Derecho a un buen gobiernoLegislación, Administración Pública y

GlobalizaciónJusticia y Administración Pública

2009*2010*2012

Derecho y Administración Pública

Situación actual, perspectivas y propuestas

Coordinador: Oscar Reyes Retana Márquez Padilla

Análisis Documental: Federico Pizarro Suárez

Recopilación, diseño y apoyo técnico: Luz María Mancilla Guzmán

DERECHO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SITUACIÓN ACTUAL, PERSPECTIVAS Y PROPUESTAS

Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151 Colonia Palo Alto, C.P. 05110 Delegación Cuajimalpa, México, D.F. 50 81 26 35 www.inap.org.mx

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Diseño de portada y producción Martha León / CONTORNOS

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A.C.

Derecho y Administración PúblicaSituación actual, perspectivas y

propuestas

Derecho a un buen gobierno

Legislación, Administración Pública y Globalización

Justicia y Administración Pública

2009 ♦ 2010 ♦ 2011

FUNDADORES

Francisco Apodaca y Osuna José Attolini Aguirre

Enrique Caamaño Muñoz Antonio Carrillo Flores Mario Cordera Pastor

Daniel Escalante Ortega Gabino Fraga Magaña

Jorge Gaxiola Zendejas José Iturriaga Saúco

Gilberto Loyo González Rafael Mancera Ortiz

Antonio Martínez Báez Lorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete Romero Alfonso Noriega Cantú

Raúl Ortiz Mena Manuel Palavicini Piñeiro Álvaro Rodríguez Reyes

Jesús Rodríguez y Rodríguez Raúl Salinas Lozano Andrés Serra Rojas

Catalina Sierra Casasús Ricardo Torres Gaitán Rafael Urrutia Millán

Gustavo R. Velasco Adalid

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A.C.

CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

José R. Castelazo Presidente

Javier Barros Valero Vicepresidente para

Asuntos Internacionales

Diego Valadés Vicepresidente

Mauricio Valdés Rodríguez Vicepresidente para los

IAP de los Estados 2011-2012

CONSEJEROS

Hilda Aburto Muñoz Carlos Almada López

José Fernando Franco González Salas Benjamín González Roaro Mauricio Merino Huerta

Sergio Hidalgo Monroy Portillo María de los Ángeles Moreno Uriegas

Arturo Núñez Jiménez Fernando Pérez Correa Carlos Reta Martínez Óscar Reyes Retana

Héctor Villarreal Ordóñez

CONSEJO DE HONOR

Luis García Cárdenas Ignacio Pichardo Pagaza Adolfo Lugo Verduzco

José Natividad González Paras Alejandro Carrillo Castro

IN MEMORIAM Gabino Fraga Magaña

Gustavo Martínez Cabañas Andrés Caso Lombardo

Raúl Salinas Lozano

DERECHO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

INTRODUCCIÓN 13

1. EL ESTADO

1.1. ESTADO Y GOBIERNO Diego Valadés 20 César Camacho Quiroz 25 Porfirio Muñoz Ledo 28 Manuel GómezPeralta Damirón 30 Jorge Márquez Muñoz 31 Ruperto Patino Manffer 33 Miguel Francisco González Cendejas 37

1.2. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Giuseppe Cogliandro 40

1.2.1. DERECHO A LA LEGALIDAD Eduardo de Jesús Castellanos Hernández 46

1.2.2. RENDICIÓN DE CUENTAS Arturo Orci Magaña 49 Alberto Alcántara Martínez 52

1.2.3. ACCESO A LA INFORMACIÓN Enrique González Tiburcio 56 Ernesto Villanueva Villanueva 60

1.2.4. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Guillermo Teutli Otero 63 César Camacho Quiroz 68 Oscar Reyes Retana Márquez Padilla 70 Oscar Germán Cendejas Gleason 71

2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1. DERECHO ADMINISTRATIVO José R. Castelazo de los Ángeles 75 Carlos Quintana Roldan 81

Gerónimo Gutiérrez Fernández 83 Carlos Matute González 85 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez 88 Jorge Fernández Ruiz 90

2.2. DERECHO ADMINISTRATIVO Y GLOBAUZACIÓN Gerard Timsit 94 Pablo Enrique Reyes Reyes 100 Carlos Quintana Roldan 102 Oscar Reyes Retana Márquez Padilla 104

3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.1. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO Manuel Quijano Torres 108 Pedro Ojeda Paullada 112 Carlos Matute González 114 Rafael Martínez Puón 118 Noé Adolfo Riande Juárez 121 Julio Alejandro Téllez Valdés 124 Jesús Suárez Zendejas 126

3.2. FUNCIONES JURISDICCIONALES Rafael Isidoro Martínez Morales 130

3.3. ORGANISMOS AUTÓNOMOS Alfonso Nava Negrete 133 Jorge Fernández Ruiz 135

3.4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Jorge Moreno Collado 140

3.5. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS Sergio Hidalgo Monroy 151 Rafael Isidoro Martínez Morales 153 Pavel Gil 155 César Becker Cuéllar 158 Ignacio Esteva de la Parra 160 Sergio Eduardo Huacuja Betancourt 164 Alejandro Romero Gudiño 165

3.6. SERVICIOS FINANCIEROS Jorge A. Chávez Presa 171

3.7. Los SERVIDORES PÚBLICOS Federico Pizarro Suárez 177 Juan José Guerra Abud 179 Sergio Hidalgo Monroy 180

4. EL PARTICULAR Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez 182 Francisco Venegas Huerta 187

4.1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Ignacio Ramos Espinosa 192 Oscar Reyes Retana Márquez Padilla 197 Héctor Benito Morales Mendoza 199

4.2. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Gustavo Arturo Esquivel Vázquez 205 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez 207

4.3. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Arturo Pueblita Fernández 211 Alfredo Reyes Kraft 215 Rodrigo Muñoz Serafín 220

4.4. AMPARO ADMINISTRATIVO Francisco Venegas Huerta 224 Jean Claude Tron Pettit 228 Cuauhtémoc Carlock Sánchez 231 Juan Pedro Machado Arias 234 Adela Domínguez Salazar 237

4.5. DERECHOS HUMANOS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Sergio Márquez Rábago 241

"...es perfectamente posible la sumisión del poder administrativo a un régimen de Derecho

y el cumplimiento de las atribuciones del Estado no exige forzosamente el reinado

de la arbitrariedad ni la falta de protección de los derechos particulares"

Gabino Fraga.

INTRODUCCIÓN

Entre los años 2009 y 2012, el Instituto Nacional de Administración Pública A.C. y la Facultad de Derecho de la UNAM, celebraron tres seminarios que, como se explica más adelante, tuvieron como propósito fortalecer el vínculo entre Derecho y Administración Pública, acorde al espíritu de los fundadores del Instituto, principalmente de su primer presidente, el maestro Gabino Fraga.

Este libro contiene las ideas que a lo largo de tres seminarios fueron expresadas por connotados juristas y administradores públicos, así como por destacados funcionarios del Poder Ejecutivo, Diputados del H. Congreso de la Unión y Magistrados del Poder Judicial. También se incluyen las propuestas y perspectivas que expertos en la materia impartieron en conferencias magistrales durante los seminarios. Los nombres de todos ellos aparecen en el índice.

Para una mejor comprensión del contenido, en los párrafos siguientes me referiré a los seminarios, a los temas tratados y a la forma en que, una vez reunida la información presentada en estos seminarios, se organizó metodológicamente para darle un sentido jurídico-administrativo.

1.- LOS SEMINARIOS.

En el año 2009 se cumplieron 75 años de la primera edición del libro Derecho Administrativo del maestro Gabino Fraga. Con este libro, se da inicio la tradición del Derecho Administrativo Mexicano. Fraga sabía que la teoría y la norma, para ser efectivas deben llevarse a la práctica y es por ello que en 1955, junto con un grupo de destacados universitarios y funcionarios fundan el Instituto de Administración Pública, como asociación civil, siendo Fraga su primer presidente. El libro mantiene su vigencia y continua como referencia obligada para todos aquellos que se interesan en conocer el vinculo entre Derecho y Administración Pública, el Instituto del que fue primer presidente, tiene ahora presencia nacional y en la facultad de Derecho, una de sus principales aulas, lleva el nombre del Maestro Fraga. Para conmemorar este aniversario, el INAP y la Facultad de Derecho organizaron un seminario a cuya organización invitaron a la Secretaría de Gobernación, ya que,

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como estableciera el Maestro Fraga, uno de los aspectos más relevantes que debe normar el Derecho Administrativo, es el de la organización y funcionamiento del Poder normalmente encargado de la función administrativa, que en el caso de México y de acuerdo con lo que establece el artículo ochenta y nueve constitucional, es el Ejecutivo, al que la mencionada Secretaría representó. El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, del que el INAP forma parte colaboró con la presencia de dos expertos que impartieron conferencias magistrales.

El seminario llevó por título "Derecho a un buen Gobierno. Homenaje al Maestro Gabino Fraga" y se celebro en la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia, durante los días 10, 11 y 12 de noviembre de 2009. En él participaron tres conferencistas magistrales y como ponentes hicieron uso de la palabra funcionarios públicos, politólogos, administradores públicos y profesores de la Facultad de Derecho. En total, se presentaron 21 ponencias y asistieron, en promedio, 300 personas, la mayoría estudiantes universitarios.

Los temas tratados fueron: • Derecho Administrativo comparado. • Estado y Administración Pública. • Tendencias a la modernización. • Derecho Administrativo y la modernización de la gestión pública. • Los servicios públicos. • Las políticas públicas. Instrumentación jurídico administrativa. • Reorganización de la Administración Pública. • La profesionalización del servidor público. • La actuación del servidor público. • La responsabilidad administrativa del servidor público. • Responsabilidad patrimonial del Estado. • Régimen financiero del Estado. • Administración de los servicios financieros. • Derecho a la legalidad. • Derecho a la información jurídica. • Rendición de cuentas. • Procedimiento administrativo. • La justicia administrativa. • La responsabilidad del Estado.

El éxito del primer seminario propició la organización del segundo, siempre centrado en la relación Derecho -Administración Pública y se contó con la colaboración de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a través del Centro de Estudios de Derecho e Investigación Parlamentaria (CEDIP). El seminario se denominó "Legislación, Administración Pública y Globalización" y se llevó a cabo los días 10,

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11 y 12 de noviembre de 2010. Se impartieron dos conferencias magistrales y se organizaron nueve mesas con tres ponentes cada una. En todas las mesas participó un diputado federal. Todos los partidos con presencia en el H. Congreso de la Unión estuvieron representados. Como en la ocasión anterior, además fueron ponentes profesores de la Facultad y administradores públicos. Las sesiones del tercer día se efectuaron en las instalaciones de la H. Cámara de Diputados, lo que permitió a ponentes y asistentes, mayoritariamente estudiantes, conocer la sede de tan relevante institución. El CEDIP publicó recientemente una memoria que recoge todas las intervenciones en el seminario.

Los temas tratados fueron: • Organización y funcionamiento de la Administración Pública. • Administración de recursos públicos. • Los particulares y la Administración Pública. • Impacto de la globalización en el Derecho Administrativo. • Gobierno electrónico. • Organismos autónomos. • Gobierno y Administración Pública. • Gobernabilidad. • Responsabilidad de la función pública frente al ciudadano.

Con estos antecedentes, la Facultad y el Instituto se propusieron celebrar un tercer seminario, ahora con el Poder Judicial. Este propósito se logró en abril de 2012, con la entusiasta e invaluable colaboración de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación. El seminario "Justicia y Administración Pública" se llevó a cabo los días 18. 19 y 20 de abril de 2012; los dos primeros días en la Antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia y el tercer día en el magnífico salón de murales de la Suprema Corte. Con base en las experiencias anteriores, se impartieron tres conferencias magistrales, una por día, y se organizaron ocho mesas temáticas con tres participantes cada una. En todas las mesas estuvo presente un magistrado del Poder Judicial, un administrador público y un profesor de la Facultad.

Los temas tratados fueron: • El recurso de revisión. • La inconformidad en los contratos públicos. • Reconsideración en materia fiscal. • Órganos jurisdiccionales en la Administración Pública. • Juicios en línea. • Responsabilidad del Estado. • Juicios Federales. • Amparo administrativo. • Ejecución de sentencias y desacato.

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2.- RECOPILACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL MATERIAL

Cada seminario logró su objetivo al desahogar los temas propuestos, no solo de manera exhaustiva, sino además con enfoques y criterios diversos, lo que permitió a ponentes y asistentes confrontar diferentes puntos de vista. Tomando en cuenta el conjunto de conferencias y ponencias, la calidad de las exposiciones, los temas tratados y la diversidad de enfoques, resulta ahora útil considerar este acervo en términos de unidad orgánica, refiriéndolos a la necesaria relación entre Derecho y Administración Pública.

El primer paso consistió en recuperar los textos de conferencias y ponencias, ya que debido a la participación de diversas instituciones en cada caso, su registro se realizó también de manera diferente. Se recuperaron las ocho conferencias y 65 de 75 ponencias. Para organizar el material se optó por seguir el modelo planteado por el maestro Fraga en su clásico texto, es decir, en primer término, Estado y gobierno, en segundo, organización y funcionamiento de la Administración Pública Federal; administración de recursos y, finalmente, la relación de los particulares con la Administración Pública. Con esta guía general, se confrontó el material disponible y de ahí surgieron los sub temas.

El conjunto no constituye un texto completo de Derecho Administrativo, ya que faltan algunos de los aspectos que contienen estos textos, pero se puede afirmar que los temas incluidos son fundamentales en esta materia y que por la diversidad de tratamiento, permiten observar la situación actual, las perspectivas y las propuestas, según criterios diferenciados.

3.- FORMACIÓN DE LOS LIBROS.

La lectura del material hizo ver la necesidad de editar cada uno de los textos. Toda vez que se trata de conferencias y ponencias que se presentaron de manera oral, fue necesario darles forma de texto escrito, eliminando saludos, agradecimientos y referencias contextúales. El estudio de los textos y de su contenido abrió dos posibilidades que se complementan. La primera consiste en un libro electrónico, accesible mediante consulta a la pagina web del INAP. En este formato se reproducen, editadas pero integras, las conferencias y ponencias según el tema en el que originalmente se presentaron y que aquí se señalan en lo que respecta a cada uno de los seminarios, es decir, durante el desarrollo de los mismos.

La segunda, es un libro impreso que contiene las ideas presentadas en el mismo orden temático, ubicándolas en el apartado que les corresponde independientemente del tema en se haya presentado la conferencia o la ponencia durante el seminario.

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De esta forma, es un libro colectivo al que contribuyen por igual conferencistas y ponentes con sus reflexiones y propuestas.

El índice con los nombres de los conferencistas y ponentes, así como los temas que trataron, permite afirmar que se trata de libros de enorme calidad.

Oscar Reyes Retana Márquez Padilla

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1. EL ESTADO

1.1. ESTADO Y GOBIERNO

DIEGO VALADÉS Estado y Gobierno

Todos entendemos que la Constitución es una norma, pero también todos sabemos que la Constitución incluye prescripciones que no siempre tienen la garantía, esto es, el instrumento adecuado para hacerlas valer, para hacerlas aplicar, por lo menos en algunos de sus aspectos.

Tenemos que los tres grandes rubros que es necesario tutelar desde un punto de vista de las garantías en este momento, son los derechos políticos, los derechos sociales y los derechos colectivos que ya están enunciados, que ya fueron construidos.

¿Cuáles son las garantías para los derechos políticos? En primer lugar, que la libertad sea asegurada en todas sus vertientes, no sólo en las que ya estamos habituados a practicar: la libertad de tránsito, la libertad de pensamiento, la libertad de expresión.

En tanto que derecho, nuestras libertades también implican si son un derecho, una relación sinalagmática, alguien tiene obligaciones frente a nosotros por lo que respecta a nuestras libertades, y uno de esos derechos es a que nadie puede manipular o ejercer acciones manipulatorias con relación a terceras personas afectando por esa vía sus libertades.

Otro aspecto es que no hay libertades para los gobernados sin responsabilidades para los gobernantes y este es un tema que también debe ser objeto de la discusión política y jurídica de nuestro tiempo.

En esa medida hacía referencia a la necesidad de que dentro de las libertades, de las garantías de libertad se incluyan las responsabilidades políticas de quienes ejercen funciones de gobierno.

En estos términos podemos hablar de muchas otras áreas, pero lo importante es que tengamos presente que los derechos sociales requieren instrumentos que los hagan eficaces.

En cuanto a los derechos colectivos es más o menos lo mismo lo que se puede decir por lo que se refiere al acceso a la justicia; por lo que se refiere a la defensa del ambiente; por lo que se refiere a los derechos de las minorías, que no siempre están adecuadamente protegidas. Cuando se plantea la aplicación de la norma también hay que proponer y advertir

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que la norma es susceptible de aplicación arbitraria y justamente las vertientes y los vectores de tolerancia son los que permiten equilibrar de manera responsable y razonable la vida del Estado de Derecho.

No se puede ver el buen gobierno desde una perspectiva estricta de tensiones entre buenos y malos, no podemos pensar en construcciones maniqueas conforme a las cuales frente al buen gobierno, todo lo que no sea buen gobierno es mal comportamiento.

Por eso en términos muy generales y como todo muy falibles, considero que podemos englobar como buen gobierno a todo aquel proceso de decisiones legales, razonables y eficaces adoptadas por autoridades legítimas para atender requerimientos informados de la sociedad mediante prestaciones y servicios regulares suficientes y oportunos, así como garantizar a la población el ejercicio de sus derechos civiles, políticos y sociales en un ámbito de libertades y de estabilidad política.

Este amplio concepto de buen gobierno implica varios factores, esencialmente tres: implica una organización dinámica del poder, implica una capacidad eficaz de negociación e implica disponibilidad de recursos. La organización dinámica del poder debe darse a través de las formas constitucionales, de las expresiones normativas que representan las leyes, pero también de las mejores prácticas políticas y de gobierno.

Es evidente que cuando lo que prevalece en una sociedad es la reserva y la desconfianza con relación al prójimo y, por supuesto, con relación a la autoridad, se propende en mayor medida a creer que sólo son viables las soluciones que se inscriben en el ámbito constitucional o en el ámbito legislativo, esto es, que están normadas, pero una sociedad tiene que dejarse muchos espacios a sí misma para poder dar lugar a la adopción de las mejores prácticas de gobierno y de las mejores prácticas políticas.

La negociación, en un estado complejo que garantice términos adecuados para un buen gobierno, debe tener presente y en cuenta que todos los actores de una sociedad, así los que ejerzan poder político, o poder económico o poder social, en cuanto a su capacidad de influencia, poder intelectual o su capacidad de concepción y dirección en el sentido de una sociedad, deben formar parte del entramado de la gran negociación que permita construir el buen gobierno.

En estos términos se puede decir que un buen gobierno incluye acciones de poder razonables, satisfactorias, eficaces, oportunas, equitativas, previsoras y preventivas.

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• Razonabilidad.- Es importante la aplicación de la ley, pero acompañada de la proscripción de la arbitrariedad y éste es un elemento que ya va estando presente en diferentes instrumentos constitucionales y en diferentes instrumentos internacionales en el mundo.

• Satisfacción.- Consiste en aplicar todos los recursos disponibles para la atención de las demandas colectivas y entre estos recursos están los humanos, los financieros, los organizativos y, por supuesto, los políticos de que dispone cada Estado.

• Eficacia.- Considerando la forma de alcanzar el máximo de los resultados necesarios con el menor sacrificio social posible.

• Oportunidad.- Es la relevancia que tiene el tiempo en la función de gobernar

• Equidad.- Que supone la solución de tantos problemas como resulte posible, sin la generación, a cambio, de nuevas dificultades.

• Previsión y Prevención.- Se distinguen en cuanto a que la previsión es la anticipación de los problemas y la prevención es la anticipación de las soluciones, o sea, cuenta el ver los problemas y adoptar las soluciones con anticipación. Esto nos lleva a identificar los grandes elementos de garantía que deben estar presentes en las normas que nos lleven justamente a poder instrumentar y aplicar las disposiciones o previsiones que las constituciones contengan.

Los elementos de garantía, esencialmente cinco.

• Secularidad. Es un elemento cada día más importante en las relaciones y construcción de instituciones para el buen gobierno porque supone el respeto no sólo por las inclinaciones que cada uno practique en cuanto a su identificación con un credo religioso, sino en cuanto a la libertad filosófica general que todos tengan. Durante décadas e incluso centurias se ha considerado que una de las claves del Estado secular es la libertad religiosa. En realidad esa es una clave de un Estado semi-secular porque es un Estado en el que se permite la libertad religiosa, pero fuera de la libertad religiosa no se permite otro tipo de libertades. • Responsabilidad, la responsabilidad del gobernante, clave para concitar la confianza social; sin confianza que es la colágena de toda sociedad, no hay posibilidad de construir instituciones estables, duraderas y reformables.

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• Institucionalidad, entendiendo en este caso por institución toda organización perdurable y eficaz basada en principios y valores estables, pero regida por reglas y prácticas dinámicas. Hay que distinguir entre la perdurabilidad o estabilidad de los objetivos, de los principios, de los valores, y la dinamicidad de las reglas y prácticas que regulen a esta institución que además debe de tener por función satisfacer un fin social.

• Probidad. Se ha hablado de corrupción y de combatirla, de un elemento nocivo para un buen gobierno. Veamos la parte positiva, lo que hay que establecer es la garantía de la probidad, entendiendo, por supuesto, que también las virtudes se pueden convertir en vicios.

Así pues somos partidarios de una sociedad consensual, pero no de una sociedad de contubernio, y somos partidarios de una sociedad transparente, pero no de una sociedad de cinismo. Por lo mismo el principio de probidad debe completarse,

• La seriedad, No se puede tener un buen gobierno en una sociedad sin consecuencias.

Por lo anterior, creo que es necesario diseñar nuevos horizontes de medición, justamente para que sepamos nuestra longitud, dónde estamos con relación al buen gobierno. Y para que estas mediciones las hagamos de manera periódica como hacemos los censos, de manera que entonces podamos, sí, advertir con instrumentos de medición lo más precisos posibles, no sólo cuáles son las realidades, sino cuáles son las percepciones que los mexicanos o los habitantes de otros países tenemos frente a esas realidades.

Sugiero nuevos indicadores como son los siguientes: calidad del sistema representativo, tenemos que medir qué ventajas o desventajas tiene la reelección o la no reelección de los representantes, cómo se produce la rotación de las élites, cuáles son los sistemas de acuerdos y decisiones que las élites practican, cuáles son las formas de responsabilidad de los elegidos ante los electores, cómo se conducen los partidos políticos y cómo elaboran sus listas electorales.

En segundo lugar, tenemos que hacer estudios de impacto normativo, que debe de estar particularmente interesado para calibrar el efecto de las normas en el desarrollo, en la equidad, en la igualdad, en el bienestar y en el acceso a los servicios y prestaciones del Estado. Luego tenemos que medir también la situación de los grupos minoritarios en función de su raza, en función de su preferencia sexual, en función de sus convicciones filosóficas y religiosas a las que me referí hace un momento, entre otros aspectos.

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Medir la protección eficaz de los derechos no sólo ante la autoridad, sino de manera transversal, porque cada día son más los ataques a los derechos fundamentales que proceden de otros particulares, pero que no dan lugar a la deducción de acciones por la vía civil o penal o laboral.

Pensar también en la uniformidad legislativa, particularmente en los estados complejos como son los estados federales donde una misma persona se encuentra sujeta a leyes penales federales y a leyes penales locales, a leyes civiles federales y a leyes civiles locales, a leyes administrativas federales y a leyes administrativas locales, el centro de incidencia del gobernado en este caso o del administrado o del justiciable es extremadamente complejo.

Tenemos que ver los términos de la receptividad y medir receptividad de aplicación del ordenamiento internacional, así como medir los niveles de cooperación internacional, en este caso no de la cooperación con la que estamos familiarizados, la de naturaleza económica o cultural, sino qué tanto estamos aportando como Estado.

Debemos medir el acceso a la justicia y la calidad de los tribunales, pero estamos en un Estado complejo, no se trata sólo del acceso a los tribunales federales, ni siquiera del acceso solamente a los tribunales estatales, también a los tribunales municipales. La justicia municipal, la de primer contacto, la de barandilla es con la que más está en comunicación el miembro de una sociedad normal porque es la que atiende no los delitos, sino las infracciones, y tenemos, por tanto, que medir cuál es el nivel de acceso que tenemos a esas instancias de justicia y en qué condiciones.

Debemos medir el nivel de acceso a la administración en el sentido de usuarios no de ocupantes de posiciones administrativas, y tenemos que medir la naturaleza normativa de la Constitución.

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CÉSAR CAMACHO QUIROZ

Gobierno, administración pública y ciudadanía, ninguno de los dos primeros tiene ninguna razón de ser, si no en función del tercero de los factores a los que me referiré.

Si incluimos al ciudadano, al ciudadano del siglo XXI, no sólo creo que tendríamos que incluirlo como el beneficiario de la administración pública, como el destinatario de las obras de gobierno, sino como un actor crecientemente protagónico en una vida común, que más temprano que tarde le impacta. Esperemos que sea entonces un impacto positivo.

Un gobierno democrático redistribuye el poder; en un gobierno autoritario hay una doble concentración, en un ámbito que calificaría como horizontal; entre los tres poderes de gobierno hay uno que no sólo es fuerte sino omnipotente; y en la vertical, en la relación federación, estados y municipios, hay uno que concentra el poder, la federación. Entonces, un primer elemento de un gobierno democrático es que redistribuye el ejercicio del poder.

Algo más, en un gobierno democrático hay un ajuste al principio de legalidad, el Estado de Derecho no es sólo una manifestación discursiva en un gobierno democrático. Como es bien sabido, el principio de legalidad siendo importante y obligatorio para todos, al primero que le resulta obligatorio es al Estado o, corrijo, al gobierno, a la autoridad, quien no puede hacer lo que le venga en gana, sino única y exclusivamente lo que la Constitución o en general la ley le ordena.

Un gobierno democrático es un gobierno que se apercibe, que ejerce sus tareas en una vitrina; es un gobierno transparente y afecto a la rendición de cuentas. Un gobierno democrático, un gobierno que lucha, que trabaja de manera sostenida para abatir la corrupción. Digo abatir, porque en el exceso retórico al que los políticos somos tan afectos, solemos decir, "Vamos a erradicar la corrupción, vamos a auditar la corrupción".

Incluso, se llegó a decir que de la política se ocupa el Poder Legislativo, de la función jurisdiccional el Poder Judicial y llanamente de la administración, el Poder Ejecutivo. Me parece que es una idea que hoy difícilmente se sostendría. En consecuencia, hoy difícilmente sostendríamos —no me atrevería a hacerlo porque no comparto esa opinión— que la administración pública es políticamente neutral. No, la administración pública es un instrumento que manteniendo los principios elementales que buscan la eficiencia y la eficacia concretan un proyecto político, que por supuesto no es privativo o su confección no es de la única responsabilidad

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del Presidente, un proyecto de nación que se concierta y se construye con los otros actores, elementalmente con los diputados y senadores en un país como el nuestro.

Si hablé de la necesidad de redistribuir el poder, pugno, propongo la reivindicación del federalismo. Desde 1824 el país se declara federalista y —salvo los episodios de las siete leyes de 1836, las bases orgánicas de 1843, los dos efímeros imperios: el de Iturbide y el otro de Maximiliano—, el país ha sido formalmente federalista aunque hemos padecido -a decir verdad- un centralismo asfixiante que ha impedido que las regiones, que los gobiernos locales puedan echar mano de todo su potencial, en el ámbito de la generación de ideas, pero lo más importante, en el ámbito de la concreción de proyectos.

Porque, si bien esta nación, como lo dice la Constitución reformada poco después del 2000, es única e indivisible, no podemos dejar de percibir que no es lo mismo Chiapas y Oaxaca, que Sonora o cualquiera de los estados fronterizos, que decir de los estados del altiplano.

Algunos dirían que hay muchas naciones dentro de un gran país. En consecuencia la redistribución del poder pasa no sólo por la redistribución del dinero, se dice: "el federalismo se ha concretado porque no hay más dinero para los estados". Siendo importante, es paradójicamente más centralista, porque hace más dependientes a los gobiernos locales lo que entre comillas "buenamente", les quiera dar el gobierno federal. En consecuencia, el reto no es sólo redistribuir dinero sino redistribuir funciones, redistribuir quehaceres, redistribuir responsabilidades, todo esto junto se llama redistribuir poder.

Algunas cosas muy concretas que llevarían a la consolidación de los estados es quitar la sobreregulación federal de la vida local. Hoy los requisitos de elegibilidad, duración del mandato, reglas de sustitución, régimen de compatibilidades, todo ello de las autoridades municipales lo decide la Constitución federal. No es que me pronuncie a favor de la reelección, pero yo quitaría de la Constitución federad-solo por hablar de un tema—la limitación y dejaría que cada estado determine si le viene bien la reelección o no.

En el ámbito jurisdiccional, por supuesto que me gusta, respeto y contribuiré desde mi modesto sitial a la consolidación del amparo. Pero, el amparo no deja de ser también la expresión de asfixia federal para la justicia local. He visto con enorme simpatía la creación de salas constitucionales en las constituciones locales. La justicia restaurativa debe tener un espacio mucho más importante del que hoy tiene. En consecuencia eso con la despresurización del sistema de justicia se puede dar mediante procesos de mediación y de conciliación.

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Es importante potenciar la participación de la sociedad civil, que ha ayudado, por ejemplo, en la verificación de la correcta ejecución de una obra pública. Existen comités ciudadanos de control y vigilancia que lo harán de manera mucho más eficaz porque ahí viven, donde la autoridad está haciendo una obra, donde las acciones públicas se concretan y seguramente lo podrá hacer de mejor manera.

El tema tan delicado de los archivos está regulado por reglamentos, pero no hay ley todavía, hay por ahí minutas muy avanzadas que algunos esperamos que muy pronto vean la luz. El tema de los datos personales, es decir, los datos de cada uno de nosotros tienen que ser celosamente guardados y quien debe dar la garantía de que no serán utilizados en nuestro perjuicio, o sin nuestra autorización será por supuesto el Estado, y no el Estado en términos genéricos, sino el Poder Ejecutivo para ser más exactos.

Es necesario que los mortales nos asomemos a los mecanismos de distribución de los recursos que no son estrictamente federales, que muchos, como el petróleo, son, si me permiten, nacionales, es decir los maneja la Federación pero no son del gobierno federal; finalmente son de los mexicanos.

Me parece entonces que es necesaria una nueva fórmula de distribución de los recursos ahora a cargo del gobierno federal. De la mano con estova una redistribución de las facultades impositivas, porque no sólo diría que la Federación lo tiene que hacer bien, los estados tienen que reivindicar su obligación de recaudar, porque además, quien tiene que dar la cara para la recaudación en su momento tendrá que dar la cara para explicar cuál fue no sólo el origen sino el destino de los recursos públicos.

La potenciación de las economías locales tiene que ver con la detección de la vocación productiva de los estados y de los municipios. No todos los estados tienen idéntica vocación y los que la tienen de carácter industrial vale la pena que abunden en ello, y los que la tienen de carácter turístico les pase exactamente lo mismo, de suerte que las ventajas competitivas de cada uno puedan ser suficientemente explotadas.

Las políticas de austeridad con las que venimos batallando hace muchos años, que no sólo parecen ser una opción de la racionalidad sino de la ética pública. Si lo que se maneja en un gobierno son recursos fiscales, son recursos de todos. Hay una obligación más allá de lo jurídico para ser austeros y ser honrados en la asignación, en la aplicación de los recursos. La administración pública es un instrumento para la concreción de un proyecto.

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PORFIRIO MUÑOZ LEDO

Voy a decir a grandes rasgos cuál es el enfoque al que he llegado a lo largo de estos 30, 40 años, del tema que me apasionó, el de la reforma administrativa que se ha transmutado con el tiempo en la vocación, en la pasión y hasta en la testarudez de la reforma cabal del Estado y de la nueva constitucionalidad.

Estoy hablando de los años setenta, cuando se puso de moda en el mundo, particularmente en América Latina la idea de reformar la administración.

¿De qué se trataba? De modernizarla, de simplificarla, de normativizarla, de desclientelizarla, se concentraba en una expresión: la obesidad del Estado.

