LA D O C T R I N A DE LOS A C T O S P R O P I O SY EL S I S T E M A DE LA L E S I V I D A D

Por EDUARDO GARCA DE ENTERKAProfesor Adjunto de la Universidad de Madrid.

SUMARIO: 1. Introduccin: La calificacin del sistema de la lesividad.2. Ladoctrina de los actos propios como fundamento del sistema de la lesividad.3. Impre-cisin de la doctrina de los actos propios: un ejemplo de huida a la clusula general.i. Inaplicacin de la doctrina de los actos propios para explicar los efectos vinculantesde las declaraciones de voluntad; la doctrina de los actos propios se predica de con-ductas y no de actos jurdicos: es, por lunto, impertinente en cuanto al problema de lavinculacin de los actos administrativos, en arincipio.- -5. Aceptando coniencionalmenteel planteamiento tradicional, el sistema de la lesividad seria una Quiebra del principiode los actos propios.6. Tal quiebra no consagra privilegio alguno: la lesividad recaesobre actos administrativos ineficaces, cuya existencia apodera a as partes de accionesde impugnacin; la distincin en la jurisprudencia civil.7. Conclusin.

1. La extraa figura que compone nuestro sistema positivo de revoca-cin por motivos de legalidad (anulacin) de los actos administrativos yde recurso de lesividad (1) ha sido observada alguna vez ]>or la doctrina,notando cmo nicamente nuestro Derecho conoce ese sistema dentro deluniverso del derecho comparado (2), pero la observacin lia parado cu-riosamente en la exhibicin de tal peculiaridad casi como un orgullo pa-tritico (3). Ms sorprendente todava es que la existencia de Ja institucin

(1) Vid. mi artculo anterior La configuracin del recurso de lesividad, en estaRKVISTA, nm. 15, 1954, pgs. 109 a 151.

(2) Por influencia espaola, el recurso de lesivitlau est asentado tambin en Cuba,a travs de la vigencia de la misma Ley espaola de lo Contencioso de 1888 (cfr. Ar.vA-RKZ TABO, El proceso contencioso-administrativo. La Habana, 1954, pgs. 52 y ss.; vid.,sin embargo, las reservas que en derecho cubano se formulan a la limitacin de la revo-cacin de oficio y su sometimiento al cauce procesal de la lesividad, en pgs. 321 y ss.),y en Portugal, con ciertas peculiaridades (CAKTANO : Manual do. Direito Administrativo.3.a ed., Coimbra, 1951, pgs. 249-50 y 739-10). as como en algn pas suramericano.

(3) Cfr. J. GASCN HERNNDEZ : La interposicin del recurso contencioso-adminis-Irativo por la propia Administracin, en Revista de Estudios Polticos, nm. 7, 1942,pgs. 175 y ss.; A. GL'AITA : El proceso administrativo de lesividad, Barcelona, 1953, p-ginas 28, 35 y 182.

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haya sido comnmente calificada por la misma doctrina de privilegiode la Administracin, deducindose para una buena parte de nuestros auto-res la necesidad de acabar con l, pero obsrvese que no para restableceren la materia el sistema de la decisin administrativa previa, sino parahacer definitivamente irrevocables, a instancia de la Administracin, losactos administrativos, tanto de oficio como en va judicial (4), sean cuales-quiera los vicios que les afecten, el origen de los mismosaun, pues, Jo>fraudulentamente provocados por los administrados : obrepciny sugrado y extensin. Los ms progresivos autores aceptan, a lo ms, la opor-tunidad de que el privilegio, aunque verdaderamente muy notable,sea mantenido (5). La propia jurisprudencia ha seguido esta califica-cin (6), que ha aparejado la consecuencia prctica de una multiplicacinde obstculos materiales y procesales para aceptar la procedencia del re-curso, as como la aplicacin de un duro criterio restrictivo en la estima-cin del mismo en cuanto al fondo, criterio que es notablemente ms estre-cho que el que se usa en relacin con los recursos promovidos por los admi-nistrados.

