la presidencia. la mesa. la secretarÍa general
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LA PRESIDENCIA. LA MESA. LA SECRETARÍA GENERAL
Javier Sánchez Sánchez Letrado de la Asamblea de Madrid
I.-La Organización de las Cámaras. La autonomía parlamentaria. II.-
La Presidencia.- Modelos. Funciones. III.-La Mesa de la Cámara.-
Sistemas. Funciones. IV.- La Secretaría General.
I. La Organización de las Cámaras. La autonomía parlamentaria
Las Cámaras parlamentarias en las que se encarna el poder
legislativo del Estado constituyen una corporación, como conjunto de
individuos, que precisa de una organización estructural y funcional
para el adecuado cumplimiento de sus funciones. Esta organización
deviene en la constitución de una institución (como conjunto de normas
y procesos) que define el carácter de sus relaciones hacia el exterior,
especialmente en relación el resto de poderes del Estado, como hacia el
interior, arbitrando los mecanismos procedentes para la relación entre
los individuos que la componen.
En su proyección exterior, es necesario hacer referencia
inexcusable al conjunto de principios y garantías que permiten que la
Cámara pueda desarrollar las funciones que tiene constitucionalmente
atribuidas sin injerencias de los otros poderes estatales y que se
estudian en lo que académica y jurisprudencialmente se ha venido a
identificar con el instituto de la autonomía parlamentaria.
Señala José TUDELA que “la finalidad de la autonomía
parlamentaria es, básicamente, garantizar la independencia del
Parlamento frente a otros poderes públicos, singularmente frente al
ejecutivo. En su origen, la autonomía fue la armazón jurídico-teórica
que protegía a la naciente institución representativa frente a otras sedes
del poder. Simplificando, puede decirse que desde el principio de su
2
formulación tuvo una doble manifestación. Por un lado, política; por
otro, administrativa. Desde la primera, el Parlamento se convertía en
señor de su organización política, incluyendo capacidad normativa y
financiera. Desde la segunda, se procuraba evitar posibles injerencias
burocráticas que pusiesen en peligro la citada autonomía política. Es
decir, la finalidad era en todo caso unitaria. La dimensión
administrativa de la autonomía parlamentaria era puramente
instrumental, una garantía adicional para la preservación da la
autonomía política. En palabras de Pérez Serrano, la falta de autonomía
parlamentaria era un síntoma de falta de libertad y de democracia. Y
era así porque el Parlamento era el sinónimo indiscutible de la libertad
y de la democracia. La autonomía, el instrumento jurídico-político que
servía al desarrollo de sus funciones en coherencia con el nuevo
espíritu constitucional”1
La autonomía parlamentaria supone la capacidad de las Cámaras
representativas para dotarse de normas propias (excluyendo además la
intervención de poderes externos) en dos ámbitos:
1º.- Autonomía organizativa, o potestad de autorganización,
estableciendo libremente los órganos internos, tanto de gobierno como
funcionales, y el régimen de estos.
2º.- Autonomía administrativa. Ésta incluye las materias referidas
al personal al servicio de la Cámara y la gestión administrativa,
económica y financiera, dentro de la cual encaja la contratación pública
(DÍEZ SÁNCHEZ)2
1 TUDELA, José.- La administración parlamentaria en la encrucijada de la renovación. En CORTS, Anuario
de Derecho Parlamentario nº 23, Cortes Valencianas, 2010. pág. 162
2 DÍEZ SÁNCHEZ, Juan José. Autonomía administrativa parlamentaria. En CORTS, Anuario de Derecho
Parlamentario nº 16, Cortes Valencianas, 2005. pág. 25
3
Como nos recuerda Blanca CID, la autonomía parlamentaria se
reconoce en España por primera vez en las Cortes de Cádiz, cuando se
reúnen los diputados en la única plaza peninsular libre de dominación
francesa:
“El 24 de septiembre de 1810 las Cortes abren sus
sesiones. Tras el discurso de apertura por la Regencia, se dejó a
éstas la más absoluta libertad para la elección de su Presidente y
Secretarios, y la elección del Gobierno. Sin embargo, como dijo
Argüelles, más tarde en su discurso: «De este modo, quedaron
éstas solas, abandonadas a sí mismas, sin dirección, reglamento ni
guía alguna, a la vista de un inmenso concurso de espectadores de
todas clases que ocupaban los palcos, las galerías y demás
avenidas del Teatro... con pocos cuadernillos de papel sobre una
Mesa, a cuya cabecera estaban una silla de brazos y a los lados
algunos taburetes, eran todos los preparativos y aparatos que se
habían dispuesto...».
Evidentemente, la Regencia rompe con la tradición de las Cortes
Estamentales, porque no sólo no impone ningún representante del
Gobierno, ni regla alguna, sino que deja total libertad a los diputados
para organizarse autónomamente y, además les da poder para nombrar
al Ejecutivo.
Las Cortes, cuando la Regencia abandona el Salón, nombran un
Presidente provisional y un Secretario, reclaman y asumen la soberanía,
como legítimos representantes de la Nación, postulan la división de
poderes, piden el reconocimiento de Fernando VII como Rey legítimo y
la nulidad y renuncia de Bayona. Todo ello, lo plasman en un Decreto,
que será el primero de las mismas, en el que asimismo establecen
expresamente la autonomía reglamentaria, administrativa y
presupuestaria de las Cortes.”3
3 CID VILLAGRASA, Blanca.- Origen y evolución de la Administración Parlamentaria, en Revista de la
Asamblea de Madrid nº 5, Diciembre, 2001, págs. 63-64
4 BERGOUGNOUS, George.- Presidencias de las Asambleas Parlamentarias Nacionales. Estudio
comparativo mundial.- Unión Interparlamentaria. Ginebra, 1997. Pág 12-
4
En esta exposición nos centraremos en el primero de los aspectos,
y analizaremos en consecuencia el régimen de los órganos
institucionales creado en el seno del parlamento, primero desde una
perspectiva histórica y de derecho comparado y luego en el análisis
concreto del Senado de la República de Guinea Ecuatorial
II.- La Presidencia de las Cámaras.