Produjimos entonces estudios y conferencias a nivel regional sobre las causas de la obesidad del Estado; por necesidades del desarrollo el Estado había multiplicando una serie de instituciones incluso de carácter productivo para suplir en ocasiones la ausencia o la quiebra de los sectores privados.

Por otra parte, sistemas autoritarios o predominantemente autoritarios habían basado parte de su poder político en la ampliación de la administración que daba cabida a toda forma de beneficios y clientelismos. Nosotros hicimos una matriz para México de lo que debiera ser una reforma del Estado pero ésta nunca se llevó a cabo, todas las grandes reformas en México hace muchísimos años están destinadas por desgracia al fracaso.

Ocurrió que se nos atravesó otra onda histórica, la onda de los ochenta y las grandes recetas del Banco Mundial. Ellos inventaron la expresión, no nosotros, los demócratas, reforma del Estado. Pero entendieron por ella una disminución drástica de las atribuciones del Estado, de las entidades del Estado, de su capacidad regulatoria y del peso en la vida económica y social; fue lo que se llamó el adelgazamiento del Estado, fue un conjunto de amputaciones sucesivas.

México aceptó como ningún otro la amputación del Estado y éste es el origen de la tragedia nacional, un Estado que tiene un vaciamiento de la soberanía; ha entregado sus decisiones fundamentales al extranjero; en materia de economía, en materia de mercado, en materia de seguridad, en materia de estrategia internacional, en materia de nivel de vida de los mexicanos hasta en el nivel de los salarios. México tuvo vía una amputación del Estado, un vaciamiento de la soberanía.

En el programa de cambio de 1988, nosotros planteamos la nueva constitucionalidad y la reforma del Estado. Entendimos que el país sólo podría cambiar su aparato

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de poder si lograba una democratización del Estado que cambiara el rumbo del país, que concibiese un nuevo proyecto económico y social que se pluralizara, que hiciera participar a la gente en los procesos políticos y que concluyera una reforma cabal de las instituciones. Este propósito ha fracasado una y otra vez.

Impulsamos en 1994, la reforma del sistema de gobierno, la reforma de la democracia participativa y de la comunicación social y la reforma del federalismo, el municipalismo y la descentralización del poder político en México.

Esos fueron los cuatro rubros que después de las elecciones retomamos y que fueron acordados. En esos cuatro rubros se encuentra todo el esquema, toda la matriz de la reforma política y económica del Estado mexicano.

Pasamos de un sistema de partido hegemónico a un sistema de partidos hegemonistas. Se repartió el poder, pero no se reestructuró el poder, no se reconstruyó el andamiaje institucional, no se combatieron los vicios centrales de la administración que es la ausencia de un Estado de Derecho, el alto nivel de corrupción y de impunidad.

Tenemos bien reflexionada la Corte Constitucional. Tenemos bien reflexionada la autonomía del Ministerio Público, muy bien reflexionada la nueva distribución de competencias de la federación.

Es entonces que es necesario tomar una decisión. Hay que quitarle esa carga de vacío, esa carga de vértigo que tiene el hablar de una nueva Constitución o de una Constitución renovada: toda Europa, excepto la Gran Bretaña, que no tiene Constitución escrita, ha hecho nuevas constituciones en los últimos 50 años; los que eran países autoritarios como España, por eso.

No hay un país aparte de México en el Continente Latinoamericano incluyendo Colombia que no se haya lanzado a la empresa nacional, ciudadana, participativa, de crear un nuevo andamiaje.

Volverse a constituir es volverse a organizar. Es volverse a dar forma y sentido. Por eso abogo por un nuevo Congreso Constituyente.

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MANUEL GÓMEZPERALTA DAMIRÓN

En este momento, al hacer el balance de los últimos 30 años, me parece que ganan terreno las organizaciones no gubernamentales y que las sociedades de colonos acorralan a los municipios; ganan terreno en los baldíos dejados por la ineficacia y la ineficiencia de las normas y el vacío de gobierno, y brotan preguntas, preguntas relativas a los derechos humanos, las referidas al alcance de promesas y decretos en un mundo en el que lo que se revela cotidianamente es la distancia entre mando y obediencia, como elementos fundamentales del equilibrio y la armonía social; un mundo que nos aparece exigido de derechos, pero no de deberes.

En mi campo, el mundo laboral, también surgen algunas preguntas: ¿El clamor porque los sindicatos transparenten su cometido no debe ir acompañado por el clamor porque las empresas también lo hagan? ¿Subsisten los contratos de protección como mera evidencia clarísima de que tras un líder ladrón hay un empresario bandido?

Más preguntas como abogado, simplemente recogidas del diario: ¿Debe subsistir la función jurisdiccional en manos del Ejecutivo como ocurre con los tribunales asidos a sus dependencias? ¿Debe subsistir la suntuosidad y los vergonzantes salarios de los integrantes de una institución, que por ser electoral debería ser republicana?

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JORGE MÁRQUEZ MUÑOZ

La gobernabilidad, es decir la estabilidad, depende de dos factores. Por una parte en el sentido de justicia y por otra, de que tanto, quienes consideran que están sufriendo una injusticia creen que es viable modificar la situación existente.

Es decir, quienes consideran que el orden en el cual viven tiene estabilidad y es aceptable, o no estando de acuerdo, consideran que evadirlo, o bien que el costo para cambiarlo o evadirlo es demasiado alto, también contribuyen a la estabilidad.

En el contexto contemporáneo un mundo en el que se promueven los derechos humanos la dignidad de la persona, la igualdad, la libertad y los derechos especiales para las minorías históricamente desfavorecidas, en el cual las expectativas económicas, políticas, jurídicas, educacionales, en materia de salud y algunos otros rubros se han desatado, ¿qué es lo más conveniente para la gobernabilidad?.

Por una parte estamos atrapados por una red de poderes, estamos cada vez más interesados en que la agenda de los derechos ciudadanos se profundice, en que los derechos humanos se respeten, en que existan fórmulas de redistribución de la riqueza que contribuyan a dignificar a millones de mexicanos. Estamos cada vez más interesados en que la política rinda cuentas claras y en que las fuerzas económicas se ajusten al derecho; en que los poderes fácticos se institucionalicen hasta donde sea posible.

En fin, estamos en una encrucijada. Expectativas crecientes ante realismo. Cabe entonces la pregunta: ¿hasta qué punto lo que llamamos realismo es realmente inmodificable? Pero también la inversa: ¿hasta dónde podemos reformar el sistema político, el mundo económico para satisfacer las demandas sociales?.

El problema en primera instancia me parece de conocimientos. La ciudadanía informada exige más, pero la ciudadanía más informada justo porque está informada y se involucra, aprende a reconocer los límites de sus demandas.

Por otra parte, la élite misma requiere también mayores conocimientos. Cobrar conciencia de que el orden que aparentemente les beneficia mucho puede convertirse, en mediano plazo, en un orden que en realidad deje de beneficiarles.

El sacrificio económico no siempre es en realidad sacrificio; por el contrario, en ocasiones representa una ventaja económica, así quizá lo que haga falta sea replantear el asunto de los sacrificios como beneficios a largo plazo.

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En esto consiste la versión más acabada de la gobernabilidad: una sociedad que, pese a que tiene demandas exigentes de su ciudadanía es reflexiva y por ello logra concebirse reformada una y otra vez, es decir, la gobernabilidad más acabada es aquella que prevé los problemas futuros antes de que éstos se conviertan en males ineludibles.

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RUPERTO PATINO MANFFER

El Estado mexicano, la soberanía y la globalización

LA GLOBALIDAD Desde el siglo pasado, y de modo específico durante las últimas tres décadas, hemos sido testigos de la consolidación de diversos procesos de concatenación de mercados, hábitos de consumo, empresas transnacionales, organizaciones criminales y rasgos culturales, antes pertenecientes a culturas locales bien identificadas. A ello lo denominamos globalidad.

Este fenómeno contemporáneo ha sido primordialmente impulsado a partir de un acelerado desarrollo económico y el engrandecimiento de la red mundial de comercio, lo que produjo, como una de sus consecuencias, el que las empresas ahora en su carácter de transnacionales, organizaciones no gubernamentales e instituciones internacionales se consolidaran como poderes fácticos que no sólo superan las fronteras físicas de los Estados, sino también tienen injerencia en la toma de decisiones y diseño de las políticas públicas de los Estados soberanos.

EL ESTADO SOBERANO Durante el Siglo XX también hemos sido testigos de la transformación del Estado Soberano, el cual en forma paulatina ha dejado de ser el ente más importante de la vida social, política e institucional. Su transformación está en íntima relación con el cambio que ha sufrido la soberanía, entendida ésta como la racionalización jurídica de la fuerza y legitimación del poder. La síntesis entre el deber ser y el ser.

No sólo es importante lo referente al poder que el Estado ejerce, sino también lo relativo a los límites de ese poder y el respeto a las libertades. Es precisamente en los límites que se imponen al Estado para que sea el garante de la coexistencia pacífica y ordenada a través del orden legal y responsable de las políticas públicas en beneficio de los ciudadanos, que los efectos de la globalidad se han dejado sentir, pues más que imponerle límites en realidad ha ocurrido que el Estado ha perdido la posición central que tuvo respecto de sus funciones primordiales, por lo que es necesario replantear las funciones y papel del Estado ante el fenómeno de la globalidad, así como elaborar nuevas estrategias para adecuarse a las exigencias de nuestra época.

Con tal fin, debemos considerar -en el proceso de globalidad-, que el Estado Soberano no ha sido un simple observador sino un actor, un actor que ha posibilitado y en algunos casos fomentado a través de las políticas económicas, la existencia y consolidación de un mundo en el que las barreras y fronteras se disminuyan.

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EL ESTADO MEXICANO Y LA GLOBALIDAD

A partir del cambio de rumbo propuesto como política gubernamental para el sexenio 82-88 por el entonces Presidente de la República Miguel de la Madrid Hurtado, nuestro Estado ha experimentado cambios notables en la manera en como nos relacionamos con los otros países; en aspectos tales como los económicos, políticos, flujos migratorios y la incorporación en el mercado internacional.

En lo interno compartimos las mismas características de todos los Estados que se sujetaron a las políticas de liberación del mercado, aunque de modo trágico en nuestro caso. La economía mexicana pasó de un sistema de protección al productor y mercado, el cual no logró el desarrollo de las fuerzas productivas y el carácter competitivo conforme a los estándares internacionales de competencia, excepto en muy contados casos, a un mercado abierto que permitió la entrada -casi sin restricciones- a los grandes capitales extranjeros, de modo particular los estadounidenses.

Detengámonos en este breve contexto histórico para indagar cómo es que el Estado Mexicano se modificó a partir de su inserción plena en la globalidad. Primero, es menester considerar que todas esas reformas no ocurrieron como inevitables o como consecuencias necesarias de un proceso histórico y económico, fueron resultado de un conjunto de decisiones políticas de los gobiernos en turno, incluso en los casos en los que las presiones internacionales, en especial de Estados Unidos, no les dejaron más opciones que la de acatar sus exigencias, lo cual no elimina su carácter político.

Sin embargo, la globalidad reorienta al Estado a través del fenómeno de la desestatización, consistente en imponerle el transitar del modelo de regulación social y económico fundado en el papel central del Estado, a una forma en la que el propio Estado pasa a ser casi un mero coordinador de las organizaciones económicas, nacionales y transnacionales, las cuales, por su presencia y poder en el mercado, han adquirido mayor importancia política en la relación de fuerzas entre los principales agentes de la vida política.

A pesar de esta erosión no se abandonan del todo las formas clásicas del ejercicio del poder político a cargo del Estado, ya que como hemos afirmado, el proceso de globalidad requiere de él y lo necesita lo suficientemente fuerte para que vigile y controle a una sociedad en la que existe un mercado libre en manos de unos cuantos oferentes, pero al mismo tiempo requiere de un Estado débil que no pueda hacer frente a las transnacionales, que resulte demasiado pequeño para controlar a los flujos de capital, divisas y las propias transnacionales.

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Los espacios vacíos, que ese repliegue deja, tienden a ser ocupados por monopolios: mafias y bandas que se apropian de sus ámbitos de influencia y ejercen su poder basados principalmente en la violencia. Sin embargo, por paradójico que resulte, tal desorden y violencia no devienen en la pérdida del control estatal sobre el proceso globalizador, ni en una disminución de los beneficios del reducido grupo de actores privilegiados por dicho proceso.

La violencia y el surgimiento de grupos con sus cotos de poder y territorios, son algunos de los efectos que los países subdesarrollados sufrimos por el cambio de las políticas estatales, que han privilegiado una globalidad irracional en demérito de los intereses de los ciudadanos y de un alejamiento de la práctica del Estado de bienestar.

Pero loque sin duda consideramos como uno de los más graves efectos de ese proceso de globalidad y disminución del Estado Soberano, es el quebranto de los acuerdos del gobierno con los diversos sectores populares del país, que instrumentados a partir de políticas de protección y salvaguarda hicieron posible la existencia de un frágil orden económico y político, en el que el desarrollo económico hizo llevadera la vida en un régimen de restricciones políticas, pero de acuerdos y pactos.

Sin embargo, el repliegue y abandono de espacios sociales y culturales por parte del Estado obedece a los requerimientos impuestos por el fenómeno de la globalidad, en especial en su etapa de transnacionalización, tal como lo refiere Don Pablo González Casanova.

La transnacionalización y el capitalismo global han devenido en la supremacía del mercado y de las empresas que lo controlan, desplazando a las políticas sociales del Estado Soberano e incluso son las transnacionales a quienes identificamos con mayor claridad como los poderes fácticos que se han arrogado funciones y espacios que antes correspondieron al Estado.

Con la ausencia del Estado ya no es la racionalidad política lo que guía las acciones que deben tender a la realización del bien común y a la protección de los ciudadanos y de sus intereses. Ahora el paradigma de toda decisión y acción es el consumo y la ganancia, es la razón instrumental guiada por los valores económicos.

La globalidad le plantea al Estado Mexicano retos insoslayables que debe superar para poder revertir los efectos negativos que ha sufrido en su proceso de inserción. Las acciones deben de estar encaminadas a lograr que lo establecido en nuestro texto constitucional sea una realidad asequible para la mayoría de los ciudadanos y no sólo discurso que incumpla una realidad cada vez más lejana.

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El Estado Soberano no está en vías de extinción, sin embargo sí se encuentra en un proceso de reconfiguración y de readaptación ante las nuevas exigencias que impone el desarrollo comercial y la existencia de un orden internacional legal e institucionalizado.

La soberanía y el Estado Soberano se deben transformar para hacer frente a las fuerzas del mercado. Ello ocurrirá en un mundo en el que la globalidad, las instituciones supranacionales y las transnacionales existen y debe tenerse claro que ninguno de los mencionados atenta contra la soberanía. Lo que sí atenta contra ella son las decisiones del gobierno que favorecen a esos agentes en detrimento de ios ciudadanos.

El Estado no debe convertirse en un instrumento de las políticas que convienen a los grandes capitales, pues traicionaría su origen y razón de existir, por lo que -a pesar de las severas restricciones a los procesos de decisión política y a las facultades tradicionales de los Estados- se debe buscar la forma en que se hagan compatibles con el desarrollo social.

Debemos pugnar porque sea realidad lo establecido en los artículos 3, 25, 26, 27, 41,123 y 127 constitucionales, y me refiero a realidad, en el sentido de que exista justicia social, de que las oportunidades que ofrece la globalidad sean aprovechadas mediante políticas estatales inteligentes que procuren el beneficio para los ciudadanos, pues la justicia es un valor esencial del Estado democrático moderno y a través de ella debe garantizarse la igualdad de oportunidades que ofrece el libre comercio del mundo globalizado. Ello se logra mediante una administración inteligente que maximice los beneficios a la comunidad a través del crecimiento y desarrollo de la industria competitiva, generación de empleos, inversión productiva y exportaciones.

Exigir y contribuir al regreso del Estado y al ejercicio pleno de la soberanía son tareas pendientes que debemos asumir para lograr que los fines y objetivos expresados en el pensamiento político y en el de Derecho sean una realidad.

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MIGUEL FRANCISCO GONZÁLEZ CENDEJAS

Este trabajo está estructurado en tres ejes fundamentales.

• Primero, ¿qué debemos entender por política? • Segundo, ¿qué debemos entender por política pública y política gubernamental?, ¿cuál es la diferencia entre una y otra? y, • Por último, el caso de México.

Es necesario definir lo que debemos entender por políticas públicas en el contexto de la transición política, económica y social por la que atraviesa nuestro país.

La palabra politics corresponde al sentido que le damos a la política cuando nos referimos a los procesos de competencia, negociación y ejercicio del poder, a su vez policy corresponde al significado que le damos a la palabra política, cuando nos referimos al aspecto programático de la acción gubernamental.

Las políticas públicas no deben ser examinadas desde un punto de vista de los equilibrios de poder que pudiesen propiciar, sino de la racionalidad, efectividad con la que atienden los problemas públicos pues esa es su esencia. Es hasta aquí lo más importante para distinguir y entender qué es política.

Ahora, qué debemos entender por política pública. Desde su planteamiento original las políticas públicas son propias de los regímenes democráticas, sin embargo, su concepción y diseño ha dependido y ha generado obviamente contrasentidos. En todas las democracias existen múltiples definiciones de políticas públicas, no sólo derivadas de las particularidades del sistema, sino de la diversidad y enfoques en los estudios que sobre ellas se han dado en el estado democrático. Las diferencias pueden ser sutiles en la forma, pero profundas en el fondo.

Nuestra transición democrática no sólo se está orientando a consolidar una participación política efectiva y eficaz, es decir, ejercer con plenitud nuestro derecho a elegir y de poner a nuestros gobernantes. Se encamina, por iniciativa social, al ejercicio del derecho ciudadano a influir no sólo en las decisiones gubernamentales, sino a la ejecución de estrategias y en las acciones para resolver verdaderamente los problemas públicos. Esta es la dimensión de las políticas públicas, de lo que hoy se ha dado en llamar, desde el ámbito político, el desarrollo de la democracia social y desde el ámbito administrativo la gobernanza. Las políticas gubernamentales cambian periodo tras periodo de gobierno, aun cuando en un mismo partido se domine el escenario político nacional. Las políticas públicas tienden a mantenerse,

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constituyen verdaderas perspectivas estratégicas de largo plazo pues se centran en los problemas públicos vistos desde la óptica ciudadana y no meramente en temas gubernamentales o de la agenda gubernamental. Estamos transitando de las políticas gubernamentales hacia las políticas públicas y ese tránsito tendrá que irse dando en la medida de que nuestra democracia verdaderamente avance.

Nuestro primer reto en materia de políticas públicas es precisamente abrir una agenda específica de discusión, amplia y plural sobre el tema, porque debemos adaptar los nuevos conceptos, metodologías y formas de organización a nuestro contexto político, a nuestro contexto jurídico, a nuestro contexto social y, desde luego cultural.

Ahora es el momento de que las instituciones académicas, organismos especializados, asociaciones civiles y ciudadanos en general junto con el gobierno, tengamos acuerdos, hagamos propuestas conjuntas para iniciar en México la nueva forma de hacer políticas, orientadas a resolver verdaderamente los problemas y avanzar a niveles mejores de vida.

En cuanto a su implementación práctica esta deriva, por supuesto, de un marco legal, aquel que el Poder Legislativo le dé con base en los acuerdos generados del ejercicio del diálogo y en el análisis conjunto y, evidentemente, por su nuevo carácter dicha implementación ya no será sólo administrativa, rebasará los marcos de acción del gobierno y se extenderá a las verdaderas redes sociales.

Este último concepto, el de redes sociales es también un tema prioritario en la agenda de las políticas públicas, es sabido que tenemos bajos niveles de participación ciudadana y requerimos incrementarlos para lograr en una primera fase la cooperación social con las acciones del gobierno, derivas éstas, de la verdadera voluntad ciudadana y más adelante incluso de la denominada cogestión. Eso es lo que hoy en el mundo se conoce como el denominado capital social.

Es importante señalar que esta nueva fase de la democracia, la de las políticas públicas está lejos de depender de la capacidad o voluntad de un gobierno para generar confianza en la población.

Por supuesto es obligación de todo gobierno ser confiable, porque es derecho de todo ciudadano tener un buen gobierno, educar para participar es también educar para exigir, para intervenir en los asuntos públicos de manera congruente con esa exigencia.

Es momento de encauzar nuestros esfuerzos hacia un punto de verdadera interacción entre gobierno y sociedad, hagamos sociedad, hagamos participación social.

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1. EL ESTADO

1.2. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

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GIUSEPPE COGLIANDRO

Transparencia y responsabilidad de la gestión pública

Hoy en día el buen gobierno no solamente se refiere a la justicia, el orden público y la seguridad general, las administraciones públicas contemporáneas tienen que respetar los principios de legalidad, de imparcialidad y deben utilizar los recursos financieros según los criterios de eficacia, eficiencia y economía.

La aplicación concreta de estos principios exige la existencia de dos condiciones: la responsabilidad de las administraciones y de sus funcionarios, y la transparencia de la actividad administrativa.

En lo que se refiere a la responsabilidad les digo ahora mismo que el sistema es un poco más complejo que lo que se piensa normalmente, la palabra viene del latín que significa la ruptura de una alianza, de una negociación, de un contrato. Hoy en día en las lenguas neolatinas responsabilidad también tiene otro sentido, es sinónimo de confiabilidad.

Pero desde un punto de vista jurídico mantiene su sentido original, el término responsabilidad indica una relación en donde alguien responde de algo a alguien más. El concepto de responsabilidad no nada más tiene un valor jurídico, también tiene un fundamento político, moral y religioso. Político porque el desenvolvimiento correcto de la vida civil y de la defensa privada se basa en el principio de responsabilidad; moral porque más allá de la ética de la convicción que toma en consideración los principios no negociables existe, como lo escribió Max Weber, la ética de la responsabilidad para la que el hombre responde de las consecuencias previsibles de sus acciones.

Religioso porque en la tradición hebraica-cristiana, el pecado representa la ruptura de la alianza con Dios, una ruptura que se encuentra en la expiación el único medio de la reconciliación.

En la función pública hay tres formas de responsabilidad: civil o patrimonial, responsabilidad penal, responsabilidad del funcionario público hacia su administración. Los principios generales de esos tres tipos de responsabilidad son aproximadamente los mismos en todos los sistemas jurídicos, por lo tanto, no me voy a adentrar en ellos, eso me va a permitir hablar de otras formas de responsabilidad menos conocidas.

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La responsabilidad civil consiste en la obligación de delegar el perjuicio causado a otro sujeto, puede ser contractual y extracontractual. Contractual si se deriva de la inejecución de un contrato preexistente. Extracontractual si se deriva de la violación de un deber general de no causar ningún daño al prójimo en su propia persona. Si el responsable de un daño es un funcionario público en el ejercicio de sus funciones institucionales la Administración Pública responde de ello, salvo su derecho de actuar contra el funcionario mismo.

Responsabilidad penal. Esta forma de responsabilidad incluye la obligación de responder a los actos delictuosos por una sanción penal en condiciones prescritas por la ley. Contrariamente a los delitos comunes que pueden ser cometidos no importa quién, los delitos cometidos contra la Administración Pública deben ser cometidos en general por un funcionario público.

Responsabilidad del funcionario público hacia su Administración. Se trata de la responsabilidad que deriva de la violación de derechos relativos a la función pública.

La violación de los deberes propios del funcionario no es la sola fuente y este es el motivo por el cual preferí la fórmula genérica o de responsabilidad de funcionario público hacia su Administración para subrayar que no solamente está la responsabilidad disciplinaria o administrativa, según el léxico mexicano, pero hay otras razones, la violación de los derechos propios del funcionario no es la única fuente de responsabilidad del funcionario hacia su Administración.

Responsabilidad de los cargos más altos del Estado. Esta responsabilidad está prevista por las constituciones de diferentes países y hay que decir que no es posible de hacer un recuento completo. Les recuerdo que el Presidente de la República tiene que responder en Italia a la alta traición y atentado a la Constitución y en México la traición a la patria es un delito muy grave.

Responsabilidad financiera y jurídica de las administraciones. Como ya lo dije las administraciones públicas tienen que respetar los principios de legalidad e imparcialidad, así que los criterios de eficacia, eficiencia y economía, no se trata de enunciados abstractos, si las administraciones no respetan esos principios ellas puedan ser sancionadas ya sea por el parlamento en su ejercicio del control político, ya sea por jueces en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

Esta obligación se deriva de la naturaleza particular de la contabilidad pública, del presupuesto del Estado, relativamente en los gastos públicos, es un acto por el que el parlamento autoriza al gobierno a utilizar los recursos financieros tomados de la colectividad sobre el compromiso de observar una lista de prescripciones, esto

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significa que el gobierno bajo su propia responsabilidad gasta durante el año el dinero autorizado por el parlamento únicamente para las finalidades indicadas en el presupuesto y en el caso especial en el límite de los gastos inscritos para cada objetivo del presupuesto mismo, al final del año el gobierno debe demostrarle al parlamento con la presentación de cuentas de administración sus prescripciones contenidas en el presupuesto, si no es el caso el parlamento puede imponer sanciones previstas por las constituciones o la moción de censura.

Actualmente en la aplicación del principio de eficacia, propio de las administraciones modernas, la responsabilidad se extiende a los resultados de la actividad administrativa.

Por lo que se refiere a la responsabilidad jurídica de las administraciones, además de la responsabilidad civil que ya mencioné, las violaciones por las administraciones de los principios de legalidad e imparcialidad incluyen todas las legislaciones de medidas negativas que pueden ser adoptadas por los sistemas de control y/o por los jueces.

En algunos países esa regla también tiene como objetivo ver los casos de inobservancia de principios de eficacia y eficiencia. Una ley italiana reciente atribuye a los ciudadanos y a las asociaciones de consumidores el derecho de alcanzar en justicia a las administraciones en caso de atraso, omisión de decisión y daños por razón de violación de estándares cualitativos y económicos de los servicios públicos.

La acción contra la administración no tiene como objetivo reparar daños para evitar gastos graves para la caja pública. El objetivo de este medio es el de obligar a los órganos competentes a adoptar en tiempo útil las medidas necesarias, la ley prevé también la responsabilidad disciplinaria del funcionario público y la responsabilidad del dirigente que no alcance sus objetivos.

Responsabilidad política. Para completar el análisis del sistema de responsabilidades les recuerdo la noción de responsabilidad política, se trata de un deber para el titular de un mandato político de responder de su ejercicio frente al sujeto que se le ha conferido. En los regímenes parlamentarios el órgano legislativo tiene el poder de contrarrestar al gobierno.

La transparencia legislativa. La palabra transparencia tiene un origen científico, indica la propiedad física de un cuerpo de poder atravesar la luz, significa claridad, limpieza. La palabra en su sentido extenso afirma que una institución pública tiene que ser transparente, quiere decir tener instituciones abiertas y democráticas, desear que la Administración Pública sea transparente como si fuera una casa

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de cristal, según la metáfora hace un siglo de Filippo Turati que fue un politólogo italiano muy importante.

El nivel de transparencia de las instituciones cambia con relación a las diferentes funciones públicas, es máximo para la función legislativa ya que las sesiones secretas del parlamento son excepcionales. El nivel de transparencia es una regla general pero no exhaustiva de la función administrativa y, finalmente, es mínima para la función jurisdiccional porque en el proceso la discusión está abierta, pero las decisiones son reservadas para proteger la independencia de los jueces.

A diferencia de la responsabilidad ya prevista en el Derecho Romano hace 2 mil años el principio de la transparencia administrativa es relativamente reciente. En Francia las primeras leyes sobre la información nominativa y sobre el acceso a los documentos administrativos fueron adoptadas al final de los años 80. Al inicio del proceso de apertura de las administraciones públicas la transparencia no expresaba todavía un concepto jurídico como la legalidad o la imparcialidad.

La palabra indicaba una calidad, una manera de ser de la administración, un resultado a alcanzar a través de resultados diferentes, derecho de acceso a los documentos administrativos y a los datos, derecho de participar a la actividad de formación de las decisiones administrativas, motivación de las actas, publicidad. Ahora voy a examinar en forma más sintética estos temas.

El derecho de acceso a los documentos administrativos, da la facultad a los interesados de tomar conocimiento de los documentos administrativos en posesión de las administraciones públicas y hacer copias.

En los países de Europa del norte, el derecho de acceso no tiene límites, la situación es diferente para los países del sur, en particular la legislación italiana, el derecho está limitado a los sujetos que tienen un interés directo, concreto y actual.

Los mismos sujetos además están obligados a presentar una solicitud formal. En la Unión Europea el principio de transparencia se manifiesta en 1990 en materia de medioambiente, hay varias normas y su proceso evolutivo encuentra su mayor punto de expansión en el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales que atribuye al derecho de acceso a la naturaleza como Derecho fundamental.

Recientemente el artículo 15 del Tratado de Lisboa estipula que cada institución, órgano u organismo asegure la transparencia de sus obras. Los sujetos que pueden ser lesionados por la decisión de la administración tienen también el derecho de participar en los procesos administrativos, o sea, que tienen la facultad de tomar conocimiento de las actas y presentar documentos y actas en la Unión Europea.

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La participación está ligada a la defensa de los derechos de los sujetos interesados, mientras que en los estados miembros la intervención del privado tiene el papel de mejorar la decisión administrativa.

La motivación tiene como meta indicar la circunstancia del hecho y las razones jurídicas del acto, contribuye a la transparencia permitiendo a los destinatarios conocer los elementos importantes de la decisión administrativa.

A diferencia de la transparencia que representa el máximo de claridad y asegura por definición la comprensión de los actos, la publicidad da informaciones que no siempre son significativas y comprensibles. Pensemos en el presupuesto público, el hecho que esté publicado en el Diario Oficial no lo hace necesariamente comprensible a la totalidad de los ciudadanos.

Una ley italiana muy reciente estipula que la transparencia permite el acceso total a través de las páginas web de las informaciones que se refieren a cada aspecto de la administración y de la actividad de las administraciones, incluyendo los resultados de la actividad de evaluación ejercida por los órganos internos de control.

Otras disposiciones prevén la obligación para la administración de publicar en su página web las retribuciones y la curricula de los dirigentes, así como las estadísticas sobre la tasa de ausencia del personal.

La violación de las normas relativa a la transparencia incluye la responsabilidad de los dirigentes y en algunos casos la imposibilidad de ejecutar los actos en cuestión.

La responsabilidad específica de la función pública siempre ha sido la responsabilidad financiera ya que todas las demás son simples adaptaciones de principios generales. Esta especificad esta ligada al poder muy particular del Estado, la única entidad que tiene el Derecho de recaudar en forma coercitiva el dinero a los ciudadanos para garantizar seguridad y bienestar a la colectividad.

Por esta razón la declaración de los Derechos del Hombres y de los Ciudadanos de 1789 afirmaba el derecho de la sociedad de reclamar y de pedir la revisión de cuentas a cualquier agente público de su administración.

Ese derecho de la sociedad del Siglo XVIII de pedir revisión de cuentas corresponde hoy a una verdadera obligación jurídica de la administración de rendición de cuentas. Esta obligación actualmente no se refiere únicamente como en esos tiempos al uso del dinero público, pero también los resultados de la actividad administrativa.

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1. EL ESTADO

1.2.1. DERECHO A LA LEGALIDAD

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EDUARDO DE JESÚS CASTELLANOS HERNÁNDEZ

Todos sabemos que es en los artículos 14 y 16 constitucionales donde se encuentra esa garantía de procedimiento o de seguridad jurídica que entraña la garantía de legalidad. Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos si no mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

Pero, además, nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.

El principio de legalidad y la garantía de legalidad quedan de esta forma una vez más sustentados en el texto mismo de la Constitución. Se ha escrito, en consecuencia, en la doctrina, que toda la actividad del Estado ya sea función administrativa, jurisdiccional o legislativa debe ajustarse a la ley. Si en términos generales el particular puede hacer todo lo que la ley no le prohíba, el Estado solamente puede hacer lo que la ley le permita en forma expresa.

Por eso prefiero referirme a algo que con frecuencia los abogados damos por hecho y que por desgracia no lo están ¿realmente se cumplen el principio y la garantía de legalidad de manera invariable en los diferentes órdenes de gobierno del país y en todo su territorio? Más aún, ¿todos los actos de gobierno, ya no sólo los administrativos observan y respetan la legalidad?

