°1 qui postule que « la prise en compte de la

réciprocité dans la transposition et l’application des actes de l’Union

entraîne des difficultés de transposition du droit communautaire de l’Union ».

En effet, les divers Conseils Nationaux des Ordres ne permettent

l’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’Union au Bénin

qu’à la condition que les béninois candidats à l’établissement dans leurs pays

88 Cf. Annexe 6 : Les normes internes et communautaires (UEMOA) portant sur professionnels libéraux au Bénin. 89 Les directives disposent pour la plupart, en leurs articles 3 que « les dispositions nationales, légales, réglementaires ou conventionnelles demeurent applicables à condition qu’elles ne soient pas contraires aux dispositions de la présente Directive. » 90 Soit 7 avis conformes sur les 9 personnes interrogées, cf. Annexe 2 : Guides d’entretien et vérification des hypothèses. 91 Soit 7 avis conformes sur les 9 personnes interrogées, cf. Annexe 2 : Guides d’entretien et vérification des hypothèses.


de provenance, bénéficient du même traitement92. Cette question est d’autant

plus pertinente qu’elle s’étend même au besoin ressenti par ces autorités,

d’engager des actions pour la transposition des directives de l’Union en la

matière. Elle recentre ainsi le débat de la cession partielle des souverainetés

étatiques dans les organisations à visée d’intégration régionale93. Mais loin de

vouloir nous étendre ici en considérations théoriques, nous voudrions faire

observer que l’adhésion même au traité de Dakar devrait bannir au sein des

États de l’Union, les interrogations sur la réciproque application ou

transposition des normes de l’Union. Des principes aussi généraux que le

pacta sunt servanda autant que l’attachement présumé des États à la

construction d’une intégration régionale sur la base des objectifs de

l’UEMOA, nous y autorisent, et les recours en cas de non-application des

normes communautaires94 constituent des garanties pertinentes qui interdisent

de telles considérations.

Toutefois, au-delà de ces obstacles administratifs et principiels, il demeure

que la faible transposition des directives de l’Union est un domaine dans

lequel des efforts importants restent à faire par le Bénin.

Paragraphe 2 : Analyse du niveau de transposition des normes

de l’UEMOA

Si à ce jour, de nombreuses difficultés entravent la transposition des

directives de l’UEMOA dans l’ordonnancement juridique béninois ; ce n’est

pas tant en raison des problèmes techniques et pratiques que pose ce

processus au Bénin, qu’à cause d’un problème plus général de faible inclusion

92 En 2012, l’Ordre National des experts comptables et comptables agréés du Bénin, a rejeté la demande d’établissement au Bénin, d’un expert comptable Ivoirien en raison de la non-application réciproque par la Côte d’Ivoire, des principes de l’Union, au profit des experts comptables béninois candidats à l’établissement. (Source : entretien avec M. Sylvestre ATTIHOU, membre du CNO). 93 Nous considérons le principe de la réciprocité en droit international comme l’une des nombreuses expressions de la souveraineté des États. 94 Notamment le Recours en manquement devant la Cour de Justice de l’UEMOA.


des objectifs communautaires dans les planifications nationales des États de

l’Union, et du Bénin pour ce qui est de la présente étude.

A. Des difficultés de transposition du droit communautaire au Bénin

Les directives encadrant le droit d’établissement dans l’espace de

l’UEMOA ne pourront connaître une application complète et profitable aux

bénéficiaires désignés, que si elles font l’objet d’une transposition adéquate

dans l’ordonnancement juridique béninois. Or, il subsiste au nombre des

obstacles au libre établissement au Bénin, un crucial déficit de transposition95

de celles-ci. Cette question est d’autant plus importante que le déficit de

transposition prive les directives de l’Union d’un cadre interne fixant les

modalités de leur application et peut donner flanc aux obstacles administratifs

évoqués précédemment. Toutefois réaffirmer l’habituel frein de la

souveraineté de l’État dans un effort d’analyse des difficultés liées à la

transposition des directives de l’Union sur le droit d’établissement,

manquerait de tout intérêt. Aussi deux axes essentiels nous guideront dans

l’analyse des informations obtenues à ce sujet. Il s’agit de la difficulté relative

à prendre un texte de loi en général et de l’intérêt très moyen porté à la

question du libre établissement des professionnels libéraux par le pouvoir

législatif béninois.

« Prendre une loi n’est pas une œuvre de tout repos96 (…) ». Cet argument

souvent revenu dans les différents entretiens que nous avons obtenus dans le

cadre de la présente étude, résume quelque peu l’une des raisons majeures

évoquées pour expliquer l’absence de transposition des directives de l’Union.

En effet, certaines autorités estiment que le pouvoir législatif, au vu de toutes

les consultations et études préalables à l’adoption d’un texte pertinent, a du

mal à entamer les différents chantiers de transposition des directives de

l’Union. Ainsi que César ZOUHO l’a fait remarquer précédemment, l’on 95 L’absence de transposition des directives dans les États membres est un « problème général » que fait ressortir M. Badjibassa BABAKA, représentant résident de l’UEMOA au Bénin, (entretien du 27/11/2012). 96 Dr. Louis K. GNAHO, ancien président du CNO des docteurs vétérinaires (entretien du 22/11/2012).


pourrait justifier cette lente transposition des directives de l’Union par « des

problèmes techniques, tenant à des réaménagements préalables

indispensables, la formation des agents, ou encore l’information des secteurs

cibles97 ». Mais s’ils ne manquent pas de pertinence, de tels arguments restent

toutefois assez faibles au regard du solide fondement de sensibilisation98 qui a

suivi l’édiction de ces directives, entre autres. De plus, cette approche du

problème, pour judicieuse qu’elle soit, occulte néanmoins, une autre plus

spécifique tenant au faible intérêt des autorités béninoises pour la question du

libre établissement.

La concurrence aux professionnels libéraux nationaux, l’accaparement des

marchés économiques spécifiques par des non-nationaux, et par-dessus tout,

l’absence de réciprocité… sont autant d’éléments qui pourraient expliquer le

désintérêt des pouvoirs législatifs à créer un cadre normatif interne du libre

établissement. En effet, pourquoi accorder le droit de s’établir à des

professionnels non-nationaux, dans un marché national où leur implantation

comporte des risques pour les nationaux ? La crainte de créer de nouveaux

problèmes sociaux ou économiques dans une intention de favoriser les

objectifs communautaires, pourrait refroidir la ferveur des autorités

concernées. Mais le traité de Dakar prévoit à juste titre que « l'article 96 ne

porte pas atteinte au droit des États membres à : a) prendre des mesures

indispensables pour prévenir les infractions à leur législation fiscale99 ».

Par ailleurs, en se référant dans un cadre plus général à l’environnement

politique et institutionnel de l’État béninois, il devient aisément remarquable

que le Bénin n’inclut pas totalement les objectifs communautaires dans sa

planification nationale.

97 ZOUHO (Bagnon Gnagbo César), Liberté de circulation et d’établissement dans l’UEMOA, 2006, Université de Cocody-Abidjan, Mémoire de DEA en droit public. 98 Cf. à ce sujet, l’état des lieux effectué au chapitre préliminaire. 99 Articles 97, Traité révisé de l’UEMOA.


B. La faible inclusion des objectifs communautaires dans la

planification nationale

En avril 2008, un séminaire de l’Union Africaine sur la Libre circulation

des personnes, biens, services et capitaux, faisait déjà remarquer que les États

n’incluaient pas les objectifs régionaux dans leur planification nationale100. Ce

diagnostic de l’organisation panafricaine est largement confirmé au Bénin qui

ne dispose pas à ce jour, de politique nationale en matière d’intégration

régionale. Pourtant, la liberté de circulation et le droit d’établissement

constituent des moteurs destinés à dynamiser les activités économiques tant

sur les territoires de chaque État membre de l’Union dans leurs individualités,

que dans celui de l’espace pris globalement. Aussi, serait-il inapproprié de

tenter d’expliquer ce phénomène par une mauvaise connaissance des objectifs

régionaux, encore moins par une mauvaise compréhension de leur pertinence

dans les besoins de développement économique du Bénin et des autres États

membres.

Par ailleurs, cette absence de politique nationale d’intégration entraîne une

activité menée à l’aveuglette au sein des organisations sous-régionales

auxquelles le Bénin participe, et plombe ainsi les performances

potentiellement atteignables par celles-ci. Si ce problème est toutefois plus

général, en ce qu’il concerne la participation du Bénin aux organisations

régionales auxquelles il appartient, il reste intéressant de le soulever ici, afin

de pouvoir rappeler que la toute première ligne d’action pour une meilleure

effectivité de la liberté d’établissement passe par une inclusion de ces

objectifs dans la planification nationale et l’amélioration consécutive du cadre

normatif du droit d’établissement au Bénin.

100 Commission de l’Union Africaine, Département des affaires économiques, Libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, Avril 2008.


Chapitre 2

Les défis de la mise

en application du

droit d’établissement

des professionnels

libéraux

ressortissants de

l’espace UEMOA au

Bénin


Section première : Les préalables à l’effectivité du droit

d’établissement des professionnels

libéraux de l’UEMOA au Bénin

L’amélioration du cadre normatif interne et communautaire s’avère

judicieux, d’autant plus qu’il aiderait et donnerait un environnement

règlementaire adéquat à une meilleure implication des associations

professionnelles concernées dans les processus d’établissement.

Paragraphe 1 : Amélioration du cadre normatif interne et

communautaire

L’effectivité du libre établissement des professionnels libéraux

ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin se heurte, nous l’avons décrit

précédemment, à de nombreux obstacles. Afin d’aider à la suppression ce

ceux-ci, il urge de renforcer le cadre normatif du droit d’établissement, afin

qu’il lui soit donné une base règlementaire solide. Par ailleurs, le

rassemblement des textes concernant l’exercice des professions libérales

concernées au Bénin en un document unique, serait une bonne amorce de

l’ambition de l’Union de réaliser à terme, un code des libertés et du droit

d’établissement au sein de l’UEMOA101.

A. Renforcement des dispositions de l’UEMOA

L’effectivité de la liberté d’établissement ne passera que par des normes

communautaires fortes, qui réussissent le délicat alliage d’une force

exécutoire sans ambiguïté dans les États et d’un respect des prérogatives

attachées à l’exercice de leur souveraineté, notamment la protection de l’ordre

101 Objectif rappelé en octobre 2012, SY/SAWADOGO (Ouado Fatimata), La liberté de circulation, la liberté de prestation de services et le droit d’établissement, Communication au séminaire sur la libre circulation des personnes au sein de l’UEMOA, Cotonou, octobre 2012.


et de la sécurité publics… C’est fort de ce constat que nous estimons que dans

leur état actuel, les actes de l’Union visant à réglementer le droit

d’établissement des professionnels libéraux dans les États membres, sont

sinon inopérants, du moins d’un intérêt perfectible dans la réalisation des

visées de l’Union. En effet, il n’est pas inutile de le rappeler, la directive a été

l’acte choisi par le Conseil des Ministres de l’Union pour réglementer la libre

circulation et le droit d’établissement de la majorité des professions libérales

en étude. Or, ainsi qu’il a été remarqué plus haut, ces actes emportent certes le

pari de respecter la souveraineté des États membres quant aux modalités de

leur application, mais leur chance d’être pleinement appliqués en est par le

fait même, amoindrie. Aussi, la suggestion d’un renforcement des actes de

l’Union en la matière s’avère-t-elle importante.