Lo característico de una asamblea parlamentaria es su naturaleza
corporativa y además fragmentaria, por lo que se hace ineludible
configurar órganos de gobierno y dirección que, articulando los
intereses de los distintos grupos e individuos, permitan la adecuada
expresión global del conjunto. Tradicionalmente para ello se han erigido
dos órganos de dirección, uno unipersonal, la Presidencia, y otro
colegiado, la Mesa de las respectiva Cámara. Vamos a estudiar
seguidamente el primero de ellos.
Como señala Georges BERGOUGNOUS:
“Las Asambleas parlamentarias son el lugar primordial del debate
político, de la expresión y confrontación de opiniones, y de los
afrontamientos partidistas de los elegidos de la nación, pero sólo
pueden deliberar útilmente, en forma ordenada, respetando a la vez el
derecho legítimo de la oposición a expresarse y el de la mayoría a lograr
la adopción de su programa, rebasando las maniobras obstruccionistas,
gracias a la existencia de una autoridad reguladora que asegure,
mediante su arbitraje, el funcionamiento regular. Ese es el motivo de
que exista una presidencia, tan antigua como las propias Asambleas,
emanación directa de las exigencias del debate parlamentario”4
Como señala Fernando SANTAOLLA, “el Presidente es
considerado es considerado tradicionalmente como la máxima
5
autoridad, por debajo de la Cámara misma, dentro del recinto
parlamentario”5
1.- Modelos.
Continúa el autor citado señalado que son diversas las variantes
del cargo de Presidente en el derecho comparado. No obstante, un
común denominador de este órgano en las democracias parlamentarias
es su progresivo carácter institucional, que se ha desarrollado partiendo
de la figura del speaker británico, paradigma de la objetividad y la
imparcialidad de la figura, que toma como guía de sus decisiones el
interés general de la Cámara y no el particular del partido del que
procede; ganando con ello autonomía tanto frente a los otros poderes
del Estado como frente a las propias fuerzas políticas parlamentarias.
Siguiendo a Bergeougnus, podemos señalar que en FRANCIA, las
Asambleas revolucionarias francesas, preocupadas por no establecer
desigualdades entre los representantes de la nación y temiendo que se
diera demasiada influencia y prestigio al ocupante de la presidencia,
confiaban ésta a uno de ellos sólo durante 15 días. Después evolucionó
la función presidencial. Pese a los sobresaltos constitucionales del siglo
XIX, que se manifestaron a veces por la pérdida de autoridad de las
propias Asambleas, a las que se retiró el derecho a elegir su Presidente,
se establecieron y reforzaron los mecanismos parlamentarios. Se
consagró el sistema bicameral y si bien la presidencia de las Asambleas,
cuya duración se extendió a una sesión anual, se difuminó a veces
detrás de la Mesa de las Cámaras, auténtico órgano colegial, trató de
permanecer imparcial, aunque siempre estuviera ocupada, por
"personajes políticos", es decir, con relevancia y peso político. "Un
Presidente que baja al ruedo hace que al mismo tiempo bajen la
Asamblea y el régimen parlamentario" ha escrito P. Deschanel6. La
5 SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando.- Derecho Parlamentario Español, Ed Dykinson; Madrid, 2012, pág 186
6 DESCHANEL, P, Prefacio de la tesis de H. Ripert. La présidence des assemblées politiques. París.
1908, p. XVIII, citado por Y. Daudet. La présidence des assemblées parlementaires francaises.
PUF. 1965, p. 3
6
presidencia adquiere así las principales características que posee
todavía en la actualidad, confirmando su autoridad la prolongación de
su mandato en la Constitución de la V República.
En el REINO UNIDO, en una primera época, el Speaker perdió su
independencia y pasó a ser un instrumento de la Corona, que le
remuneraba, pero al aumentar la influencia de la Cámara de los
Comunes se halló progresivamente sustraído al dominio real para pasar
a ser el hombre de la Cámara, corriendo entonces el riesgo de
transformarse en el foco de luchas partidistas. Finalmente, en el curso
del siglo pasado el Speaker adquirió sus características modernas de
imparcialidad absoluta, siendo su renuncia a toda afiliación política la
base de su autoridad y por ello, cursa la baja en el partido en que está
afiliado en el mismo momento de su elección para el cargo. Aunque en
su condición de parlamentario tiene formalmente derecho al uso de la
palabra, no interviene ordinariamente en los debates, salvo para
imponer el orden. Como dato curioso que muestra el grado de
vinculación del speaker respecto de la Cámara puede recordarse que en
1642, cuando el rey Carlos I entró en la Cámara para buscar y detener
a cinco de sus miembros acusados de alta traición y pidió al 'speaker'
que los señalase, quien ocupaba ese cargo, William Lenthall, respondió:
"Sepa su Majestad que no tengo vista para ver ni lengua para hablar en
este lugar, sino para lo que me diga la Cámara, a la que sirvo".
