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Movimento dos Atingidos por Barragens(MAB)Água e energia não são mercadorias!

Água, Exclusão, Mercado e Cobrança: Um debatenecessárioPublicado em seg, 16/10/2006 ­ 00:00

Autor: Antônio Augusto Rossotto Ioris

RESUMO ­­­ O modelo de exploração econômica no Brasil foi responsável por umprogressivoestranhamento entre sociedade e meio ambiente, ao mesmo tempo que consolidouuma situaçãode grave injustiça social. Crescentes níveis de escassez hídrica e desiguaisoportunidades deacesso à água são sintomas dessa dupla contradição do desenvolvimento. Aindustrialização daeconomia ao longo do ultimo século permitiu a exploração dos recursoshídricos como ferramentaauxiliar de acumulação de capital e dominação política. As reformaseconômicas em andamentoaprofundam a mercantilização da água através da privatização deserviços públicos. Mudançasinstitucionais vêm concomitantemente promovendo uma novaepistemologia de gestão eenfatizando o espaço hidrológico como contexto de representação eintervenção. A principalnovidade é a cobrança pelo uso de água bruta, a qual, o atribuir valormonetário à água, apenasreproduz a mesma lógica anterior de mercantilização dos recursosnaturais. Cobrança,regulamentação e privatização atendem basicamente aos interesses deuma aliança estratégicaformada entre forças de mercado e ambientalistas conservadores quese beneficiam das distorçõessócio­ambientais do desenvolvimento econômico. Passado epresente demostram que osproblemas da água no Brasil têm origem na contradição básicaentre relações e condições deprodução.

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ABSTRACT ­­­ (“Water, Exclusion, Market and Charges: A Crucial Debate”) The modelofeconomic activity in Brazil has been responsible for an increasing disconnection betweensocietyand environment, at the same time that consolidated a deeply unjust social structure.Growinglevels of water scarcity and uneven access to water resources are symptoms of thattwofoldcontradiction of development. The industrialisation of the economy in the last centuryallowed forthe exploitation of water resources as a subsidiary instrument for capital accumulationandpolitical control. The ongoing economic reforms expand the commodification of waterthroughthe privatisation of public utilities. Concomitantly, institutional reforms have promoted anewepistemology of environmental management that emphasises the hydrological space asthecontext of representation and intervention. The main innovation is the adoption of waterusecharges, which assigns monetary value to water and, in consequence, merely reproducestheprevious rationale of natural resources commodification. Charges, regulation andprivatisationessentially satisfy the demands of a strategic alliance established between marketforces andconservative environmental activists, who benefit from the socio­environmentaldistortions ofeconomic development. Past and present demonstrate that water resourceproblems in Braziloriginate from the basic contradiction between the capitalist relations andconditions ofproduction.

Palavras­chave: cobrança pelo uso da água, justiça ambiental, Paraíba do Sul.

1 Engenheiro agrônomo (UFRGS), mestre (Oxford) e doutor (Aberdeen) em gestão ambiental,Senior Policy Officer, Scottish EnvironmentProtection Agency (SEPA), Erskine Court, CastleBusiness Park, Stirling, FK9 4TR, Escócia, Reino Unido. Fone: 0044 1786 452594 – Fax:00441786 446885, antonio.ioris@sepa.org.uk, www.sepa.org.uk

I Simpósio de Recursos Hídricos do Sul­Sudeste (2006)

INTRODUÇÃO

Esse texto discute algumas questões básicas da ecologia política dos recursos hídricos à luzdeum enfoque histórico­geográfico e convida para uma análise crítica sobre passado, presentee futurodo setor no Brasil. É inegável que existe uma crescente tomada de consciência a

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respeito deimpactos ambientais e recorrentes situações de escassez hídrica, poluição eenchentes em diferentespartes do país. Porém, o debate, na maioria das vezes, tem serestringido a processos hidrológicos ouinstitucionais, sem estabelecer uma relação clara entreexploração econômica do meio ambiente eexploração político­econômica da sociedade. Deixa­se, assim, de reconhecer que a degradaçãoambiental causada pelas exigências dodesenvolvimento nada mais é do que a outra face dadegradação social causada pelaexploração da maioria da população. Ignora­se que o modeloeconômico dominante tem levadoa um progressivo estranhamento entre sociedade e meio ambiente,ao mesmo tempo que temprovocado um distanciamento entre grupos sociais. Historicamente, essadupla exploração (i.e.exploração dos recursos hídricos e da exclusão social) sempre serviu aosinteresses agro­industriais como instrumentos para acumulação de capital e poder político.

Os problemas dos recursos hídricos se caracterizem profunda e indissociavelmentecomoquestões sócio­ambientais, tendo origem na contradição básica entre as relações deproduçãocapitalista e as condições ambientais de produção (O’Connor, 1998). O avanço daproduçãocapitalista requer o tratamento dos recursos naturais como mercadoria passível deapropriaçãoprivada, ou seja, com a expansão da influência do capital a natureza passa a sertratada comomercadoria [c o m m o d i t y] (Castree, 1995). A comodificação da natureza édeterminada porcircunstâncias locais e não ocorre automaticamente, mas através de lutaspolíticas e conflitos emdiferentes níveis e escalas espaciais (Robertson, 2002). Invariavelmente,a comodificação resulta, por um lado, em acumulação de riqueza nas mãos de poucos, e, poroutro lado, em degradaçãoambiental e injustiça social. A degradação ambiental ocorre tanto emperíodos de crescimentoeconômico, quanto em fases de crise, porque quando a economiacresce, mais recursos naturais sãonecessários, mas quando a economia se arrefece, há umapressão extra para facilitar o acesso aosrecursos como forma de fomentar um novo ciclo decrescimento (Kovel, 2002).

