construcción de políticas para corredores biológicos: ¿hacia un co- manejo adaptativo
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Construcción de políticas para
corredores biológicos: ¿Hacia un
co-manejo adaptativo? Celia Ruiz de Oña Plaza1
Federico Morales Barragán2
Resumen
La gobernanza ambiental promete un manejo de los recursos adaptado
a la naturaleza compleja de la gestión ambiental, así como una
conducción política más participativa, legítima e incluyente de
una gran variedad de visiones e intereses. Aquí se presenta una
experiencia inspirada en la perspectiva de la gobernanza
ambiental con el afán de explorar los anteriores supuestos. Se
trata de una iniciativa de definición colectiva de política
pública para corredores biológicos en Honduras que se enmarca en
un programa de cooperación sur-sur entre México y Honduras y que
financia la Agencia de Cooperación Internacional Japonesa (JICA).
Como resultado de esta iniciativa, un nutrido grupo de actores
sociales construyeron una propuesta de gestión ambiental para
corredores biológicos en Honduras. En este trabajo analizamos qué
tanto se acerca esta propuesta a las claves del manejo adaptativo,
cuyo fundamento es la gestión ambiental compleja. Para ello
1 PROIMMSE UNAM IIA. [email protected] ; [email protected] ;
teléfonos: 967 67 8 29 97, 967 67 8 14 91. San Cristóbal de Las Casas, Chiapas.2 PROIMMSE UNAM IIA. [email protected] .
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contrastamos las características básicas del manejo adaptativo
con los lineamientos de la propuesta de gestión ambiental para
corredores en Honduras. A continuación, se presenta un breve
panorama de las formas políticas predominantes en Honduras.
Se observa una tensión entre el carácter adaptativo, incluyente y
multidimensional de la propuesta y las formas de hacer política
ambiental en Honduras, más cercanas al tipo de regulación de
comando y control, vertical y centralizado. El caso de estudio
pone de manifiesto las limitaciones del enfoque de co-manejo
adaptativo cuando se inserta en un ambiente institucional poco
receptivo a sus propuestas, a la vez que cuestiona la promesa de la
gobernanza ambiental.
Introducción: corredores biológicos como sistemas dinámicos y
complejos
La gestión de corredores biológicos es una de las estrategias de
conservación ambiental que más desafíos plantea a la hora de
armonizar las dimensiones sociales, políticas, económicas y
ecológicas de los territorios que los comprenden. Aumentar la
conectividad del paisaje implica identificar y delimitar
porciones de terreno de acuerdo a parámetros ecológicos con el fin
de que enlacen ecosistemas fragmentados . A pesar del discurso que
plantea una construcción participativa e integral de la política
que trascienda el conservacionismo biologicista, la prevención de
la extinción de especies y la promoción de una cobertura vegetal
continua han sido, hasta fechas recientes, los principales
objetivos de gestión dentro de los corredores biológicos (Crooks &
Sanjayan, 2006, pp. 2-3) .
2
De igual forma, el proceso de definición de un corredor biológico
se ha sustentado en una visión restrictiva, puramente
biologicista, dejando fuera consideraciones sociales y
económicas (Holling, Gunderson & Ludwig, 2002, pp. 8-9) .
Desde esta visión reduccionista no es posible dar cuenta del alto
grado de complejidad inherente a los corredores biológicos, fruto
de la heterogeneidad espacial, social y económica. Una
alternativa es entenderlos desde la perspectiva de los sistemas
dinámicos complejos, caracterizados por dinámicas no-lineales,
cambios abruptos y espontáneos, múltiples equilibrios y ciclos de
retroalimentación positiva y negativa (Boyd & Folke, 2012a, p. 3;
Karkkainen, 2002, pp. 3-4; Pahl-Wostl, 2007, p. 563; Plummer &
Armitage, 2010, pp. 10-11).
Este acercamiento permite visualizar los corredores biológicos
como sistemas socio-ecológicos de alta complejidad, en los que el
componente ecológico y el social se perciben como
inextricablemente unidos y afectándose mutuamente (Westley et al.
2002).
Lo anterior tiene importantes implicaciones tanto en el ámbito
operativo de la gestión como en el de la definición de políticas
públicas que contemplen el carácter complejo de estos espacios
(Pahl-Wostl, 2007, p. 568; Plummer & Armitage, 2010, pp. 4-5).
Esto significa tomar en consideración la heterogeneidad espacial
y social reflejada en el amplio rango de hábitats que comprenden
los corredores biológicos, sometidos a diversos usos de tierra en
competencia y escenario de profundos conflictos de intereses;
implica, también, considerar cómo las acciones llevadas a cabo en
los corredores biológicos se manifiestan a diferentes escalas
3
ecológicas y a través de diferentes límites administrativos
(Armitage et al., 2009; Norberg & Cumming, 2008, p. 17) .
Una aproximación dinámica y compleja de la gestión ambiental es
especialmente idónea para los países de América Latina, en los que
muchas de las áreas designadas como corredores biológicos están
manejadas por poblaciones campesinas pobres o en poder de grandes
propietarios, cuyos patrones de uso de la tierra, en ambos casos y
por circunstancias diferenciadas, obedecen, a menudo, a una
lógica de producción disociada del uso sostenible de los recursos
naturales. Este enfoque permite reconocer e integrar la asimetría
extrema que caracteriza la distribución de la tierra en América
Latina, la cual tiene severas consecuencias económicas,
políticas, sociales y ambientales (Norberg & Cumming, 2008, p.
26).
Con las consideraciones arriba expuestas, este documento se
enfoca en una experiencia de definición conjunta de política
pública para corredores biológicos en Honduras, que contó con el
apoyo financiero y logístico de la Agencia de Cooperación
Internacional Japonesa (JICA) y que se configuró como un proyecto
de cooperación triangular entre México, Honduras y Japón.
El primer objetivo de este trabajo es identificar rasgos de una
visión compleja de la gestión ambiental en los lineamientos de
política pública para corredores biológicos. El segundo es
valorar si las condiciones del contexto político más amplio están
en consonancia con la propuesta de política y permiten su puesta en
práctica. Se pretende entender un poco más cómo funcionan estas
experiencias de gobernanza ambiental, que desde la cooperación
internacional se promueven cada vez más.
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Con este fin, en la primera parte de este trabajo se revisa una de
las perspectivas de gestión ambiental que más explícitamente
trata de abordar la complejidad ambiental, como es el co-manejo
adaptativo. A continuación se liga este enfoque operativo con el
ámbito político, a partir de los enfoques de la gobernanza
ambiental. A partir de esta revisión teórica, identificamos
cuales son las características básicas de una gestión co-
adaptativa y caracterizamos los lineamientos de política para
corredores biológicos. Esta caracterización permite dar cuenta
del tipo de manejo ambiental que promueven los lineamientos y de
qué tanto ésta se acerca a una gestión compleja de tipo adaptativo.
Finalmente, se destacan los rasgos más predominantes del contexto
político general hondureño para ver si entran en contradicción o
no con las formas de gestión ambiental propuesta en los
lineamientos.
La gestión ambiental adaptativa y su enlace con la gobernanza
ambiental
Por gestión de los recursos ambientales se entiende un conjunto de
actividades de análisis y monitoreo, de desarrollo e
implementación de medidas para mantener el estado de los recursos
en niveles óptimos (Pahl-Wostl, 2009, p. 355) . Tradicionalmente,
la gestión de los recursos naturales y la protección del entorno se
ha llevado a cabo bajo el enfoque de “comando y control” (Armitage
et al., 2009, p. 95; Pahl-Wostl, 2007, p. 561) . El modelo de
comando y control, también conocido como top-down, emerge antes de
los años 60 y se caracteriza por una gestión ambiental
preservacionista que prohíbe la presencia de poblaciones en las
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áreas de reserva así como el aprovechamiento de sus recursos
naturales, los cuales son sujetos de una regulación exclusiva por
parte del Estado (Romero et al., 2012). Este modelo aborda la
complejidad fragmentando el sistema en pequeñas piezas inconexas
que no toman en cuenta sinergias e interdependencias
ecosistémicas (Karkkainen, 2004, pp. 78-79). De esta forma, el
carácter tecnocrático y mecanicista de la gestión ambiental desde
el comando y control niega la complejidad de los sistemas socio-
ambientales así como la dimensión humana de los mismos (Armitage
et al., 2009, p. 95; Pahl-Wostl, 2009, p. 354).
