Azione Jean Monnet

profili a~uali e prospettive di DIRITTO COSTITUZIONALE EUROPEO

a cura di

Emilio Castorina

G. Giappichelli

€ 35.00 "rrrrlllilllmi~rr" 9 788834 876282

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Presentazione

Emilio Castorina

Indice

Parte l

Costituzione, identità, diritto costituzionale

La Costituzione europea definita e incompiuta. Intervento introduttivo

Luigi Arcidiacono

Costituzione e diritto costituzionale in Europa

Peter Badura

l. n Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa 2. Costituzione 3. Integrazione europea 4. Diritto costituzionale europeo

Diritto costituzionale comune e diritto costituzionale europeo: il problema dell'identità dell'Unione

Emilio Castorina

l. Diritto costituzionale comune e diritto costituzionale europeo: principi co-

pag.

xv

3

7

7 lO 14 18

23

muni e regole procedurali per l'integrazione comunitaria 23 2. n rispetto delle "identità nazionali" come base di legittimazione dell'Unione 31

Indice

3. Segue. La concezione "dinamica" dell'identità europea 4. Identità sociale ed istanze multiculturali 5. La cittadinanza nel diritto costituzionale europeo 6. Segue. I "popoli" europei e l'integrazione politica dell'Unione europea

Trattati europei e loro ratifica: il problema della ratifica di un futuro Trattato costituzionale

pag.

36 39 44 50

Elisabetta Cate/ani 54

l. Premessa 54 2. Trattati internazionali e procedimento di ratifica 55 3. Trattati europei e procedimento di ratifica 57 4. Soluzioni prospettabili a livello europeo per il procedimento di ratifica da

parte degli Stati della Costituzione europea e le soluzioni seguite negli altri Paesi 61

5. Problemi interni 63

Parte Il

Forma di governo e profili di organizzazione

Una forma di governo a fiducia parlamentare "multilivello"?

Michele Carducci

l. Trasformare la parola in problema 2. li problema (non) è la Governance 3. Non si possono usare parole senza problemi 4. La lezione di Max Weber sul "rispetto" verso il Parlamento 5. "Zone grigie" di parlamentarizzazione e Auditive Democracy 6. Tradizioni costituzionali comuni e parlamentarismo come istituzione 7. Una parlamentarizzazione "als ob" 8. Una parlamentarizzazione ancora "simbolica"

Partiti politici e gruppi parlamentari nell'ordinamento europeo

Adriana Ciancio

l. La partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell'Unione

71

71 74 76 79 82 85 90 93

95

95

Indice vn

pag.

2. Il rilievo dei partiti politici ai fini dell'integrazione europea 96 3. I prodromi dei partìti europei: federazioni transnazionali e gruppi parlamentari l 00 4. I criteri di formazione dei gruppi nell'Europarlamento 102 5. La giurisprudenza comunitaria sul requisito delle "affinità politiche" 104 6. Origine "interna" dei partiti europei e prospettive evolutive 108

Il rapporto maggioranza-opposizione nel Parlamento europeo 114

Antonio Saitta

l. Rapporto maggioranza-opposizione nel Parlamento europeo: premesse di una specificità 114

2. La mancanza del rapporto fiduciario tra Parlamento ed organi esecutivi e la conseguente marginalità del Parlamento nei processi decisionali politici del-le istituzioni europee 115

3. L'approvazione parlamentare del Presidente della Commissione come in­treccio di rapporti politici nazionali ed europei, ma non come occasione di un mandato fiduciario 116

4. La fragile coesione tra i gruppi parlamentari a sostegno della Commissione 119 5. Il rapporto maggioranza-opposizione nelle varie funzioni di competenza del

Parlamento europeo 120 6. Segue. La configurazione dei Gruppi nel regolamento interno del Parlamen-

to europeo 121 7. Mancanza di una funzione costituzionale dell'opposizione, trattandosi di un

semplice pluralismo politico garantito 123

Considerazioni sul riparto di competenze nel sistema del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa 125

Rosario Sapienza

l . n concetto di competenza statale nel diritto internazionale 125 2. Il riparto di competenze nel sistema del Trattato istitutivo della Comunità

Economica Europea 126 3. n riparto di competenze nel sistema del Trattato che adotta una Costituzio-

ne per l'Europa 127 4. A mo' di conclusione 128

VIII Indice

Parte 111

Livelli di governo e sussidiarietà

Disamina di talune tendenze striscianti volte a rallentare il processo integrativo europeo. Per una lettura del rapporto Regioni-Diritto comunitario

Michele Belletti

l. Alcuni fattori fisiologici interni ai singoli ordinamenti come elementi di ri­schio per un rallentamento del processo integrativo comunitario, accanto a

pag.

131

quelli governati direttamente dall'Unione europea 131 2. L'affermarsi del "potere estero" delle Regioni contro il rischio di un accen­

tramento di competenze a livello degli Stati membri, determinato dalla pro-gressiva internazionalizzazione di nuovi rapporti tra ordinamenti 133

3. Le novità introdotte dalla riforma del Titolo V della Parte II della Costitu­zione sulla partecipazione regionale alla fase ascendente di definizione della normativa comunitaria 135

4. La nuova disciplina del coinvolgimento regionale alla fase ascendente e di-scendente della normativa comunitaria secondo la legge n. 11 del2005 136

5. Costituzionalizzazione del parametro comunitario o semplice cristallizza-zione del percorso giurisprudenziale svolto? 1.3 7

6. Per concludere: alla ricerca del "vero" interprete ultimo della normativa co-munitaria 140

Asimmetria e processo di integrazione europea: soluzione transitoria o problema definitivo? 142

Francesca Leotta

l. L'asimmetria come formula organizzativa dei sistemi autonomistici 142 2. Le linee dell'asimmetria nei sistemi nazionali autonomisti 144 3. Gli elementi di asimmetria nell'integrazione comunitaria in vista di una

"mucb closer union" 146

Il principio di sussidiarietà e l'integrazione europea pluralistica 150

Andrea Morrone

l. Un principio senza concetto? 2. La sussidiarietà nelle fonti costituzionali

150 151

Indice IX

pag.

3. Competenze, materie e obiettivi: stati ca e dinamica del riparto delle compe-tenze 154

4. Decisione in sussidiarietà e requisiti di validità: idoneità e proporzionalità 156 5. Sussidiarietà e giustiziabilità 158 6. n principio di sussidiarietà nella "costituzione europea" e nelle prospettive

di riforma 161 7. Per una pars construens. Una premessa: l'Europa come ordo ordinans 163 8. I due volti dell'integrazione europea e la sussidiarietà 164 9. L'integrazione pluralistica e le conseguenze "eversive" della sussidiarietà 166

Il principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale: procedimentalizzazione vs. giustiziabilità 170

Fausto Vecchio

l. La sussidiarietà nell'ordinamento giuridico europeo: le origini 170 2. La scarsa giusriziabilità del principio di sussidiari età 173 3. n principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale 175 4. L 'impatto del nuovo Protocollo sul sistema europeo 177 5. Il principio di sussidiarietà nell'ultimo progetto di riforma dell'ordinamento

europeo 180

Parte IV

Diritti fondamentali e tutele

Le relazioni tra la Corte di giustizia delle Comunità europee e le Corti costituzio0ali degli Stati membri 185

André Alen

Parte I La Corte di giustizia delle Comunità europee e le Corti costituzionali di fronte alla primauté del diritto comunitario 185

l. La giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee 185 2. La giurisprudenza delle Corti costituzionali di alcuni Stati membri 187

Parte II Il dialogo tra la Corte di giustizia delle Comunità europee e le Corti costituzio-nali attraverso il rinvio pregiudiziale 209

l. n rinvio pregiudiziale: alcuni elementi di base 209

x Indice

pag.