As próximas páginas irão argumentar que o ponto de partida para se entender aproblemáticada água no Brasil é precisamente a análise da produção e reprodução econômicaimplantadas emuma situação de capitalismo industrial periférico. O controle dos recursoshídricos foi e continuasendo um dos pilares da industrialização e da urbanização no Brasil na

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medida em que responde a monumentais demandas por água e energia elétrica. Sob oimperativo do desenvolvimento,financiamentos externos tiveram um papel importante paratornar o setor de recursos hídricos emcomponente essencial da infra­estrutura e, assim,detentor de alto valor de mercado. A históriaregistra o esforço épico empregado na construçãode grandes barragens e redes de distribuição, oqual envolveu um exército de cientistas,engenheiros e operários. Esta transformação da geografiada água ocorreu na escala local dasbacias hidrográficas, mas refletiu influências diretas detecnologias, equipamentos eracionalidades importadas dos países capitalistas centrais. O textoconcluirá que os efeitoscolaterais da comodificação dos recursos hídricos, tanto no passado, quantono presente, têmsido uma grossa negligência com impactos ambientais (e.g. destruição de habitats,modificaçãodo regime sazonal de vazões e interrupção de processos ecológicos), produção deconflitos,desagregação social e desigual atendimento da população.

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL

Existe uma permanente e dialética interação entre a atividade humana e o meio ambiente,aqual inclui, como um de seus componentes básicos, a relação de interdependência entresociedade erecursos hídricos. A água é essencial a incontáveis processos naturais e, aomesmo tempo, é parteintegral das relações sociais, não sendo possível dissociar a circulaçãodas águas da interferênciahumana, nem ignorar as circunstâncias hidrológicas de comunidadese civilizações. Conforme Swyngedouw (2004), a circulação de água descreve um ciclo que, aoinvés de ser puramentehidrológico, é fundamentalmente ‘hidrossocial’. Natureza e sociedade setransformam em uma novacategoria sócio­natural [soc ionatur e] que é o resultado detransformações em configuraçõespreexistentes que são em si mesmas naturais e sociais. Aprópria paisagem demonstra esse caráterdialético entre o social e o natural, uma vez que oespaço hidrográfico [water landscape ouwaterscape] é produto do uso e manipulação de águapela sócio­natureza. O mundo descreve, assim,um processo de metabolismo perpétuo no qualprocessos sociais e naturais se combinam naprodução de sócio­natureza, metabolismo esseque nunca termina, mas é altamente politizado,contestado e contestável.

A intervenção e transformação do ciclo ‘hidrossocial’ para a satisfação de demandas humanaseexpressão de valores culturais pode ser descrito como desenvolvimento hídrico. Sob pressão

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daeconomia capitalista, o desenvolvimento hídrico gradualmente incorpora elementos‘hidrossociais’com o propósito de facilitar a acumulação de capital. Em outras palavras, oprocesso de desenvolvimento econômico quando determinado pela necessidade de produção ecirculação decapital resulta em uma crescente comodificação da água, seja através de capitaisinvestidos em infraestrutura, seja por meio da provisão de água e energia elétrica às atividadesprodutivas. A transformação da geografia da água para atender aos imperativos do crescimentoeconômico acabapor modificar não somente as características físicas, químicas e biológicas dosrecursos hídricos, mas produz uma estratificação de oportunidades sociais que é típica docapitalismo. Ou seja, osbenefícios do expansão hídrica são apropriados pelas parcelas maisavantajadas da sociedade, mas asconseqüências negativas do desenvolvimento afetamespecialmente as populações mais pobres (e.g.comunidades expulsas dos locais destinados àconstrução de barragens).

Esse padrão internacional de expansão do capitalismo foi claramente reproduzido no Brasil,especialmente ao longo do Século 20, com a industrialização e a modificação dos padrõesdeprodução e consumo da sociedade. A expansão do mercado nacional foi responsável porumaprogressiva comodificação dos recursos hídricos e geração de conflitos sociais eambientaiscrescentes. Isso sugere que os problemas sociais e ambientais do desenvolvimentoe gestão de águassão, na verdade, problemas do próprio desenvolvimento brasileiro. Fazendouma breveretrospectiva histórica, nas primeiras décadas do século (1900­1930) a economiabrasileira contavacom uma base fundamentalmente agrícola e dependente de café, borracha ecacau como principaisprodutos de exportação. A abolição da escravidão e, especialmente, achegada de imigrantesitalianos, japoneses e alemães, entre outros povos, passaram acontribuir para a emergência de ummercado interno e progressiva urbanização. Nesse período,a população chegou a 17,5 milhões depessoas, com 80% ainda vivendo na zona rural. Oserviço público de abastecimento de água eracircunscrito às áreas mais aquinhoadas dosmaiores centros urbanos. Grande parte do abastecimentoera controlado por empresasparticulares, muitas delas estrangeiras. Havia apenas algumas poucasempresas de geração edistribuição de energia, com destaque para Light no Rio de Janeiro e AMFORP em São Paulo(Kelman et al. 1999). A irrigação agrícola se restringia à produçãomeridional de arroz, aprimeira cultura a ser produzida de modo industrial. A região Nordeste eracastigada por crônica

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insegurança hídrica em razão da inadequada organização sócio­econômicafrente ao ambientesemi­árido.

Com a revolução populista de 1930, a oligarquia agrária passa a dar lugar umaemergenteburguesia comercial e industrial (mantendo, todavia, o estilo político autoritário). Emrazão dadecrescente lucratividade da produção cafeeira, o capital acumulado pela exportaçãoagrícola passoua ser investido na nascente indústria nacional (Furtado, 1997). A liderança doEstado foi fundamental para garantir altas taxas de crescimento da economia, chegando a 7%ao ano entre1945­1980 (OECD, 2001). Parte importante do processo de industrialização, aexpansão da infraestrutura hídrica incluiu uma reconfiguração da estrutura legal e administrativaque conduzissem ainvestimentos contínuos. O Código de Águas, sancionado em 1934,estabeleceu as bases legais paraa construção e operação de novas obras de infra­estruturahídrica. Quase toda a geração privada dehidreletricidade foi nacionalizada na década de 1950 eo setor elétrico se valeu de diversas formas deincentivo para expandir a potência instalada de615 MW em 1930 para aproximadamente 60.000MW em 1999 (Santos e Freitas, 2000).Atualmente, existem 573 grandes unidades hidrelétricasinstaladas no país, mas grande parteda expansão se volta para os rios amazônicos, onde novosempreendimentos apresentam umpotencial incalculável de degradação sócio­ambiental.