Frente a esta calificacin del sistema, nuestra propia postura es preci-samente la opuesta : el recurso de lesividad no contiene ningn privilegiopara la Administracin, sino que, por el contrario, implica un verdaderodespojo de una cualidad esencial de su status y la reduccin de la misma a unrgimen inferior al de los propios administrados, inferior todava al que

(4-) FKR.NNIIEZ MOURII.LO : Lo contencioso -administrativo, Madrid. 1926, pps. 55y ss.; J. GONZLEZ PREZ: La declaracin de lesividad, en el nin. 2 de esta REVISTA.1950, pgs. 61-2, y en su resea critica al citado libro de GIMITA, en esta REVISTA., n-mero 10, 1953, pg. 332. GONZLEZ PREZ ha rectificado esta posicin ltimamente (Lasentencia administrativa. Su impugnacin y efectos, Miadrid, 1954, pgs. 64 a 66), des-pus de conocer mi crtica de la institucin, que fue avanzada, en el II Congreso de De-recho Procesal (vid. en I. E. D. P.y>, Boletn Informativo del Instituto Espaol deDerecho Procesal, nm. 45, 15 de marzo de 1954, pgs. 13-14. Ponencia IX, Interposicindel recurso contencioso-administrativo por la propia Administracin, que fue final-mente retirada en el Pleno final).

(5) GASCN HERNNDEZ: op. cit., pg. 126; Pi SUER : 1A> contencioso-adminislra-tivo, Barcelona, 1929, pg. 158; S. ROYO-VILIANOVA : Problemas de rgimen jurdicomunicipal, Madrid, 1944, pg. 174; A. GUAITA: op. cit., pcs. 28-29 y 34.

(6) Se califica a la facultad administrativa de recurrir en lesividad como excepcio-nal, por lo que no admite una interpretacin extensiva : Sentencias, entre otras, de 2 dejunio de 1934, 14 de junio y 18 de diciembre de 1943' y 9 de marzo de 1949. La sentenciade 12 de junio de 1929 califica expresamente a la facultad de recurrir la Administracincomo privilegio.

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-correspondera en el sistema de derecho privado a los simples particulares.Sin embargo, no vamos ahora a entrar en este tema general a que nos

remite la curiosa doctrina del privilegio. Como introduccin a tal an-lisis, en extremo seductor, vamos a limitarnos, por de pronto, a considerar-con mente fra lo que se presenta precisamente como fundamento de todoel sistema.

2. Nuestros autores estn contestes (7) en que la base terica de la ins-titucin del recurso de lesividad. radica en la famosa doctrina de los actospropios: venire contra factum proprium non valet (8). Esta doctrina, se-gn ha corroborado abundosamente la misma jurisprudencia, conduce alprincipio de irrevocabilidad de los actos administrativos declaratorios dederechos (9), que no es sino el envs del rgimen positivo que el recursode lesividad viene a establecer.

Si evitamos ser ganados por la confianza que proporciona la invocacin

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criterio segudo para la aplicacin de dicho principio [de los actos pro-pios] i En lugar de quedar el mismo adscrito a unos supuestos de hechoconcretos y detallados, todava ilota en la mayor imprecisin, y con fre-cuencia se limita a servir de complemento a los argumentos que se esgri-men sobre la base de conceptos diferentes.(11). En este sentido, la utili-zacin del principio de los actos propios es un caso inconfundible, y verda-deramente ejemplar, de la famosa huida a la clusula general que ca-racteriz clsicamente HEDEMANN como uaa abdicacin de la genuina fun-cin discernidora de los juristas (12).

4. Por de pronto, la doctrina de los actos propios viene siendo con-fundida sistemticamente con la doctrina sustantiva de los efectos del con-sentimiento o de la declaracin de la voluntad (13). Es claro, sin embargo,que es esta ltima doctrina, y no la primera, la que explica la vinculacinde un sujeto a sus actos jurdicos. El que yo no pueda retirarme unilateril-mente de un contrato no es una consecuencia de la doctrina de los actospropios, sino, obviamente, una consecuenciala primera, art. 1.091 C. C.del contrato.

