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DOCTRIN A

Responsabilidad patrimonialde la Administración

por leyes declaradas inconstitucionales:las contradicciones 4~1 Tribunal Suprem,q

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SUMARI(j: J.¡"A~~A:\~I.Wt_~8t.,h"'!'at¡;~~\'i_I'R,I;I.~,{;t~.¡,{WT.)i-"'l.rl¡)(1 ffillh

l. Introducción.11. La jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la tasa del juego. Los argumentos favo-

rables a la responsabilidad y su crítica.IlI. La jurisprudencia DangeviUe del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos.IV. La nueva jurisprudencia del Tribunal Supremo.V. Las incoherencias del Tribunal Supremo. ..VI. El Tribunal Constitucional como único ~ardián de la se~ridad jurídica. ,..

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I-INTRODUCCION

Pocas doctrinas jurisprudenciales recientes han suscitado tantos comentarios, a favor yen contra, como la que declara la responsabilidad patrimonial de la Administración por losdaños derivados de una ley declarada inconstitucional, en concreto por el pago del grava-men complementario de la tasa sobre el juego que estableció el artículo 32.2.2 de la Ley5/1990. El Tribunal Supremo viene sosteniendo que aunque los contribuyentes ya no pue-dan impugnar las resoluciones judiciales y administrativas firmes dictadas al amparo de estadisposición legal, ni tampoco solicitar la devolución de los ingresos tributarios indebida-mente efectuados, por haber prescrito el plazo fijado al efecto, sí tienen derecho a exigir dela Administración una indemnización por los perjuicios que la Ley les haya causado, a cuyoefecto pueden formular la correspondiente solicitud dentro del año siguiente al de la publi-cación oficial de la sentencia constitucional anulatoria.

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(*) Profesar Doctor de Derecho AdministTativo. UCH-GEU. Valencia.

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DOCTRINA / Responsabilidad patrimonial de la Administración por leyes...- -

Un sector doctrinal ha elogiado esta jurisprudencia sin reservas, invocando razones de«justicia» (1) y que se trata de una postura «lógica, coherente y de fácil explicación y com-prensión para el ciudadano» (2).

Algún autorla,ha valorado muy positivamente, aunque estima desacertado «asociar deuna manera automática la inconstitucionalidad de una ley con la exigencia de responsabi-lidad como de forma poco meditada hace el Tribunal Supremo», pues «sólo pueden repu-tarse antijurídicos los daños y perjuicios que sufran los particulares como consecuencia dela aplicación de una ley inconstitucional o de una pasividad legislativa cuando hayan vistolesionados el contenido de derechos materialmente protegidos por la Constitución». Porello, se sostiene que el Supremo debía haber desestimado las reclamaciones de responsabi-lidad patrimonial, ya que la inconstitucionalidad del tributo en cuestión «se basó en lainfracción del principio de seguridad jurídica, principio que, aunque inspirador de todonuestro ordenamiento jurídico, no atribuye directamente derechos a los ciudadanos» (3).

También hay quien reconoce que esta jurisprudencia, aunque «puede servir para ponerremedio a algunas situacionesflagrantemente inequitativas», «también tiene sus riesgos ycostes evidentes (fundamentalmente para la seguridad jurídica), por lo que, «antes quecomo progreso, la aparición de esta doctrina debería tomarse como demostración de quealgo no funciona bien en nuestro sistema de control de constitucionalidad» (4).

Y, por último, están quien~s la han criticad,ü abiertamente por considerar que se basaen argumentos erróneos e incoherentes, vacía de sentido las disposiciones legales quedotan de una cierta estabilidad a las situaciones jurídicas firmes nacidas de una ley incons-titucional, desat~ndiendo con ello c~i compl~tamente el valor de la seguridad jurídica, ypuede provocar graves distorsiones y problemas financieros a las Administtaciones públi-,cas así como ralentizar la ejecución de ~as leyes y favorecer que el Tribunal Constitucionalno se atreva a declarar la inconstitucionalidad de algunas normas legales merecedoras deesta declaración (5).

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(1) SEGÚ VILLUENDAS, «Responsabilidad del Estado legislador como consecuencia de la ley declarada inconsti-" tUcional", Revista Jurídica La Ley, 2001, tomo 1, págs. 1778 Y ss. Vid. también CONCHEIRO DELRiO,\ en Responsabilidad parrimonial del Estado por la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, Dijusa,

Madrid, 2001, págs. 438 y ss., y en La revisi6n de los actos nulos por inconstitucionalidad de las leyes, Diju-sa, Madrid, 2002; GUTIÉRREZ DE GANDARILLA GRA}ALES, «Los efectos de la inconstitucionalidad dela ley fiscal y la responsabilidad del estado legislador", Estudios financieros. Revista de contabilidad y tributa-

ción, 224, 2001, págs. 113 y ss.

(2) MONEDERO MONTERO DE ES~lNOSA, en la obra colectiva Régimen jurídico de las Administraciones

Públicas y Pr~dimiento Administ~tivo, Aranzadi, Elcano, 2002, pág. 997.

(3) aMAN VIOQUE, «La indemnización de los daños Y perjuicios prod~s por una ley inl;onstitucional: ¿Unarebelión del Triblinal Supremo frente al Triblinal Constitucional?, Revista Andaluza de Administración Públi-

ca, 41,2001, págs. 177 y 178.

(4) AHUMADA RUIZ, . Responsabilidad patri~ del Estado por las leyes inconstitucionales (o el derecho a no serperjudicado por una ley inconstitucional)", Revista Española de Derecho Constitucional, 62, 200 1 , pág. 350.

(5) Vid. M.a C. ALONSO GARCfA, .La reciente jurisPTUdencia sobre la responsabilidad patrimonial del Estadolegislador frente a daños derivados de leyes inconstitucionales", RAP, 157,2002, págs. 215 y ss.; GARCfA DEENTERRfA, «El principio de "la responsabilidad de los poderes públicos" según el aTtfculo 9.3 de la Constitucióny la responsabilidad patrimonial del Estado legislador., REDC, 67,2003, págs. 19 y ss.; GARCfA LUENGO,El principio de protección de la confianza en el Derecho adminisrrativo, Civitas, Madrid, 2002, pág. 76,núm. 79. Menos rotundo se muestra MARTfN REBOLW, «Responsabilidad Patrimonial por actos legislativos:

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Gabriel Doménech Pascual

Pues bien, pese a que esta jurisprudencia ha recibido un inopinado espaldarazo porparte de dos Sentencias del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, el Supremo, enuna doctrina que puede considerarse ya consolidada, ha comenzado a rectificar su posturamantenida en el caso de la tasa sobre el juego. Esta nueva línea jurisprudencial, llena comola anterior de contradicciones, hace más evidente, si cabe, la debilidad de los argumentosempleados para justificar que la Administración ha de reparar los daños ocasionados porlos actos firmes que apliquen una ley luego declarada inconstitucional.

II - LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO SOBRELA TASA DEL JUEGO. LOS ARGUMENTOS FAVORABLESA LA RESPONSABILIDAD Y SU CRÍTICA

I1. La doctrina de la actio nata' ,1 ::1,J.1 ;,

El Tribunal Supremo esgrime la doctrina de la actio nata que luce en el artículo 1969deÍ Código CiyU: «El tiempo para la prescripción de to~a clase de acciones, cuando nohaya disposición especial q~ otra cosa determine, se contará desde el día en que pudieronejercitarse'> .

El razonamiento presupone que «los particulares no son titulares de la acción deinconstitucionalidadde la ley, ~ino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que plan-tee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugna-ción de una actuación adm~nistrativa». De esta premisa indiscutible, el Supremo deduceque los particulares carecen de la posibilidad efectiva de reaccionar contra los perjuiciosque les produzca la aplicaci6n Qe una ley inconstitucionalque todavía no ha sido anulada, por lo que el plazo para exi- Sgir la reparación de los daños causados por ella debe contar- ~~n reiter~se desde la fecha en que se publique la Sentencia que decla- Jurtsprudenctare la invalidez de la misma, pues sólo a partir de ese momen- del TS los contribuyentesto los afectados pueden recabar realmente la tutela de sus tienen derecho a exigirderechos ( 6). de la Administración

una indemnizaciónEsa deducción nos parece equivocada. Los ciudadanos por los perjuicios que

carecen de legitimación para recurrir directamente las leyes, una ley posteriormentepara pretender ante los Tribunales ordinarios su anulación, declaradapero siempre tienen la posibilidad efectiva de recabar la inconstitucionaltutela judicial frente a cualquier atto de ejecución de una les haya causadoley inconstitucional que lesione sus derechos o intereseslegítimos, y ello desde el mismo mqmento en que se produzca o se les comunique el actolesivo. El que los Tribunales ordinarios puedan equivocarse, considerar la ley ajustada a la99nsti,~4ción y desestiwar s~ pr~~ension~s !~q implic¡l. ; que carecies~n d~ la P?sibili4¡¡d de

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..;, una discutible elabOraciónjuriSpnldencialen eXPansión», ActualidadJurídica Aranzadi, 556,2002. NosotTos

tammén hemos criticado esta jurispnldencia, en .Responsabilidad patrimonial de la Administración por dat\os deri-

vados de una ley inconstitucional», REDA, 1.1.0, 2001., págs. 275 y ss., así como en .Responsabilidad patrimo-

nial de la Administración derivada de la anulaci6n de un reglamento», Revista Aragonesa de Administración

Pública, 22, 2003, págs. 577 y ss.

(6) TS (3.", Secc. 6.~) S 1.3 de junio de 2000, rec. cont-adm. 567/1.998, Ponente Sr. Xiol Ríos.

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~TRINA I Responsabilidad patrimonial de la Administración por leyes... -

reaccionar contra los daños que la aplicación de la norma legal les hubiese causado. lO esque acaso hemos de considerar que los ciudadanos no tienen la posibilidad efectiva de reac-cionar y obtener la tutela judicial contra los actos dictados en aplicación de una normaconsuetudinaria o reglamentaria inválida por el mero hecho hipotético de que el Tribunalque conoce del «recurso indirecto» contra ésta pueda equivocarse y considerarla válida?

2. La litigiosidad desproporcionadaEl Tribunal Supremo afirma que negar la responsabilidad en estos casos fomenta la liti-

giosidad, pues entonces el único camino que les quedaría a los perjudicados por la aplica,ción de la ley inconstitucional que pretendiesen obtener la restauración de sus derechoslesionados sería impugnar, primero en vía administrativa y luego en la judicial, los actosaplicativos: «No puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirsede soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecua,do a la misma fundado en que ésta es inconstitucional»; «la interpretación contraria

supondría imponer a los particulares que pueden verse afec,P tados por una ley que reputen inconstitucional la carga de

~se.a que est? impugnar, primero en vía administrativa..., y luego ante la

!~rtsprudencta jurisdicción contencioso-administrativa, agotando todas lasha ~ectb!do instancias y grados si fuera menester, todos los actos dicta-un InopInado dos en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidadesespaldarazo po~ parte de que el tribunal plantease la cuestión de inconstituciona-de dos .Sentencr.as lidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de las

del Trtbunal Europeo consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyode los Derechos mantenimiento equivale a sostener la necesidad jurídica deHumanos, el. TS, una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello

en una doctrIna inaceptable» (7).que puede considerarseya consolidada, El argumento no convence. Cualquiera que sea la opi,

ha comenzado nión que se sostenga sobre el tema, el perjudicado que pre-a rectificar su postura tenda la repa~ión de los perjuicios ocasionados por la apli-

cación de una le~nconstitucional siempre se verá obligadoa formular la correspondiente solicitud en vía administrativa; y si obtiene una respuestadesestimatoria -lo cual es plausible, además de muy probable-, a interponer luego unrecurso contencioso-administrativo. Así son las cosas, tanto si el particular utiliza la posi-bilidad abierta por la doctrina del Tribunal Supremo como si impugna dentro de plazo losactos aplicativos de la norma. En el primer caso, los litigios se inician después de la anula-

ción de la norma; en el segundo, después.

Es más, nos parece que la jurisprudencia del Tribunal Supremo propicia un aumento dela litigiosidad, ya que es perfectamente imaginable que detrás de cada anulación de una leyo de una disposición general se levante una ola de reclamaciones, de manera que a los plei-tos entablados antes de la anulación se unirían los posteriores. y debe notarse que la liti,

giosidad generada por esta jurisprudencia tiene una peculiaridad que la hace especialmen,te indeseable: se concentra en los órganos superiores del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que son pocos y muy ocupados, contribuyendo a su saturación.

nft",n_"(7) TS (3,4, Secc. 6.4) S 13 de junio de 2<XX>, rec. cont-adm, 567/1998, Ponentes,., XioIRfos.

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En efecto, según la tesis que defendemos, los contribuyentes, para obtener la devolu-ción del gravamen indebidamente pagado, debían solicitada en vía administrativa y luegointerponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo contra la eventual reso-lución denegatoria. Aquí, el proceso debía detenerse ante los Tribunales Superiores de Jus-ticia, pues el recurso de casación era inadmisible (8). En cambio, según la jurisprudenciadel Tribunal Supremo, todos los perjudicados por la aplicación de la ley anulada podíansolicitar al Consejo de Ministros la correspondiente indemnización y, postetiormente,recurrir contra las resoluciones desestimatotias ante el Tribunal Supremo -art. 12.1 c)LJCA-. Es decir, la competencia para tutelar los derechos de los afectados se concentraen un único órgano jurisdiccional, en vez de quedar distribuida entre diecisiete, lo que vaen perjuicio del objetivo perseguido por las reformas procesales introducidas por las Leyes10/1992 y 29/1998 de tratar de «reducir la abrumadora carga de trabajo que pesa sobre laSala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo» y que dificulta «su impor-tantísima función objetiva de fijar la doctrina jurisprudencial» (9).

