despues de la tormenta neoliberal

C. A. TORRES

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 48 (2008), pp. 207-229

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DESPUS DE LA TORMENTA NEOLIBERAL:LA POLTICA EDUCATIVA LATINOAMERICANAENTRE LA CRTICA Y LA UTOPA

Carlos Alberto Torres *

Eu sustento que a nica finalidade dacincia est em aliviar a misria da existnciahumana.

Bertolt Brecht1

SNTESIS: Este artculo, que tiene como marco referencial la extensinde oportunidades educativas a nios, a jvenes e incluso a adultos detodos los sectores sociales en Amrica Latina que marc el siglo XX,muestra cmo el ideario de la Ilustracin benefici la ampliacin de losservicios educativos en pre-escolar, primaria, secundaria y universidad,generando una expansin educativa de envergadura. Unidad en ladiversidad de experiencias educativas en la regin puede ser la divisa deesta conversacin sobre grandezas y miserias en la educacin latinoame-ricana en el siglo pasado. Haciendo un balance de su expansin y crisis,se sintetizan aqu algunas de las grandes propuestas neoliberales en laeducacin, especialmente la agenda de la privatizacin que contravieneprofundamente los principios de extensin de oportunidades educativas,calidad de la educacin, igualdad y acceso predicados por los gobiernosliberales de la regin. Con razn el socilogo y educador argentino DanielFilmus, quien fuera ministro de Educacin, en los comentarios finales desu artculo titulado Liberales eran los de antes (Filmus, 1996), ofrecealgunas perspectivas crticas sobre las opciones utpicas de la educacina partir de la constatacin de que hay una serie de hechos interrelacionados:a) una crisis endmica de los sistemas que se refleja en una dislocacinreal y simblica entre los discursos de los maestros y los alumnos; b) unadislocacin entre los discursos de las nuevas generaciones y los adultos,y c) una fuerte crisis de legitimidad de los sistemas educativos en trminosde su efectividad.Se concluye que la lucha por la educacin no es una mera actividadtecnocrtica, implementada en los escritorios burocrticos o negociadaen los salones escolares, claustros ministeriales y traspatios sindicales.

* Profesor de Ciencias Sociales y Educacin Comparada, y director del InstitutoPaulo Freire de la Universidad de California, Los ngeles (UCLA), EE UU.

1 Citado en Rodrigues Brando,1981, p. i.

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Tampoco es, simplemente, una lucha por mejorar las oportunidadeseducativas de los individuos, sino que la lucha por la educacin es unacuestin de Estado y una lucha por la defensa del pacto democrtico.

Palabras clave: Amrica Latina; poltica educativa; oportunidades educa-tivas; experiencias educativas; calidad de la educacin.

SNTESE: Este artigo, que tem como marco referencial a extenso deoportunidades educativas a crianas, jovens e inclusive adultos de todosos setores sociais na Amrica Latina e que marcou o sculo XX, mostracomo o iderio da Ilustrao beneficiou a ampliao dos servioseducativos na pr-escola, na escola primria, secundria e na universida-de, gerando uma expanso educativa de envergadura. Unidade nadiversidade de experincias educativas na regio pode ser a divisa destaconversao sobre grandezas e misrias na educao latino-americana nosculo passado. Fazendo um balano de sua expanso e crise, sintetizam-se aqui algumas das grandes propostas neoliberais para a educao,especialmente a agenda da privatizao que contravm profundamenteos princpios de extenso de oportunidades educativas, qualidade daeducao, igualdade e acesso predicados pelos governos liberais da regio.Com razo o socilogo e educador argentino Daniel Filmus, que foraministro de Educao, nos comentrios finais de seu artigo intituladoLiberais eram os de antes (Filmus, 1996), oferece algumas perspectivascrticas sobre as opes utpicas da educao a partir da constatao deque h uma srie de fatos inter-relacionados: a) uma crise endmica dossistemas, que se reflete em um desencontro real e simblico entre osdiscursos dos professores e dos alunos; b) um desencontro entre os discursosdas novas geraes e dos adultos, e c) uma forte crise de legitimidade dossistemas educativos em termos de sua efetividade.Conclui-se que a luta pela educao no uma mera atividade tecnocr-tica, aplicada nos escritrios burocrticos ou negociada nos salesescolares, claustros ministeriais e ptios sindicais. Tampouco , simples-mente, uma luta por melhorar as oportunidades educativas dos indiv-duos. A luta pela educao uma questo de Estado e uma luta peladefesa do pacto democrtico.

Palavras-chave: Amrica Latina; poltica educativa; oportunidades educa-tivas; experincias educativas; qualidade da educao.

ABSTRACT: This article, which has as its reference frame the extensionof educative opportunities for kids, youngsters and adults of all sociallayers in Latin America (an extension that has marked the 20th century),shows how the expansion of educative services in preschool, primaryschool, secondary school and college benefited from the ideology of TheEnlightenment, generating a significant educative expansion.Unity throughout the diverse educative experiences of the region could bethe motto of this conversation about the greatness and the poverty of 20th

century Latin American education.After taking stock of its expansion and its crisis, we will summarize a fewof the main neoliberal proposals in education, specially the privatization

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agenda, which profoundly contravenes the principles of educativeopportunity extension, educative quality, educative equality and accessto education preached by liberal governments in the region.No wonder why the teacher and sociologist Daniel Filmus, who wasMinister of Education, in the final passages of his article titled Liberalsare not what they used to be (Filmus, 1996) offers a few critical insightson the utopian options for education, taking as a starting point theconfirmation of a series of interconnected facts: a) an endemic crisis inthe systems that reflects a real and symbolic displacement between thediscourses of teachers and students; b) a displacement between the newgenerations and grown-ups, and c) a strong legitimacy crisis of theeducative systems in terms of their effectiveness.The conclusion is that the battle of education is not just a technocraticactivity, deployed in the bureaucratic desks or negotiated in the schoolrooms, the ministerial hallways or in the unions backyards. But it is notjust a fight to improve the educative opportunities of individuals. On thecontrary, the fight for education is a matter of State, and a fight for thedefense of the democratic covenant.