2. Le Corti costituzionali come custodi del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia 212

3. I rinvii pregiudiziali delle Corti costituzionali alla Corte di giustizia 213 4. Il concorso di domande pregiudiziali nell'ordine giuridico interno 220

Parte ID La tutela multilivello dei diritti fondamentali: le Corti costituzionali, la Corte di giustizia e la Corte europea dei diritti dell'uomo. "Ci sono ancora dei giudici a Berlino [leggere: Strasburgo]" 223

Alcune conclusioni finali 23 3

Note minime sui metodi nel diritto costituzionale e sul ruolo delle Corti nella costruzione dei parametri di legittimità 235

Agatino Cario/a

l. Gli approcci di metodo e l'uso normativo della comparazione 235 2. La giurisprudenza costituzionale e l'integrazione dei parametri di legittimità 242 3. Il costituzionalismo multilivello 244

La tutela dei diritti fondamentali nel sistema comunitario 248

Filippo Donati

l. Lo sviluppo del sistema comunitario dei diritti fondamentali 248 2. La Carta di Nizza e il problema relativo all'adesione dell'Unione alla Con-

venzione europea dei diritti dell 'uomo 250 3. n risveglio della dottrina dei controlimiti 25 2 4. La giurisprudenza comunitaria in tema di diritti fondamentali 253 5. La necessaria collaborazione tra Corti nazionali e Corte di giustizia 255

La disapplicazione della le'gge in contrasto con la CEDU 257

Donato Messineo

l. Considerazioni introduttive. Interpretazione della legge e obblighi interna-zionali: percorsi dottrinali 257

2. . .. e itinerari della giurisprudenza costituzionale 260 3. La disapplicazione della legge ad opera del giudice comune: la considera-

zione unitaria del fenomeno in dottrina 263

Indice XI

pag.

4. . .. ed i suoi limiti. Indicazioni di metodo 266 5.1. Alcune vicende significative. Dal caso Arrigoni al caso Medrano 268 5.2. Segue. Le vicende della prova nel processo amministrativo 272 5.3. Segue. n caso del lavoro alle dipendenze dell'ente poste italiane 277 5.4. Segue. n caso dell'accesso al gratuito patrocinio 280 5.5. Segue. n caso dell'accessione invertita 282

6. Conclusioni. La disapplicazione come "seguito" del giudizio costituzionale e per colmare "zone d'ombra" nel conflitto trajura e leges 288

Brevi considerazioni su "cittadinanza" e "tutela giurisdizionale civile" nell'ambito deii'UE 293

Giovanni Raiti

l. n legame non esplicito, ma sussistente, fra "cittadinanza dell'Unione" e "tu­tela giurisdizionale" individuabile nel Trattato costituzionale europeo e nei testi già in vigore 293

2. L'effettività del sistema comunitario delle tutele giurisdizionali civili quale corollario alla cittadinanza: alcuni residui condizionamenti negativi ed im-minenti pericoli organizzativi 296

3. I riflessi della cittadinanza dell'Unione sulle esigenze di effettività dei siste­mi giurisdizionali nazionali e di ravvicinamento delle discipline processuali interne 300

La responsabilità delle pubbliche autorità in caso di illegittimità normativa 306

Marek Saijan

l. Perché occuparsi di tale problematica 306 2. Dalla Costituzione di marzo fino alla consacrazione del diritto al risarcimen­

to per azione illecita di organi del potere pubblico nella Costituzione del 1997 309

3. Dalla dittatura allo Stato democratico di diritto 31 O 4. La costituzionalizzazione del diritto al risarcimento in caso di atto illecito

del potere pubblico 311 5. Codice civile 313 6. L'illegittimità normativa come fonte di responsabilità 314 7. I dilemmi della responsabilità da normativa viziata 315 8. Rilievi conclusivi 317

XII Indice

Parte V

Principi e problematiche dell'integrazione

Primato del diritto comunitario e funzione legislativa

Alfonso Ce/otto

l. Le norme comunitarie direttamente applicabili 2. Le norme comunitarie non direttamente applicabili 3. Norme comunitarie e riforma costituzionale

La tutela della concorrenza sul piano costituzionale e comunitario

Giuseppe Chiara

pag.

321

321 325 331

335

l. Concorrenza in senso soggettivo e concorrenza in senso oggettivo 335 2. Gli strumenti di raccordo per la salvaguardia della concorrenza (in senso

oggettivo) 337 3. I limiti all 'applicazione delle norme di concorrenza: gli atti legislativi o rego-

lamentari e le imprese investite di una missione di interesse generale 341 4. Gli "aiuti di Stato" nella giurisprudenza costituzionale e nella disciplina

comunitaria 345 5. La "tutela della concorrenza" nei rapporti tra Stato e Regioni: una proposta

di inquadramento 351

Le influenze del diritto internazionale sul diritto costituzionale nazionale 353

Gianmario Demuro

Sull'efficacia giuridica delle disposizioni costituzionali e comunitarie volte a garantire condizioni di uguaglianza sostanziale 356

Andrea Giorgis

l. Le condizioni per una immediata applicazione dei diritti costituzionali so-ciali a prestazioni positive 356

2. L'immediata applicabilità riguarda solo il contenuto essenziale 361 3. I diritti a prestazioni positive nell'ordinamento "costituzionale" comunitario 362 4. n ruolo dei giudici comuni nella tutela dei diritti costituzionali (e comuni-

tari) sociali a prestazioni positive 367

Indice

Il giusto bilanciamento come garanzia della libertà religiosa nel diritto costituzionale dell'Europa e degli Stati Uniti Franciszek Longchamps de Bèrier

"Spazio di libertà, sicurezza e giustizia" e principio di legalità. Qualche riflessione a partire dal principio del mutuo riconoscimento in campo penale Nicoletta Parisi

l. "Spazio di libertà, sicurezza e giustizia" dell'Unione europea e cooperazione

XIII

pag.

372

387

giudiziaria penale: il mutuo riconoscimento 3 87 2. La problematicità dell'accoglimento del mutuo riconoscimento in campo

penale 389 3. n superamento di tale problematidtà tramite l'ancoramento del mutuo ri-

conoscimento al principio di legalità 392 3 .l. Accezioni e contenuti del principio di legalità. La legalità della norma

penale d'origine comunitaria 393 3.2. n fondamento normativa del principio di legalità nell'Unione europea. In

particolare: la portata giuridica dell'art. 49 della Carta di Nizza sui di-ritti fondamentali dell'Unione europea 394

3.3. Principio di legalità e "riserva di diritto" 398 3.4. Principio di legalità e qualità della norma europea incidente in materia

penale 404 4. Segue. Principio di legalità e tutela giurisdizionale dei diritti di "origine co-

munitaria" 405 5. Confiance mutue !le e mutuo riconoscimento: la promozione dell' armoniz­

zazione, dell'uniformità, nonché della ricerca della compatibilità fra le nor-mative degli Stati membri 409

l vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario ai sensi dell'art. 117, comma 1, della Costituzione 412

Giovanni Serges

l. n vincolo derivante dall'ordinamento comunitario tra novità e conferma dell'esistente 412

2. Le critiche all'attribuzione del ruolo di parametro esclusivo nei giudizi costi-tuzionali al nuovo art. 117, comma l, Cost. 415

3. L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale 416

XIV Indice

p a g.