3. La nulidad de los actos dictados en aplicación de una ley inconstitucional

En opinión del Tribunal Supremo, «es evidente que si la disposición a cuyo amparo sedicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicioinvalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con inde-pendencia de que razones de segutidad jurídica (art. 9.3 CE), correcta y debidamente apre-ciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada repara-ción, según prevén los artículos 139.2 y 141.1 de la misma Ley~gimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así lo estableceexpresamente el artículo 102.4 de esta Ley, con lo que, en definitiva, se viene a sustituir lalógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una dis-posición por una indemnización siempre que no exista el. deber jurídico de soportar el dañoo perjuicio causado por ese acto o disposición nulos de pleno derecho» (10).

Esta afirmación no deja de sorprendemos, porque el propio Tribunal Supremo ha decla-rado en numerosas ocasiones -a modo de ratio ~cidendi- que no todos los actos adminis-trativos dictados al amparo de una norma nula son, a su vez, nulos y susceptibles de ser revi-sados en cualquier momento (11). Sirva como ejemplo lo dicho en la Sentencia del Tribu-nal Supremo de 17 de marzo de 2001 (12), que desestima precisamente una solicitud derevisión de un acto firme dictado en aplicación del precepto legal que había creado el gra-vamen complementario de la tasa sobre el juego: «Ninguno de los supuestos (de nulidad depleno derecho contemplados por la Ley General Tributaria) recoge la revisión de un actoadministrativo firme, por consentido, con apoyo en la declaración de nulidad de una norma,efectuada por sentencia, en vía constitucional o jurisdiccional, con posterioridad a haberalcanzado firmeza los actos administrativos en cuestión».

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(8) Vid., entTeotras muchas, la TS 3." Secc. 2." S 19 de diciembre de 1998, rec. caso 5138/1993, Ponente Sr.RodrfguezAnioos y TS3." Secc. l." S 18de enero de 1999, rec. caso 19/1998, Ponente Sr.. Garcfa-Ramos ltu-rralde.

(9) Ap. VI E. de M. IJCA.

(10) TS (3.", Secc. 6.") S 15 de julio de 2000, rec. cont-adm. 736/1997, Ponente Sr. Peces Morate.

(11) Vid. nuestro trabajo La invalidez de los reglamentos, Tirant /o Blanch, Valencia, 2002, págs. 304 y ss.

(12) TS (3.., Secc. 2.") S 17 de marzo de 2001, rec. cont.-adm. 156/2000, Ponente Sr. Mareo D(az.

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DOCTRINA / Responsabilidad patrimonial de la Administración por leyes...

Tampoco resulta pertinente la alusión al artículo 102.4 de la Ley 30/1992, que dice que«las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podránestablecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los inte-resados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sinperjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en apli-cación de la misma». Este precepto no establece que los daños causados por los actos fimesdictados al amparo de la norma anulada son indemnizables; tan sólo contempla la eventualresponsabilidad por los daños en general derivados de la aplicación de la norma. Ello noimplica que deban repararse todos los daños, incluidos los ocasionados por actos firmes. Elinciso final del artículo 102.4 indica más bien lo contrario: que la firmeza constituye unlímite de la responsabilidad patrimonial. Además, este artículo deja muy claro que laAdministración sólo responde si se dan ciertos requisitos. Y la concurrencia aquí del másimportante, el de la antijuridicidad del daño, es muy discutible.

4. La libertad de los Tribunales ordinarios para determinar la eficacia jurídica temporalde las sentencias anulatorias de una ley a falta de pronunciamiento e~ del Tri,bunal Constitucional

Según el Tribunal Supremo, «cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucionalno contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales,ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroacti,va de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principiosgenerales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta denorma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentenciadeclaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en elejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sen,tencias declaratorias de inconstitucionalidad» (,13).

Nadie discute que si el Tribunal Constitucional no precisa el alcance temporal de sussentencias anulatorias, corresponde a los órganos jurisdiccionales ordinarios concretarlo.Ahora bien, resulta inadmisible sostener que éstos gozan a tal efecto de un anchísimo mar,gen de discrecionalidad para decantarse entre la eficacia ex tunc o ex nunc debido a «la faltade normas legales expresas» en la materia, como da a entender el Tribunal Supremo. Ennuestro ordenamiento jurídico encontramos varias disposiciones legales que regulan demodo explícito la cuestión y limitan notablemente el arbitrio judicial en este punto, esta,bleciendo como regla general la subsistencia de las situaciones firmes (14). Los Tribunalesordinarios pueden interpretar de manera equitativa tales preceptos, pero no inaplicarloslisa y llanamente.

5. La antijuridicidad del daño. La autonomía de la acción de responsabilidad

El Tribunal Supremo considera antijurídico el daño causado por la aplicación de unaley inconstitucional aun cuando las resoluciones administrativas y judiciales aplicativashayan alcanzado firmeza. El argumento esgrimido sería la autonomía de la acción de res-ponsabilidad respecto de la acción de anulación. «El deber de soportar los daños y perjui-cios padecidos por la ley declarada inconstitucional no puede tampoco deducirse del hecho

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(13) TS(3.', S~cc.6;') S 15 de julio de 2000, rec. convadm..736/1997, PonemeSr. F«es Morate." , '>tV-\\.i-)

(14) Vid. aTts. 161.1 a) CE; 40.1 LOTC,110:5UCAy 213:1LGT2003. 2T (él

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de que puedan o no haber transcurrido los plazos de prescripción establecido para el dere-cho a reclamar los ingresos indebidos o para el ejercicio de las acciones encaminadas alograr la nulidad del acto tributario de liquidación. En efecto, la reclamación presentada esajena a dichos actos, en la medida en que no pretende la nulidad de la liquidación ni ladevolución de ingresos indebidos por parte de la Administración que ha percibido la can-tidad ingresada, sino la exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado por funciona-miento anormal en el ejercicio de la potestad legislativa» (15). «La acción de responsabi-lidad ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia. El resarci-miento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confir-mación de la autbliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efeC:!;os, sino elreconocimiento de que ha existido un perjuicio... produci- ~do por el abono de unas cantidades que resultaron ser inde- L :: ..ti, ,bidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por 1,

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Esta tesis es inaceptable. El único efecto jurídico esta- los daños ocasionadosblecido por las autoliquidaciones, actos administrativos y por los actos firmes

sentencias firmes que aplicaron la norma luego anulada fue que apliquendeclarar la obligación del correspondiente contribuyente de una ley luego declaradapagar determinadas cantidades en concepto de tributo. inconstitucional

Decir que tales resoluciones subsisten, son firmes y sus efec-tos jurídicos quedan intactos implica necesariamente la afirmación de que el particular estájurídicamente obligado a realizar y soportar el pago impuesto por ellas. Todavía no hemoslogrado comprender en qué consisten la «subsistencia» de tales resoluciones y el «mante-nimiento de todos sus efectos» cuando el único --{) al menos el principal-efecto jurídi-co por ellas establecido, la obligación de efectuar un pago y de soportar el correlativodecremento patrimonial, se considera antijurídico. ¿Quiere decir con esas palabras el Tri-bunal Supremo que nos seguimos acordando mucho de tales actos? ¿Es la memoria el lugardonde persisten ellos y sus efectos? Eso parece ser. Lo que desde luego está claro es que siafirmamos la antijuridicidad del pago resulta un contrasentido decir que aquellos efectossubsisten en el mundo del Derecho, del deber, de las obligaciones.