Les entretiens obtenus dans le cadre de la présente étude nous ont permis

de constater que les avocats et les experts comptables et comptables agréés

bénéficient d’une meilleure application du libre établissement en leur faveur

au Bénin102. Il n’est pas difficile d’expliquer cet état de choses, notamment

par le fait que le droit d’établissement au profit de ces professionnels, a fait

l’objet de règlements du Conseil des Ministres, à la différence des autres

professions qui sont règlementés par des directives. Ainsi, les règlements, en

ce qu’ils bénéficient de l’applicabilité immédiate dans l’ordonnancement

juridique interne de chaque État, sont plus facilement mis en application par

les autorités compétentes qui n’attendent plus dès lors que soit prise quelque

mesure de transposition. Toutefois, suggérer un processus de remplacement

des directives sur le droit d’établissement, par des règlements, conduit à

suggérer un travail plus important de mise en conformité de ces directives

avec les réalités internes de chaque État, ou plus précisément,

102 Entre 2007 et 2012, trois Experts comptables d’origine togolaise ont réussi leur établissement au Bénin, et application du règlement sur la libre circulation et le droit d’établissement des experts comptables et comptables agréés. (Entretien avec M. Sylvestre ATTIHOU, membre du CNO des Architectes, 17/12/2012).


d’uniformisation de l’environnement administratif de chaque État au sujet des

professions libérales concernées.

Il ne faut pas perdre de vue que les règlements sont « obligatoires dans

tous leurs éléments et sont directement applicables dans tout État

membre103. » A ce titre ils sont – ou devraient être – plus ou aussi détaillés

que des lois nationales, notamment en ce qui concerne les modalités pratiques

de leur application. Aussi, la prise de tels actes entraîne-t-elle un travail plus

important de mise en conformité des environnements nationaux quant à la

question traitée. Ainsi, à moins de risquer d’en voir l’application impossible

dans tous les États, les éventuels règlements sur la libre circulation et

l’établissement des architectes, pharmaciens, médecins, docteurs vétérinaires

et chirurgiens-dentistes devaient être précédés par une expertise

communautaire tendant à uniformiser l’environnement général de l’exercice

de ces professions dans les États membres.

Toutefois, une telle démarche de renforcement du cadre normatif

communautaire sur le droit d’établissement reste un mi-chemin, si l’on ne

l’oriente pas vers la création d’un cadre général de l’exercice des professions

libérales au Bénin.

B. Création d’un cadre général régissant l’exercice des professions

libérales au Bénin

L’idée de créer un cadre général de l’exercice des professions libérales est

intéressante à plus d’un titre. D’abord au niveau interne, elle permet le

regroupement des textes internes et internationaux régissant toutes les

professions libérales concernées, facilitant ainsi la maîtrise et l’analyse de leur

situation juridique. En second lieu, il s’agit, au niveau communautaire, d’une

démarche pionnière vers la réalisation, à terme d’un code communautaire des

103 Article 43, Traité révisé de l’UEMOA.


libertés et du droit d’établissement, qu’il se réalise sous les auspices de

l’UEMOA ou de la CEDEAO.

Le regroupement à l’interne des textes légaux et règlementaires encadrant

l’exercice des professions libérales, suggéré au titre de la présente étude,

s’étend aux lois ou décrets instituant les Ordres Nationaux des différentes

professions libérales ainsi qu’aux règlements intérieurs de ces ordres, et

différents autres textes ayant un rapport avec l’exercice de telle ou telle autre

de ces professions. Il est important de noter ici que même si nous n’avons pas

la certitude qu’une quelconque démarche de l’État béninois ait été

précédemment entreprise en la matière, nous avons par contre été en contact

avec un projet similaire s’étendant à tous les pays d’Afrique. Il s’agit du

« Fiduciaire d’Afrique104 », qui propose sur un même portail internet, un

condensé de la règlementation de chaque pays d’Afrique en ce qui concerne

diverses activités du milieu des affaires, dont l’exercice de certaines

professions libérales105. Même si la démarche que nous suggérons ici diffère

en plusieurs points de celle du « Fiduciaire d’Afrique », le recours à son

expérience et aux modalités pratiques de son action nous paraît judicieux.

Pour l’utilité au niveau communautaire de la création d’un cadre général

de l’exercice des professions libérales au Bénin, il est important de rappeler

que les actes pris par l’Union et par toute autre organisation à visée

d’intégration, ne seront pertinents qu’à condition qu’ils prennent en compte

toutes les situations nationales particulières. Un tel document contribue

précisément à faciliter cette prise en considération du cadre particulier de

l’exercice des professions libérales au Bénin. En effet, en rassemblant toute la

législation sur la matière, elle facilite le travail d’intégration des particularités

béninoises dans les actes obligatoires que prend l’autorité compétente de

l’Union, et par suite, une mise en application plus aisée de ceux-ci au Bénin.

104 Le Fiduciaire d’Afrique (FIDAF) est une initiative béninoise qui a son siège à Cotonou (BP 663 Cotonou, Tel : +229 21 31 20 76), www.droit-afrique.com est le portail internet dont il est question dans cette étude. 105 Les avocats, les architectes et les experts comptables entre autres.


Ceci nous amène à étendre cette suggestion aux autres États membres de

l’UEMOA afin que soit accéléré le processus de renforcement du cadre

normatif de la libre circulation et de l’établissement des professionnels

libéraux, et plus généralement, celui de la réalisation d’un code

communautaire des libertés et du droit d’établissement.

Pour finir, il est important de préciser qu’en raison des programmes

connexes existant dans le cadre de la CEDEAO, un cadre général de

l’exercice des professions libérales au Bénin serait d’autant plus pertinent et

plus complet, qu’il comprendrait en plus des normes internes et de celles de

l’UEMOA y relatives, les protocoles additionnels de la CEDEAO en la

matière106. Toutefois, même encadré par les normes les plus fermes, le libre

établissement reste un objectif difficilement réalisable sans une implication

des associations professionnelles à la fois bénéficiaires et actrices importantes

de son effectivité.

Paragraphe 2 : Implication des associations professionnelles

concernées

En dehors des rôles à caractère administratif que leur assignent les

directives de l’Union et les autres textes internes les régissant, les associations

professionnelles se devraient de sensibiliser leurs adhérents sur les droits qui

sont les leurs en matière d’établissement, et d’effectuer une médiation entre

ceux-ci et les autorités compétentes.

A. La sensibilisation et la médiation

106 Il s’agit essentiellement des Protocoles additionnels A/P1/5/79 et A/SP1/7/85 portant respectivement sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement et sur le code de conduite pour l’application du protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement ; et de celui A/SP2/5/90 relatif à l’exécution de la troisième étape (droit d’établissement) du protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement.


Deux axes majeurs s’avèrent pertinents dans l’analyse du rôle des

associations professionnelles en matière de droit d’établissement. Il s’agit de

la sensibilisation des bénéficiaires et autres acteurs du libre établissement au

Bénin d’une part, et de la médiation, au sujet notamment de l’exercice de la

libre concurrence, intimement liée au droit d’établissement.

En premier lieu, la sensibilisation implique la diffusion de l’information et

de l’information juste. En effet, en même temps qu’il leur incombe la tâche

d’informer leurs membres et les candidats potentiels à l’établissement au

Bénin, des facilités que leur reconnaissent les principes du droit

d’établissement, les associations professionnelles devraient attirer l’attention

de ceux-ci sur le fait que le but des normes de l’Union n’est pas à proprement

parler, de créer des conditions « favorables » aux étrangers ressortissants de

l’espace communautaire, mais de mettre ceux-ci sur un pied d’égalité avec les

nationaux des États membres en ce qui concerne la matière de leur

établissement. Toutefois, ce serait exécuter une tâche de sensibilisation très

partielle que de ne pas ajouter à leurs cibles les autorités administratives

béninoises, puisqu’elles constituent le plus souvent le bras par lequel

s’exprime la volonté de l’État.

En second lieu, en partant du constat que la liberté d’établissement

implique presque systématiquement le libre accès et le libre exercice

d’activités économiques, il est presque une évidence d’en déduire que la libre

concurrence constitue l’une des exigences de l’effectivité du droit

d’établissement. A ce propos, l’article 88 du traité de Dakar interdit de plein

droit

« a) les accords, les associations et pratiques concertées entre

entreprises, ayant pour objet ou pour effet de restreindre ou de fausser le

jeu de la concurrence à l'intérieur de l'union ; b) toutes pratiques d'une

ou de plusieurs entreprises, assimilables à un abus de position dominante


sur le marché commun ou dans une partie significative de celui-ci ; c) les

aides publiques susceptibles de fausser la concurrence en favorisant

certaines entreprises ou certaines productions. »

Dès lors, l’on est en droit de se demander quel est le rôle des associations

professionnelles dans le but de favoriser la libre concurrence. C’est

précisément à l’alinéa a) de l’article cité précédemment, qu’il serait

intéressant de s’intéresser pour répondre à cette interrogation. En effet, en

interdisant « les accords, les associations et pratiques concertées entre

entreprises, ayant pour objet ou pour effet de restreindre ou de fausser le jeu

de la concurrence à l'intérieur de l'Union », les signataires du protocole

additionnel 2 entendent désigner par « entreprises », des personnes morales

non attachées à l’État – du moins a priori – et participant à la vie économique

de celui-ci. Dans le cadre spécifique de la présente étude, il ne serait pas

malséant d’inclure sous le terme « entreprises », celles créées par les

professionnels libéraux, tant locales qu’établies au Bénin. À ce point précis, il

devient aisé de lire dans l’interdiction d’accords et associations

précédemment citées la volonté de freiner toute velléité chez les

professionnels libéraux locaux, de livrer une concurrence fatale aux candidats

à l’établissement.

C’est donc ici qu’intervient le rôle de médiateur des associations

professionnelles nationales. Si tant est qu’elles ont pour attribution en général,

le suivi de l’activité des professionnels qui en relèvent et leur respect des

normes règlementaires et disciplinaires réglant leur activité, il devient

inévitable qu’elles soient les mieux placées pour déceler les éventuelles

tentatives de déstabilisation des candidats à l’établissement par des pratiques

anticoncurrentielles, et pour exercer une médiation en vue de la résolution à

l’amiable de ces conflits à priori internes à leur corporation107. Par ailleurs, les

107 Nous voulons dans cette partie, privilégier le règlement à l’amiable des éventuels conflits naissant de pratiques anticoncurrentielles, et la médiation des Conseils Nationaux des différents Ordres, en raison


ordres nationaux auront à accueillir en leur sein les professionnels libéraux

candidats à l’établissement au Bénin.

B. L’admission dans les associations professionnelles Béninoises

L’une des exigences majeures de l’effectivité du droit d’établissement est

la reconnaissance mutuelle des diplômes. Elle est très importante en ce sens

qu’elle facilite l’adhésion des candidats à l’établissement, aux différents

ordres de professionnels libéraux du Bénin. Ainsi, Bob K. KABAMBA fait

remarquer que :

« si de jure, le principe communautaire de la liberté d'établissement

autorise l'accès des ressortissants communautaires à ces professions

réglementées, la condition de présentation d'un diplôme constitue de facto

un obstacle pour les non nationaux, obligés notamment d'entreprendre de

nouvelles études pour obtenir des titres et diplômes requis108. »

Ceci relève l’aspect primordial des mécanismes de reconnaissance

mutuelle des diplômes pour l’admission des candidats à l’établissement dans

les ordres nationaux. Cette nécessité est comprise par les acteurs béninois qui,

pour la plupart, proposent que soient mises en place et rendues efficientes, les

politiques communautaires en la matière109. Si l’UEMOA s’inscrit dans la

bonne voie en la matière avec notamment sa directive sur l’égalité de

traitement des étudiants de l’Union, il reste que ses efforts portent les résultats

escomptés.