4. Aspetti peculiari e potenziali sviluppi della posizione della Corte costituzio-nale 417 4.1. Questioni di comunitarietà e questioni pregiudiziali di interpretazione

del diritto comunitario affidate alla Corte di giustizia 418 4.2. L'art. 117, comma l, Cost. e le limitazioni di sovranità 420

5. La nuova disposizione costituzionale ed il suo ruolo nell'ordinamento italiano 422

Il principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale: procedimentalizzazione vs. giustiziabilità

Fausto Vecchio *

SOM.MARIO: l. La sussidiarietà nell'ordinamento giuridico europeo: le origini.- 2. La scarsa giusti­ziabilità del principio di sussidiarietà. - 3. n principio di sussidiarietà nel Trattato costituzio­nale. - 4. L'impatto del nuovo Protocollo sul sistema europeo. - 5. n principio di sussidiarietà nell'ultimo progetto di riforma dell'ordinamento europeo.

1. la sussidiarietà nell'ordinamento giuridico europeo: le origini

Dal lungo ed appassionato dibattito che ha accompagnato l'introduzione del­la sussidiarietà nell'ordinamento comunitario dovrebbe essere abbastanza facile intuire come su quel piano si giochino questioni strategiche, se non addirittura decisive, del processo di integrazione europea 1• Da una parte il principio do-

*Dottorando di Ricerca in "Profili della cittadinanza nella costruzione dell'Europa" presso la Facoltà di Scienze Politiche dell'Università degli Studi di Catania.

'La sussidiarietà è certamente uno dei temi più dibattuti negli ultimi anni. Nel tentativo di n­costruirne la portata si sono, infatti, cimentati studiosi delle discipline più svariate. Per quel che riguarda l'approccio giuridico ai problemi della sussidiarietà si segnalano A. ALBANESE, Il prina~ pio di sussidiarietà orizzontale: autonomia sociale e compiti pubblici, in Dir. pubbl., 1, 2002; L. AN'­TONINI, Il principio di sussidiarietà orizzontale: da W el/are State a W el/are Society, in Riv. dir. fin. ~ se. fin., l, 2000; L. fu\JTONINI, Sulla giustiziabilità del principio di sussidiarietà orizzontale, in Quod cast., 3, 2002; L. AzZERA, Il sistema delle competenze, in Foro it., l, 2005; M. BACDREZ, Un prina­pio ispiratore di n/orme: la sussidiarietà in Francia, in A. RINELLA-L. COEN-R. SCARlv!IGLIA (a cun: di), Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali. Esperienze a confronto, Padova, 1999; R. CAFARIP NICO, Il principio di sussidiarietà e il ravvicinamento delle legislazioni nazionali, in Riv. dir eur., ~. 1994; F. CARINCI, Il pn.ncipio di sussidian·età verticale nel sistema delle fonti, in Arg. dir. lav., o. 2006 6; F. CASA VOLI., Dal federalismo alla sussidiarietà: le ragioni di un principio, in Foro it .. ~ 1996, O. CHESSA, La sussidiarietà (verticale) come "precetto di ottimizzazione" e come criterio orC:i­natore, in Dir. pubbl. comp. eur., 4, 2002; A. D'ATENA, Costituzione e pn.ncipio di sussidiarietà, Quad. cast., l, 2001; ID., La sussidiarietà tra valan· e regole, in Dir. e giun'spr. agr. e amb., 2, ~ ID., Modelli federali e sussidiarietà nel riparto di competenze tra Unione europea e Stati membri,­Dir. un. eur., l, 2005; L. GLAu"lNITI, I Parlamenti nazionali garanti del principio di sussidiarietà. · Quad. cast., l, 2003; F. IPPOLITO, Sumdiarietà e armonizzazione: il caso British American Taba in Dir. un. eur., 3 2004; J. LUTHER, Il pn'nàpio di sussidian'età: un "principio speranza" per :

Il principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale 171

_ · be trovare applicazione sul piano orizzontale per disciplinare il rapporto tra blico e privato. Dall'altra, esso è esplicitamente richiamato per disciplinare il

o delle competenze tra Unione europea, Stati membri ed autonomie locali . . T l'importanza delle questioni in gioco può essere opportuno tornare a pro­

e un'analisi delle norme che hanno introdotto il principio all'interno del­~ rdi.namento europeo.

Già con la costruzione del mercato comune, la sussidiarietà aveva trovato in­~ o nell'ordinamento comunitario. Infatti, nel principio della concorrenza e e quattro libertà - regole cardine che hanno governato il mercato europeo e

istituzioni comunitarie fin dalle origini - potrebbe essere possibile rinvenire 'attuazione dell'interpretazione liberale dell'idea sussidiaria: un sistema che

rida al mercato il compito di autodisciplinarsi e che limita l'intervento pubbli-ad ipotesi ben definite in cui l'iniziativa privata appare inidonea al raggiun­

- ento degli obbiettivi posti. Al di là di questo possibile precedente "orizzontale", è sul piano "verticale"

dle la sussidiarietà si è affermata come principio cardine dell'ordinamento eu­ropeo. Secondo una consolidata dottrina, è a partire dal testo originario dell'art. 130 R, par. 4 dell'Atto Unico Europeo (ormai abrogato) che è possibile rinveni­re la prima esplicita manifestazione normativa del principio di sussidiarietà 2•

i"amento europeo?, in Foro it., 4, 1996; I. MASSA PIKTO, Il principio di susszdiarietà nel Progetto Ji Trattato che istituisce una costituzione per l'Europa, in Dir. pubbl. comp. eur., 3, 2003; C. PAN­LERA, Il doppio volto della sussidiarietà, in Quad cast., 4, 2003; F. PETRA."<GELI, Sussidiarietà e Par­L:lmenti nazionali: i n·schi di confusione istituzionale, in Quad. cast. , l, 2003; C. PINELLI, Il disegno delle istituzioni politiche, in Foro it., l, 2005; A. RINELLA, Il principio di sussidiarietà: definizioni, comparazioni e modello d'analisi, in A. RINELLA-L. COEN-R. SCA&\fiGLIA (a cura di), Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, cit., 1999; S. STAL-\NO, La sussidiarietà orizzontale: pro/ili teorici, in Fe­deralismi.it, 9 marzo 2006; G. STROZZI, Il principio di sussidiarietà nel futuro dell'integrazione eu­ropea: un'incognita e molte aspettative, in Riv. it. dir. pubbl. comp., l, 1993. Per quel che riguarda riferimenti operati da filosofi al problema si segnala in particolare C. MILLON-DELSOL, Il pn'ncipio di sussidiarietà, Milano, 2003; G. COTTURRI, Materiali di lavoro sul/4 sussidiarietà in Europa, in Dem. dir., 7, 2000,]. HABER.\1AS, Perché l'Europa ha bisogno di una Costituzione?, in G. ZAGRE­BELSKY (a cura di), Din.tti e Costituzione nell'Unione Europea, Bari, 2003. Particolare attenzione merita l'approccio sociologico di N. MAc CORMICK, La sovranità in discussione, Bologna, 2003. Di sussidiarietà si sono interessati anche i politologi:]. FISCHER, Dall'Unione di Stati alla federazione. Riflessioni sulle finalità dell'integrazione europea, in Riv. studi pol. internaz. , 268, ott.-dic. 2000, F. MAYER-I. PER."iiCE, La costituzione integrata dell'Europa in G. ZAGREBELSKY (a cura di), Diritti e Costituzione nell'Unione Europea, cit., I. PER."'ICE, Multilevel Constitutionalism in the European Union, in European Law Rewiew, ott.-dic. 2002,]. WEILER, L'Unione e gli Stati membri: compe­tenze e sovranità, in Quad cast., 1, 2000. Per la storia si segnala infine P. DL'RET, La sussidiarietà on'zzontale: le radici e le suggestioni di un concetto, in ]us, l, 2000 e M. ~liSTÒ, La sussidiarietà qua­le principio di diritto ipotattico da Aristotele alla dottrina sociale della Chiesa: per una ricostruzione storico-ideale del concetto, in Iustitia, l, 2000.