Las principales críticas a la gestión por comando y control tienen
que ver con la incapacidad de las burocracias centralizadas para
responder a las rápidas transformaciones socio-ambientales que
están teniendo lugar a todas las escalas; con su limitación para
abordar la incertidumbre inherente a los sistemas socio-
ambientales; con la persistencia de asunciones convencionales
sobre la certidumbre científica y el lugar relevante de los
expertos en la toma de decisiones; con los elevados costos
económicos asociados al cumplimiento y a la aplicación de
regulaciones ambientales y finalmente con la falta de abordaje de
los conflictos políticos, la mayoría de los cuales se
caracterizan por la polarización de posiciones de los actores
involucrados (Armitage et al., 2009, p. 95; Karkkainen, 2004, p.
79; Plummer & Armitage, 2010, p. 4).
A pesar de la persistencia del enfoque de comando y control, sus
limitaciones están bien documentadas en la literatura, a partir
sobre todo del trabajo seminal de Holling y Meffe (1996). Holling y
Meffe demuestran como el enfoque de comando y control acaba
6
reduciendo la variación natural del ecosistema, lo que a su vez
repercute su resiliencia.
Modelos subsecuentes de gestión ambiental fueron desarrollándose
con la inclusión del tema de la participación social y de la
integración con objetivos de desarrollo (Romero et al., 2012,).
Hoy en día s e argumenta que nos encontramos en transición hacia un
nuevo paradigma que sea capaz de tratar con la incertidumbre y los
acelerados cambios sorpresivos de los sistemas complejos: el co-
manejo adaptativo (Allan, Curtis, Stankey & Shindler, 2008, p.
168) .
Esta perspectiva toma por un lado, del enfoque de co-manejo
colaborativo, la propuesta de incluir en la gestión ambiental y en
la toma de decisiones a los actores involucrados en un asunto
ambiental, de tal forma que se comparta con el gobierno y otros
gestores, derechos y responsabilidades (Armitage, Berkes &
Doubleday, 2007, p. 2) . Entre las diversas formas que toma esta
perspectiva se encuentran el enfoque de conservación y desarrollo
integrado, gestión participativa de los recursos naturales,
investigación-acción participativa, descentralización y
devolución o gestión comunal de los recursos locales (Boyd &
Folke, 2012, p. 2; Romero et al., 2012).
Por otro lado, fusiona la idea de co-manejo con las propuestas del
manejo adaptativo que enfatizan el aprender-haciendo, en el
sentido de aprender de experiencias de manejo pasadas; trata de
aplicar los patrones de análisis de los sistemas dinámicos
complejos a los ecosistemas con el objeto de fomentar la capacidad
de resiliencia, asumiendo influencias tanto de abajo a arriba como
viceversa (panarquía) y comprendiendo que los procesos y las
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dinámicas de un sistema están ligados a través de escalas (Holling
et al., 2002; Walker et al., 2006, p. 14) ; entiende la gestión como
un proceso de experimentación de ensayo y error que no necesita de
una planificación exhaustiva que la enmarque y la someta a un curso
de acción determinado, si no que permita reestructurar acciones
programadas de acuerdo a las necesidades del momento (Allan et
al., 2008, p. 168) .
Esta fusión de perspectivas, brevemente presentadas, pretende
asumir la incertidumbre, la inestabilidad de los sistemas socio-
ambientales, la necesidad de combinar conocimiento científico no-
reduccionista y experiencia local, así como la promoción de reglas
flexibles definidas conjuntamente, todo ello para generar
aprendizaje social. El enfoque de co-manejo adaptativo es
entonces un enfoque de gestión de los recursos naturales flexible,
que opera a través de múltiples niveles y con un amplio espectro de
organizaciones locales y no locales (Armitage et al., 2007, p. 5).
Gobernanza ambiental reflexiva: incierta, interactiva,
multidimensional y conflictiva
La gestión de la complejidad requiere de sistemas de gobernanza
capaces de lidiar con la incertidumbre y la inestabilidad (Boyd &
Folke, 2012, pp. 2-3; Pahl-Wostl, 2007, pp. 563-564) . De acuerdo a
Armitage y colaboradores (2009: 96) , la incertidumbre ecológica y
social es inherente a la gobernanza, y la mejor forma de abordarla
es a través de procesos colaborativos y desde la inclusión de
múltiples fuentes y tipos de conocimiento como elementos básicos
para la resolución de conflictos. Esta perspectiva de la
gobernanza ambiental recibe el nombre de gobernanza reflexiva. El
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manejo adaptativo es uno de los diseños operativos específicos del
giro deliberativo y reflexivo de la gobernanza (Voß & Bornemann,
2011, pp. 2) . Bajo este enfoque, los procesos de gobernanza
ambiental tienen que ver con la habilidad de involucrar a los
actores sociales en coaliciones efectivas, caracterizadas por un
flujo regular de información, por la capacidad de compartir
conocimiento y de construir una visión conjunta del problema a
enfrentar que lleve, finalmente, a un proceso de aprendizaje
social (Voss & Kemp, 2006, p. 20) .
No obstante, conviene señalar que el concepto de gobernanza
(ambiental) se entiende de diferentes maneras, dependiendo del
enfoque normativo, teórico y disciplinario elegido (Lemos &
Agrawal, 2006, pp. 298-299; Plummer & Armitage, 2010, pp. 4-5;
Rhodes, 1996, pp. 653-659; Treib, Bähr & Falkner, 2007, pp. 5-6).
En este trabajo se elige una definición amplia del término
gobernanza que subraya la multiplicidad de procesos políticos y de
relaciones a través de las cuales el Estado y los actores no
estatales interaccionan, dando lugar a una variedad de
implicaciones políticas:
“Gobernanza es un concepto usado para subrayar lanaturaleza cambiante del proceso político en décadasrecientes. En particular, nos sensibiliza ante lavariedad de escenarios y de actores involucrados en ladefinición de política pública. Así, la gobernanzademanda que tomemos en cuenta a todos los actores y susáreas de influencia en la hechura de políticas allá delgobierno central. “ (Richards and Smith 2002 in Leach, Scoones & Stirling, 2010, pp 68)
Implícita en esta definición, está el reconocimiento de que en la
gobernanza moderna el Estado no es capaz de lidiar por sí mismo con
la naturaleza compleja de los asuntos sociales, especialmente de
9
los ambientales (Mayntz, 2001, pp. 2-3) . Más que una “gobernanza
sin gobierno” (Rhodes, 1996, p. 667) , se apunta aquí a un cambio en
la forma de conducción de los asuntos públicos y en el papel jugado
por el Estado. Un nuevo estilo de conducción que no tiene una única
expresión y que depende, en gran manera, de los asuntos a dirigir y
de los contextos institucionales y políticos de origen (Voß &
Bornemann, 2011, p. 2).
De lo anterior se deriva que la diversidad institucional y
organizacional puede ser el modo más efectivo de acercarse a la
complejidad. Esta idea toma forma en la denominada “hipótesis de
la diversidad”, según la cual, aquellos sistemas de gobernanza
configurados de manera policéntrica e híbrida en articulaciones
de actores heterogéneos que operan a través de múltiples escalas,
tienen mayores probabilidades de enfrentar la incertidumbre y la
inestabilidad características de los sistemas socio-ambientales
(Duit, Galaz, Eckerberg & Ebbesson, 2010, p. 367; Newig & Fritsch,
2009, pp. 199-200).