A ce propos, les propositions d’un mécanisme de reconnaissance mutuelle

des diplômes et qualifications faites par K. KABAMBA nous paraissent

pleinement judicieuses, d’autant plus qu’elles permettent, par leur caractère

processuel, l’assimilation et la réalisation complète de chaque étape pour une

notamment de l’esprit de confraternité qui selon ceux de leurs représentants interviewés, dirigeraient les actions des Ordres nationaux en général. 108 KABAMBA KAZADI (Bob), Interrégionalité des pays des grands lacs africains, Université de Liège, Doctorat en Sciences Politiques. 109 Cette proposition ressort de la grande majorité des entretiens effectués dans le cadre de notre étude.


harmonisation réussie. En effet, KABAMBA suggère une démarche duale

pour l’harmonisation des législations en faveur de la reconnaissance mutuelle

de diplômes. Selon lui, la première étape consisterait en une harmonisation

sectorielle des législations internes. Elle permettra de prendre des directives

adaptées à des domaines précis. Cette phase provisoire et ayant une valeur

expérimentale a priori, précède une seconde phase qui consisterait en la mise

en place d’un système plus général de reconnaissance mutuelle des diplômes.

Notons avec KABAMBA qu’il serait avantageux « que l’action entreprise

porte aussi bien sur les diplômes de l’enseignement supérieur que sur les

attestations sanctionnant des qualifications acquises suite à une formation

initiale. »

Il faut préciser par ailleurs que l’UEMOA s’est résolument engagée sur le

principe, dans une démarche de reconnaissance mutuelle des diplômes. En

effet, en prônant dans le protocole additionnel 2 relatif aux politiques

sectorielles de l’Union, « une reconnaissance mutuelle des diplômes

sanctionnant les formations dispensées dans ces institutions », l’Union s’est

résolument engagée dans la voie de l’harmonisation sectorielle. Le principe

reste toutefois à être traduit en textes pertinents. Même si elle est effective,

l’implication des associations de professionnels libéraux concernés dans

l’effectivité du droit d’établissement ne saurait porter les fruits attendus que

dans le cadre plus général d’un suivi institutionnel de la liberté

d’établissement.

Section 2 : Les exigences d’un suivi institutionnel de

l’effectivité du droit d’établissement

Un environnement institutionnel favorable au libre exercice du droit

d’établissement au Bénin implique d’une part, l’existence d’un organe ayant

pour charge d’exécuter un mécanisme de suivi et d’évaluation à l’interne de


l’évolution de ce droit ; et une collaboration effective des autres acteurs avec

ledit organe d’autre part.

Paragraphe 1 : Un mécanisme de suivi de l’effectivité du droit

d’établissement

La vérification de nos hypothèses de départ nous a conduit à confirmer sur

un taux de 88,89%110 l’hypothèse n°3 « selon laquelle La faible interaction

des acteurs concernés crée un déficit de suivi du respect des normes de

l’Union ». Aussi suggérons-nous la création d’un mécanisme de suivi et

d’évaluation sous l’égide de l’OIR/MAEIAFBE, permettant une meilleure

interaction des acteurs concernés, et d’accélérer par ailleurs le processus de la

réalisation à terme d’un code des libertés et du droit d’établissement au sein

de l’Union.

A. Un organe paritaire pour le suivi et l’évaluation

Les investigations menées à la Direction de l’Intégration Africaine du

MAEIAFBE, puis à celle de l’Intégration Régionale du MEF, notamment,

nous ont amené à déceler un certain conflit d’attribution entre les deux

directions, qui relèvent pourtant d’institutions distinctes. En effet, alors

qu’elle a en charge tout dossier d’intégration, et spécifiquement, l’intégration

économique par son Service de Organisations à caractère Économique et

Financier (SOEF), la DIA/MAEIAFBE se voit quelque peu disputer ses

attributions par la DIR/MEF laquelle est elle aussi en charge du volet

spécialement économique de l’intégration. La résolution d’un tel conflit

d’attribution devant résulter d’une modification en profondeur desdites

institutions111 ; il ne serait pas superflu de suggérer plutôt une amélioration de

110 Soit 8 avis conformes sur les 9 personnes interrogées, cf. Annexe 2 : Guides d’entretien et vérification des hypothèses. 111 L’ajout ou la suppression d’attributions ne devant résulter que d’un décret pour les directions, ou d’un arrêté pour ce qui concerne les services de l’une ou de l’autre des directions.


la collaboration des deux institutions et des autres acteurs de l’établissement

des professionnels libéraux au Bénin, dans le cadre d’un organe paritaire de

suivi et d’évaluation.

Il est relativement aisé de définir les acteurs participant à la procédure

d’établissement des professionnels libéraux au Bénin. Il s’agit essentiellement

des différents Conseils Nationaux des Ordres des professions libérales, qui au

premier chef, appliquent aux candidats à l’établissement, les règles édictées

par les textes qui les organisent. Deuxièmement, les ministères de tutelle des

différentes professions libérales112 jouent un rôle de contrôle administratif de

l’action de celles-ci sur le territoire béninois. Enfin, le Ministère de

l’Économie et des Finances et celui en charge des Affaires Étrangères d’une

part ; et la Représentation Résidente de la Commission de l’UEMOA au

Bénin d’autre part jouent un rôle à la fois d’observateurs et de médiateurs,

lequel devrait s’avérer plus efficient au sein de l’organe suggéré. Ainsi

regroupées dans un même organe chargé d’exécuter un mécanisme de suivi et

d’évaluation de l’effectivité du droit d’établissement des professionnels

libéraux au Bénin, les représentants des institutions et administrations sus-

citées, pourraient alors se regrouper sous l’égide de l’Observatoire de

l’Intégration Régionale (OIR) du MAEIAFBE113, qui en coordonnerait

l’activité.

Trois axes essentiels devraient gouverner le mécanisme de suivi et

d’évaluation : un suivi paritaire et interne des obligations des diverses

institutions représentées en matière de droit d’établissement et de libre

circulation des professionnels libéraux au Bénin, une veille juridique active et

un suivi de la réciprocité. Au titre du suivi paritaire interne, des rapports 112 Le Ministère de la Santé pour les médecins, les chirurgiens-dentistes, les pharmaciens ; le Ministère de l’Environnement de l’Habitat et de l’Urbanisme pour les architectes, le Ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche pour les Docteurs vétérinaires, le Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l’Homme pour les Avocats, pour ne citer que ceux-là. 113 L’OIR est une structure du MAEIAFBE, dont l’activité encore ralentie par les nombreux conflits d’attributions entre les administrations et directions, pourrait se trouver très pertinente pour la politique communautaire du Bénin en général, et pour une meilleure application des règles en matière de libre circulation et droit d’établissement dans le cadre de la présente étude.


produits selon une périodicité déterminée permettraient au mécanisme,

d’évaluer le niveau de conformité de l’activité de chacune des institutions

concernées, aux règles de l’Union. Il pourra alors être fait des propositions

d’autant plus pertinentes qu’elles seraient émises dans un environnement

regroupant tous les acteurs concernés qui pourraient les amender, ou en

évaluer l’applicabilité par rapport au cadre spécifique de leur activité

particulière dans la chaîne. Ensuite, la veille juridique permettrait d’éviter au

Bénin de prendre des dispositions qui entrent en conflit, directement ou non,

avec les objectifs de l’Union en matière de droit d’établissement des

professionnels libéraux, d’une part, et d’accélérer le processus de

transposition des directives en la matière, en faisant des propositions

concertées et orientées vers l’application effective des principes de l’Union.

Pour ce qui est du suivi de la réciprocité114, les différents Ordres représentés

au sein du mécanisme auront la possibilité de ressortir les obstacles rapportés

par leurs membres candidats à l’établissement dans d’autres États de l’Union.

Un rapport commun pourrait alors être effectué afin que l’entrave de la

réciprocité ne se pose plus au travers des candidats à l’établissement,

ressortissants des États membres. L’activité du mécanisme ainsi proposé est

d’autant plus intéressante qu’elle accélère à l’échelle nationale, le processus

de la réalisation d’un code des libertés et du droit d’établissement au sein de

l’UEMOA, tel qu’ambitionné par l’Union115.

B. Vers un code des libertés et du droit d’établissement au sein de

l’UEMOA

Il n’est plus un secret que la finalité des actes de l’Union sur le droit

d’établissement et la liberté de circulation des professionnels libéraux est la

114 Dans un entretien sur deux effectué dans le cadre de la présente étude, les autorités interrogées ont subordonné le libre établissement des professionnels libéraux ressortissants des États de l’Union, à la réciprocité de l’établissement des béninois dans ces États-là. 115 Cet objectif à long terme est rappelé notamment par SY/SAWADOGO (Ouado Fatimata), La liberté de circulation, la liberté de prestation de services et le droit d’établissement, Communication au séminaire sur la libre circulation des personnes au sein de l’UEMOA, Cotonou, octobre 2012.


réalisation d’un code des libertés et de droit d’établissement de l’UEMOA.

Seulement, une telle entreprise est délicate à plusieurs égards. D’abord, un

code a vocation première de rassembler et de prévoir toutes les situations

envisageables dans la matière qu’il régit. Ensuite à cause de la grande

diversité des professionnels que le code des libertés et du droit de

l’établissement au sein de l’UEMOA devrait régir, sept professions si l’on

compte celles qui font actuellement l’objet d’un acte de l’Union. Enfin, l’idée

d’un tel code fait planer le risque de réserver à toutes les professions et à

toutes les situations envisagées, un traitement générique qui ne tienne pas

compte des particularités de chacune d’elles, et des spécificités de

l’environnement institutionnel et légal des États de l’Union, entre autres. Ces

difficultés rendent invraisemblable la réalisation de cet objectif pourtant

défini par l’UEMOA, même si c’est à long terme. Pourtant, cette entreprise

n’est pas surréaliste, et le mécanisme de suivi et d’évaluation décrit plus haut

pourrait en accélérer la réalisation.

Les trois axes de ce mécanisme s’avèrent d’une utilité certaine dans ce

sens. En effet, le suivi paritaire et interne des obligations des diverses

institutions représentées en matière de droit d’établissement et de libre

circulation des professionnels libéraux au Bénin permet aux acteurs béninois

de relever les difficultés liées à l’application des actes de l’Union en la

matière. Ces difficultés sont d’autant plus sérieuses qu’elles relèvent de la

pratique effective du Bénin, et de son environnement institutionnel,

sociologique et légal, et qu’elles donneront lieu, dans le cadre du mécanisme,

à des propositions pertinentes relevant de l’expérience béninoise de la

question. Ensuite, la veille juridique permettra de relever les incohérences, les

vides juridiques… qu’il faudrait prendre en compte dans le but d’une

meilleure adaptation des actes en étude au contexte béninois ; et le suivi de la

réciprocité permettrait de prévoir des situations d’entraves illégales ou


injustifiées, et d’y apporter des solutions qui s’avèreraient utiles dans le cadre

du futur code des libertés et du droit d’établissement dans l’espace UEMOA.