Key words: Latin America; educational policy; educative opportunities;educative experiences; quality of the education.

1. EL SIGLO DE LA EDUCACIN: CONSIDERACIONES PRELIMINARES

En el siglo XX, el siglo de la educacin, signado por la extensinde oportunidades educativas tanto a nios como a jvenes y tambin aadultos de todos los sectores sociales en Amrica Latina, el papel delEstado ha sido decisivo en la promocin de la educacin pblica.Particularmente en las ltimas cinco dcadas ingentes recursos pblicosfueron asignados a la provisin de la educacin bsica para nios, jvenesy adultos; los aos de escolaridad obligatoria se extendieron significati-vamente; se provey educacin inicial y preescolar a una gama cada vezms amplia de familias, especialmente a las de pocos recursos; se facilitel acceso a las aulas de nios con deficiencias en el aprendizaje ominusvlidos y se mejor sustancialmente la igualdad de oportunidadeseducativas para pobres, inmigrantes e indgenas. Lo propio ocurri connias y mujeres: sin duda el siglo XX est marcado por la feminizacin delas matrculas educativas.

Juntamente con esta expansin de las oportunidades educati-vas se han llevado a cabo renovados esfuerzos estatales para la mejora dedos capacidades: la de retencin de estudiantes en los niveles inferioresy medios del sistema, y la de promocin de los mismos para quecontinen avanzando en el sistema escolar, llegando eventualmente al

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nivel de estudios post-secundarios y completndolo en un nmerocreciente. De igual modo, el tema de la calidad y relevancia de laeducacin ha sido una preocupacin secular de pensadores, intelectua-les de figura pblica, maestros, sindicalistas del sector educativo ymiembros de las burocracias gubernamentales, hacindose eco de lasnecesidades expresadas cotidianamente en patios y aulas escolares, ascomo en foros pblicos, por padres y madres de familia preocupados porla educacin de sus hijos.

La poblacin latinoamericana acept el argumento de la Ilus-tracin que sostiene que la educacin constituye una palanca para elprogreso y un bien en s misma, premisa modernista que se refuerza conlos desarrollos tericos de la economa de la educacin cuyas repercusio-nes en la regin sern revisadas ms adelante. Pero lo central es que nohay grandes probabilidades de avance social sin mayores y mejoresniveles educativos. La educacin aparece no solo como consumo sinocomo una inversin de enorme rentabilidad, individual y social, con altastasas de retorno que varan segn los niveles educativos. Una poblacinms educada ser aquella con mayores niveles de tolerancia social yconvivialidad, ms productiva y competitiva en los mercados nacionalese internacionales, en fin, para decirlo en la jerga sociolgica, a mayoreducacin mejor sociedad, compuesta por individuos ms plenos, res-ponsables y productivos. Esta expansin, diversificacin y ampliacin delas oportunidades educativas se han visto tambin como una condicinsine qua non para la expansin de los imperativos categricos kantianosde la justicia social y la responsabilidad individual en la sociedad en suconjunto, especialmente en los estados de bienestar, apareciendo ascomo un signo de modernidad, de mayor racionalidad de la accin social,pero paradjicamente, tambin como una precondicin para que seproduzcan.

Sin embargo, la equidad, la calidad y la relevancia de laeducacin continan siendo cuestiones crticas. Hacia el fin del siglo losestados latinoamericanos, prisioneros de las contradicciones del desarro-llo regional y de sus propias lgicas del actuar burocrtico todavalamindose las heridas de la doble crisis de la deuda externa y el dficitfiscal que se arrastra desde la dcada de 19802, encuentran cada vezms dificultades para atacar los problemas de la educacin, fundamen-

2 El diagnstico del Banco Mundial (BM) para el perodo 1970-1987 seala quedoce de los diecisiete pases ms endeudados del mundo estn en Latinoamrica:Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, Mxico, Per,

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talmente por las dificultades del financiamiento, pero tambin porfilosofas polticas y agendas educativas que postulan la privatizacin yel abandono de las responsabilidades estatales en la educacin pblica.

La educacin elemental y secundaria de la regin continasiendo segregada por clases sociales, porque mientras los pobres estu-dian en la escuela pblica los sectores medios y altos florecen eninstituciones privadas. Con pocas excepciones, la educacin inicial ypreescolar, decisiva en la constitucin cognoscitiva, aunque expandidanotablemente todava no est al alcance de la mayora de los sectorespobres. El analfabetismo contina siendo un problema importante, en elque la desventaja de las mujeres y los sectores indgenas se agiganta. Laeducacin bilinge, si bien avanz notablemente, no se encuentra ala altura de las necesidades de las poblaciones aborgenes. La educacinde adultos, que haba sido central en las preocupaciones retricas deciertas alianzas gobernantes y movimientos sociales en las dcadasde 1960 y 1970, queda convertida en un rea marginal en la de 1980,para prcticamente languidecer hacia el fin del siglo. Los analfabetismosfuncional, ciberntico y computacional constituyen un problema educa-tivo tanto o ms drstico de lo que fuera el analfabetismo absoluto aprincipios del siglo XX.

La formacin docente y el salario del magisterio continansiendo uno de los nudos gordianos de la poltica educativa, de carcteran mucho ms acuciante frente a las transformaciones de la polticaestatal neoliberal. La poltica curricular para promover la formacincientfica y humanista enfrenta desafos inusitados con el avancetecnolgico y la explosin del conocimiento en un mundo progresivamen-te globalizado y segmentado por clases, distinciones raciales y de gnero,con crecientes mercados regionales cada vez ms alejados de las din-micas de la globalizacin y marginados de los circuitos de produccin,circulacin y consumo del sistema mundial, con las repercusioneseducativas, sociales, polticas y econmicas que esto implica. Lasvinculaciones entre educacin y trabajo, con la cada en los mercados detrabajo y empleo, y los crecientes niveles de pobreza, especialmente enlos menos educados, son otro tema urgente.

