imigração como política externa: acolhimento e integração de imigrantes laborais e refugiados...
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Imigração como política externa: Acolhimento e integração de
imigrantes laborais e refugiados na Suécia
Bruno Bernardes,1 Observatório Político, Portugal [email protected]
Resumo: É conhecido que as instituições passam por períodos de transformação, ditados por
factores exógenos e endógenos. No entanto, alguns elementos do passado mantêm-se em
paralelo às mudanças. Este parece ser o caso do regime de acolhimento e integração de
imigrantes laborais e refugiados na Suécia que se consolidou na década de 1960 através de
dois argumentos defendidos pela Confederação Sueca de Sindicatos e apoiados pelos
governos desde então. A entrada da Suécia em 2001 como membro efetivo do Acordo de
Schengen acaba por reforçar estes argumentos ao incluir a política de imigração e de
acolhimento de refugiados como reduto soberano.
Introdução
O acolhimento e integração de imigrantes laborais e refugiados apresenta alterações
significantes com a inclusão do regime de Schengen. Estas alterações estão relacionadas com
a tentativa dos Estados europeus manterem alguns redutos de política soberana. A
problemática da imigração e do acolhimento de refugiados na Suécia tornou-se motivo de
política externa, com sinais de governamentalização e fragementação partidária. Seguindo o
já clássico conceito de James Rosenau (1997), deu-se um reforço da fronteira internacional-
doméstica com a inclusão da política de imigração como política externa dos Estados
membros da União Europeia (Geddes, 2009).
A evolução dos regimes de imigração e de refugiados na Suécia é feita de forma paralela
desde a segunda metade do século XIX e demonstra um aumento progressivo de layers que
obstaculizam a integração. No entanto, esta evolução paralela acontece num caminho
dependente, ou seja, na continuidade de determinados sistemas e discursos nacionais. Neste
sentido, este artigo tenta perceber como é que evoluiu o regime de migração sueco, quais os
fatores que condicionaram o projeto de acolhimento de imigrantes laborais e refugiados e
quais as transformações ocorridas com a inclusão de Schengen. Finalmente, conclui-se que o
caso sueco é um bom exemplo para se perceber o futuro da governança europeia sobre os
regimes de migração e inclusão de cidadãos de Estados europeus e terceiros.
1 Licenciado em Relações Internacionais pela Universidade de Lisboa e mestre em Ciência Política pela Universidade de
Estocolmo, sendo investigador associado do Observatório Político e membro da Brazilian Studies Association da
Universidade de Illinois. As áreas de interesse são partidos, parlamentos e processos de decisão política. Conta este ano com
a publicação de “A Biografia do Poder: Carreiras Políticas no Parlamento Português”. É atualmente coordenador do projeto
“Espólio e Arquivo Manuel Tito de Morais” da Associação Tito de Morais e do Observatório Político.
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Os cinco regimes
Dividir e entender períodos históricos tem os seus erros e problemas, mas também seus
méritos, especialmente quando se entendem as transformações que os suscitam ou os fazem
declinar. Nos últimos anos, com a inclusão do institucionalismo histórico, o estudo da
evolução das instituições, estruturas e regimes históricos ganhou uma nova ontologia e
epistemologia.
Para o institucionalismo histórico, os acontecimentos têm uma sequência reativa, ou seja,
cada elo é directamente causado pelo elo anterior e será, consequentemente, fonte para o
próximo (Mahoney, 2003). Desta forma, o institucionalismo histórico assume que os
processos políticos contêm mecanismos que explicam padrões de mudança e estabilidade a
partir da definição de períodos longos. Um desses mecanismos é o caminho dependente.
Segundo Pierson (2000), a noção de caminho dependente é a de que certos tipos de estruturas
institucionais reforçam-se a si mesmas, ou seja, não se alteram por completo após fatores de
mudança e tenderão a reproduzir processos idênticos aos encontrados no passado.
No caso dos regimes de imigração e de refugiados na Suécia, podemos identificar cinco
períodos: o período de emigração de 1850 a 1930; o período de integração de cidadãos dos
países nórdicos de 1930 a 1958; o período de integração da imigração laboral europeia de
1945 a 1970; o período de abertura ao acolhimento de refugiados de 1970 a 1995; e,
finalmente, o período da europeização de 1995 até hoje. Esta definição de períodos segue, por
um lado, a periodização feita para os movimentos globais por Alicea e Toro-Morn (2004:
XVI-XXIV) e Mikael Spång (2009: 16-17) para a história das migrações na Suécia e, por
outro, define-se pela aprovação e aplicação de novos regulamentos legais que acompanham a
leitura dos governos e do parlamento sueco em resposta aos novos contextos nacionais e
internacionais.