Por esa razón, los Tribunales de Primera Instancia y de Justicia de la Unión Europea handeclarado reiteradamente que las acciones de anulación y de responsabilidad no son total-mente independientes la una de la otra: «El Tribunal no puede, por medio de un recursode responsabilidad, adoptar medidas que aniquilarían los efectos jurídicos de una decisiónque no ha sido anulada» (17). No cabe estimar un recurso de responsabilidad que «tiende

(15) TS (3.", Secc. 6.") S13 deÍ1l1\ÍO de 2000, rec. cont-adm. 567/1998, Ponente Sr. XiolRfos,

(16) TS (3.", Secc, 6.") S 29 de febrero de 2000, rec. instancia 49/1998, Ponente Sr, Xiol Rfos.

(17) TJCE S 15 de julio de 1963 (Plaumann, C-25/62).

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DOCTRINA / Responsabilidad patrimonial de la Administración por leyes...~~ .

al pago de una suma cuyo montante se corresponde exactamente con el de los derechospagados por el recurrente en ejecución de una decisión individual y en el que, por lo tanto,el recurso de responsabilidad tiende, en realidad, a la retirada de esa decisión individual»(18). Si el perjudicado ha podido evitar el perjuicio atacando en tiempo hábil los actos deque se trata y no lo ha hecho, luego no puede reparar esta omisión y procurarse un nuevo

recurso por la vía de una demanda de responsabilidad (19).

III - LA JURISPRUDENCIA DANGEVILLE DEL TRIBUNALEUROPEO DE LOS DERECHOS HUMANOS

Prestigiosos tributaristas opinan que la doctrina del Tribunal Supremo expuesta ha sido«ratificada» por la Sentencia del Tribunal de Estrasburgo de 16 de abril de 2002 (Dangevi~!le, 36677/97) (20). Pero, tras analizar con detenimiento esta resolución y otra posteriordictada en un caso semejante, no creemos que deba extraerse necesariamente dicha con~

clusión (21).

Los hechos del primer caso son como siguen. La sociedad DangeviUe había solicitadoinfructuosamente, primero ante la Administración y luego en vía contencioso~administra~tiva, la devolución de los impuestos satisfechos durante los seis meses (del 1 de enero al 30 /de junio de 1978) que había durado el retraso de Francia en transponer una Directiva comu~nitaria que eximía del pago del IV A determinadas operaciones de seguros y reasegurosj sub-sidiariamente, había pretendido que se declarara la responsabilidad del Estado francés, queal no haber transpuesto la Directiva había cometido una falta que le había ocasionado unperjuicio equivalente al montante del impuesto pagado. El caso llegó al Consejo de Estado,que en su resolución de 19 de marzo de 1986 (22) efectuó dos pronunciamientos. Por unlado, desestimó la pretensión de devolución, aduciendo la imposibilidad de que los particu-lares invocaran una directiva europea aún no transpuesta. Por otro, declaró inadmisible la

segunda pretensión por no haberse planteado en la vía administrativa previa.

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(18) T]CE S 26 de febrero de 1986 (Krohn, C-175/84, §§ 32,33).(19) T]CE S 12 de diciembre de 1967 (Collignon, C-4/67). Vid., también, las T]CE SS 15 de diciembre de 1966

(Schreckenberg, C-59/65), 12 de noviembre de 1981 (Birke, C-543/79, § 28) , 14 de septiembre de 1999(AssiDoman Kraft Producrs, C- 310/97, § 59), el T]CE A 26 de octubre de 1995 (Pevasa e lnpesca, C-199, 200/94, §§ 27, 28) , las Tribunal de Primera Instancia SS 15 de marzo de 1995 (Cobrecaf y otros, T-

514/93, § 59),24 de octubre de 2000 (Fresh Marine, T-178/98, § 42) ,17 de octubre de 2002 (Astipesca,

T-I80/00, § 139).(20) CHECA GONZÁLEZ, «La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por la aplicación de

actos legislatiIlOS', Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi, 15, 2003. Según FALCÓN y TELIA, «La res-ponsabilidad patrimonial del Estado-legislador en los supuestos de le,es inconstitUcionales o incompatibles con elordenamiento comunitario: la SentenCia Dangellille del Tribunal Europeo de Derechos Humanos», Quincena Fis-cal, 13, 2002, págs. 5, ss., esta Sentencia «no hace sino confirmar lo acertado» de lajuris~ del TS.

(21) Tampoco extraen esta conclusión BREUER, «Der Europaische Gerichtshof für Menschenrechte a1s Wachter dereuropaischen Gemeinschaftsrechts» , Juristen Zeitung, 2003, págs. 433, ss.; DUFOURCQ, «La Cour euro-péenne des droits de l' homme, arbitre du dialogue entre le Conseil d' Etat et la Cour de justice des Communautéseuropéennes?» , Revue Fran<;aise de Droit Administtatif, 2003, págs. 953, ss.; o PÉREZ GONZÁLEZ, «Laincidencia de la ]uris~ del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos en la efectilla protección de losderechos comunitarios de los particulares. A propósito de la sentencia del TEDH en el asunto Dangellille c. Fran-

cia», Revista Española de Derecho Europeo, 8,2003, págs. 737-755.

(22) Puede consultarse en www.legifrance.gouII.fr. tó"

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Ello animó a Dangeville a formular en vía administrativa una solicitud de indemniza~ción por responsabilidad, máxime cuando una instrucción administrativa de 2 de enero de1986 había establecido que los corredores de seguros que no hubiesen sometido sus opera~ciones al IV A durante los referidos seis meses y por este motivo hubiesen sido objeto deliquidaciones complementarias no serían requeridos al pago de las correspondientes sumas.

Impugnada la denegación de lo solicitado, el Tribunal Administrativo de Apelación deParís, en su resolución de 1 de julio de 1992, estimó la demanda de responsabilidad. En ellotuvo mucho que ver el hecho de que el Consejo de Estado, a partir del arrét Nic% de 20de octubre de 1989, hubiera abandonado ya su jurisprudencia sobre la imposibilidad de quelos particulares invocaran las directivas indebidamente no transpuestas. El Consejo deEstado, sin embargo, declaró al resolver el posterior recurso que la demanda de responsabi-lidad formulada tenía el mismo objeto que la acción de devolución desestimada en 1986mediante resolución firme, por lo que debía ser rechazada.

El Tribunal de Estrasburgo estima que la República Francesa violó el derecho de propie-dad reconocido en el artículo 1 del Protocolo número 1 del CEDH, en el que puede leerse: -

«Toda persona física y moral tiene derecho al respeto de sus bienes.

Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y enlas condiciones previstas por la Ley y los principios generales del Derecho internacional.

Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen losEstados de poner en vigor las leyes que juzguen necesarias para la reglamentación deluso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los bie-nes de los impuestos u otras contribuciones o de las multas.»

El Tribunal considera a los efectos de este precepto que la actora era titular de un bienpatrimonial, en concreto de un derecho de crédito contra el Estado por los ingresos inde-bidamente pagados: «la demandante tenía al menos una esperanza legítima de poder obte-ner el reembolso de la suma en litigio». El problema funda-mental era si la injerencia en este derecho que suponía la

Pimposibilidad jurídica de obtener la devolución estaba lo ara disgustosuficientemente justificada por razones de interés general o de los recurrentesde mantenimiento del equilibrio entre todos los intereses el TS está últimamenteen cuestión. El Tribunal concluye que no por varias razones. desestimando

las pretensiones deEn el centro de la argumentación estaba el llamado indemnización derivadas

«principio de distinción de los litigios», que prohíbe obte- de la declaraciónner, sobre la base de una acción de responsabilidad, una de inconstitucionalidadsatisfacción rechazada en el terreno de un recurso especiali- de la disp. adic. 4.a Leyzado. No puede accederse a una pretensión de responsabili- de Tasas y Preciosdad que tenga el mismo objeto que otra -v.. gr., de devolu- Públicosción de ingresos indebidos- antes desestimada medianteresolución firme. Lo contrario, según alegaba el Gobierno francés, constituiría un «atenta-do directo al principio de la autoridad de cosa juzgada» y, por lo tanto, también al de segu-ridad jurídica. El Tribunal de Estrasburgo estima, sin embargo, que esta regla tradicional nojustificaba en el caso concreto la negativa a la devolución:

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«La demandante basaba su derecho de crédito en una norma comunitaria perfecta-mente clara, precisa y directamente aplicable desde su primer recurso. Este derecho nodesapareció con la Sentencia del Consejo de Estado de 1986 y, por lo tanto, perduródurante el segundo procedimiento. El Tribunal recuerda, por otro 1000, que la sola circuns-tancia de que el Tribunal administrativo recurriera a un principio que existe desde hace tiem~po no justifica un incumplimiento de las normas actuales del derecho europeo... El Tribunalrecuerda a este respecto que el Convenio... es un instrumento vivo que hay que inter-pretar a la luz de las condiciones de vida actuales y de las concepciones que prevalecenhoy en día en los Estados democráticos... El principio procesal de la "distinción de loslitigios" no podía por tanto hacer desaparecer un derecho sustancial nacido de la SextaDirectiva» (ap. 47). «El Tribunal no ve ningún motivo susceptible de justificar, de caraal interés general, el rechazo del Consejo de Estado en sacar las consecuencias de unanorma dederechb comunitario directamente aplicable» (ap. 56) (la cursiva es nuestra).

En realidad, los razonamientos del Tribunal Europeo no van dirigidos a descalificar glo~balmente el mencionado principio de distinción de los procedimientos, sino más bien aseñalar que., atendidas las particulares circunstancias del caso, resultaba muy injusto queDangeville no hubiera podido obtener el reembolso de las cantidades satisfechas:

«La interpretación particularmente rigurosa del Consejo de Estado de dicho princi-pio de procedimiento privó a la demandante,en vista de las circunstancias del caso, delúnico procedimiento interno que ofrecía un remedio suficiente para asegurar el respe-to de las disposiciones del artículo 1 del Protocolo núm. 1» (ap. 56). Resultaba muy

injusto que el Consejo de Estado denegara la devoluciónC cuando el propio Gobierno había reconocido que la instruc~ontradiciendO ción administrativa de 2 de enero de 1986, aunque no alu-

manifiestamente día expresamente a los contribuyentes que habían pagado elel argumento medular impuesto, «posibilitaba las acciones legales de devolución...de su anterior En opinión del Tribunal, la demandante no tiene por qué

jurisprudencia soportar las consecuencias de las dificultades de adaptaciónel TS señala ahora d~l derecho comunitario y de las divergencias entre las dis-que la expresa tintas autoridades internas» (ap. 57).prohibición del TC vedacualquier otra acción La Sentencia del Tribunal Europeo de los Derechosde distinta naturaleza Humanos de 22 de julio de 2003 (Cabinet Diot y Gras Savo~de la que sugiere ye, 49217/99 y 48218/99) resuelve un caso parecido peroel concepto de revisión con interesantes singularidades que lo aproximan mucho al

del gravamen complementario de la tasa sobre el juego. Lassociedades de corretaje de seguros Cabinet Diot y Gras Savoye también habían satisfecho elIV A correspondiente a los primeros seis meses de 1978 y, posteriormente, solicitado ladevolución de ingresos indebidos, que el Consejo de Estado rechazó mediante sendas Sen~tencias de 1983 y 1986. Pero he aquí que las mencionadas sociedades, tras enterarse de quela arriba citada Sentencia del Tribunal Administrativo de Apelación de París de 1992había reconocido una indemnización a Dangeville, formularon una acción de responsabili-dad equivalente, que fue desestimada sucesivamente en todas las instancias administrati-vas y judiciales, entre otras razones porque, en virtud del artículo L. 190 del Libro sobreprocedimientos tributarios (livre des procédures fiscales), la acción para instar la devoluciónde las cantidades abonadas o el pago de los derechos a deducción no ejercitados o para exi~

~~111!1118 IMPUESTOSCl

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gir la reparación de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la aplicación deuna norma disconforme con otra superior sólo podrá abarcar el período posterior a11 deenero del cuarto año que precede a aquel en que recayó la resolución mediante la cual sedeclaró la disconformidad» (23).

El Tribunal Europeo de Estrasburgo, a fin de razonar por qué la República Francesahabía violado el derecho de propiedad de las actoras, se limita a decir lacónicamente que«como [sus] demandas presentan una queja idéntica [ala deDangevilk], el Tribunal no ve motivos para diferenciarlas» U(ap.28). na de las

Tres observaciones hemos de hacer acerca de esta juris- ,. c~~uenciasprudencia. La primera es que el argumento de que las nor- ~r~tJcas . nueva

mas francesas sobre el «principio de distinción de los proce- JurJSP~encJa . ,dimientos», la cosa juzgada y el citado artículo L. 190 no es que. con;servactonpodían excluir el derecho a la devolución derivado del de ~ stt~tonesordenamiento jurídico comunitario choca con la jurispru- patrtmoma es fi

dencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha sup=a~nte rm¡sdeclarado que el Derecho comunitario no se opone a que nac . a a~pa~o elos Estados limiten .la posibilidad de obtener la devolución leyes InconstItucIonalesde los ingresos tributarios indebidamente ef~;;tuados en ~e hace depen~er .aplicación de normas internas incompatibles cón las comu- e un pr~u;~amtentonitarias, excluyendo tal derecho, por ejemplo, cuandc;> la expresodevolución ya fue denegada en su día mediante sentenciafirme o cuando no se solicitó dentro de ciertos plazos de caducidad, que podían comenzara correr incluso antes de que se hubiese declarado la incompatibilidad con el Derechocomunitario de la norma nacional (24 ).Es obligado citar la doctrina sentada en su Sen-tencia de 28 de noviembre de 2000 (Roquette Freres, C-88f99), dictada precisamente enrelación con el artículo L. 190 del Libro de los procedimientos tributarios francés: «ElDerecho comunitario no se opone a la normativa de un Estado miembro que establece que,en materia tributaria, la acción de devolución de ingresos indebidos basada en la declara-ción por un órgano jurisdiccional nacional o comunitario de la disconformidad de unanorma nacional con otra norma nacional de rango superior o con una norma comunitaria