Uruguay y Venezuela (Banco Mundial, 1989). La Comisin Econmica para Amrica Latina(CEPAL) estim que en el ao 1987 los pases de la regin transfirieron hacia el exteriorun monto equivalente al 2% del producto bruto regional para pagar servicios de la deuda(CEPAL, 1987).

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Despedimos el siglo con innumerables conflictos en la educa-cin superior: con estudiantes chilenos saliendo a las calles para deman-dar ms presupuesto; con las universidades pblicas brasileas recupe-rndose despus de varios meses de huelga sin haber conseguido lamayora de los objetivos; con la Universidad de Buenos Aires amenazadapor un recorte presupuestario inusitado y con la Universidad NacionalAutnoma de Mxico en una huelga de larga duracin, con paralizacinde labores y toma de las instalaciones por parte de un movimientoestudiantil que ha convocado a ms de un cuarto de milln de personasen las calles. Estas y muchas otras situaciones similares muestran que launiversidad pblica latinoamericana contina su lucha por la identidaden el comienzo del nuevo siglo, debatindose entre su honrosa tradicinreformista y las complejidades de negociar con regmenes polticos cadavez menos adeptos a fortalecer la universidad pblica, y teniendo queentender y manejar las tpicas presiones de la globalizacin, y surepercusin local, para la gestin universitaria.

Las grandezas de la educacin pblica de este siglo corren elriesgo de ser obnubiladas por las miserias de polticas pblicas querenuncian a su tradicin democrtico-liberal, con el consabido dao a laformacin de los ciudadanos, una de las tareas centrales del Estado enla educacin. Este artculo busca presentar evidencia emprica y argu-mentaciones normativas y analticas, mostrando los avances y retrocesos,las grandezas y las miserias de la educacin latinoamericana; al mismotiempo pretende, por un lado, realzar aquellas ideas que han dado frutossignificativos y que contribuyeron a crear tradiciones educativas dedistincin, y, por otro, sealar en sus tramos finales algunos de losprincipales desafos para la educacin al internarnos en el nuevo siglo. Elriesgo que confrontamos, ostensiblemente, es que la ruptura del compro-miso con la educacin pblica pueda significar y anticipar la ruptura delpacto democrtico en las sociedades latinoamericanas.

2. ESTADO Y EDUCACIN: UNIDAD EN LA DIVERSIDAD

Los sistemas educativos latinoamericanos fueron creados pocodespus de que se establecieron las fronteras internacionales, una vezfinalizados alrededor de 1880 los procesos de reorganizacin nacionalque tuvieron lugar cuando concluyeron las guerras civiles del siglo XIX. Laconformacin del Estado-nacin tuvo entre sus principios los siguientes:la creacin de fuerzas armadas unificadas; la promulgacin de constitu-

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ciones nacionales basadas en los principios emanados de la Carta Magnainglesa, la Revolucin Norteamericana y la Revolucin Francesa, es decirconstituciones netamente liberales; la formulacin de una polticaexplcita de defensa de la lengua casi como defensa de la soberana delpas y, por supuesto, la extensin gradual y progresiva de la escolaridadgratuita y obligatoria a todos los estratos sociales.

En el ideario de la ilustracin liberal la educacin fue unaresponsabilidad estatal, actuando in locu parentis. En este siglo tresgrandes formaciones sociales y regmenes polticos han predominado enel contexto de revoluciones de envergadura este tambin ha sido el siglo delas revoluciones sociales latinoamericanas dando lugar a tres tiposde Estado: el liberal conservador, el desarrollista, y por ltimo, elneoliberal. Claro est que estos tres modelos han sido tambin marcadospor la presencia de remezones de autoritarismo estatal en la figura depopulismos autoritarios, corporativismos o dictaduras militares. Si bienestas situaciones, muy comunes en la poltica latinoamericana, hanalterado cualquier imagen de una forma pura de gobierno liberal-democrtico, la gestin ms amplia del Estado ha sido marcada por estostres momentos estatales con importantes repercusiones en la educacin.

Encontramos primero el Estado liberal conservador que, de-pendiendo de las historias nacionales, gesta los modelos educativos enla regin entre 1880 y 1930, situacin que puede extenderse hasta elfin de la Segunda Guerra Mundial, pasando por la importante crisis de1929 que reorienta el eje geopoltico de Amrica Latina y da lugar a unacada vez mayor presencia del imperialismo norteamericano. Aparecedespus, vestido con distintos ropajes, el Estado desarrollista de media-dos de los aos cuarenta, aproximadamente hasta la crisis de la dcadade 1980, nuevamente con las enormes variabilidades histricas ycondicionamientos nacionales, que refleja un patrn consistente demodernizacin forzada de las sociedades nacionales con el eje rector delEstado, y donde la nocin de educacin para la formacin de capitalhumano fue decisiva para la expansin de los sistemas de escolarizacin,incluyendo los conceptos ms tecnocrticos del modelo. Luego llegamos,finalmente, a la gran ruptura de los aos ochenta, dando paso a losmodelos de estabilizacin y ajuste estructural y al Estado neoliberal enla regin.

Si tratramos de encontrar el paralelo de la educacin pblicalatinoamericana con las transformaciones educativas de los sistemasmundiales, se podra decir que el modelo liberal de la educacin pblica

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prevalece desde mediados y fines del siglo XIX hasta la crisis de 1929,nuevamente con los cambios nacionales que condicionan las rupturas ascomo las tradiciones, dando lugar a modelos de educacin compensatoriaen los cuales la educacin pblica juega un papel decisivo en modelosestatales desarrollistas que, con las peculiaridades histricas, econmi-cas y atvicas de la regin, son lo ms parecido que se ha creado a unmodelo de Estado de bienestar social. Finalmente, el modelo del Estadoneoliberal de los aos ochenta en Amrica Latina corresponde, paripassu, a las experiencias neoconservadoras en el mundo en desarrollo,con su enorme impacto internacional en las agendas educativas. Laeducacin latinoamericana al final del milenio qued marcada por suglobalizacin y por la presencia de la agenda hegemnica delneoliberalismo.