Emigração: 1850-1930
A partir da segunda metade do século XIX, a Suécia tornou-se um país de emigração. Fruto
de crises económicas, a população sueca teve necessidade de procurar outros mercados onde o
capital e o trabalho abundavam. Como confirma Spång (2009), desde 1850 até ao início da I
Guerra Mundial que a Suécia é maioritariamente um país de emigração, atraíndo pouca
imigração pelas condições socioeconómicas do período. No entanto, a I Guerra Mundial e a
Revolução Russa exigiram uma atenção dos governos perante o trânsito de refugiados e de
primeiros imigrantes dos países vizinhos. No início do século XX a imigração passou a ser
incluída na política externa para impedir a contaminação de conflitos europeus. A regulação
de 1906 e 1914 são já sinais do receio dos governos suecos quanto à entrada e integração de
refugiados russos e de países vizinhos que pudessem pôr em causa a integridade territorial e a
neutralidade. Esta abordagem restritiva manteve-se para lá da I Guerra Mundial. Durante este
período desenham-se já discursos sobre os riscos de competição no mercado laboral trazidos
pelos imigrantes. Fruto também da altura são o uso de argumentos racistas e anti-semitas no
discurso político governamental (Spång, 2009)
Integração de cidadãos dos países vizinhos: 1930-1958
A experiência de inclusão de refugiados de guerra e de exilados políticos no período anterior
e as primeiras vagas de imigração, levou a uma gradual integração de legislação específica
para a harmonização dos sistemas de imigração nórdica. No entanto, a II Guerra Mundial
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serviu de pretexto para a alteração do anterior sistema de refugiados (Ekberg, 2010), visto que
a Suécia percebeu, pela sua posição geopolítica, que os Aliados saíriam vencedores. Outro
argumento válido para a alteração deste esquema de integração é o facto de que a entrada de
refugiados entre o início e o fim da guerra crescera dez vezes mais, obrigando a uma alteração
do discurso político e da legislação sobre os países vizinhos. Após negociações entre os países
nórdicos, é acordado entre a Suécia, Noruega, Islândia, Finlândia e Dinamarca a abolição do
uso de passaportes nas suas fronteiras para cidadãos destes Estados. O regime é alargado em
1954 com a permissão de residência e trabalho e em 1958 com a remoção do policiamento de
passaportes nas fronteiras. A integração do princípio de livre circulação dentro do espaço
nórdico é lógico se pensarmos que a vaga de imigração era controlada pela regulação laboral
sueca, o que obstaculizava a integração laboral.
Integração da imigração laboral europeia: 1945-1970
A par do regime de integração de cidadãos dos países nórdicos, a Suécia experimentou um
crescimento socioeconómico no pós-guerra, traduzível na consolidação do Estado de bem-
estar social – välfärdsstaten. Um contexto de atração de imigrantes laborais europeus. Neste
período, a imigração da Europa do Sul acompanhou a dos países vizinhos. Dos cerca de
200,000 estrangeiros no início do período, passou-se para 550,000, sendo 220,000 oriundos
dos países nórdicos (Ekberg, 2010: 18; Mayer e Spång, 2009: 16). A partir da década de
1960, com o aumento exponencial do fluxo de cidadãos da Europa do Sul, o regime de
acordos entre os sindicatos, os partidos e o governo sofre uma alteração brusca entre 1966 e
1967 de forma a proteger o sistema social, dificultando a integração.
Período de abertura ao acolhimento de refugiados: 1970-1995
Com a transformação do aparelho legal, administrativo e burocrático após os acordos de 1966
e 1967, o regime de refugiados manteve-se relativamente aberto. É neste período que a Suécia
assume-se como o paradigma do acolhimento de refugiados de guerra e políticos, oriundos
por exemplo das ditaduras latino-americanas ou dos regimes pós-coloniais africanos. Para o
regime de imigração laboral, os problemas aumentam com a implosão das crises petrolíferas e
os ajustamentos económicos que a Suécia sofreu na altura (Adahl e Murray, 2010). Ainda em
1984 com as novas guidelines da comissão parlamentar acentua-se um regime crescentemente
governamental, decrescendo a negociação entre parceiros corporativos.