,.', ,

(23) Este precepto reza; .Las reclamaciones relatilJas a /os impuestos, c~s, derechos, tasas, exacciones, com-

pensacioneS o multas de Cualquier tipo.. exigidos o cobrados por /os agentes de la Administraci6n, serán objeto de pro-

cedimiento contencioso cuando estén destinadas bien a obtener la subsanaci6n de errores cometidos en la base impo-

nib/2 o en el cálculo de /os tributos o bien a ejercer un derecho resultante de una disPOsición /2gal o reglamentaria.

Todas las acciones dirigidas a obtener la supresión o la reducción de un tributo o a ejercer derechos a deducción,

basadas en la disconfomlidad de la norma jurfdica aplicada con una norma de rango superior, se instruirán y juz-

garán de acuerdo con las disposiciones del presente capítulo.

Cuando dicho disconfomlidad haya sido declarada por una resolución judicial, la acción para instar la devolución

de las cantidades abonadas o el pago de /os derechos a deducción no ejercitados o para exigir la reparaci6n de /os

daños y perjuicios sufridos s6/o podrá abarcar el período posterior al1 de enero del cuarto año que precede a aquel

en que recay6/a resolución mediante la cual se declar6 la disconfomlidad..

(24) Vid., entre otras muchas, las T1CE SS 17 de julio de 1997 (Haahr Petroleum, C-90/94) , 17 de julio de 1997

(Texaco y Olieselskabet, C-114 y 115/95), 2 de diciembre de 1997 (Fantask, C-188/95) , 15 de septiembre de

1998 (Spac, C-290/96) , 15 de septiembre de 1998 (Edis, C-231/96) 17 de diciembre de 1998 (Aprile, C-

228/96) y 9 de febrero de 1999 (Dilexport, C-343/96).

IMPUESTOSC> -


sólo puede abarcar el período posterior a11 de enero del cuarto año que precede a aquel enque recayó la resolución judicial mediante la cual se declaró la disconformidad». Es muydiscutible que el Tribunal de Estrasburgo esté mejor situado que el de Luxemburgo parainterpretar si el Derecho comunitario imponía o no el reconocimiento del derecho a la

devolución.

La segunda observación tiene que ver con las particularísimas circunstancias del casoenjuiciado (25). Resultaba difícil aceptar, con arreglo al principio de igualdad, que la

(Administración francesa acordara mediante una instrucción no requerir el pago del IV A a

los contribuyentes que en su día fueron objeto de liquidaciones complementarias por nohaber sometido sus operaciones a dicho impuesto durante los seis meses controvertidos y,en cambio, no estimara las solicitudes de devolución de quienes sí cumplieron escrupulo-samente con la legislación francesa efectuando los correspondientes pagos, máxime cuan-do el propio Gobierno reconocía que la mentada instrucción posibilitaba tales devolucio-

nes. De hecho, la sociedad DangeviUe también alegaba en suC demanda que las autoridades francesas habían vulnerado su

abe dudar de derecho a la igualdad reconocido en el artículo 14 della conveniencia CEDH, queja que el Tribunal de Estrasburgo consideró

de que sea en todo caso improcedente examinar a la vista de que ya se había cons-el TC el que monopolice tatado la ilicitud de la actuación del Estado francés. Nola concreción de cuáles debe perderse de vista, por otro lado, el escaso período desituaciones jurídicas tiempo, tan sólo seis meses, durante el cual se aplicó unanacidas al amparo regulación contraria al ordenamiento comunitario. Es muyde la ley anulada probable que si se hubiera tratado de una disposición decla-deben ser conservadas rada inválida tras un largo período de vigencia y después de

haber sido aplicada miles o millones de veces, el TribunalEuropeo, siempre tan atento a las circunstancias del caso concreto, hubiese dado por buena

la desestimación de las acciones de responsabilidad.

Hay que notar, por último, que este Tribunal Europeo se encuentra, respecto de las leyesnacionales, en una posición bien distinta a la de los Tribunales ordinarios. Aquél puedeinaplicar tranquilamente las disposiciones que considere vulneren lo establecido en elConvenio de Roma. Yeso es, al fin y al cabo, lo que hizo en el asunto Cabinet Diot y GrasSavoye con el artículo L. 190 del Libro sobre procedimientos tributarios, que sin lugar adudas excluía el derecho de las actoras a obtener una reparación por los ingresos indebidosefectuados. Hemos de pensar que, en su opinión, la legislación francesa reguladora de lamateria no ofrecía una respuesta equilibrada para resolver el caso concreto enjuiciado. Encambio, los Tribunales ordinarios, al menos los españoles, no pueden inaplicar por su pro-pia autoridad las leyes que estimen inconstitucionales. Si tienen por tales las leyes que esta-blecen la conservación de la mayoría de los actos firmes nacidos al amparo de una normaantes de ser anulada, lo que deben hacer es elevar una cuestión de inconstitucionalidad,no efectuar una insostenible y subversiva interpretación de las mismas.

(25) En es~ sentido, vid. SANTAMARfA DACAL, .La Sentencia Dangeville del TEDH., Noticias de la Unión

Europea, 225, 2003, págs. 109 y ss.: .Las paTticularidades de todo el proceso Dangeville... hacen dificil extraer

de la sentencia conclusiones generales en tOTIW a la utilización de la vía de la resporuabilidad para obtener devolu-

ciones de ingresos fiscales indebidos y, desde luego, no puede afirmarse que ésta ponga en cuestión la eficacia del

principio de cosa juzgada ni la autonomía procedimental de los Estados miembros. (pág. 115).

~lllilll- IMPUESTOSc

r


IV - LA NUEVA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO

La controvertida disposición adicional cuarta de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas

y Precios Públicos, establecía que «cuando en las transmisiones onerosas por actos "inter

vivos" de bienes y derechos, el valor comprobado a efectos de la modalidad de transmisio-

nes patrimoniales onerosas exceda del consignado por las partes en el correspondiente

documento en más del 20 por 100 de éste y dicho exceso sea superior a 2.000.000 de pese-

tas, este último, sin perjuicio de la tributación que le corresponda por el Impuesto citado,

tendrá para el transmitente y para el adquirente las repercusiones tributarias de los incre-

mentos patrimoniales derivados de transmisiones a título lucrativo,..