Además de los foros y durante los mismos en forma paralela se realizó una encuesta con las siguientes preguntas, me limito a las que son interesantes al tema que tratamos. A la pregunta: "¿Al iniciar cualquier juego o competencia deportiva es necesario que los participantes conozcan las reglas conforme a las cuales se desarrollará?" Contestaron que sí el 99 por ciento y el 1 por ciento que no.

A la pregunta: "¿Considera usted que las autoridades públicas cumplen con la ley?". La respuesta fue: sólo una parte, 68 por ciento, sí 3 por ciento, no 29 por ciento, es decir, que de aquellos que tenemos una responsabilidad de servicio público en este momento la percepción ciudadana es de que el 97 por ciento no cumplimos con la ley.

La corrupción gubernamental de la que tanto se habla tiene una vertiente social que la reproduce y que no puede ser desatendida. Los códigos de ética son aplicables ciertamente a los servidores públicos, pero también a los particulares y entre

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abogados es oportuno recordar los códigos de ética de las diferentes promociones liberales, pero también hay códigos de ética empresariales y sociales ¿acaso las prácticas monopólicas y oligopólicas son aceptables? ¿El corporativismo y la violencia de determinados grupos sociales también lo es?

¿Y qué es la cultura de la legalidad? De nuestra experiencia y promoción institucional se trata del cumplimiento espontáneo por parte de gobernantes y gobernados de aquellas obligaciones, y de la exigencia de los derechos que le señala la ley. En el caso de los gobernantes el principio y la garantía de legalidad son una obligación, son una conducta pública que necesariamente debe ser observada pero, reitero, ¿realmente no lo es? Al igual que en el caso de los gobernados ¿esa legalidad realmente la cumplen?

Como no puede haber un policía de legalidad detrás de cada ciudadano y de cada autoridad pública y como no todos los gobernados conocen los procedimientos administrativos y jurisdiccionales a que pueden acudir para hacer valer sus derechos ni pueden pagar los honorarios profesionales de un abogado, es necesaria esa pedagogía social de la que ciertamente, como lo muestra la encuesta en la última pregunta, el Gobierno de la República en sus diferentes órdenes de gobierno es el primer obligado.

El Derecho a la Legalidad es un derecho de la nueva generación de derechos que entraña la posibilidad de lograr la legalidad como principio, garantía y práctica cotidiana en nuestra vida privada y en nuestros intercambios sociales, incluidas, desde luego, nuestras relaciones como particulares frente a las autoridades públicas, pero igualmente nuestras relaciones entre particulares desde el seno mismo de la familia.

Luego entonces es necesario conciliar legalidad e indicadores de gestión para que la optimización sea alcanzada entre ambos, después de todo la administración prospectiva y la gestión óptima, a su vez, como horizontes alcanzables en las administraciones públicas no sólo requieren ser viables y cuantificables, también requieren, sin duda, de una regulación normativa.

Por eso propongo una interrelación sistémica que a lo mejor algunos prefieren llamar concreta de la dialéctica, también le pueden llamar estructural funcionalista o darle cualquier otra denominación según sus gustos ideológicos, pero de cualquier forma estoy seguro de que todos los aquí presentes estaremos dispuestos a seguir transitando por los caminos de esas instituciones y de esos procedimientos retroalimentados democráticamente de manera dialéctica o sistémica o dialógica con su realidad cotidiana, acompañados siempre con ejemplos de estudio y exigencia como el del maestro Gabino Fraga.

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1. EL ESTADO

1.2.2. RENDICIÓN DE CUENTAS

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ARTURO ORCI MAGAÑA

Un Buen Gobierno, es aquel que en primer lugar diseña correctamente sus políticas públicas, que opera, en segundo término, estas políticas conforme al propio diseño ¡implementado y, además, rinde cuentas de su actuación. En cada uno de estos puntos abordaré los aspectos principales:

En primer lugar respecto del diseño de las políticas públicas, recordemos que una política pública es la decisión del Estado para determinar en qué problemas sociales intervendrá y hasta qué punto lo hará, es tal vez un paso crucial de cualquier gobierno al iniciar sus actividades. ¿Cuáles son aquellos temas que dentro del marco legal le toca gobernar, coordinar y dirigir, y hasta qué punto debe involucrarse en cada uno de ellos?. Es muy importante definir esta participación y priorizar, por supuesto, los que pretenda abordar con mayor énfasis.

En segundo lugar, para este diseño se debe partir de la elaboración de un diagnóstico muy preciso, un diagnóstico preciso a partir de la problemática social y que debe corresponder con políticas públicas que tienden a atender problemas concretos.

En tercer lugar, con base en este diagnóstico un buen gobierno debe definir con precisión los objetivos, las acciones y los recursos que empleará.

Todo esto de alguna manera está reflejado en una serie de disposiciones legales, se ha logrado en nuestro país un avance muy importante en materia de planeacion. Este sistema de planeacion de alguna manera prevé, que cada uno de los programas sectoriales, se vinculen directamente a este enfoque programático que ya asumió los grandes principios de proyecto nacional.

En la operación de las políticas públicas conforme a su diseño debe realizarse, por supuesto, también en este marco de la rendición de cuentas con eficacia, con eficiencia y con economía, esto lo prevén las disposiciones legales.

• Eficacia que tiene que ver con los resultados, con la posibilidad de alcanzar los resultados esperados, los resultados que deben estar planteados.

• Eficiencia, que tiene que ver con los procesos que están vinculados a estos resultados.

• La economía que tiene que ver con el costo que vamos a tener para implementar los procesos que, a su vez, tendrán que ver con los resultados.

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Así pues la rendición de cuentas dentro de este marco se entiende como la obligación de los ejecutores de gasto público de informar con oportunidad y veracidad sobre los resultados respecto del mandato que se les ha otorgado.

Rendición de cuentas.

La Cuenta Pública que se rinde al Poder Legislativo tiene un marco jurídico muy específico, es decir, es toda aquella norma que constriñe a los ejecutores de gasto a cierto comportamiento por ser ejecutores de gasto público es considerado como el marco jurídico federal de la rendición de cuentas, un elemento indispensable de la rendición de cuentas es contar con la información adecuada y sistematizada para que pueda ser evaluada.

Este marco jurídico de la rendición de cuentas es distinto al marco jurídico de la fiscalización, porque el que se refiere a la fiscalización tiene como propósito fundamental ejercer esta facultad que tiene el Poder Legislativo para revisar precisamente la Cuenta Pública.

Otro elemento sería el del control, el del control entendido como un elemento inherente a la rendición de cuentas, no puede haber rendición de cuentas adecuadas si no tenemos un control permanente de lo que se está informando.

El control, tiene dos grandes vertientes:

El control interno que es aquel que se dan los propios órganos para poder evaluar su administración y que es una herramienta efectiva de las organizaciones y sobre todo de las que manejan recursos públicos para poder vigilar sus propios procesos y tratar de ir con los mejores elementos a la rendición de cuentas y ai control externo.

El control externo que es el que ejerce directamente el Poder Legislativo a través de esta facultad de la revisión de la Cuenta Pública.

Si bien hemos dicho que hay un esquema ya muy avanzado de rendición de cuentas, que hay todo un sistema de planeación que permite estructurar los fines de la administración pública tanto sexenales como anuales, así mismo que hay un presupuesto que debe estar integrado por programas presupuestarios y que cada programa presupuestario debe tener perfectamente definido su objetivo, su meta, su indicador para poder evaluar las políticas públicas, todavía encontramos una serie de deficiencias en materia de rendición de cuentas. En este sentido con nuestras revisiones hemos identificado siete áreas de opacidad.

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1. Las políticas públicas y programas que pueden ser utópicos, que tienen objetivos imprecisos, que no tienen metas e indicadores, que sus objetivos carecen de indicadores estratégicos, es decir, sólo miden la gestión, que atienden a problemas anacrónicos, o sea, que ya son anacrónicos en su propio diseño, que carecen de sistemas de información adecuados y que además no cuentan con control interno.

2. Las políticas con objetivos imprecisos, son aquellas en la que los objetivos son ambiguos, que quedan sujetos a interpretaciones multívocas y no se puede evaluar su cumplimiento con precisión.

3. Las políticas públicas que no tienen metas e indicadores, no permiten medir el avance en sus resultados.

4. Tenemos también objetivos que carecen de indicadores estratégicos, es decir, el programa tiene objetivos, pero no tiene indicadores.

5. Las políticas anacrónicas que en su momento se establecieron para resolver problemas estructurales o coyunturales y que a partir del devenir social han sido superados

6. Las políticas y sistemas de información. Es muy común que tengamos políticas con una estructura muy bien construida, y que sin embargo, no hay sistemas de información, los sistemas de información están a nivel de las clínicas.

7. Tenemos el caso de las políticas, sistemas de control interno, es decir, que no supervisan, que no están al tanto de sus procesos, no tienen un enfoque claro hacia la misión que tienen encomendada de acuerdo a su mandato y entonces también se vuelven un elemento de opacidad para efectos de la rendición de cuentas.

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ALBERTO ALCÁNTARA MARTÍNEZ

El artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como uno de los principios rectores del servicio público el de eficiencia. La eficiencia en el servicio público puede materializarse, entre otros rubros, en la racionalización de los recursos y la implementación de mejores prácticas y políticas públicas.

En materia de racionalización de los recursos una de las acciones a destacar la constituye la presentación de la iniciativa de reforma al artículo 127 constitucional puesta a la consideración del Congreso de la Unión el 24 de enero de 2007 cuyo proceso legislativo concluyó el 24 de agosto de este año con la publicación del decreto respectivo en el Diario Oficial de la Federación.

Dicha reforma consistió en establecer que los servidores públicos de la Federación de los estados, del Distrito Federal y de los municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

Al tiempo que se previó que dicha remuneración sería determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases. La consideración de remuneración o retribución como toda percepción en efectivo o especie con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que son propios del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales; que no existiera una remuneración mayor que la del Presidente de la República para ningún servidor público; que ningún servidor público podrá tener una remuneración mayor que la de su superior jerárquico, salvo que llegare a desempeñar varios empleos públicos; que no habrá jubilaciones, pensiones o haberes para el retiro; que no se encuentren consignados previamente en alguna ley o decreto; que las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos.

Otro de los principios del servicio público que se relaciona con la eficiencia, es la eficacia, el cual consiste en atender con la debida oportunidad las tareas de gobierno. En este contexto, vale la pena traer a colación la publicación del Decreto de reformas constitucionales el 18 de junio del año pasado conocido como la Reforma al sistema de seguridad pública y justicia penal.

Entre los temas más relevantes de esta reforma destacan la reforma al artículo 21 constitucional el cual prevé la existencia del Sistema Nacional de Seguridad Pública,

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mismo que está conformado por el ministerio público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno.

Uno de los temas necesarios para materializar las acciones derivadas de los principios de eficiencia y eficacia es la legitimidad de la administración pública la cual está determinada por el grado de vinculación entre el gobierno y la sociedad civil.

Esta vinculación y la forma de concretarla es uno de los desafíos de mayor envergadura de los gobiernos modernos. La transparencia y la rendición de cuentas son el basamento de la confianza ciudadana en el gobierno ya que propicia en el escrutinio y la aprobación de la sociedad respecto de las acciones de los gobiernos.

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental tiene como aspectos neurálgicos: regular la transparencia en los procesos gubernamentales y favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan contar con herramientas tendientes a valorar el desempeño del gobierno.

Con la entrada en vigor de la ley, los sujetos de la misma, entre ellos la Administración Pública Federal, tiene la obligación de hacer pública diversa información.

Gracias a este ordenamiento los particulares tienen la posibilidad de acceder a la información gubernamental la cual por regla general es pública. El Estado Mexicano profundizó en la materia de transparencia con la reforma constitucional al artículo 65 publicada el 20 de julio de 2007.

Las bases fundamentales de esta reforma son:

1. Toda la información en posición de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. Además, la ley establece que en la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. 2. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. 3. Toda persona sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de estos. 4. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u

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organismos especializados e imparciales y con autonomía operativa de gestión y de decisión. 5. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. 6. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales, y 7. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.

Ahora bien, la transparencia genera un círculo virtuoso derivado de la participación ciudadana en el análisis de la información, la crítica constructiva y la formulación de propuestas para mantener un diálogo fluido y continuo entre sociedad y gobierno que permita consolidar la visión de un gobierno de los ciudadanos para los ciudadanos.

El fenómeno de la globalización abarca también la asunción de compromisos con la comunidad internacional en la defensa y protección de los derechos fundamentales a través de la incorporación de los más altos estándares de derechos humanos.

Es así que el derecho humano, un buen gobierno en México, sin lugar a dudas atraviesa por el tamiz del respeto, defensa y promoción de los derechos fundamentales consolidados en acciones tangibles y de transparencia para la conformación y consolidación de los valores de los mexicanos en el Siglo XXI.

En conclusión, eficiencia, eficacia y legitimidad, a mi juicio, son los ejes rectores de la Administración a través de los cuales se busca permanentemente consolidar el Estado de Derecho en la actividad administrativa.

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1. EL ESTADO

1.2.3. ACCESO A LA INFORMACIÓN

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ENRIQUE GONZÁLEZ TIBURCIO

Iniciare esta participación con un apunte de carácter conceptual, a fin de entender la circunstancia de la autonomía y las autonomías. Quiero señalar que la opinión que voy a verter parte desde la perspectiva de la economía y la administración pública.

Se puede entender que existe una autonomía normativa concedida por el marco legal y otra autonomía real obtenida en la práctica, la cual marca distancia entre las entidades autónomas, los diferentes poderes públicos y sobre los diferentes intereses.

Existe un acuerdo más o menos general de que los órganos con autonomía constitucional son el IFE, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el INEGI, el Banco de México y con un carácter especial, y poco definido, los Tribunales Agrarios y las universidades.

Estos organismos comparten una naturaleza constitucional similar, es decir, tienen la condición de que para diversas responsabilidades no dependen de nadie. En unos casos, la autonomía está en la naturaleza político-jurídica del órgano como el caso del IFE que a la letra dice: "Es un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral".

En el caso del IFAI, me he querido referir a estos antecedentes para tratar de crear un marco de referencia, un telón de fondo que nos permita bordar las características de la autonomía, los modelos y los órganos garantes del derecho de acceso a la información. En la reforma del artículo 62 Constitucional de 2007 se señala que estos órganos deben tener las siguientes características:

• Resoluciones vinculantes. Poder emitir fallos y órdenes obligatorias para las partes involucradas en el procedimiento.

• Especialización. Para garantizar que sus titulares tengan el conocimiento especializado necesario para valorar adecuadamente los casos que se presenten.

• Imparcialidad. Para buscar asegurar que tanto en la integración como en la operación los órganos no respondan a consignas directas o indirectas de los órganos de autoridad y que actuarán de manera profesional y objetiva.

En la fracción IV de dicha reforma se señala que estos órganos u organismos deben gozar de tres niveles de autonomías orientadas a garantizar los elementos de especialización e imparcialidad:

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• Operativa, consiste en la administración responsable con criterios propios; • Gestión presupuestaria, se refiere a la aprobación, adecuación y ejercicio de su

presupuesto con base en los principios de eficacia, eficiencia y transparencia, sujetos a la normatividad vigente, a la evaluación y al control de los órganos correspondientes.

• Finalmente, autonomía de decisión, supone una actuación basada en la ley y en la capacidad de un juicio independientemente, debidamente fundado, motivado y al margen de las autoridades en turno.

En el caso de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que está en vigor, se prevé la existencia de un órgano con las autonomías ya señaladas. En este caso los particulares pueden exigir imparcialidad en el órgano responsable de administrar la ley y evitar que éste se convierta en juez y parte.

No se optó por un simple órgano desconcentrado, según las formas tradicionales, sino de uno con autonomía alejado de las decisiones políticas, inclusive de la propia Administración Pública Federal.

En el caso del IFAI, ciertamente, no es un órgano constitucionalmente autónomo, pero tiene atribuciones en esos tres niveles de autonomía: operativa, de gestión y de decisión por mandato de la propia Constitución.

Lo que podemos señalar es que ni el legislador, ni la administración pública, ni el Poder Judicial podrían conculcar, revertir, contradecir u obstruir dicha autonomía para operar, para gestionar asuntos y, sobre todo, para decidir sobre los mismos. Si se analiza la naturaleza de la función que ejerce el IFAI, tenemos que se trata de un órgano de garantía, esto es, garantiza el derecho de acceso a la información. Una negativa de acceso a la información por parte del IFAI es impugnable jurídicamente vía el amparo y eso sucede porque no existe una vía jurisdiccional especializada y, segundo, porque la negativa afecta la esfera jurídica del solicitante.

Como sabemos, los tribunales son la garantía última de los derechos fundamentales ¿Pero por qué no puede recurrir a una instancia contenciosa la autoridad que se ve afectada por una decisión del IFAI? La respuesta desde alguien que no es abogado y que es economista podría parecer obvia, porque se trata de un sujeto obligado, es decir, es el sujeto pasivo del derecho de acceso a la información y no su titular.

El sujeto activo son las personas y suponiendo que recurriera ante un Tribunal Administrativo estaría apelando a la intervención de otro sujeto obligado que, además, es parte de la propia Administración Pública Federal.

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En abril del 2010, el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos elaboró una Ley Modelo de Acceso a la Información Pública y una guía para su aplicación, de conformidad con los estándares internacionales en la materia.

En el artículo 54-3 de dicha Ley se señala que estas comisiones de información deberán tener autonomía operativa, de presupuesto y de decisión. Bajo esta perspectiva los órganos garantes no pueden estar por debajo de una legislación internacional como la que estamos señalando.

El artículo 59 de la actual Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información determinó el carácter definitivo de las resoluciones del IFAI para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y reservó a los particulares la posibilidad de impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federación.

En congruencia con estos principios normativos, el Poder Judicial ha resuelto reiteradamente la incompetencia, por ejemplo, del Tribunal Federal de Justicia Federal y Administrativa para conocer de las resoluciones del IFAI y el propio tribunal en 30 casos dictaminó su incompetencia para conocerlos.

Cualquier acción que pudiera contravenir estos principios podría representar un retroceso en la lucha y en el esfuerzo de la sociedad mexicana por lograr la vigencia plena del derecho de acceso a la información pública.

En estos momentos, no está de más está señalar la circunstancia particular que está viviendo el Derecho de Acceso a la Información, no solamente a nivel federal, sino en diferentes ámbitos de nuestro país.

Pensamos que se requiere ver hacia adelante poniendo sobre la mesa acciones y actos de gobierno contundentes que avalen y acrediten el propósito de emprender reformas ampliando y potenciando este derecho.

Ello permitiría fortalecer la democracia y el Estado de Derecho. Si las autoridades creen en el derecho de acceso a la información y en los órganos que lo procuran, lo conducente sería atender este carácter definitivo de sus resoluciones. Forzar la ley o reformarla en sentido negativo no fortalece ni al Estado de Derecho, ni hace avanzar nuestra democracia.

Los órganos públicos autónomos, pensamos, son necesarios para garantizar derechos fundamentales a las personas y la mejor vía para ello es evitar su dependencia de los poderes públicos. La autonomía de las nuevas instituciones es una condición necesaria para construir confianza en la sociedad, en la población.

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Nuestras instituciones constitucionalmente autónomas y con diferentes grados de autonomía son resultado del pluralismo político y, al mismo tiempo, forman parte del entramado que está llamado a soportar la vida democrática.

Su autonomía debe permitirles -señala José Woldenberg- su funcionamiento alejado de la lógica y las presiones de las principales fuerzas políticas del país y de esa manera garantizar procesos sustantivos para el quehacer político social y para el ejercicio de muy diversos derechos.

Pero esa situación de presiones e incomodidades se reproducen también en los gobiernos locales, donde el poder de las autoridades busca alinear a su lógica política a los servidores de dependencias que por mandato constitucional deberían funcionar de manera autónoma.

La autonomía es, sin duda, la piedra de toque de nuestras dependencias, la capacidad para resolver y trazar su propia ruta, sin la injerencia de otras instituciones, donde cristaliza el poder público.

Es una condición no sólo para su buen desempeño, sino para su necesaria sustentabilidad y hasta para su sobrevivencia.

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ERNESTO VILLANUEVA VILLANUEVA

El derecho a la información no es derecho de acceso a la información pública, el derecho a la información es un ámbito mayor, el derecho de acceso a la información pública es una vertiente del derecho a la información de tal suerte que no es lo mismo, aunque generalmente ya asociamos esto como sinónimo.

En el caso mexicano el derecho de acceso a la información pública es relativamente reciente, hoy tenemos una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

Uno de los temas que es fundamental para definir o por lo menos para identificar cuando estamos hablando de una ley en materia de transparencia o de acceso a la información pública debe tener un contenido normativo que permita precisamente cumplir con los objetivos, con el propósito, con la finalidad de la ley.

• ¿Cuál es la finalidad de la ley? Hacer precisamente pública la actividad pública, por lo tanto debe tener algunos elementos entre ellos, uno debe de identificar claramente a los sujetos obligados, debe tener un elemento o un apartado, un capítulo de definiciones y esto se hace precisamente para acotar los márgenes de interpretación judicial y establecer qué se quiere decir con cada uno de estos nuevos conceptos como son máxima publicidad, la información de oficio, es decir, se va acotando los espacios de decisión de juez en la medida de lo posible.

• La parte de interpretación, se obliga a que la interpretación no se haga sólo conforme al derecho interno mexicano sino también conforme a las convenciones y a los tratados internacionales que por supuesto también son parte del Derecho interno. • Se debe establecer la información de oficio, es decir, aquella información que debe ser puesta a disposición del público, la solicite o no la solicite. • Otro elemento que es fundamental debe establecer una cultura de la transparencia y promoverla.

Lo cierto es que la ley no ha sido todavía socializada, la sociedad no sabe para qué sirve, no sabe las ventajas que puede tener precisamente en su vida diaria. Tenemos otro asunto, la figura del órgano garante, el IFAI es un organismo descentralizado, no sectorizado, con una participación finalmente del Senado para no objetar los nombramientos, forma parte de la Administración Pública, pero no está sectorizado a la Secretaría de Función Pública formalmente aunque de facto sí, en los hechos sí tiene una cierta relación.

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También por supuesto está el tema de lo que denominamos el principio de prueba de daño para asegurar qué información, que en principio es pública, pudiera ser excluida de la información que se solicitara a través de solicitudes de acceso este principio de prueba de daño de tres partes viene siendo lo que es el principio de legalidad, de fundamentación y motivación, más un adicional que supone que en este caso el sujeto obligado, es decir, la Administración Pública Federal, el Legislativo o Judicial, los órganos autónomos, deban demostrar que liberar la información tiene mayores riesgos que mantenerla bajo sigilo durante un tiempo.

Otro elemento que ha ¡do cambiando, es lo que se denomina la afirmativa ficta que sin duda es muy común en Derecho Administrativo y aquí tuvo una modalidad, es decir, si se solicita información y frente a esa solicitud hay un silencio administrativo se entiende y habrá que hacerlo valer al órgano garante que esa información fue respondida en sentido positivo y salvo que haya sido previamente clasificada no se entrega, si no se entrega la información, incluso como sanción las fotocopias son gratuitas.

En el caso de la Secretaría de Función Pública pues es exactamente lo mismo. ¿Qué sucede si un sujeto obligado no entrega la información y no cumple una resolución del IFAI? De acuerdo a la ley el IFAI tendría que dar vista a la Secretaría de Función Pública, pero la Secretaría de Función Pública de acuerdo a las estadísticas sólo ha sancionado cinco casos del 2003 hasta la fecha, prácticamente nada, entonces lo que los abogados hemos hecho es que la resolución del IFAI nos sirve como elemento para interponer un recurso de amparo, porque recordemos que las resoluciones del IFAI son definitivas tratándose por supuesto de autoridades, de sujetos obligados, no así de los particulares que les permite llegar.

Un elemento adicional es invocar la existencia de datos personales para entregar una información más reducida y esto aprovechando que todavía no hay una claridad en un amplio sector y no sólo de la sociedad, por supuesto de la sociedad no, pero de la comunidad jurídica de hasta dónde llegan los datos personales, todavía tenemos dudas.

Los mecanismos de las instituciones que hacen cumplir o deberían de hacer que se cumplan las resoluciones de los órganos garantes no funcionan, es decir, no funcionan adecuadamente, los órganos superiores de fiscalización están atrapados, la Cámara de Diputados es la que audita a la propia Auditoría Superior es un despropósito, a diferencia de otros países donde son organismos autónomos. En este caso es bueno que haya leyes de acceso a la información pública, pero que si no se socializa el conocimiento y no tenemos una cultura jurídica mínima, la transparencia finalmente se va a convertir en una simple apariencia.

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1. EL ESTADO

1.2.4. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

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GUILLERMO TEUTLI OTERO

Hay que conceptualizar al régimen de responsabilidad patrimonial del Estado como un régimen que promueve la responsabilidad y la eficiencia del Estado. No es un régimen que busca la sanción por la sanción, hay que verlo como un régimen que va a hacer base y motor para mejorar la eficiencia del Estado.

La responsabilidad del Estado es por una falta de servicio ¿qué quiere decir? cuando se hace, se afecta el patrimonio de un particular se causa algún daño por alguna ineficiencia administrativa, una ineficiencia de la actividad administrativa, es de carácter impersonal, es anónima, no importa el funcionario que la haya causado como lo hizo en representación del Estado, el Estado es el responsable.

El paso realmente hacia la responsabilidad objetiva del Estado se verá con la reforma constitucional que acepta la responsabilidad por falta de servicio y por lesión antijurídica. A principios del Siglo XXI el Constituyente Permanente reformó la Constitución en su Título IV, cambió su denominación y adicionó un párrafo al artículo 113. De titularse "De la responsabilidad de los servidores públicos" pasó a llamarse "De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado".

Le encargó también al poder constituido que en su momento emitiese una ley reglamentaria en la materia. Es de señalar que aunque este cambio de título ya es importante que haya incorporado la responsabilidad patrimonial, de todas maneras dejó la primera parte la responsabilidad a los funcionarios y sólo como segunda parte del título menciona la patrimonial del Estado.

No sé si con ello el legislador quiso dar a entender que las faltas de servicio y las faltas de personal se acumulaban para determinar una sola responsabilidad, es probable que sí, porque la lectura de los dos párrafos del artículo eso permite concluir. No podemos analizar el párrafo añadido el segundo si no hacemos una mención al primero para poder explicar o facilitar mayor la comprensión de éste.

En el primero es muy claro todo el primer párrafo del artículo 113 está dedicado a las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, señala que pueden ser administrativas, pueden ser económicas, dependiendo, pero estamos nuevamente en la parte subjetiva, en la parte de la falta. Es pues una falta personal, es una falta subjetiva la que está promoviéndose en ese primer párrafo.

Y el segundo, el adicionado, sí está hablando de una responsabilidad objetiva y directa para el Estado, pero solamente por lo que dice ahí, administrativa irregular.

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El Estado es responsable, pero por la actividad administrativa irregular. De alguna manera quiere aceptar la falta de servicio y la decisión antijurídica, pero en versión realmente muy limitada, porque ¿ dónde están las faltas que el gobierno puede cometer en la actividad regular? y ¿dónde está la regulación por las faltas del Poder Legislativo? y ¿dónde está por las faltas del Poder Judicial? y ¿dónde por las faltas por omisión que también se cometen mucho?, eso no está en el artículo, habla solamente de la administrativa irregular.

La adición del segundo párrafo tuvo la intención de establecer la responsabilidad directa y objetiva del Estado, sin embargo, el legislador no dejó de sancionar la falta personal, al dejar en el mismo artículo la falta personal y la de servicio la cual pretende o se pudiera suponer que hay un vínculo entre una la personal y la otra la de servicio, creo que no necesariamente se tiene que plantear ese vínculo, la responsabilidad del funcionario debe ser muy diferente a la responsabilidad del Estado frente al particular, el particular debería directamente de ir en contra del Estado sin importar el funcionario, si el Estado va contra su funcionario después es muy su Derecho, pero no se puede vincular a la acción del particular.

Por actividad irregular se entiende aquella que cause daños a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, toda vez que no existe justificación alguna o fundamento para legitimar el daño que se cause, es objetiva cuando la responsabilidad por el daño causado no proviene de un acto doloso o ilegal de un funcionario y es directa cuando se puede exigir al Estado de manera inmediata la reparación del daño sin tener que determinar la culpa del funcionario que la causó.

La Ley reglamentaria de la Constitución del artículo 113 del segundo párrafo, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. EI contendido total de la ley que son cinco capítulos: Disposiciones Generales, de las Indemnizaciones, del Procedimiento, de la Concurrencia, y del Derecho del Estado a repetir contra los Funcionarios Públicos.

Una primera apreciación nos diría que esa ley no reproduce lo que estudiaron los legisladores mexicanos. Si ustedes ven las iniciativas y los dictámenes, es evidente que estudiaron varias experiencias francesas, españolas, de otros países, pero que evidentemente también las pudieron incorporaren su legislación, quizá por temores, siendo relativamente novedosa su incorporación a nuestro orden legal puede haber el temor de gravar en exceso los recursos económicos, sí, las demandas patrimoniales del Estado son demasiadas, puede haber la inactividad de los funcionarios y van a tener miedo porque al actuar les pueden fincar responsabilidad. Hay también temor a evidenciar un Estado ineficiente y arbitrario, hay temor, sin lugar a dudas, a evidenciar una limitada capacidad de respuesta por la razón que sea.

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Es aplicable a todos los entes públicos, sólo a las actividades materialmente administrativas, sólo aquellas que sean irregulares y nuevamente la ley define lo que es irregular y nos dice que es una responsabilidad objetiva y directa para el Estado.

Todos los entes públicos, léase legislativos, judiciales, autónomos, procuradurías, tribunales, pueden causar un daño al particular. Esta amplitud de criterio se acepta, lo malo fue que lo limitaron a las actividades materialmente administrativas y de éstas a las que sean irregulares. El actor irregular debe ser materialmente administrativo, ¿pero y el Estado legislador no causa dañó, el Estado juzgador no causa dañó?

Y, finalmente, ¿el Estado administrador con sus facultades reglamentarias extraordinarias no está emitiendo normas que también pueden afectar?

Por otra parte, si la responsabilidad se origina por el actuar regular, también debe generar responsabilidades porque puede romper el principio de las cargas públicas, de la equidad de las cargas infringidas.

Algunas observaciones a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado que pretenden demostrar que el esfuerzo de nuestros legisladores quedó "muy corto" de lo que debió ser.

1. La Leyesaplicableatodoslosentespúblicosfederales(legislativos,judiciales, administrativos, autónomos, procuraduría y tribunales administrativos) pero sólo en lo que se refiere a sus actividades materialmente administrativas, pero en los dictámenes del Congreso relativos a esta ley, se reconoce que el Estado-Legislador y el Estado-Juzgador mediante los actos formal y materialmente legislativos o jurisdiccionales, también pueden causar daño, este es un asunto con validez probada en otros países, pero el legislador mexicano, aunque lo discutió prefirió-sin convencer- no incluirlo en la Ley.

2. La responsabilidad se establece sólo para la actividad irregular y define que es irregular toda actividad administrativa que cause un daño sin que haya fundamento legal o causa jurídica que lo legitime y obligue a los gobernados a soportarlo.

3. El Estado podrá repetir contra los funcionarios el monto pagado de indemnización.

4. El particular tiene tres vías nacionales y dos internacionales para resolver su reclamo:

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Nacionales • La vía del convenio con el ente público responsable • Acudir a la Secretaría de la Función Pública • Acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa Internacionales • La Corte Interamericana de Derechos Humanos • La Comisión Interamericana de Derechos Humanos

5. El reclamante puede celebrar convenio de finiquito con el ente público.

6. Puede acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa pero la sentencia que declare la nulidad del acto administrativo no presupone el derecho a la indemnización.

7. Se establece el compromiso de cumplir los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), aceptadas por el Estado Mexicano.

8. Fija las bases de indemnización a quien sufra un daño que no tenga el deber jurídico de soportar derivado de la actividad irregular de la Administración.

a. La indemnización será integral: por el daño personal (patrimonial) y, en su caso, por el daño moral.

b. La lesión causada debe ser evaluada en dinero y pagarse en dinero o en especie.

9. Por último, la Ley es supletoria para otras leyes administrativas que establezcan regímenes especiales de responsabilidad patrimonial del Estado.