Il est inutile de préciser qu’une telle démarche, même si elle se rapporte

au cadre strictement béninois dans lequel s’inscrit la présente étude, ne serait

pas totalement inappropriée dans le contexte d’autres États de l’Union.

Encore faudrait-il que soit pleinement dynamisée la coopération entre les

différents ordres nationaux et les organes prévus par l’UEMOA dans le cadre

de la mise en œuvre du droit d’établissement.

Paragraphe 2 : Favoriser la coopération entre les organes de

l’Union et les associations professionnelles

Les associations professionnelles et regroupements d’associations

professionnelles instituées par les directives et règlements sur la libre

circulation et le droit d’établissement des professionnels libéraux sont les

moyens privilégiés de l’effectivité du droit d’établissement. Aussi, une

collaboration dynamique avec l’organe de suivi proposé supra s’avèrerait-elle

bénéfique pour les objectifs de l’Union.

A. Optimisation des regroupements d’associations professionnelles

Au titre des directives et règlements sur la libre circulation et

l’établissement des professionnels libéraux de l’Union, il a été institué des

organes consultatifs au sein de l’UEMOA ayant vocation à fédérer tous les

ordres nationaux des États membres. Ainsi, les articles 12 des directives sur

les architectes et les docteurs vétérinaires, et les articles 13 des directives


relatives aux chirurgiens-dentistes, aux médecins et aux pharmaciens116

prévoient respectivement une Conférence des Ordres des Architectes des

États membres de l’UEMOA et un Collège des Présidents en exercice des

Conseils Nationaux des Ordres des Docteurs vétérinaires des États membres

de l’UEMOA, d’une part, et des Collèges des Présidents en exercice des

Conseils Nationaux des Ordres des Chirurgiens-dentistes, des Médecins et des

Pharmaciens des États membres de l’UEMOA, d’autre part. De plus, il est

créé par l’article 6 du règlement n°10/2006/CM/UEMOA, du 25 juillet 2006

sur les avocats, une Conférence des Barreaux de l’espace UEMOA. Seul le

règlement n°05/2006/CM/UEMOA, du 2 mai 2006, relatif à la libre

circulation et à l’établissement des experts comptables et des comptables

agréés ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA, ne prévoit pas

de regroupement des ordres nationaux des experts-comptables et comptables

agréés, le Conseil Permanent de la Profession Comptable et le Conseil

Comptable Ouest Africain faisant l’objet des deux règlements autonomes117.

Mais qu’ils existent du fait d’un règlement ou d’une directive, le rôle

générique de ces regroupements à l’échelle communautaire des divers ordres

nationaux est de participer, entre autres, à l’effectivité des droits reconnus à

leurs membres, et de collaborer dans ce sens, avec les ordres nationaux qui les

composent.

Toutefois, de nombreux problèmes portent un frein à l’activité des ces

regroupements d’ordres nationaux. En effet, s’il est prévu une réunion

annuelle pour la plupart de ceux-ci, l’on remarque que ces réunions ne se

tiennent pas ou rarement118. La Conférence des Barreaux de l’Union était

116 Respectivement directives n°07/2005/CM/UEMOA, du 16 décembre 2005 ; et n°01/2012/CM/UEMOA, du 10 mai 2012, d’une part et n°07/2008/CM/UEMOA, du 26 juin 2008 ; n°06/2005/CM/UEMOA, du 16 décembre 2005 ; et n°06/2008/CM/UEMOA, du 26 juin 2008. 117 Règlements n°14/2006/CM/UEMOA Modifiant le Règlement n°04/97/CM/UEMOA du 28 Novembre 1997 instituant un Conseil Permanent de la Profession Comptable dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) ; et n° 13/2006/CM/UEMOA Modifiant le Règlement n° 03/97/CM/UEMOA du 28 Novembre 1997 instituant un Conseil Comptable Ouest Africain dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA). 118 M. Badjibassa BABAKA, représentant résident de l’UEMOA au Bénin (entretien du 27 novembre 2012).


l’exception à ce fonctionnement ralenti119, mais elle a elle aussi été freinée

dans son élan, par des conflits de responsabilité. Il est pourtant nécessaire que

soit optimisé le fonctionnement desdits regroupements des ordres nationaux

pour l’amélioration de l’exercice du droit d’établissement dans les États de

l’Union.

Au-delà du seul fonctionnement institutionnel des regroupements des

associations professionnelles ci-dessus évoquées, c’est surtout sur la

collaboration concertée et ordonnée entre ceux-ci, les associations

professionnelles concernées et l’organe de suivi suggéré plus haut qu’il

conviendrait d’insister en raison de l’importance capitale du rôle de chacun et

de la nécessité d’une concertation pour la réussite de leurs tâches.

B. Dynamisation de la triade : associations professionnelles,

regroupements d’associations professionnelles et organe de suivi

Les associations professionnelles ont pour attribution, au titre des

directives et règlements instituant le droit d’établissement, la mise en œuvre

de formalités administratives non-discriminatoires à l’égard des ressortissants

de l’Union candidats à l’établissement au Bénin, la fourniture des

informations statistiques à la Commission de l’Union quant à l’exercice de ce

droit et la collaboration au sein des regroupements d’associations de l’Union,

dans le cadre de l’information sur la situation administrative et disciplinaire

des professionnels libéraux concernés. Quant aux regroupements

d’associations professionnelles, leur rôle, au-delà du suivi de la situation

administrative et disciplinaire des candidats à l’établissement, s’intéresse

aussi à la suppression progressive des barrières à l’établissement. En ce qui

concerne le mécanisme paritaire de suivi et d’évaluation proposé plus haut, il

fédère les acteurs internes et externes du droit d’établissement au Bénin, dans

l’accomplissement de trois tâches essentielles que sont le suivi de l’effectivité

119 M. Badjibassa BABAKA, représentant résident de l’UEMOA au Bénin (entretien du 27 novembre 2012).


de l’établissement, la veille juridique, ainsi que le suivi de la réciprocité.

L’action de ces institutions importantes n’est toutefois pas totalement

optimale en raison notamment de la faible collaboration entre elles. En effet,

les deux premières existent déjà et coopèrent peu ou prou dans la mise en

œuvre des conditions idéales à l’établissement des ressortissants de l’Union.

Elles devraient toutefois dynamiser cette coopération et intégrer, comme

centre fédérateur, l’organe de suivi et d’évaluation suggéré et décrit au titre de

la présente étude120. Cette coopération, nous l’entrevoyons sous deux

modalités essentielles et complémentaires : une collaboration horizontale et

une collaboration verticale. La collaboration horizontale est préconisée entre

les divers regroupements d’associations professionnelles. Quant à la

collaboration verticale, elle est envisagée entre les associations

professionnelles nationales et leurs regroupements au plan communautaire,

d’une part, et ces regroupements d’associations et le mécanisme de suivi et

d’évaluation d’autre part.

En premier, la suggestion d’une collaboration horizontale vient du constat

de la similitude des tâches assignées aux divers ordres nationaux d’une part

ainsi qu’à leurs regroupements à l’échelle communautaire d’autre part. En

effet, au titre du droit d’établissement, l’Ordre National de chaque profession

libérale en étude exécute les tâches évoquées précédemment au profit des

professionnels relevant de ses compétences. Dans son activité, il s’inscrit

aussi dans une coopération verticale avec la conférence ou le collège des

ordres nationaux similaires à l’échelle de l’Union. Aussi, une collaboration

horizontale entre chacun de ces ordres nationaux (échelle nationale) d’une

part et chacun de ces regroupements d’ordres nationaux (échelle

communautaire) d’autre part s’avère-t-elle de toute utilité, ne serait-ce que

dans le cadre d’un partage d’expériences, de solutions et de veille juridique

liées à l’environnement national d’une part et de suivi de la réciprocité quant

120 Cf. Section 2, Paragraphe 1 : Un mécanisme suivi de l’effectivité du droit d’établissement.


à l’environnement de l’Union d’autre part. Cette coopération serait toutefois

incomplète et peu efficiente sans l’implication préalable des trois acteurs

précédemment cités dans une collaboration verticale.

C’est essentiellement dans le cadre de la mise à disposition d’informations

statistiques, et du suivi de la situation administrative et disciplinaire des

candidats à l’établissement ainsi que des formalités administratives à cet

établissement plus généralement, que s’avère très utile, la collaboration

verticale préconisée en un second lieu. Elle s’instaure en deux « étages »,

entre les associations professionnelles et leurs regroupements d’une part et

entre les regroupements d’associations professionnelles et le mécanisme de

suivi et d’évaluation d’autre part, avec une modalité de relation directe entre

les premières et le dernier. Ainsi, avec l’avantage assuré d’une disponibilité

de l’information quant à l’application du droit d’établissement au Bénin, la

mission de réduction progressive des obstacles à l’échelle nationale par le

suivi paritaire, et la veille juridique telle qu’assignée au mécanisme de suivi et

d’évaluation se trouve en bonne voie d’application. Ces collaborations

horizontale et verticale résumées dans le schéma suivant insuffleraient un

meilleur dynamisme à ce que nous nommerons ici « la triade associations

professionnelles, regroupements d’associations professionnelles et organe de

suivi ».


Figure 1 : La triade, associations professionnelles-regroupements d’associations professionnelles et organe de suivi.

Collaboration verticale, 1er étage :

Associations professionnelles – regroupement d’associations professionnelles

(Information statistique, suivi de la situation administrative et disciplinaire des

professionnels.)

Collaboration verticale, 2ème étage :

Regroupement d’associations professionnelles – mécanisme de suivi

(Information statistique, suivi de la réciprocité, suppression

progressive des obstacles.)

Co

llab

ora

tion

ver

tica

le d

irec

te :

Ass

oci

atio

ns

pro

fess

ionn

elle

s –

méc

anis

me

de

suiv

i

(Sui

vi p

ari

tair

e, v

eill

e ju

ridi

que,

su

ivi

de

la r

écip

roci

té.)

Collaboration Horizontale, 2ème étage :

Regroupement d’associations professionnelles à l’échelle de l’Union.

(Partage d’expériences et de solutions, suivi de la réciprocité.)

Collaboration Horizontale directe :

Mécanisme suivi-évaluation

(Suivi paritaire, veille juridique, suivi

de la réciprocité.)

C.N.O

Vétérinaires

C.N.O

Pharmaciens

C.N.O

Médecins

C.N.O

Comptables

C.N.O

Dentistes

C.N.O

Architectes

Barreau

Avocats

Collaboration horizontale, 1er étage : Association professionnelles (partage d’expériences)


La libre circulation et le droit d’établissement sont des éléments

indispensables à la réalisation d’un marché commun. L’interpénétration des

économies nationales et la réalisation à long terme, de l’intégration régionale

en dépendent, comme le développement des États dépend de la bonne santé

de leurs systèmes économiques et commerciaux. C’est ce qu’ont compris les

États signataires du traité de Dakar instituant en 1994 l’UEMOA. Fidèles à

leurs objectifs d’intégration régionale par la réalisation, entre autres, d’un

marché commun, ceux-ci ont pris, par la suite, des actes destinés à réaliser ces

objectifs de libre circulation et de droit d’établissement.

De nombreux acteurs et bénéficiaires sont au cœur de cette démarche

d’intégration. Parmi eux, les personnes exerçant une profession libérale

occupent une place de choix qui s’explique par l’incidence de leur mobilité et

de leurs activités sur l’intégration effective des marchés nationaux, et la libre

circulation des services. Ainsi, les médecins, les chirurgiens-dentistes, les

experts-comptables et comptables agréés, les pharmaciens, les avocats, les

architectes et les docteurs vétérinaires, sont les professionnels libéraux à ce

jour visés par des directives et règlements de l’Union dans le cadre de leur

libre circulation et de leur établissement. Même si les règles principielles de

ce droit d’établissement sont plus ou moins connues, leur mise application

reste continuellement heurtée à des entraves de tous ordres, notamment

administratifs et institutionnels.