' L'art. 130 R dell'Atto Unico Europeo non rappresenta una novità in assoluto, ma costituisce il risultato di una lunga evoluzione dell'ordinamento europeo. La prima formulazione del princi­pio in ambito comunitario risale al1975, in occasione dell'approvazione del rapporto della Com­missione sull'Unione europea. Inoltre, nel Progetto di Trattato sull'Unione europea approvato dal Parlamento europeo nell984 (c.d. Progetto Spinelli) il principio era uno dei punti su cui si fon-

172 Fausto Vecchio

Questa norma prevedeva che, in materia ambientale, "la Comunità agisce nella misura in cui gli obbiettivi possono essere realizzati a livello comunitario piutto­sto che a livello dei singoli Stati membri".

È con il Trattato di Maastricht, tuttavia, che la sussidiarietà diventa uno dei principi fondamentali dell'Unione europea: un esplicito principio di costituzio­ne materiale che dovrebbe regolamentare gli sviluppi futuri del processo di in­tegrazione. n nuovo "rango" del principio emerge da più di un punto nel testo del Trattato. Innanzitutto, già nel penultimo punto del preambolo gli Stati mem­bri si dichiarano "decisi a portare avanti il processo di creazione di un'unione sempre più stretta fra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini conformemente al principio di sussidiarietà". Inol­tre, per un consolidato orientamento dottrinario 1, è alla luce del dettato del pre­ambolo che dovrebbe essere letto l'art. A (oggi art. l TCE) secondo comma, se­condo cui "il presente Trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini".

Infine, con l'art. 3B (oggi art. 5 TCE) secondo comma, dove si afferma che "la Comunità interviene, secondo il principio di sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obbiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficiente­mente realizzati dagli Stati membri e possono, dunque, a motivo delle dimen­sioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati al meglio a livello comunitario" , l'applicazione del principio viene generalizzata per tutti i settori di "competenza non esclusiva".

Naturalmente, vista la rilevanza cruciale che il Trattato attribuisce alla sussi­diarietà 4 e viste le difficoltà di inquadrare normativamente un principio co

dava tutto l'impianto normativo. Soltanto in seguito al fallimento della proposta Spinelli si deci di accoglierlo, seppur in maniera limitata, nell'art. 130 R dell'Atto Unico Europeo. Su questo pu:r to si rinvia a Scuola superiore di formazione europea di Genova, Modelli ed esperienze a con/ro~ sulla partecipazione nell'impresa. Una prospettiva per le relazioni industriali, Roma, 2000, 270 ss Sulla genealogia dell'art. 130 R si veda inoltre J. LUTHER, op. cit., 184, dove si mette in evid che il significato politico attribuito a quella norma ripresa dal Trattato Spinelli era di segno o_,. sto rispetto al significato che oggi si è soliti attribuire alla sussidiari età: non un argine contro f ... tivismo delle istituzioni europee, ma un principio chiave in grado di portare in avanti il pro di integrazione europea.

; È questa la lettura offerta da A. D'ATENA, La sussidiarietà tra valori e regole, cit., 70 e T,

Costituzione e principio di sussidiarietà, cit., 20. Inoltre si rinvia a F. CARINCI, op.cit., 1498.

'In C. PANZERA, op. cit., 849 si legge: "nel quadro ordinamemale multilevel del futuro GSS

europeo ... la 'misura' di un esercizio ordinato e non caotico delle competenze assegnate di in buona parte anche dall'effettivo ruolo ricoperto da un principio cardine del sistema: il prù::c-di sussidiarietà". Per R. CAF ARI PANICO, op. cit., 382 il diffuso clima di europessimismo, "il vincimento ... del precoce fallimento dell'Europa di Maastricht" e lo "scemare di una volo • "" fettiva di realizzare l'Unione politica" sono da imputare anche alla "sostanziale incapacità eh -un preciso valore alla sussidiarietà". Secondo G. COTIURRI, op. cit., 291, "ci troviamo n,·,l'r';onr

all'affermazione di un nuovo principio costituente, in un duplice senso: attraverso di esso si .: concretare una Costituzione materiale europea in cui spirito di autogoverno si congiunge a : · discrete di sostegno alla crescita; e in secondo luogo in termini tecnico legislativi la form-~--1

Il principio di sussidian'età nel Trattato costituzionale l

173

ente 5, non sono mancati i problemi interpretativi. Ad esempio, ci si è inter­. sulla possibilità di tenere in considerazione nella valutazione sulla suffi­a dell'intervento statale la capacità di intervento delle istituzioni regionali e ·. Oppure, nel tentativo di individuare l'esatto ambito di operatività con ere­

dd principio si è cercato di indagare sui rapporti tra l'art. 3B ed il principio funzionalità ex art. 235 del Trattato di Maastricht 6

• O ancora ci si è interroga­a proposito dell'incidenza delle norme sulla sussidiarietà sul sistema delle

_ m petenze 7• Inoltre si è cercato di fare luce sul coordinamento della sussidia­-·~ con altri principi consolidati del diritto comunitario come quelli di propor-

nalità, di attribuzione e di leale collaborazione 8•

la scarsa giustiziabilità del principio di sussidiarietà

Allo stato attuale tra le tante questioni giuridiche sollevate dalle norme che --ecepiscono il principio a livello comunitario una ha suscitato particolare inte-

.ii Maastricht, non può essere considerata come mero criterio amministrativo di riparto delle -ompetenze, ma appunto è principio cardine della nuova Costituzione formale che si va formando m Europa".