La doctrina de los actos propios no alude a estos problemas de la vo-luntad negocial, y su criterio fundamental radica justamente en imponeruna vinculacin sin haber mediado consentimiento negocia!. Es, concreta-mente, una aplicacin de la doctrina de la buena fe, y se predica caracte-rsticamente ms bien de conductas que de actos jurdicos, y de actos jur-dicos slo cuando no hacen relacin inmediata a la situacin contempladaen su declaracin, quiere decirse, en cuanto son ellos mismos expresin deuna conducta, pero sin intentar nunca subrogar la explicacin de sus efec-tos vinculantes directos (14).

Aplicado este correctivo al objeto que ahora nos interesa, resulta unaprimera objecin de fondo, pues resulta que el problema central de la re-

(11) Estudios, cit., paslanl rlaro de tal imprecisin en

LA DOCTRINA DE LOS ACTOS PROPIOS Y El. SISTEMA ni: LA I.liSIVIIVAB

vocacin de los actos administrativos y de su reduccin al cauce de la lesi-vidad, que la doctrina de los actos propios pretende decidir de plano, es.tpicamente, un problema de actos jurdicos, y de actos contemplados enrelacin directa con su yinculaloriedad especfica; quiere decirse, por con-siguiente, un tema que, en principio (15). es ajeno al campo peculiar de ladoctrina de los actos propios.

5. Puede, no obstante, convenirse, a efectos dialcticos, en el plantea-miento que tradicionalmcnte viene hacindose del principio de los actospropios. Entonces la inoportunidad del mismo para justificar en cualquiersentido el rgimen peculiar de la lesividad resulta de esta simple observa-cin : tal principio desarrolla su virtualidad en el plano del derecho ma-terial para imponer la vinculacn de un sujeto a todas las consecuenciasderivadas de un acto personal, en tanto que el sistema de la lesividad aceptaque la Administracin pueda llegar a desvincularse de un acto propio, loque ocurrir, siempre que su recurso est bien fundado y d lugar a sen-tencia estimatoria. Resulla claro, en virtud de tal observacin, que el (con-vencional) principio de los actos propios sufre en la hiptesis a que se re-fiere el recurso de lesividad una quiebra completa en el orden del derechomaterial. El recurso se limita simplemente a imponer a la Administracinuna carga en el orden procesal, la carga de postular jurisdiccionalmente,pero acepta la quiebra material del supuesto principio absoluto de vincu-lacin permanente por los actos propios. Toda la efectividad del rgimenpropio de la lesividad se revela, sistemticamente, y con independencia delas cuestiones de fondo que estn implicadas en l por razones circunstan-ciales, como de procedimiento en el ejercicio de los derechos (procesal,extraprocesal), lo que quiere decir, por consiguiente, que tal rgimen nopuede venir determinado por la famosa doctrina de los actos propios, quedesarrolla su virtualidad en otro orden de cuestiones, y que en concretove aqu exceptuado su imperio en la hiptesis lgica y jurdicamente nor-mal de un recurso bien fundado en cuanto al fondo.

6. Entremos ya en la cuestin de .fondo. Esa excepcin al principiode los actos propios, por la que se acepta la ineficacia de un acto anterior

(15) Con esta salvedad, excusamos nicamente el lmite de la buena fe respecto ala facultad anulatoria de la Administracin, que examinaremos ms adelante; a reservade lo que luego se precisar, ba^te decir ahora que la buena fe es un temperamento deaplicacin respecto a un rgimen sustantivo, pero nunca este rgimen sustantivo ntegra-gramente, como aqu se pretende.

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-de la propia Administracin recurrente, no constituir justamente el pri-vilegio en que el recurso de lesividad se concreta? As se ha construidoen alguna ocasin la buscada aplicacin del dogma de los actos propios ala justificacin del rgimen concreto de la lesividad (16).

Ms adelante hemos de detenernos sobre la notable calificacin de lalesividad como un privilegio del status administrativo, analizando sus-

"tancialmente el tema. Baste ahora establecer>y eslo corrobora la conclu-sin general que ha de obtenerse de tal anlisis-que la lesividad no con-sagra a favor de la Administracin ninguna excepcin singular y benefi-ciosa respecto al principio comn de los actos propios.