Europeização desde 1995
Com a entrada da Dinamarca no sistema de Schengen, em 1994, iniciou-se um debate político
na Suécia quanto à entrada. Depois de se ter tornado membro observador em 1995, é a 25 de
março de 2001 que a Suécia se torna membro efetivo do Acordo de Schengen. Esta entrada
levou a uma maior governamentalização, dinâmica que é aliás visível nas negociações para a
entrada em Schengen. A par da governamentalização, a entrada no sistema de Schengen
provocou uma fragmentação do discurso partidário (Spång, 2009).
Evolução e separação dos regimes: imigrantes laborais e refugiados
A separação política e administrativa dos regimes de imigração e de refugiados acontece,
grosso modo, com a chegada de emigrantes da Europa do Sul em busca de melhores
condições de trabalho. Os acordos de 1966 e 1967 entre o governo, os sindicatos e a maioria
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parlamentar são produto da contestação ao princípio da livre circulação até ali em vigor
(Spång, 2009). O crescimento socioeconómico sueco em contraste com a massiva emigração
da Europa do Sul tornou as intersindicais suecas mais sensíveis à integração de imigrantes
laborais. A partir da década de 1960 observa-se a defesa cada vez mais convincente do
argumento da reserva laboral feminina. Invés de se recorrer à integração gradual de
imigrantes, os sindicatos, principalmente a Conferederação Sueca de Sindicatos (CSS),
defendiam a integração de mulheres casadas no local de trabalho, argumentando que não eram
necessários imigrantes para preencher vagas não qualificadas. Argumento que contrariava o
que imperara uma década antes quando entrou em vigor o princípio de livre-circulação.
A par do argumento da reserva laboral feminina, a CSS defendia também que a imigração
causaria problemas de crescimento socioeconómico, pondo mesmo em causa a viabilidade do
Estado social. Ambos os argumentos, também suportados pelo sindicato dos trabalhadores de
colarinho branco e pelo conselho nacional do trabalho, convenceram o governo social-
democrata que alterou a lei de imigração. Contrários a esta nova lei foram desde sempre as
organizações patronais que continuavam a favor da imigração laboral, opondo-se ao facto de
que cidadãos não nórdicos deveriam ter um contrato de trabalho antes de chegarem à Suécia.
A regulação de 1966 acabou por não surtir efeito pois um ano depois a imigração espontânea
continuou. É assim que em 1967 são introduzidas regras quanto à contratação de cidadãos não
nórdicos, passando pelo departamento de trabalho, negando a possibilidade de contratação a
imigrantes espontâneos.
Ambas as leis foram unilateralmente decididas pelo governo, apesar da passagem
constitucional pelo parlamento. O governo sueco preferiu negociar diretamente com os
parceiros sociais corporativos, visto que mantinha uma maioria de apoio confortável no
parlamento. Ao mesmo tempo, não se observava uma fragmentação partidária face à
imigração. No entanto, e seguindo a tradição política sueca da comitologia, o parlamento
apresentou em 1968 uma série de guidelines propondo um plano a longo prazo. Estas
serviriam de base para a manutenção dos dois argumentos defendidos pela CSS e inteiramente
suportados pelo governo: a integração de outros grupos sociais como força ou reserva laboral
e o esforço de assegurar que os imigrantes mantivessem as mesma regalias e direitos que o
resto da população, coisa que se pensava insustentável quando se refletia acerca do futuro do
Estado social e das metas já definidas. Esta alteração legal nos finais da década de 1960, a
introdução da reserva laboral e a crise petrolífera provocaram uma quebra na imigração
espontânea em 1972, marcando o início de uma nova fase (Ekberg, 2010).
Se na década de 1960 proliferaram as regulações do mercado laboral ligadas ao
argumento de sustentação do Estado social através também da regulação da entrada de
imigrantes laborais, as décadas de 1970, 1980 e 1990 concentram-se na regulação da entrada e
integração de refugiados, tema até ali suscitado de forma pontual pois dependente da posição
geográfica da Suécia. Na década de 1970 o designío da política externa altera-se. A Suécia
procura tornar-se um modelo de acolhimento de refugiados, rejeitando a guerra e abraçando
os direitos humanos. Adotado em 1975, o novo Aliens Act passou a incorporar legislação
acerca de refugiados de guerra e refugiados de facto. E em 1980, um novo regulamento
incluiu as regras da Convenção das Nações Unidas para o estatuto dos refugiados.