Para finalizar:

• El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado debe ser visto como un motor jurídico que impulsa el logro de los fines del Estado vía la legalidad, la eficiencia y la eficacia en el actuar de sus funcionarios.

• Nunca debe ser visto o utilizado como un régimen cuyo fin sea la sanción. Esta es sólo un instrumento.

• Es un logro consolidar al Derecho Público como el régimen jurídico que regula la responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos.

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• También es un importante logro que nuestros legisladores avancen de la responsabilidad subjetiva e indirecta del funcionario hacia una objetiva y directa para el Estado.

• Sin embargo, los legisladores se quedaron cortos a pesar de conocer bien nuestra historia y de haber estudiado a fondo las experiencias de otros países.

• Es claro que se trata de aprender y no de copiar, pero el camino andado por otros debió ser aprovechado.

• En su lugar, se diseño un régimen en el que prevalecieron los temores y quedó "muy corto". Cierto, ahora por lo menos ya tenemos un punto de partida. Ahora ya tenemos una reforma legal pendiente que llevar a cabo: ojalá que así sea en el corto plazo.

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CÉSAR CAMACHO QUIROZ

Hasta antes de la reforma del año 2002, el carácter de esta responsabilidad era subjetivo e indirecto, el servidor público es removido de su cargo y nadie responde por el daño ocasionado al particular. Habida cuenta de lo anterior se modifica la Constitución y cito literalmente el artículo 113, en el párrafo correspondiente, "La responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa-subrayo irregular-cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa", vis a vis, que era subjetiva e indirecta.

El paso que se da entonces no es un asunto menor y algo importante que también obliga de la misma manera que a la autoridad federal a las autoridades locales.

Es importante decir que siendo destacable el avance, no es suficiente.

No obstante la novedad del tema, esta Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial, es relativamente escasa la nómina de asuntos en manos de las autoridades, 195 en todos estos años, 124 resueltos, 72 fueron desechados. Suele suceder en algunos tribunales, para no herir susceptibilidades, desde el auto de admisión la idea es ver cómo no se hace cargo del asunto la autoridad y cómo es que lo puede desechar o al ratito sobreseer. Entonces no es menor el hecho de que haya 72 por ciento desechados.

En el 16 por ciento se declaró incompetente, 3 por ciento se decretó sobreseimiento y sólo en el 9 por ciento se analizó el fondo y se dictó sentencia.

El hecho de que hoy sea la responsabilidad objetiva y directa constituye jurídicamente un avance, y debemos decir cómo se puede mejorar:

• Primero, la Ley de Responsabilidad Patrimonial dice que los pagos de las indemnizaciones se realizan conforme a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente siempre y cuando no afecten el cumplimiento de los objetivos. Esta posibilidad de evasión patrimonial siempre dejará en estado de indefensión al particular, porque no se dice en la ley cuáles son los criterios que se han de aducir para demostrar que efectivamente se afecta el cumplimiento de los objetivos de esos programas.

• Los entes públicos, tienen la obligación de denunciar ante el ministerio público a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños para cobrar la indemnización, el problema es que no hay tipo penal, sería muy bueno o tipificar el delito o generar alguna fracción en

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algunos de los existentes para que tuviera un efecto jurídico concreto esa vista del ministerio público de la intención malsana de querer cobrar algo que no es debido.

• Las indemnizaciones, son pagadas tomando en cuenta el orden cronológico en el que se emitan las resoluciones de las autoridades administrativas y no hay término legal, sólo la determinación de que en el orden cronológico. Vale la pena establecer un término legal, un término fatal, porque si no hay término legal tampoco se puede acudir al amparo.

• El Estado puede iniciar procedimiento administrativo disciplinario contra el servidor público responsable y condenarlo al pago de la indemnización que antes el propio Estado hizo en su nombre, es decir, la posibilidad de repetir. Si la sanción pecuniaria es superior al pago que se formuló el excedente, se la queda el propio gobierno, para pagar futuras indemnizaciones.

• No se prevé, la indemnización por error judicial. Para algunos podría parecer demasiado audaz, pero esto fortalecería sólidamente el sistema de justicia, sobre todo el de carácter penal porque lo que está de por medio no es el patrimonio, sino la libertad de las personas y quizás esto no es asunto menor, además de que se cumpliría con la Convención Americana sobre Derechos Humanos que prevé la indemnización por error judicial.

• Podría incorporarse la responsabilidad patrimonial, por omisión legislativa. Qué pasa si la falta de una legislación acorde con un compromiso internacional, insisto, con un precepto constitucional, puede generarle perjuicios a un inversor, a un inversionista particular que está dejando de recibir un beneficio que vendría en el caso de que se legislara.

La reforma constitucional de 2002 que entró en vigor en 2004 es buena, creo que llena un vacío legal.

Me parece que el Estado no puede pagar ante lo que sea o ser condenado frente a cualquier pretensión, pero llegado el caso de demostrarse fehacientemente una responsabilidad patrimonial objetiva, directa por actos irregulares, fehacientemente irregulares, el Estado no puede evadir su responsabilidad.

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ÓSCAR REYES RETANA MÁRQUEZ PADILLA

En 1934 el Maestro Gabino Fraga propuso los temas que, de manera orgánica debían ser regulados por el Derecho Administrativo.

En 1995 se expidió la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, con importantes ventajas y garantías para los particulares en su relación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Las posibilidades para los particulares han continuado mejorando. En el año 2000 se expidió la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y el hasta entonces Tribunal Fiscal, se transformó en Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con el objetivo de resolver los conflictos entre particulares y dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

En este sentido me parece que podemos ubicar la adición del segundo párrafo al artículo 113 constitucional, que establece la responsabilidad patrimonial del Estado cuando, como consecuencia de una actividad administrativa irregular ocasione daño patrimonial a un particular, y su consecuente reglamentación en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en vigor desde 2005.

Es necesario tener presente el vínculo de la responsabilidad originada por una actividad administrativa irregular, el daño causado y el pago de indemnización como un derecho humano. Nuestra legislación admite como causales del pago de la indemnización los fallos y recomendaciones de los organismos interamericanos de derechos humanos, tengamos presente que dicha legislación se emitió con anterioridad a la reforma del articulo primero de nuestra Constitución.

Hoy, en México los derechos humanos son elemento fundamental de la vida social y de la relación de los particulares con el Estado.

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ÓSCAR GERMÁN CENDEJAS GLEASON

Unas de las preocupaciones centrales del poder público hoy día, es la representación del daño causado por la realización de los servicios públicos o por la actividad dolosa o negligente de los agentes estatales en ejercicio de las funciones legalmente encomendada.

Me he de ocupar de la responsabilidad del Estado derivada del servicio público de administración de justicia.

El fundamento de la responsabilidad aparece con el principio general en virtud del cual una vez que se causa un daño nace una obligación respecto de su reparación, e incluso una sanción para el responsable.

Este sistema adoptado en el caso de la responsabilidad del Estado tiene algunas características notables:

a) el agente agresor se identifica como agente del Estado; y b) el sistema jurídico no regla adecuadamente la materia.

Tratándose de la responsabilidad del Estado por actividad es jurisdiccionales podemos concluir que la responsabilidad del Estado aumenta a medida que el acto dañoso se aleja de la función soberana, por lo que abunda en el ámbito administrativo, escasea en el judicial y prácticamente desparece en el legislativo.

Es amplia la gama de actos por los que el órgano judicial y sus agentes pueden incurrir en responsabilidad.

Destacan el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de justicia.

Cabe destacar que previamente a la Ley de Responsabilidad Patrimonial, se acudía a la legislación civil, sin que hubiere elementos suficientes para garantizar el resarcimiento del daño moral, puesto que en la vía civil la reparación quedaba a cargo del servidor, quien podía no tener bienes, sin que hubiere existido responsabilidad directa del Estado.

Es claro que la función judicial realizada por los órganos estatales consiste en la aplicación del Derecho a los casos concretos que le son presentados, y también resulta claro que todo el ámbito de aplicación judicial del Derecho entraña la

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posibilidad de causar un daño a los usuarios del sistema de Administración de Justicia.

El error judicial se concibe como la equivocación de un juez o magistrado, cometida en el ejercicio del servicio público de la administración de justicia, generadora de un daño.

El error judicial es una equivocación crasa y palmaria por un juez, magistrado o colegiado, en ejercicio de su función jurisdiccional, siempre que dicha equivocación haya alcanzado firmeza, no sea debido a culpa del perjudicado y haya causado daños efectivos, valuables e individualizables.

Una cuestión que puede ser relacionada con la figura del error judicial, es la presentación y publicación de los votos particulares. En tales documentos encontramos la expresión material de actitudes tendientes a deslindar responsabilidad en los casos de incorrecta aplicación e interpretación, así como los casos en que el servidor público actúe con notoria ineptitud.

La existencia del error judicial presenta diversas contradicciones; si el daño judicial obedece a dolo del juez o a la aplicación de la norma directa y manifiestamente contra leyes, no cabe duda de que hay un error que da lugar a responsabilidad. Pero salvo en estos casos es muy difícil hablar de error judicial. Es el caso en que la ley admite diversas interpretaciones y es posible sostener posiciones diversas. El Juez opta por alguna de esas posiciones lo que quedará convertido en derecho solo a partir de ese momento.

Esto significa que, en el campo de la interpretación jurídica, la verdad surge como resultado de la interpretación; no existe previa a ella.

En otras palabras, la verdad no es comprobada sino construida por el juez, obviamente dentro del marco normativo.

Por consiguiente, si no hay una verdad con la cual comparar la decisión del juez, tampoco puede haber error, en realidad el error judicial solamente se presenta cuando el juzgador rebasa manifiestamente los marcos normativos de la interpretación; pero, estos son casos sumamente excepcionales.

Por consiguiente, la responsabilidad del Estado por acto jurisdiccional tiene siempre un carácter extraordinario. Sin embargo, la cuestión del error judicial ha empezado a tomar carta de naturalización. Y se ha planteado desde dos perspectivas: como error de hecho y como error de derecho. Por cuanto hace al error de derecho o error en el conocimiento, interpretación o

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aplicación de las normas se ha señalado que tiene su propio y eficaz correctivo en el principio de la audiencia de las partes y el sistema de reenvíos; puede plantearse algún supuesto en que el error judicial sea un error de derecho.

No puede repararse un daño cuando éste ha sido provocado por la conducta dolosa o culposa del mismo perjudicado.

Hay consenso en considerar que "en cualquier caso, el retraso o extemporaneidad de lo legalmente previsto no tenga el concepto de funcionamiento anormal de la administración de justicia.

Es de invocarse la tesis aislada de la Segunda Sala XCIV/2010, dictada con motivo de la consulta 561/2010 y resuelta el 25 de agosto del 2010, en la que se dice que si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, reglamentaria del 23 párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone en su artículo 22 que entre los sujetos de esa Ley se encuentra el Poder Judicial Federal, ello significa que se trate de un ente público que se le pueda atribuir responsabilidad patrimonial, objetiva y directa, pero sólo por su actividad de naturaleza materialmente administrativa e irregular, de la cual demandaría a los particulares, lo cual excluye, a decir de la tesis, toda posibilidad de exigírsela con motivo del trámite jurisdiccional de los asuntos sometidos a su potestad y por el dictado de sus sentencias, garantizándose así la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, como lo exige el párrafo tercero del artículo 17 constitucional.

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2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.2. DERECHO ADMINISTRATIVO

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JOSÉ R. CASTELAZO DE LOS ANGELES Derecho Administrativo

Las circunstancias económicas, políticas, sociales y culturales de nuestros días, una globalidad concentradora del poder en unos cuantos polos del mundo, que poseen la tecnología y el conocimiento en la era de la información; el dominio transnacional de los mercados financieros y de bienes y servicios; un nuevo paradigma que busca trasladar el bienestar colectivo hacia un bienestar individualizado; así como los impresionantes avances de la ciencia, que por una parte buscan mejorar la calidad de vida de la humanidad, pero que en sí mismos encierran riesgos y conflictos éticos.

Todo ello ha hecho necesario el surgimiento de los Derechos de Cuarta Generación, como los relacionados con la bioética y la ecología, que se suman a los primarios derechos del hombre, pasando por los Derechos económicos, sociales y culturales y la propia evolución de los Derechos humanos.

Evidentemente la realidad mexicana no escapa a la crisis que mundialmente enfrentamos, que se debate en medio de precarios equilibrios.

Ante la cuestionable tesis de la concepción de la sociedad mexicana como de clase media, la pobreza en México no cede, y la desigualdad se agudiza. Nuestra población sigue siendo diversa, multicultural y con una distribución que va de la alta concentración a la dispersión extrema.

En 300 municipios del país se concentra el 70 por ciento de la población y en 2,140 restantes está el 30 por ciento de la población. Eso se llama distorsión de distribución de los habitantes.

La calidad de la convivencia social se encuentra gravemente herida, el crimen organizado distorsiona las relaciones sociales, el miedo se ha apoderado de grandes capas de la colectividad, y existe la sensación de que la aplicación del Derecho se encuentra distanciada de la realidad, al ignorar los problemas concretos, muchos de ellos recurrentes en los campos políticos, económicos y sociales.

El Derecho, en su relación con la Administración Pública, regula la vinculación del servicio público con la sociedad, la forma en cómo se organiza el Gobierno, así como las funciones encargadas a los órganos públicos.

Pero la complejidad bajo la cual vivimos, ha provocado que la Administración

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Pública se haya transformado sobre la marcha y, en algunos casos, haya rebasado al marco constitucional y jurídico. Por esta razón, al analizar la situación actual del Derecho y su relación con la Administración Pública, partimos de las siguientes tres premisas:

Primera Premisa: El marco jurídico regulador de la Administración Pública se ha vuelto obsoleto;

Segunda Premisa: Dada la obsolescencia del marco jurídico-administrativo, los resultados se han visto mermados,

Tercera Premisa: Se requiere una modificación del marco normativo, con visión de Estado.

En cuanto al problema de la obsolescencia de la Ley en la Función Pública, ésta, a mí entender, radica en cuatro aspectos:

• Cuantitativo: Que nos muestra cómo la Administración Pública es la más prolija en regulación, la más abundante en normas que tienen como propósito ordenar la Función Pública en los tres poderes y los tres órdenes de gobierno. Esto conduce al siguiente aspecto.

• Cualitativo: Donde se advierte la incongruencia entre normas, se evidencian las contradicciones y probablemente ello explica el porqué se produce la parálisis administrativa, lo que afecta al aspecto Cualitativo.

• Operativo: Es decir, lo referente a los responsables de aplicar la Ley, quienes se ven inmersos en aquella selva semántica y jurídica descrita hace décadas por Miguel Duhalt Kraus, lo cual limita su accionar hasta provocar la indiferencia y abrir ventanas a la corrupción.

• Corporativo: Concebido como la transacción entre el poder público legítimo y organizaciones de trabajadores de base y de cuello blanco para sustentar las decisiones gubernamentales, lo cual distorsiona las relaciones laborales entre el poder público y sus servidores.

Evidentemente la problemática no surge de la nada. Se ha venido fraguando a lo largo de la historia y, naturalmente, es producto de sus contradicciones. Pero no es posible ignorar la gran influencia de los intereses involucrados, ejercida por los llamados poderes fácticos, toda vez que en la estructura administrativa pública, encuentran apoyos u obstáculos. Así, la cultura jurídica se ve constantemente asediada por la tendencia a torcer la Ley en favor o en contra de unos u otros, sea por afanes de poder o de riqueza.

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En estas condiciones de obsolescencia, entremos a la Segunda Premisa: Solemos medir los resultados de la Administración Pública a través de la información que ella misma proporciona -motu proprio, en aras de la transparencia- o bien aquella que es indagada por un sinnúmero de instancias: medios de comunicación y organismos internacionales y no gubernamentales.

En el "índice de Percepción de la Corrupción", publicado por Transparencia Internacional, ocupamos el lugar 98, en un universo de 177 países, con una calificación de 3.1 de 10 (seis puntos abajo de los países nórdicos considerados como los mayormente transparentes y con menor grado de corrupción) y, preocupantemente, cerca de aquellos clasificados al final de la tabla.

• En los países menos transparentes, se critica la práctica de voltear la mirada hacia otro lado frente a los actos de corrupción, de pasar por alto desde las infracciones más leves hasta los delitos más brutales. México no es ajeno a esta costumbre y su sistema ha dado lugar a la impunidad tan lesiva a la credibilidad, a la confianza y, por supuesto, al cumplimiento de la Ley.

• En el "índice de Desarrollo Democrático de América Latina" que realiza la Fundación Konrad Adenauer, México fue colocado este año con un puntaje de 5.4, esto es, el séptimo lugar de dieciocho países latinoamericanos, por debajo de Argentina, Perú, Panamá, Costa Rica, Uruguay y Chile.

• En lo tocante al "índice de Prosperidad" que lleva a cabo el Instituto Legatum del Reino Unido, el cual mide, entre otros factores, los esfuerzos para el combate a la pobreza, la eficacia gubernamental, la confianza en el sistema judicial, el imperio de la Ley, la separación de poderes, y la estabilidad del régimen, ocupamos el lugar 53 de 110 países.

• En el "índice Global de Competitividad 2010-2011", del Foro Económico Mundial, ocupamos el lugar 66, en este caso se advierte un descenso de seis posiciones con respecto al periodo inmediato anterior.

• En el "índice del Programa de la ONU para el Desarrollo Humano", PNUD, tenemos el lugar 56, con una esperanza de vida de 76 años, educación al segundo de secundaria, e inequidad de 593 puntos (de mil) en el índice de Gini.

Al observar lo publicado por la Auditoría Superior de la Federación en torno a la cuenta pública, emergen subejercicios en el manejo presupuestal, diversas anomalías y hasta delitos cometidos por servidores públicos en el desempeño de sus funciones, entre muchos otros hechos que se reportan en los informes de la Secretaría de la Función Pública.

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El Servicio Profesional de Carrera es un claro ejemplo de desaseo legislativo y jurídico, de ignorancia sobre la naturaleza y objeto del servicio público, así como de la superposición de una norma a otra. Me explico:

• En 2003 fue aprobada la Ley de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Su entrada en vigor, así como la publicación del Reglamento de la misma, se dio en tiempo y forma. Sin embargo, el Reglamento rebasó lo establecido en la Ley, al modificar plazos para ocupar los cargos.

Por tal motivo, en 2007 fue nuevamente reformado dicho Reglamento, con resultados poco claros respecto a su alcance. Si bien la responsabilidad del servicio profesional se descentralizó a cada Dependencia, en lo tocante a la certificación de competencias, salvo contados casos, la problemática crece de manera exponencial. Es un servicio profesional de carrera que no tiene realmente forma de explicarse en la realidad. Alrededor del 20 por ciento de los sujetos obligados son los que han cumplido, porque existe un artículo 34 que es una salida, un escape para nombrar a quienes los jefes quieran, mientras llegan los exámenes y las pruebas correspondientes para la certificación. A esa ley le dieron una salida para eludirla, por tanto, todo mundo elude la ley.

Además de lo anterior, la existencia de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, de acuerdo con diversos criterios emitidos por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, pone en duda el marco de actuación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera.

Abordemos la Tercera Premisa: Se debe buscar la actualización del marco normativo que rige la Administración Pública, a partir de las siguientes consideraciones:

• La cantidad de normas no resuelve las condiciones objetivas sobre las cuales se desarrolla la Función Pública, pues la realidad limita su aplicación positiva; la norma por sí sola no cambia la realidad, sino sólo su asimilación constatable por la sociedad y su eficaz instrumentación por los sujetos obligados.

• Con las normas nos pasa que cuando vemos un problema, inventamos una norma para atenderlo.

• La sobrenormatividad y la subnormatividad complican el accionar de la Función Pública. Al no derogarse las disposiciones que pretende suplir, al crearse o suprimirse órganos administrativos, al desconocerse la cultura que propiciaría una correcta aplicación, o al desregular cualquier acción de la autoridad, se pueden generar abusos, vacíos e impunidad.

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No está mal desregular lo que se tenga que desregular, lo que pasa es que toda desregulación implica una reflexión sobre lo que estamos desregulando, podríamos estar dejando en libertad de acción a muchos actores sociales que pueden cometer muchas tropelías, en función de sus propios intereses. Se pueden generar abusos, vacíos e impunidad. En un Sistema Federal y Presidencialista, es obligada la coordinación intergubernamental entre las tres ramas del poder y los tres órdenes de gobierno. Actualmente hay poca congruencia y múltiples contradicciones en el tema.

Si bien el principio de que el desconocimiento de la Ley no exime de su cumplimiento, no se han realizado esfuerzos para socializar, dentro del servicio público, la cualidad jurídica que justamente da lugar a la existencia de la Función Pública.

La importancia de la Ley, siendo determinante, resulta relativa para el servidor público en el ejercicio de su acción, a menos que le suponga una sanción. Hay que introyectar entre los servidores públicos, la vocación, la idea de que la obligación descansa en el deber y no en la coacción jurídica o física, por lo tanto, como dijo ayer Sergio Hidalgo, el desarrollo del factor humano es primordial, pues en ello descansa el mejor control para todo propósito de la Función Pública.

Es urgente limitar la acción corporativa de los sindicatos gubernamentales, así como restringir los servicios civiles como instrumento de protección al empleo, pues no generan más que una solidaridad negativa ("yo te apoyo en tanto no toques mis intereses, aunque los objetivos institucionales para los que estoy contratado sólo se cumplan parcialmente"). "Te apoyo en tanto no me toques" (en latín: Noli me tangere)

Se requiere una Reforma Integral de la Administración Pública, la cual debe establecerse en una Nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que responda a las necesidades actuales; así como a una eficaz distribución de las funciones entre Federación, Estados y Municipios, sobre la base de ordenar la descentralización de la vida nacional. Aquella consigna que nos dio Miguel de la Madrid en su campaña, una de sus siete vertientes de su campaña, era la descentralización de la vida nacional, era un buen deseo porque no se hizo mucho por la descentralización de la vida nacional; y la tenemos que hacer ahora, tenemos la oportunidad de hacerlo con una Ley de la Administración Pública Federal, no central, una Ley de la Administración Pública Federal con una visión federalista.

El Derecho es condición sine qua non de la Administración Pública, y todo aquello que tenga cometido público es materia del Derecho Administrativo, así lo debe considerar la modalidad de asociación publica-privada para la prestación de diversos servicios.

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La Administración Pública no es un fenómeno fuera del derecho. Como afirma el Doctor García Ramírez, es indispensable la liga entre Derecho y Administración Pública para evitar el posible desbordamiento de ésta, es decir, la Administración Pública tiende a desbordarse. Hay que tener cuidado con el Derecho, si nos olvidamos de él, se nos desborda, se nos van por la borda todas las funciones públicas.

Se requiere de un Derecho Administrativo articulador, como señalan varios especialistas, que deje de ser el "derecho del poder" para convertirse en la regulación del poder al servicio de la sociedad, lo cual hace necesario un cambio cultural y actitudinal.

El Derecho, como la Administración Pública, deben pactar con la sociedad para que los individuos dejen de ser objetos para convertirse en sujetos, sin que esto signifique abdicación al ejercicio del poder público.

Las sociedades aspiran a que el Derecho les proteja regulando la manera de evitar las desigualdades. Por ende, el Derecho debe fortalecer la defensa de los particulares frente a la Administración Pública mediante procedimientos que permitan la protección del ciudadano ante el poder. Precisa entonces ampliar y hacerlas ciertas a las políticas de transparencia, de acceso a la información, de rendición de cuentas y de protección de los datos personales.

En nuestra Constitución existe la figura del Constituyente Permanente, por lo tanto la consolidación de las leyes debe ser un camino a seguir, revisar las obsoletas, y establecer nuevos canales de participación social en el proceso de planeación, ejecución y evaluación de Políticas Gubernamentales; a mi juicio, erróneamente expresados, como "Políticas de Estado".

El Derecho ha de mantener su propósito fundamental, inmutable e irrenunciable: proteger el interés público, para hacer realidad el país que todos los mexicanos merecemos.

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CARLOS QUINTANA ROLDAN

Muchas veces se ha tachado al Derecho y a los juristas de ser una especie de barrera casi infranqueable que impide la modernización de las tareas que debe de cumplir el Estado, especialmente las de tipo administrativo. Estas críticas, entiendo, que no están alejadas del todo de la realidad pues en efecto la espesa legislación administrativa que ha sido característica de nuestro medio legal juega, con frecuencia, en un sentido opuesto a lo que las teorías modernas de la Administración nos indican.

En cambio, nuestro Derecho Administrativo, a mi juicio, sigue por el contrario atado a muchas de las viejas fórmulas legales y a muchas de las anquilosadas prácticas que no han podido ser superadas, seguramente por las características mismas de la técnica jurídica que en aras de la seguridad y la certidumbre propias de la ley no pueden ser sobrepasadas ni pueden ir más allá de ciertos parámetros y de determinadas formas de su manifestación positiva.

Si bien esto es cierto, creo que no sería justo culpar del todo al Derecho y a los propios juristas en este evidente atraso de la formalidad del Derecho Administrativo habida cuenta de que finalmente esta rama del Derecho Público debe asumir las formas estructurales que le condicionan los procesos organizacionales del Estado en su conjunto, esto es, sin que haya una verdadera reforma del Estado, que tanta falta está haciendo y que se ha pregonado reiteradamente, no podremos tener un renovado contenido del propio Derecho Administrativo, seguramente esa reforma macrosocial y macropolítica habrá de ser la base de una congruente renovación de las formas de gestión pública y, desde luego, del logro de un buen gobierno.

No es la Administración Pública la que va a cambiar al Estado, me parece que en la medida que cambiemos el Estado a un Estado más eficiente y moderno, también vendrá como consecuencia un cambió de la Administración Pública. Me parece que son vasos comunicantes de uno y de otro lado, pero creo que no por ello debemos dejar en el Derecho Administrativo de ver qué caminos seguir en este momento y con las condiciones jurídicas que tenemos.

Por ello, no obstante los cuestionamientos antes expuestos, me parece que es posible plantear algunas líneas en las que se puede concretar los esfuerzos de innovación del derecho administrativo como son precisamente su profundización en las instituciones administrativas locales y municipales. La verdad son muy pocos los textos de derecho administrativo local y más escasos todavía de derecho administrativo municipal.

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A mí me parece que un primer avance que podemos tener hacia un buen gobierno es que los juristas estemos volteando a ver también el derecho administrativo municipal, para proponer nuevas formas de administración.

• El análisis de mejores planteamientos legales sobre la planeación, la coordinación y la complementarización entre los tres órdenes de gobierno. A mí me parece que uno de los problemas fundamentales en el Sistema Federal Mexicano que tenemos es que no hay reglas muy claras, muy precisas de cómo coordinar la actividad administrativa entre los tres órdenes de gobierno.

• La búsqueda de una efectiva compactación y flexibilización de los ordenamientos administrativos. Se están haciendo esfuerzos de desregular, debemos hacer leyes más concretas, más precisas y más estrictas.

El establecimiento de nuevas formas que propicien una mayor transparencia en sus procesos y una mejor rendición de cuentas de las administraciones. Si bien ya se reformó el artículo 69. de la Constitución para que precisamente surja un nuevo sistema en la República de transparencia y acceso a la información, a mí me parece que todavía dista mucho en los gobiernos locales y, sobre todo, insisto, en los municipales, en que haya una verdadera transparencia de la gestión pública. Esto es un reclamo de la ciudadanía porque muchas veces el dinero público que se maneja en las instancias, incluida la federal, estatal y municipal requiere de mucha más transparencia y de mucha más claridad para que la ciudadanía sepa en lo que se está gastando los recursos públicos.

Finalmente, el establecimiento de mejores mecanismos de evaluación de resultados. En esta materia andamos bastante mal; informamos, pero no evaluamos. El informar es simplemente decir: hicimos esto; el evaluar se dice: lo hicimos correctamente esto. Esto es la vía que debemos seguir para seguir haciendo las cosas. A mí me parece que hacen faltan mecanismos de evaluación y que el Derecho nos lo puede proporcionar.

Debemos buscar un nuevo Derecho Administrativo que asuma como compromiso central el de dar respuesta a los requerimientos de los grupos sociales mediante una administración pública legítima, ágil, atenta, responsable, transparente, profesional y honrada.

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GERÓNIMO GUTIÉRREZ FERNÁNDEZ

El Derecho Administrativo entendido no sólo como el estudio y la conformación de un conjunto de leyes y de ordenamientos que tienen por objeto la organización de la Administración Pública, sino también como un conjunto de normas que regulan las relaciones entre el Estado y los particulares tiene, sin duda, el objetivo último de asegurar que éstos, es decir, los particulares, los ciudadanos cuenten con un buen gobierno.

La desconcentración del poder y de la propia política y del poder político ha sido un rasgo distintivo de la evolución de nuestro sistema. Esta desconcentración se ha dado, sin duda, del Poder Ejecutivo central, federal en nuestro caso, siendo un régimen federal, hacia los órdenes de gobierno estatal y municipal. Y en este contexto cobran mucha mayor importancia las llamadas relaciones intergubernamentales en los más distintos ámbitos. Hoy constantemente estamos viendo cómo hay una interacción nutrida, complicada, enconada incluso a veces entre los distintos órdenes de gobierno que están encontrando y buscando fórmulas para interactuar y hacer un buen gobierno en conjunto de la mejor manera posible.

Si entendemos el Derecho Administrativo, como propone Miguel Acosta Romero, es decir, como un conjunto de normas que regulen la organización, estructura y actividad de la parte del Estado que se identifica con el Poder Ejecutivo y de sus relaciones con otros órganos de Estado y entes públicos, las relaciones intergubernamentales son un campo cada vez, a mi juicio, más fértil y al mismo tiempo más importante de la gestión pública y del propio Derecho Administrativo.

Podemos decir que en la Administración Pública de hoy es relativamente común recurrir a la creación o de organismos descentralizados y, sobre todo, de órganos desconcentrados, para atender problemas específicos que requieren de instancias más especializadas y más técnicas que demandan también a problemáticas específicas de la sociedad y de la población.

La evolución del sistema político también ha implicado un mayor equilibrio entre los poderes del Estado y destacadamente entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, en particular dando a este último un mayor peso dentro de las tareas del Estado.

Al convertirse el Congreso en un actor político de mucho mayor peso la planeación, elaboración, ejecución del Presupuesto de Egresos de la Federación se ha transformado sustandalmente. El presupuesto no es sólo una de las principales herramientas con las que cuenta cualquier gobierno, sino también es un factor que incide directamente en la manera como se organiza la Administración Pública.

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El Congreso incursiona con mayor frecuencia a través de la vía legislativa en la forma de organización de la propia Administración Pública y en el diseño incluso también e implementación de las políticas públicas.

La realidad política ha cambiado también la concepción sobre el Distrito Federal y la relación de éste con la Federación o específicamente con el Poder Ejecutivo Federal, por descontado y normal, sino sobre todo al hecho de que la realidad política ha demandado una nueva forma de organizar la gestión pública para resolver los problemas metropolitanos.

En México se ha fortalecido la ciudadanía y se ha politizado en el buen sentido, en el sentido de tener una mayor conciencia de sus derechos políticos y las demandas y las carencias sociales que tiene. Y una mayor madurez de cualquier sistema político implican, y esto es positivo a mi juicio, que se demande un Administración Pública más profesional, más preparada, más estable, más transparente y que rinda mejores cuentas como ya también se ha señalado.

La entrada en vigor de la Ley del Servicio Profesional de Carrera constituye un punto de inflexión muy importante para la Administración Pública en su conjunto el cual, es un tema que amerita también por las propias expectativas que fueron depositadas en esa iniciativa y eventualmente en esa ley, amerita desde la perspectiva de la gestión pública y desde la perspectiva del Derecho Administrativo, una reflexión mucho más detallada.

El gobierno debe de responder a demandas y problemáticas de la sociedad que son cada vez más complejas, que reflejan una sociedad cada vez más compleja y, por supuesto, plural. Hemos pasado de una visión de provisión básica de lo que son los bienes públicos tradicionales, la defensa, la seguridad, la recolección de basura, las relaciones exteriores, por supuesto, los clásicos ejemplos de bienes públicos, a problemas mucho más complejos de la sociedad: equidad de género, combate a la pobreza, atención de discapacitados, regulación del Internet, regulación de la pornografía infantil, medio ambiente, una serie de valores por decir postmateriales que hoy implican una buena parte de las tareas que tiene que hacer el gobierno.