Dentro de esta diversidad organizacional, la emergencia de nuevos
modos de gobernanza ambiental, como la gobernanza en red o los
partenariados de actores públicos y privados, se consideran más
flexibles y adaptables a circunstancias inesperadas y sorpresivas
(Dedeurwaerdere, 2005, pp. 11-12; Duit et al., 2010, p. 366; Klijn
& Koppenjan, 2006, pp. 154-155; Pahl-Wostl, 2009, p. 357) .
Se asume, también, que estas nuevas formas de gobernanza ambiental
promueven mayores niveles de transparencia, rendición de cuentas
y efectividad, asunción que se inscribe bajo la etiqueta de “la
promesa de la gobernanza ambiental” (Bäckstrand, Khan, Kronsell &
Lövbrand, 2010, p. 15; Glasbergen, 2007, p. 12; Hahn, 2011)
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Existe un fuerte componente normativo en esta aproximación a la
gobernanza ambiental, que asume una profundización de la práctica
democrática basada en el giro reflexivo y deliberativo señalado
arriba (Bäckstrand et al., 2010, pp. 10-11) . Más que ofrecer
soluciones en relación a cómo los gestores deben lidiar con
problemas de gobernanza complejos, el acercamiento de la
gobernanza reflexiva y deliberativa empieza por tratar de
entender el comportamiento de los actores y las formas con las que
se enfrentan a estos problemas, imbuidos en los contextos
políticos particulares (Voß & Bornemann, 2011). Se valora la
presencia de una pluralidad de valores y visiones (Smith, 2003, p.
5) , se asume la incertidumbre y la existencia de objetivos
ambivalentes, se enfatiza la desigualdad en la distribución del
poder y se entiende cualquier proceso como una oportunidad para
generar aprendizajes colectivos; (Leach, Scoones & Stirling,
2010, p. 74; Voss, Newig, Kastens, Monstadt & Nölting, 2007, pp.
194-196) . Componentes, todos ellos, inevitables de los procesos
de gobernanza ambiental. Cómo tomarlos en cuenta e integrarlos a
la toma de decisiones, es el gran reto de los procesos de
definición conjunta de política pública.
El ámbito de lo político y su vinculación con el co-manejo
adaptativo: dimensiones, escalas y parámetros generales
Los procesos de gobernanza reflexiva interaccionan con la
realidad política de los contextos donde se desarrollan, los
cuales influencian su funcionalidad y afectan su efectividad. Sin
embargo y de acuerdo a Voβ y Bornemann (2011) , la dimensión
política no está contemplada en el diseño de estrategias de manejo
11
adaptativo, así como tampoco lo está el hecho de que estos procesos
se insertan en contextos políticos más amplios. De ahí, que estos
autores desarrollen un marco analítico de dimensiones y niveles de
política que permite dar cuenta de la naturaleza trans-escalar de
nuestro caso de estudio, así como contextualizarlo. La figura 1 es
una adaptación de este marco analítico acorde a las dimensiones de
política y sus niveles correspondientes abordados en este
trabajo.
Fig. 1 Marco analítico delimitando niveles de análisis y dimensiones para cada nivel.
Los círculos concéntricos representan la interconexión entre escalas y dimensiones.
(Adaptado de Voß, Jan-Peter y B. Bornemann 2011).
Por su parte y hasta la fecha, los m arcos elaborados para evaluar
el co-manejo adaptativo son bastantes generales y poco
desarrollados (Armitage et al., 2009; Pahl-Wostl, 2009; Plummer &
Armitage, 2007) . A partir de las propuestas de los anteriores
autores construimos un esquema de valoración de corte cualitativo
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que señala presencia o ausencia de características relacionadas
con el co-manejo adaptativo, explicitadas en la tabla 1.
Tabla 1 Dominios y parámetros genéricos para valorar presencia de
características del co-manejo adaptativo en los lineamientos de política
pública para corredores biológicos de Honduras. (Fuente: adaptado de R.
Plummer & D. Armitage, 2007)
EJES ANALÍTICOS DEL CO-MANEJO ADAPTATIVODominios Parámetros Genéricos
Sistema ecológico Interrelación entre componentes del sistema Resiliencia ambiental
Visión ecosistémica trans-escalar Diversidad funcional
Memoria ecológica y continuidad Sistemas de producción local
Socioeconómico y medios de vida Aumentar la renta Aumentar bienestar
Reducción de pobreza Disminución vulnerabilidad
Uso sostenible recursos Instituciones y procesos Comunicación, educación y negociación
Toma de decisiones transactiva Aprendizaje social
Múltiples tipos de actores Conexiones a través de múltiples escalas Desarrollo de visiones compartidas
Acciones compartidas trans-escalas Coordinación intersectorial Coordinación en red
Fomento del diálogo y del intercambio de saberes y visiones
Múltiples tipos de información y de sistemas de conocimiento
Equidad y eficiencia
Finalmente, este trabajo retoma el concepto de instituciones
desde la perspectiva evolucionista que desarrolla el campo de la
economía institucional y que concibe las instituciones como
sistemas de reglas sociales establecidos e interiorizados, que
estructuran la interacción social. La agencia humana se concibe
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como un proceso de selección a través de hábitos y rutinas, algunos
de las cuales son retenidos, adaptados y transformados, mientras
que otros son desechados (Hodgson, 2006, p. 18) . El aprendizaje es
central a esta perspectiva y se entiende como un proceso de
transformación y reconstrucción de nuevos hábitos, rutinas y
marcos mentales (Hodgson, 1998, p. 175) . La historia y la cultura
son entonces parte constitutiva de las instituciones por lo que es
necesario revelar como grupos particulares de hábitos se insertan
y refuerzan por instituciones sociales específicas (Hodgson,
2006, p. 7).
El proceso deliberativo de la definición conjunta de
lineamientos de política pública para Corredores Biológicos
en Honduras
Uno de los esfuerzos más complejos y ambiciosos para conectar
paisajes fragmentados es el Corredor Biológico Mesoamericano
(CBM), conformado oficialmente en el año 1997 durante la XIX
Cumbre Presidencial de Centroamérica. El CBM es una iniciativa de
conservación transnacional y regional integrada por los siete
países centroamericanos y los tres estados sureños de México
(Chiapas, Tabasco y Yucatán). El objetivo de la iniciativa era
lograr la interconexión de los ecosistemas que integran el Sistema
Centroamericano de Áreas Naturales Protegidas, con el fin de
conservar la biodiversidad y de promover un uso sustentable de los
recursos naturales (CCAD, GEF, GTZ & PNUD, 2005, pp. 6-7).
El Global Environmental Facility (GEF) y la Agencia Alemana de
Cooperación Internacional (GIZ) financiaron esta iniciativa por 6
años consecutivos. La coordinación quedó en manos de la Comisión
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Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), agencia que
aglutina a los ministros de medio ambiente de los países
centroamericanos y de México, y la representante de los asuntos
ambientales del Sistema de Integración de Centroamérica (SICA).
El papel de la CCAD era el fomento de la cooperación y de
estrategias sinérgicas a lo largo de los territorios del CBM
(Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, 2009, p. 11).
Como resultado de este proceso, en Honduras, se definieron diez
macro corredores biológicos. En el 2001, se ejecuta el “Programa
de Consolidación del CBM” (PPCBM) en el Corredor del Atlántico
Hondureño (CAH) 3 (CCAD et al., 2005, p. 9) . Posteriormente, entre
el año 2009 y 2012, otro importante proyecto se desarrolla en el
mismo corredor, el Proyecto PROCORREDOR, una iniciativa
3 El Corredor Biológico del Caribe Hondureño- CBCH, es un espacio geográfico limitado, con una superficie de 656,483.12 h ectáreas y se extiende desde las
márgenes del Río Chamelecón, en el Parque Nacional Janeth Kawas, hasta el Río Aguán, en la Reserva de Vida Silvestre Laguna Guaimoreto. Abarca los 8
municipios de Atlántida y parte de 9 municipios de los departamentos de Cortés, Yoro y Colón, en el noreste de Honduras.