Su elección es por lo general unánime y, en efecto, es práctica
habitual que el Gabinete, previa consulta con la Oposición, proponga el
nombre de un miembro que sea aceptable a todos los sectores de la
Cámara. Constituye asimismo un principio generalmente aceptado en la
Cámara que, una vez que se ha elegido Speaker, éste es reelegido en
subsiguientes parlamentos y así continúa desempeñando el cargo hasta
que decida retirarse o fallezca. Lo anterior se explica porque, como
7
hemos señalado, desde el mismo instante en que es elegido el Speaker
se convierte en un hombre sin partido.7
En ESTADOS UNIDOS, los Padres fundadores traspusieron el
modelo británico del Speaker, pero tal como era a fines del siglo XVIII,
esto es, un líder político que afirmaba la autoridad de la Cámara de los
Comunes frente al Ejecutivo. El sistema de dos partidos y la separación
rígida de los poderes hicieron el resto. El Presidente pasó a confundirse
con el jefe de la mayoría, como todavía es el caso en la actualidad. Su
influencia alcanzó su apogeo al terminar el siglo pasado y al comienzo
de éste, en el curso del período llamado del "Gobierno del Congreso"
cuando al presidir el poderoso comité de normas, controlaba también
los nombramientos en el seno de las comisiones y, según afirma Ph.
Laundy actuaba como un autócrata8. En 1910, en reacción contra el
autoritarismo del Speaker Cannon, fue desposeído de algunos de sus
poderes, pero conservando una fuerte influencia y permaneciendo como
auténtico jefe de la mayoría, características que ha perpetuado hasta la
actualidad. Paralelamente, mientras que el Speaker de la Cámara de
Representantes procedía del modelo inglés, la presidencia del Senado,
Asamblea que representaba la igualdad de los Estados Federales, fue
confiada por la propia Constitución al Vicepresidente de Estados Unidos
En el parlamentarismo español, tanto histórico como actual y
tanto nacional como autonómico, la Presidencia de las Cámaras ha
seguido tendencialmente el modelo francés. En la misma línea se sitúa
la Presidencia de la Cámaras en el diseño constitucional de la
Presidencia de las Cámaras y la de todos aquellos países de su zona
geográfica de influencia francesa como Gabón, Camerún o Senegal.
7 No obstante en 2009 el entonces speaker de los Comunes, Michael Martin, fue forzado a dimitir a raíz
del escándalo de los gastos de los diputados, por negarse a dar transparencia a la contabilidad de la
Cámara
8 LAUNDY Ph. Les Parlements dans le monde contemporain. Payol, 1989, p. 80
8
2.- Funciones
A efectos de su estudio sistemático podemos agrupar las
funciones típicas de los presidentes de las Cámaras parlamentarias en
los siguientes grupos:
a) De representación.
El Presidente representa y encarna la autoridad de la Cámara,
tanto hacia el exterior como hacia el interior de la misma. El Presidente
del Parlamento Nacional (o uno de los des las dos cámaras,
habitualmente el de la Alta, se configura institucional y políticamente
como la tercera autoridad del Estado). En aquellos casos en que, como
en EEUU, el Vicepresidente de la nación es constitucionalmente
también el Presidente del Senado, la responsabilidad se desplaza al
Presidente pro tempore de la Cámara Alta.
Respecto del interior de la Cámara el Presidente ejerce su
autoridad, con exclusión de cualquier otro poder, en relación con todos
los parlamentarios, de donde derivan las siguientes funciones.
b) De dirección de los debates.
Corresponde al Presidente en el Pleno (lo que se aplica también a
los Presidentes de cada Comisión respecto de cada una de ellas) la
dirección desde la presidencia de los debates en el seno de las
deliberaciones y acuerdos, garantizando el buen desarrollo de las
primeras y la formalización de los segundos. Si cabe esta es la función
en que la objetividad e imparcialidad del Presidente debe aplicarse con
más intensidad, garantizando el juego limpio de manera coherente y
proporcionada, siempre con el respaldo del Reglamento y de los
principios generales del derecho parlamentario; en la deliberación el
principio de minorías y en el acuerdo el principio de mayoría.
Para el adecuado cumplimiento de esta función, el derecho pone
en su mano una variada panoplia de medidas disciplinaria que ha de
aplicar con prudencia y decisión. Hacer que se respete el orden
9
necesario para las deliberaciones resulta con frecuencia, como en el Lok
Sabha indio, el deber primordial del Speaker o del Presidente. Puede
llegar el caso de que este último haya de suspender la sesión en caso de
desorden, pero no se trata realmente del ejercicio de un poder de
sanción sino de una sanción colectiva. En numerosas Asambleas, el
Presidente dispone de un "arsenal" de medidas que pueden servir para
volver al orden a un parlamentario recalcitrante. Sin embargo, ese
poder queda a menudo moderado por el hecho de que la propia
Asamblea tenga que intervenir, bien como instancia de apelación o bien
como única dotada del derecho a establecer sanciones más graves. Así,
en el Canadá o Eslovenia las sanciones dictadas por el Presidente, que
pueden llegar hasta la exclusión, pueden ser objeto de apelación ante la
Asamblea. En la Asamblea Nacional de Francia, el Presidente puede por
sí solo dictar las sanciones disciplinarias leves, pero propone a la
Asamblea la aplicación de las sanciones más graves, entre ellas la
exclusión temporal. En Serbia, la expulsión ha de ser pronunciada por
la Cámara y en Dinamarca la exclusión es decidida por la Comisión de
Normas. En Estados Unidos, el Speaker o el Presidente del Senado
pueden llamar a la Cámara al orden, pero la censura o cualquier otra
sanción disciplinaria aplicada a un miembro deben ser decididas por la
propia Asamblea. En Italia, el Presidente puede dictar por sí mismo
ciertas sanciones, comprendida la exclusión del hemiciclo del
parlamentario que perturba la sesión, pero las sanciones más graves
son decididas por la Mesa. En términos generales, en los Parlamentos
de tradición británica, el Speaker puede sancionar a los perturbadores,
llegando hasta ordenar al parlamentario que se retire de la Cámara. Así
sucede en Australia, Canadá, la India o el Reino Unido, en donde el
Speaker designa al culpable llamándole por su nombre en lugar de
designarle, como es costumbre, por la circunscripción que representa,
lo que supone que debe abandonar la sala9. Obsérvese que en Australia
el Speaker puede ordenar a un miembro que abandone la Asamblea
9 MAY, Erskine. Práctica Parlamentaria. Ed 24. Asamblea de Madrid/Lexis Nexis. Madrid, 2015.- Pag 75
10
durante una hora, pero la Cámara tiene la responsabilidad de adoptar
una moción de suspensión por una duración mínima de una jornada,
moción que sigue inevitablemente a la designación por su nombre del
parlamentario culpable por el Speaker. Se observa en la mayoría de las
Asambleas parlamentarias que las sanciones consistentes en la
exclusión de un miembro requieren la intervención de la Cámara, lo que
de hecho parece lógico porque, por su carácter punitivo, estas
sanciones menoscaban el propio ejercicio del mandato parlamentario y
son así susceptibles de perjudicar el funcionamiento de la
representación nacional, por lo cual han de estar rodeadas de serias
garantías.10 En España, tanto el Presidente del Congreso y el del
Senado como los presidentes de los Parlamentos autonómicos pueden
retirar la palabra al parlamentario que haya desatendido tres llamadas
al orden e incluso expulsarle de la Sala para el resto de la sesión e
impedirle a asistir a una o dos sesiones; las expulsiones temporales
superiores deben ser acordadas por la Mesa o el Pleno de la Cámara.