Ahí sí ha quedado rezagada la gestión pública y el Derecho Administrativo, porque lo previsible es que conforme la sociedad continúa evolucionando, generando nuevos retos más complejos para solucionar a los gobiernos, necesitamos una gestión pública en paralelo y un análisis de Derecho Administrativo, por ende, que vaya a la par con esos campos de estudio que no son los que se discutían hace cinco años, hace 50 años o hace 100 años como las tareas tradicionales de la Administración Pública, y me parece que es importante.

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CARLOS MATUTE GONZÁLEZ

Hay que preguntarnos ¿Realmente existe un nuevo paradigma del Derecho Administrativo? ¿La exigencia de un gobierno eficiente debe prevalecer sobre el principio de legalidad? ¿Qué es primero, eficiente o cumplir con el principio de legalidad? Cuestión que todos los administradores públicos nos planteamos actualmente. Estas preguntas enmarcaron el proceso de revisión de los conceptos de Derecho Administrativo que se desarrolló en un escenario de crecimiento constante de normas paralegislativas y parareglamentarias, lo importante no son tanto las leyes, sino las circulares, nuevos lineamientos, misceláneas fiscales, Pobalines y todo a lo que se refiere análogo como diría el artículo 49. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, todo esto que es análogo.

En mi opinión no hay un nuevo paradigma, aunque esto lo pareciera porque en los últimos años han adquirido fuerza valores que ahora son guía de la actuación de los órganos administrativos. ¿Cuáles son esos valores?: transparencia, participación ciudadana, corresponsabilidad, entre otros. Sin embargo, no hay un nuevo paradigma porque estos valores todavía conviven con el principio de legalidad tradicional que es el fundamento dogmático del Derecho Público y regla básica de la actuación de la autoridad, y los valores ya los mencioné.

Las administraciones públicas, lo digo en plural, ya no hablo de la Administración Pública Federal, deben acercarse a los gobernados y, sobre todo, a la atención inmediata de las demandas mediante la descentralización. Hay Administración Pública en el Poder Judicial, hay Administración Pública en el Poder Legislativo y hay administraciones en el Banco de México no sometidas al Derecho de la misma manera que la Administración Pública Federal.

Desde la perspectiva del nuevo Derecho Administrativo hay una necesaria combinación, del principio de legalidad con los valores mencionados, lo que ha complicado la descripción del orden normativo y la sistematización de la transformación que hemos vivido, que estamos viviendo.

Lo que hemos llamado Nuevo Derecho Administrativo más que un nuevo paradigma de conocimiento jurídico de lo público es la forma que hemos encontrado para continuar con la búsqueda de un derecho a un buen gobierno en condiciones de ¡ncertidumbre en esta plena crisis del Estado benefactor.

En este sentido se puede afirmar que en la década de los 80 del siglo pasado se hicieron evidentes las limitaciones metodológicas del Derecho Administrativo que impedían a los administradores públicos aprender y responder a las nuevas

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realidades con los instrumentos analíticos y marcos conceptuales que proveía. Esto provocó una crítica y revisión al Derecho Administrativo.

Hay una insuficiencia teórica, pero esto no orilla al abandono de los conceptos tradicionales. ¿Cuáles? administración pública descentralizada, órgano desconcentrado, entre otros, sino que al contrario, fue un acicate para recuperar sus definiciones y aplicarlas a una nueva realidad de una sociedad postindustrial, el resultado fue el descubrimiento de otras dimensiones de los conceptos, acto administrativo ya no es solamente concreto, sino también es general según la ley.

Legalidad y eficiencia son complementarios, por ejemplo los métodos cuantitativos pueden ser una vía para definir los contenidos de los conceptos jurídicos indeterminados y limitar el ejercicio discrecional de la autoridad. Pongo una norma y después mido cómo funciona esta norma, si obtuve los resultados o no que buscaba con la norma y, en su caso, la corrijo y esto es más fácil con una regla de carácter general que con una ley.

La modernización de la gestión pública y el Derecho Administrativo entonces serán complementarios dependiendo de la respuesta que se le dé a la siguiente pregunta: ¿Qué rasgo de cada uno de ellos voy a destacar? Si puntualizamos los aspectos de cambio axiológico que tiene la modernización y consideramos que el Derecho Administrativo asume su función de cambio, más que un instrumento para dar la apariencia de cumplimiento de un Estado de Derecho, entonces el hacedor de la norma y el operador de la misma empiezan a vincular los valores de transparencia, participación ciudadana, corresponsabilidad, entre otros, con el respeto a la legalidad. Este énfasis sí conduce a la complementariedad.

Por otro lado, la modernización se identifica con la adopción de criterios empresariales y de producción en los que la consecución de resultados medibles es el fin de cualquier organización sin importar que sea pública o privada. Las técnicas son intercambiables. Ambos conceptos de modernización el weberiano y el empresarial poseen un alto contenido racional y de búsqueda de previsión y de certeza jurídica como bases para proyectar una acción de futuro, ambos pretenden el control de una realidad para que los comportamientos organizacionales individuales sean previsibles, pero si se aplican simultáneamente pueden ser contradictorios y esto es lo importante, no puedo yo juntar la ¡dea de mantener una organización estructuralmente vertical con la ¡dea de hacer administración por procesos sin entrar en un conflicto de contradicción incluso hasta normativa.

Y esta es la gran dificultad que tenemos actualmente los abogados en el diseño de las normas de este nuevo Derecho Administrativo, además debemos sujetar este proceso a dos pruebas, la prueba de la revisión de los jueces, la prueba de la

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legalidad "A" más la prueba de si efectivamente conseguimos los resultados que buscábamos con la norma expedida. Son dos pruebas distintas igualmente válidas, por lo tanto, el proceso de complementariedad es complejo, es más fácil irnos al antagonismo.

De aquí que podamos afirmar que esta confluencia ha provocado un derecho extremadamente técnico y parcializado, en este sentido el nuevo Derecho Administrativo que proponemos se enseña profundizando la complejidad técnica de las estructuras y funciones de los diversos actores administrativos con base en un aparato dogmático sujeto a una revisión permanente. Esta afirmación tiene su comprobación en lo que vemos actualmente en el mercado de los posgrados, una cantidad de diplomados, seminarios y talleres que abordan temas específicos: seguridad pública, comunicación social, adquisiciones, obra pública, responsabilidades y un largo etcétera.

La propuesta es que el científico de la administración sea más consciente de que la dirección social legítima necesariamente comienza con el respeto al principio de legalidad y que el jurista sea más consciente de que la eficacia, la eficiencia y la economía son límites y fines del principio de legalidad.

Esta propuesta pudiera ser una vía para el rescate del Estado de Bienestar para que sea más incluyente y sustentable financieramente. Esta propuesta pudiera fortalecer un Estado en el que los principios de legalidad y transparencia rijan a todos los actores públicos, gubernamentales y no gubernamentales, y eso es muy importante, transparencia, sindicatos y partidos políticos, entre otros, y sean un medio más para elevar la utilidad social a través de una estrategia de modernización.

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LUIS HUMBERTO DELGADILLO GUTIÉRREZ

El Derecho Administrativo realmente es una disciplina muy joven, frente a todas las demás disciplinas donde a través del tiempo hemos encontrado una gran evolución por muchos años.

Cuando aparece la primera edición de la obra del maestro Gabino Fraga nos encontramos con que se plantea en México una gran evolución dentro de la materia, sin embargo era necesario con un enfoque moderno, con un planteamiento diferente que se fuera llevando a cabo este desarrollo.

Un aspecto muy especial: los servicios públicos. El maestro Fraga nos hace un planteamiento como a través del estudio que se hace en las instituciones en Europa se encuentra que se plantea el análisis del Derecho Administrativo a partir de un eje central que son precisamente los servicios públicos.

Es esta idea del servicio público establecido en una forma incipiente dentro de esta primera edición de la obra del maestro Fraga es donde empieza a desarrollarse hasta nuestros días.

Cualquier actividad ya señalada como servicio público se sustrae del manejo libre, del manejo independiente por parte de los particulares. Se sustrae de la actividad libre de los particulares puesto que ahora al quedar sujeta a régimen de servicio público solamente puede ser manejada por los particulares mediante una concesión. En este caso la concesión de servicio público queda plenamente regulada en las diferentes leyes administrativas, pero el hecho de sustraerla de la esfera jurídica de los particulares cualquier tipo de actividad en los términos que la Constitución establece, hace que sea necesariamente el Poder Legislativo el que determine cuáles son las actividades que están identificadas como un servicio público y es precisamente aquí donde se puede plantear la posibilidad de que exista una responsabilidad compartida en el ejercicio de ese tipo de actividad, puesto que de otra manera, la actividad solamente queda regulada y sólo puede ser manejada por el Estado, de otra manera tendrá que quedar sujeta a la concesión que otorgue la autoridad pública.

Así las leyes identifican al servicio público como esta actividad que el Estado lleva a cabo de una manera general, regular, permanente y continua para la satisfacción de las necesidades públicas de carácter general. Una actividad que tiene como fin fundamental satisfacer las necesidades públicas nos encontramos con el hecho de que la función pública precisamente se establece en beneficio de los particulares.

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Cuando hablamos de un servicio público, el establecimiento, la aplicación y el ejercicio de ese servicio público es precisamente con un interés público y para la satisfacción de intereses generales, de otra manera no veríamos nosotros identificada la existencia del servicio público. Por eso es muy importante que la regulación de cualquier actividad de servicio público quede expresamente regulada en la ley. Si la ley al regular esa actividad, la que sea, como servicio público la quita de la libre disposición de los particulares, debe de establecer todas las características que lleven a lograr esa satisfacción del interés público de tal manera que su ejercicio realmente venga a redundar en beneficio de la sociedad.

El maestro Fraga, precisamente nos hacía el planteamiento básico de lo que posteriormente se ha ido recogiendo, en la actualidad nos encontramos con una visión hacia atrás, nos encontramos que tuvo la cualidad de haber identificado plenamente todos los elementos y haber puesto las bases del estudio de esa institución para una proyección de esta naturaleza.

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JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

Hablamos de la descentralización administrativa hagamos una comparación, un ejercicio de Derecho Comparado partiendo del hecho histórico de que la descentralización administrativa por servicio, como las otras descentralizaciones, se inicia en Francia. Francia crea el establecimiento público francés como una persona de Derecho Público a la que se le encomienda la prestación de un servicio público bajo un régimen jurídico exorbitante del Derecho Ordinario. Esta figura, establecimiento público, va a ser imitada en otros países: ente autónomo en España, ente autárquico en Argentina, servicios descentralizados en Uruguay, corporación pública en Alemania, lo mismo que en Inglaterra. Con distintas denominaciones se está importando a los diversos países o cada uno de los países va importando esta figura del establecimiento público francés.

Aquí no hubo oportunidad de hacerlo en 1917, pero ya a fines de la siguiente década y, sobre todo, en la década de los 30 se hace uso de este modelo francés del establecimiento público al que aquí se le va a denominar organismo descentralizado. El organismo descentralizado al igual que su modelo francés, establecimiento público, es una persona de Derecho Público a la que se le atribuye originalmente la prestación de un servicio público y esto bajo un régimen jurídico que sale de la órbita del Derecho Ordinario.

Va a prestar ese servicio público y va a contar para ello, como está implícito al ser una persona de Derecho Público, va a contar con personalidad jurídica propia y, en consecuencia, con patrimonio propio.

El legislador mexicano ha conferido al organismo público descentralizado una autonomía relativa en cuatro vertientes: autonomía jurídica, merced a la cual tiene personalidad jurídica propia; autonomía financiera, en virtud de la cual tiene su propio patrimonio; autonomía normativa en razón de la cual tiene un marco jurídico específico. Y así lo vemos, por ejemplo, en el servicio público de suministro de energía eléctrica encomendado a la Comisión Federal de Electricidad, vemos que esta Comisión Federal de Electricidad tiene personalidad jurídica propia, tiene patrimonio propio y tiene autonomía normativa, no porque la Comisión Federal de Electricidad elabore su propio marco normativo, sino porque hay una normativa específica contenida en los artículos 27 y 28 constitucionales, contenida en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y contenida en los reglamentos que de esta ley se desprenden. Es una normativa aplicable a la Comisión Federal de Electricidad.

El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene su propia normativa distinta pues a la de la Comisión Federal de Electricidad. Los organismos públicos descentralizados

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de la Administración Pública tienen pues conferida una autonomía normativa. Y, por último, tienen una autonomía administrativa o de gestión, en virtud de la cual los organismos descentralizados pueden realizar por sí mismos todas las gestiones necesarias para la consecución de sus fines, no ocurre lo mismo, como sabemos, en la administración centralizada donde cuando una dependencia requiere hacer una adquisición de mobiliario, por ejemplo, no lo puede hacer directamente sino que tiene que recurrir al área de adquisiciones de la se secretaría para que se encargue de esta situación. El organismo público descentralizado contrata por sí mismo adquisiciones, arrendamientos, servicios, obra pública ¿por qué? porque tiene esa autonomía de gestión.

Es pues una figura de importación al Derecho Mexicano el organismo público descentralizado, es la versión mexicana del establecimiento público francés. Y este organismo público descentralizado va a adquirir en México una gran utilización, como lo demuestra el hecho de que se hayan creado numerosos organismos descentralizados, más de un centenar de organismos descentralizados se han creado en nuestro país aprovechando esta modalidad de la descentralización administrativa por servicio.

Y al igual que en Francia donde el establecimiento público francés fue utilizado no solamente para prestar servicios públicos, sino para realizar otro tipo de actividades encomendadas al Estado, aquellas actividades industriales, comerciales, financieras que asumió el Estado francés, se aprovechó el troquel del establecimiento público para desarrollar este tipo de actividades diferentes a las del servicio público. Igual ocurrió en nuestro país, el molde del organismo descentralizado se aprovechó para otras actividades, lo vemos en actividades de interés público que no constituyen servicio público como es la explotación de los hidrocarburos, se creo un organismo público descentralizado, Petróleos Mexicanos, y de esta manera una actividad industrial del Estado se desarrolla por conducto de un organismo público descentralizado, o sea, dejó de ser exclusivamente dedicado a prestar servicio público, sino que se aprovecha para otro tipo de actividades empresariales del Estado.

Igual situación ha ocurrido en los otros países, en España la administración institucional tiene un sector muy importante que es el de los entes autónomos, la administración institucional que aquí le llamamos administración paraestatal, repito, en España tiene dentro de su sector a los entes autónomos que es la versión española del establecimiento público francés. En Uruguay, por ejemplo, el establecimiento público francés es imitado bajo dos modalidades diferentes. Una, denominada los servicios descentralizados que es la que crea estas personas de derecho público para prestar precisamente servicios públicos, pero tiene además otro tipo de imitación del establecimiento público francés que es el de la institución

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pública, que no se dedica a la prestación de servicios públicos, a diferencia de lo que ocurre en nuestro país que el organismo descentralizado se utiliza tanto para prestar servicios públicos como para desarrollar otro tipo de actividades empresariales.

Por último, me voy a referir a otro tipo de organismo descentralizado que existe en nuestro país y que no es producto de la imitación del modelo francés, me refiero al organismo público descentralizado del Estado. Los otros organismos públicos descentralizados son de la Administración Pública, se descentralizan de la Administración Pública, de la Administración Pública inserta en el Poder Ejecutivo Federal; el organismos descentralizados del Estado no pertenece a la Administración Pública inserta en el Ejecutivo Federal, pues no están adscrito a ninguno de los poderes, se descentraliza directamente del Estado, en consecuencia, vemos que estas instituciones tienen una autonomía mucho mayor que el otro tipo de organismo descentralizado.

¿En qué se ha aprovechado esta figura del organismo descentralizado del Estado? Se ha aprovechado para acuñar en este troquel a la universidad pública autónoma, el artículo 39 constitucional previene la existencia de universidades autónomas cuando la ley así lo determine con fines de interés público, y así lo determinó la ley orgánica de 1945 de la Universidad Nacional Autónoma de México, primera que se troqueló en este molde del organismo descentralizado del Estado.

Así lo dice esta ley orgánica en la Universidad Nacional Autónoma de México que es un organismo descentralizado del Estado, por esa razón la Administración Pública no tiene injerencia directa en la Universidad Nacional Autónoma de México. La Administración Pública interviene en la designación de los titulares de los organismos descentralizados de la Administración Pública, a través de diversos mecanismos el titular del Poder Ejecutivo Federal, en última instancia, es quien designa a los titulares de los organismos descentralizados de la Administración Pública, no así en el caso de los organismos descentralizados del Estado cuya designación es hecha por la propia comunidad universitaria, Universidad Nacional Autónoma de México, Universidad Autónoma de Chapingo, Universidad Autónoma Metropolitana son tres casos de organismos descentralizados del Estado en el ámbito federal. Este tipo de organismo descentralizado es de manufactura mexicana.

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2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.2. DERECHO ADMINISTRATIVO Y GLOBALIZACIÓN

GERARD TIMSIT

El derecho administrativo frente a un mundo globalizado

La pregunta es la siguiente: ¿en qué se ha transformado el Derecho Administrativo frente a la mundialización? vamos a estudiar la confrontación entre Derecho Administrativo y globalización.

El Derecho Administrativo y la globalización tienen en común el poder analizarse en términos de espacio normativo.

¿Qué es un espacio normativo? Es un conjunto de normas, y hay dos conjuntos de normas a considerar, en primera instancia, normas, que regulan la organización y el funcionamiento de la administración, lo que llamamos el Derecho Administrativo; y otro conjunto de normas que regulan las organizaciones del Estado, las empresa multinacionales, los territorios soberanos, que se ven afectados por el movimiento de la globalización, de comunicación, de capitales, de ideas, de poblaciones, lo que llamamos la globalización.

• Primera diferencia fundamental entre los dos espacios que forman el Derecho Administrativo y la globalización, es que en el caso del Derecho Administrativo estamos hablando de un espacio normativo estático, estable; la palabra Estado, de hecho lo dice así, la administración es una composición del Estado, el derecho de la administración es el derecho de un componente estable del Estado. La globalización nos lleva a la idea de un espacio dinámico.

• Segunda diferencia, el fenómeno del Derecho Administrativo nos lleva a la idea de una fuerte estructuración, de una institucionalización del espacio que regula el Derecho Administrativo; la mundialización o globalización por el contrario nos lleva a la idea de un carácter muy informal, muy flexible de las relaciones que existen entre los diferentes actores presentes en el campo mundial.

• Tercera diferencia, el espacio que diseña el Derecho Administrativo enfatiza un control político vertical, la Administración es subordinada al poder político; el otro espacio normativo, el espacio globalizado enfatiza, por el contrario, en razón de la presencia y del peso de los estados soberanos, un control político no jerarquizado, una serie de controles políticos horizontales que actúan e interactúan los unos sobre los otros.

En el espacio normativo que define el Derecho Administrativo y el hecho de la confrontación con el fenómeno de la globalización, hay dos cambios normativos fundamentales, uno que habla del fundamento mismo del Derecho Administrativo,

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los problemas de la legitimidad, los problemas de legitimizar esas normas, mientras que el segundo cambio se refiere, a la función misma de las normas del Derecho Administrativo y a la función que le asignan los ciudadanos.

A lo que hemos asistido desde finales del Siglo XX y que se perpetúa actualmente, es a una transformación radical en el modo de legitimación de la acción administrativa. Pasamos, de un principio de legitimidad de la Administración derivado del poder político, a una idea total y radicalmente diferente, una legitimidad que se obtiene de un diálogo cotidiano con los administrados, legitimidad que yo llamaría una legitimidad dialogada.

Es este cambio en el modo de fundación de normas, este paso de una legitimidad derivada a una legitimidad dialogada, se da en tres fases: legitimidad derivada, contestada, dialogada.

Primera fase de la transformación, hay que describir el punto de partida del cambio, estamos hablando de una legitimidad indirecta y derivada. Durante mucho tiempo la administración no tuvo más que legitimidad indirecta derivada del poder político y dos razones muestran esta afirmación: en las democracias representativas sólo el poder político elegido recibe la bendición del sufragio universal; por el contrario, los funcionarios son nombrados por el poder político, no tienen otra legitimidad más la que resulta de la legitimidad de los elegidos.

Estos elegidos que los nombraron ejercen sobre sus funcionarios un control jerárquico, porque la administración se queda en todo momento a la disposición del poder político. Para esto la administración tiene que estar organizada de manera jerárquica y el principio de subordinación garantiza una cadena de legitimación ininterrumpida que va de la cima del poder político hasta el último de los funcionarios.

Hoy en día es totalmente diferente, la idea de la legitimidad administrativa derivada del poder político se convirtió en algo totalmente obsoleto. Estamos asistiendo al surgimiento de una crisis de la democracia representativa, una democracia periódica que permite a los ciudadanos expresar sus opiniones solamente en el momento de las elecciones, que después, en el intervalo de las no elecciones, los elegidos olvidan las promesas que hicieron y retoman su libertad.

Existe otro factor de crisis de la democracia representativa, que funciona sobre la base del principio mayoritario: se plantea la pregunta cada vez más, de saber si podemos considerar que las políticas llevadas a cabo por la fracción mayoritaria de la población puede ignorar la voluntad de los grupos minoritarios que existen en la población.

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La noción de pueblo no puede identificarse solamente con la fracción mayoritaria de la población, cada vez más pretendemos y afirmamos que el pueblo en las democracias, de hecho, es la mayoría que gana las elecciones, pero también y no podemos no tomarlo en cuenta, es el conjunto de las fracciones, incluso minoritarias, el conjunto de comunidades, incluso recientemente instaladas. Que pensamos en la importancia de las comunidades inmigrantes es otro de los aspectos de la globalización que comprenden a la población.

En ese primer enfoque del poder político, esta doble crisis de democracia representativa en los dos aspectos que acabo de plantear, esta doble crisis de democracia representativa nos lleva a dudar de la validez de la idea de que la administración podría derivarse, podría obtener su legitimidad del poder político; pero existe un segundo frente en el cual la legitimidad de la Administración como legitimidad derivada también fue refutada, y del lado de la Administración asistimos a ese rechazo.

Observamos cada vez más a menudo la delegación sistemática de tareas y funciones administrativas a agencias u organismos privados. Esa delegación tiene como resultado llevar una suerte de desagregación de la cadena de legitimización, ya que cada vez más un cierto número de tareas útiles al interés general son asumidas al exterior de la administración. Además, en el seno mismo del aparato administrativo, la multiplicación de esas autoridades independientes tiene como efecto multiplicar los centros de decisión y hacer que escapen un poco o un mucho a la autoridad del poder político.

Tercera fase. El problema de la legitimidad no era un problema, ahora es exactamente lo contrario, es el problema de la administración, ya que la administración hoy, ya no puede obtener su legitimidad de la del poder político, necesita construir su propia legitimidad ¿cómo lo va a hacer y en qué condiciones?

Lo hace por medio de un diálogo, intentando por lo menos de dialogar sistemáticamente con los ciudadanos antes de tomar la decisión, es una legitimidad anclada en el diálogo con los ciudadanos. Es solamente por este medio del diálogo con los ciudadanos que la administración que no puede tomar su legitimidad del poder político puede pretender encontrar el consentimiento de los ciudadanos. Hoy ese consentimiento se expresa por medio de elecciones y para remediar a las fallas que esto implica, un diálogo se implementa y las modalidades son de tal naturaleza que se destinan a evitar que la administración se encuentre colocada en posición demasiado dominante respecto a los ciudadanos y por ello, para evitar que la administración esté en posición demasiado fuerte respecto a los ciudadanos, ya que en situación de dominación ya no puede tener diálogo, es un monólogo, se requiere:

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• Primero, el rediseño del Estado para disminuir el peso del mismo respecto a la sociedad, un Estado que no sea arrogante frente a los ciudadanos.

• Segundo, la existencia de un diálogo real entre los ciudadanos, todo mundo tenemos que poder hablar en voz alta frente al Estado y para ello necesitamos asociaciones que nos reagrupen, que nos permitan dialogar con el Estado, solos no podemos hacer nada, juntos sí podemos hacer mucho.

Ese es todo el sentido del esfuerzo generalizado al cual asistimos y que quiere promover la sociedad civil, asociaciones de ciudadanos, de consumidores, de productores, las organizaciones no gubernamentales, el mundo de las empresas, todos esos actores integrados, más o menos asociados al proceso de elaboración de las normas. Es lo que llamamos de hecho la regulación de la acción pública, una nueva legitimación de la administración anclada en el diálogo de todos con todos y con el Estado.

Pero tenemos que ser precavidos y no creer a priori que esa forma de legitimidad dialogada sea la forma más perfecta, el medio más seguro, la técnica más democrática de legitimación de la acción pública, es evidente, en especial en el campo internacional.

Qué es el orden administrativo global, es un orden administrativo internacional en vía de construcción, es un orden administrativo que por propia definición si se analiza la estructura escapa totalmente al control político.

Ese orden administrativo escapa al control de los poderes políticos nacionales, pero también escapa al control de un poder político global, por definición no hay todavía poder político global, está en construcción apenas y estando en construcción no está en la medida de ejercer un control verdadero a nivel político sobre la administración internacional.

Por lo tanto, esa Administración global que existe, para que pueda reivindicar su legitimidad, trata de entablar un diálogo con los ciudadanos de la sociedad internacional, se trata de un diálogo que no trata sobre el fondo, no trata sobre los valores que la Administración global tendrá que respetar en su misión, porque no hay poder político global investido para pronunciarse sobre esos valores, y en cuanto a los políticos nacionales están dispersos y no pueden establecer consenso sobre los valores.

El segundo cambio, es un cambio de la función asignada a las normas del Derecho Administrativo. Teníamos una normatividad clásica, tradicional que era de reglamentación. Lo que llamo una normatividad de reglamentación tiene como

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objeto el enunciado de normas que se destinan a reglamentar un mundo estable de normas, fijo, que por esa razón puedan prever y, por consiguiente, puedan enunciar ellas mismas las condiciones de su propia aplicación.

Yo opongo esa normatividad de reglamentación a otra normatividad en vías de aparición, en proceso de emergencia, una que me gustaría llamar normatividad de regulación. Esa normatividad tiene una función totalmente diferente de la que llevaba la normatividad clásica, ésta última, tenía como función regir el funcionamiento de un mundo estable, la normatividad nueva es una que tiene como función regir un mundo en vía de mutación, en vía de transformación perpetua y diaria.

El acento que se da a esa nueva normatividad se pone sobre las metas de alcanzar, la función de arbitraje y equilibrio de las autoridades investidas de la función de regulación, también el acento se pone sobre la necesidad de no estar en reglas fijas para poder conciliar imperativos que son en todo momento contradictorios, el imperativo del interés general y el de la competencia, el de la preservación de la libertad individual y el imperativo de la salvaguarda del interés de todo el mundo. La regulación, la nueva normatividad de regulación es una normatividad que hemos podido, en buenas condiciones, definir como una normatividad destinada a regir sectores que no puedan engendrar sus equilibrios ellos mismos. Ahora y por el hecho de la globalización en especial y no solamente, por el hecho de la globalización, nuevas formas de normatividad que están privilegiadas, son más informales, más flexibles, regresamos a lo que decíamos a propósito de la flexibilidad del espacio normativo.

La primera característica de ese nuevo Derecho Administrativo es que es una normatividad no imperativa, no obligada, quizá puedan dar lugar a muchas reservas, que tales formas de normatividad puedan ser consideradas a pesar de su no imperatividad, como la fuente de una verdadera normatividad, la fuente de normas que tuvieran un estatuto jurídico real. Primer carácter, entonces la no imperatividad de normatividad de regulación. La segunda característica, lo que podíamos llamar con un término un poco complicado pero que trataré de hacerlo sencillo es la contextualidad de esa normatividad, la singularidad de esa normatividad de regulación. El hecho de que esa normatividad pueda regir objetos extremadamente precisos, singulares por oposición a la normatividad tradicional que se caracteriza por su generalidad y su impersonalidad.

En efecto, es un fenómeno al cual asistimos y que toma forma en especial en los derechos de nuestros países, la forma de la emergencia y la multiplicación de esos derechos que llamamos derechos de dialogación, de excepción, esos términos de dialogación-excepción manifiestan bien que queremos poner fin a la generalidad y en la uniformidad de las normas existentes.

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Finalmente, el último carácter la normatividad regulatoria, su mutabilidad.

Hemos asistido a una doble mutación del Derecho Administrativo por el hecho de la globalización, hay mutaciones en el plan de la fundación de las normas y de la función del Derecho Administrativo. Asistimos, así, me parece, a una transformación vertiginosa de la normatividad, pero si asistimos a ese tipo de transformación de tal alcance es normal que nos planteemos lo justo de lo que vivimos en nuestra sociedad.

Vivimos en democracias representativas, es cierto, un poco teñidas de democracias participativas y nos podemos preguntar hoy si más allá de la democracia representativa y más allá de los gérmenes de la democracia participativa podemos preguntar si no podemos asistir a la emergencia de democracias de tercer tipo, democracias que me gustaría llamar democracias dialógicas, democracias fundadas en el diálogo de todos con todos.

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PABLO ENRIQUE REYES REYES

Para precisar qué influencia ha ejercido el proceso de globalización o mundialización, me concentraré en el concepto conocido como globalización. En la regulación de la Administración Pública de nuestro país se requiere, primero, identificar cuáles son las materias sobre las que incide este proceso y, en su caso, las tendencias que han producido en los sistemas jurídicos y, segundo, verificar si esas tendencias en el proceso de globalización han tenido un impacto en nuestro país y, si fuera el caso, cómo se ha traducido ese impacto.

Me parece que hay por lo menos cinco tendencias o cinco materias muy claramente identificadas en la aldea global, relativas a la forma en que los gobiernos se conducen hacia su interior y se interrelacionan entre sí.

Por un lado, el tema de la regulación económica; segundo, el tema de segundad vis a vis terrorismo y delincuencia organizada; tercero, el tema del medio ambiente y ahora el cambio climático; cuatro, el tema de los derechos humanos, y cinco, el tema de los flujos migratorios.

Los esfuerzos de integración en otras regiones también se han presentado cada vez con mayor fuerza, México, evidentemente, no ha sido ajeno a este proceso, a este movimiento. Por un lado, de manera evidente, tenemos el Tratado de Libre Comercio de América del Norte como la muestra más clara de la inserción de nuestro país en el fenómeno de la mundialización. Pero esta inserción de México en el contexto de los mercados mundiales no se agota solamente en la suscripción de instrumentos jurídicos, como fuera el TLC de América del Norte o la creación de órganos globales como pudiera ser la Organización Mundial de Comercio, así como los llamados tratados de inversión o por sus siglas en inglés los BIT (Bilateral InvestmentTreaty) de los que México es parte, que obligan a los órganos del Estado Mexicano a adoptar ciertas cláusulas y, sobre todo, ciertas conductas a favor de los Estados contratantes en esos tratados, como pudieran ser las cláusulas de nación más favorecida, que implica la extensión automática a favor de los suscriptores de ese tratado de cualquier mejor trato que México otorgue a un tercero.

De tal suerte que las normas de Derecho Internacional producidas por estos tratados han impactado, evidentemente, en las administraciones públicas, porque ya no se trata de revisar la regulación interna, la regulación doméstica, sino que ahora se trata de tener una perspectiva internacionalista.

Debemos recodar que los tratados internacionales vinculan a todas las autoridades del Estado Mexicano, no sólo al gobierno federal cuyos órganos a través del Ejecutivo

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y del Senado suscriben los tratados internacionales, sino que vinculan de forma directa e inmediata a todas las autoridades del Estado Mexicano, desde los niveles municipales, estatales y federal, hasta de forma horizontal el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y los órganos constitucionales autónomos.

Dentro de estas tendencias de la globalización y de estos tratados, observamos uno en particular que se le ha concebido como una desjudicialización de los conflictos que surgen en el ámbito de los tratados internacionales, con la creación de los llamados paneles arbitrales o mecanismos de solución de controversias comerciales, sobre todo.

Lo que debemos considerar es precisamente la influencia que nos ejerce la globalización y las mejores prácticas que observamos en otros países sobre cómo se comportan, cómo se integran, cómo funcionan estos órganos reguladores para, en su caso, aplicar lo aplicable, de acuerdo también con el sistema jurídico nacional y que podamos tener una regulación económica y órganos reguladores fortalecidos.