Alberga 10 áreas protegidas que significan un 45 % del CBCH, que fomentan la conectividad biológica, económica y social que caracteriza los corredores
biológicos. En el CBCH hay especies únicas en el mundo, peces como el Cuyamel - Juturus
Picharbii , especie endémica, como el Manatí, mamífero acuático que está en peligro de extinción, encontrado en el Refugio de Vida Silvestre Cuero y Salado,
aves como el Oreol, una de las aves migratorias que vienen a pasar el invierno de Canadá para asentarse en la Mosquitia hondureña pasando por el corredor del
Caribe . Se considera que es el corredor biológico del país con mayor biodiversidad biológica. Dentro de su demarcación está representada una amplia
gama de ecosistemas y ecorregiones que van desde bosque latifoliado, manglares, humedales, campos de algas, marismas salinas, playa arenosa, bosque inundable, costa rocosa, estuarios, dunas, marisma costera, cuevas de caliza y
arrecife en parche principalmente. Caracterización del Corredor Biológico del Caribe Hondureño en www.rehdes.jimdo.org (Red Ecologista Hondureña para el Desarrollo
Sostenible) accedido en agosto del 2011; y www.procorredor.org , accedido en marzo del 2013).
15
financiada por la Unión Europea (www.procorredor.org).
PROCORREDOR es el punto de partida para la experiencia de
definición de política pública que despega en el año 2011 y que
busca integrar las estrategias de gestión de éste y de otros
proyectos de corredores biológicos en Honduras a través de una
definición participativa de lineamientos que tomaran la forma de
una política pública para corredores.
En enero del 2011 y a petición de los gestores de PROCORREDOR, la
sede hondureña de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón
(JICA) comenzó un proceso de cooperación Sur-Sur entre México y
Honduras, a través de su Programa de Partenariado Japón-México
(PPJM). Bajo este programa, la JICA envía expertos mexicanos en la
gestión de corredores biológicos para colaborar con sus homólogos
hondureños en el fortalecimiento institucional de los corredores
hondureños. En una primera visita, y tras un diagnóstico rápido
por parte de expertos de la Comisión Nacional para el Conocimiento
y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), ambas partes coinciden con la
necesidad de contar con un sustento político que integrara las
iniciativas divergentes que en distintos corredores biológicos de
Honduras estaban sucediéndose (Martha Rosas, Directora de
Vinculación y Cooperación de la Coordinación General de
Corredores y Recursos Biológicos, comunicación personal, 5 de
septiembre, 2013). La tabla 2 detalla las diferentes fases que se
desarrollan a partir de este primer diagnóstico.
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Tabla 2 Programa de Partenariado Japón-México (JMPP por sus siglas en inglés):
“Especialistas Mexicanos en apoyo al Proyecto PROCORREDOR”. Pasos hacia la definición
conjunta de una propuesta de política pública para corredores biológicos en Honduras
(Fuente: preparado por los autores).
“EXPECIALISTAS MEXICANOS EN APOYO AL PROYECTO PROCORREDOR” en el marcodel Programa de Partenariado Japón-México (JMPP en inglés).
Etapas y actividades Resultados por etapa
Actores responsables en cada etapa
1. Diagnóstico de la gestión del Corredores Biológico del Atlántico Hondureño: PROCORREDOREnero, 2011
Se identifica la necesidad de estandarizar la gestión de CB, sustentado en una política pública o encomponentes de la misma
CBM-HON Y CBM-MEX
2. Seminarios de “Gobernanza Ambiental” fomentar un proceso participativo para definir lineamientos de política para corredoresAgosto, 2011 y diciembre,2011
Armonización de intereses, visiones yestrategiasDefinición de lineamientos básicos para propuesta de política pública.
Programa Multidisciplinario para Mesoamérica y elSudeste (PROIMMSE) dela Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
3. Análisis comparativo de legislación ambiental de Honduras y MéxicoMarzo, 2012 a Junio, 2012
Identificada posibilidad de reajuste legislativa mediante norma técnica de forma rápida y efectiva para la gestión de corredores biológicosen Honduras
Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CENDA)
Ronda de entrevistas de incidencia y comunicaciónMarzo, 2012
Comunicar resultados de los seminarios al Ministro de la SERNA y de ICFInformar e involucrara actores clave identificados durantelos seminarios de La Ceiba AMONH: Asociación Nacional de Municipios de
Experto hondureño en gestión ambiental y consultor de JICA, UNAM y CENDA
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HondurasCOHEP: Consejo Hondureño de la Empresa PrivadaSEPLAN: Secretaría Técnica de Planificación y Cooperación ExternaOtros expertos en el tema
4. Socialización del borrador de lineamientos definidos en el Corredor Biológico del CaribeFebrero, 2012 a Abril, 2012
Cuatro corredores biológicos explorados
Especialista hondureño en gestión ambiental y consultorde JICA
5. Proceso interactivo para ajustar y desarrollar norma técnicapara corredores biológicosJunio-2012 a Noviembre, 2012
Reglamento para corredores biológicos Abogada ambiental
hondureña, consultorade JICA
6. SistematizaciónAgosto, 2012 a Marzo, 2013
Ronda de entrevistas en La Ceiba: agosto 2012Ronda de entrevistas en Tegucigalpa: enero-febrero 20132 cuestionarios para cada fase del proyecto
PROIMMSE UNAM
Comienza, entonces, un proceso de definición conjunta de política
pública que se focaliza inicialmente en el Corredor Biológico del
Atlántico Hondureño, a partir de ahora Corredor del Caribe
Hondureño. La iniciativa se configura como un proceso
deliberativo en la que investigadores de la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM) actúan como mediadores y facilitadores.
Entre julio del 2011 y marzo del 2012 tuvieron lugar una serie de
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sesiones de trabajo en los que participaron representantes de
diversos sectores sociales y de diferentes escalas
administrativas. La composición de los participantes queda
reflejada en la figura 2. Fig. 2 Tipos de actores por sector participantes en el proceso de definición de política
pública
En un primer momento las sesiones de trabajo se centraron en
sensibilizar a los participantes con el significado de los
procesos de gobernanza ambiental y sus desafíos, como la gestión y
la coordinación en red. A partir de ahí, y haciendo uso de
dinámicas participativas, se construye una visión común sobre la
problemática de los corredores biológicos; se realiza también un
mapeo de actores valorando su influencia, su poder y su interés;
finalmente se configura una posible red de coordinación y
monitoreo de acciones, así como para la incidencia política. Se
procede entonces a estructurar los lineamientos de política
partiendo de la definición de un objetivo general, problemas
claves, objetivos específicos por problema y líneas de acción para
cada objetivo específicos (ver tabla 3). Lo anterior conforma el
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primer borrador de lineamientos de política que debería
socializarse en el resto de los corredores biológicos.
A pesar del desequilibrio en la representación de los sectores
participantes, (predominio de los actores gubernamentales y
escasez de representantes de los sectores productivos y de
asociaciones afro-caribeñas), se conformó una propuesta que
aspiraba a representar los diversos intereses presentes en los
territorios del Corredor del Caribe Hondureño (ver tabla 3).
El proceso de socialización de estos lineamientos tuvo lugar entre
febrero y abril del 2012 y quedó ya en manos hondureñas. Se
socializaron los resultados de las sesiones de trabajo en cuatro
corredores de los ocho que estaban contemplados. Dificultades
administrativas y la coincidencia con diversas actividades
políticas impidieron completar la ronda de socialización (Sergio
Midence, consultor externo de JICA, comunicación personal, 15 de
marzo, 2012).
De manera simultánea, el proyecto designa a un equipo de abogados
ambientales mexicanos para elaborar una síntesis comparativa de
la legislación ambiental de Honduras y México con el fin
esclarecer el apoyo legislativo vigente para los corredores en
ambos países.