c) De policía
Corresponde al Presidente de la Cámara con exclusión de
cualquier autoridad gubernativa o judicial, mantener el orden dentro
del recinto parlamentario, pudiendo a tal efectos acordar las medidas
que considere adecuadas y proporcionadas para conseguirlo y
sirviéndose para ello de la fuerza armada del Estado si fuese preciso. La
preocupación por la independencia e incluso la soberanía de las
Asambleas rige la organización del mantenimiento del orden y de la
seguridad dentro de la Asamblea y justifica los poderes atribuidos a su
Presidente en esta materia. En efecto, si las fuerzas del orden pudieran
penetrar en el recinto parlamentario por su propia intención o por
mandato del Poder ejecutivo, podría legítimamente dudarse de la total
libertad de acción del Poder legislativo. Por ello se ha previsto a menudo
10 BERGOUGNOUS, George.- Presidencias de las Asambleas Parlamentarias Nacionales. Estudio
comparativo mundial.- Unión Interparlamentaria. Ginebra, 1997. Págs 77 y 78.
11
que sólo el Presidente pueda autorizar la penetración de las fuerzas del
orden en la Asamblea. Como nos ilustra BERGOUGNOUS, en el Canadá
y Dinamarca sólo puede intervenir a su petición. En Francia, la orden
del 17 de noviembre de 1958 relativa al funcionamiento de las
Asambleas parlamentarias dispone que los Presidentes "pueden requerir
la ayuda de la fuerza armada y de cualquier autoridad que consideren
necesaria. Esta demanda puede dirigirse directamente a todos los
oficiales y funcionarios, que están obligados a obedecer inmediatamente
so pena de las sanciones previstas por la ley"; los reglamentos de las
Asambleas precisan que el Presidente determina la importancia de las
fuerzas militares que considera necesarias y que son colocadas bajo su
autoridad. Asimismo, en Bélgica el Presidente dispone de una guardia
militar y en Egipto el Presidente fija los efectivos de las fuerzas armadas
necesarias que estarán a sus órdenes. Naturalmente, estos poderes
pueden ser delegados por el Presidente a cuestores, como dispone la
orden de 1958 en Francia, o a un alto funcionario del Parlamento,
colocado bajo su autoridad, como el Sergeant-at-Arms en Estados
Unidos y el Reino Unido, pero también en Kenya, Lesotho y Singapur, o
al "superintendente de las Cámaras" en Irlanda. Recurrir a la fuerza
pública para que reine el orden dentro de las Asambleas es
evidentemente excepcional e incluso inusitado, como en Australia. Sin
embargo, dar al Presidente medios de asegurar la segundad y la
disciplina dentro de la Asamblea es garantizar el desarrollo sereno de
los debates y, por consiguiente, el funcionamiento regular de las
instituciones y de la democracia representativa.
Asimismo, en una acepción amplia de policía administrativa, le
corresponde al Presidente ordenar y dirigir el funcionamiento ordinario
de la maquinaria funcionarial, de los procesos de contratación con
terceros, así como la gestión económica y de ejecución del presupuesto
de la Cámara.
12
d) De integración normativa
Como es sabido, las previsiones normativas no agotan la
multiplicidad de supuestos que en la realidad pueden acontecer, por lo
que es necesario acudir a un mecanismo de integración de lagunas
cuando el derecho previamente establecido no ofrece ninguna respuesta
a una situación imprevista o la que ofrece es insuficiente. En un ámbito
tan dinámico y dialécticamente tenso como es el de las Cámaras
parlamentarias, es bastante frecuente el surgimiento de situaciones
nuevas respecto de las que el cuerpo normativo existente no ofrece
respuesta alguna o las que contiene son ineficaces por obsoletas o
disfuncionales. En este caso, el Presidente viene llamado en primer
lugar a colmar las lagunas o a interpretar las normas de una forma
novedosa para hacer frente al imprevisto. No obstante, esta función
normativa de las Presidencias suele circunscribirse a las regulaciones,
ocasionales o aisladas referidas a un supuesto concreto, pues cuando lo
que se pretende es dictar una nueva norma o formular una nueva
interpretación con vocación de permanencia, entonces el Presidente ha
de contar con la concurrencia bien de la Mesa, bien de la Junta de
Portavoces o bien de ambos.
No es ese el caso en todos los países. Así, en particular en las
nuevas democracias de la Europa Oriental, como Bulgaria, Croacia, el
Consejo de la Federación de Rusia, Lituania, Rumania y Serbia, el
Presidente tiene simplemente por misión aplicar las reglas de
procedimiento y no interpretarlas. Esta función, en el Irán por ejemplo,
pero también, en la República Árabe Siria o en Serbia corresponde a la
propia Asamblea.