Aquí, por ejemplo está el tema qué tanta autonomía deben tener estos órganos técnicos del Ejecutivo, o qué tanta subordinación deben empezar a tener hacia el legislativo, o bien, superar los esquemas tradicionales que tenemos de la Administración Pública, identificada como centralizada, descentralizada y desconcentrada.

Tal vez generar nuevos mecanismos que permitan una eficiencia técnica, un profesionalismo evidentemente en su conformación, pero a final de cuentas que el Ejecutivo Federal, como titular del gobierno de la República, pueda seguir dictando las medidas y poder, en un esquema de rendición de cuentas hacia los electores, seguir dando resultados de las políticas públicas y del control de los factores económicos.

En México pudiera ser viable crear jueces de distrito en Materia Administrativa, con competencia especializada en temas de regulación económica, de telecomunicaciones, que permitan proveer certeza jurídica al sector propiciando mejor competitividad y, sobretodo, que estos jueces especializados puedan conocer la complicada materia que es la regulación económica y la complicada materia que es telecomunicaciones, para dictar soluciones justas a los problemas que surgen en la vida cotidiana.

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CARLOS QUINTANA ROLDAN

Se afirma por los estudiosos del fenómeno globalizador que una característica del mundo actual, es que día a día más naciones están dependiendo de condiciones integradas de comunicación, sistemas financieros internacionales y prácticas comerciales conjuntas.

Tal situación implica que cada vez existe un mayor grado de interdependencia entre las diferentes regiones y los distintos países del orbe, que se resume en el difundido concepto de ver ahora al mundo como la aldea global, en la que todos habitamos.

Bajo estas ideas es de entenderse que la globalización, ya como nuevo orden de los asuntos económicos, o ya como proceso que también deriva en formas y tipos de desarrollo social, ha influido en las maneras de organizar los asuntos públicos de los distintos países.

Esta influencia penetra, sin duda, en los temas políticos, pero también en las cuestiones administrativas que los Estados deben adoptar para estar en posibilidad de cumplir los nuevos roles que les exige la modernidad.

Planteadas así las anteriores premisas, cabe preguntarnos sobre cómo y en qué sentido se está dando esta influencia de la globalización en la administración de los asuntos públicos y, desde luego, en la necesidad de hacer ajustes legales, que las nuevas instituciones y las renovadas estructuras de gobierno nos están exigiendo.

La nueva gestión pública se basa en los principios de economía, de eficacia y de eficiencia, para aprovechar estas novedosas prácticas se requiere tanto de una gestión financiera impecable, como de la mejora en la calidad de los bienes y servicios públicos. Igualmente, dicen: "Hacen falta cambios normativos para que se revise a fondo un replanteamiento que armonice las nuevas realidades con las maneras de actuar de la Administración". Por ello, señalan, hace falte un Nuevo derecho administrativo.

Los planteamientos de la reinvención del gobierno han impactado sobre todo en las prácticas que, en países como el nuestro, se han denominado Reforma del Estado, mismas que reiteradamente se vienen proponiendo para lograr los cambios estructurales que hacen falta al sistema político y a la administración nacional. Otro de los enclaves actuales que está sirviendo de base a las transformaciones de la Administración Pública a nivel universal, son las teorías y las técnicas relativas a las políticas públicas, que nos llevan a establecer que las acciones del gobierno deben

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de estar debidamente definidas y adecuadamente configuradas, deben contar con amplios consensos frente a los destinatarios de las mismas, deben ser claras, de plazos bien diseñados y de evaluación precisa en sus resultados.

Otra de las prácticas administrativas que se ha derivado muy directamente de la globalización, es la que corresponde a la vigencia de programas de desregulación. En efecto, desde los tiempos del consenso de Washington hasta nuestros días, los países tratan de hacer menos pesados sus cuerpos normativos, constituidos por una multiplicidad de leyes, reglamentos, decretos, dictámenes, acuerdos, reglas operativas, manuales de seguimiento, etcétera, que con frecuencia resultan difíciles de cumplir a cabalidad y dan origen a prácticas de corrupción o de desvío de la intención normativa.

La nueva idea de gobernanza ha venido a tratar de superar la problemática planteada. Al gobierno, le corresponde, por ende, llevar a cabo las tareas de lograr la armonía de los grupos y sectores, pero ya no de manera vertical y autoritaria, sino con una sana práctica de participación social. Se entiende ahora que el gobierno debe escuchar a los ciudadanos y a sus organizaciones, debe entender sus problemas y debe valorar las expectativas que la población tiene para que se le atienda en sus necesidades. Esa transformación en las maneras de actuar del gobierno, y por lo mismo de la Administración Pública, es precisamente lo que se ha catalogado ahora como tareas de gobernanza.

Concluyo también con la reflexión de que para dar cabida y fundamento adecuado a estas prácticas de renovación de las estructuras administrativas, resulta necesario modificar y actualizar una buena cantidad de nuestros ordenamientos legales, con el fin de que estos también se modernicen en sus aspectos técnicos y en sus contenidos de fondo, para que de esa manera brinden el firme soporte de las transformaciones que la modernidad nos está imponiendo.

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ÓSCAR REYES RETANA MÁRQUEZ PADILLA

Si nosotros contemplamos la globalización y la entendemos como un fenómeno exclusivamente económico y relativamente reciente, es posible que expresemos opiniones negativas sobre ella, por las consecuencias que en algunos casos ha tenido. Pero si vemos la globalización con un horizonte más amplio y también actuante en otros campos, quizá nuestra opinión no fuera tan negativa. Yo pienso, por ejemplo, que el Derecho es un campo naturalmente globalizado, desde siempre, tenemos en nuestra Constitución instituciones que provienen de otros países, de otras culturas que se han incorporado; el mismo México, a través de artículos como el 27 o el 123, ha contribuido a la cultura jurídica universal.

En este sentido, el Derecho no sólo no es un campo ajeno, es un campo global en el que las ideas circulan y mejoran, con frecuencia, la situación de las personas. Nuestro Derecho Administrativo moderno, si arbitrariamente aceptáramos que nace con la publicación de libro de Gabino Fraga en 1934, es claramente un conjunto de normas, teorías, debates que vinieron de muchos lugares.

Creo que a lo largo del tiempo, ideas de otras culturas jurídicas, han influido nuestro Derecho Administrativo. Quiero referirme a dos recientes que me parecen muy importantes y que tienen su origen, precisamente, en este fenómeno globalizador o mundializador.

Por recomendación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Estado Mexicano asumió la responsabilidad patrimonial del Estado, que está vigente desde el año 2005. No nació aquí la ¡dea, nació en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aunque ya Fraga hablaba de esta responsabilidad desde hace mucho, pero la incorporamos a nuestro Derecho e incorporamos con eso una posibilidad más para que los particulares puedan evitar la arbitrariedad del servicio público. Que esté funcionando o no es, digamos, tema de debate y quizá de recomendaciones al legislador para perfeccionar la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Es una aportación que recibimos de un órgano multilateral, una recomendación al Estado Mexicano y pienso que es una propuesta válida y útil.

Si todo va bien dentro de un mes y un día tendrán que iniciarse los juicios en línea en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Platicando con los Magistrados que tienen en esta responsabilidad, han comentado que las experiencias que han estado aprovechando para implementar esta medida son de Argentina, Brasil y Costa Rica. Qué bueno que podemos tener acceso y podemos aprovecharlo e

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incorporarlo, de hacer efectiva una disposición jurídica, legal, que también se va a reflejar en una mejora en la relación de los particulares con la Administración Pública.

Esto es resultado de la globalización, de una mejor comunicación con órganos multilaterales, con otros países y que se aplica de manera positiva en un enfoque del Derecho Administrativo, que está privilegiando, afortunadamente, las relaciones de los particulares con la Administración Pública.

En reunión del Grupo Latinoamericano para la Administración Pública, la mesa Derecho y Administración Pública, integrada por funcionarios, académicos de América Latina, es decir, si no global sí ampliamente regional, concluyó que el Estado tiene el imperativo legal y ético de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales establecidos en los ordenamientos constitucionales; que el Estado debe promover la cultura jurídica para fortalecer el diálogo entre gobierno y sociedad; que el Derecho Administrativo debe precisar su acción en la regulación de los asuntos de interés público relacionados por agentes sociales o particulares. Como cuarto punto, que el régimen de responsabilidad del Estado debe actualizarse en todos los órdenes de su actuación institucional, así como asumir la conducta de sus servidores en congruencia con los valores de la sociedad democrática y la ética de la función pública.

Con la responsabilidad del Estado frente a los particulares, a pesar de la Ley de Responsabilidad Patrimonial, tenemos a lo largo de los años, desde 1983 hasta 2005, el establecimiento de responsabilidades administrativas. Pero no lo hemos hecho en forma coherente, continúa, lógica, de tal forma que aunque existe la responsabilidad patrimonial del Estado -como un medio para que el particular pueda exigir el resarcimiento de un daño ante una acción administrativa irregular- no tenemos el conjunto de normas que permitan que esto sea realmente una acción efectiva.

Tenemos, de manera creciente, a partir de 1983, un alejamiento o una ausencia del gobierno y del Estado en tareas económicas y, consecuentemente, la responsabilidad del particular de asumir esas tareas. Pero no tenemos la regulación suficiente para garantizarnos a los particulares, en este caso como usuarios, que otros particulares nos van a dar un servicio público atendiendo al interés público, antes que a su interés privado.

Requerimos, por lo tanto, regular la participación de los particulares en tareas de interés público. Se está discutiendo en el Congreso, hasta donde entiendo, una Ley de las Asociaciones Público Privadas. Creo que ahí, por ejemplo, se están tomando muy cuenta experiencias de otros países. En este caso, en particular, deberíamos

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considerar nuestra propia experiencia del régimen de concesiones, que a partir del artículo 27 constitucional se ha establecido, para no incurrir en una globalización acrítica que, puede producir efectos negativos.

Una mejor regulación de la actividad de los particulares como prestadores de servicios públicos que el Estado ha dejado de atender. Por supuesto, y esto es muy importante, creo que se va a ver aquí en una mesa, que hay nuevas tecnologías, nuevas maneras de relacionarse y de hacer trámites. Lo vamos a ver con los juicios en línea que ojalá tuvieran un gran éxito, porque en caso de que los juicios en línea ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se desarrollen de manera rápida y segura, no habrá argumento alguno para que no sean así todos los trámites administrativos.

O sea, si un procedimiento contencioso se puede resolver en línea, porqué un trámite no, tendría que aplicarse casi enseguida. Pero hay otros avances tecnológicos que quizá por la velocidad con que ocurren no permiten regularlos a tiempo, pero tenemos que regularlos, es parte de la globalización, están llegando, ocurren. El Derecho Administrativo tiene que tener la previsión de incorporar estos avances tanto a la práctica administrativa, como en general a las relaciones entre las personas, las empresas, etcétera.

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3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.1. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

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MANUEL QUIJANO TORRES

Uno de los problemas de las ciencias políticas, sociales y administrativas es la definición de sus conceptos, lo cual provoca que esos conceptos, que son instrumentos básicos en la construcción teórica y aplicada de una investigación puedan llegar a ser equívocos, ambiguos y de varias acepciones: la modernización administrativa es un ejemplo de lo anterior.

Se trata de un concepto que ha sido tradicionalmente adoptado a muy diversas definiciones en la tridimensión: espacio, tiempo, circunstancia, lo cual es grave si de lo que estamos hablando es de un punto nuclear de la Administración Pública con visión de Estado. De hecho, se trata de una categoría difícil de manejar porque aunque hay cierto consenso en su entendimiento no hay remotamente un acuerdo sobre sus alcances, definición y límites.

Lo anterior puede observarse en el estudio histórico que diversos gobiernos mexicanos han contemplado al llamar reforma administrativa, reorganización administrativa, modernización administrativa, reestructuración administrativa, fusión administrativa como si fueran sinónimos.

No obstante se puede afirmar que en algo sí hay acuerdo, que a la importancia de la modernización administrativa no sólo es teórica sino práctica, pues con ella se logra relevancia política y legítima la acción administrativa del Estado. Así pues la modernización administrativa puede ser estudiada desde múltiples puntos de vista y con muy diversas interpretaciones, para lo cual propongo el siguiente índice de cinco puntos:

• ¿Qué es lo moderno? • ¿Qué es la modernización? • La búsqueda histórica del buen gobierno en la historia de México • Las tendencias visibles de la modernización administrativa en México y, • Conclusiones.

Lo moderno consiste en darle significado al movimiento perpetuo respecto al menos seis rubros: las ideas y los hechos, la crítica y la autocrítica, la originalidad y la innovación, los instrumentos y los fines, confianza y desconfianza, tesis y antítesis.

• Las ideas y los hechos Las ideas de buen gobierno no se devalúan, pero son fácilmente presa del escepticismo y pierden su categoría de imperativo categórico cuando surge la desesperación social o se les subyuga con una visión unidimensional, por

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ejemplo, cuando queremos que la única visión sea la economicista. De ahí que el fundamento de las ¡deas políticas y los hechos administrativos reposa en el Derecho Administrativo.

• Crítica y autocrítica. La crítica es un fenómeno que crece naturalmente hasta convertirse en condena y disertación, pues es un hecho social que los seres humanos hacemos al comparar, confrontar y contrastar. Las razones de las críticas pueden ser fundadas o infundadas, pero si las hacemos con rigor lo que realizamos es la exaltación y análisis del ser frente al deber ser.

De ahí que quien critica y el objeto de la crítica asume una relación profunda y en ocasiones fecunda.

La autocrítica obliga, sobre todo a las autoridades, a tener criterio amplio pues no nos debe avergonzar cuando reconocemos nuestras fallas o que ignoramos algo, aceptar el equívoco es esforzarse por no volver a cometerlo.

• La originalidad y la innovación. La búsqueda de la originalidad va más allá de lo que otros no han hecho. Lo original es buscar nuevas respuestas a preguntas clásicas y nos descubre formas de interpretación acerca de la posibilidad y la probabilidad de instrumentar dichos pensamientos originales en la forma de hacer política y de materializarla en actos concretos de gobierno.

Innovar es desnudar lo anquilosado y mediar a través de la cultura para transitar a sistemas cuyo trato y tratamiento son la ruptura y la discontinuidad.

• Los instrumentos y los fines. El lenguaje es el instrumento que habremos de utilizar los seres humanos a fin de transmitir lo que concebimos, por ejemplo, derecho a un buen gobierno.

Nuestro segundo instrumento es la comunicación y si se trata de ideas acerca del Estado y del gobierno deben ser convincentes y aceptadas por la sociedad, porque es su derecho. En tercer lugar, está la acción que se consagra en los hechos y los hechos hablan en voz más alta que las palabras.

• Confianza y desconfianza. La modernización surge como una propuesta en contra de la tiranía y hoy en día en contra de la tiranía de las burocracias. De ahí que la modernización administrativa es el surgimiento de una respuesta a la tiranía burocratizante que es producto de las obsesiones por el orden y el control, de la planeación y la instrumentación.

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Esa patología llamada "controlitis" se fortalece debido a la creciente desconfianza intraburocrática, por un lado, y a la relación fría, tensa y distante entre gobernantes y gobernados por el otro.

Y, en efecto, desvirtuamos en esa desconfianza el espíritu del Derecho Administrativo concebido como un orden de afinidades dentro del deber ser y en contra de lo temperamental y lo discrecional, y lo hemos reducido a estrujantes márgenes de maniobrabilidad.

La desconfianza media entre la corrupción y la perversidad, entonces ensancha y enriquece el sistema de prohibiciones, representado en una administración pública anquilosada, atrofiada y acartonada.

• Tesis y antítesis. La modernización ostenta dialécticamente un rasgo muy particular, su importancia para consagrar los principios en que se funda.

Lo anterior significa que los métodos y técnicas que han de ser adaptados por la burocracia tardan mucho en ser aceptados por la propia burocracia y tardan más, mucho más cuando van a ser aceptados por una sociedad en su interacción con la función pública. Entonces los tiempos de las modernizaciones administrativas los acabamos encapsulando en un paradigma de tesis que no estoy tan seguro que debiera ser un paradigma de tesis: la neutralidad burocrática.

Sé que lo arriba sustentado no es nuevo ni es original, lo que estoy haciendo es simplemente explicar que tesis y antítesis revelan concepciones distintas y contrarias, y desafortunadamente en el ámbito de las modernizaciones administrativas, la condición y esencia de la modernización administrativa como se ha implantado es que las modernizaciones administrativas en México y en casi todo el mundo siempre son inacabadas y que por sí solas son cíclicamente aproximativas.

En otras palabras una modernización administrativa sin acompañamiento filosófico, jurídico, político, económico, social y cultural simplemente propondrá cambios que obligan a más cambios y por lo mismo su redundancia exigirá tiempo para tener más tiempo.

¿Qué es la modernización? Si lo moderno es la acción y tendencia hacia lo actual, la modernización es la praxis nacida como rebelión ante el excesivo academicismo y la escasa originalidad. Lo anterior implica una revalorización de la ruptura sin violencia, reaccionar ante lo innoble, lo injusto, lo perverso y lo obsoleto, y asumir con responsabilidad y compromiso el costo de procurar lo noble, lo justo y lo bueno. De ahí que la

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modernización debe de ir acompañada de afectos, sentimientos, preocupaciones y símbolos pues elementalmente los cambios los realizan y, en su caso los asumen, servidores públicos con nombre y apellidos.

Porque la cultura administrativa de un país no sólo está en los aspectos científico-tecnológicos de las oficinas, está en la actitud, aptitud y orgullo de ser servidor público y asumirlo como proyecto de vida. Entonces ser servidor público es una forma de vivir, por tanto, la modernización entonces está hecha de seres humanos.

México transitará a la modernidad en la medida en que su hilo conductor no sea la modernización administrativa, sino su gran cultura de tradición y modernidad, léase.

La modernización administrativa destaca por su brevedad, es más, la naturaleza de la misma, su atmósfera, su ámbito y su posibilidad es la de ser breve y veloz; pero el cambio se logra lentamente, el aparato cambia y esa es un gran ventaja.

Las modernizaciones administrativas y sus tendencias entonces pueden parecer un asunto banal, pero son en realidad una cuestión nuclear y vital que le permite evolucionar al aparato burocrático y, a la vez, le otorga presencia legitimadora a los gobiernos que proponen buenos gobiernos con resultados basados en calidad, cantidad, oportunidad y trato.

Conclusiones:

• Todas las tendencias de la modernización deben tener una sola concepción, ofrecer y no pedir.

• El Derecho Administrativo sustentado en la desconfianza acabará por poner en letras de oro la sentencia de Michel de Montaigne: un país entre más corrupto más leyes anticorrupción tendrá.

• El derecho a un buen gobierno es el desprecio a la autodestrucción, es el derecho a la movilidad social con calidad de vida, y es el derecho a que la sociedad mexicana exijamos y juntos hagamos que suceda lo que queremos que suceda y que no suceda lo que no queremos que no suceda.

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PEDRO OJEDA PAULLADA

La estructura actual en nuestro aparato administrativo es el producto de un largo proceso de evolución, obedeciendo a la dinámica de los asuntos públicos a cargo de la Administración se suprimieron o se renovaron otros según se iba requiriendo.

Es de considerar, que prácticamente todos estos cambios administrativos tenían que ver con la visión muy personal de los diversos titulares del Ejecutivo.

Al respecto sigo diversos planteamientos que nos aportan varios estudiosos de nuestra Administración Pública, quienes hablan de la existencia de distintas etapas sucesivas en las que se han concretado las grandes reformas y ajustes de las estructuras administrativas del gobierno mexicano.

• La primera de estas etapas se dio paralela al surgimiento y consolidación del régimen emanado de la Revolución, es la etapa de la creación del sistema político mexicano con los rasgos que nos caracterizaron a lo largo de la primera mitad del siglo XX y seguramente hasta los años 70.

• A la segunda etapa de esta evolución de la Administración, se le ubica en la década de los años 80 cuando se configuraron importantes políticas de ajuste económico, de disciplina fiscal, de privatizaciones y de apertura externa.

• En cuanto a la tercera de las etapas de esta evolución administrativa, se le ubica en los primeros años de la década de los 90 del siglo pasado. Con las reformas de este periodo se pretendía dar fortalecimiento a la rendición de cuentas, hacer posible el acceso a la información gubernamental y propiciar una mejor transparencia en la operación de todas las estructuras administrativas. Esta etapa algunos para lograr la profesionalización del servicio público y se introducen elementos tendentes a dar vigencia a códigos de ética para el sector público.

Si bien, es cierto y es de entenderse, que la Administración y los funcionarios públicos están obligados a seguir puntualmente reglas éticas y legales, es cierto también, que en la vida cotidiana de las instituciones con frecuencia se dan distorsiones e incumplimientos que afectan la legalidad y la eficacia de la actuación de la Administración.

Esto obedece a una serie de factores que van desde los propiamente institucionales hasta los de orden personal en lo que toca a las capacidades y aptitudes de los

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servidores públicos involucrados en tantas y tan complejas tareas que tiene que atender a diario el gobierno.

En lo que hace a la transparencia y la rendición de cuentas, también son procesos que deben fortificarse fuertemente por la Administración.

Otra de las áreas en que deberán incrementarse los esfuerzos gubernamentales son: la desregulación y la mejora regulatoria.

Las políticas públicas que hoy en día deben ser el armazón de cualquier esfuerzo del Estado y de la Administración, tendrán que integrarse necesariamente para ser válidas y justas con los requerimientos de la población en materia de derechos humanos, de educación, de atención a la salud y alimentación, del cuidado del ambiente, de la cultura de la legalidad y de las acciones que propicien el desarrollo social.

La Administración moderna podrá integrarse conjuntamente con los factores técnicos que le son indispensables y que le dan sus perfiles y su forma, pero también con los anhelos ciudadanos de lograr un mejor nivel de vida que le dará su justificación esencial como instrumento del cambio social que hoy se exige, les repito, de cambio social que hoy se exige.

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CARLOS MATUTE GONZÁLEZ

Este trabajo se divide en tres partes, la primera parte va a ser más o menos teórica de qué es la Administración Pública en términos tradicionales o clásicos, el segundo el nuevo concepto de Administración Pública para, finalmente, tratar de identificar cuáles son algunos elementos que cambian el funcionamiento y organización de la Administración Pública en la actualidad.

Primer elemento, la Administración Pública más que una definición precisa es una noción que puede delinearse con dos criterios: el objetivo y el subjetivo.

• En sentido objetivo, la Administración consiste en dar un orden y establecer una prioridad para el uso de los recursos disponibles, y con ello, obtener una mayor eficiencia, eficacia y economía, respecto a una penalidad previamente establecida.

• En sentido subjetivo, la Administración es un aparato dependiente de un individuo o de un grupo, responsables de la tarea de planear, dirigir, evaluar y controlar las acciones de una organización.

Si a ambos sentidos de la palabra Administración le agregamos el adjetivo público, entonces necesariamente tendríamos que involucrar a lo que llamamos Derecho Administrativo, ya que en este ámbito se establece el quién y el cómo se hace y las reglas de conducta coactivas vinculadas con el funcionamiento del aparato y la realización de las acciones encomendadas al mismo.

Esta afirmación abre cuatro preguntas que intentaré contestar a lo largo de esta exposición:

1) ¿Qué es la Administración Pública?; 2) ¿La Administración es un fenómeno del Estado Moderno?; 3) ¿Cómo ha evolucionado la Administración Pública en el Estado Moderno?, y 4) ¿Qué tipo de Administración Pública prevalece en un Estado Constitucional de Derecho?

1. La primera pregunta es, ha sido y será el centro de debate entre los estudiosos de los fenómenos gubernamentales y las relaciones de su aparato y su acción. La Administración Pública se puede definir a partir de dos enfoques: el jurídico y el político-sociológico.

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En el Estado Moderno las normas jurídicas relacionadas con la Administración Pública serán el Derecho Administrativo y con la evolución del Estado se impone la idea política garantista de las libertades individuales, es decir, primero el Derecho Estatutario Orgánico y después el Derecho Garantista, la autoridad solamente puede hacer aquello para lo que está previamente facultada en una norma.

La respuesta entonces es: la Administración Pública es un fenómeno moderno que nace con el Estado en el siglo XVI.

2. La respuesta a la segunda pregunta: ¿La Administración es un fenómeno del Estado Moderno? podemos decir que sí, porque éste sólo adquiere existencia a través de una organización que lo actualiza históricamente.

3. La respuesta a la tercera pregunta: ¿Cómo ha evolucionado en el Estado Moderno? Ha evolucionado en el sentido de que el instrumento se sujeta al Derecho y si queremos sintetizar la evolución tenemos que referirnos a un solo concepto: Estado de Derecho. La Administración Pública se convierte en Estado de Derecho.

Lo importante aquí, es que la noción original en nuestra Constitución de la Administración Pública está relacionada con la organización a la que se atribuyen responsabilidades para conseguir el interés general de un grupo social organizado políticamente en un Estado.

Ideológicamente, la Administración Pública es la función del Estado opuesta a la Legislativa y a la Judicial. Esta es la base de la dogmática tradicional y de los modelos de enseñanza del Derecho Administrativo actual, así se enseña el Derecho en nuestro país.

El Poder Ejecutivo es el gobierno y la Administración Pública está subordinada a éste y contribuye a que consiga sus fines, podemos definir objetivamente a la Administración Pública como la realización en forma concreta de los cometidos estatales que requieren una ejecución material, realización que se cumple de manera inmediata y directa mediante un actuar que es concreto, continuado y espontáneo y, por tanto, permanente y práctico, procurando de ese modo la satisfacción de las necesidades de la comunidad y de los individuos que la componen.

Estos conceptos que suelen ser los que tradicionalmente enseñamos en nuestro país han sido superados, porque objetivamente las actividades administrativas son más que una pura ejecución material inmediata, concreta y espontánea de los cometidos estatales, es decir, la Administración ya no solamente es concreta e inmediata, también regula mediante actos administrativos de carácter general.

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De ahí que sea una redefinición jurídico formal de la Administración Pública.

Mi postura es más que hacer una nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que se necesita, hay que empezar por cambiar en la propia Constitución, los conceptos fundamentales de lo que es la Administración Pública, para darle un sustento constitucional a esta nueva realidad juríd ico-política administrativa que estamos viviendo.

4. Esto nos plantea la cuarta pregunta: ¿Qué tipo de Administración Pública prevalece en un Estado Constitucional de Derecho? Y este cuestionamiento introduce los aspectos propios de esta Mesa, cómo funcionamos y cómo nos organizamos en la Administración Pública actualmente.

Para exponer las condiciones de la Administración Pública en el Estado Constitucional de Derecho, hay que hacer una delimitación axiológica previa que contenga los aspectos, primero, Estado de Derecho, eficacia del Estado de Derecho, del mismo, derechos fundamentales y legitimación democrática que son los principios que acotan la actuación de las entidades públicas, todos aquellos que tienen que ver con la consecución del interés público o el bienestar colectivo.

El Estado de Derecho, además, de ser una sujeción de la Administración Pública a una norma previa emitida por un órgano colegiado representativo, es una garantía de la libre determinación de las personas y de que éstas sólo serán afectadas mediante procedimientos, guiados por una racionalidad formal y sustancial coherente, con una comunidad jurídica históricamente determinada.

Los elementos del Estado de Derecho son el principio de legalidad, la separación de poderes y el respeto a los derechos fundamentales y la tutela judicial, estos se tienen que conservar en cualquier Administración Pública.

La vinculación de la Administración Pública al Derecho es un límite deseable, pero también es un riesgo si proliferan las reglas.

La Administración Pública se somete a la ley con criterios vinculantes estrictos o flexibles, dependiendo del grado de discrecionalidad y la complejidad de la materia y su contenido técnico.

La eficacia del Derecho depende de que su cumplimiento sea pleno y en un primer momento su aplicación se respete, el cumplimiento, además, tiene que ser espontáneo, inmediato y concreto.

Hay un elemento también muy importante en que la nueva Administración Pública

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va generando autonomías personales y organizacionales. La autonomía se empieza a utilizar como una forma de evitar cumplir con la norma establecida o con el propósito o sentido de la norma.

Finalmente, la cuestión de la democracia. Para que la Administración Pública sea democrática en una sociedad como la nuestra tiene que reunir dos características.

• Primer característica, cuando se otorga una autonomía, ésta se tiene que defender porque la defensa provoca procesos transparentes en los que se defienden los derechos del administrado, del ciudadano.

• Segunda. Cómo asignar los recursos, se pueden asignar mejor en la medida que haya dos administraciones públicas: la federal y la estatal que estén discutiendo abiertamente sobre la mejor asignación de recursos a una tarea específica.

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RAFAEL MARTÍNEZ PUÓN

La reforma de la Administración Pública está vinculada directamente con un proceso mucho más profundo que es la Reforma del Estado, entendida como la reforma de las instituciones en el que hay una transformación tanto en el ser como el quehacer estatal, derivado, demandado por las nuevas relaciones que se da entre la sociedad con las organizaciones del propio Estado.

La reorganización de la Administración Pública o las reorganizaciones de las administraciones públicas han girado principalmente en torno a tres grandes modalidades.

1. La primera de ellas tiene que ver con la nueva fisonomía con la que se le quiere dotar a un aparato burocrático administrativo y esto tiene que ver con la creación de nuevas carteras, de nuevos ministerios, secretarías o incluso con el cambio de denominación de algunas con base, en los temas coyunturales que la agenda tenga en esos momentos.

2. Una segunda modalidad tiene que ver con aspectos de carácter estrictamente cuantitativos, llámese concretamente el tamaño de los aparatos burocráticos en la que se resaltan aspectos como el gasto público en relación con el Producto Interno Bruto.

3. Y la tercera modalidad en cuanto a este asunto de la reorganización de la Administración Pública está vinculada con aspectos de carácter cualitativo, llámense herramientas y medidas para mejorar la prestación de servicios públicos, la mejora en procesos, el uso de tecnologías de la información y la comunicación y el mayor contacto que se pueda tener con el ciudadano.

En cuanto al primer punto, vinculado a la nueva fisonomía con la que se le quiere dotar a la Administración, que tiene que ver con la creación de nuevos ministerios, secretarias, ad hoc a temas particulares que les interesa impulsar a los gobiernos en turno.

Algunos ministerios o secretarías van adquiriendo una mayor relevancia en función también de los temas que estén resultando más significativos o más importantes en el momento en el que esté viviendo un país. El cambio en la nueva fisonomía como la que se le quiere dotar a un aparato burocrático, está en el diseño administrativo y funcional con el que se quisiera que estos aparatos funcionen.

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En cuanto a la segunda modalidad que corresponde al tamaño de las administraciones públicas, sobre este rubro pareciera ser que no hay reglas uniformes, si bien es cierto que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico nos marca como un piso básico el 35 por ciento de gasto público en relación con el Producto Interno Bruto, nos encontramos en el análisis de los países miembros una diversidad en cuanto a gasto público que cada país tiene.

Por último en cuanto a la tercera modalidad vinculada con la Organización de la Administración Pública tiene que ver con aspectos, de carácter cualitativo en lo que han estado trabajando digamos las diversas administraciones públicas de diversos países del mundo. Y esto tiene que ver los siguientes elementos:

• En primer lugar, con consolidar una burocracia profesionalizada, con potencializar, la función directiva hacia la innovación, directivos públicos, crear sistemas de agencias en el marco de la división de funciones normativas, por un lado y, por el otro de ejecutivas, en continuar con las reformas de los sistemas presupuestarios basados en resultados a través de la modificación en sus diseños y su orientación, incluso pasando de este presupuesto como es el nuestro de carácter anual a multianual.

• Reorientar los instrumentos de planeación y evaluación a nivel central hacia resultados también a través de la construcción de indicadores que nos señalen qué tan bien estamos avanzando ó qué tanto no; mejorar, por supuesto, la prestación de servicios públicos en lo general; en regular, otro elemento que me parece sustancial, y mejorar la gestión de los procesos administrativos, a través del uso de tecnologías de la información de manera que todo mundo vía Internet pueda hacer todos los trámites en un tiempo corto y sin necesidad de intermediarios;

• En utilizar la transparencia, por supuesto y el acceso a la información pública gubernamental como medios o mecanismos para la rendición de cuentas; en construir redes para la consecución de asuntos de carácter público; mejorar, evidentemente, la relación con los ciudadanos a partir de la construcción de canales reales de participación, en fortalecer los procesos de descentralización y de desconcentración administrativa.