Los resultados preliminares de esta evaluación legislativa
mostraron que Honduras tenía incluido en su legislación el
concepto de corredor biológico, aunque no estaba desarrollado,
mientras que en la legislación mexicana estaba ausente (Anaid
Velasco, Centro de Derecho Ambiental, comunicación personal,
marzo 2012).
20
A partir de ahí, directivos de la Secretaría de Recursos Naturales
y Ambiente (SERNA) deciden enfocarse en el componente
legislativo. El proyecto toma un giro diferente que reduce todo el
proceso de definición de política a un ajuste de la legislación a
partir de la definición de una norma técnica, que aclare
competencias y funciones de las agencias gubernamentales a cargo
de la gestión ambiental. El proceso participativo de definición de
política pública queda relegado a un segundo plano. Toda la
iniciativa se traslada de la ciudad de La Ceiba, en la región del
Corredor del Caribe Hondureño donde se venía desarrollando, a la
capital del país, Tegucigalpa, quedando en manos casi
exclusivamente de los actores gubernamentales del nivel nacional.
La naturaleza competitiva de las instituciones para la
gestión ambiental en Honduras: factores macro y meso
influenciando el nivel micro
El ejercicio reflexivo y deliberativo del proyecto de cooperación
triangular pretendió desarrollar marcos de resolución conjunta de
problemas así como revelar y enfatizar posibles obstáculos a la
coordinación entre actores para la gestión conjunta de corredores
biológicos.
Este ejercicio deliberativo se enmarcaba en un ambiente político
inestable, derivado del, todavía, reciente golpe de estado del
2009, y teñido por la tradicional desconfianza enraizada en la
historia política de Honduras (Membreño-Cedillo, 2008) . El golpe
sacó a la luz pública la persistencia de prácticas no-democráticas
encapsuladas en una democracia formal, que ha abrazado la retórica
de la participación social en su discurso político (Pérez,
21
Argueta & Seligson, 2010) . Revelaba, también, la existencia de
obstáculos en la consolidación del régimen democrático formal
hacia una democracia real4 (Meza et al., 2010, pp. 14-20),
precondición para ejercer una gobernanza ambiental moderna, de
acuerdo a la literatura sobre el tema (Robertson & Choi, 2010, p.
92).
Según el historiador y analista político Membreño-Cedillo (2010,
28), las formas políticas de Honduras y su régimen político se
caracterizan por cinco características estructurales, todas
ellas heredadas de la Colonia: 1) Presidencialismo, operando a
través de un sector público altamente centralizado, que concentra
la toma de decisiones y favorece a las élites en el poder. 2)
Caudillismo, que implica un profundo culto a la personalidad y que
se alimenta del clientelismo político y de la corrupción. 3)
Bipartidismo, que favorece el status quo al excluir otras opciones
políticas. 4) Electoralismo, que reduce el ejercicio de votar a
una mera formalidad y que conduce a la abstención y a la falta de
confianza política. 5) Autoritarismo, que impone ideas y formas de
gobernar que profundizan la exclusión y la falta de rendición de
cuentas.
Siguiendo el estudio sobre la corrupción en Honduras de Membreño-
Cedillo, muchos de los hábitos políticos actuales son parte de un
legado histórico y de una cultura política caracterizada por la
4 De acuerdo al Latin American Opinion Project (LAPOP), una ONG especializada en opinión pública sobre perspectivas políticas de América
Latina, “ en relación a la crisis política del 2009 , nuestro estudio encontró que una gran mayoría de hondureños no apoyaba los planes políticos del ex-
presidente Zelaya, pero tampoco aprobó la manera en que fue retirado de su cargo” en Pérez, Orlando J., Jose Rene Argueta, y Mitchel A Seligson. 2010.
Cultura Política De La Democracia En Honduras, 2010.Consolidación Democrática En Las Américas En Tiempos Difíciles. LAPOP, FORPIDEH, pág. xxvi.
22
fragmentación, las guerras, la falta de solidaridad, la
indolencia y el irrespeto por la ley, impidiendo el ejercicio de
una participación política inclusiva (Membreño-Cedillo, 2008, p.
17) .
No obstante, estos rasgos tradicionales de la cultura política se
ven confrontados con la emergencia de una propuesta de política de
Estado basada en la construcción de una democracia participativa e
inclusiva, plasmada en el documento rector del país “Visión de
País 2010-2038 y Plan de Nación 2010-2022” (Visión de País 2010-
2038, 2010). En este documento se reconoce abiertamente el déficit
de legitimidad y transparencia de la democracia hondureña y se
plantean indicadores concretos para avanzar hacia “una democracia
que transite claramente a la ampliación de la inclusión social de
los ciudadanos, una democracia que abra las puertas del ascenso
social al bienestar mediante una redistribución más equitativa
del poder económico, social, político y cultural (Visión de País
2010-2038, 2010, pág. 44 y siguientes).
El discurso de la participación está bien desarrollado en la
retórica de la política ambiental hondureña y la inclusión de la
ciudadanía en la gestión ambiental deviene en una de las metas
específicas para el lineamiento 7 de Desarrollo Regional,
Recursos Naturales y Ambiente del Plan de Nación 2010-2022 (Visión
de País 2010-2038, pág.86).
Pero más allá del discurso, la legislación ambiental y,
recientemente, la Ley de Ordenamiento Territorial, decreta la
obligación de establecer espacios de concertación local como
comités consultivos y mesas de desarrollo local, entre otros
mecanismos de participación, que apenas empiezan a desarrollarse
23
(comunicación personal con oficiales y técnicos de la SEPLAN,
marzo 2012 y con el jefe de la sección ambiental y de recursos
naturales de la Asociación de Municipios de Honduras -AMHON). De
igual modo, el país cuenta con un Consejo Consultivo Nacional del
Ambiente, el COCONA.
Sobre el funcionamiento de estos espacios, el documento “Visión de
País 2010-2038” reconoce abiertamente “la ausencia de instancias
funcionales de coordinación institucional a lo interno del Estado
y la falta de operativización del Consejo Consultivo Nacional del
Ambiente como espacio generador de diálogo y acuerdos entre el
Gobierno, la Sociedad Civil y la Empresa Privada” (Visión de País,
2010-2038, pág. 98).
En relación a la gestión de las áreas protegidas también se
reconoce la “casi total imposibilidad de dar fiel cumplimiento a
las declaraciones del Decreto No.87-87, en atención a la
formulación y puesta en servicio de planes de manejo para las áreas
protegidas” (Visión de País, 2010-2038, pág. 88).
En cuanto al CBM, el origen del mismo, compartido por todos los
países centroamericanos y México, pudo haber contribuido a formar
una perspectiva unificada del concepto de corredor biológico y de
su necesidad. Sin embargo, cada país tomó una ruta diferente hacia
su desarrollo y alcanzó grados diferenciados de
institucionalización (Comisión Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo, 2009, p. 26).
En Honduras, esta ruta estuvo y está hoy en día marcada por la
competencia entre dos agencias gubernamentales encargadas
originariamente de la gestión del CBM-HON: la división de
Biodiversidad de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente
24
(DIBIO-SERNA) y de la División de Áreas Naturales Protegidas y
Vida Silvestre (DAPVS) del Instituto de Conservación Forestal
(ICF).
Esta competitividad surge de la ambigüedad de las leyes que
legislan los temas de biodiversidad y conservación: La Ley General
del Ambiente (República de Honduras & Secretaría de Recursos
Naturales y Ambiente, 1993) , que legisla las competencias de la
SERNA; y la Ley Forestal, de Áreas Protegidas y Vida Salvaje (Poder
Legislativo & Congreso Nacional, 2007) , que rige las atribuciones
del ICF. Estos dos cuerpos legislativos entran en
incompatibilidad constitucional puesto que ambos legislan la
misma figura jurídica, las áreas naturales y los espacios de
conservación, como puedan ser los corredores biológicos. Esta
sobrerregulación deviene en ambigüedad y en, algunos casos, en
duplicidad de facultades y competencias entre la SERNA y el ICF
(Anaid Velasco, Centro de Derecho Ambiental, comunicación
personal, marzo, 2012).