No entanto, é também na década de 1980 que começam a surgir os primeiros sinais de
fragmentação política e partidária face à legislação sobre imigração. Uma comissão
parlamentar, fruto da fragmentação partidária no parlamento, assentou regras que de alguma
forma repetem o discurso político do passado com algumas alterações significativas. A
imigração laboral só seria permitida quando as reservas domésticas não pudessem satisfazer, a
capacidade de integração do Estado deveria ser tido em conta e invés da imigração laboral a
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Suécia deveria prestar um generoso acolhimento de refugiados. Por um lado, estas guidelines
aprovadas em 1984 no parlamento demonstram de que forma os sistemas de integração de
imigrantes laborais e de refugiados seriam entendidos como separáveis e pertencentes ao
reduto soberano. É por essa razão que variadas organizações não-governamentais (ONGs)
prestaram atenção ao segundo argumento da capacidade estadual de integração e também
defenderam que o sistema de acolhimento de refugiados deveria estar dependente de uma
perspetiva de inserção internacionalista. Por outro lado, o argumento do caminho dependente
aplica-se aqui de forma explícita. Mesmo quando a quebra nos números de imigração
espontânea decresceu imenso quando comparado com as décadas de 1950 e 1960, os
governos suecos continuaram a defender os mesmos argumentos propostos na década de 1960
pelos sindicatos, argumentos que tinham um contexto próprio.
Pensar-se-ia que a integração da Suécia nas Comunidades Europeias em 1995 e a entrada
como membro do Acordo de Schengen em 2001 alteraria estes argumentos. Isso não é
verdade. Com a europeização crescem as restrições tanto para imigrantes laborais como para
refugiados, vendo-se uma clara politização e governamentalização do discurso interno, fruto
por um lado da perda gradual de requisitos soberanos e por outro da fragemntação do discurso
partidário e corporativo. Argumento no próximo ponto que a inclusão das políticas de
acolhimento e integração na política externa impede imigrantes e refugiados de terem
contacto com os seus direitos de cidadania. Ao não terem acesso ao que O’Donnell (2001)
designou de institutionalized wager, ou seja, aos direitos de cidadania historicamente
conquistados e institucionalmente enraizados, refugiados e imigrantes ficam cercados num
limbo institucional. Este limbo recriado pela inclusão de Schengen e constituído como
fronteira doméstica internacional (Rosenau, 1997) recria os discursos de diferenciação
(nacionais/imigrantes e imigrantes/refugiados).
Schengen e sinais de governamentalização
No caso sueco, os passos para a negociação dos Acordos de Schengen acontecem em paralelo
com a fragmentação do discurso político e com um diálogo intergovernamental. A
fragmentação política opunha social-democratas, moderados e centristas por um lado, verdes,
democrata-cristãos, esquerdistas e liberais por outro, enquanto ONGs, suportadas pelos
relatórios da Human Rights Watch, foram bastante críticas com o novo regime que se estava a
desenhar. No entanto, os sinais de governamentalização saem reforçados com o facto que
durante o período que a Suécia hesitou em tornar-se membro efetivo de Schengen, percebeu
que o seu regime de imigração e integração de refugiados teria de sofrer alterações visto que
países como Holanda, a Áustria e a França, países com fatores de atração de imigrantes
laborais e refugiados parecidos com a Suécia, não estavam dispostos a ser condescendentes na
integração de cidadãos de países terceiros. Neste sentido, a Suécia tornar-se-ia um centro de
enorme atração de imigração caso não optasse por um regime parecido. Desta forma,
Schengen acabaria por reforçar a fronteira internacional doméstica através da inclusão da
política de imigração como política externa dos Estados membros. Se alguns Estados com
fatores de atração socieoconómica como a Suécia acabaram por criar maiores restrições para
cidadãos de países terceiros, isso levaria a uma governamentalização do discurso e ao reforço
das restrições num país onde imperam desde a década de 1960 os argumentos da reserva
laboral nacional e da preservação do Estado social. É por isso que as propostas apresentadas
em dezembro de 2001 pelo governo são feitas pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros
depois de recusadas as propostas da comissão parlamentar criada para o efeito.