También se puede confiar a un órgano colegial, como la Mesa en
Djibouti o Togo, pero también en Estonia o en Líbano, el Presidium en el
Senado de Polonia y la Comisión de la Constitución y del Reglamento en
el Perú. Si tal función se otorga al propio Presidente, su interpretación
no es siempre soberana y puede a veces discutirse ante la Asamblea o
13
un órgano especializado. Así, en Finlandia o Hungría puede someterse a
apelación su interpretación ante la Comisión Constitucional. En
Francia, en donde en el marco de sus poderes generales de dirección de
los debates, el Presidente de la Asamblea o del Senado tiene
naturalmente que interpretar el reglamento, no es raro que las
cuestiones más delicadas se traten en la Conferencia de los Presidentes
o incluso en la Mesa. Por último, la propia Asamblea puede ser la
instancia de apelación; en Eslovenia, si un parlamentario discute la
interpretación dada por el Presidente, la cuestión se somete a la
Asamblea. En Filipinas, la posición del Presidente no es siempre
necesariamente avalada por la Cámara.
En definitiva, en los Parlamentos anglosajones es en donde el
Speaker tiene en general libertad para interpretar las reglas de
procedimiento. Esta es su función en Australia, la Cámara de los
Comunes británica, Nueva Zelanda y Singapur, por ejemplo. Incluso
es su deber en Irlanda. En Estados Unidos, tanto en la Cámara como en
el Senado, el Presidente tiene la ayuda del Parliamentarian, funcionario
distinto del Secretario General, especializado en el procedimiento. En la
mayoría de los casos, pero no es una regla general, las interpretaciones
presidenciales se basan en la política anterior, esto es, en los
precedentes. Así, en el Reino Unido, el Speaker se apoya en ellos y en
los principios establecidos por sus predecesores. Estas reglas rebasan
las fronteras del Reino Unido, pues en caso de problema en la marcha
de los debates, el Speaker del Parlamento de Lesotho puede pedir
asesoramiento a Westminster.
También en Francia, país del derecho escrito por excelencia, los
precedentes desempeñan una gran función en la reglamentación de la
sesión pública, y en Malí, país de influencia francesa, si el reglamento
está mudo, el Presidente se basa en los precedentes. Como escribe J.L.
PEZANT, "El precedente desempeña una función reguladora, dando a la
autoridad que adopta la decisión las referencias necesarias y reduciendo
en consecuencia los riesgos de arbitrariedad y parcialidad. El precedente
14
es así un elemento protector de la minoría, que puede invocarlo contra las
decisiones de la mayoría"11. Sin embargo, aun constituyendo una fuente
primordial del derecho parlamentario, que permite al Presidente basar
sus decisiones con autoridad reforzada, los precedentes no se le
imponen en general y el Presidente es dueño de aplicarlos o de crear
otros nuevos en función de las situaciones que debe afrontar. Incumbe
entonces al Presidente reaccionar frente a una dificultad inédita y ante
el silencio de los textos o de los precedentes, adoptar la decisión que
considere más apropiada.
Como simples recomendaciones derivadas de la experiencia
práctica, podrían aventurarse las siguientes para el ejercicio de la
Presidencia de las Cámaras parlamentarias:
1º.- Que se generen tensiones y enfrentamiento en los debates
parlamentarios no es disfuncional; antes bien, las tensiones dentro del
microcosmos parlamentario sustraen o reducen las tensiones del
macrocosmos social.
2º.- El objetivo del Presidente no es mejorar su imagen, sino
conseguir que la Cámara cumpla adecuadamente sus funciones.
3º.- Los parlamentarios no son perfectos, el Presidente tampoco.
4.- El Reglamento es un instrumento más de la estrategia
parlamentaria. Conocerlo facilita el éxito de la intervención.
5.- La misión de los parlamentarios no es facilitar el trabajo del
Presidente sino el de que sus estrategias resulten efectivas.
6.- El respeto personal debe quedar siempre a salvo de la
confrontación política.
11 PEZANTJ.L., "Que! droit régit le Parlement?", Pouvoirs, n° 64, Les Parlements, 1993, p.69.
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7.- Las virtudes que suelen adornar a un buen Presidente son:
- El estudio (del Reglamento y los precedentes)
- La coherencia (con sus actuaciones anteriores)
- La flexibilidad (para adaptarse a cada situación)
- La firmeza (para hacer cumplir sus decisiones)
II.- LA MESA
Junto a la dirección unipersonal de las Cámaras suele
configurase un órgano colegiado de dirección en el que se integran
tendencialmente y de forma proporcional las distintas formaciones
políticas de la asamblea parlamentaria y que se conoce habitualmente
como Mesa Directiva, Bureau o simplemente Mesa en el ámbito
continental y cuyas funciones en el ámbito anglosajón se distribuye
entre varios órganos como The House of Commons Commission, The
Services Committee, o The Board of Management.
La Mesa es el órgano rector y de representación colegiada de la
Cámara. Está integrada por el Presidente, que la preside, y por los por
Vicepresidentes y Secretarios que reglamentariamente se establezcan.
Todos ellos son elegidos por la Cámara al comienzo de la legislatura,
utilizando un sistema que favorece su distribución entre distintos
grupos parlamentarios. A la Mesa le corresponde el gobierno interior y
la organización del trabajo parlamentario. Dentro del primer aspecto
asume la elaboración del presupuesto del Congreso, la dirección y
control de su ejecución, la ordenación de gastos y diversas
competencias en materia de personal. En cuanto a la organización del
trabajo parlamentario, le compete la programación de las líneas
generales de actuación de la Cámara, la coordinación de los trabajos de
sus distintos órganos, la calificación sobre los escritos y documentos
parlamentarios, la decisión sobre su admisibilidad y procedimiento de
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tramitación y otras funciones previstas en el Reglamento. En el
desempeño La Mesa está asistida y asesorada por un funcionario
especializado que recibe la denominación de Secretario General o
Letrado Mayor.