Le problème général ainsi identifié a été le résultat du regroupement de

trois problèmes spécifiques qui ont trait d’abord, à la difficulté de

transposition en droit béninois des directives de l’Union, ensuite, à la faible

adaptation du fonctionnement des ordres nationaux aux nouveaux rôles

assignés par les règlements et directives de l’Union ; puis à l’inexistence de

mécanismes internes de suivi du respect des normes communautaires de

Conclusion Générale


l’UEMOA au Bénin, affaiblissant ainsi les chances de recours interne ou de

médiation, en cas d’obstacles injustifiés à l’établissement.

Avec comme objectif principal de contribuer à une meilleure jouissance

du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace

UEMOA au Bénin, nous avons suggéré un inventaire analytique des

instruments juridiques communautaires et nationaux ayant pour objet

l’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace

UEMOA au Bénin et qui pourraient faire l’objet de regroupement dans le

cadre d’un référentiel des textes internes et internationaux sur l’exercice des

professions libérales au Bénin. Toutefois, et même dans le cas où serait réalisé

ledit référentiel, l’effectivité du droit d’établissement demeurerait une

chimère, sans la dynamique implication des associations professionnelles qui

interagiraient à la fois individuellement, et de concert avec d’autres acteurs,

dans le cadre d’un mécanisme paritaire de suivi et d’évaluation. Mais seule

une règlementation nationale et communautaire forte et adéquate, peut

constituer le fondement de telles actions et venir à bout de justifications aussi

polyvalentes que celles de la réciprocité ou de la protection de l’ordre public.


Publications

BALASSA (Béla), Towards a Theory of Economic Integration, in. Kylos, vol.

14, Fasc. I, 1961.

BRAILLARD (Philippe), Théories des relations internationales, Paris, PUF,

1977.

DEUTSCH (Karl), Political Community at the international level: problems

of definition and measurement, New York, Double day and Co. 1954.

GLELE-AHANHANZO (Maurice), Introduction à l'Organisation de l'Unité

africaine et aux organisations régionales africaines, Bibliothèque africaine et

malgache, Paris, 1986.

ISAAC (Guy), Droit communautaire général, Masson, Paris, 1992.

UEMOA, Rapport annuel de la Commission sur le fonctionnement et

l’évolution de l’Union, Rapport 2011.

UEMOA, 17ème rapport de l’Observatoire des Pratiques Anormales, 3ème

trimestre 2011.

UEMOA, Rapport semestriel d'exécution de la Surveillance Multilatérale,

Juin 2011.

UEMOA, L’emploi, le chômage et les conditions d’activité dans les

principales agglomérations des sept États membres de l’UEMOA, Principaux

résultats d’enquête des instituts nationaux de statistiques des États membres,

2001-2002.

Commission de l’Union Africaine, Département des affaires économiques,

Libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, Avril

2008.

Communications et Articles scientifiques

Bibliographie


GODONOU DOSSOU (John), Organisations Internationales, I.R.I.C., 1995-

1996.

Fiche pratique : Les principes fondamentaux du Droit Communautaire,

L’Observatoire de Bruxelles, n° 57 - Juillet 2004. (2 p.)

KAMARA (Latyr), Intégration fonctionnelle et développement accéléré en

Afrique, in Revue Tiers Monde, n° 48, octobre-décembre 1971. (pp. 729-750.)

HAAS (Ernst), The Challenge of regions, in. International Organization 12-4,

Autumn, 1958. (pp. 440-458.)

MITRANY (David), The Functional Approach to World Organization, in

International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol.24,

No.3. (Jul., 1948). (pp. 350-363)

YEHOUESSI (Yves D.), Communication de la Cour de Justice de l’UEMOA,

in. Les cahiers de l’Association ouest africaine des hautes juridictions

francophones, les actes du colloque de OUAGADOUGOU, 24-26 juin 2003.

POPOVICIU (Adrian-Claudiu), David Mitrany and functionalism. The

beginnings of functionalism, in. Revista Românã de Geografie Politicã, Year

XII, no.1, May 2010, Article no.121114-198. (11 p.)

KAMTO (Maurice), La Communauté Économique des États d'Afrique

Centrale (CEEAC). Une communauté de plus ? in. Annuaire Français de

Droit International, 33, 1987. (pp. 387-862.)

GAVALDA (Christian), « Établissement » in Encyclopédie DALLOZ,

Répertoire de droit communautaire. (p. 9)

SY/SAWADOGO (Ouado Fatimata), La liberté de circulation, la liberté de

prestation de services et le droit d’établissement, Communication au

séminaire sur la libre circulation des personnes au sein de l’UEMOA,

Cotonou, octobre 2012. (29 p.)

KANE (Hamidou Salifou), La libre circulation des personnes et des biens

dans l’espace UEMOA, Communication à la troisième rencontre inter-

juridictionnelle des cours communautaires de l’UEMOA, la CEMAC, la

CEDEAO et de l’OHADA, Dakar, Mai 2010. (34 p.)


DECALUWE (Bernard), DISSOU (Yazid) et PATRY (André), Union

Douanière au sein de l'UEMOA : Une Analyse Quantitative, in « Revue

Economique », 52 (4), juillet 2001, (pp.811-830.)

AÏVO (Frédéric Joël) et BADET (Gilles), Cours de Droit communautaire,

UAC, Faculté de Sciences Juridiques 4ème année, (Année académique 2011-

2012, document inédit).

Mémoires

KABAMBA KAZADI (Bob), Interrégionalité des pays des grands lacs

africains, Université de Liège, Doctorat en Sciences Politiques. (352 p.)

AHOUANYE (Luce Sandrine), Les défis de la Libre circulation des

personnes, des droits de résidence et d’établissement dans l'espace CEDEAO,

2009, Université d’Abomey-Calavi, École Nationale d’Administration et de

Magistrature, Mémoire de fin du Cycle I, Diplomatie et Relations

Internationales. (58 p.)

DAO (Mogoba Paul), Traité de l’UEMOA et la libre circulation des

personnes et des biens, 2006, Université de Bamako, Faculté des sciences

juridiques et politiques, Mémoire de Maîtrise en droit.

ZOUHO (Bagnon Gnagbo César), Liberté de circulation et d’établissement

dans l’UEMOA, 2006, Université de Cocody-Abidjan, Mémoire de DEA en

droit public. (140 p.)

Cadre juridique interne et communautaire

UEMOA, Traité Révisé de l’UEMOA, 1994 (incluant les modifications de

2003).

UEMOA, Directive n°06/2005/CM/UEMOA, du 16 décembre 2005, relative

à la libre circulation et à l’établissement des médecins ressortissants de

l’Union au sein de l’espace UEMOA.


UEMOA, Directive n°06/2008/CM/UEMOA, du 26 juin 2008, relative à la

libre circulation et à l’établissement des pharmaciens ressortissants de l’Union

au sein de l’espace UEMOA.

UEMOA, Directive n°07/2005/CM/UEMOA, du 16 décembre 2005, relative

à la libre circulation et à l’établissement des architectes ressortissants de


UEMOA, Règlement n°05/2006/CM/UEMOA, du 2 mai 2006, relatif à la

libre circulation et à l’établissement des experts comptables et des comptables

agréés ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.

UEMOA, Règlement n°10/2006/CM/UEMOA, du 25 juillet 2006, relatif à la

libre circulation et à l’établissement des avocats ressortissants de l’Union au

sein de l’espace UEMOA.

UEMOA, Règlement n° 13/2006/CM/UEMOA Modifiant le Règlement n°

03/97/CM/UEMOA du 28 Novembre 1997 instituant un Conseil Comptable

Ouest Africain dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine.

UEMOA, Règlement n°14/2006/CM/UEMOA Modifiant le Règlement

n°04/97/CM/UEMOA du 28 Novembre 1997 instituant un Conseil Permanent

de la Profession Comptable dans l’Union Économique et Monétaire Ouest

Africaine (UEMOA).

UEMOA, Directive n°07/2008/CM/UEMOA, du 26 juin 2008, relative à la

libre circulation et à l’établissement des chirurgiens-dentistes ressortissants de


UEMOA, Directive n°01/2012/CM/UEMOA, du 10 mai 2012, relative à la

libre circulation et à l’établissement des docteurs vétérinaires ressortissants

des États membres de l’UEMOA au sein de l’Union.

Traité révisé de la CEDEAO, 1993.

CEDEAO, Protocole additionnel A/P1/5/79 sur la libre circulation des

personnes, le droit de résidence et d’établissement.


CEDEAO, Protocole additionnel A/SP1/7/85 portant code de conduite pour

l’application du protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de

résidence et d’établissement.

CEDEAO, Protocole additionnel A/SP1/7/86 relatif à l’exécution de la

deuxième étape (droit de résidence) du protocole sur la libre circulation des

personnes, le droit de résidence et d’établissement

CEDEAO, Protocole additionnel A/SP2/5/90 relatif a l’exécution de la

troisième étape (droit d’établissement) du protocole sur la libre circulation des

personnes, le droit de résidence et d’établissement.

Loi n° 98-017, du 07 juillet 2000, portant institution, organisation et

fonctionnement de l’Ordre National des médecins vétérinaires.

Loi n° 97 – 020 du 17 juin 1997, fixant des conditions d’exercice en clientèle

privée des professions médicales et paramédicales.

Décret n°83-388 du 1er Novembre 1983 portant organisation de la profession

d’Architecte et instituant l’Ordre National des Architectes.

Ordonnance n°73-38 du 21 avril 1973 portant création et organisation des

Ordres Nationaux des Médecins, Pharmaciens, des Chirurgiens-dentistes et

des Sages-femmes.

Loi n°65-6 du 20 Avril 1965 instituant le Barreau béninois.

Loi n° 2004-03 du 26 Avril 2006 instituant l’Ordre des Experts Comptables et

Comptables agréés en République du Bénin.

Ressources Internet

www.google.com (scholar.google.fr), site de recherches générales sur

internet ; « scholar.google.fr » renvoie de façon spécifique vers les ressources

scientifiques (consultation : pendant toute la duré des recherches).

www.uemoa.int, site officiel de la Commission de l’UEMOA (consultation :

pendant toute la duré des recherches).

www.droit-afrique.com, site officiel du Fiduciaire d’Afrique FIDAF

(consultation : 10/2012).


www.populationdata.net, site de statistiques notamment économiques et

touristiques sur les États du monde (consultation : 19/10/2012-28/11/2012).

gallica.bnf.fr/,base de donnée numérique de la Bibliothèque Nationale

Française (BNF), offrant la possibilité de consultation en ligne d’extraits des

livres (consultation : pendant toute la durée des recherches).

www.izf.net, IZF : « Investir en Zone Franc », site d’informations statistiques

et économiques sur tous les États des la Zone Franc CFA (consultation : 19-

30/10/2012).

www.memoireonline.com, site rassemblant des mémoires de tous ordres,

publiés par leurs auteurs (consultation : 19-20/10/2012).

www.monde-diplomatique.fr, site officiel du magazine « Le Monde

Diplomatique » (consultation : 10/2012).

www.onmv-benin.org, site officiel de l’Ordre National des Médecins

Vétérinaires du Bénin (consultation : 11/2012).

oeccabenin.org, site officiel de l’Ordre National des Experts Comptables et

Comptables Agréés du Bénin (consultation : 11/2012).

www.onaubenin.org, site officiel de l’Ordre National des Architectes

Urbanistes du Bénin (consultation : 11/2012).

asso-dentistes-benin.org, site officiel de l’Ordre National des Chirurgiens-

dentistes du Bénin (consultation : 11/2012).