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Na década de 1990, o debate sobre a imigração continuava ligado ao debate do Estado
social, só que desta vez relacionado com o envelhecimento da população, debate esse que é
europeu (Geddes, 2009; Spång, 2009). Neste contexto, apesar da governamentalização do
debate, consequência da fragmentação parlamentar, os argumentos vencedores na década de
1960 são agora acompanhados por um reforço dos executivos e pela burocratização dos
sistemas de acolhimento que passaram para as mãos do Migrationsverket uma agência
governamental que decide a atribuição de cidadania, a permissão de trabalho e estudo e os
processos de asilo.
O que mudou em paralelo?
O regime de Schengen acontece em paralelo com outras realidades que de alguma forma
também alteram a forma como os parceiros sociais e o governo percebem as realidades. Uma
delas e talvez aquela que assume maior preponderância é a alteração dos mercados de
trabalho trazida pelo neo-liberalismo. Outra é o processo de de-industrialização da Europa
seguido pelo monopólio do terceiro setor. Na Suécia, esta realidade é preponderante por causa
do mercado informático que desde o início da década de 2000 tornou-se o mais dinâmico no
país. Alterações tecnológicas e organizacionais nas empresas, com a criação de uma nova
cultura de trabalho trouxe custos novos na contratação de imigrantes laborais, inclusive
qualificados (Bask, 2005: 75). A proficiência cultural e linguística exigida pelo mercado de
trabalho (Extra, Spotti e Van Avermaet, 2009) pressupõe dificuldades também para os
cidadãos de outros Estados europeus que procuram servir-se do mercado comum para
procurar regimes de trabalho diferentes e salários mais elevados.
No entanto, consolidados os argumentos que desde a década de 1960 têm proliferado no
debate acerca da imigração laboral, a politização tem-se feito em torno da problemática dos
refugiados. Contrariamente ao sistema expetavelmente abertoque fez da Suécia o paradigma
global de integração de refugiados, a partir da década de 1990 surgiram mais gatekeepers
(Hammar, 1994), alterações na forma e no conteúdo da legislação e criação de mais um layer
de integração: a receção até à primeira entrevista. Também nos campos de espera após a
primeira entrevista, o governo diminuiu os recursos de uso de advogados enquanto cada vez
mais refugiados são “integrados” em regiões da Suécia com altas taxas de desemprego (Bask,
2005; Korpi, 2009). A integração é ainda dificultada pela lenta integração no mercado de
trabalho e o tempo em demasia gasto pelas formações em socialização cultural (Rooth, 1999;
Spång, 2009).
Reflexão final
A crise e sustentação do Estado social tem sido um debate presente na Europa desde a década
de 1990. No entanto, na Suécia este debate tem sido constante desde a década de 1960. O
debate político acerca da imigração laboral está completamente dependente do primeiro. Por
outro lado, com a de-industrialização da Europa e o monopólio dos serviços, os Estados
europeus passaram a interessar-se por atrair apenas trabalhadores altamente qualificados,
política aliás seguida pela União Europeia (Geddes, 2009) e socializada pelos Estados
membros.
A atração de imigrantes na Suécia continua a ter um elemento económico, o que torna
este tema um reduto de soberania, principalmente quando falamos de Estados membros da
União Europeia que viram a perda de elementos de soberania como as fronteiras. Novas
fronteiras desenham-se, assim, tanto dentro dos países como dentro da própria União
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Europeia e que são agora exagerados pelo contexto de crise. Sinal disso tem sido a maior
intergovernamentalização da política europeia e a perda de controlo dos centros de decisão
europeia. Outra é o futuro do modelo social europeu e as suas implicações para os regimes de
imigração. Com o agravamento da situação na Europa do Sul poderá reforçar-se a Europa a
duas velocidades com o aparecimento de novos tipos de atrito e as consequentes dificuldades
de integração. Também o regime de refugiados acabou por ter uma transformação após o
aparecimento de conflitos étnicos na fronteira da União Europeia.
Desta forma, o futuro das políticas de imigração e refugiados poderá passar pela maior
integração na fronteira doméstica internacional, isolando atores nacionais como o parlamento
e a sociedade civil da discussão sobre o tema. Mas também ignora o contributo de imigrantes
e refugiados para a construção de sociedades cosmopolitas e plurais (Adahl e Murray, 2010).
Novos estudos empíricos demonstram que grupos culturalmente plurais trazem maior
capacidade económica e produzem mais integração social (Ekberg, 2010; Korpi, 2009).
Elementos de grande importância no futuro da pilotagem europeia.
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