A partir de 1950, diversas política públicas estimularam o crescimento da área de irrigaçãoauma taxa de 30% por década (Rodriguez, 2000). A irrigação foi um dos pilares da RevoluçãoVerde,que fez do Brasil um dos principais exportadores do agronegócio mundial. Por outrolado, aprodução irrigada é responsável por severos impactos ambientais e crescentes conflitospelo uso deágua. As distorções produzidas pela irrigação são mais evidentes no semi­áridonordestino onde,apesar de diversos projetos e da criação de DNOCS (1919), CODEVASF(1948) e SUDENE (1959), a escassez de água continuou e continua a afetar numerososcontingentes da população regional. Naverdade, o problema da seca decorre da estruturaagrária nordestina, onde terra e águahistoricamente se concentraram nas mãos de umaoligarquia política (Hall, 1978). Ainda hoje osreservatórios de água se concentram em terras degrandes proprietários, deixando ao redor de 92% das famílias de agricultores sem acesso àirrigação (IBGE, 1996, citado em Lemos e Oliveira, 2005). Um relatório confidencial chega a

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afirmar que apenas 4% da iniciativa de combate à seca chega àsmãos das pessoas atingidas(mencionado em Calvert e Reader, 1998). Apesar de notóriosdesmandos, políticos eempresários preferem lançar novos e mais dispendiosos programas deirrigação, ao invés deapurar responsabilidades e punir culpados (Ioris, 2001).

Semelhantes distorções sócio­naturais foram produzidas no setor de abastecimento públicodeágua durante a fase de urbanização e industrialização. A partir de 1934, o governo federalpassou ainterferir cada vez mais nos sistemas municipais de abastecimento através dofinanciamento dascompanhias públicas locais (por meio do DNOS, criado em 1940). O grandesalto no setor ocorreuem 1971 com o lançamento do plano nacional de saneamento(PLANASA), o qual centralizou maisainda o sistema de financiamento por meio detransferências de verbas do governo federal paracompanhias estaduais. Os municípios foraminduzidos a ceder a operação às companhias estaduais por meio de contratos com 30 anos devigência, muitos dos quais estão expirando na presentedécada (ver abaixo sobre asconseqüências do término dos contratos nos próximos anos). Entre 1970e 1990, a taxa deabastecimento de água expandiu de 60,5% para 86,3% dos domicílios e a taxa deesgotamentoaumentou de 22,2% para 47,9% (IPEA, 2004). Conduto, devido a sérios problemaspara mantertarifas ajustadas à inflação, receber pagamento de investimentos contratados e manteracapacidade de expansão de serviços, o nível de investimento no setor foi progressivamentedecaindo(i.e. 0,34% do PIB nos anos 1970s para 0,28% nos anos 1980s e apenas 0,13% nosanos 1990s). O PLANASA foi formalmente extinto em 1992 e, desde então, o setor passou amover em direção auma maior flexibilização dos serviços e ser mais influenciado por regras demercado.

Os serviços de água e esgoto constituem, atualmente, um dos setores públicos commaiordemanda por investimentos, uma vez que quase a metade da população não é aindaatendida porsistemas de esgotos e um quarto ainda carece de serviços de distribuição de águapotável. Comoquase 60% dos esgotos de todo o país são lançados, sem tratamento,diretamente nos mananciaishídricos, doenças relacionadas à falta de saneamento sãoresponsáveis por grande parcela dasinternações hospitalares no país (Camargo et al. 2002).Para tornar a situação ainda mais séria,existe uma nítida estratificação social na prestação de

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serviços de água e esgoto, já que grupos demaior renda são mais bem servidos, em especialem termos de coleta e tratamento de efluentes.Enquanto 61,2% da população com renda acimade cinco salários mínimos tem serviços de coleta deesgoto, apenas 24,2% da população comrenda abaixo de dois salários mínimos é atendida (Serôa daMotta e Rezende, 1999). Parareverter esse quadro, criado por anos de negligência e máadministração, estima­se que seriamnecessários investimentos de 0,45% do PIB ou R$ 6 bilhões porano por duas décadas (IPEA,2004).

O modelo de desenvolvimento hídrico descrito acima começou a ser questionado a partirde1990, quando o governo passou a ser, cada vez mais, constrangido por um descontrole dodéficitpúbico, escalada inflacionária, desorganização da produção e crise de hegemonia política.Como emmuitos outros países, a resposta a tais questões foi uma redefinição do papel doEstado, traduzidapor flexibilização fiscal e macroeconômica. Fazendo eco a exigências deorganismos internacionais,criaram­se a partir de então condições mais favoráveis para atrairinvestidores estrangeiros, emparticular para a privatização de bancos e empresas públicas. Osetor de abastecimento esaneamento, assim como irrigação e energia elétrica, passou a serpressionado por políticas públicasliberalizantes e pela busca de novas alternativas paraacumulação de capital. Tais mudanças têmrepresentado apenas modestos resultados emtermos de crescimento da produto nacional às expensas de instabilidade, deterioração dascondições de trabalho e perpetuação de injustiças (CEPAL, 2000),uma vez que não alteram alógica fundamental de exploração sócio­natural. Pelo contrário, as novasestratégias de apoio àsforças de mercado têm servido para aprofundar a comodificação da natureza,o que leva,invariavelmente, à multiplicação de resultados injustos e insustentáveis.