l n tema dell'ambiguità della sussidiarietà ricorre con frequenza nel dibatùto. Tra gli altri ad esempio vedi A. D' ATE:--.JA, Costituzione e pn.ncipio di sussidiarietà, ci t., 17, dove si sosùene che la ·molteplicità di radici e la conseguente ricchezza assologica conferiscono al principio una notevo­le poli valenza". Si veda anche F. CARI:--ìCI, op. cit., 1496, dove il principio in esame viene definito ~proteiforme, composito se non ambiguo". In M. DONY, L'ambigua sussidiarietà nell'Unione Eu­ropea, in Dem. dir. , 2, 1994, la sussidiarietà è definita "nozione dalle molte sfaccettature". In]. LUTHER, op. cit., 184, si mette in evidenza la difficoltà di ricostruire il principio. Infatti nel tentati­vo di ricostruire la genealogia "da un lato, si ricordano le resistenze (non solo) britanniche contro quella che ... veniva chiamata la 'vocation federale' dell'Unione" dall'altro "va ricordato che ... lo stesso principio è stato invocato per la prima volta dalla Commissione europea ... e che ha assun­to il ruolo di guida generale delle riforme istituzionali della comunità già nel progetto Spinelli." Anche se riferita alla sussidiarietà orizzontale è emblematica la descrizione dei problemi che si incontrano nel ricostruire il principio offerta da G. VETRITTO, Il dilemma della sussidiarietà, in Queste Istituzioni, 1.38, 2005, 26: "l'artificioso unanimismo sulla sussidiarietà si è costruito, in molti contesù politici, su un piano soltanto lessicale e non sostanziale. In altre parole, se rutti o quasi tutti sembrano concordare sulla centralità del concetto di sussidiarietà, è perché attribuisco­no al sostantivo contenuti sostanziali estremamente diversi. n concetto di sussidiarietà è insomma polimorfo". Nel rapporto del CEPR (Center for Economie Policy Research), La distribuzione dei poteri nell'Unione Europea. Il principio di sussidiarietà nel processo di integrazione europea, Bolo­gna, 1995, 11 si legge che "la sussidiarietà è forse uno dei concetti più astratti entrati nel dibattito poliùco europeo dal1789". Per R. C\FARI PANICO, op. cit., 382 il significato della sussidiarietà è "incerto" e "ambiguo". Infine in P. CARETTI, Il principio di sussidiarietà e i suoi riflessi su piano del­l'ordinamento comunitanò e dell'ordinamento nazzònale, in Quad. cost., 11 , 1993, 7, la sussidiarietà si presenta come un "Giano bifronte". Tale formula è ripresa anche da C. PA,"'ZERA, op.cit., 849.

"Si vedano G. STROZZI, op. cit., 364-365, e R. C'I.FARIPA~ICO, op. cit., 398-401.

Si rinvia a G. STROZZI, op. cit., 367-370.

Anche su questo punto vedi G. STROZZI, op. àt., .366.

174 Fausto Veccbio

resse nella dottrina specialistica. Infatti, malgrado la particolare rilevanza strate­gica delle questioni che si intendono regolare con la sussidiarietà e malgrado l'attenzione che le istituzioni comunitarie e la società civile europea hanno dedi­cato al principio, la Corte di giustizia europea ha incontrato parecchie difficolti nel darvi applicazione pratica 9 • C'è il rischio che un'idea che aspira a divemare uno dei principi cardine dell'ordinamento costituzionale europeo finisca per trovare poco riscontro nella giurisprudenza.

Emblematico è il caso della sentenza della Corte di giustizia europea a. 491107 10 (meglio nota come British-American Tabacco), uno dei rari casi in CUl

la Corte si pronuncia effettivamente sul principio di sussidiarietà. Ciò che p·.:. colpisce di questa pronuncia non è tanto il fatto che pur avendo preso concre­tamente in considerazione il principio la Corte non sia comunque arrivata a giu­stiziare la direttiva comunitaria che una delle parti denunciava come contraria all'art. 3B del Trattato di Maastricht. Quello che impressiona di più è l'impiann:. argomentativo utilizzato dai giudici per motivare la loro decisione. Infatti, lliì.i

volta accertato che le questioni oggetto della controversia rientrassero nel nO\-e.­ro delle competenze non esclusive della Comunità, il primo passo del ragia mento della Corte, per affermare l'insussistenza della violazione del principio sussidiarietà, è stato quello di verificare se quello comunitario fosse il migli livello d'azione per la realizzazione dell'obbiettivo perseguito. Soltanto in un condo momento, a seguito di una valutazione sommaria e quasi in maniera ~ parativa, si è dedotta l'insufficienza dell'azione a livello nazionale. Come è sta messo in evidenza, un ragionamento del genere finisce per evadere il disp :­dell'art. 3B e per indebolire il principio n_ Infatti un'azione a livello nazio~ sarà generalmente giudicata insufficiente se rapportata ai risultati ottenibili un'analoga azione esperibile a livello comunitario. Applicando questo princip. si rischia di lasciare che siano le stesse istituzioni politiche comunitarie a deci re del destino di un principio che dovrebbe in qualche misura limitarle.

Insomma, c'è il rischio che la sussidiarietà finisca con il diventare un prin pio legato alle buone intenzioni delle istituzioni politiche comunitarie, che;.. -fronte alla timidezza della giurisprudenza della Corte, sarebbero di fatto ~~ di adeguarsi o meno al rispetto dei suoi parametri. Non meraviglia quindi, che

' Per quanto riguarda il punto di vista della dottrina stÙ problema della giustiziabilità del · cipio di sussidiarietà si vedano A. D'ATENA, La sussidiarietà tra valori e regole, cit., 71; ID., C: • tuzione e principio di sussidiarietà, cit., 21; L. GIANNITI, op. cit., 173; J. LUTHER, op. cit., 184 STROZZI, op. cit., 372-373.

'"Per un commento sulla sentenza C-491/07 si rinvia a F. IPPOLITO, op. cit.

" Vedi F. lPPOLITO, op.cit., 648, dove si sostiene che "se nel merito può ristÙtare condiw il riswtato cui perviene la Corte nel considerare che dalle differenze legislative sarebbero derivare ostacoli al funzionamento del mercato interno opportunamente da eliminare, non _ brano altrettanto adeguatamente motivati nel ragionamento i motivi per i quali un simile ob · vo non avrebbe potuto essere realizzato sufficientemente a livello nazionale". In sostanza si SO!

ne che la Corte nel suo ragionamento avrebbe sostanzialmente eluso il secondo test che l'art. del trattato di Maastricht impone: il giudizio sulla sufficienza dell'intervento nazionale.

Il principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale 175

Trattato di Maastricht abbia segnato l'inizio di un serrato dibattito sul tema in questione e che, a partire dalla sua entrata in vigore, le istituzioni comunitarie siano intervenute ripetutamente per tentare di garantire l'effettività del princi­pio. Maastricht ha inaugurato un lungo e complesso iter di dibattito e di riforma che attraverso due Consigli europei (Birmingham 1992 ed Edimburgo 1992) e un accordo interistituzionale tra Commissione, Consiglio e Parlamento europeo ~ approdato al "Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità" allegato al Trattato di Amsterdam.

L'iter di riforma della materia non sembrerebbe peraltro concluso. La di­d:llarazione n. 23 allegata al Trattato di Nizza e relativa al "futuro dell'Europa", ~d delineare i possibili sviluppi del processo di integrazione mette tra gli oh­biettivi da raggiungere l'individuazione di "modalità per stabilire una più preci-a delimitazione delle competenze tra l'Unione e gli Stati membri, che rispecchi ~ principio di sussidiari età". Inoltre, la Dichiarazione di Laeken sul "futuro del­l.:nione europea" richiama espressamente il principio di sussidiarietà come cri­

·erio ordinatore ed individua tra le priorità della Convenzione europea, la defi­ciz:ione delle competenze dell'Unione e la ripartizione delle competenze tra U-uone e Stati membri.