Como señala SANTAOLALLA LÓPEZ, la Mesa como órgano de
gobierno del Parlamento tiene una honda raigambre en España, como lo
demuestra su previsión en todas las Constituciones históricas. Tanto en
la actualidad como en el pasado las Mesas han gozado de un gran
predicamento como órganos competentes en la dirección de los asuntos
económicos y de administración interna. Incluso puede observarse una
acentuación de su importante a partir de la restauración de la
democracia a partir de 1977, en cuanto que ha asumido una serie de
funciones e intervenciones que en otros Parlamentos son de
competencia de los Presidentes.12
Indica el citado autor que, como órganos de gobierno y dirección,
las Mesas tienen un carácter predominantemente institucional, en el
sentido de que su comportamiento no debe estar presidido por criterios
de partido, sino por consideraciones objetivas y, en la medida de lo
posible, imparciales. No constituyen instancias destinadas a reflejar
instancias de partido o de grupo, ni a servir de cauce de expresión a los
mismos (para lo que existen órganos como la Junta de Portavoces). De
ahí que no sea tan imperativo como en otros casos que sus miembros se
distribuyan de forma rigurosamente proporcional entre los distintos
grupos parlamentarios, si bien la pertenencia de sus miembros a
diversas minorías constituye una garantía para salvaguardar esa
dimensión objetiva e imparcial. Pero la misma finalidad hace
innecesario que esté necesariamente representados todos los grupos de
la Cámara en las Mesas, para evitar que una multiplicación de los
12 SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. Opus cit.- Pág 192.
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primeros llevase a una extensión desmesurada del número de miembros
del órgano rector.13
Podemos rastrear el origen de la Mesa del Parlamento en el
derecho español siguiendo a Blanca CID. La Mesa como órgano
colegiado constituido por Presidente, Vicepresidentes y Secretarios no
aparece hasta el Reglamento de 1813 en donde surge un órgano
formado por el Presidente y dos Secretarios, pero al que no se
denominará Mesa. Habrá que esperar a los intentos de Bravo Murillo de
reforma constitucional, fechados en 1852, que incluían «Un Proyecto de
Ley para el régimen de los Cuerpos Colegisladores» cuyo artículo 9
decía, «Los individuos que constituyen la Mesa formarán por sí una
Junta que se denominará Consejo de la Presidencia». Y así poco a poco
se fue consolidando este órgano colegiado con el nombre de Mesa y con
funciones principalmente políticas. Sin embargo, la mayor parte de las
competencias que habían adquirido en épocas anteriores, las perdieron
en las Cortes Orgánicas, a partir de 1942, la causa, según Fraile
Clivillés, fue la progresiva desvinculación de esta Cámaras respecto del
Gobierno, que va a situar la figura del Presidente, en la época de su
libre designación por el Jefe de Estado, en un terreno entre ambos
organismos, por lo que tiene que buscar apoyo para algunas de sus
decisiones en el seno de la Cámara. Como los miembros de la Mesa
eran nombrados por Decreto y la Comisión Permanente era más
numerosa y además tenía dos representantes del Gobierno, se
consideró que esta última estaba más capacitada para ser órgano de
mediación que la Mesa. Por eso la balanza se inclinó del lado de la
Comisión Permanente, que empieza a emitir acuerdos que inciden sobre
las facultades del Presidente.
De estas dos limitaciones (Presidencia fuerte y Comisión
Permanente), surge una débil Mesa que tiende a convertirse en un
órgano que se encarga simplemente de tramitar asuntos, lo que acabó
13 TOSI, S Diritto Parlamentare, Milan, 1993 pág 127 y ss
18
por identificarla prácticamente con la Comisión de Gobierno Interior. La
situación la iba a modificar el cambio político y los nuevos Reglamentos
de 1977 que atribuyeron a la Mesa bastantes facultades, sobre todo en
el Senado.14
1.- Funciones
La Mesa de las Cámaras proyectan sus competencias sobre dos
ámbitos bien diferenciados del parlamento, en primer lugar sobre la
esfera de la organización administrativa (comprensiva de las relaciones
con el personal de la Cámara, la dotación presupuestaria y la
contratación de bienes y servicios) y de en segundo lugar sobre el
ejercicio de la actividad parlamentaria de sus miembros. En este
momentos nos ocuparemos tan solo de este segundo aspecto, en el sus
potestades se agrupan en todos a dos grandes funciones:
a) La ordenación temporal y material de los trabajos
parlamentarios.
b) La calificación y admisión de las iniciativas parlamentarias,
A).-La ordenación temporal y material del trabajo parlamentario
En el ámbito de esta competencia corresponde a la Mesa de la
Cámara decidir y establecer los días y las horas hábiles dentro de cada
periodo ordinario de sesiones en los que podrán los órganos funcionales
de la Cámara (Pleno, Comisiones y Ponencias) desarrollar sus trabajos,
así como habilitar, en su caso, aquellos inicialmente no previstos dentro
del periodo ordinario (sesiones habilitadas) o incluso fuera de los
periodos ordinarios reglamentariamente previstos (sesiones
extraordinarias).
14 CID VILLAGRASA, Blanca. La Administración Parlamentaria. Revista de la Asamblea de Madrid nº 3,
Junio 2000, pág 135.