Cierto es que toda periodizacin historiogrfica de alto nivel deagregacin presenta dificultades muy complejas para el anlisis de lasvinculaciones entre Estado y educacin, no solo por las peculiaridadesnacionales sino tambin porque las dinmicas de transformacin estruc-tural en la regin, si bien afines, no necesariamente dictan en conjuntolos modelos educativos, el financiamiento de la educacin, o las grandeslneas directrices de la poltica educativa. Ciertamente hay un paraleloentre modelos estatales y modelos educativos, pero para recordar una delas enseanzas de Marx, las formaciones sociales, as como los modosde produccin, nunca mueren de un da para el otro; se superponen, seyuxtaponen, sobreviven en el tiempo y cohabitan en una amalgama muyrebelde para el entendimiento de la imaginacin histrica, que invita ala precaucin en el anlisis histrico. Con esa importante nota de cautelaes claro que los principios de la educacin pblica latinoamericanatienen suficientes elementos en comn entre s como para justificar unanlisis genrico como el propuesto aqu. Incluso ms, nos permitenimaginar las transformaciones educativas en el nivel del sistema mun-dial, ms an hacia el fin del siglo, que homogeneizan a la vez quesegmentan drsticamente todos los sistemas de escolarizacin, incluyen-do los estilos de implementacin, los modelos de educacin pblica, lospatrones de transformacin de la educacin en general inclusive laeducacin privada, las estrategias de financiamiento educativo yformacin de poltica pblica, as como las estrategias curriculares, deformacin docente, la administracin escolar y los grandes principiosdirectivos de enseanza-aprendizaje y su prctica.

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Unidad en la diversidad de experiencias educativas en la reginpuede ser la divisa de esta conversacin sobre grandezas y miserias en laeducacin latinoamericana en el siglo XX.

3. EXPANSIN Y CRISIS DE LA EDUCACIN LATINOAMERICANA

Hemos argumentado (Torres y Puiggrs, 1997, pp. 6-8) que laexpansin educativa en Amrica Latina estuvo vinculada a la fasetemprana de la industrializacin en las dcadas de 1950 y 1960 y querepresenta uno de los ms altos ndices de crecimiento educativo en elmundo. Entre 1960 y 1970 el crecimiento de la educacin superior y dela educacin media fue de 247,9% y 258,3%, respectivamente (UNESCO,1974, pp. 167 y 227). Pero el crecimiento de la educacin primaria quecoronaba el esfuerzo de expansin del sistema durante el siglo, si biensignificativo, fue mucho ms modesto, llegando al 167,6%, y, respectode la alfabetizacin, la misma se mantuvo relativamente constante en lamayora de los pases latinoamericanos (UNESCO, 1971). Un estudio defines de los aos setenta muestra una continuidad significativa en estepatrn de desarrollo (UNESCO, CEPAL, PNUD, 1981). El investigadorchileno Ernesto Schiefelbein argumenta que las cuatro dcadas queprecedieron a los aos noventa representaron un progreso significativopara las democracias latinoamericanas mediante:

(i) expansin del acceso a la educacin para la mayora de losnios que alcanzaban la edad escolar; (ii) extensin de los aos dela escolaridad; (iii) mejoramiento en el pronto acceso a la escuela;(iv) provisin de nutricin y cuidado a un nmero muy grande denios carentes; (v) incremento en la provisin de mnimos insumospara la tarea educativa y eliminacin de canales diferenciales porniveles sociales (Schiefelbein, 1997, p. 32).

Este diagnstico optimista no refleja, claro est, triunfalismoalguno si se consideran las altas tasas de repeticin y de abandono escolar3.

3 Las tasas de repeticin para el comienzo de la dcada de 1990 son lassiguientes: Brasil, 45%; otros pases de Amrica del Sur, 36,3%; Amrica Central yPanam, 39,5%; el golfo de Mxico (Repblica Dominicana, Cuba y Mxico), 38,6%; pasesdel Caribe anglfono 18,7%. La tasa de repeticin para la regin en su conjunto es del41,2%, [UNESCO- Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (OREALC),1991]. Un reporte del Centro de Estudios Educativos en Mxico muestra que entre 1980y 1986 solo 52% de los nios en la escuela primaria termin su nivel escolar, y que la tasade desercin se increment de 10,3% a 10,6% en 1986 (Morales-Gmez, 1989).

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A pesar del crecimiento secular del sistema en trminos dematrcula, especialmente en la educacin primaria, la tasa de crecimien-to del gasto educativo, ajustado por inflacin, disminuy en la dcada delos ochenta. El educador venezolano Fernando Reimers muestra queentre 1975 y 1980 el gasto total en educacin se increment en todoslos pases de la regin. Sin embargo, entre 1980 y 1985 el gasto total entrminos reales disminuy en doce de los dieciocho pases estudiados(Reimers, 1994, p. 16). El autor sostiene que durante las ltimas dosdcadas en la regin, en contraste con los logros previos, se produjo unacada en la cantidad y calidad escolar y que los ministerios de educacinse vieron forzados a sacrificar equidad y eficiencia a fin de reducir losgastos educativos bajo las presiones de polticas de ajuste estructural.Estos recortes han afectado de manera desproporcionada la educacinprimaria y se reflejan en los limitados recursos para materiales de ensean-za, edificios escolares as como en la cada en las tasas de matrcula(Reimers, 1991, pp. 325-338)4. Una consecuencia de estos ajustes esque la disminucin en el gasto educativo alien a las organizaciones delmagisterio, especialmente a los sindicatos de maestros y profesores,creando nuevas reas de conflicto en las relaciones docentes-Estado entrminos de la formulacin, operacionalizacin y evaluacin de la polticapblica en educacin (Carnoy y Torres, 1994; Torres, 1989).