México con relación a esos tres rubros • En cuanto al primer rubro, en cuanto a dotar a nuestras administraciones públicas de una nueva fisonomía y vinculada a los intereses de una agenda política administrativa en turno, en efecto nuestra Administración Pública se ha venido transformando en algunos procesos más que otros, si es que ahí hablamos de reformas de la Administración Pública vinculadas a la reforma del Estado, hemos contado, con una gran cantidad y diversidad de ministerios y secretarías

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de la mano, por un lado, de la multiplicada Ley de secretarías y departamentos de Estado hasta llegar a lo que se conoce hoy en día como la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y no se diga también en lo que ha acontecido en los estados de la República que también tienen sus leyes particulares en las que sus administraciones públicas también han estado variando en función de sus propias necesidades.

• Con relación al tamaño de la Administración Pública en su aspecto organizativo que tiene que ver con el segundo rubro o modalidad de la organización, estamos hablando de un gasto público de proporción al Producto Interno Bruto que no llega al 22 por ciento.

• Sobre la tercera modalidad, vinculada con temas de carácter cualitativo, si volvemos a enunciar todos los temas que tienen que ver con consolidar una burocracia profesionalizada; en potencializar la función pública directiva hacia la innovación; en continuar con las reformas en nuestros sistemas presupuestarios basados más en resultados y no solamente en el control del gasto; en reorientar nuestra planeación y nuestra evaluación también hacia resultados; en regular y mejorar la gestión de los procesos administrativos con tecnologías de la información y la comunicación; en mejorar la relación con nuestros ciudadanos a partir de la construcción de canales reales de participación o en el marco de lo que hoy se conoce como la gobernanza; en fomentar las relaciones intergubernamentales entre la federación, los estados y municipios; en continuar con los procesos de descentralización y desconcentración.

Nos encontramos con un panorama que no es muy alentador. Si bien es cierto que se han dado pasos importantes, no se ha conseguido lo que un país como este merecería en cuanto a avances con relación a otros países por mencionar los de la región latinoamericana como caso concreto.

Es de preocupar que avances tan importantes como lo podría ser la profesionalización de nuestros servidores públicos vía una Ley del Servicio Profesional de Carrera esté permanentemente asediada por los políticos en turno y que lo mejor sería seguir con las prácticas antes de que apareciera una ley de esta naturaleza.

La presencia en las administraciones públicas en todos los países, a través de aparatos burocráticos potentes, modernos, es la regla a seguir, sobre todo si estamos hablando de aparatos burocráticos modernos que tengan esta capacidad de interrelacionarse con sus ciudadanos.

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NOÉ ADOLFO RIANDE JUÁREZ

¿Hacia dónde va el gobierno electrónico? Hacia un gobierno abierto y esto implica que los servicios deben centrarse en los ciudadanos, es decir, diseñar los servicios desde la demanda y no desde la oferta. Basar el diseño y desarrollo del gobierno electrónico en arquitecturas modernas, esto es trabajar en la nube ya no adquirir infraestructura, sino contratar, suscribir servicios en diferentes lugares.

O bien, trabajar para dar servicios vía celular, ya no solamente vía redes de cómputo, es necesario complementarse con herramientas existentes en la Web tales como el You Tube, el Facebook y Twitter como herramientas de apoyo al desarrollo digital.

Es necesario que se cumplan los principios de datos abiertos, que la información que se ponga en línea pueda ser procesada después por los ciudadanos para generar más información, más riqueza cognoscitiva por parte del pueblo y, obviamente, a final de cuentas redundando en beneficio de la misma institución.

Y, por último, en lugar de trabajar públicos y privados en esquemas basados en la desconfianza mutua, trabajar en esquemas de colaboración para no tener que moverse desde la desconfianza a la colaboración.

Un dato es un hecho, circunstancia o detalle que se conoce, es un elemento cognoscitivo antes que otra cosa, que por sí mismo no tiene valor y que solamente cuando adquiere el carácter de información, porque ya lo hemos relacionado, es que puede servir para sacar conclusiones o resolver un problema.

La información es el elemento básico con el cual trabajamos cuando se elaboran documentos electrónicos.

Ahora bien, pasar la información a un documento significa poderla representar, conservar, administrar, tratar, comunicar. Es sólo en ese momento que tenemos un documento.

Si el documento es la representación que da testimonio de datos, actos o hechos conocidos por el ser humano, el documento electrónico, por ende, es independientemente del tipo de información en él asentada y del carácter informativo que ésta tenga, un documento que siempre se encuentra asentado en algún tipo de dispositivo electrónico o electromagnético y cuyo contenido está registrado mediante algún tipo de código digital que puede ser leído, reproducido mediante el auxilio de detectores de magnetización, soportes electromagnéticos, ópticos o de tecnología similar.

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Ya tenemos ubicado qué es el documento electrónico y ahora hemos de ubicar qué es el documento jurídico, en dónde convergen estos conocimientos. El documento jurídico es aquel que cumple con todos los requisitos legales exigidos para el acto del cual dan testimonio .

Estoy hablando de actos que normalmente se les denominan actos jurídicos, porque se han establecido para crear, transmitir, modificar o extinguir derechos y obligaciones, no estoy hablando del hecho jurídico en sí sino de aquel que puede tener consecuencias jurídicas, pero no ha sido normado.

Por ende, no todo documento, es jurídico, independientemente del soporte en el que se haya asentado su contenido.

El registro en soportes magnéticos da testimonio de hechos que pueden tener consecuencias jurídicas y no están debidamente reglamentados y cuando finalmente al problema de darle validez jurídica al documento electrónico, lo que hacemos es adaptar para los documentos electrónicos, las mismas soluciones que la legislación civil prevé para los documentos en papel y para la formación de contratos.

¿Qué es lo que implica ello? Implica que, por un lado, se ignora que se pueden crear infinidad de documentos electrónicos que dan fe de muchos otros tipos de hechos que también pueden producir efectos y consecuencias jurídicas, pero solamente se están atendiendo aquellos documentos electrónicos en donde hay una manifestación del consentimiento, en donde hay una manifestación de la voluntad, una formación del contrato, una identificación de los obligados, la accesibilidad al documento, la inalterabilidad del mismo, su conservación, la integridad de la comunicación de estos documentos. ¿Pero y todos los demás?

Se están generando documentos electrónicos que a lo mejor nunca salen al papel, nunca procedieron el papel, pero ese es un nuevo concepto. A final de cuentas dentro de los sistemas que están en funcionamiento en la Administración Pública generan efectos jurídicos. No basta que existan disposiciones que digan que todos los datos, documentos y actos elaborados, transmitidos y conservados con instrumentos de las tecnologías de la información y la comunicación son válidos y relevantes para todos los efectos de Ley.

En la Administración Pública Federal está aumentando cada vez más el número de ordenamientos para reglamentar los documentos electrónicos. En un análisis rápido de siete dependencias encontramos que hay 149 ordenamientos nuevos que hablan del manejo de los datos y la documentación y de ellos 92 hablan del manejo electrónico de datos y documentación.

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En los últimos tres años se han producido 22 ordenamientos nuevos que hablan de la automatización, del procesamiento de datos y documentos electrónicos.

Tenemos una situación en la que es creciente la cantidad de ordenamientos referidos a los datos, el principal estímulo que provoca este fenómeno es que cada vez se están manejando más y más datos de manera electrónica y se está requiriendo reglamentar este fenómeno.

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JULIO ALEJANDRO TÉLLEZ VALDÉS

Con motivo de la entrada de este nuevo milenio, la Organización de las Naciones Unidas emitió lo que se conoce como la Declaración del Milenio y ahí se reiteró la importancia del Buen Gobierno. Un buen gobierno sustentado en el gobierno electrónico puede ser la piedra angular de la visión de un mundo pacífico, próspero y justo.

El documento conocido como El Compromiso de Túnez en donde se destaca la importancia del gobierno electrónico a nivel de un reposicionamiento de los ciudadanos frente al Estado, en donde las tecnologías de la información y la comunicación no deben ser privilegio exclusivo de unos cuantos.

Ya hay países que han elevado a rango constitucional como es el caso de Finlandia el acceso de los ciudadanos a Internet, pero no un acceso con una limitada capacidad de subida o de bajada de información como la que tenemos aquí en nuestro país, estamos muy limitados, sino se habla de un potencial importante para que el ciudadano, incluso paulatinamente no pueda ser soslayado respecto al uso de estas tecnologías y, sobre todo, para que se convierta en un factor de exigencia vis a vis el gobierno.

No necesariamente la mejor tecnología la debe de tener el gobierno, hay que dotársela al ciudadano, es uno de los postulados de ese principio de equilibrio y de acceso universal. Y el buen gobierno no puede ser motivo sólo de una campaña política, el buen gobierno tiene que ser permanente.

¿Cuáles son los principios de Buen Gobierno de acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico? Imparcialidad, transparencia y rendición de cuentas, justicia y equidad en las relaciones con los ciudadanos, incluyendo mecanismos de consulta y participación; servicios eficientes y efectivos; claridad y transparencia en la aplicación de leyes y regulaciones; consistencia y coherencia en el desarrollo de políticas, y altos estándares de la conducta ética.

Sin embargo, tenemos elementos que laceran la buena administración pública de ese Buen Gobierno, la corrupción, entre otros. Pero también una deficiente rendición, en términos de transparencia de la información y de las cuentas por parte de la Administración Pública.

Administraciones Públicas que en ocasiones, algunos de sus elementos no quieren o no saben hacer sus funciones, no quieren porque son corruptos, no saben porque son ineficientes y creo que ya estamos hartos de la corrupción y de la ineficiencia.

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¿Acaso el uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación pueden tratar de atemperar o de solucionar el problema? Un buen encauce podía serlo, sin embargo, no son soluciones mágicas.

Y en ocasiones ¿qué uso le dan algunas administraciones públicas al llamado gobierno electrónico? Fines de protagonismo, abres el portal y resulta que destacan los colores del partido político de ese que figura como principal cabeza de la Administración Pública. Le dan culto a la personalidad de ese que se precia de ser un personaje y se les olvida que en el gobierno electrónico el principal factor somos nosotros los ciudadanos y debe de ser dirigido a los ciudadanos.

Y nos debe de dar información puntual, adecuada, actualizada no sólo de lo que dicen que hacen, sino también lo que dejan de hacer y lo que hacen mal. Esa es la verdadera transparencia. Algunos principios de la política del gobierno electrónico, centrado en la ciudadanía, en la empresa y también en el funcionario público, diseñar soluciones y no sólo propuestas ni protagonismos.

Se debe de ir más allá de la tecnología, el gobierno electrónico no sólo tiene que tener la mejor tecnología, la más cara, sino hay que pensar en los elementos políticos, legales, humanos, etcétera.

Y recordar que la tecnología en materia de gobierno electrónico no es un fin, es un medio, un acceso equitativo que debe contar con privacidad y seguridad en el manejo de la información. Sí, ya tenemos una Ley Federal de Protección de Datos Personales en posesión de los particulares, ojalá que el IFAI sepa cumplir adecuadamente con esa encomienda, tanto la querían ya la tienen ahora cumplan.

Oportunidades del gobierno electrónico, hacer más productivo el gasto público como una empresa virtual que a través de un buen portal no tiene que invertir o erogar grandes cantidades de dinero para poder aspirar a sus postulados. Facilitar el acceso a los ciudadanos, aumentar la competitividad, mejorar la eficiencia, la transparencia de gestión, combatir la corrupción, crear vínculos de democratización y participación ciudadana.

Rasgos básicos de Buen Gobierno: fácil de usar, nada complicado, disponible y de acceso universal, privacidad y seguridad.

Que sea innovador, que no sea más de lo mismo y que se adapte a las condiciones, a las circunstancias de los destinatarios. Tiene que haber colaboración, una optimización de costos y beneficios y debe de transformar a esa Administración Pública y a esos ciudadanos. Transformar es trascender y trascender es dejar una huella indeleble y no sumirse en la mediocridad.

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JESÚS SUÁREZ ZENDEJAS

Es indiscutible que el número y la cantidad de accesorios que se nos han dado en esta época hacen que tengamos una vida diferente, que nuestra forma de laborar, estudiar y relacionarnos con las personas sea diferente. Ver nuestro Twitter, revisar nuestro correo, estar constantemente en el Facebook checando nuestra información en tiempo real no sé si cierta o no, pero en tiempo real, nos hacen parte de una era. Esta era del Siglo XXI, -finales del Siglo XX e inicio del Siglo XXI- llamada Sociedad del Conocimiento.

La Sociedad del Conocimiento tiene una particularidad como la imprenta de Gutenberg, las cosas nunca volverán a ser como fueron antes. Hay que recordar este principio porque a largo plazo tantas veces se van a presentar nuevas situaciones que no volveremos a tener situaciones como las anteriores; luego entonces empezaremos una nueva era.

Todos nosotros somos parte de la Sociedad del Conocimiento y algunos de ustedes dirá: si yo no aporto nada de conocimiento, el sólo ser usuario de las ventajas tecnológicas y de la globalización nos hace ser parte de esta Sociedad del Conocimiento. Una parte de la Sociedad del Conocimiento precisamente es el gobierno electrónico, un gobierno manual como hace 30 años, un gobierno mecanizado como hace 40 años no pudiese llevar a una sociedad como la nuestra.

¿Qué es el gobierno electrónico? El gobierno electrónico es la selección, la implantación y el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación, llamadas TICs, las cuales tienen tres objetivos fundamentales:

• El Primero de los Objetivos: Automatizar sus procesos de gobierno.

En este sentido cuando se hace esta potencialización debemos de pensar a corto plazo, qué debemos de hacer, hacer un diagnóstico administrativo de nuestros procesos manuales y mecanizados, posteriormente, aplicarles herramientas administrativas como un rediseño, una reingeniería de procesos, después aplicarles correctamente la automatización.

En 2006 -no hay cifras ciertas más actualizadas- la Administración Pública Federal decía que hay mil 800 servicios de gobierno.

El Tercer objetivo: fomentar valores y estructuras democráticas y esto se hace a través del gobierno electrónico.

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¿Cómo se llega a la transparencia? A la transparencia se llega por medios electrónicos. Cuando un mayor número de ciudadanos tiene acceso a las nuevas tecnologías y el gobierno tiene más tecnologías para publicar su información, esto da como consecuencia mayor transparencia, mayor rendición de cuentas y mayor participación ciudadana.

Estos son los tres objetivos de gobierno. Las cosas nunca volvieron a ser como antes, estos servicios electrónicos son de primera, y fomentar valores y estructuras democráticas, la transparencia y la rendición de cuentas.

¿Cómo está el gobierno electrónico?. México en este 2010 está en el lugar 55, de 190 países que midió la ONU, en el 2000 ocupó el 30 y en 2006 el 35, esto no es que estén bajando nuestros servicios de gobierno electrónico, ni que se estén cayendo las estructuras tecnológicas de gobierno, sino que en Colombia y en Chile las estructuras de gobierno electrónico se están haciendo de manera diferente por lo que nos están rebasando y haciendo caer en los correspondientes.

Hace años éramos la punta de lanza en Latinoamérica, hoy estamos en los cinco primeros lugares, vamos hacia abajo. El gobierno electrónico es el uso de las TICs, en el gobierno para la automatización de procesos, para recibir servicios y para el fomento de los valores y estructuras democráticas. El gobierno electrónico necesita marcos normativos y reglamentarios actualizados.

Estos marcos normativos y reglamentarios necesitan hacerlos licenciados en derecho especializados en el área informática. Las estructuras van a cambiar, las mentalidades también.

Estas llamadas que ahora oímos en la noche en los noticieros son complejas porque los procesos de compra pública están blindados por nuestro programa que se llama Compra Net -que por cierto fue extremadamente premiado en el mundo-. El proceso está blindado, habría que ver cuál sería y cómo está; dice un principio de Derecho, quien hace el Derecho hace la trampa.

Finalmente quiero comentarles que el gobierno electrónico es quien empuja a la Sociedad del Conocimiento a la sociedad, por supuesto que existe una brecha, el INEGI nos va a entregar dentro de unos meses los resultados de este censo que acaba de pasar.

¿Cuál es la intención a corto plazo?. La intención es que cada vez más personas tengan acceso a mayor número de tecnologías de la información.

La Sociedad del Conocimiento, nosotros necesitamos integrarnos a esta sociedad,

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necesitamos integrar a las personas. Les voy a dar un dato curioso que acabo de obtener de la Sociedad Mexicana de Educación en Línea. La edad promedio de la gente que toma educación en línea no es de 20 años, ni de 25, ni 30, son gente cercana a los 40 años. La brecha generacional no está en la educación a distancia, los jóvenes no están tomando clases a distancia, son personas mayores quienes lo están haciendo.

Necesitamos integrarnos a esta Sociedad del Conocimiento. ¿Cómo? a través del gobierno.

Es un camino largo y arduo el del gobierno electrónico, pero nos va a dar una serie de ventanas de oportunidad para ofrecerle mejores servicios a la ciudadanía y ahí dice: Administración Pública.

Y esa intención de la Administración Pública es la que debe, a corto plazo, de ofrecernos mejores servicios a través de los medios electrónicos.

¿Por qué estamos acostumbrados a que la empresa privada nos dé servicios de gran calidad y de excelencia y nuestro gobierno no lo haga?

Es momento que los cuadros de la gente, de los licenciados en derecho especializados en las áreas informáticas empiecen a apoyar a las intenciones legislativas, a las intenciones ejecutivas, a esta Administración Pública hacia el conocimiento. Hay expertos mexicanos de gran nivel, reconocidos en todo el mundo. Hay que seguir la tendencia.

Hay quien pregunta: ¿A poco hay un libro de Derecho Informático? Apenas tiene 30 años este libro en el mercado para poder accederlo.

El gobierno electrónico es y debe ser un mejor gobierno para todos nosotros.

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3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.2. FUNCIONES JURISDICCIONALES

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RAFAEL ISIDORO MARTÍNEZ MORALES

La administración pública como excepción a la división de poderes realiza actividad jurisdiccional, o para-jurisdiccional. Sabemos que la división de poderes no es tajante, esto se ha sostenido pero en este caso la administración publica realiza actividad jurisdiccional, es decir está resolviendo un conflicto de derecho entre partes cualificadas pronunciando una decisión a favor de una de ellas, si bien no siempre con fuerza de verdad legal, sino que es una primera instancia, o una instancia cuasi jurisdiccional, pero son dos particulares los que acuden o son convocados por la administración publica para resolver una controversia.

Esta excepción a la división tradicional de poderes, para mi es muy discutible. La aceptación y el incremento de estas jurisdicciones u órganos parajurisdiccionales empieza desde la constitución de 1917, encontramos el antecedente inmediato en las juntas de conciliación y arbitraje que el constituyente de 1917 incorpora al poder ejecutivo, es un tema nuevo, puesto que era materia civil, había sido materia civil, y esta justicia laboral, tribunales laborales se incorporan al poder administrativo, es decir al poder ejecutivo o a la de administración publica, con el pretexto de que había ciertas corruptelas en el poder judicial y era mejor que esto estuviera en la administración pública, en un poder mucho mas dinámico menos corrupto y a raíz de esto podemos hablar en la actualidad de una larga lista de órganos parajurisdiccionales en México.

En 1976 tenemos la Procuraduría Federal del Consumidor, que a través de procedimientos conciliatorios y arbitrales va a resolver controversias entre particulares, proveedor y consumidor, la lista es larga y repito siempre habrá esa discusión, esa reserva de que la resolución del órgano administrativo vía arbitral, conciliatoria es relativa su definitividad, puesto que habrá medios judiciales o jurisdiccionales administrativos o jurisdiccionales judiciales para impugnarla; pero tenemos en la actualidad la Procuraduría de Protección al Consumidor, al Contribuyente; la Comisión de Arbitraje Medico; los procedimientos conciliatorios en materia de seguros, fianzas, en cierta forma en telecomunicaciones, y un caso muy discutible pero que para mi si es un ejemplo claro de órgano jurisdiccional en manos del poder ejecutivo, son los tribunales militares, por algunos considerados como Tribunales Contencioso Administrativos, yo considero que el conflicto no esta planteado entre la administración pública y un particular, puesto que quien acusa no es finalmente la administración pública militar o naval, quien está acusando es el ministerio publico naval o militar, como representante de la sociedad, quien esta agraviada es la sociedad.

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Considero que este exceso de campos competenciales al poder ejecutivo, en nada beneficia una adecuada dilución del poder. El poder en un sistema republicano debe estar diluido en el mayor número posible de órganos y servidores públicos, esto no quiere decir que estemos justificando crecimiento del aparato burocrático, pero si una adecuada distribución de funciones, que el legislador legisle, el poder judicial, resuelva controversias de cualquier tipo, no importa que tengan un carácter técnico muy elevado, que es otra de las justificaciones para la existencia de estos órganos parajurisdiccionales, no importa eso, yo creo que el poder judicial debe resolver todo tipo de controversias y el poder ejecutivo, la administración pública en el concepto amplio más preciso, la administración pública debe dedicarse a coordinar recursos humanos y materiales para alcanzar fines de interés público, iba a decir de interés general pero es preferible, interés público y la existencia de estas comisiones, procuradurías y comités, inclusive el mismo Instituto Federal Electoral, su autonomía seria discutible si no está actuando en algún momento, para resolver controversias entre particulares, es decir entre dos partidos políticos o entre candidatos, partidos, etc, depende del conflicto pero es probable que estemos también en el caso de un órgano para jurisdiccional.

En mi opinión, insisto, no se justifica esta excepción a la división de poderes.

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3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.3. ÓRGANOS AUTÓNOMOS

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ALFONSO NAVA NEGRETE

Hablar de los organismos autónomos hoy es referirnos a una anarquía jurídico-constitucional, primero porque ya no se entiende qué es autonomía, unos constitucionales, otros legales, otros de hecho, otros de quién sabe qué, pero ya ni sabe uno qué es autonomía de un organismo público federal.

Personalidad jurídica, patrimonio propio, no garantiza autonomía. Tener personalidad jurídica y patrimonio propio no dan autonomía, no garantizan que el organismo sea autónomo.

Para hablar de organismos autónomos primero tendríamos que saber qué es autonomía o qué es lo que se ha querido entender por autonomía.

Lo que se ha buscado es no estar sujeto a la jerarquía de un secretario de Estado, es decir, que sus decisiones sean independientes de lo que piensa y quiere un secretario de Estado.

Lo que se quisiere es que estos organismos trabajen con independencia, que hagan sus programas, sus decisiones, sus planes, todo con la seguridad de que la cabeza de estos organismos y su equipo van a trabajar no como otra administración pública, como parte de la Administración Pública Federal, pero con la libertad de tomar decisiones en el campo.

La improvisación de los organismos descentralizados es lo que ha restado autonomía a estos organismos, la autonomía no se gana por decreto de ley ni por mandato, se gana por las personas que manejan la Administración Pública.

Ahora se hace referencia a los Tribunales Administrativos. Yo que fui fundador del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal Fiscal, lo sentía de mi propiedad, hasta que descubrí que no era de mi propiedad.

La autonomía de este Tribunal y del otro, se gana por los magistrados, los magistrados debemos ser autónomos, no aceptar cohechos, dedicarnos a entender y estudiar los asuntos, tener siempre los libros, las leyes.

Pero la autonomía de los organismos descentralizados es un problema muy grave. Los organismos constitucionales son autónomos, porque están en la Constitución.

Esto de los organismos autónomos es una anarquía, la Ley Federal de Entidades

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Paraestatales es una ley anárquica, no se sabe lo que es un organismo descentralizado y hace más excepciones, mismas que con el tiempo serán regla general.

Pero fíjense cómo es alarmante, acabo de leer un artículo de un ex-ministro de la Suprema Corte -mismo que dice que lo ejerce como voto particular a una sentencia de la Sala Administrativa de la Corte- señala que la Comisión Federal de Electricidad, frente a los consumidores del servicio público de electricidad, celebra con los usuarios, que son ustedes y yo, un contrato privado.

Cuando una Sala Administrativa de la Corte dice eso, hay que cambiar a los ministros o llevarles un curso intensivo de Derecho Administrativo. Y luego la propia sentencia de la Sala Administrativa señala que la Comisión Federal de Electricidad no es autoridad, es un simple particular. Eso lo oí yo hace 100 años, no sé en qué libro de África del Sur; cómo negarle a la Comisión Federal de Electricidad la categoría de autoridad y dictaminar que celebra un contrato privado con los usuarios.

Yo nunca he celebrado un contrato privado con la Comisión, yo celebré uno público, un contrato administrativo de suministro. Eso lo saben los que saben leer libros de Derecho Administrativo nacionales y extranjeros.

Estamos llegando a la anarquía de no saber ¿qué es un órgano descentralizado y qué es la autonomía de los organismos?

Todos quieren tener autonomía sin saber qué es.

¿Y realmente hay autonomía de todos estos organismos?

Es una anarquía, necesitamos una nueva ley que estructure, que dé una nueva fisonomía -la que se quiera- pero no tener tantos organismos.

Necesitamos una nueva generación de abogados especialistas en Derecho Público que se dediquen a hacer una nueva configuración de un organismo descentralizado con funciones específicas, que garanticen su autonomía frente a la jerarquía de una Secretaría de Estado.

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JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

Quiero iniciar expresando lo que a mi manera de ver es un organismo. Un organismo es un ser, un ser existente, un ser que se conforma, se integra con órganos, es decir, organismo y órgano no son sinónimos; organismo es en el contexto del Derecho Público, una institución que existe por sí misma; el órgano forma parte de un organismo.

El Estado es un organismo, tiene órganos; el órgano legislativo, ejecutivo y judicial son elementos del organismo que es el Estado. Pero aparte del Estado existen en el Derecho Público otros organismos, a los cuales los podríamos clasificar en los que están previstos en la Constitución y los que no lo están.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos están previstos los siguientes organismos, Banco de México, Instituto Federal Electoral, Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, mencionados en orden cronológico:

El Banco de México; fue el primer organismo autónomo en el Constitucionalismo Mexicano. Aparece en la última década del siglo pasado gracias a una reforma al artículo 28 constitucional.

El segundo organismo autónomo; se crea a raíz de una reforma al artículo 41 constitucional: el Instituto Federal Electoral.

El tercer organismo; a consecuencia de una reforma al Apartado "A" del artículo 102 constitucional: Comisión Nacional de Derechos Humanos.

Y el cuarto organismo; el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, cuya creación obedece a una reforma al artículo 26 constitucional de apenas hace unos tres años.

La doctrina habla de organismos constitucionales autónomos y los caracteriza como aquellas instituciones públicas creadas por la Constitución que están expresamente mencionadas en la misma, tienen personalidad jurídica y, en consecuencia, poseen patrimonio propio.

No están adscritos a ninguno de los órganos tradicionales del poder público y no obedecen ni están sujetos a autoridad alguna, porque en la materia de su competencia son la máxima autoridad del país.

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De esta suerte, estos cuatro organismos a los que la Constitución les confiere autonomía, tres se compadecen con la definición de la doctrina de organismo constitucional autónomo; el Banco de México, el Instituto Federal Electoral y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, no así la Comisión Nacional de Derechos Humanos, porque si bien es cierto que es una institución pública a la que la Constitución le confiere autonomía y que está dotado de personalidad jurídica y tiene patrimonio propio, no es la máxima autoridad en la materia de su competencia, vamos, ni siquiera es la mínima autoridad porque la Comisión Nacional de Derechos Humanos no actúa como una instancia de autoridad, sino como una instancia de persuasión.

Sus resoluciones no son vinculatorias, son meras recomendaciones, por eso la Comisión Nacional de Derechos Humanos no puede identificarse con lo que la doctrina considera organismo constitucional autónomo.

De estos tres organismos, que pueden identificarse con lo que la doctrina reconoce como constitucionales autónomos, vemos que en su conformación hay una fuerte intervención de diversos órganos del Estado.

En el Banco de México, su gobernador y sus vicegobernadores son nombrados por el Ejecutivo Federal con aprobación del Senado. El Instituto Federal Electoral, cuyo órgano superior es el Consejo General del Instituto, está integrado por consejeros que son designados por la Cámara de Diputados. Lo vemos también en el caso del Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

En todos estos casos vemos que la designación de quienes integran los órganos superiores de estos organismos corresponde al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo o a la mancomunidad de ambos poderes.

Esto pone en entredicho la autonomía de estos organismos constitucionales, porque si bien es cierto que los funcionarios directivos son inamovibles durante el periodo para el cual fueron nombrados, sin embargo, su designación puede conllevar una vinculación cuando menos de gratitud hacia quienes los designaron.

Por esta razón, sería conveniente que se exploraran nuevas formas de designación para este tipo de funcionarios de estas instituciones, cuya justificación se explica en la doctrina porque tienen como competencia asuntos que requieren una alta especialización técnica, imparcialidad, probidad, en otras palabras de autonomía para garantizar la neutralidad política y la imparcialidad.

Es necesario explorar nuevas formas de designación de los funcionarios directivos de estas instituciones.

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Además de los citados organismos constitucionales, existen otra serie de organismos que son autónomos, las universidades públicas.

En la práctica vemos que en el ámbito federal el legislador ordinario ha creado tres universidades públicas autónomas: la Universidad Nacional Autónoma de México, la Universidad de Chapingo y la Universidad Autónoma Metropolitana. Y las ha creado en un molde muy peculiar, que es el de organismo descentralizado del Estado.

Existe otro tipo de organismo descentralizado, que es el descentralizado de la Administración Pública, que se inserta en el sector paraestatal de la Administración Pública Federal ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo.

El organismo descentralizado del Estado, o sea, la Universidad Pública Autónoma no deriva su descentralización de la Administración Pública, sino directamente del Estado. La Universidad Pública no está adscrita al Poder Ejecutivo, no forma parte de la Administración Pública Federal adscrita al Poder Ejecutivo.

Los organismos autónomos son producto de descentralización política por eso la Universidad Pública, organismo descentralizado del Estado como dice la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México es una persona de derecho público, es una persona que tiene patrimonio, es pues una universidad autónoma resultado de una acción de descentralización política; descentralización que conlleva la transferencia de atribuciones de parte del poder público hacia una nueva persona distinta, a una persona de Derecho Público.

La descentralización política origina organismos, o sea, personas jurídicas distintas del Estado. Vamos entonces a hacer una primera recapitulación distinguiendo organismo y órgano que son dos conceptos distintos. Así mismo, hay organismos autónomos y órganos también autónomos.

Los organismos autónomos ya los he mencionado inicialmente y ahora haría referencia a algunos órganos autónomos a los que podemos mencionar, entre otros, a los Tribunales Agrarios, que son órganos porque no tienen personalidad jurídica, al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Todos ellos son órganos y tienen autonomía.

Podemos agregar a ellos otro órgano dotado de autonomía que es la Auditoría Superior de la Federación, que es un órgano de la Cámara de Diputados y está dotado de cierta autonomía.

Podríamos hablar que de órganos autónomos y no autónomos, por ejemplo; no

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autónomos son los órganos desconcentrados, éstos están previstos en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ya que dicho numeral dispone que las Secretarías puedan contar con órganos desconcentrados para el mejor alcance de sus objetivos.

Los órganos desconcentrados forman parte de la Administración Pública Federal y, en consecuencia, están sujetos a una relación jerárquica de suprasubordinación respecto de la Secretaría de la que se desconcentran. En esta situación no hay evidentemente autonomía.

El no profundizar en el análisis de estas categorías jurídicas ha dado lugar a la creación de instituciones públicas que se encuentran en conflicto permanente o que desarrollan sus atribuciones de manera que no es la más adecuada.

Urge pues hacer una revisión de nuestros órganos autónomos para hacer una sistematización de los mismos, una caracterización que quede debidamente establecida en nuestra normativa jurídica y de esta forma podamos crear las instituciones públicas de la manera más adecuada.

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3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

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JORGE MORENO COLLADO

La Administración Pública y el Poder Judicial de la Federación

El tema de la administración judicial sigue siendo novedoso y de especial importancia en México. Si bien se han realizado algunos estudios especializados en diversos libros y revistas desde las reformas constitucionales de 1994 y 1996 que crearon al Consejo de la Judicatura Federal, fortalecieron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional e incorporaron al Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación, la administración judicial sigue siendo un campo abierto para el análisis y la investigación de académicos, hacedores de políticas públicas y funcionarios judiciales, pues aún con notables excepciones, los temas de gestión pública, innovación gubernamental, planeación estratégica, enfoque a resultados, y otras teorías y métodos propios de la administración pública e, incluso, de la economía, como la estadística, las finanzas, la teoría de juegos o la elección racional, son ajenos para la mayoría de los profesionales del derecho.