Annexes

1.

Regroupement des

problèmes spécifiques

2.

Guides d’entretien et

vérification des

hypothèses

3.

Fiche signalétique de

l’UEMOA

4.

Carte des États

membres de l’UEMOA

5.

Présentation des États

membres de l’UEMOA

6.

Les normes internes et

communautaires

(UEMOA) portant sur

professionnels libéraux

au Bénin

7.

Les associations et

regroupements

d’associations de


8.

Tableau de Synthèse de

l’Étude


Annexe 1 : Regroupement des problèmes spécifiques

PROBLEMATIQUE PROBLEMES SPECIFIQUES OBSERVATIONS AU SUJET DU

CHOIX DE LA PROBLEMATIQUE

L’existence d’obstacles

administratifs et institutionnels à

l’exercice du droit d’établissement des


ressortissants de l’UEMOA au

Bénin.

La faible transposition en droit béninois des directives de l’Union.

Nos investigations ont montré que très peu de travaux de l’administration béninoise se sont intéressés aux obstacles internes au droit d’établissement au Bénin. Même si l’UEMOA s’y penche dans chaque État membre, dans cadre de la revue annuelle des restrictions à l’exercice de certaines activités par des ressortissants d'autres États membres effectuée par la Commission, nous avons estimé qu’il est utile que notre analyse apporte sa modeste contribution à cette problématique quelque peu perdue de vue.

La faible adaptation du fonctionnement des Ordres nationaux aux nouveaux rôles assignés par les règlements et directives de l’Union.

L’inexistence de mécanismes de suivi du respect des normes communautaires de l’UEMOA au Bénin.

La faible internalisation des

dispositions de l’UEMOA au sujet

du droit d’établissement des


ressortissants de l’espace.

Le déficit de relecture pour mise en conformité des textes nationaux régissant les différentes professions libérales.

Cette problématique a déjà été très largement étudiée, notamment par Bagnon Gnabgo César ZOUHO121 qui en fait en 2006, une analyse élargie aux pays d’Afrique et de la région des grands lacs ; d’une part, et par Samba DIOUF122 en 2005 ainsi que par Mogoba Paul DAO123 dont l’étude s’est consacrée justement à l’UEMOA et à l’OHADA. Cela explique que notre intérêt ne se soit pas porté sur cette problématique.

L’ineffectivité des moyens de recours en cas d’obstacles non justifiés à la liberté d’établissement.

La tendance des États à privilégier leurs législations internes.

Tableau 2 : Regroupement des problèmes spécifiques.

121 ZOUHO (Bagnon Gnagbo César), Liberté de circulation et d’établissement dans l’UEMOA, 2006, Université de Cocody-Abidjan, Mémoire de DEA en droit public. 122 DIOUF (Samba), L’Intégration Juridique en Afrique: L’exemple de l’UEMOA et de l’OHADA, 2005, Université Cheikh Anta Diop de Dakar, École Doctorale Régionale Africaine (EDRA), Mémoire de DEA en Droit de l’Intégration et du système OMC. 123 DAO (Mogoba Paul), Traité de l’UEMOA et la libre circulation des personnes et des biens, 2006, Université de Bamako, Faculté des sciences juridiques et politiques, Mémoire de Maîtrise en droit.


Annexe 2 : Guides d’entretien et vérification des hypothèses

En vue de la vérification des problèmes spécifiques, causes et hypothèses

de départ, nous avons procédé à divers entretiens. En outre des questions

générales posées à tous les acteurs interviewés, certaines questions ont été

posées de façon spécifique à chacun d’eux aux fins de toucher du doigt, la

réalité du droit d’établissement en ce qui les concerne. Mais auparavant, les

personnes interviewées ont été regroupées selon leur position dans la

réalisation du libre établissement. Ainsi, nous avons distingué les autorités en

charge d’exécuter les règles sur le droit d’établissement (les différents CNO),

des autorités ayant une position assimilable à celle d’observateurs (la

représentation résidente de l’UEMOA, la DIR/MEF et la DIA/MAEIAFBE),

les bénéficiaires du droit d’établissement dans le cadre de la présente étude

étant à priori les professionnels libéraux non-béninois, les différents CNO, ont

été leurs porte-parole lorsqu’il y a eu lieu. Mais avant, rappelons nos

hypothèses de départ :

- Hypothèse 1 : La prise en compte de la réciprocité dans la

transposition et l’application des actes de l’Union entraîne des

difficultés de transposition du droit communautaire de l’Union.

- Hypothèse 2 : La vétusté des textes internes qui les régissent,

entraîne une faible prise en compte des nouveaux rôles assignés

aux associations professionnelles.

- Hypothèse 3 : La faible interaction des acteurs concernés crée un

déficit de suivi du respect des normes de l’Union.

En considération de la distinction précédemment effectuée, les questions

générales suivantes ont été adressées aux différents groupes.

Questions générales aux autorités en charge d’exécuter les

règles sur le droit d’établissement (intérêt de la question) :


1. Les directives sur la libre circulation et le droit d’établissement prévoient

des dates butoirs pour la prise dans les États membres, des dispositions à

leur application. Qu’est-ce qui à votre connaissance, est fait dans ce sens ?

(nous avons trouvé dans les réponses à cette question, la confirmation

l’hypothèse 1)

2. Lors de la réception et du traitement d’une demande d’établissement,

quelles sont les institutions, structures ou organes que vous mettez à

contribution dans ce traitement ? (les réponses à cette question ont aidé à

la confirmation des hypothèses 2 et 3)

Questions générales aux autorités ayant une position

assimilable à celle d’observateurs (intérêt de la question) :

1. Vous arrive-t-il de recevoir des plaintes ou d’être mis à profit lors des

procédures d’établissement de professionnels libéraux ressortissants

d’États membres de l’Union ? Quelle est souvent votre activité le cas

échéant ? (les réponses à cette question nous ont permis de vérifier

l’hypothèse 3 et d’éprouver la pertinence de notre troisième solution

suggérée)

Le dépouillement des réponses obtenues nous a permis de confirmer nos

hypothèses de départ (hypothèses 1, 2 et 3), et d’affiner nos repères d’analyse

pour éprouver la pertinence de quelques unes des solutions que nous

proposons.

Le tableau ci-dessous regroupe les questions spécifiques posées

aux divers responsables interviewés, ainsi que les indicateurs de

vérification de nos hypothèses de départ.


DATE, INSTITUTION (CONTACT)

PERSONNE INTERVIEWEE

(TITRE/QUALITE) QUESTIONS SPECIFIQUES DU GUIDE

D’ENTRETIEN

REPONSE : INDICATEURS DE

CONFIRMATION DES

HYPOTHESES OBSERVATIONS

03/11/2012 Direction de l’Intégration Africaine (MAEIAFBE)

M. Sylvère GBAGUIDI (Cadre à la DIA)

Quelle coopération existe entre la DIA et d’autres institutions étatiques dans le cadre de la mise en œuvre des actes de l’UEMOA sur le droit d’établissement ?

La collaboration est difficile avec des structures comme la DIR/MEF, et cela ne facilite pas la synergie d’action nécessaire dans ce cadre.

L’hypothèse 3 est confirmée.

22/11/2012 Direction de l’Intégration Régionale (MEF)

M. TCHEKOUNOU (Chef Service des Échanges Commerciaux)

a. Quelle est la relation entre la DIR et la DIA/MAEIAFBE et la représentation de l’UEMOA dans le cadre de l’effectivité du droit d’établissement ?

b. Pensez-vous que cette absence de canevas entrave l’application du droit d’établissement au Bénin ?

a. Un réel travail de sensibilisation est effectué par les institutions citées, mais il n’existe pas un canevas précis de coopération entre elles.

b. Pas directement, mais dans la mesure où l’absence de suivi peut permettre des dérives.

a. et b. L’hypothèse 3 est confirmée.

27/11/2012 Représentation résidente de l’UEMOA au Bénin (01 BP 521 COTONOU Tel : 21 06 01 80)

M. Badjibassa BABAKA (Représentant Résident de l’UEMOA au Bénin)

a. Le Bénin a-t-il rapporté à la Commission de l’Union, les actes de transpositions pris à l’interne comme le lui demandent les directives sur la libre circulation et l’établissement ?

b. Les ordres nationaux béninois ont-ils déjà fourni des statistiques de l’établissement au Bénin ?

c. Mme Ouado Fatimata SY/SAWADOGO124 a rappelé récemment l’objectif à terme, de

a. (Réponse négative) « (…) le problème de la transposition des directives est général aux États membres125 »

b. (Réponse négative) « ils disent qu’ils sont prêts à fournir quand il leur en sera demandé, mais nous n’avons encore rien reçu »

a. L’hypothèse 1 est confirmée b. Les hypothèses 2 et 3 sont

confirmées, et la pertinence des solutions 2 et 3 est éprouvée126

c. (aucune observation)

124 SY/SAWADOGO (Ouado Fatimata), La liberté de circulation, la liberté de prestation de services et le droit d’établissement, Communication au séminaire sur la libre circulation des personnes au sein de l’UEMOA, Cotonou, octobre 2012.


la réalisation d’un code des libertés et du droit d’établissement au sein de l’UEMOA. Où en est le dossier ?

c. L’Union n’entend pas réaliser un code à partir de rien, au risque de réserver un traitement générique aux professions libérales concernées, sans prendre en compte leurs particularités. La démarche en fait, est que le code soit l’aboutissement des normes spécifiques qui sont prises actuellement.

22/11/2012 Ordre National des Médecins vétérinaires du Bénin (01 BP 2041 COTONOU Tel : 21 38 80 09 Fax : 21 33 54 08 [email protected])

Dr. Louis KOSSOUKPE GNAHO (ancien président et membre du C.N.O)

a. Quelle est la situation actuelle de la législation béninoise au sujet des médecins vétérinaires, quand l’on considère la toute nouvelle directive de l’UEMOA sur la libre circulation et l’établissement des vétérinaires ?

b. Y a-t-il déjà eu des candidats à l’établissement au Bénin depuis la directive de 2012 ? Quel traitement leur a été réservé ?

c. Quelles sont les dispositions que l’Ordre prend déjà pour tenir informée la Commission de l’Union sur les statistiques relatives à l’établissement des docteurs vétérinaires au Bénin conformément à

a. Aucune action n’est encore entreprise, mais la directive est encore récente et la loi du 7 juillet 2000 portant organisation de l’Ordre, n’est pas en contradiction flagrante avec la directive.

b. Il n’y en a pas encore eu, mais nous sommes prêts à les accueillir sous réserve de la réciprocité du traitement réservé aux nôtre dans leur pays.

c. Nous avons toujours

a. L’hypothèse 2 est confirmée.

b. L’hypothèse 1 est confirmée.

c. L’hypothèse 2 est confirmée.

d. L’hypothèse 3 est confirmée.