Aun aceptando convencionalmente que tal principio constituyese el ner-vio vivificador y justificativo de la eficacia de los actos jurdicos, resultaque el objeto propio de la lesividad refiere precisamente, y por hiptesis,actos administrativos afectados de ineficacia. He aqu una observacin-elemental, hasta trivial incluso, y que, sin embargo, basta para trastrocartodo el tinglado dogmtico montado al servicio de institucin tan singular.Bien se concrete el objeto de la lesividad a la impugnacin de actos admi-nistrativos nulos o anulables, bien a la rescisin de actos lesivos (17), secomprende que tal objeto constituye un campo inadecuado a limine paraque el juego de la doctrina de los actos propios (entendida convencional-mente como doctrina de la eficacia permanente de los actos jurdicos unavez declarados) pueda producirse,. No hay por ello posibilidad de que seconcrete excepcin ninguna a tal doctrina, ni la inaplicacin de la misma,que es lo que en verdad ocurre, sanciona la menor novedad de rgimen.Efectivamente, la invalidez del acto, o su carcter lesivo, cuando el bene-ficio rescisorio est materialmente reconocido, de tal modo enervan la pro-hibicin del venire contra faclum proprium que justamente su tipicidadjurdica consiste en apoderar a los propios autores del acto, por de pron-to (18), con una accin dirigida a producir la ineficacia del acto en cues-

(16) As, GONZLEZ PREZ: La declaracin de lesividad, cit., pgs. 59 y 61; LPEZROD : Presupuesto*, cit., pg. 39, y, en general, toda la doctrina ya citada, que calificala institucin como privilegiada.

(17) Sobre esto, mi trabajo anterior La configuracin, cit., pgs. 131 y ss. No ha-cemos argumento ahora del hecho de que la accin de lesividad es en nuestro derechouna hibridacin de una accin de nulidad y de una accin de lesin, extraordinaria-mente ms limitada que las acciones de impugnacin del Derecho civil (lbid., pgi-nas 14243).

(18) Adems, en el caso de la nulidad absoluta, a interesados aunque no hayansido parte. Otro problema es la negacin de estas acciones a quienes dolosamente han

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ion, o, en otros trminos, a combatir la permanencia de ese acto y a lo-rar la desvinculacin de las partes sobre su autoridad, a privarle de susfectos;

Lo anterior est claro en el propio concepto de acciones de nulidad, yescisorias, -pero adems se confirma sin duda ninguna con el anlisis de>s preceptos positivos. Atenindonos nicamente al Cdigo civil (para queo se sospeche que razonamos en base a los principios exorbitantes del)erecho administrativo) resulta que el art. 1.302 establece que puedenjercitar la accin de nulidad de los contratos los obligados principal oubsidiariamente en virtud de ellos, es decir, sus partes, puesto que losontratos no pueden obligar a terceros (art. 1.257). El art. 102, enfrenta-o con un caso de nulidad plena, as como el anterior con un supuesto denulhbilidad. afirma a su vez que la accin para pedir la nulidad dellatrimonio corresponde a los cnyuges, etc. Por ltimo, la accin resci-oria corresponde a los perjudicados, que, salvo el caso de la pauliana oevocatoria, sern siempre las propias parles (arts. 1.294, 1.299, 1.076,.078). Es de observar que cuando hemos hablado de acciones de nuli-ad y rescisorias nos estamos refiriendo a pretensiones materiales y no acciones judiciales o procesales.

La confusin que combatimos sobre la efectividad del famoso principioe los actos propios ha estado presente alguna vez en el campo del Dere-ho civil, y sta es una justificacin mnima que puede presentar la doctri-La administrativa. No obstante, el Tribunal Supremo haba dilucidado lauestin en una serie de declaraciones, cuya elementalidad debe ser rete-lida si pretendemos efectivamente liberarnos de la irracionalidad consus-ancial a este notable mito. He aqu literalmente ]a doctrina de nuestrons alto Tribunal (19) :

rovocado la invalidez: causantes de la violencia, del miedo, del engao; es una san-ion civil del dolo. Por cierto que en el sistema de la lesividad los administrados queolosamente hayan provocado la invalidez del acto estn protegidos frente a la Admistracin que pretenda desconocer o impugnar tal acto, en una curiosa inversin deJS trminos.