19
B).- La calificación y admisión de las iniciativas parlamentarias
Esta es la función más relevante de la Mesa en el quehacer
cotidiano del Parlamento pues con ella incorpora al procedimiento
parlamentario las pretensiones y formulaciones concretas de los
miembros de la Cámara y de los Grupos que la integran. En el ejercicio
de la misma debe prevalecer, siquiera más que en otros ámbitos, el
carácter institucional de la Mesa como órgano rector de la Cámara,
alejado de planteamientos partidistas e intereses de grupo. Por ello,
existe una abundante jurisprudencia consolidada que exige que en el
ejercicio de esta potestad la Mesa se limite a un análisis de verificación
formal de las iniciativas formuladas, sin que quepa en ese trance
análisis de oportunidad o conveniencia material.
Como muestra significativa cabe traer a colación la Sentencia del
Tribunal Constitucional 23/2015, de 16 de febrero de 2017, dictado por
el Alto Tribunal con ocasión del recurso de amparo núm. 7512-2013,
promovido por don Luis de Velasco Rami, Portavoz del Grupo
Parlamentario Unión Progreso y Democracia en la Asamblea de Madrid,
contra los acuerdos de la Mesa de la Asamblea de Madrid de 24 y 30 de
septiembre de 2013, en los que se desestimaron las solicitudes de
reconsideración frente a los acuerdos de la Mesa de 29 de abril, 17 de
junio, 11 de julio y 26 de agosto de 2013, que dispusieron la inadmisión
de las solicitudes de comparecencia 767-2013, 768-2013, 769-2013, 895-
2013 y 925-2013, la pregunta de respuesta escrita 1041-2013 y la
proposición no de ley 87-2013.
En el Fundamento Jurídico tercero de la citada Sentencia se
afirma:
20
“Hemos recordado que no vulnera aquel ius in officium, el
ejercicio de la función de control por las Mesas de las Cámaras,
estatales o autonómicas, sobre los escritos y documentos
parlamentarios, “siempre que tras ese examen de la iniciativa a la
luz del canon normativo del Reglamento parlamentario no se
esconda un juicio sobre la oportunidad política” (STC 40/2003, FJ
2). Únicamente puede existir un control material cuando la
limitación venga establecida en la propia Constitución, las leyes
que integran el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento
parlamentario concreto de aplicación. En caso contrario la
verificación será siempre formal, de modo que “cualquier rechazo
arbitrario o no motivado causará lesión” del derecho del
parlamentario, debiendo tenerse presente también “el principio de
interpretación más favorable a la eficacia de los derechos
fundamentales, que ha sido afirmado por este Tribunal también
en relación con el art. 23.2 CE (SSTC 177/2002, FJ 3 y 40/2003,
FJ 2)” (SSTC 201/2014, de 15 de diciembre, FJ 3 y 1/2015, de 19
de enero, FJ 3).”
Al anular los Acuerdos de inadmisión de la Mesa por haber
realizado juicios de carácter material sobre los mismos, el Tribunal
reprocha a la Mesa de la Asamblea de Madrid su forma de proceder,
señalando que:
“De esta forma, las resoluciones de rechazo de la Mesa,
además de extralimitarse en su función de calificación y admisión
realizando un juicio de índole material que le está vedado, han
contravenido la legalidad parlamentaria, asumiendo competencias
propias de la comisión parlamentaria, que hurtarían a ésta el
ejercicio de sus competencias, entre las que se incluye la de tener
“la última palabra sobre si requiere o no la presencia de los
miembros del ejecutivo, autoridades, funcionarios públicos, o
personas competentes” (SSTC 90/2005, de 18 de abril, FJ 7 y
190/2009, FJ 4).”
21
De donde podemos sistematizar los siguientes criterios de análisis
en el juicio de calificación y admisibilidad que lleva a cabo la Mesa:
1º.- Ha de realizarse a la luz del Reglamento parlamentario.
2º.- La verificación ha de ser exclusivamente de cumplimiento de
los requisitos formales establecidos en el Reglamento.
3º.- La Mesa no puede realizar sobre la iniciativa ningún juicio de
oportunidad política.
4º.- Sólo pueden controlarse aspectos materiales claramente
establecidos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad.
5º.- En caso de duda ha de admitirse la iniciativa.
A los que ha de añadirse el principio procedimental de que, antes
de rechazar de plano la iniciativa, ha de darse la oportunidad al
parlamentario de subsanar el defecto de que adolezca y que, en todo
caso, le cabrá a éste la posibilidad de solicitar reconsideración posterior
ante la propia Mesa.
III.- LA SECRETARÍA GENERAL (El Letrado Mayor).-
El conjunto de los servicios de administración parlamentaria
depende habitualmente de la autoridad del Secretario General o
Greffier. En los Parlamentos bicamerales, cada Asamblea suele disponer
de ese alto funcionario, pero sucede, como en Suiza, que sólo haya uno
para las dos Cámaras. También puede ocurrir, como en Francia,
Dinamarca o Suecia, que dentro de una Asamblea coexistan dos altos
funcionarios, independientes entre sí y del mismo rango, de los cuales
el primero está a cargo de los servicios legislativos y el segundo de los
servicios administrativos. También se observa, como en Bélgica o en los
Países Bajos, la existencia de un Director de los servicios
administrativos. Ejerce ante todo una función de asesoramiento de la
presidencia y de los órganos dirigentes de la Asamblea, en particular en
22
lo que respecta al procedimiento parlamentario y la interpretación de
los reglamentos internos. Con la destacada excepción de Estados
Unidos, en donde en las dos Cámaras corresponden las cuestiones de
procedimiento a un experto especializado, el Parliamentarian, el
Secretario General ejerce prioritariamente esta tarea.15
Son las Cortes de Cádiz en 1810 las que aprueban unánimemente
la creación de dicho servicio. Es decir, las Cortes por su propia
dinámica de funcionamiento asumen la competencia de
autoadministración, encontrándose aquí el origen concreto en nuestro
país de esta prerrogativa. Una Comisión fue la encargada de la
estructura y organización de la Secretaría General, cuyo informe fue
elevado al Pleno que lo aprobó el 3 de noviembre, creando seis puestos,
cinco para oficiales y uno para un archivero. Pero en estos momentos
las Cortes no crean un aparato administrativo estable y duradero, sino
más bien tienen la idea de una pequeña oficina que dure mientras las
Cortes estén reunidas, sin un reglamento y dependiendo directamente
de los Secretarios de la Cámara. Habrá que esperar a los dos Decretos
de 17 de diciembre de 1811, uno por el que se consolida y se le dota de
estabilidad a la Secretaría, que pasó a llamarse Secretaría de Cortes,
compuesta por los cinco oficiales con la graduación de primero,
segundo, etc., etc. y un archivero, y el otro por el que se nombra al
personal que ocupó dichos puestos.