125 M. BABAKA, entretien du 27/11/2012, représentation résidente de l’UEMOA au Bénin. 126 Pour un rappel des solutions suggérées, se référer au Tableau de synthèse de l’Étude.


l’article 12 de la directive 01/2012 ? d. Cela signifie-t-il qu’il n’existe pas de

coopération particulière entre votre ordre et les structures étatiques dans ce cadre ?

répondu aux sollicitations en matière de statistiques, nous ne pensons pas qu’il y ait besoin de dispositions particulières à prendre dans ce sens.

d. Non, pas spécialement. Mais comme on l’a dit, nous répondrons quand le besoin se fera sentir.

30/11/2012 Ordre National des Pharmaciens du Bénin (05 BP 1834 COTONOU Tel : 22 15 25 02)

(entretien téléphonique)

a. Depuis la prise de la directive de l’UEMOA relative à l’établissement des pharmaciens, quelles dispositions légales sont prises au Bénin pour l’encadrer ?

b. L’ordre des pharmaciens a-t-il entrepris des démarches pour fournir à la commission les statistiques au sujet de l’établissement ?

a. La directive est appliquée de bonne foi sous réserve de réciprocité ; mais aucun texte n’est pris pour l’instant.

b. Nous le ferons quand le besoin se fera sentir.

a. L’hypothèse 1 est confirmée. a. et b. L’hypothèse 2 est

confirmée.

13/12/2012 Ordre National des Médecins du Bénin (Tél : 21 31 28 03)


a. Quelles sont les dispositions légales prises ou qui devraient l’être pour faciliter l’effectivité du droit d’établissement au Bénin ?

b. Comment décrirez-vous votre collaboration avec les institutions étatiques comme la DIR/MEF ou la DIA/MAEIAFBE, chargés de l’intégration régionale, et concourant à la réalisation des objectif de l’Union ?

a. Aucune disposition. Mais l’Ordre applique la directive de bonne foi, pourvu que cette application soit réciproque dans l’État d’origine du candidat.

b. Il n’y a pas de collaboration en tant que tel, mais nous répondrons à nos obligations.

a. Les hypothèses 1et 2 sont confirmées.


17/12/2012 Ordre National des Experts-comptables et

M. Sylvestre ATTIHOU (membre du C.N.O)

a. Quelle application est faite au Bénin du règlement n°05/2006/CM/UEMOA, du 2 mai 2006, relatif à la libre circulation et à

a. L’application est bonne en général, sous réserve de la réciprocité.

a. et b. L’hypothèse 1 est conformée.

b. L’hypothèse 3 confirmée.


comptables agréés du Bénin (Avenue Clozel, Tour Notre Dame, Lot 543B, 01 BP 7365 COTONOU Tel : 21 31 28 09 Fax : 21 31 23 41 [email protected])

l’établissement des experts comptables et des comptables agréés ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA ?

b. L’Ordre des Experts-comptables procède-t-il à l’envoi des statistiques à la Commission de l’Union comme en dispose ce règlement ?

c. Mais la représentation assure n’avoir pas reçu de statistique.

b. Les dispositions sont prises pour que ce soit fait, il n’y a pas de problème à ce propos.

c. Il ne nous en a pas été demandé.

20/12/2012 Ordre National des Architectes du Bénin (01BP 1981 COTONOU Tel : 21 31 10 26)


a. Quelle application est faite au Bénin de la directive relative à l’établissement des architectes ressortissants de l’UEMOA ?

b. Cela veut-il dire que le CNO ne fait rien pour l’instant dans le sens de la fourniture des statistiques à la Commission ?

c. Inutile de vous demander si vous collaborez dans ce sens avec les structures étatiques compétentes ?

a. L’Ordre reste ouvert à toutes les candidatures, sous réserve de la réciprocité.

b. Il n’y a pas encore eu de candidature, mais le cas échéant, nous ferons notre obligation.

c. Il y aura coopération s’il y en a besoin.



c. L’hypothèse 3 est confirmée.

30/11/2012 Ordre National des Chirurgiens-dentistes du Bénin (Tél : 21 31 28 09)


a. Quelle application est faite au Bénin de la directive relative à l’établissement des chirurgiens-dentistes ressortissants de l’Union ?

b. Quelle action entreprenez-vous pour attirer l’attention des autorités sur la question ?

a. La directive est bien connue, et nous l’appliquons pourvu que cela soit réciproque dans le pays de provenance du candidat

b. Ce sont des éléments qui devront être relevés lors des revues annuelles organisées par la commission.


b. Les hypothèses 2 et 3 sont confirmées.

Tableau 3 : Guides d’entretien et vérification des hypothèses.


Annexe 3 : Fiche signalétique de l’UEMOA (Source : www.populationdata.net, 29/10/2012)

L'Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) est une

organisation sous-régionale œuvrant à la réalisation de l'intégration

économique des États membres, à travers le renforcement de la compétitivité

des activités économiques dans le cadre d'un marché ouvert et concurrentiel et

d'un environnement juridique rationalisé et harmonisé. Elle fut créée à Dakar

(Sénégal) le 10 janvier 1994, suite à la révision du Traité du 12 mai 1962 qui

instituait une Union Monétaire Ouest-Africaine (UMOA) entre les sept

États signataires (Bénin, Burkina-Faso, Côte d’Ivoire, Mali, Niger, Sénégal et

Togo). La Guinée-Bissau a adhéré au Traité Révisé, le 2 mai 1997, portant à

huit, le nombre actuel de ses États membres qui ont en commun

essentiellement l’utilisation du CFA comme monnaie et le Français comme

langue officielle. Le siège de l’UEMOA est à Ouagadougou (Burkina Faso).

Les informations suivantes résument les caractéristiques politico-

économiques, et démographiques de l’UEMOA :

Superficie: 3 509 600 km2

Population: 80 340 000 habitants

Taux de croissance démographique: 3%

PIB nominal: 24 332,6 milliards de F CFA

PIB réel (à prix constant): 18 458,8 milliards de F CFA

Taux de croissance du PIB réel: 4,3%

Taux d'inflation annuel: 4,3%

Annexe 4 : Carte des États membres de l’UEMOA (Source : www.uemoa.int, 2/11/2012)

Figure 2 : Carte des États membres de l’UEMOA.


Annexe 5 : Présentation des États membres de l’UEMOA (Source : www.uemoa.int, 29/10/2012 ; www.populationdata.net, 29/10/2012)

État

(capitale) Fête nationale

Superficie, km2

Population, habitants (année)

Espérance de vie, ans

(année)

Langue officielle

PIB, milliard $USD

(année)

PIB/hab. $USD

(année)

Taux de croissance annuel, %

Secteurs prépondérants

d’activité

Chef de l’État (Qualité)

République du Bénin

(Porto-Novo) 1er août

112 622 9 325 032 (2011)

58,56 (2008)

Français 5,57 (2007)

708 (2007)

3.01 Services (54,20%), agriculture (32,30%)

Boni YAYI (Président)

République démocratique et

populaire du Burkina Faso

(Ouagadougou) 11 décembre

274 222 16 783 168 (2012)

53,70 (2011)

Français 10,89 (2011)

667 (2011)

3.08 Agriculture (86%)

Blaise COMPAORE

(Président)

République de Côte d’Ivoire

(Yamoussoukro) 7 décembre

322 462 21 990 009 (2010)

52,30 (2009)

Français 23,64 (2010)

1 073 (2010)

2.78 Agriculture (68%), services

(22%)

Alassane OUATTARA

(Président)

République de Guinée-Bissau

(Bissau) 24 septembre

36 125 1 628 603 (2012)

49,11 (2011)

Portugais et

Français

0,84 (2010)

508 (2010)


Mamadu Ture KURUMA

(Chef de la junte militaire)


République du Mali

(Bamako) 22 septembre

1 240 198 16 154 923 (2012)

53,06 (2012)


691 (2010)

3.60 Services (42,30%), agriculture (41,10%)

Dioncounda TRAORE (Président)

République du Niger

(Niamey) 3 août

1 267 000 16 274 738 (2012)

52,60 (2009)


381 (2010)


Mahamadou ISSOUFOU (Président)

République du Sénégal (Dakar) 4 avril

196 712 12 855 153 (2011)

59,38 (2010)

Français 13,47 (2010)

1 026 (2010)

2.50 Services (64%) Macky SALL (Président)

République Togolaise (Lomé) 27 avril

56 785 5 753 324 (2010)

62,71 (2011)


422 (2009)

2.58 Agriculture (60%), services

(30%)

Faure GNASSINGBE

(Président)

Les États de l’UEMOA ont en partage le CFA comme monnaie.

Tableau 4 : Présentation des États membres de l’UEMOA.


Annexe 6 : Les normes internes et communautaires (UEMOA) portant sur professionnels libéraux au Bénin (Sources variées : cf. bibliographie)

AU PLAN INTERNE AU PLAN COMMUNAUTAIRE AVOCATS - Loi n°65-6 du 20 Avril 1965 instituant le Barreau béninois.

- Décret n°88-43 du 23 Janvier 1988 portant organisation du Certificat d’Aptitude à la Profession d’Avocat (CAPA).

- Règlement intérieur du Barreau National du Bénin.

- Règlement n°10/2006/CM/UEMOA en date du 25 juillet 2006, relatif à la libre circulation et à l’établissement des avocats ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.

ARCHITECTES - Décret n°83-388 du 1er Novembre 1983 portant organisation de la profession d’Architecte et instituant l’Ordre National des Architectes.

- Règlement intérieur de l’Ordre National des Architectes du Bénin.

- Directive n°07/2005/CM/UEMOA du 16 décembre 2005, relative à la libre circulation et à l’établissement des architectes ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.

DOCTEURS-VETERINAIRES

- Loi n°98-017 du 07 juillet 2000, portant institution, organisation et fonctionnement de l’Ordre National des Médecins vétérinaires.

- Directive 01/2012/CM/UEMOA, relative à la libre circulation et à l’établissement des docteurs vétérinaires ressortissants de l’Union au sein de l’Espace UEMOA.

EXPERTS-COMPTABLES ET

COMPTABLES

AGREES

- Loi n° 2004-03 du 26 Avril 2006 instituant l’Ordre des Experts Comptables et Comptables agréés en République du Bénin.

- Règlement n° 13/2006/CM/UEMOA Modifiant le Règlement n° 03/97/CM/UEMOA du 28 Novembre 1997 instituant un Conseil Comptable Ouest Africain dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).

- Règlement n°14/2006/CM/UEMOA Modifiant le Règlement n°04/97/CM/UEMOA du 28 Novembre 1997 instituant un Conseil Permanent de la Profession Comptable dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).

- Règlement n°05/2006/CM/UEMOA en date du 2 mai 2006, relatif à la libre circulation et à l’établissement des experts comptables et des comptables agréés ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.

CHIRURGIENS-DENTISTES

- Ordonnance n°73-38 du 21 avril 1973 portant création et organisation des Ordres Nationaux des Médecins, Pharmaciens, des Chirurgiens-dentistes et des Sages-femmes.

- Directives n°07/2008/CM/UEMOA Relatives à la circulation et à l’établissement des Chirurgiens dentistes ressortissant de l’Union au sein de l’Espace UEMOA.


PHARMACIENS - Ordonnance n°73-38 du 21 avril 1973 portant création et organisation des Ordres Nationaux des Médecins, Pharmaciens, des Chirurgiens-dentistes et des Sages-femmes.

- Ordonnance n° 73 – 30 du 31 Mars 1973 instituant le Code de déontologie des pharmaciens du Dahomey.