Un nuevo actor viene a complicar todavía más este panorama
institucional, con la entrada en operación de la recientemente
establecida Secretaría de Planificación y de Cooperación Externa
(SEPLAN). La SEPLAN concentra ahora importantes recursos
financieros y humanos y se encuentra desarrollando nuevas
estrategias de gestión sostenible como son las mesas de desarrollo
regional, espacios de gestión concertada para involucrar a las
comunidades rurales en la planificación territorial del
desarrollo; desarrolla también nuevas estrategias de gestión de
la información, como nuevas bases de datos de las áreas protegidas
sin retomar los datos de ICF y de SERNA (comunicación personal con
25
oficiales y técnicos de la SEPLAN, marzo 2012). Así, la SEPLAN
trabaja, sobre todo, de manera independiente de los esfuerzos de
gestión de la SERNA y del ICF y sin una estrategia oficial que
coordine iniciativas operando en el mismo territorio y escalas de
información. Como resultado de esta descoordinación y
solapamiento, la acciones básicas de gestión ambiental y
territorial pierden efectividad y orientación. Al mismo tiempo,
se recrudece la competencia sobre los escasos recursos públicos,
agravando la dispersión de acciones5 .
La acción de un sector clave en la gestión ambiental de Honduras,
las ONGs co-manejadoras, también queda seriamente comprometida,
al quedar atrapada en medio de este conflicto legislativo. En
Honduras, gran parte de la operación de la gestión y protección
ambiental está en manos de estas ONGs, agrupadas en redes o
coaliciones como REDHES (Red Ecologista Hondureña para el
Desarrollo Sostenible) o REMBLA (Red de Manejo del Bosque
Latifoliado), que realizan acciones de gestión ambiental y
conservación en coordinación con la SERNA y el ICF.
La asociación entre gobierno y ONGs para la protección y la gestión
ambiental se concibió inicialmente como una estrategia
cooperativa con el fin de compartir esfuerzos y conocimiento sobre
la gestión de los ecosistemas. Sin embargo, ha derivado en un
sistema en el cual las agencias de gobierno dictan el curso de
acción y delegan las tareas operativas a las ONGs en términos
5 SERNA tiene un presupuesto equivalente al 1.1% del total del presupuesto
nacional, mientras que el ICF recibe a penas un 0.21%. Mientras que el sector
social y ambiental cuenta con un 5% del presupuesto global, el poder ejecutivo
acapara hasta un 96% (http://www.sefin.gob.hn, accessed March 2012).
26
ambiguos, puesto que no hay una partida presupuestaria específica
para la gestión de corredores y de las áreas protegidas: “No hay ningún convenio de cofinanciamiento previo, ahí es donde tiene la co-manejadora,
en este caso FUPNAPID, que agenciarse los fondos para su propia autosostenibilidad, es el mayor problema que tenemos, es bien difícil”. V. M. Director de REHDES, agosto 2012.
Además, los recursos públicos para la operación de la gestión
ambiental desempeñada por las ONGs son a menudo escasos
(comunicación personal con funcionarios superiores del ICF,
marzo 2012) y se concentran en un único fondo, el Fondo de Áreas
Protegidas del ICF.“ Para que ese fondo tengamos acceso a él, tenemos que hacer una propuesta, y si esa
propuesta no es bien vista por los que están manejando los fondos, pues se quedó en papel; mientras tanto esa área quedó abandonada”. V.M. Director de REHDES, agosto
2012.
Sin embargo, la asignación de estos recursos no es transparente y
genera a su vez competencia entre las ONGs “caso especial es AMITIGRA o la gente de CODEFAGOL, sí que tienen un apoyo por parte del
Estado, pero lo hizo el que hoy es presidente del congreso nacional por cuestiones políticas, verdá, le pidió al fondo de Áreas Protegidas tres millones de lempiras (…) pero ese
no era el procedimiento (…). El hecho de que ellos saquen dinero para sí, sin que haya una propuesta, eso perjudica al fondo grandemente”. V.M. Director de REHDES, agosto 2012.
La búsqueda de fuentes de financiamiento externa se convierte para
las redes de ONGs co-manejadoras en la principal de sus tareas y en
la base de su supervivencia.
“El caso nuestro de REHDES tenemos 8 ONGs pero estamos todos inmersos en problemas económicos y que no nos dejan llegar a dónde realmente queremos llegar; Sugiero que el
Estado ponga prioridades dentro de su presupuesto, verdad, y asignarle a las organizaciones que estamos en esto (…) que el Estado asuma su rol, porque en este
momento la responsabilidad la asumimos nosotros y tenemos que buscar como sobrevivir porque el Estado no nos facilita el sustento económico”. V.M. Director de REHDES, agosto
2012.
27
Como resultado de este diseño institucional, la lucha por los
escasos recursos se traslada desde la arena pública a la privada,
al ámbito de las ONGs co-manejadoras.
Nivel micro: la tensión centro-periferia
El fuerte centralismo político tiene consecuencias inesperadas en
la gestión ambiental a nivel regional. Los actores del nivel
regional, independientemente de su sector de adscripción
comparten la visión de ser relegados en la toma de decisiones por
parte de sus contrapartes centrales, a las que consideran
desconocedoras de los problemas inmediatos de las comunidades y de
los ecosistemas del Corredor Biológico del Caribe “Muchas veces se toman decisiones a nivel nacional sin consultar, verdá, la parte regional,
o sin conocer también las áreas y no son las mejores decisiones. Nosotros a nivel regional tenemos una política diferente que a nivel nacional porque acá es muy singular (…) Nosotros trabajamos con las comunidades y estamos in situ. A nivel central uno mira las
normas y políticas pero no las acciones, quienes las ejecutamos en conjunto acá no solamente es el ICF a nivel regional, sino también la SERNA regional”. A.V. coordinador
regional de la SERNA, agosto 2012.
En la región del Corredor Biológico del Caribe hondureño, las
relaciones entre los actores sociales están basadas en la
confianza y en la solidaridad. “Yo pude observar que la reunión fue bastante participativa y eso sirvió de mucho, pues
porque casi todos nos conocemos, verdá, y todos nos conocemos nuestros propios problemas, entonces todos estamos así como quien dice pidiendo auxilio, porque todos
estamos en la misma situación (…) particularmente en el caso nuestro, de las ONGs [que carecemos] de una solvencia económica mas sólida.” I.M. FUPNAPI, agosto 2012.
Hay un fuerte sentimiento de responsabilidad frente a las
comunidades en las que se trabaja así como un intercambio
frecuente de información y de los escasos recursos con los que se
cuenta al nivel regional.
28
“Aquí hemos llegado a tener un ambiente de interrelación tanto profesional como también de compromiso y conciencia de proteger estas áreas, cosa que a nivel de Tegucigalpa, lo
que se busca allá es el liderazgo y es el prestigio, así hablando claro (…) por lo menos en este litoral atlántico andamos bien, no le veo ni un conflicto, porque cuando vienen de
Tegucigalpa están todos divididos”. G.M. coordinación regional ICF, agosto 2012.
La falta de recursos y la lejanía de las autoridades centrales
propician cierta auto-organización y solidaridad entre las
organizaciones que trabajan en la zona del Corredor del Caribe
Hondureño, independientemente del sector y la organización de
adscripción. Esta auto-organización está basada en relaciones
personales de largo tiempo, establecidas sobre la base de
compartir la cotidianidad de los problemas de gestión ambiental en
el territorio del Corredor.
De ahí el alto grado de consenso logrado entre los sectores
participantes a nivel regional, sobre cómo tratar el tema de los
corredores biológicos. La comprensión de estos como espacios
sociales, ecológicos y económicos fue unánime, y las visiones
puramente conservacionistas estuvieron ausentes. Esto apunta a la
existencia de espacios potenciales para el diálogo en el nivel
regional, al menos en relación al asunto de los corredores
biológicos. “Yo creo que con este proceso hemos venido participando y están los compañeros del nivel
central y estamos nosotros en las regionales, entonces la información ha fluido”. A.G. coordinación regional ICF, agosto 2012.