(19) El resumen que sigue est tomado del que ofrece PUIG BRUTAL' en sus obrashadas, y del que figura en Enciclopedia Jurdica Espaola, I, pgs. 569-70, y procedee las Salas civiles; es casi vano buscar orientacin en la doctrina de las Salas conten-ioso-administrativas, que ha utilizado el criterio de los actos propios en el sentidolemental y sin matices que ya hemos considerado, como base del principio de la irrevo-abilidad absoluta. Vid. en este sentido el resumen de GONZIJZ PREZ, La revoca-ion, cit.

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Puede reclamarse contra los actos j)ropios cuando on ellos violaitleyes cuya inobservancia no se subsana por el consentimiento con perjui-cio del inters pblico (Sentencia 17 de abril de 1889); no cabe invocar ladoctrina de que nadie puede ir contra sus propios actos cuando el supuestoacto optativo carece de eficacia obligatoria (Sentencia de 24 de abrilde 1895). En las relaciones jurdicas vlidamente establecidas, a nadie lees lcito ir contra sus propios actos (Sentencia de 14 de abril de 1921), demanera que es indispensable que los actos realizados sean jurdicamente-eficaces (Sentencia de 21 de enero de 1922); en el derecho y legislacinmodernos este principio ha perdido mucho de su eficacia y, adems, luExistencia de las acciones reheisorias y de nulidad naturalmente implican,la revocacin de actos anteriores, todo lo cual lleva a la conclusin de queese principio nunca ha debido ser amparador de actos que, por su ilicitud,no han debido existir (Sentencia de 31 de mayo de 1930); no puede ha-blarse de contradiccin de actos propios cuando los primeramente realiza-dos no son jurdicamente eficaces (Sentencia de 21 de junio de 1945): quienha hecho manifestacin inexacta que puede ser debida a un error, no que-da ligado a ese pronunciamiento hasta el punto de que lo falso se sobre-ponga a lo verdadero (Sentencias de 9 de julio de 1903 y 1 de marzo de1904). La nica Sentencia (anterior al Cdigo civil) en que se dice lo con-trario viene a salvar justamente el caso de la Administracin : si bien en-general el que celebr un acto no puede pedir su nulidad, esta regla no esaplicable al Ayuntamiento o a la Diputacin que demandan, no en repre-sentacin propia, sino en la de los vecinos de la ciudad y provincia (Sen-tencia de 23 de junio de 1885); hay aqu un claro eco del viejo privilegioadministrativo de la menor edad (20).

Debe insistirse en que este anlisis se ha seguido con objeto de poderapreciar hasta el final la inconsistencia de Ja construccin queaun porconvencionales caminospretende justificar el rgimen de la lesividad enel dogma de la doctrina de los actos propios. Se ha aceptado hipottica-mente para ello que esta doctrina juega algn papel en un terreno distintodel que verdaderamente le corresponde, pero el anlisis concluye igual-mente en el mismo, inconcuso, resultado negativo. Tratndose, por hip-tesis, de actos administrativos ineficaces, la posibilidad de que su autor re-accione contra los mismos est definida por el concepto mismo de la inefi-

(20) La configuracin,

I,A DOCTRINA DE LOS ACTOS PROPIOS Y FX SIKTKMA 1>E LA LF.SIVIDAD

;acia. El recurso de lesiyidad se sobrepone, en cuanto al fondo del derechonaterial se refiere, a esta construccin elemental, que queda al margen,:omo se ve, de cualquier aplicacin o excepcin del dogma de los actos)ropios.

7. Tras de todo lo cual creo que puede establecerse firmemente que elprincipio de los actos propios no puede ser invocado, ni como fundamen-o, ni siquiera como motivo lejano, que justifique de alguna manera la ins-itucin del recurso de lesividad, el rgimen de revocacin de los actos admi-listrativos que lleva parejo, o cualquiera de sus particularidades dogm-icas o positivas.

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