A PRIVATIZAÇÃO DA ÁGUA NO BRASIL

Nas últimas duas décadas, a comodificação dos recursos hídricos tem sido influenciadapelosprincípios neo­clássicos (neo­liberais) de eficiência de mercado e empreendedorismo. Oneoliberalismo vem forçando a uma gradativa transformação de um modelo dedesenvolvimentocapitaneado pelo Estado, típico do período pós­guerra, para um novo modo deregulação quepromova desnacionalização, inovação técnica, subordinação das iniciativassociais a prioridadeseconômicas, assim como novas formas de organização e participação

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política. Sob inspiração neoliberal, tem sido propalada a idéia de que investimentos privadossão indispensáveis para melhorar oacesso e o nível de serviços. Segundo Bakker (2002), esseprocesso teve início não no mercado, masfoi proposto pelo Estado através de um processo de‘re­regulação’ ao invés de ‘de­regulação’, o qualnão modifica as bases históricas de exploraçãode recursos e exclusão social, mas gera novasoportunidades econômicas embutidas napremissa de que o mercado é mais eficiente que osgovernos no provimento de serviços básicosrelacionados à água. “A perspectiva de escassez deágua, falta de recursos públicos e a tese dafalência do Estado emergiram na última década doSéculo 20 como poderosas justificativas paraa expansão da esfera dos mercados como umainstituição social para a alocação de recursoshídricos” (Bakker 2002: 772).

A crise fiscal do Estado brasileiro tem levado à adoção de diversas estratégias liberalizantes,taiscomo o chamado “project finance”, o qual prevê a entrada agressiva de empresas privadasemáreas de infra­estrutura e serviços básicos. No setor elétrico, empresas privadas foramincentivadas,financeira e institucionalmente, a construir, operar e vender energia a compradorespredeterminadosou até mesmo em um mercado livre. Não por acaso, existe uma forte pressãode empresários,jornalistas e políticos sobre os órgão ambientais com vistas a acelerar ainstalação de novosempreendimentos. Em muitos casos (e.g. UHE Cana Brava em Goiás)bancos nacionais einternacionais financiaram os investimentos em hidreletricidade e setornaram sócios dos contratosde fornecimento. Ou seja, a fase neo­liberal da economiabrasileira tem levado a uma renovadamercantilização do valor comercializável dos recursoshídricos por meio de transações de mercadobaseadas no controle da água.

A venda de empresas públicas do setor hidroelétrico é outro elemento fundamentaldacomodificação da água. A privatização foi inicialmente estimulada pela redução deinvestimentosgovernamentais nos anos que precederam as licitações. Do mesmo modo, ogoverno passou aoferecer financiamentos por meio de banco públicos (US$ 15 bilhões entre1995­2001) e estima­seque ao redor de 48% do pagamento feito pelos compradores privadosvenha dos próprio governo,especialmente via BNDES. O governo passou também a aceitarclausulas cláusulas contratuais queprotegem as empresas privatizadas contra oscilações decâmbio, além de permitir o reajuste detarifas de eletricidade acima da inflação e tolerar a

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eliminação de subsídio a famílias de baixíssimarenda (Bello, 2005). A legislação foidevidamente ajustada para eliminar a diferença entreinvestidores nacionais e estrangeiros,permitindo assim que os interessados pudessem participar delicitações por conta própria ou emconsórcios. Com tantos favores oferecidos pelo governo, não deve ser difícil de se compreendercomo algumas das empresas privatizadas conseguiram umaumento circunstancial deprodutividade e aumento de receita.

Contudo, a melhoria dos indicadores comerciais das empresas privatizadas não escondearedução na taxa de investimentos e no pagamento de impostos pelos novos donos (Anuatti­Neto etal. 2003). A privatização resultou, na maioria dos casos, em tarifas mais elevadas aosconsumidores,suspeitas de corrupção, instabilidade no fornecimento e desemprego detrabalhadores (i.e. 53.230postos de trabalho foram perdidos entre 1995 e 1999, segundo dadosdo Ministério do Trabalho,citado por Anuatti­Neto et al. 2003). Após mais de uma década, aconclusão a que se chega é que aprivatização do setor de hidreletricidade tem sidotecnocrática, impopular e pouco transparente. Aracionalidade do mercado tem também inibido acapacidade do governo de responder às demandasde longo prazo da sociedade. Importanteressaltar que o serviço elétrico ainda deixa de atender a12% da população e o consumo médiode eletricidade é de apenas 200 kwh/ano (80º no mundo).Existem dificuldades de se avançarem programas de conservação de energia, entre outras razões,porque interessa às empresasde fornecimento aumentar a venda de energia ao invés de reforçar astaxas de eficiência. Aracionalidade do lucro determina que apenas seja considerado o horizonte decurto prazo, o quecontribui pra manter uma situação de ineficiência pela falta de programasestratégicos (i.e.estima­se em 15% as perdas de energia no sistema). Além disso, a privatização eoenfraquecimento do papel do governo aumentam os riscos de falha no sistema, comoocorreudurante o ‘apagão’ em 2001, quando um evento hidrológico mal administrado setransformou emconflito político e drama social.

Também o setor de abastecimento de água e saneamento básico desperta o interessedeempresas atraídas para sua privatização (algumas das principais multinacionais já seinstalaram nopaís, como Lyonnaise des Eaux, Générale des Eaux e Thames Water). Contudo,os serviços de águae esgoto têm enfrentado maiores dificuldades do que o setor hidrelétrico

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para incorporar empresasprivadas em razão de impedimentos legais e institucionais (Vargas eLima, 2004). O problemafundamental é que a Constituição de 1988 manteve uma disputa entreestados e municípios emrelação à propriedade dos serviços, conflito esse que é mais aguçadoem áreas metropolitanas ondeas redes têm maior interconexão (Conforto, 2000). Até omomento, a privatização tem basicamentese restringido a contratos de operação terceirizada,ao invés da venda definitiva de empresas, comono setor elétrico. Contudo, ainda que em menorescala que na hidreletricidade, a privatização dosserviços de água e esgoto tem produzidodistorções similares. Avaliações empíricas detectam que aentrada de operadores privados nãotem aumentado o volume de investimentos, nem contribuídopara atender àquelas faixas dapopulação que foram esquecidas no passado. Pelo contrário, adesigualdade entre ricos epobres aumenta com a privatização, uma vez que as empresas preferemoperar nos bairroscom consumidores de maior renda. Mesmo relativamente modesto, o processo deprivatizaçãotem criado instabilidade, aumentos de tarifas, alegações de corrupção e complexasdisputasjurídicas (Castro, 2004; Mello, 2001; Vargas, 2005).