Il principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale

Coerentemente con il mandato di Laeken e con la dichiarazione n. 23 allega­.. al Trattato di Nizza, nel "Trattato che istituisce una Costituzione per l'Euro­;n" grande attenzione è stata dedicata alla materia, tanto che per affrontare le :mestioni legate alla sussidiarietà in seno alla Convenzione europea è stato isti­.uiro un apposito gruppo di lavoro 12

•

Secondo l'orientamento dottrinale maggioritario, le difficoltà incontrate dalla orte di Giustizia Europea nel dare applicazione pratica al principio di sussidia­

:-=e à sono legate all'imbarazzo della Corte ad entrare nel merito di alcune que­moni che inevitabilmente richiedono una valutazione in senso lato politica

13• Ef­

fettivamente, in assenza di criteri normativi ben definiti e di un sentire comune ~ondiviso, nel tentativo di dare un contenuto concreto al principio, la Corte po-

u Sul "mandato" del gruppo "Sussidiarierà" si veda CONV 71/02 reperibile in http://european a:mvention. eu. in t.

" Secondo J. LtJTHER, op. cit., 184, "la gene_alogia e l'impatt~ se~t~emale s~ieg~o ~:r~~é il principio ha dato luogo a numerose domande circa la sua prescnttlVlta e la sua gJ.~s~IZlabilita . In P. GoRl, op. cit., si legge: "in considerazione del prevalente carattere lato se~s~ ~oliuco_ d~e v_:tiu­tazioni che dovranno entrare in gioco per l'applicazione in concreto del pnne1p1o suss1diarieta, la Corte di Giustizia dovrà essere ... molto prudente nel maneggiare questo principio". Riferimenti~ problema delle 'infiltrazioni' di natura politica nel giudizio sulla sussidiarietà si trovano ~che m A. D'ATENA, Costituzione e principio di sussidiarietà, cit., 22 e ID., La sussidiarietà tra valorz e rego-ie, cit., 71.

..

176 Fausto Vecchio

trebbe trovarsi nella difficoltà oggettiva di enucleare criteri di giustiziabilità im­muni da valutazioni extragiuridiche ed una decisione sulla sussidiarietà potreb­be addirittura trasformarsi in una decisione sulla Kompetenz-Kompetenz.

Raccogliendo le indicazioni di una parte della dottrina specialistica e con l'in­tento di superare le perplessità emerse dalla giurisprudenza comunitaria e dal dibattito sul tema, il gruppo di lavoro sulla sussidiarietà in accordo con il grup­po di lavoro sul ruolo dei Parlamenti nazionali 14 nell'Unione europea ha pertan­to ridisegnato il sistema normativa.

Innanzitutto è da notare che dei quattro principi cardine (attribuzione, sus­sidiarietà, proporzionalità e leale collaborazione) che sono richiamati dall'art. 3B del Trattato di Maastricht per disciplinare la materia delle competenze, solo i primi tre vengono richiamati dall'art. I -11 del T cost. ll principio di leale colla­borazione fra l'Unione e gli Stati membri, che in alcune delle bozze precedenti appariva legato agli altri, viene spostato nel, secondo comma dell'art. I-5. Per il resto rimane confermata la formula introdotta a Maastricht.

Di maggior momento appaiono, invece, le novità proposte dal nuovo "Pro­tocollo sull'applicazione dei principi di sussidiari età e di proporzionalità". La Convenzione prospetta un sistema in cui i Parlamenti nazionali e le istituzioni politiche comunitarie affiancano la Corte di Giustizia europea nel controllo sul rispetto della sussidiarietà.

Innanzitutto vengono in considerazione le norme che si propongono di raf­forzare la presa in considerazione e l'applicazione del principio di sussidiarietà da parte delle istituzioni comunitarie che partecipano al procedimento normati­va, già durante la fase di elaborazione e di esame delle proposte di atti legislati­vi. Esplicito in tal senso l'art. l del Protocollo che assegna a ciascuna istituzione comunitaria la responsabilità di vigilare "in modo continuo sul rispetto dei prin­cipi di sussidiari età e di proporzionalità". Inoltre, l'art. 5 prevede a carico di tut­te le istituzioni comunitarie coinvolte nel procedimento legislativo un obbligo di motivazione sul rispetto del principio. T al e norma secondo quanto emerge da. documento conclusivo elaborato dal gruppo "Sussidiarietà" dovrebbe imporre un obbligo rafforzato e specifico in materia di giustificazione riguardo alla su -sidiarietà. Per quanto riguarda questo primo gruppo di norme ·viene anche ir. considerazione l'art. 2, che impone alla Commissione uno specifico onere: "pn· ma di proporre un atto legislativo europeo" essa dovrà effettuare "ampie con­sultazioni". Infine, secondo il documento conclusivo del gruppo "Sussidiarietà­la presentazione del programma legislativo annuale della Commissione rappre­senta un momento importante per permettere un primo dibattito sulla sussidia­rietà. Pertanto all'art. 9 si prevede che in tale occasione la Commissione relazi

" Come emerge da p. 3 della relazione finale del gruppo "Sussidiarietà", i due gruppi hrur tenuto anche una riunione congiunta per discutere insieme delle questioni di loro competenza. documenti conclusivi del gruppo di lavoro sui gruppo di lavoro "Sussidiarietà" (CONV 286/02 . del gruppo di lavoro sul ruolo dei Parlamenti nazionali (CONV 335/02) sono reperibili sul .· http:! l european-convention. eu. in t.

Il principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale 177

al Consiglio europeo, al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato delle ·ani, al Comitato economico e sociale ed ai Parlamenti nazionali sull'appli­, one dell'art. 11 T cost. Di particolare interesse è la disciplina con cui la produzione normativa

• 'Unione europea viene procedimentalizzata per consentire di coinvolgere i ::-acla.menti nazionali nel controllo sul rispetto dei parametri legati alla sussidia­:~tà. L'art. 4 prevede che le proposte legislative delle istituzioni europee vengo-

trasmesse direttamente ai singoli Parlamenti nazionali. Questa trasmissione, · · sensi dell'art. 6, è finalizzata a consentire a "ciascun Parlamento nazionale o .:ia:scuna Camera di uno di questi Parlamenti", entro un termine di sei settima­:-.; di proporre un parere motivato sul mancato rispetto del principio di sussi­:5Mietà. Da notare che questo parere non ha un effetto vincolante (come auspi­.::ato dai rappresentanti inglesi), ma impone una semplice integrazione della mo­-'azione 15

• Secondo l'art. 7 del Protocollo, le istituzioni comunitarie durante il rocedimento normativa "tengono conto dei pareri motivati trasmessi". Sempre ~ sensi dell'art. 7, qualora invece i pareri motivati sul mancato rispetto del prin­cipio di sussidiarietà rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei voti attri­buiti ai Parlamenti nazionali, il progetto di atto legislativo europeo "deve essere riesaminato". Tale soglia è abbassata ad un quarto nel caso in cui il progetto di atto legislativo riguardi le materie disciplinate dall'art. III-264 Tcost 16

• Nei casi individuati dall'art. 7 è esplicitamente previsto che le istituzioni proponenti pos­sano decidere se mantenere il progetto, modificarlo o ritirarlo. Anche in questo caso l'unico obbligo che incombe sulle istituzioni comunitarie è quello della mo­tivazione.