Como sealan Reimers y Tiburcio:

Un anlisis de los cambios en el financiamiento pblico de laeducacin en Amrica Latina entre 1970 y 1985 concluye que el

4 No debera sorprender que, a pesar de los enormes avances en la escolarizacinobligatoria en Amrica Latina, las diferencias entre el mundo en vas de desarrollo y eldesarrollado sean abismales. Por ejemplo, en 1968, un ao simblico a nivel mundial, lospases desarrollados con aproximadamente un tercio de los habitantes del planeta y lacuarta parte de la poblacin juvenil mundial, invirtieron 120.000 millones de dlares enprogramas sociales, mientras que los pases en desarrollo con una poblacin muy superior,gastaron solo un 10% de esa cantidad, es decir 12.000 millones de dlares. Estasdiferencias se agigantan en la educacin y ms an cuando consideramos la cada en lainversin educativa de los ltimos aos. Por ejemplo, en 1980 el total del gasto pblicoen educacin en relacin con el PBI era del 3,6% en Argentina; 4,4% en Bolivia; 4,4% enMxico y 7,8% en Costa Rica. Para 1985 el gasto en Argentina haba cado al 2,2%; enBolivia al 0,5%, en Mxico al 2,6% y en Costa Rica al 4,7% (Torres y Puiggrs, 1997, p.13). Tampoco es de extraar esta cada cuando el promedio anual de crecimiento delproducto bruto domstico per cpita en la regin para los aos 1961-1970 fue de 2,6%,sobrepasando en muchas sociedades la tasa de crecimiento poblacional. Entre los aos1971 y 1980 esta tasa alcanz el 3,3% para tomar un valor negativo de 1,1% duranteel perodo 1981-1989, al que los economistas, quiz muy ligeramente, rotularon comodcada del desarrollo perdido (Morales-Gmez y Torres, 1990, p. 19).

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ajuste llev a un corte desproporcionado en los gastos en educa-cin como porcentaje del gasto gubernamental en educacin ocomo porcentaje del producto nacional bruto (PNB). Dentro de laeducacin, el gasto en capital o infraestructura sufri de maneradesproporcionada as como lo hicieron todos los tems que noestaban vinculados al salario, mientras que muchos pases redu-jeron an ms desproporcionadamente los gastos en la educacinprimaria. Un estudio de la crisis financiera en Amrica Centralentre 1979 y 1989 concluye que la mayora de los pases (conexcepcin de Honduras) mostr una tendencia a gastar un porcen-taje menor del PNB en educacin, que los salarios del magisteriose han depreciado en trminos reales con una prdida de cerca dedos tercios de su valor, y que al final de la dcada la mayora delpresupuesto educativo va para pagar salarios (Reimers y Tiburcio,1993, p. 22).

Un anlisis similar para Brasil y Mxico muestra que la cada enel presupuesto educativo tuvo lugar en un escenario del crecimiento delsector gubernamental en trminos relativos del PBI (Reimers y Tiburcio,1993, p. 37).

Por razones mucho ms claras en trminos del salario magisterialsubsidiando la expansin educativa, y no tanto en trminos de reduccindel gasto educativo per se, un fenmeno similar ha sido detectado enMxico mediante un anlisis histrico y diacrnico del salario magisterialen las dcadas de 1940 a 1980 (Morales-Gmez y Torres, 1994).

4. LA AGENDA NEOLIBERAL: PRIVATIZACIN DE LA EDUCACIN

Las premisas analticas de la agenda hegemnica neoliberal,bien representada en distintos organismos internacionales como el BM,pueden ser vistas bajo la etiqueta de supply-side economics. Dospremisas de poltica guan la agenda: la privatizacin de la educacinpblica y la reduccin del gasto pblico, pudiendo la primera serconsiderada una estrategia para la reduccin de la segunda. Adems,privatizar tiene otros efectos: por un lado, reduce la presin del gastopblico al pasar a manos particulares las erogaciones de las empresas deaquel sector; por otro lado, es una poderosa herramienta para despolitizarlas prcticas regulatorias del Estado. La privatizacin es aqu centralporque:

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[...] la contratacin de servicios externos es, a la vez, unmecanismo administrativo para solucionar algunas de las cuestio-nes de la legitimidad social del Estado vinculado en laimplementacin de servicios sociales directos, y por otro lado, esun intento de tomar prestado del ethos empresarial y la conceptua-lizacin de la empresa privada (y la nocin de desarrollo empresa-rial), sistemas anlisis de costo-beneficio y el management byobjectives (Culpitt, 1992, p. 94).

Neoliberales y neo-conservadores sostienen que el Estado y elmercado son dos sistemas sociales opuestos, y que ambos son opcionesreales para la provisin de servicios especficos (Moran y Wright, 1991).Por qu hay una preferencia del mercado sobre el Estado? Los neoliberalesconsideran a los mercados ms verstiles y eficientes que las estructurasburocrticas estatales (Torres, 1996) por muchas razones, entre otrasporque estiman que los mismos tienen una respuesta ms rpida a loscambios tecnolgicos y a la demanda social; los ven como ms eficientesy efectivos en trminos de costos, y esperan que la libre competenciaproduzca mayor accountability para la inversin social que la burocracia.Adems, junto con estas preferencias los neoliberales vincularon laprivatizacin de las empresas pblicas con la solucin al problema delendeudamiento externo. Despus de todo, para cierta ideologa neoliberallas empresas estatales eran responsables por la creacin de la deudaexterna de Amrica Latina, y, ms importante an, su privatizacin puedeayudar a resolver el problema (Ramamurti, 1991, p. 153).

Pero la privatizacin no est exenta de contradicciones.Ramamurti (1991, p. 168) sugiri que de ninguna manera es claro que,en el largo plazo, se logren objetivos sustantivos de eficiencia mediantela privatizacin de grandes empresas del Estado con gran poder demercado. Una segunda fuente de conflicto tiene que ver con losmecanismos regulatorios:

Dado el pobre rcord de regulacin gubernamental en AmricaLatina, y la carencia de procedimientos establecidos, as como lasnegociaciones detrs de los escenarios de la poltica, es difcil seroptimista sobre la calidad de la regulacin despus de lasprivatizaciones. Los gobiernos quiz deban renacionalizar algunasde estas industrias en el futuro, por opcin, o por necesidad. Si estofuera a pasar, inversores forneos tendrn que ser compensados porsus inversiones a tasas mucho ms altas que aquellas recibidas enla privatizacin, creando, potencialmente un gran outflow dereservas en el futuro. Estos conflictos pueden tambin daar las

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relaciones con los inversores privados, creando, en su peor instan-cia, una fuga recurrente de capitales (Ramamurti, 1991, p. 169).