Existem 318 empresas estaduais e municipais de abastecimento e saneamento no país,masapenas 3% foram totalmente privatizadas (vendidas) até o momento (segundo Serôa daMotta,2004). Para deslanchar a privatização, além de mudanças na Constituição, falta aaprovação de umalegislação específica, o que ainda deve se demorar por muitos anos noCongresso Nacional (o maisrecente Projeto de Lei foi submetido pelo executivo em 2005, masnão há ainda perspectivas deentrada na pauta de votações). Porém, é importante ressaltar quea confusão regulatória no setor desaneamento, ao invés de afastar o interesse de operadoresprivados, tem sido vista como umaoportunidade ‘heterodoxa’ para o avanço daprivatização.1 Enquanto os legisladores deixam delegislar, os investidos privados aproveitampara firmar contratos com prefeituras que, após o términodos contratos com as empresasestaduais (estabelecidos ainda sob a égide do PLANASA), passarama receber de volta aresponsabilidade de operar os serviços municipais. Ou seja, os prefeitos vêmsendo tentados atomar para si a responsabilidade direta dos serviços e, como tem ocorrido em diversas cidades,firmar acordos com a iniciativa privada. Em outras palavras, o vácuo legal propiciaque seestabeleçam concessões dos municípios a empresas nacionais e internacionais desaneamento. Pode­se chamar a esse processo de verdadeira ‘privatização pela porta dos

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fundos’.

Em resumo, os setores de geração hidrelétrica e os serviços de água e esgoto passaram deumasituação de controle municipal e operação privada, no começo do Século 20, para umcrescentecontrole pelo governo federal e operação estatal após a Revolução de 1930. Talsituação começou ase reverter na década de 1990, quando ambos os setores descreveram ummovimento circular devolta à descentralização e operação privada (Baer e McDonald, 1997).Todas as três fases dedesenvolvimento hídrico no país (i.e. privatização, nacionalização, re­privatização) foramimpulsionadas pela conversão da água em uma mercadoria comercializávele sua incorporação àlógica de acumulação de capital. Durante a fase de substituição deimportações (1930s­1980s),sucessivos governos autoritários garantiram as condiçõesnecessárias para a expansão da infraestrutura e dominação política. Os usuários dos serviços ea população em geral foram mantidasafastados do projeto nacional de desenvolvimento hídrico,apenas contribuindo como mão de obranos canteiros de obras ou como clientes das empresasde água e eletricidade. Com a reforma neoliberal dos anos 1990s, a mercantilização danatureza se deslocou do raio de açãopredominantemente estatal para novas oportunidades deutilização da água como fonte de lucro (emespecial, pela aquisição facilitada de empresapúblicas). Simultaneamente, uma nova linguagem degestão ambiental tem levado a novasformas de alienação do público e negação das contradiçõessócio­ambientais dodesenvolvimento econômico. O clímax da comodificação ocorre quando acaptação da água demananciais passa a ser licenciada e cobrada volumetricamente, podendo ser,assim,transformada em mercadoria par e x e l l enc e, passível de ser rotulada, medidaecomercializada, o que é analisado a seguir.

REGULAÇÃO AMBIENTAL E A ‘NOVA’ DIMENSÃO ECONÔMICA DA ÁGUA

Conforme resumidamente descrito acima, o controle e a manipulação dos recursoshídricosforam elementos fundamentais para a industrialização e urbanização no Brasil. Umesforço nacionalcomandado pelo Estado foi responsável pela construção de grandesbarragens, regularização de riose controle do regime hidrológico com o propósito de fornecerenergia elétrica, água potável e meiospara irrigação. Seguindo o padrão excludente dodesenvolvimento brasileiro, o controle da águaserviu como instrumento auxiliar de expansão

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econômica, ainda que a riqueza gerada ficasse acumulada nas mãos de poucos. Em razão deimpactos ambientais e falta de compromisso com orestante da população, o desenvolvimentohídrico gradualmente transformou uma condição derelativa abundância em relativa escassez.Com recursos progressivamente mais escassos e oagravamento da degradação ambiental emtodas as regiões brasileiras, os custos de produçãopassaram a crescer proporcionalmente. Ascontradições do progresso passaram a requerer novosinvestimentos em infra­estrutura e narecuperação de rios e aqüíferos. Houve também uma crescentepressão das classes médias dasociedade, as quais começaram a sentir diretamente o efeito dosimpactos ambientais que antesafetavam principalmente as parcelas mais pobres da população. Paralelamente,empreendedores privados passaram a buscar novas alternativas de acumulaçãoqueaprofundassem a manipulação dos recursos hídricos segundo mecanismos de mercado.

Esse contexto de demandas e contradições serviu como catalisador de umareconfiguraçãoinstitucional e modernização dos procedimentos de gestão de recursos hídricosna década de 1990. Uma estrutura de regulação específica foi introduzida em 1997 com aaprovação da Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos (9433/1997), a qual institui oSistema Nacional de Gerenciamentode Recursos Hídricos (SINGREH). Enquanto no passado aênfase recaía sobre a expansão da infraestrutura, os novos métodos de intervenção passam aexigir uma radical flexibilização da atuação doEstado por meio de instrumentos supostamenteinovadores. A nova lei também determinou, entreoutras medidas, que a água tem valoreconômico e que a cobrança pela água bruta (i.e. uso da águade mananciais) serve paraindicar aos usuários o seu valor real. Em 2005, depois de um longoprocesso de discussão, oConselho Nacional de Recursos Hídricos aprovou duas Resoluçõesdefinem os detalhesoperacionais da cobrança a ser aplicada em todos os rios de domínio federal(Resolução No. 48,que estabelece critérios gerais para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, eResolução No.49, que estabelece as prioridades para aplicação dos recursos provenientes da cobrança).