Infine, viene in considerazione l'art. 8 sul controllo giurisdizionale affidato alla Corte di Giustizia europea. Con tale disposizione si prevede che la legitti­mazione a presentare ricorso per violazione del principio di sussidiarietà spetti agli Stati membri e per il tramite degli Stati membri anche ai Parlamenti nazio­nali e alle singole Camere di detti Parlamenti nazionali. Al secondo comma vie­ne inoltre prevista anche la legittimazione del Comitato delle regioni ad agire contro atti legislativi europei per l'adozione dei quali è prevista la sua consulta­ZIOne.

4. l'impatto del nuovo Protocollo sul sistema europeo

il nuovo "Protocollo sul rispetto del principio di sussidiarietà e di propor­zionalità" ricalca soltanto in parte l'omologo Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam. Infatti, se le disposizioni che prescrivono alle istituzioni comunita-

" Su questo punto L. GL\ NNITI, op. cit., 172.

'• L'articolo tratta la disciplina generale per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia europeo.

178 Fausto Vecchio

rie obblighi specifici di motivazione sul rispetto del principio di sussidiarietà e­rano già state previste nel Trattato del 1997, l'introduzione di elementi di pro­cedimentalizzazione della produzione normativa e la previsione del coinvolgi­mento dei Parlamenti nazionali nell'architettura istituzionale dell'Unione euro­pea significherebbero, invece, una novità assoluta nell'ordinamento giuridico comunitario e, secondo, la dottrina potrebbero effettivamente rappresentare una soluzione ad alcuni dei problemi relativi all'applicazione del principio.

In primo luogo, è stato evidenziato come la proposta di affiancare il control­lo politico "ex ante" esercitato dai Parlamenti nazionali al controllo giuridico "ex post" si rivelerebbe particolarmente appropriata per superare l'imbarazzo dell'organo giurisdizionale comunitario a trattare la materia 17

• La scelta di pre­vedere apposite procedure per garantire il rispetto della sussidiarietà, lasciando che siano istituzioni nazionali che ancora oggi godono di una forte legittimazio­ne democratica ad interessarsi degli aspetti più propriamente politici della que­stione, lascerebbe la Corte di Giustizia Europea libera di occuparsi degli aspetti formali e potrebbe essere essenziale per rendere effettivo il principio. Coeren­temente con questa impostazione, il gruppo di lavoro 'Sussidiarietà' ha quindi scartato l'ipotesi di istituire un controllo giuridico "ex ante" sul modello di quel­lo operato dal Conseil Constitutionnel francese. Una simile forma di controllo avrebbe infatti finito con il sovrapporsi e con l'interferire con gli altri controlli previsti dal Protocollo per garantire il rispetto del principio 18

•

Anche la scelta di non istituire un organo comunitario ad hoc, chiamato a rappresentare a livello europeo i vari Parlamenti nazionali nel controllo sul ri­spetto della sussidiarietà, è stata condivisa dalla dottrina. È stato rilevato (anche in sede di Convenzione Europea) che un organo del genere potrebbe comporta­re il rischio di creare interferenze con il Parlamento europeo e di burocratizzare e appesantire ulteriormente il sistema normativa europeo 19

• Pertanto si è prefe­rito investire della questione i Parlamenti nazionali singolarmente considerati.

È da notare inoltre, che nel suo complesso il sistema delineato dal documen­to conclusivo del gruppo "Sussidiarietà" appare coerente con l'impostazione

" Si veda L. GLA.NNITI, op.cit. , 172.

'" Nella relazione del gruppo "Sussidiarietà" a p. 9 si legge "un controllo giurisdizionale nelli. fase legislativa equivarrebbe a privare il controllo della sussidiarietà del suo carattere eminenr~ mente politico" . Per L. GIANNITI, op. cit., 173 un'opzione del genere "avrebbe modificato sos(.aD­zialmente il ruolo della Corte nel sistema istituzionale europeo".

" Nella relazione finale del gruppo "Sussidiarietà", a p. 2 si legge a tal proposito che in rruue­ria di controllo del principio di sussidiarietà "i miglioramenti apportati non dovrebbero appesa:! tire, allungare o bloccare il processo decisionale in seno alle istituzioni. Pertanto il gruppo consr.-­dera opportuno evitare la creazione di un organo ad hoc incaricato di controllare l' applicazi del principio di sussidiarietà. Secondo F. PETRANGELI, op. cit., 174 "il meccanismo di controllo presenta diversi aspetti positivi .. . Tra questi, il principale è senz'altro quello di dare una rispw. all'esigenza di associare i Parlamenti nazionali nel controllo della sussidiarietà senza cedere "" ipotesi di istituire un nuovo organismo che li rappresenti direttamente, misura che non aumem. rebbe il grado di democraticità del sistema, ma solo la confusione istituzionale".

Il principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale 179

multilivello che da Maastricht in poi ha orientato il processo di integrazione eu­ropea. Un'opzione verso un nuovo federalismo, caratterizzato da una permanen­te dialettica tra centro federale ed entità federate, che dovrebbe valere ad allon­tanare definitivamente l'Unione europea dagli scherni classici del federalismo e dai modelli delle organizzazioni internazionali 20

•

Tuttavia, nonostante le positive innovazioni, il Protocollo non sembrerebbe risolvere tutte le questioni che ruotano attorno al principio di sussidiarietà. In particolare dal testo dell'art. 8 non pare emergere alcuna restrizione all'azione da parte dei Parlamenti nazionali. Contrariamente agli orientamenti espressi dal gruppo "Sussidiarietà", al momento della stesura del Protocollo, la Convenzio­ne Europea in seduta plenaria avrebbe optato per non limitare la legittimazione a ricorrere innanzi alla Corte di Giustizia ai soli Parlamenti nazionali che abbia­no presentato un parere motivato ai sensi dell'art. 6. Questa scelta potrebbe es­sere stata dettata dalla volontà di non limitare i ricorsi giurisdizionali in materia di sussidiarietà. Oppure dalla preoccupazione che in presenza di un simile filtro, i Parlamenti nazionali possano ricorrere allo strumento dell'allarme preventivo soltanto per mantenere inalterata la loro legittimazione ad adire la Corte 2 1

•

Ciononostante, la soluzione alla fine adottata dalla seduta plenaria della Convenzione Europea non appare coerente con il sistema disegnato dal gruppo "Sussidiarietà". Infatti, in assenza del filtro i Parlamenti nazionali, potendo in qualsiasi momento adire la Corte di Giustizia, sarebbero disincentivati ad eserci­tare il controllo politico ex art. 6. Da ciò scaturirebbe come ulteriore conseguenza una grave deresponsabilizzazione delle istituzioni nazionali che potrebbero la­sciare alla fase del controllo giurisdizionale la soluzione di questioni di natura essenzialmente politica. Un esito del genere sembrerebbe essere in contrasto con quelle che sono le intenzioni del gruppo "Sussidiarietà" 22

: affidare la valuta-

l ' Per un quadro generale stÙ costituzionalismo mwtilivello si rinvia a J. WEILER, La Costitu­zione europea, Bologna, 1999, 511-523 . Per quel che riguarda invece il rapporto tra sovranità e sussidiarietà si rinvia a N. M.\C COfu'vllCK, op. cit., 195-241. Per i rapporti tra procedimentalizza­zione e giustiziabilità si rinvia ad A. D 'ATE1'A, Costituzione e principio di sussidiarzetà, cit., 21-24; ID., Costituzione e principio di sussidiarietà, cit. , 22 . Stilla ricaduta del Protocollo stÙ sistema euro· peo si veda L. GIANNITI, op. cit. , 173 dove tale sistema viene definito "irriducibile ad un sistema federale, ma coerente con il processo di integrazione costituzionale europea". Infine si veda anche F. PETMNGELI, op. cit ., 175 dove si legge: "l'ingresso dei Parlamenti nazionali nel contesto istitu­zionale dell'Unione .. . sottolinea la natura peculiare della costruzione europea, allontanandola wteriormeme dal modello delle organizzazioni internazionali ma anche dal modello federale".