Finalmente, muchas propuestas liberalizadoras implican, sim-plemente, anti-estatalismo, y no se sabe si buscan una verdaderaampliacin de la competencia o sustituir el monopolio estatal por unosimilar pero a cargo de selectas empresas privadas.

En poltica educativa la agenda neoliberal despliega una amal-gama de lneas directrices, todas ellas representadas en las polticas delBM: se postula la democratizacin de la escolaridad aumentando laparticipacin femenina, un objetivo muy laudable, pero se olvida que sonlas mujeres las que han pagado el mayor costo de las polticas de ajusteestructural (Cavanagh, Wysham y Arruda, 1994; Emeagwali, 1995;Caufield, 1996). La priorizacin de la educacin bsica y un nfasissobre la calidad de la educacin estn tambin en la agenda del BM, perocomo seala Jos Luis Coraggio (1994), debido a que dicha entidadbancaria est compuesta primariamente por economistas, el objetivofinal de la poltica educativa es la eficiencia econmica, la liberalizacinde los mercados y la globalizacin del capital, todo lo cual lleva a un sobrenfasis en mtodos cuantitativos para medir el xito de una polticaeducativa. Usando un criterio econmico estricto por ejemplo, las tasasde retorno basadas en el ingreso personal, se sugiere que un aoadicional de educacin privada en los niveles ms bajos del sistemaproduce un incremento mayor del ingreso que a niveles ms altos delsistema educativo. Por lo tanto se concluye, muy a la ligera, que lainversin en educacin bsica resultar mejor para incrementar el PBIque la inversin en cualquier otro nivel, sin contar la obsesin del BMen que la inversin en educacin superior en Amrica Latina es unsubsidio a las elites. Algo similar se dijo sobre las premisas de losdocumentos preparatorios para la Conferencia de Jomtien hace casi unadcada y las implicaciones para la educacin superior en la regin(Torres, 1991a; Morales-Gmez y Torres, 1994; Reimers, 1994).

En sntesis, la globalizacin neoliberal en la formulacin de laspolticas educativas en Latinoamrica ha impactado bsicamente en tresaspectos:

En la economa poltica del financiamiento educativo.

En las vinculaciones entre educacin y trabajo.

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En la creacin de estndares de excelencia acadmicainternacional, con sus implicaciones a nivel de evaluacin,currculum, educacin superior o formacin docente.

En la economa poltica de la educacin el modelo neoliberalrefleja una agenda internacional de investigacin e inversin que predicala privatizacin como solucin educativa, tanto para subsanar las defi-ciencias de la inversin estatal como para confrontar la crisis fiscal delEstado. Esto ha llevado a impulsar distintas herramientas, como losvouchers o bonos; a privilegiar ciertos instrumentos tecnocrticos deanlisis y planificacin como las tasas de retorno en educacin, y ciertasexperiencias de descentralizacin como los charter schools. Muchos deestos instrumentos, con sus variantes criollas, se han constituido enmodelos y premisas hegemnicas y por tanto no negociables en laformulacin de polticas educativas. La experiencia chilena en educacinconstituye un modelo temprano y arquetpico de esta orientacin neoliberal.

En las vinculaciones entre trabajo y educacin es claro que losviejos mecanismos de planificacin han sido honrosamente enterradoscon un certificado de defuncin debidamente expedido. Pero tampocohay respuestas precisas en materia de planificacin. Dado el cambiotecnolgico de las ltimas dcadas, la reduccin del empleo en el sectorpblico y la constante transformacin en la dinmica de los mercados detrabajo, cmo hacer que la educacin responda a aquellas dinmicas,contina siendo un verdadero enigma. Aun ms, no est claro si estasdinmicas pueden ser anticipadas para ajustar la educacin a lasnecesidades del mercado vieja utopa de los planificadores, aunque ses claro que hay una autonoma relativa de la educacin que deberamoshonrar, para que la educacin fuera un instrumento de la ilustracin y nosolo una poltica dirigida a la empleabilidad y productividad de la fuerzade trabajo. Las polticas tecnolgicas a impulsar en los pases latinoame-ricanos para la vinculacin universidad-empresa provocan dilemas apa-rentemente insolubles. Finalmente, en los mercados de trabajo lostrabajadores con mayores ingresos son los analistas simblicos, muy biendefinidos por Robert Reich (1992). Sin la produccin de analistassimblicos, donde la educacin superior tiene una tarea majestuosa, esimposible capturar los recursos econmicos del sistema internacional.

Por ltimo, el modelo hegemnico neoliberal ha impulsado unmovimiento por la creacin de estndares educativos refrendados vacomparaciones internacionales de rendimiento que, desde preescolarhasta la universidad, han impactado sobre todos los niveles educativos.

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Lamentablemente estos estndares ha sido usados ms como instru-mento de control poltico que como herramienta de mejoramientoeducativo.

Proponiendo una definicin especfica de calidad de la educa-cin, este movimiento de estndares ha producido modificacionessustantivas en la formacin docente, en la importancia cada vez mayorque se atribuye a las pruebas para la evaluacin del aprendizaje, y en losmecanismos de evaluacin de los sistemas. Un ejemplo de ello son los mo-delos de evaluacin de la educacin superior aplicados en Argentina porel Ministerio de Educacin en clara comunicacin programtica con losdesignios educativos del BM.

Como ya hemos sealado:

[...] hay nuevos esfuerzos orientados a transferir el costo de losservicios a los usuarios; incrementar la participacin del sectorprivado en educacin (privatizacin); reorientar las inversioneseducativas hacia las reas que los estudios del Banco Mundial hanconsiderado ofrecen las mejores tasas de retorno, es decir laeducacin primaria y la educacin bsica; reducir el costode la educacin afectando el nivel de los salarios y, por tanto, elentrenamiento del magisterio (considerado sobre-educado conun entrenamiento universitario que generara expectativas salaria-les superiores a las que los pases pueden financiar); y promoverla descentralizacin de los servicios educativos como una medidade redefinir las relaciones de poder y educativas entre los gobier-nos nacionales (federales), provinciales y municipales (Torres,1994c, p. 14).