Segundo a legislação, a captação de água e o lançamento de efluentes estão agora sujeitosàoutorga prévia junto ao órgão regulador (federal ou estadual) e devem pagar uma taxaanualproporcional aos custos sociais criados pelas externalidades econômicas (Tolmasquim,2001).Formalmente, a cobrança tenta remover ineficiências relacionadas ao ‘antigo paradigma

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de gestão’,o qual conduzia ao desperdício, uma vez que a água estava disponível gratuitamenteaos usuários (Kelman, 2000). Tal justificativa se baseia no princípio econômico neo­clássico deque incentivos demercado promovem uma eficiente alocação e uso de recursos (Winpenny,1994), de modo que,dependendo do preço pago pelos usuários, se estabelece um nívelracional e sustentável de utilização(Garrido, 2005). A cobrança é também defendida comoalternava mais eficiente do que a tradicionalarrecadação de impostos para financiar ações deregulação e recuperação ambiental (Campos eStudart, 2000).

A adoção de instrumentos de mercado (ou simuladores de mercado) para o controledosrecursos hídricos no Brasil, como no caso da cobrança pelo uso da água de mananciais, foimais umamedida importada dos países capitalistas centrais e trazida ao país como panacéiapara os problemasde gestão ambiental. Na prática, porém, apesar de uma nova estruturainstitucional envolvendodezenas de agências e milhares de técnicos, tem sido possível verificarapenas mudanças superficiaisno tratamento das questões de recursos hídricos. Como nopassado, concentram­se esforços nocontrole tecnocrático do uso da água, ao invés de sequestionar os problemas sociais e ambientaiscriados pelo próprio desenvolvimento econômico.A despeito de canais aparentemente democráticosde representação (notadamente os comitêsde bacia), a nova estrutura de gestão é dominada por uma aliança estratégica entre gruposambientalistas conservadores e empresas privadas beneficiárias deverbas públicas(particularmente empreiteiros e consultores). Essa aliança tem conseguido preservare ampliaros privilégios sócio­econômicos historicamente estabelecidos no setor hídrico pelanegaçãosistemática da vinculação entre melhorias na gestão de águas e mudanças políticoeconômicasamplas e profundas. Em outras palavras, o antigo paradigma de desenvolvimento hídrico foitransferido para os atuais procedimentos de gestão de forma instrumentalizada e semavaliaçãocrítica.

A tentativa de dissociar a agenda de recursos hídricos das relações estruturais depoderdemonstra que a reforma em curso não tenta responder aos graves problemas sociais eambientaisrelacionados à água, mas, pelo contrário, busca minimizar conflitos e manter aacumulação decapital (como demonstrado por Velencio e Martins, 2004). Nesse sentido, ainsistência no ‘valoreconômico’ da água constitui uma das grandes falácias da política ambiental

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no Brasil, porque, aoapresentar demagogicamente a cobrança pelo uso da água como‘benéfica a toda a sociedade’, fazuma defesa abstrata do meio ambiente, deixando de indicarquem no passado foi responsável porsua degradação e quem ganha agora com as novasferramentas de gestão. Para convencer apopulação de que a cobrança é um instrumentovantajoso a toda a sociedade, uma sofisticadapolítica de mistificação vem promovendo a idéiaque todos são igualmente culpados pela degradação do meio ambiente, mas encobrindo o fatode que os benefícios do desenvolvimentohídrico foram e são desigualmente apropriados pelosdiferentes grupos sociais. Ou seja, essamistificação omite que, em uma sociedade comseríssimas desigualdades sócio­econômicas, umacobrança universal cria um canal deperpetuação de injustiças, uma vez que os recursos arrecadadas pela cobrança atendemprincipalmente aos interesses de setores econômicos hegemônicos.

Localizado no Sudeste, a bacia hidrográfica do rio Paraíba do Sul representa uma dasmaisnítidas provas desta relação entre cobrança e renovada comodificação da água.Historicamente, aágua sempre foi objeto de profunda comodificação no Paraíba do Sul pormeio da intensaindustrialização e crescimento urbano, particularmente para abastecer a cidadedo Rio de Janeiro(envolvendo a transferência de 2/3 da vazão em seu leito médio) e paramanter a geração de 1.500MW de hidreletricidade (existem projetos para 2.300 MW adicionais).As contradições dodesenvolvimento deixaram uma séria herança de degradação ambiental nabacia do Paraíba do Sul, aqual tem sistematicamente levado a conflitos entre comunidadeslocais, autoridades e empresas (IPPUR, 2004). Uma vez que as autoridades foram e sãoincapazes de resolver os problemas sócioambientais da bacia, o Paraíba do Sul foi visto comoárea prioritária para a implementação dacobrança pelo uso da água. A metodologia de cálculoadotada pelo Comitê da Bacia (CEIVAP) em 2003 incluiu três variáveis: volume captado,percentagem efetivamente consumida e volumerequerido para diluição de efluentes, o queresulta em valores médios de R$ 0,08/m3 para captação eR$ 0,02/m3 para consumo (Braga etal. 2005).

Conforme valores publicados pela Agência Nacional de Águas (ANA), o total derecursosarrecadados em 2004 foi de R$ 4,48 milhões (excluindo a arrecadação pelo uso daágua parageração de energia hidrelétrica).3 Como 67,45% da arrecadação provém das

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companhias deabastecimento de água (somente 32,43% é pago pelo do setor industrial), ficaclaro que a cobrançaimplantada no Paraíba do Sul é um instrumento que divide a conta darecuperação ambiental comtoda a população. Haja vista que os usuários de serviços públicosarcam com a maior parcela decontribuição, o ônus da (futura) recuperação ambiental édistribuído com toda a sociedade, ao invésde ser cobrada àqueles que foram diretamenteresponsáveis pela degradação do ambiente aquático(indústria e agricultura, em particular).Pesquisa recente conduzida por Féres et al. (2005) demostraque os grandes gruposeconômicos locais percebem que a cobrança pelo uso da água, além de não ameaçar arentabilidade econômica, pode ser altamente instrumental aos seus interesses, já que permite arecuperação do passivo ambiental, permite melhorar a imagem externa das empresas ecriaoportunidades inéditas de negócio (i.e. acumulação de capital). Por outro lado,pequenosempresários e usuários individuais têm uma percepção muito menos favorável e maiscéptica dacobrança. Isto confirma a tese de que a cobrança pelo uso da água foi proposta pelasestruturas depoder político­econômico como mais um mecanismo que permite a manutençãode uma realidadeexcludente e injusta.