- Arrêté année 2003 n° 2426MSP/DC/SGM /DPED/SPM/CNOP portant conditions d’ouverture et d’une officine de pharmacie ;

- Décret n° 2000 – 410 du 17 Août des professions médicales et paramédicales et relatif à l’ouverture de dépôts pharmaceutiques en République du Bénin.

- Directive n°06/2008/CM/UEMOA relative à la libre circulation et à l’Établissement des pharmaciens ressortissants de l’Union au sein de l’Espace UEMOA.

MEDECINS - Ordonnance n°73-38 du 21 avril 1973 portant création et organisation des Ordres Nationaux des Médecins, Pharmaciens, des Chirurgiens-dentistes et des Sages-femmes.

- Ordonnance n° 73 – 14 du 08 Février 1973 instituant le Code de déontologie médicale.

- Décret n° 2000 – 411 du 17 Août 2000 portant application de la Loi n° 97 – 020 du 17 Juin 1997 portant fixation des conditions d’exercice en clientèle privée des professions médicales et paramédicales, pharmaceutiques en république du Bénin.

- Directive n°06/2005/CM/UEMOA en date du 16 décembre 2005, relative à la libre circulation et à l’établissement des médecins ressortissants de l’Union au sein de l’espace UEMOA.

Tableau 5 : Les normes internes et communautaires portant sur les professionnels libéraux au Bénin.


Annexe 7 : Les associations et regroupements d’associations de

professionnels libéraux (Sources variées : cf. bibliographie)

AU PLAN INTERNE AU PLAN COMMUNAUTAIRE AVOCATS Barreau National du Bénin

(Loi n°65-6 du 20 Avril 1965 instituant le Barreau béninois)

Conférence des Barreaux de l’espace UEMOA

ARCHITECTES Ordre National des Architectes du Bénin (Décret n°83-388 du 1er Novembre 1983 portant organisation de la profession d’Architecte et instituant l’Ordre National des Architectes)

Conférence des Ordres des Architectes des États membres de l’UEMOA

DOCTEURS-VETERINAIRES

Ordre National des Médecins Vétérinaires du Bénin (Loi n°98-017 du 07 juillet 2000, portant institution, organisation et fonctionnement de l’Ordre National des Médecins vétérinaires)

Collège des Présidents en exercice des Conseils Nationaux des Ordres des Docteurs vétérinaires des États membres de l’UEMOA

EXPERTS-COMPTABLES ET

COMPTABLES

AGREES

Ordre National des Experts-comptables et Comptables agréés (Loi n° 2004-03 du 26 Avril 2006 instituant l’Ordre des Experts Comptables et Comptables agréés en République du Bénin)

Conseil permanent de la profession Comptable

CHIRURGIENS-DENTISTES

Ordre National des Chirurgiens-Dentistes du Bénin (Ordonnance n°73-38 du 21 avril 1973 portant création et organisation des Ordres Nationaux des Médecins, Pharmaciens, des Chirurgiens-dentistes et des Sages-femmes)

Collège des Présidents en exercice des Conseils Nationaux des Ordres des Chirurgiens-dentistes des États membres de l’UEMOA

PHARMACIENS Ordre National des Pharmaciens du Bénin (Ordonnance n°73-38 du 21 avril 1973 portant création et organisation des Ordres Nationaux des Médecins, Pharmaciens, des Chirurgiens-dentistes et des Sages-femmes)

Collège des Présidents en exercice des Conseils Nationaux des Ordres des Pharmaciens des États membres de l’UEMOA

MEDECINS Ordre National des Médecins du Bénin (Ordonnance n°73-38 du 21 avril 1973 portant création et organisation des Ordres Nationaux des Médecins, Pharmaciens, des Chirurgiens-dentistes et des Sages-femmes)

Collège des Présidents en exercice des Conseils Nationaux des Ordres des Médecins des États membres de l’UEMOA

Tableau 6 : Les associations et regroupements d’associations de

professionnels libéraux.


Annexe 8 : Tableau de Synthèse de l’Étude

Thème de l’Étude : LE DROIT DE L’ÉTABLISSEMENT DES PROFESSIONNELS LIBERAUX RESSORTISSANTS DE L’ESPACE UEMOA AU BENIN Niveaux

d’analyse Problématique Objectifs Hypothèses Solutions suggérées

Conditions générales de mise en œuvre des solutions

Niv

eau

Gén

éra

l L’existence d’obstacles administratifs et institutionnels à l’exercice du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’UEMOA au Bénin.

Contribuer à une meilleure jouissance du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA au Bénin.

- Sensibiliser les associations professionnelles béninoises sur la nécessité de leur implication dans l’effectivité du libre établissement.

- Renforcer les actes juridiques de l’Union portant sur la libre circulation et le droit d’établissement (faire de toutes les directives, des règlements : exécution directe et obligatoire)

- Dynamiser la coopération entre les associations professionnelles, regroupements d’associations professionnelles et organes compétents de l’Union.

- Achever le processus d’harmonisation des règlementations nationales sur de la reconnaissance

Niv

eau

x S

péc

ifiq

ues

1

Les difficultés de transposition en droit béninois, des directives de l’Union.

Expliquer l’urgence d’une démarche de transposition des normes de l’UEMOA pour l’effectivité du droit d’établissement des professionnels libéraux.

La prise en compte de la réciprocité dans la transposition et l’application des actes de l’Union entraîne des difficultés de transposition du droit communautaire de l’Union.

Insister et sensibiliser les acteurs en présence sur la nécessité de la transposition des directives de l’Union.

2

La faible adaptation du fonctionnement des ordres nationaux aux nouveaux rôles assignés par les règlements et directives de l’Union.

Préciser l’importance de l’implication des associations professionnelles pour l’effectivité de la liberté d’établissement et la nécessité de revisiter leurs textes.

La vétusté des textes internes qui les régissent, entraîne une faible prise en compte des nouveaux rôles assignés aux associations professionnelles.

Aider à l’implication des associations professionnelles, dans le cadre d’un organe paritaire (à l’interne) pour la mise en œuvre d’un mécanisme de suivi et d’évaluation de l’effectivité du libre établissement.


3

L’inexistence de mécanisme interne de suivi du respect des normes communautaires de l’UEMOA au Bénin.

Suggérer un mécanisme interne de suivi et d’évaluation du respect des normes en matière d’établissement des professionnels libéraux ressortissants de l’espace UEMOA.

La faible interaction des acteurs concernés crée un déficit de suivi du respect des normes de l’Union.

Créer un mécanisme interne de suivi et d’évaluation de l’effectivité du libre établissement au Bénin (mécanisme mis en application par l’organe suggéré plus haut).

mutuelle des diplômes. - Résoudre le débat de la

réciprocité dans l’application des actes en matière de droit d’établissement.

Tableau 7 : Tableau de Synthèse de l’étude.


Identification du Jury ……………………………………………………… ii Déclaration d’engagement ………………………………………………… iii Dédicace ……….………………………………………………………….. iv Remerciement …………………………………………………………….. v Sigles et abréviations ……………………………………………………… vi Tableaux et figures ………………………………………………………... viii Glossaire de l’étude ……………………………………………………….. ix Résumé ……………………………………………………………………. xvi Sommaire ………………………………………………………………….. xviii Introduction Générale ……………………………………………………... 1 Chapitre Préliminaire : Cadre institutionnel et théorique de l’étude …….. 4 Section 1ère : Description du champ institutionnel de l’étude …………….. 5 Paragraphe 1 : Le MAEIAFBE, une passerelle vers l’UEMOA ………….. 5

A. De la direction de l’Intégration Africaine à l’UEMOA ……………. 6 B. Le libre établissement au Bénin : un état des lieux mitigé …………. 8

Paragraphe 2 : Difficile jouissance de la liberté d’établissement : vers le ciblage d’une problématique ………………………………

11

A. Pertinence de la problématique et intérêt de l’étude ……………….. 11 B. Spécification et vision globale de résolution de la problématique …. 14

Section 2 : Délimitation théorique de l’étude ……………………………... 16 Paragraphe 1 : Objectifs et hypothèses de l’étude ………………………… 16

A. Objectifs de l’étude …………………………….…………………. 16 B. Hypothèses et tableau de bord de l’étude …………………………... 17

Paragraphe 2 : Revue de littérature et choix de la méthodologie …………. 19 A. Droit d’établissement et intégration régionale dans la littérature

scientifique ………………………………………………………….

19 B. Méthodologie de recherche adoptée ……………………………...... 23

Chapitre 1er : L’encadrement juridique du droit d’établissement des professionnels libéraux ressortissant de l’espace UEMOA au Bénin ……………………………………………………………

26 Section 1ère : Les bases juridiques de la liberté d’établissement en droit

communautaire UEMOA …………………………………...

27 Paragraphe 1 : La notion de droit d’établissement ………………………... 27

A. Le droit d’établissement dans l’espace UEMOA …………………... 27 B. Droit d’établissement et notions liées ……………………..………. 29

Paragraphe 2 : Le cadre juridique communautaire du droit d’établissement 32 A. Analyse du système normatif et judiciaire de l’UEMOA ………….. 32 B. Référentiel des normes communautaires sur le droit d’établissement 35

Section 2 : La faible internalisation des dispositions de l’Union …………. 38 Paragraphe 1 : L’établissement des professionnels libéraux au Bénin ...…. 38

A. La procédure d’établissement des professionnels libéraux dans les

Table des matières


États membres ……………………………………………………... 39 B. Difficultés d’exercice du droit d’établissement au Bénin ………….. 41

Paragraphe 2 : Analyse du niveau de transposition des normes de l’UEMOA ………………………………………………….

44

A. Des difficultés de transposition du droit communautaire au Bénin .. 44 B. La faible inclusion des objectifs communautaires dans la

planification nationale ………………………………………………

47 Chapitre 2 : Défis de la mise en application du droit d’établissement des

professionnels libéraux ressortissant de l’espace UEMOA au Bénin ………………………………………………………………..

48 Section 1ère : Les préalables à l’effectivité du droit d’établissement des

professionnels libéraux de l’UEMOA au Bénin ……………

49 Paragraphe 1 : Amélioration du cadre normatif interne et communautaire . 49

A. Renforcement des dispositions de l’UEMOA ……………………… 49 B. Création d’un cadre général régissant l’exercice des professions

libérales au Bénin …………………………………………………...

51 Paragraphe 2 : Implication des associations professionnelles concernées ... 53

A. La sensibilisation et la médiation …………………………………... 54 B. L’admission dans les associations professionnelles béninoises ……. 56

Section 2 : Les exigences d’un suivi institutionnel de l’effectivité du droit d’établissement ………………………………………………...

57

Paragraphe 1 : Un mécanisme de suivi de l’effectivité du droit d’établissement …………………………………………….

58

A. Un organe paritaire pour le suivi et l’évaluation …………………… 58 B. Vers un code des libertés et du droit d’établissement au sein de

l’UEMOA …………………………………………………………...

60 Paragraphe 2 : Favoriser la coopération entre les organes de l’Union et les

associations professionnelles …………………………..…

62 A. Optimisation des regroupements d’associations professionnelles ... 62 B. Dynamisation de la triade : associations professionnelles,

regroupements d’associations professionnelles et organe de suivi …

64 Conclusion Générale ……………………………………………………… 69 Bibliographie ……………………………………………………………… 71 Annexes …………………………………………………………………… 77 Table des Matières ………………………………………………………… 94

le droit d'établissement des professionnels libéraux ressortissants de l'espace uemoa au...

Documents