Si bien estos tres grandes efectos son discernibles en la polticaeducativa latinoamericana, las bondades de sus resultados son discuti-bles. El impacto de la globalizacin neoliberal en los salones de clase, enlas actividades especficas que los maestros desempean con los niosy en las localidades situadas en los mrgenes del sistema internacionales todava materia de encendida discusin acadmica y poltica. Lasituacin no podra ser ms paradojal. En un aula cualquiera en el rearural ms recndita de una provincia argentina como Jujuy, en elmexicano Estado de Chiapas, en el corazn de la Ciudad Autnoma deBuenos Aires o en el Distrito Federal en la ciudad de Mxico, podremosencontrar un maestro que, de ser competente y comprometido, es pornaturaleza un productor y difusor del conocimiento universal, y por endeun transmisor de la globalizacin del conocimiento, pero que al cuestio-nar las premisas del modelo globalizador neoliberal tanto en trminos de

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su mensaje poltico-pedaggico como en trminos de la relacin delvnculo pedaggico-dialgico que establece con sus alumnos, puedeconfrontarlo cotidianamente. Sabemos muy poco de lo que pasa a diariodentro del saln de clases, y por tanto es menester implementar mayorinvestigacin educativa en este nivel especfico, tanto curricular comopedaggica. Sin embargo, no parecera arriesgado imaginar que, si losmaestros en su mayora son representados por los sindicatos docentes deAmrica Latina, opositores decididos a la globalizacin neoliberal, tam-bin los maestros lo son.

Los mecanismos de globalizacin neoliberal pueden ser critica-dos, sus bondades en materia de poltica pblica podran ser descon-firmadas por la investigacin emprica, y algunos de sus efectos perversospueden ser revertidos con una filosofa poltica diferente y una polticaeducativa alternativa. La disputa por la nacin, que es tambin unadisputa por la educacin y la ciudadana, es una tarea que correspondea los movimientos cvicos, a los movimientos sociales, a los partidospolticos que se oponen al neoliberalismo y a los sindicatos que hanllevado en muchas partes del mundo el peso de la confrontacin contraaquel. Como es obvio, los resultados de conflictos sociales de estaenvergadura no pueden ser apreciados en el corto plazo, aunque algunasde las consecuencias perversas en la educacin comienzan a vislumbrar-se con nitidez.

5. PARA REPENSAR LA UTOPA EDUCATIVA: COMENTARIOS FINALES

Sin pretender hacer una resea exhaustiva de estos desafos, yaformulada en otro lugar (Torres y Puiggrs, 1997, pp. 12-22), conven-dra mencionar los aspectos ms salientes de la crisis educativa latinoa-mericana.

Hay una profunda crisis en el entendimiento de cul es el sujetopedaggico a educar. Lo que podra denominarse como una crisisendmica de los sistemas se refleja en una dislocacin real y simblicaentre los discursos de los maestros y los alumnos, que refleja asimismouna dislocacin, tambin de magnitud, entre los discursos de las nuevasgeneraciones como pertenecientes a la que se ha denominado genera-cin Nintendo y los adultos. No se trata solo de los problemas secularesan no resueltos, y que estbamos acostumbrados a discutiracaloradamente pensando en el mejoramiento de la escolaridad, como la

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repeticin, la desercin, la calidad o la relevancia de la educacin. Lo quese confronta ahora es una fuerte crisis de legitimidad de los sistemaseducativos en trminos de su efectividad, es decir, la efectividad de losagentes educativos per se, incluyendo a maestros, madres y padres defamilia, instituciones educativas privadas y pblicas. Hay una rupturadel public bond, ese vnculo pblico entre generaciones. Lo que aparecefrente a nuestros ojos, como educadores preocupados tanto por lacotidianeidad y la prctica de la educacin en las aulas como por lasdirectrices generales, orientaciones, naturaleza y financiacin de lapoltica educativa, es cmo se inserta la educacin en la crisis orgnicade las sociedades latinoamericanas, ms an cuando la globalizacin5

agiganta los procesos, universaliza los smbolos, exacerba las emociones,complejiza las opciones y muestra nuevas dinmicas difciles de com-prender para el comn de la poblacin, y, ni qu decir para el conjuntode intelectuales y tcnicos, as como los polticos, que con honorablesexcepciones, no entienden o simplemente se despreocupan por losresultados de estos procesos. Los medios de comunicacin crean nuevascombinaciones entre culturas populares tradicionales, una cultura po-pular transnacionalizada y las polticas culturales de las institucionesestatales, en ocasiones drsticamente confrontadas por instituciones dela sociedad civil, movimientos sociales y sindicatos. Esto quiere decir queas como hay una disputa por la identidad y un proceso agnico en elcontexto de reconocimiento del ego entre los individuos (lo que crea todotipo de tensiones y contradicciones), tambin hay una ruptura de lasparedes de la escuela, que ya no pueden proteger a los nios deinfluencias pedaggicamente inapropiadas. Hay tambin una fuertecrisis en la lgica de la modernidad prevaleciente en las escuelas quecrea otro tipo de conflictos, incluso a nivel analtico simblico, en eltratamiento de los temas educativos en las aulas. Todo apunta a lacomplejidad de esta crisis, incluyendo las dificultades en la enseanzade la lectoescritura a una cultura juvenil creada alrededor de la manipu-lacin de smbolos visuales cibernticos y mediticos. Hay una profunda

5 La globalizacin ha sido definida por David Held como la intensificacin derelaciones mundiales que vinculan localidades distantes entre s de manera tal que lo quepasa en niveles locales es afectado por fenmenos que tienen lugar a muchas millas dedistancia y viceversa (Held, 1991, p. 9). El autor sugiere que la globalizacin es elproducto de la emergencia de una economa global, la expansin de las vinculacionestransnacionales entre unidades econmicas creando nuevas formas de toma de decisionescolectivas, el desarrollo de instituciones intergubernamentales y cuasi supranacionales,la intensificacin en la transnacionalizacin de las comunicaciones y la creacin de nuevosrdenes militares y regionales.