Talvez a faceta mais perversa da cobrança seja que, ao deixar explícito o valor monetário dosrecursos hídricos, criam­se incentivos indiretos a agentes privados para se envolverem emnegóciosrelacionados ao uso da água. Tais incentivos são mais evidentes no setor deabastecimento esaneamento público, o qual, como mencionado acima, apresenta uma imensanecessidade de novosinvestimento em razão do envelhecimento da rede de distribuição ecrescente expansão urbana.Como investimentos nesse setor são normalmente pouco atraentespara investidores capitalistas, emrazão da necessidade de imobilização de vastas somas decapitais, o governo vem acenando com oaporte das receitas da cobrança para expansão eoperação da infra­estrutura hídrica (ver, porexemplo, Frondizi, 2004). Assim, a cobrança pelouso da água pode ser revertida em investimentonas empresas locais de água e esgoto,tornando­as mais atraentes aos agentes privados que, dessemodo, precisam mobilizar menoscapital na recuperação do sistema de abastecimento e saneamento.Esse mecanismo éclaramente defendido no Plano Nacional de Recursos Hídricos, lançado em 2006(especialmente em seu segundo volume), assim como foi proposto pelo Projeto de Lei5296/2005 que os recursos da cobrança poderão ser utilizados como fonte ou garantia em

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operações de créditopara financiamento de investimentos.

Nesse sentido, o financiamento dos sistemas de abastecimento de água e saneamentobásicocom recursos da cobrança constitui um dos mais sofisticados mecanismos de vinculaçãoentreinstrumentos econômicos de gestão ambiental e circulação de capital. O exemplo maisconcreto éatualmente dado pelo Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas (PRODES).Esse programa foi lançado em 2001 pela ANA e garante o pagamento pelo tratamento deesgoto, dando condiçõesfinanceiras para que o provedor dos serviços (público ou privado)realize a expansão da infraestrutura local. As normas da ANA requerem que, para se tornarelegível aos recursos do PRODES,em primeiro lugar a bacia deve implementar um sistema decobrança. No caso da bacia do Paraíbado Sul, o contrato estabelece que a cobrança pelo usoda água responde por 25% e o PRODEScontribui com 75% dos investimentos em tratamentode esgoto (Pereira, 2003). Desse modo, o programa abre novas oportunidades para oenvolvimento do setor privado ao oferecer condiçõesmais vantajosas para a privatização deempresa públicas. Seguindo a racionalidade neo­liberal danova legislação ambiental brasileira,não causa a menor surpresa que o planejamento pago pelaANA para apoiar a implementaçãoda cobrança no Paraíba do Sul estabeleça uma relação diretaentre os benefícios da cobrança ea privatização dos serviços municipais de saneamento (como podeser visto em FundaçãoCoppetec, 2002: p. IV­2).

Fazendo uso da cobrança, o poder público tem, assim, mais um instrumento dearrecadação,além dos impostos ordinários, para dividir a conta da reestruturação dos serviçospúblicos erecuperação ambiental com toda a população, mesmo com aqueles que no passadonunca tiveramacesso a serviços de água e esgoto. Com o apoio explícito do governo através deprogramas comoPRODES, a operação dos serviços públicos se torna mais atraente e menosarriscada a investidoresprivados. Contudo, a questão crucial é que, tal qual as iniciativas dopassado, os atuais investimentosem saneamento deixam sempre de atender à maioria dapopulação brasileira (Budds e McGranahan,2003). As novas políticas públicas mantêminalterada a mesma lógica de exclusão social quefavorece os interesses daqueles quecontrolam as relações e os meios de produção. Por todas essasrazões, a cobrança pelo uso daágua é um solução mistificadora que responde a um falso problema,ou seja, a geração de

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recursos para manter um modelo autoritário e excludente de desenvolvimentohídrico. Acobrança pela captação de água e lançamento de efluentes termina reforçando acomodificaçãoda natureza e aprofunda a inserção do ambiente aquático na circulação de capital.Mais umavez, o ciclo ‘hidrossocial’ se torna objeto de modelos importados dos países docapitalismo pós­industrial, trazidos ao Brasil de forma mecânica e com o propósito de abrir novoscanais decomodificação e acumulação de capital. Tais processos estão diretamente associadosapoderosos mecanismos de controle político que historicamente dominaram odesenvolvimentosócio­econômico no Brasil.

REAÇÕES POLÍTICAS E JUSTIÇA AMBIENTAL

Como descrito acima, o sistema oficial de gestão ambiental tem produzido respostasincapazesde atender à complexidade sócio­natural das questões da água em função de umasubordinaçãoexplícita a prioridades econômicas e exigências tecnocráticas. Isso sugere que aracionalidadesubjacente do século passado vem sendo agora reproduzida na experiênciapresente, não obstante atentativa de articular um modelo de gestão supostamente inovador.Há, assim, uma velada dissimulação daquilo que é aparentemente novo, mas genuinamentevelho na gestão brasileira daságuas. Alternativas efetivas para a superação de tais problemasrequerem mudanças estruturais nospadrões econômicos de produção e consumo, as quaisprecisam estar alinhadas com uma profundareconfiguração do sistema político representativo,do papel do Estado e da divisão internacional dotrabalho. Nesse sentido, a busca dealternativas ao modelo dominante de gestão de águas advogauma transformação no uso doambiente que é parte de mudanças mais gerais nas relações de poder.Defende que, ao invésde subordinar o acesso à água a transações de mercado, serviços públicosdeveriam sergeridos por programas que valorizassem a participação ativa e consciente dos atoreslocais(Sen, 1999).