Lineamientos de política para corredores biológicos:
coherencia con las claves el co-manejo adaptativo
Finalmente, cabe preguntarse por el estilo de manejo que emerge de
la propuesta de política construida en conjunto. En el anterior
apartado se pone de manifiesto como al interacción y la
29
cooperación son las notas predominantes en la operación de la
gestión ambiental del Corredor del Caribe hondureño entre los
actores regionales. Los lineamientos de política definidos a
partir del proyecto de JICA emergen a partir de un amplio consenso
en torno a las visiones sobre lo qué es un corredor biológico y cuál
es la mejor forma de manejo ambiental de los territorios que lo
comprenden.
La definición de los asuntos prioritarios a abordar en la gestión
del corredor biológico y las principales acciones asociadas a
estos asuntos fueron construidos con un alto grado de consenso
durante las sesiones de trabajo de los seminarios. Sin embargo, la
experiencia de campo de los actores del nivel regional sirvió de
guía para la definición de objetivos y líneas de acción. Estos
aluden a cuestiones de debilidad institucional y de
descoordinación en los esfuerzos de gestión ambiental,
especialmente desde el sector gubernamental. El resultado final
de estas sesiones de trabajo se muestra en la tabla 3. Las acciones
estratégicas definidas por los actores se caracterizan de acuerdo
a los ejes analíticos del co-manejo adaptativo recogidos en al
tabla 2. Esta caracterización pone de manifiesto el hecho de que la
propuesta de política pública se base principalmente en
estrategias de diseño institucional innovador y de gestión del
conocimiento, más que centrarse en aspectos técnicos y ecológicos
(ver tabla 3).
30
Tabla 3 Valoración de los lineamientos de política pública para la gestión de
corredores biológicos construidos en el proyecto de cooperación sur-sur entre
México y Honduras, a partir de las claves del co-manejo adaptativo. La columna
de la derecha (y subdivisiones) presenta los lineamientos de política. La
columna de la izquierda (y subdivisiones) cataloga estos lineamientos de
acuerdo a dimensiones de co-manejo adaptativo
IDENTIFICACIÓN DE CLAVES DEL MANEJO ADAPTATIVO EN LA PROPUESTA DE GESTIÓN DE CORREDORES BIOLÓGICOS PARA HONDURAS
PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL DE CORREDORES
BIOLÓGICOS
DOMINIOS Y PARÁMETROS DE CO-MANEJOADAPTATIVO
INSTITUCIO- NALIDAD Y
PROCESOS
SOCIO- ECONÓMICO Y
MEDIOS DEVIDA
SISTEMAECOLÓGICO
Problema: Ordenamiento territorial débilObjetivo específico 1. Fomentar una
planificación ordenada del territorio tomando como base el paisaje que genere
oportunidades para mejorar la calidad de vida de la población y contribuir la
conectividad biológica
Los tres dominios integrados: concepción de sistemas socio-
ambientales
Acciones estratégicas:
1.1 Impulsar la elaboración e
implementación de los Planes de Ordenamiento
Territorial para fortalecer acciones de
sostenibilidad de los recursos existentes en los
límites de los territorios de los corredores
biológicos
Disminuirvulnerabilidad
Resilienciaecológica
1.2 Fomentar la gestión ambiental comunitaria
eficaz y equitativa
Equidad yeficiencia
Usos sostenible de
recursos
Resilienciaecológica
1.3 Desarrollar estrategias productivas
que mantengan la estabilidad del uso de los
recursos de los corredoresbiológicos.
Aumentar seguridad
alimentaria
Resilienciaecológica
1.4 Desarrollar capacidades en el tema de
ordenamiento territorial con el enfoque de manejo de
Acciones de manejo
compartidas Múltiples
Conexiones a través deescalas
31
corredores biológicos, mismo que debe de
implementarse en los diferentes niveles de los
actores que se ubican dentro y aledaños a los
corredores biológicos.
tipos actores
Problema: Marco legal limitado
Objetivo específico 2. Revisar y adecuar el marco legal existente para
que se congruente con la visión y agenda común de manejo de los
Corredores Biológicos
Dominio de institucionalidad y procesos: énfasis en el Aprendizaje
Social
Acciones estratégicas:
2.1 Elaborar normativas participativas y
científicas para definir y establecer el manejo de
los Corredores Biológicos
Cuestionamien- to de normas de
gobierno yprotocolos
Diersos inputs presentes en la
toma dedecisiones
2.2 Armonizar la normativa existente para el manejo
de los diferentes recursos existentes con la
normativa que se defina para el manejo de
corredores biológicos.
Coordinación sectorial
2.3 Definición de roles institucionales, en el
marco de las competencias de las diferentes
instituciones de estado para que no exista
dispersión de los esfuerzos que el gobierno
realiza.
Coordinacióninterinstitucional
Problema: Fragmentación de corredoresObjetivo específico 3. Contribuir a la
conectividad biológica, social y económica en los corredores biológicos
a través de la conservación de sus recursos naturales y de su manejo
sustentable, valorizando los servicios y bienes ambientales
Dominio socio-económico y dominio del sistema ecológico: concepción de la gestión ambiental como gestión socio-
ambiental
Acciones estratégicas:
3.1 Diseñar y aplicar unsistema de monitoreo multipropósito que de
cuenta de la efectividad de las leyes, políticas y
Equidad y eficiencia
Acciones compartidas
32
acciones de desarrollo sostenible en los Corredores Biológicos.
3.2 Implementar observatorios del desarrollo sostenible de los corredores, que midan el avance de las acciones realizadas y a la vez divulguen la información de manera amplia entre la población.
Comunicación ynegociación
Múltiples tipos de
actores Desarrollo de
visionescompartidas
Usos sostenible de
los recursos
3.3. Fomentar la forestaría comunitaria
para el óptimo aprovechamiento de los
recursos naturales que mejore el nivel de vida de
las comunidades.
Múltiplesactores
Toma de decisiones
compartida
Uso sostenible de
los recursos Aumento del
bienestar
Resilienciaambiental
3.4. Promover esquemas de pago por servicios ambientales (PSA) que contribuyan a financiar los procesos de desarrollosostenible
3.5. Fortalecer la unificación de incentivos
y otros esquemas de financiamiento que se
puedan generar para los propietarios y
comunidades organizadas Problema: Pobreza
Objetivo especifico 4. Incidir en la aplicación de procesos de desarrollo
económico local, que partan de las experiencias existentes, buscando
acciones que contribuyan a reducir lapobreza.
Dominio de institucionalidad y procesos y socio-económico:
desarrollo de una institucionalidad innovadora y basada en el aprendizaje
de experiencias previas
Acciones estratégicas:
4.1 Capitalizar las experiencias exitosas en desarrollo económico local y cadenas de valor realizadas en corredores biológicos del país.
Aprendizaje yexperimenta-ción
Aumentarrenta
Aumentarbienestar
4.2. Posibilitar el desarrollo de las que más
se adapten a la visión y agenda común de cada corredor
Aprendizaje yexperimenta-ción
33
Problema: Falta de Agenda ComúnObjetivo específico 5. Promover una
visión compartida de los corredores biológicos y sus beneficios, tanto a
nivel gubernamental como a nivel de la sociedad civil, sobre la que construir
una agenda común e incluyente
Dominio institucional y de procesos: toma de decisiones incluyente y trans-
escala, fomento de la intersectorialidad y transversalidad;
fomento de estrategias de comunicación
Acciones estratégicas:
5.1 Fortalecer los conocimientos
gubernamentales y de los actores locales en el tema
de CB
Desarrollo de visiones
compartidas Intercambio de
perspectivas5.2 Diseñar y aplicar una
estrategia de gestión del conocimiento sobre la problemática de los
corredores, que difunda el tema a todos los niveles y
genere una corriente de opinión pública
Comunicación, educación y
negociación
5.3 Definir agendas comunes con las Mesas
Regionales de Desarrollo, Organizaciones
Comunitarias, entre otras, que concreticen las
acciones comunes en los corredores biológicos.