" È questa la preoccupazione espressa da L. GIANNITI, op.cit., 172-173 e F. PETRANGELI, op. cit., 174. Sempre a p. 174, Petrangeli denuncia il rischio di "trascinare dentro l'Unione tensioni politiche istituzionali che nascono a livello nazionale (all'interno della maggioranza, tra governo e Parlamento, tra i due rami del Parlamento) o addirittura favorire comportamenti istituzionalmen­te poco corretti (un governo vota a favore del provvedimento nel Consiglio ma poi, 'attraverso' il Parlamento impugna l'atto)".

" Nella relazione finale del gruppo "Sussidiarietà" (CONV 286/02) a p. 2 si legge esplicita­mente: "il gruppo ritiene che, essendo il principio di sussidiarietà un principio di natura essen­zialmente politica -la cui attuazione comporta un margine discrezionale importante per le istitu-

180 Fausto Vecchio

zione relativa a quale sia allivello decisionale più appropriato ad istituzioni forti della legittimazione democratica, consentendo solo in casi limitati ed eccezionali il ricorso alla procedura giurisdizionale 21

•

Dalle considerazioni appena svolte dovrebbe emergere in maniera evidente come il Protocollo, pur orientando il sistema verso l'accettazione dei modelli neo-federalisti del multilevel constitutionalism e pur affidando alla procedimen­talizzazione della produzione normativa comunitaria il compito di garantire ef­fettività ad un principio tanto cruciale quanto evanescente, non è ancora risolu­tivo. Al di là delle altre possibili questioni aperte dalle norme contenute nel te­sto, l'attuale formulazione dell'art. 8 del Protocollo lascia ancora aperta la que­stione relativa all'esatta indi\riduazione del limite della competenza dei Parla­menti nazionali e della giurisdizione della Corte di Giustizia. In assenza di una chiara indicazione legislativa, sarà ancora una volta compito della Corte l'indivi­duazione degli equilibri istituzionali concreti.

5. Il principio di sussidiarietà nell'ultimo progetto di riforma dell'ordi­namento europeo

Parecchie sono le incognite sul futuro della Costituzione europea. In un pro­cedimento di modifica dei Trattati che sostanzialmente prevede la regola dell'unanimità pesano in modo particolare gli esiti negativi delle ratifiche nazio­nali francesi ed olandesi. Sembrerebbe che il progetto di costituzionalizzazione dell'Europa sia, almeno per il momento, messo da parte in favore di un nuovo Trattato.

Ciononostante, almeno seguendo le indicazioni del Consiglio europeo eh Bruxelles del21-22 giugno, la soluzione di garantire l'effettività del principio dr sussidiarietà attraverso il coinvolgimento dei Parlamenti nazionali 24 e la pro ce dimentalizzazione dell'iter normativa comunitario non appare messa in discus­sione. Dalle conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles sembrerebbe anz:z

zioni (valutare se la realizzazione in comune degli obbiettivi possa avvenire 'meglio' a livello euro peo o a un altro livello) -il controllo del suo rispetto dovrebbe essere di tipo prettamente po~ e intervenire prima dell'entrata in vigore dell'atto in questione".

21 Sempre nella relazione finale del gruppo "Sussidiarietà" a p. 7 si legge: "Onde tenere con:­della natura essenzialmente politica del controllo sulla sussidiarietà, è importante collegare la sibilità di introdurre un ricorso per violazione del principio di sussidiarietà all'attivazione, da te dei Parlamenti nazionali, della procedura di allarme preventivo sopra proposta. li ricorso ;; procedura giurisdizionale dovrebbe essere autorizzato solo in casi limitati e verosimilmente zionali, un volta che la fase politica si sia conclusa senza che sia stato possibile trovare una zione soddisfacente per il Parlamento o per i Parlamenti nazionali".

" Nelle conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles è previsto un rafforzamento del _ dei Parlamenti nazionali rispetto a quanto previsto in sede di Conferenza intergovernati,·a 2004. Inoltre è esplicitamente previsto che il futuro Trattato dovrà contenere un nuovo articclP . questa questione.

Il principio di sussidiarietà nel Trattato costituzionale 181

che si punti a rafforzare ulteriormente la procedimentalizzazione, da un lato dan­do più tempo ai Parlamenti nazionali per presentare il parere motivato ai sensi dell'art. 6 del Protocollo 2\ dall'altro prevedendo, nel caso in cui la maggioranza dei Parlamenti nazionali abbia fatto ricorso al meccanismo dell'allerta preventi­vo, una specifica procedura legislativa 26

•

Al di là delle modifiche sulle procedure specifiche il Consiglio conferma, dunque, l'impressione che la procedimentalizzazione sia, per lo meno nell'attua­le contesto, la via imboccata dall'ordinamento europeo per garantire l'effettività del principio di sussidiarietà.

" Si legge nelle conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles: "il termine concesso per esa· minare i progetti di testi legislativi ed emettere un parere motivato concernente la sussidiarietà sarà prolungato da sei ad otto settimane".

,. Sempre nelle conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles si legge: "sarà istituito un mec­canismo di controllo sulla sussidiarietà, nel senso che se un progetto di atto legislativo viene con­testato dalla maggioranza semplice dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali la Commissione rie­saminerà il progetto di atto, che può decidere di mantenere modificare o ritirare. Qualora scelga di mantenere il progetto, la Commissione dovrà spiegare in un parere motivato, perché ritiene il parere conforme al principio di sussidiarietà. Tale parere motivato e i pareri motivati dei parla­menti nazionali dovranno essere trasmessi al legislatore dell'DE affinché ne tenga conto nella pro­cedura legislativa. Ciò attiverà una procedura specifica: prima della conclusione della prima lettu­ra secondo legislatura ordinaria, il legislatore (Consiglio e Parlamento) esamina la compatibilità della proposta legislativa con il principio di sussidiarietà, tenendo particolarmente conto delle ra­gioni espresse e condivise dalla maggioranza dei parlamenti nazionali, nonché del parere motivato della Commissione; se a maggioranza del 55% dei membri del Consiglio o a maggioranza dei voti espressi in sede di Parlamento europeo, il legislatore ritiene che la proposta non sia compatibile con il principio di sussidiarietà, la proposta legislativa non forma oggetto di ulteriore esame".