A reação contra a nova estrutura neo­liberal de gestão de águas vem tímida,maspersistentemente, ocupando espaços de resistência política no Brasil. Contestando a idéiade que aágua possa ser tratada como uma mercadoria econômica, grupos de protestodefendem os direitos decomunidades locais e populações tradicionais. Setores da sociedadebrasileira vêm enfrentando opoder de agências financeiras internacionais por meio de uma

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articulação coordenada de gruposorganizados por localidade ou atividade (Hall et al. 2005).Nesse sentido, o Movimento dosAtingidos por Barragens (MAB) congrega uma campanha deresistência contra 63 barragens queoferece um ataque frontal ao modelo de desenvolvimentoeconômico dominante (Vainer, 2004). Étambém relevante mencionar a ampla reação contra amega­transposição de águas do Rio SãoFrancisco, projeto este que dissimula o problemaagrário do semi­árido e que serve principalmente ainteresses de construtores e oligarquiastradicionais. Outro exemplo é a Frente Nacional doSaneamento Básico, constituída por 17organizações da sociedade civil, como profissionais liberais,sindicalistas, ambientalistas elíderes comunitários.

A resistência contra o modelo estabelecido de desenvolvimento hídrico se baseia na buscade‘justiça ambiental’ ao defender que a interação entre natureza e sociedade deveproduziroportunidades iguais de acesso à água para todos os grupos sociais, bem comogarantir aconservação do equilíbrio sócio­ambiental. Contudo, apesar de importantesdemonstrações demobilização popular, até o momento essa reação contra a comodificação daágua no Brasil vemobtendo resultados modestos e parciais. Por um lado, tem forçado osbancos de desenvolvimento arever suas políticas de financiamento de modo a incorporarexigências sociais básicas (cf. WorldBank, 2003). Por outro lado, as pressões do mercado têmcompelido quase todos os partidospolíticos a adotarem o estandarte neo­liberal. O caso maisgrave de recuo programático é oferecidopela presente administração federal a qual, quando naoposição lutou contra a privatização, mas desde que assumiu o poder vem implementando umaagenda semelhante à administraçõesanteriores. Além de evitar a condenação dasprivatizações, o atual governo trabalhou para aprovar alegislação das Parcerias PúblicoPrivadas (PPPs), que nada mais são do que a nova face daprivatização na América Latina (IstoÉ, 2006).

CONCLUSÃO

Ao invés de buscar o consenso (como defendido pelos gestores públicos tradicionais),essetexto procurou denunciar uma das mais sérias injustiças historicamente cometidas no país:aapropriação da água para acumulação privada e excludente de capital. Tentou­se demonstrarque osproblemas relacionados ao uso e conservação da água no Brasil são conseqüência

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direta de ummodelo de produção industrial elitista e implantado por um Estado autoritário. Aincorporação dageografia da água ao processo de produção capitalista, largamente incentivadapor organismosinternacionais ao longo do Século 20, foi responsável por uma progressivacomodificação doambiente aquático. A comodificação da água resultou em complexascontradições sociais eambientais, particularmente em uma assimetria entre benefícioseconômicos e impactos decorrentesda degradação do meio ambiente. Com uma expansãourbano­industrial irrefreada, os níveis dedegradação ambiental passaram a restringir a própriaexpansão econômica e forçaram respostasinstitucionais diversas, culminando com apromulgação da legislação de águas em 1997 e institucionalização de um sistema nacional degestão. O ponto central da nova lei é a definição dovalor monetário da água de mananciais e adeterminação de que seu uso deve ser cobrado.

O novo modelo de gestão vem sendo promovido no contexto das bacias hidrográficas, oquetem alterado a percepção social das questões hídricas e vem consolidando umadiferenciadaepistemologia de gestão. Mas a implementação desse novo tratamento dosrecursos hídricos édominada por uma aliança estratégica entre agentes econômicos e gruposambientalistasconservadores. Encoberta pelo véu de uma sofisticada mistificação, a reforma dosetor de recursoshídricos, em particular a introdução da cobrança, não apenas cria condiçõespara um maiorexploração dos recursos sócio­naturais, mas também divide a conta darecuperação ambiental com asociedade como um todo, ao invés de responsabilizar diretamenteos causadores da degradação.Portanto, a cobrança pelo uso da água representa uma soluçãorestrita e temporária para a questãoambiental, deixando sem resposta as contradições entreinteresses econômicos e justiça ambientalque sempre caracterizaram o sistema produtivo nopaís. Apesar do discurso oficial de sustentabilidade, a cobrança pela captação de água elançamento de efluentes termina por reproduziras mesmas contradições do período anterior enada mais faz do que criar novas oportunidades decomodificação, haja vista que aracionalidade econômica continua garantido o avanço de forças demercado sobre os recursossócio­naturais.

A conclusão fundamental é que os problemas hídricos no Brasil são resultados deprocessosdiscriminatórios na relação entre sociedade e natureza decorrentes da contradição

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entre relações econdições de produção. A abordagem proposta pelo novo modelo de gestãoapenas reforça oprocesso de comodificação da natureza que beneficiou e continua a beneficiaruma pequena elitepolítico­econômica. Injustiça ambiental e práticas autoritárias continuam a seras característicasmarcantes da ação do poder público e dos agentes econômicos dominantes.Segundo umaperspectiva histórico­geográfica, respostas efetivas aos graves problemas daágua no país dependemdo reconhecimento das responsabilidades pelos impactos sócio­naturais que se projetaram dopassado para o presente. As questões da água se configuram,assim, como elementos importantes dademocratização do Estado e da revisão de padrões deprodução e consumo. Mas somente com umagestão ambiental independente das forças demercado será possível começar a estabelecer novasbases para a construção de uma relaçãomais justa e menos contraditória entre sociedade e o resto danatureza.

AGRADECIMENTOS

O autor agradece o suporte bibliográfico da Universidade de Glasgow, da Fundação GetúlioVargas (Rio de Janeiro) e da Agência Nacional de Águas (Brasília).

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Tema: Água

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5/30/2015 Água, Exclusão, Mercado e Cobrança: Um debate necessário | Água e energia não são mercadorias!

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