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brecha en la transmisin de la cultura y el conocimiento oficial (Apple,1993). Los rituales de la escuela en desuso, discursos contrapuestos,problemas en la definicin del capital cultural de la educacin, desapa-ricin de bordes ficticios, crisis en los conceptos de ciudadana ydemocracia, creciente disparidad entre modelos educativos y requeri-mientos en los mercados de trabajo, en fin, una compleja gama defactores ha llevado a la educacin latinoamericana, al fin del siglo, alborde del abismo. Y las polticas neoliberales, para decirlo de maneratragicmica, constituyen un paso adelante para los sistemas.

En otro texto (Torres y Puiggrs, 1997, pp. 19-23) hemosinvitado a repensar la educacin considerando varias facetas que megustara simplemente sealar. Es menester incorporar las nociones dedesarrollo desigual y combinado educativo, que sugiere la presenciade islas de postmodernidad en Amrica Latina, con claras expresiones enel arte y las humanidades, con algunos de los estadios ms avanzados enla produccin del conocimiento cientfico cohabitando con culturas pre-modernas, perifricas, marginales, incluso precolombinas. Estas cultu-ras estn marcadas por profundas discontinuidades culturales conrespecto a los segmentos ms sofisticados de la cultura de la modernidady la postmodernidad, y con respecto al capital cultural de la escuela, esdecir, esa mlange cultural de mestizos, indgenas y europeos que crealas culturas hbridas analizadas por Nstor Garca Canclini (1982;1990). En educacin esto se complejiza al confrontar lo que un afamadohistoriador argentino de la educacin, Gregorio Weinberg (1984), deno-min el desarrollo asincrnico de los modelos educativos latinoamerica-nos. La nocin de diffrence a la Derrida (1989) y sobre todo la nocinde otredad, que ahora volvemos a rescatar del pensamiento existencialista,combinadas con la poderosa indicacin postmodernista sobre la polticade la cultura como una poltica de la diferencia, ofrece perspectivastericas y polticas cada vez ms necesarias.

La nocin de crisis de hegemona en las democracias latinoa-mericanas sigue siendo estimulante para pensar la crisis educativa en laregin y repensar la nocin de sujetos pedaggicos maestros y alumnosen las nuevas formaciones sociales, culturales y polticas que emergieronen Amrica Latina en el siglo XX que, segn algunos intelectuales de lanew left, termina con una clara indicacin del fin de la utopa (Jacoby,1999). Esta crisis invita a reconsiderar el papel del Estado en laeducacin pblica, y cmo las nuevas polticas de privatizacin puedenproducir resultados obscenos, ms all de cualquier imagen de decoropblico. Los nuevos problemas de los nuevos tiempos que los sistemas

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escolares estn viviendo en la regin difieren, y mucho, de las expecta-tivas y soluciones de los aos cincuenta, para referirnos simplemente almedio siglo. Cmo se puede educar a los nios de la calle, un grupo cadavez ms numeroso en las metrpolis y reas perifricas urbanas deAmrica Latina? Cmo afecta la cultura del narcotrfico la tareaescolar? Cmo los multimedios privados de comunicaciones e inform-tica estn afectando el estatus, la confiabilidad y la accesibilidad delconocimiento escolar en la regin?

La nocin de sujeto pedaggico y su vinculacin con lasestructuras sociales y pedaggicas latinoamericanas, si bien podraconcebirse en trminos de modelos sociolgicos y polticos, estudiandolas vinculaciones entre agencia social y estructura, requiere de unpensamiento cada vez ms refinado para entender las sutilezas (tanto enla construccin conceptual como en la construccin social de la expe-riencia histrica) de la lucha por la identidad, considerando las mltiplesy asincrnicas determinaciones de la clase, la raza, la etnicidad, lapreferencia sexual, la religin, el gnero y los regionalismos.

El papel de los estados condicionados en Amrica Latina(Torres, 1996) contina siendo problemtico tanto para la democraciacomo para la educacin. La vieja imagen sarmientina de educar alsoberano, que ha precedido el pensar la educacin en Latinoamrica yse convirti en el blasn del normalismo, pareciera haber cado en desusoen el pensamiento del neoliberalismo, que condiciona an ms lasretricas y las prcticas de los Estados de la regin. La nocin de opresin(de ese soberano) que Paulo Freire instaur, de una vez y para siempre,en el discurso pedaggico latinoamericano y con gran orgullo debemosnotar que la contribucin del pensamiento de Paulo Freire instal lapedagoga del oprimido en el debate poltico-pedaggico mundial debeguiar la reflexin poltica acerca de cul es el papel del Estado en laeducacin para el nuevo siglo. Tema especialmente relevante ahora quela pobreza y las desigualdades educativas se han vuelto mucho msacuciantes, como muestra el socilogo y educador argentino DanielFilmus (1999), repensar la pedagoga del oprimido y los condicionantesdel Estado latinoamericano implica, necesariamente, repensar lacentralidad de la educacin en el proyecto de sociedad y Estadolatinoamericanos.

Finalmente, hay que repensar la nocin de conocimiento oficialen s misma y reconstruir, a la luz de los aspectos antes sealados, lasimgenes del conocimiento apropiado, necesario y vlido que las escue-

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las tienen que impartir, especialmente la cuestin de las fracturasculturales, los bordes de identidades, las fronteras de las luchas cultu-rales. Este repensar la nocin del conocimiento implica repensar lanocin del poder, y por ende las de democracia y ciudadana. Sobra decirque la lucha por la educacin no es tan solo una actividad tecnocrtica,calmadamente implementada en los escritorios burocrticos, o agitada-mente negociada en los salones escolares, claustros ministeriales ytraspatios sindicales. Tampoco es, simplemente, una lucha por mejorarlas oportunidades educativas de los individuos. La lucha por la educacines una cuestin de Estado. Es una lucha por la defensa del pactodemocrtico.

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