El siguiente paso se avanza en el Estamento de Procuradores de
1843. De los escritos de la época, se desprende la existencia de un
Oficial Mayor que se hace cargo de todos los temas de gobierno interior.
Este Oficial Mayor desempeña tareas de jefatura del servicio. Por debajo
de él se sitúan: el oficial segundo, tercero primero y tercero segundo, a
continuación los escribientes, taquígrafos y un agregado a la redacción.
Y así se mantendrá en las Cortes Constituyentes de 1836. Con la
apertura de las Cortes ordinarias de 19 de noviembre de 1837 se
15 BERGOUGNOUS, George. Op. Cit. Págs 52 y 53
23
instaura un sistema bicameral con igualdad de facultades en ambas
Cámaras, que pasan a llamarse Congreso de los Diputados y Senado, a
la que sus respectivos Reglamentos parlamentarios van a dotar de
autonomía presupuestaria, administrativa y reglamentaria a cada
Cámara.
A partir de este momento cada Cámara tiene su propio aparato
administrativo y además es independiente y autónoma de la otra. Las
Constituciones posteriores les confieren autonomía reglamentaria,
presupuestaria y administrativa y los empleados lo serán del Congreso
o del Senado sin posibilidad de pasar de una Cámara otra, sino por los
procedimientos reglados de acceso a las plazas.
Con la Constitución de 1978 llegamos a la situación actual.
Respecto a la Administración parlamentaria del Congreso y el Senado,
el artículo 31 del Reglamento del Congreso dice: «Corresponde a la Mesa
adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del
trabajo y el régimen de gobierno interior de la Cámara», añadiendo el
artículo 60 que, «el Congreso dispondrá de los medios personales y
materiales necesarios para el desarrollo de sus funciones,
especialmente de servicios técnicos, de documentación y de
asesoramiento». Lo que en términos similares se repite en los artículos
35 y 38 del Reglamento del Senado. En sentido estricto, la
Administración parlamentaria se identifica con las correspondientes
Secretarías Generales. Así se desprende de las normas reguladoras de
esta organización auxiliar de las Cámaras, en concreto la Resolución
aprobada por la Mesa del Congreso de 27 de junio de 1989 que es la
norma de organización de la Secretaría General del Congreso y la
Resolución aprobada por la Mesa del Senado de 12 de julio de 1995,
que es la norma de organización de la Secretaría General de la Cámara
Alta.
La función primordial del Letrado Mayor será la del
asesoramiento jurídico parlamentario de los órganos superiores de la
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Cámara, es decir, la Mesa y la Presidencia, así como la dirección
superior y coordinación del Cuerpo de Letrados y sus integrantes
respecto al ejercicio de las funciones propias de estos en relación con
las Comisiones a las que estén adscritos. Asimismo le corresponderá la
asistencia y asesoramiento jurídico a la Junta de Portavoces. El
ejercicio de las funciones del Letrado Mayor y de los integrantes del
Cuerpo de Letrados ha de estar presidido siempre por los principios de
objetividad, imparcialidad, competencia profesional y libertad de
conciencia (salvo cuando actúen en el desempeño de actuaciones
procesales de defensa de la Cámara en que quedarán sometidos al
principio de jerarquía respecto del Letrado Mayor y éste respecto de la
Mesa y la Presidencia).
BIBLIOGRAFÍA:
-BERGOUGNOUS, George.- Presidencias de las Asambleas
Parlamentarias Nacionales. Estudio comparativo mundial.- Unión
Interparlamentaria. Ginebra, 1997
- CID VILLAGRASA, Blanca.- La Administración Parlamentaria. Revista
de la Asamblea de Madrid nº 3, Junio 2000 y Origen y evolución de la
Administración Parlamentaria, en Revista de la Asamblea de Madrid nº
5, Diciembre, 2001
- DESCHANEL, P, Prefacio de la tesis de H. Ripert. La présidence des
assemblées politiques. París. 1908, p. XVIII, citado por Y. Daudet. La
présidence des assemblées parlementaires francaises. PUF. 1965
- DÍEZ SÁNCHEZ, Juan José. Autonomía administrativa parlamentaria.
En CORTS, Anuario de Derecho Parlamentario nº 16, Cortes
Valencianas, 2005.
- LAUNDY Ph. Les Parlements dans le monde contemporain. Payol, 1989
- MAY,Erskine. Práctica Parlamentaria. Ed 24. Asamblea de
Madrid/Lexis Nexis. Madrid, 2015
25
- PEZANTJ.L., "Que! droit régit le Parlement?", Pouvoirs, n° 64, Les
Parlements, 1993
- SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando.- Derecho Parlamentario Español, Ed Dykinson; Madrid, 2012
- TOSI, S Diritto Parlamentare, Milan, 1993
-TUDELA, José.- La administración parlamentaria en la encrucijada de
la renovación. En CORTS, Anuario de Derecho Parlamentario nº 23.-
Cortes Valencianas, 2010.