Toma de decisiones compartida y
transescala Acciones
compartidas
Problema: Descoordinación y debilidad institucional
Objetivo específico 6. Establecer mecanismos institucionales
específicos que posibiliten la armonización de políticas
intersectoriales para generar una acción colectiva interinstitucional
efectiva y eficiente en los corredoresbiológicos.
Dominio institucional y procesos: comunicación y negociación;
aprendizaje social; fomento de la intersectorialidad y transversalidad
Accionesestratégicas
6.1. Incidencia en los espacios de concertación
social (Consejos de Ministros, Consejos Regionales de Desarrollo,
Consejos Consultivos, CREDIA y otros en cada una
de las regiones), para la coordinación en la
implementación de políticas que afectan a
los corredores
Toma de decisiones compartida y
trans-escala
34
6.2. Crear un programa nacional de corredores
biológicos para canalizar recursos financieros y
humanos 6.3. Creación de comité
Interinstitucional que trabaje en los corredores
biológicos del país y que estos converjan y
coordinen con el programa nacional de corredores
biológicos
Coordinaciónintersectoria
l Múltiples
actores
6.4. Promover la integración de
propietarios y comunidades organizadas
en redes que les permitan acceder a los incentivos
de manejo sostenible de los corredores biológicos
Múltiplesactores
Coordinación en red
6.5. Fortalecer espacios de concertación
institucional iniciados al nivel de ICF y la SERNA,
que generen una estrategia de acción única coordinada
a nivel estatal, regional y local.
Fomento del diálogo y del
intercambio de saberes y
visiones Acciones
compartidas ytrans-escala
6.6. Crear una estructura técnica con todas las
capacidades, al nivel Central y Regional, que impulse el manejo de los
Corredores Biológicos y mantenga el monitoreo de
esta iniciativa
Múltiples tipos de
información y de sistemas de
conocimiento
La caracterización de la propuesta de lineamientos de política a
partir de los criterios del co-manejo adaptativo pone de
relevancia que la concepción de política ambiental planteada en
ésta es claramente de tipo deliberativo y reflexivo. Se fundamenta
en la participación efectiva de los actores en la toma de
decisiones así como en el apoyo a una gestión ambiental basada en
35
la coordinación de acciones y en la negociación de visiones. Es una
propuesta de política pública que sienta las bases para abrir los
espacios de toma de decisiones, desconcentrar el poder y
distribuirlo.
En gran congruencia con el tipo de conducción política basado en la
participación y en la corresponsabilidad, también las estrategias
de acción especificadas en los lineamientos son características
del enfoque de co-manejo adaptativo, y aunque hay cierto
desbalance entre las dimensiones ambientales y las
institucionales, la apuesta por un tipo de gestión ambiental que
promueve la resiliencia ambiental y social es evidente (ver tabla
3).
La naturaleza de los conflictos que rodean a los corredores
biológicos, tal y como se concibe por los actores involucrados en
el proyecto de cooperación sur-sur, es de carácter institucional y
político. Esto constituye la piedra angular sobre la que se
edifica la propuesta de política pública y apunta a factores macro
y meso como fuente principal de obstáculos hacia una gestión
eficiente del Corredor del Caribe Hondureño y por extensión al
resto de corredores biológicos en Honduras.
Comentarios finales
Los lineamientos de política pública para corredores biológicos
en Honduras incorporan muchas de las características cercanas a un
manejo de sistemas complejos adaptativos. Sin embargo, el
análisis –somero- del politics and polity hondureño pone de relevancia
el verticalismo y la exclusión en la toma de decisiones,
característicos de las formas más tradicionales de hacer política
36
ambiental en Honduras al nivel nacional. La posibilidad de
desarrollar una gestión ambiental compleja de los corredores
biológicos se reduce ante las condicionantes contextuales. Se
advierte una tensión entre el modus operandi de los actores
regionales y locales frente a las de los actores nacionales
derivada, sobre todo, de un diseño institucional que no fomenta la
coordinación centro-región, y que es fuente de competencia, tanto
por los recursos escasos, como por la ambigüedad en la definición
de competencias sobre la gestión ambiental de los corredores
biológicos.
Todo el proceso de definición de lineamientos de política pública
para corredores biológicos, construido en la zona regional y entre
una considerable diversidad de sectores sociales, se traslada a la
capital y queda en manos de las instituciones gubernamentales a
nivel central. El componente deliberativo del proyecto se reduce,
así como su ámbito de fortalecimiento local, que queda
definitivamente abandonado, ante la sorpresa de los actores del
nivel regional. “Nosotros iniciamos acá (…) porque estábamos en el sitio donde está la mayoría de las
áreas, pero cuando ya las reuniones se pasan a Tegucigalpa entonces estábamos como desconectados, como que nos hicieron a un lado y cuando vino la consultora a presentar
avances, nos quedamos viendo, “¿pero y te acordás que habíamos quedado que los insumos que habíamos sacado iban a servir para base? Yo no miro que están ahí incluidos
¡Qué pasó aquí pues! ¿Nos perdimos en el camino?”. A.V. coordinación regional de la SERNA, agosto 2012.
Este resultado sugiere que las inercias institucionales derivadas
del contexto histórico y político hondureño acaban imponiéndose.
Esto no es exclusivo de países con estados de derecho endebles.
Pahl-Wost (2009, p.362) reporta similares resultados para
contextos diferenciados.
37
El hecho de haber definido unos lineamientos de política pública
altamente pertinentes para abordar la gestión ambiental compleja
y asociada de los corredores biológicos de Honduras, y
fundamentados en la experiencia de los actores que los definieron,
es un logro considerable. Sin embargo, extender la acción
conjunta y la concertación un paso más allá de la definición de
política pública, hacia la implementación a través de una gestión
asociada, expresada en forma de red, presenta desafíos
importantes. El punto de quiebre del proceso tiene lugar cuando se
requiere una distribución del poder, mismo que conlleva un cambio
en las estructuras de poder así como una descentralización del
mismo. Esto implicaría ceder y compartir espacios para la toma de
decisiones a instancias descentralizadas y a actores no
gubernamentales, así como redefinir un marco institucional que
fomente la cooperación y no la competencia, como es el caso aquí.
En términos de gobernanza ambiental implica la construcción de
sistemas policéntricos en contextos, tradicionalmente, de fuerte
centralización política como es el hondureño.
El caso aquí tratado pone de manifiesto como la estructura afecta a
los procesos (Pahl-Wostl, 200, p.362) . Sin embargo, por el momento
no es posible determinar como el proceso afecta la estructura lo
que impide registrar el componente de aprendizaje institucional
inherente al enfoque de manejo adaptativo y a la gobernanza
reflexiva.
Desde el punto de vista conceptual, la visión de los procesos de
gobernanza ambiental como escenario de coexistencia de tendencias
contrapuestas y operando al mismo tiempo, contribuye a una
comprensión más compleja y profunda de cómo estos procesos podrían
38
evolucionar de un ambiente institucional resistente a delegar y
compartir poder político, hacia actitudes más colaborativas que
lentamente van emergiendo fruto de la inercia externa.
El co-manejo adaptativo asume de manera automática la posibilidad
de poner en práctica una gestión ambiental incluyente de tipo
horizontal, pero olvida las condicionantes contextuales externas
a éste. Conviene entonces situar las premisas del co-manejo
adaptativo en relación con los contextos políticos donde se
insertan. Ésta ha sido la principal tarea de este documento. Los
autores consideramos que tal acercamiento analítico permite
revelar el grado de aceptación o de conflicto que enfrentarán las
premisas del co-manejo adaptativo. Esto, a su vez, puede ayudar a
decidir la conveniencia o no de poner en marcha un proceso de
gobernanza ambiental interactiva.
LITERATURA CITADA
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