&ta disposición fue anulada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 194/2000, de

19 de julio, en cuyo último fundamento se decía que, «antes de propunciar el fallo a que

el mismo conduce sólo nos resta precisar cuál es el alcance concretó que debe atribuirse a

la declaración de inconstitucionalidad que lo integra. Pues bien, al igual que en otras oca-

siones, y por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), conviene declarar

que únicamente han de considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con funda-

mento en esta Sentencia aquellas que, a la fecha de publicación de la misma, no hayan

adquirido firmeza al haber sido impugnadas en tiempo y forma y no haber recaído todavía

una resolución administrativa o judicial firme sobre las mismas (art. 40.1 LOTC),..

A la vista de los precedentes, era de prever que la anulación diera lugar a que los nume-

rosos perjudicados por los actos firmes aplicativos de esta norma, vigente durante aproxi-

madamente once años, formularan reclamaciones de responsabilidad patrimonial por los

decrementos patrimoniales sufridos. Varios autores consideraban, con razón, que los térmi-

nos en los que estaba formulada la jurisprudencia sentada en el asunto de la tasa sobre el

juego la hacían trasladable al presente caso (26).

Pero lo que ha ocurrido es que el Tribunal Supremo, para disgusto de los recurrentes,

está desestimando sistemáticamente las correspondientes pretensiones de indemnización

de daños y perjuicios (27). lA qué se debe este aparente giro jurisprudencial?

El Supremo considera decisivo el hecho de que la Sentencia del Tribunal Constitucio-

nal194/2000 hubiese concretado el alcance de la declaración de inconstitucionalidad en

los términos antes transcritos, a diferencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional

173/1996, que había anulado, sin hacer una precisión semejante, el artículo por el que se

establecía el gravamen complementario sobre la tasa del juego.

(26) Vid. BANACLOCHE PALAO y GAlÁN RUIZ, «Dec/araciónde inconstinlCionalidad de la disposición adi-

cional cuarta de la Ley de Tasas: sus efectos sobre /iquidadones fimles y no fimles', Repertorio Aranzadi del

Tribunal Constitucional, 15, 2000; PLAZA V AzQUEZ, «La inconstinlCionalidad de la "ficción de donación"

(disp. adic, 4.4 LTPP Y arto 14,7 TR ITP Y A)D): luces y sombras de la TC S 194/2000, de 19 de julio.,

Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, 15, 2000; VILLA VERDE GÓMEZ, «La declaración de

nulidad de la disposición adicional cuarta de la Ley de Tasas y Precios Públicos por la TC S 194/2000, de 19 de

julio., Jurisprudencia Tributaria Aranzadi, 18, 2000,

(27) Vid. TS (3,4, Secc. 6,4) SS 1 de julio de 2003, rec. cont-adm, 18/2002, Ponente Sr, Martfnez-Vares Gard; 8

de julio de 2003, recs. cont-adms, 20 y 33/2002, Ponente Sr, Martfnez-Vares Garcfa; 18 de septiembre de 2003,

rec. cont-adm. 122/2002, Ponente Sr, Sieira Míguez; 2 de febrero de 2004, rec, cont-adm, 9/2002, Ponente Sr,

González Navarro y 14 de junio de 2004, rec. cont-adm, 155/2002, Ponente Sr. González Navarro.

IMPUESTOSc -

DOCTRINA / Responsabilidad patrimonial de la Administración por leyes...- -

Este criterio se reafirma en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que condena a laAdministración a responder por los daños causados por la aplicación de un precepto de laLey 37/1988 que ordenaba el pase de ciertos funcionarios a la situación de segunda activi-dad, anulado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 234/1999 sin precisar elalcance de la anulación: «La sentencia no puso límite alguno a su declaración en cuanto ala afectación de las situaciones que hubieran nacido bajo su vigencia, de modo que al noexistir sentencia dictada en proceso fenecido ni invocar el Tribunal razones de seguridadjurídica para conservar esas situaciones, no existe obstáculo para que esta Sala pueda esti-

mar la demanda planteada» (28).

Para justificar esta diferencia, el Supremo reitera su opinión de que «cuando la propiasentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto,corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definiti-E vamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración

l TC no siempre de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los prin-dispondrá cipios generales del derecho interpretados a la luz de la

de los datos necesarios jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expre-que le permitan valorar sa que 10 determine y sin un pronunciamiento concreto enadecuadamente en qué la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han demedida la seguridad ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno dejurídica exige la su jurisdicción, r.esolverán sob.re la e~icacia ~x tu.nc o ~x nuncconservación de algunos de tales sentencias declaratorias de mconstitucionahdad».

~~ los .e~e,ctos de ~ Ahora bien, ¿por qué el pronunciamiento contenido enlSposlClon anu el último fundamento de la Sentencia del Tribunal Consti-

tucionall94/2000 tiene la virtualidad de excluir la responsabilidad patrimonial de la Admi-nistración por los daños que causaron los actos firmes aplicativos de la disposición anulada?El Tribunal Supremo advierte que «el término que utiliza la sentencia es suficientementeexpresivo "situaciones susceptibles de revisión" y el mismo se aplica a aquellas que "nohayan adquirido firmeza al haber sido impugnadas en tiempo y forma y no haber recaídotodavía una resolución administrativa o judicial firme sobre las mismas". Sin duda, éste esel supuesto; la situación creada por la Administración al comprobar la valoración dada a losbienes objeto de la compraventa quedó firme y consentida una vez que se estimó parcial-mente el recurso de reposición interpuesto, de modo que cuando se dictó la sentencia de laque dimana la acción de responsabilidad patrimonial que se ejercita, aquélla había adquiri-do firmeza, puesto que se había producido una resolución administrativa firme sobre ella».

y llegados a este punto sale a relucir la almendra de la nueva línea jurisprudencial: «laexpresa prohibición del Tribunal Constitucional veda cualquier otra acción de distinta naturalezade la que sugiere el concepto de revisión, que sí alcanzaría sin duda a la acción de revisión delartículo 102 de la Ley Reguladora de las Administración Públicas y del Procedimiento Adminis-trativo Común, y que, por obvias razones de seguridad jurídica, ha de hacerlo también con la quederiva de los artículos 139 y siguientes de la misma Ley. Entenderlo de otro modo desnaturaliza-ría la decisión del Tribunal Constitucional» (la cursiva es nuestra).

(28) TS (3.", Secc. 6.") SS17 de julio de 2003, rec. cont-adm. 115/2002, Ponente Sr. Marúnez-Vares García; 21de junio de 2004, rec. cont-adm. 282/2002, Ponente Sr. Gonzá/ez NatlmTo y 4 de octubre de 2004, rec. cont-

adm. 14/2003, Ponente Sr. LecumbemMartl.

~II~-!IIII- IMPUESTOSC)

Gabriel Doménech Pascua!

\V - LAS INCOHERENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO

Cualquiera puede apreciar que estas últimas palabras contradicen manifiestamente el argu-mento medular sobre el que se articulaba la jurisprudencia de la tasa sobre el juego: elargumento de que la acción de responsabilidad por los daños que causaron los actos firmesaplicativos de la ley y la acción encaminada a impugnarlos son cosas distintas. Recordemosque se aducía que el hecho de que las situaciones nacidas al amparo de la ley fuesen firmes,insusceptibles de revisión, aun en el caso de que hubiesen sido decididas mediante sentenciacon el valor de cosa juzgada, no legitimaba los perjuicios ocasionados, por lo que el contribu-yente perjudicado tenía derecho a exigir de la Administración su reparación. Ahora, en cam-bio, el Tribunal Supremo dice que la insusceptibilidad de revisar las situaciones decididasmediante actos administrativos firmes constituye un obstáculo infranqueable para que los con-tribuyentes puedan obtener de la Administración una indemnización por los daños que talessituaciones les hayan ocasionado. A tal efecto aduce «obvias razones de seguridad jurídica» yque «entenderlo de otro modo desnaturalizaría la decisión del Tribunal Consritucional».

Compartimos plenamente estos dos argumentos. La tesis contraria constituye una burlapara la firmeza de las correspondientes situaciones firmes y, en última instancia, un menos-cabo para la seguridad jurídica. Lo que no hemos conseguido entender, lo confesamos, espor qué ha de considerarse decisivo el hecho de que la imposibilidad de revisar una situa-ción firme haya sido establecida por el Tribunal Constitucional o tan sólo por el legislador.¿Es que acaso no sufre la seguridad jurídica cuando se obliga a la Administración a repararun decremento patrimonial impuesto por sentencia firme en aplicación de una ley anula-da cuando el Tribunal Constitucional, por las razones que sean, no nos recuerda lo que yadeberíamos saber: la imposibilidad de revisar este tipo de sentenciasr ¿Es que acaso admitiren estos supuestos la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica desna-turalizar disposiciones constitucionales y legales vigentes, tales como los artículos 161.1 a)CE, 40.1 LOTC y 213.1 LGT, que establecen la imposibilidad de revisar las situacionesnacidas al amparo de una ley declarada inconstitucional decididas mediante sentencia confuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme? ¿Es que acaso el Tribu-nal Supremo está vinculado sólo por las resoluciones del Constitucional pero no por lasdisposiciones constitucionales y legales vigentes? Nos reconocemos incapaces de adivinarpor qué el recordatorio del Tribunal Constitucional tiene unos efectos tan determinantes.Alguna razón de mucho peso debe ser, sin duda.

VI - EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO ÚNICO GUAR,

DIÁN DE LA SEGURIDAD JURÍDICAUna de las consecuencias prácticas de esta nueva jurisprudencia es que la conservación

de las situaciones patrimoniales supuestamente firmes nacidas al amparo de leyes inconsti-tucionales se hace depender de un pronunciamiento expreso del Tribunal Constitucional,que se convierte a la fuerza en el único garante de la firmeza de tales situaciones y, por lotanto, de la seguridad jurídica que la fundamenta.. Sólo si este órgano jurisdiccional así lodispone explícitamente quedarán consolidados los efectos patrimoniales «firmes» nacidosde la aplicación de la ley anulada. Así las cosas, es muy probable que el Tribunal, a la vistade las consecuencias que con toda probabilidad tendría su silencio, se vea empujado a efec-tuar prácticamente siempre semejantes pronunciamientos cada vez que declare la incons-titucionalidad de un precepto legal. De hecho, y como ha notado MESTRE DELGADO,

IMPUESTOS~ _11

«así está ocurriendo con frecuencia en las sentencias recientes, cuando resultaba casi

excepcional con anterioridad» (29).Sirva de ejemplo la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 178/2004, de 21 de

octubre, que anula dos preceptos estatales que «determinaron una exención o una limitacióndel deber de ceder aprovechamiento urbanístico hasta entonces vigente en aquellas Comu-nidades Autónomas que, como la del País Vasco, habían incorporado a su Derecho los por-centajes de cesión de la Ley del suelo de 1992; y una paralela falta de obtención del mismopor el municipio, que podría dar lugar a la pretensión de la Administración municipal de

recobrar aquello de lo que se les privó, ciertamente, en disconformidad con la Constitución».En el último fundamento jurídico de la Sentencia queda muy clara la voluntad del Tribunalde excluir la eventual responsabilidad patrimonial del Estado por los daños que causaron losactos firmes aplicativos de la ley anulada. «Una adecuada ponderación de los intereses enjuego en ésos u otros supuestos equiparables impone, sin embargo, no causar con la declara-ción de inconstitucionalidad perjuicios en el patrimonio de los ciudadanos contratios al ptin-

cipio de protección de la confianza legítima -"detivación del principio de segutidad jurídi-ca (art:. 93 CE)" (TC S 222/2003, de 15 de diciembre, FJ 4)-, ni quebrantos imprevistos en

I la hacienda de la organización jurídico-pública a la que se ditigieran eventuales reclamacio-nes». «Procede disponer, por ello, que las situaciones administrativas declaradas por acto

administrativo (licencias, acuerdos aprobatorios de procedi-P mientos de equidistribución) firme -por haber transCurridouede haber casos el plazo de interposición de recurso antes de la fecha de la

en los que los publicación de esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Esta-órganos jurisdiccionales do", o haber sido confirmado por Sentencia igualmente firmeordinarios, a la vista en esa fecha- dictado en aplicación de los dos preceptosde las reglas vinculantes estatales que se declaran inconstitucionales no podrán serestablecidas por el revisadas, ni se podrá formular reclamación alguna destinada alegislador denwcrático obtener la cuantía corresporldiente al aprovechamiento urbanísti~y de las concretas co dejado de percibir o efectivamente cedido por la aplicación de los

circunstancias del caso, mencionados preceptos» (la cursiva es nuestra).

estén mejor situadospara efectuar En aras de la certeza del Derecho, la igualdad y la econo-esa valoración mía procesal, es no sólo lícito sino también muchas veces con-

veniente que el Tribunal Constitucional precise con eficaciajurídica erga amnes el alcance de las sentencias por las que anula disposiciones legales o regla-mentarias (30). Ahora bien, cabe dudar de la conveniencia de que sea en todo caso el TribunalConstitucional el que monopolice la concreción de cuáles situaciones jurídicas nacidas al

amparo de la ley anulada deben ser conservadas, que es a lo que conduce la jurisprudencia queestamos comentando. Este Tribunal no siempre dispondrá de los datos necesarios que le permi-tan valorar adecuadamente en qué medida la seguridad jurídica exige la conservación de algu-

nos de los efectos de la disposición anulada. Puede haber casos en los que los órganos jurisdic-cionales ordinarios, a la vista de las reglas vinculantes establecidas por el legislador democráti-co y de las concretas circunstancias del caso, estén mejor situados para efectuar esa valoración.

Estado legislador, administradot V juez. Cuadernos de Derecho Judicial, Consejo GeneTal del Poder JulÜcial,

Madrid, 2004, pág. 156.

(30) Vid. nuestro trabajo La invalidez..., págs. 391 ,392.

~II_IIII- IMPUESrosQ

doctrin a responsabilidad patrimonial de la administración ... · daños derivados de una ley...

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