Por su parte, los especialistas en administración pública, también con sus honrosas excepciones, no han incorporado como objeto regular de su estudio a los órganos jurisdiccionales, desconociendo sus atribuciones, reglas y procedimientos, su funcionamiento y administración, y el impacto que tienen para el correcto desempeño gubernamental.

El problema no es sólo el resultado de una falta de diálogo entre los profesionales del derecho y la administración pública, se debe también a la complejidad misma del trabajo jurisdiccional, pues no es lo mismo evaluar el desempeño de una agencia pública a la que se le dota de recursos para construir escuelas, carreteras y hospitales, a evaluar el desempeño de un juez que interpreta una ley, pondera los hechos, dicta una sentencia y con ello favorece a una de las partes en litigio, condena a un delincuente o protege las garantías individuales del gobernado.

Por ello, el estudio de la administración judicial es un asunto de primer orden, teniendo como objeto a los órganos jurisdiccionales y analizando el impacto que éstos tienen en la sociedad en su conjunto. Dicho análisis debe ser una especie de ventana que transparente al Poder Judicial, que nos permita mirar hacia dentro y ver hacia fuera, de forma que la judicatura deje de ser el Poder Público menos conocido, la "caja negra", para la mayoría de los ciudadanos. De conformidad con el artículo 94 constitucional, el Poder Judicial de la Federación se deposita en una Suprema Corte de Justicia de la Nación, en un Tribunal Electoral, en Tribunales

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Colegiados, Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito, y en un Consejo de la Judicatura Federal.

1. Suprema Corte de Justicia de la Nación El artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, le otorga al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación diversas atribuciones en materia administrativa, tales como: representar a la Corte y llevar su administración, dictar las medidas necesarias para el buen servicio y la disciplina, recibir, tramitar y en su caso resolver las quejas administrativas, conceder licencias, rendir un informe de labores, nombrar a los encargados de la administración y acordar lo relativo a sus licencias, remociones, renuncias y vacaciones, expedir el Reglamento Interior y los acuerdos generales que en materia de administración requiera la Corte, formular anualmente el anteproyecto de presupuesto, remitir al Presidente de la República el proyecto de presupuesto del Poder Judicial de la Federación, y establecer las disposiciones generales necesarias para el ingreso, estímulo, capacitación, ascensos, promociones por escalafón y remoción del personal administrativo.

Como un comité de apoyo a la función administrativa que lleva a cabo el Presidente de la Corte, el Reglamento Interior de esa instancia judicial considera al Comité de Gobierno y Administración integrado por el Presidente y dos Ministros.

Dicho Comité, en términos del artículo 110 del Reglamento Interior, tiene las siguientes atribuciones: vigilar, evaluar y autorizar las actividades relativas al ejercicio presupuestal; proponer al Pleno la creación de las plazas necesarias para el funcionamiento de la Corte, atender los asuntos y programas relacionados con la administración y definir los informes periódicos que deben rendir los órganos de apoyo administrativo, jurídico y de control y fiscalización.

Adicionalmente, el Reglamento Interior de la Corte contempla otros Comités que tienen incidencia en la administración de esa instancia judicial: el de Reglamentos, Acuerdos y Programación de Asuntos; Archivo, Biblioteca e Informática; Desarrollo Humano, Salud, Acción Social y Promoción Educativa; y Publicaciones, Comunicación Social, Difusión y Relaciones Institucionales.

2. Consejo de la Judicatura Federal En términos del artículo 100 constitucional, el Consejo de la Judicatura Federal es un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones. Se integra por siete miembros: el Presidente de la Suprema Corte, tres Consejeros designados por el Pleno de la Corte de entre los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, dos Consejeros designados por el Senado y uno por el Presidente de la República.

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Los Consejeros deben reunir los mismos requisitos que el artículo 95 de la Constitución exige para ser nombrado Ministro de la Suprema Corte, y ser personas que se hayan distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades.

Asimismo, los Consejeros, salvo su Presidente, durarán cinco años en el cargo, serán substituidos de forma escalonada, no podrán ser nombrados para otro periodo y no representan a quien los designa, por lo que ejercerán su función con independencia e imparcialidad.

Según el artículo 68 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial de dicho Poder Público, con excepción de la Suprema Corte y el Tribunal Electoral, están a cargo del Consejo de la Judicatura Federal quien velará en todo momento por la autonomía de los órganos jurisdiccionales y la independencia e imparcialidad de sus integrantes.

Para ello contará con las Comisiones que sean necesarias para el adecuado ejercicio de sus atribuciones, debiendo existir las de administración, carrera judicial, disciplina, creación de nuevos órganos y adscripción.

También se han formado Comités integrados por los propios Consejeros, encargados de la gestión de temas que son de especial importancia para el Consejo de la Judicatura Federal. Uno es el Comité de Acuerdos, Reglamentos e Iniciativas, Reforma Judicial e Implementación de la Reforma Penal; y otro, el Comité de Derechos Humanos, Equidad de Género y Asuntos Internacionales.

Las atribuciones del Consejo están establecidas en el artículo 81 de la Ley Orgánica, siendo las más importantes: expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario, y todo aquellos acuerdos generales que sean necesarios para el adecuado ejercicio de sus funciones.

3. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Según lo dispuesto en el artículo 99 constitucional y el artículo 205 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Tribunal Electoral estarán a cargo de la Comisión de Administración integrada por el Presidente del Tribunal, un Magistrado de la Sala Superior designado por insaculación, y tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal de conformidad con lo siguiente: el Magistrado de Circuito de mayor antigüedad, el Consejero más antiguo nombrado por el Senado y el Consejero designado por el Presidente.

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Aquí podemos constatar una aparente contradicción entre el artículo 100 de la Constitución que establece que los Consejeros no representan al órgano que los nombra y el artículo 205 de la Ley Orgánica que para la integración de la Comisión de Administración del Tribunal Electoral toma en cuenta precisamente la procedencia de los Consejeros conforme al órgano que los nombró. Suponemos que el legislador permanente consideró la concurrencia indirecta de los tres Poderes de la Unión en la integración del órgano de gobierno del Tribunal Electoral para sumar imparcialidad a su actuar, considerando su naturaleza de máxima autoridad en materia electoral.

Las atribuciones de dicha Comisión de Administración están establecidas en el artículo 209 de la Ley Orgánica, siendo las más importantes las siguientes: elaborar el proyecto de Reglamento Interno del Tribunal Electoral para someterlo a la aprobación de la Sala Superior; expedir las normas internas en materia administrativa y establecer las disposiciones generales necesarias para el ingreso, carrera, escalafón, régimen disciplinario y remoción, así como las relativas a estímulos y capacitación del personal; establecer la normatividad y los criterios para modernizar las estructuras orgánicas, los sistemas y procedimientos administrativos internos así como los servicios al público; dictar las medidas que exijan el buen servicio y la disciplina; conceder licencias; destituir o suspender a los Magistrados de las Sala Regionales cuando incurran en faltas o conductas graves; conocer y resolver sobre las quejas administrativas y la responsabilidad de los servidores públicos; nombrar a los titulares de los órganos auxiliares; investigar, determinar y sancionar las responsabilidades de los servidores públicos; realizar visitas extraordinarias o integrar comités de investigación cuando se ha cometido una falta grave; ejercer el presupuesto; emitir las bases generales para la adquisición, arrendamientos y enajenación de bienes, servicios y obra; y administrar los bienes muebles e inmuebles del Tribunal Electoral.

4. Comité Coordinador para Homologar Criterios en Materia Administrativa e Interinstitucional del Poder Judicial de la Federación. El 24 de enero de 2008, el Comité de Gobierno y Administración de la Suprema Corte, la Comisión de Administración del Consejo de la Judicatura Federal y la Comisión de Administración del Tribunal Electoral, emitieron el Acuerdo General Conjunto 1/2008, mediante el cual crearon el Comité Coordinador para homologar criterios en materia administrativa e interinstitucional del Poder Judicial de la Federación. Dicho Comité tiene por objetivo establecer los lineamientos para la unificación de criterios en materia de administración de los recursos asignados al Poder Judicial Federal en su conjunto.

En el marco de competencia de este Comité, el Poder Judicial de la Federación establece los acuerdos generales que regulan las remuneraciones de los servidores públicos, sus prestaciones y apoyos, las metas de ahorro para el ejercicio fiscal en

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curso, y otros acuerdos relacionados con la adquisición y contratación consolidada de bienes y servicios, lo que ha redundado en economías y mejores beneficios para la administración de la judicatura federal.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PODER JUDICIAL

Dentro de la división clásica de los Poderes Públicos, se le atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de aplicar la ley, facultad que se traduce en una potestad de gobierno para lo cual es necesario un aparato de administración pública. Dicha atribución está considerada en dos artículos de la Constitución Política Mexicana: el 89 que determina las facultades y obligaciones del Presidente de la República y el 90 que establece que "la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso". Sin embargo, el derecho administrativo ha distinguido los actos formales y materiales de los Poderes Públicos, reconociendo, por ejemplo, que los actos del Poder Judicial son formalmente judiciales pero, materialmente, pueden tener una naturaleza administrativa e, incluso, legislativa.

La materialidad administrativa y legislativa de los actos del Poder Judicial de la Federación se encuentra en sus facultades constitucionales y legales para administrarse a sí mismo y reglamentar su propio régimen interno con base en la Constitución, su Ley Orgánica y otras disposiciones legales y reglamentarias que le son obligatorias. Más aún, el Poder Judicial de la Federación está revestido precisamente de la atribución reglamentaria para proveer, mediante acuerdos generales, la aplicación en el ámbito administrativo de todo aquello que sea necesario para ejercer la función judicial que tiene encomendada.

Expuestas las atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal y los órganos de administración de la Suprema Corte y el Tribunal Electoral, analizaremos ahora qué aspectos obligan al Poder Judicial de la Federación de igual manera que el Ejecutivo y el Legislativo Federal, y son de observancia obligatoria para ejercer las facultades administrativas y reglamentarias a las que nos hemos referido.

Identifico cinco aspectos que constituyen un conjunto de reglas que obligan por igual a los tres Poderes de la Unión, denominaré a dichas reglas, regímenes, entendiendo a éstos como las disposiciones constitucionales y legales que regulan una materia administrativa en particular. Procederemos a exponer cada uno de ellos, distinguiendo entre las reglas de aplicación general a los tres Poderes de la Unión y las propias del Poder Judicial Federal. Estos son:

1. Régimen laboral de los servidores públicos; 2. Régimen de responsabilidades de los servidores públicos;

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3. Régimen de administración de los recursos públicos; 4. Régimen de transparencia, y 5. Régimen de fiscalización y rendición de cuentas.

1. Régimen laboral de los servidores públicos

Como sabemos, la relación laboral de los servidores públicos al servicio del Estado se regula en el apartado B del artículo 123 constitucional y es de observancia obligatoria para los tres Poderes de la Unión. Dicho apartado en el segundo párrafo de su fracción XII establece que "los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores serán resueltos por el Consejo de la Judicatura Federal", y los que "se susciten entre la Suprema Corte de Justicia y sus empleados serán resueltos por esta última". Dentro del régimen laboral de los servidores públicos hay diversas leyes que obligan a los tres Poderes de la Unión, por ejemplo: la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

2. Régimen de responsabilidades de los servidores públicos

El régimen de responsabilidad administrativa de los servidores públicos de los tres Poderes de la Unión tiene su fundamento en el Título Cuarto de la Constitución Política, donde se establece el juicio político en contra de los Ministros de la Corte, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Magistrados Electorales, los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito y, el procedimiento de declaración de la Cámara de Diputados para proceder penalmente en contra de los Ministros de la Corte, los Consejeros de la Judicatura Federal y los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral.

Tratándose de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, la responsabilidad administrativa y el seguimiento de su situación patrimonial se encuentra regulada en el Título Octavo de la Ley Orgánica, donde se establecen las causas de responsabilidad administrativa, los órganos competentes, el procedimiento, las sanciones y el recurso de revisión administrativa.

En lo particular, cada órgano de administración de la Corte, el Consejo y el Tribunal Electoral, tiene la facultad para dictar acuerdos generales que regulan el procedimiento de responsabilidad administrativa y el seguimiento de la situación patrimonial de los servidores públicos, determinando las atribuciones de sus respectivos Órganos Internos de Control en dichas materias. Tratándose del Tribunal Electoral el seguimiento de la situación patrimonial de sus servidores públicos está a cargo tanto de la Corte como del Consejo.

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3. Régimen de administración de los recursos públicos

El régimen de administración de los recursos públicos se encuentra normado por varias leyes que obligan a los tres Poderes de la Unión, por ejemplo: la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, la Ley General de Bienes Nacionales, el Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal en curso y diversas disposiciones fiscales.

Tratándose del Poder Judicial de la Federación resulta de especial importancia la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría que regula lo relativo a las reglas generales para la ejecución del presupuesto, tales como: la programación, presupuestados ejercicio, control y evaluación del gasto; la clasificación y estructura programática; la inclusión de indicadores de desempeño; las adecuaciones presupuestarias; los contratos plurianuales; las erogaciones adicionales con cargo a ingresos excedentes; el otorgamiento de subsidios y donativos; la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación los ingresos incluyendo los rendimientos financieros y el saldo de los fideicomisos, etcétera.

En la actualidad en el Consejo de la Judicatura Federal se cuenta con tres fideicomisos: el del Fondo de Apoyo a la Administración de Justicia, el del Programa de Mantenimiento de Vivienda de Magistrados y Jueces; y el del Pensiones Complementarias para Magistrados y Jueces.

Además, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría reconoce la autonomía presupuestaria del Poder Judicial de la Federación para aprobar su proyecto de presupuesto; ejercerlo conforme a los principios de eficiencia, eficacia y transparencia; realizar adecuaciones sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda; realizar sus pagos a través de sus respectivas tesorerías; determinar los ajustes que correspondan en caso de la disminución de ingresos; llevar la contabilidad; elaborar sus informes conforme a lo previsto en la ley, y que las respectivas unidades de administración establezcan las disposiciones generales correspondientes en cada uno de los procesos administrativos antes señalados.

4. Régimen de transparencia

El artículo sexto constitucional establece el derecho de acceso a la información y la obligación de publicitar toda aquella que esté en posesión de cualquier autoridad y organismo federal, la cual sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público.

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En el marco de dicha disposición constitucional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental es de observancia obligatoria para los tres Poderes de la Unión, regulando lo relativo al acceso de la información, la protección de datos personales, el archivo y clasificación de los documentos.

En lo particular, tratándose del Poder Judicial de la Federación obliga a hacer públicas todas las sentencias que hayan causado ejecutoria.

En ese sentido, en los últimos años el Consejo de la Judicatura Federal ha ¡mplementado diversas políticas que abonan a favor de la transparencia, tales como: la obligación de publicar en internet las sentencias ejecutoriadas y las resoluciones públicas relevantes que dicten los órganos jurisdiccionales federales, y la videograbación y difusión de las sesiones que llevan a cabo nuestros Tribunales Colegiados.

5. Régimen de fiscalización y rendición de cuentas

En términos del artículo 79 de la Constitución Política, la entidad de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados tiene a su cargo: fiscalizar los ingresos y egresos, manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos de los Poderes de la Unión; entregar el informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados; investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ¡lícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, y promover las correspondientes acciones de responsabilidad.

Sobre el particular, cada órgano de gobierno de las tres instancias del Poder Judicial de la Federación ha dictado, en el ámbito de su competencia, los reglamentos y acuerdos generales para dotar a sus respectivos órganos internos de control, de la facultad revisora en el ejercicio del gasto a través de auditorías al desempeño y revisiones de control que tiene un propósito preventivo y correctivo, para garantizar el correcto ejercicio del gasto, el cumplimiento de los programas y el logro de las metas propuestas.

ALGUNAS PROPUESTAS DE MEJORA

1. Fortalecimiento de las atribuciones resolutivas de las Comisiones permanentes del Consejo de la Judicatura Federal

En la práctica diaria de las funciones que tiene encomendado el Consejo de la Judicatura Federal, observamos que existe una alta cogestión de asuntos de

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naturaleza administrativa, disciplinaria y de carrera judicial que conocen en primera instancia las distintas Comisiones del Consejo y que termina decidiendo el Pleno. Considero necesario implementar una reingeniería de procesos que permita hacer una redistribución de competencias para dotar de mayores facultades resolutivas a las Comisiones permanentes del Consejo de la Judicatura Federal, reservando sólo los asuntos de mayor trascendencia al Pleno junto con aquellos asuntos que por disposición legal deba resolver éste, y estableciendo la obligación de las Comisiones permanentes de informar periódicamente al Pleno de los asuntos que resuelvan en el ámbito de su competencia.

2. Mayor impulso a la planeación, implementación de nuevos indicadores de gestión y evaluación enfocada a resultados

Conforme a lo analizado en materia de planeación, considero muy importante que el Poder Judicial de la Federación tenga la encomienda expresa de participar en el sistema de planeación democrática que establece el artículo 26 de la Constitución Política y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría.

Ello permitiría impulsar con mayor dinamismo las labores de programación y presupuestación que ya realiza el Poder Judicial, implementando nuevos indicadores de gestión y enfocando la evaluación a los resultados alcanzados. Si bien existe una probada cultura de la transparencia y rendición de cuentas, es necesario dar un paso más allá en la cultura de la evaluación, implementar nuevos indicadores de gestión de la actividad jurisdiccional adicionales a la tasa de rezago, hacerlos aplicables a toda la actividad jurisdiccional y administrativa del Consejo, e idear mecanismos que permitan que todas las áreas sean evaluadas conforme a sus resultados.

3. Implementación del servicio civil de carrera para el personal administrativo

Mucho se ha avanzado en la profesionalización del Poder Judicial de la Federación con la implementación de la carrera judicial, sin embargo, aún falta implementar un servicio civil de carrera para el personal administrativo que considere el reclutamiento, formación, actualización y evaluación del personal.

Ello permitirá reforzar la profesionalización de los servidores públicos y redundará en su estabilidad laboral. Al Consejo le permitirá contar con servidores públicos capacitados, dotados de la experiencia y conocimiento suficientes para el correcto desempeño de sus funciones.

4. Reforma al procedimiento de responsabilidad administrativa para incluir recursos que garanticen el debido proceso.

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Finalmente, creo que en el marco de la reforma constitucional en materia de derechos humanos y los tratados internacionales que obligan al Estado Mexicano, el procedimiento de responsabilidad administrativa regulado en la Ley Orgánica y el Acuerdo General en Materia de Responsabilidades carecen de los recursos que permitan garantizar el debido proceso de los servidores públicos sujetos a procedimiento, pues en la actualidad conforme a los artículos 122 y 140 de la Ley Orgánica, sólo es procedente el recurso de revisión administrativa ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de la destitución de magistrados y jueces, en todos los demás casos, las resoluciones del Pleno del Consejo son definitivas e inatacables.

A efecto de garantizar el debido proceso propongo se implemente un sistema de medios de impugnación que revise la aplicación de cualquier tipo de sanción administrativa en contra de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación.

Esta iniciativa no es menor, de aprobarse significaría un paso muy importante para garantizar los principios del debido proceso en los procedimientos de responsabilidad administrativa que conoce y resuelve la Judicatura Federal, proveyendo a sus servidores públicos de medios de defensa que les aseguren el acceso a una justicia administrativa completa e imparcial.

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3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.5. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS

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SERGIO HIDALGO MONROY

En un régimen de desconfianza nos vamos a la sobrerregulación de las actividades, esto es más evidente en algunas entidades paraestatales que tienen que cumplir con todas las normas del sector central y, además, con todas las normas del propio funcionamiento de las empresas públicas, de una empresa común y corriente.

Este régimen de desconfianza que tenemos ha generado más procesos administrativos e inhibición de la operación, porque la desconfianza nos lleva a una sobresupervisión y, además, a normas que comprometen el patrimonio de quienes estamos ejerciendo el gasto público.

Ahora creamos vigilantes por todos lados y la solución para cada problema de desconfianza es sumar vigilantes, lo que significa más personal para vigilar a otras actividades, por tanto, hemos ido creciendo el cuerpo de vigilantes con un costo terrible para las instituciones.

Y, sin duda, conflictos entre los que supervisan y los que tratan de administrar el propio presupuesto.

• Cómo podemos pasar un régimen de desconfianza y pasar a un tema de confianza y desarrollo de las capacidades humanas. Si vamos a hablar de gasto público es importante hablar de las capacidades humanas.

• Hablemos también un poco sobre el destino final de los bienes improductivos del sector público, que hoy es lo que me toca administrar.

• Tercericemos los servicios, hay forma de hacerlo y de que los sistemas controlen la proveeduría y el uso de estos recursos públicos sin necesidad de poner tres reportes para hacer la solicitud.

• Primera propuesta, es que pasemos de un régimen de desconfianza a uno de confianza y de desarrollo de las capacidades humanas para aprovechar una parte de los recursos públicos que estamos ejerciendo. Me parece que quien debería de llevar este programa de capacidades humanas, es la Secretaría de la Función Pública.

• Segunda propuesta, administración de bienes incautados e improductivos que, inevitablemente, va a seguir administrando el Estado, dándoles tres clases de destino: uno es a través de ventas; dos, destruir aquellos bienes que contaminan la actividad productiva del país; y desarrollar programas de donación a estados

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y a municipios de alta marginalidad o que hayan tenido una declaratoria de desastre.

Es mucho mejor el administrar y dar destino a estos bienes en estas tres formas que dejar que los inventarios se vayan haciendo viejos y que el día de mañana no tengan una utilidad, olvídense ya para el Estado, para nadie.

• Tercer propuesta, cuando hablamos del uso de recursos públicos o de la deficiencia en el uso de los recursos públicos, hay veces que nos tenemos que meter a fondo sobre medidas que realmente generen un círculo virtuoso, que generen soluciones de largo plazo, que generen la oportunidad para el Estado para aplicar mejor estos recursos en este régimen de confianza, a soluciones que nos exige la ciudadanía y no a lo irreductible o al crecimiento de lo irreductible.

• Cuarta propuesta, generemos un régimen de confianza en el gasto, no nos sirve de nada la policía del policía del policía del policía, apliquemos la tecnología, los terceros, los sistemas para el uso de este gasto y de este ejercicio; consideremos a los recursos humanos de la Administración Pública como los primeros que tienen que beneficiarse de los recursos públicos, porque ahí inevitablemente vamos a estar gastando. Ayudemos al crecimiento profesional de nuestras burocracias.

• Quinta propuesta, utilicemos los recursos públicos, todos los bienes que administra el Estado, inclusive aquellos improductivos, en una forma transparente, rindiendo cuentas a la ciudadanía sobre el uso de estos recursos y cuando tengamos que tomar decisiones, tomemos esas decisiones porque van a generar seguramente beneficios en el ejercicio de estos propios recursos.

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RAFAEL MARTÍNEZ MORALES

Un tema de esta importancia en el que está en juego casi el 25 por ciento del Producto Interno Bruto y una actividad que requiere forzosamente controles jurídicos contables, administrativos muy amplios.

Prueba de ello es que de las 257 leyes administrativas que existen en nuestro régimen de Derecho, cerca de 40 se refieren al manejo de los recursos públicos. Podríamos pensar que solamente la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, el Código Fiscal, el Presupuesto de Egresos, la Ley de Ingresos, tienen que ver con esta materia, pero son cerca de 40 leyes que hablan de los recursos públicos.

Es una dispersión legislativa que implica un difícil manejo para los particulares, para la Administración Pública, para los servidores públicos y, desde luego, para el estudioso, para el investigador del Derecho Administrativo o Derecho Financiero, si es que consideramos una rama autónoma esta captación, administración y empleo de los recursos públicos.

Más si consideramos que estamos hablando no nada más de dinero, de recursos financieros, de elementos pecuniarios, sino que estamos hablando también de bienes, de cosas, de derechos que tiene el Estado. Todos ellos forman los recursos públicos.

Estamos hablando de una actividad que tiende, por el poder que ello implica, a actos de la llamada corrupción, salvo el tratado internacional en materia de combate a la corrupción. La administración de los recursos públicos debe enfocarse no nada más al manejo de dinero, sino al manejo de los bienes. La Ley General de Bienes Nacionales, es bastante perfectible.

Tenemos varios problemas en torno a este tema: cómo poder unificar si hay demasiadas dependencias y entidades de la Administración Pública que tienen que ver con la administración de recursos públicos. Así como hemos mencionado que hay cerca de 40 leyes administrativas que están manejando esto; financieras; patrimoniales, finalmente hay quien reclama una autonomía del derecho patrimonial del Estado, rama del Derecho Financiero que tendría a su cargo el regular o estudiar los elementos que integran ese patrimonio del Estado que son recursos financieros, derechos y bienes o cosas, desde el espacio aéreo hasta el mar. La Constitución reformada, con frecuencia, establece una serie de principios con los que deben manejarse los recursos públicos, sean pecuniarios, materiales o intangibles. Y habla

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de eficiencia, eficacia, economía, honradez, oportunidad, legalidad, transparencia. Algunos de estos calificativos pueden ser repetitivos.

Son demasiadas las entidades paraestatales y las dependencias centralizadas y desconcentradas que intervienen en el manejo de ese patrimonio.

El crear demasiados entes aparte de encarecer la Administración de los recursos públicos propicia todas esas prácticas indebidas, porque es más difícil para los controladores o contralores internos, o para la Secretaría de la Función Pública, y la propia Auditoría Superior de la Federación vigilar a 20 o 30 organismos que tienen que ver con esas paraestatales, con esas Secretarías de Estado que están manejando los recursos públicos que controlar, vigilar, evaluar y, en su caso, proceder después de haber inspeccionado solamente tres o cuatro órganos u organismos.

Otro problema en la administración de los recursos públicos es una prematura confianza en los sistemas cibernéticos. Sin estar todavía aferrado a las prácticas manuales, sí contemplamos que los sistemas cibernéticos son demasiado vulnerables y no nada más en México, sino que hay casos asombrosos de grandes potencias en que se puede accesar, como dicen, a la fuente de datos, alterarlos, unificarlos y manejarlos por diversión o realmente con otras finalidades.

Otro punto, es el de la terminología en este control de los recursos públicos. Se habla de concesiones, permisos, licencias, autorizaciones de una manera indistinta, cada ley va a utilizar como sinónimos, cuando no lo son, estas categorías jurídicas, y eso permite eludir ciertos controles y también rebasar la discrecionalidad recomendable en el otorgamiento correspondiente.

Lo grave es que la ley los está utilizando como sinónimos y que hay autores, inclusive, que lo toman como sinónimos. Y realmente el servicio público es una actividad para satisfacer determinadas necesidades colectivas y la función pública es la actividad por cuenta del Estado, en este caso la administración de los recursos del Estado.

Administración que debe siempre perseguir y parece ocioso insistir el interés público. El interés público, interés social o interés colectivo que debe estar como finalidad, como meta en toda la actividad de la Administración Pública, sea de manera mediata o inmediata, directa o indirecta y cuya carencia hace anulable cualquier actuación administrativa; cualquier acto administrativo es anulable. No es un requisito o elemento de validez, no, es esencial.

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PAVEL GIL

Tenemos un crecimiento bajo si medimos la última década de desarrollo económico; es la década con menor crecimiento, por debajo de la década de los 80 que se llamó la década perdida, e incluso de la década de los 30, la década de la gran depresión. Los últimos 10 años han sido la década de menor crecimiento económico.

Nos enfrentamos a escenarios de crecimiento de la pobreza, de 2006 a 2008 en seis millones de personas, aún sin cuantificar los resultados de la crisis del año pasado. Hemos tenido pérdidas de competitividad en la mayoría de los índices, por poner un ejemplo nada más, caímos seis lugares de 2009 a 2010 en el índice de Competitividad del Foro Económico Mundial. También enfrentamos una baja productividad del factor trabajo.

Si bien no todas las tareas son responsabilidad del gobierno, sí en un país como el nuestro la acción gubernamental y el ejercicio de los recursos públicos resultan fundamentales para lograr un mejor nivel de desarrollo y un mejor crecimiento. Una mejor administración de recursos públicos en la parte programática, es decir, en la parte del ejercicio gubernamental de cara a los ciudadanos, es aquella que consigue la concurrencia efectiva y que logra impactar en el bienestar social. Podemos tener recursos muy bien gastados, pero que si no impactan en el bienestar de la sociedad no tienen mayor razón de ser.

¿Es factible, se puede? Nosotros creemos que sí, pero requiere de un ejercicio que los burócratas difícilmente están dispuestos a realizar, que es la coordinación más allá de su parcela privada, o sea, es realizar el esfuerzo de conjuntarse en algo que en teoría debiera ser el esfuerzo gubernamental por naturaleza.

Sin embargo, lo anterior no pasa. Creemos que para lograr esto requiere de esfuerzos donde no podemos culpar al gobierno federal, como a los gobiernos locales, que son los que están más cercanos a la cotidianeidad de la población; éstos tienen que tomar liderazgo para poder conjuntar los recursos que sí vienen, por el diseño fiscal, en su mayoría del gobierno federal y realizar una acción conjunta que logre sumar recursos de desarrollo social, recursos de acceso al crédito, recursos de capacitación técnica, y focalizar los impactos.

Compartir la administración de los programas entre los tres órdenes de gobierno; si vamos a compartir resultados y hechos, tenemos que compartir también responsabilidades. El caso de "Guerrero sin hambre", fue un programa que inicio en el estado de Guerrero en el 2006 y que fue una política pública dirigida a erradicar lo que consideramos las causas estructurales de la pobreza extrema.

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Nos enfrentamos en Guerrero con pobreza alimentaria, sin asistencia técnica, con deficiente desempeño económico y organizacional, con bajos niveles de ahorro e inversión y con una actitud de preservación ambiental por parte de la sociedad.

Reconocemos el esfuerzo del gobierno federal a través del Programa Oportunidades, que presenta un primer apoyo, para librar de la pobreza alimentaria y de capacidades. Es discutible cuál es el destino de estos recursos sobre la parte alimenticia, cuál es el nivel calórico de ingesta, realmente cuál es el ciclo económico que se logra detonar o no detonar en las comunidades que son beneficiarías de este programa de Oportunidades.

El programa buscaba generar una serie de pasos que no sólo lograran librar las deficiencias en educación, salud y alimentación, que es básicamente el objetivo inicial de Oportunidades, sino que primero obtuviera una seguridad alimentaria.

¿Cuáles son los componentes de apoyo de este programa? El programa tiene cuatro componentes básicos: conservación ecológica, microfinanzas rurales, asistencia técnica y capacitación e inversión productiva para proyectos de milpa y traspatio.

Empezamos a trabajar y logramos que 884 localidades, dispersas a lo largo de todo el estado empezaron a verse beneficiadas de manera relevante. En números generales, de 2006 a 2010, pasamos de 530 familias beneficiadas a alrededor de 31 mil para este año con un presupuesto inicial de 11 millones a 412 millones de pesos en el esfuerzo conjunto.

Lo importante es que estos recursos no se lograron con una asignación lineal, sino fueron una asignación de recursos de varias dependencias, fue a través de la coordinación de las diferentes dependencias y de sus recursos que logramos hacer un programa de este tipo.

La evaluación a esta política la hizo el Colegio de México y la Universidad de California en Davis, en Estados Unidos. Los primeros resultados entre un grupo de control y un grupo de beneficiarios del programa, es decir, beneficiarios y no beneficiarios, fue que el programa lograba una reducción de la pobreza alimentaria en un 12 por ciento; que lograba una reducción en la desigualdad del ingreso de un 22 por ciento; que los hogares beneficiarios de este programa lograban un ingreso neto, promedio anual, de más 11 mil pesos.

Los hogares beneficiarios de "Guerrero sin hambre", lograron, en promedio, un aumento en consumo calórico de 327 calorías per cápita, es decir, sí estábamos impactando en la parte de la ingesta alimentaria.

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La conclusión a la que llegamos a través del ejercicio y de los resultados, es que la administración de recursos públicos per se, se queda corta, requiere de un esfuerzo adicional.

A través de la acción conjunta, real, coordinada de los tres niveles de gobierno y de las diferentes dependencias, es posible realizar acciones que realmente impacten en el beneficio de lo más importante que es la población.

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CÉSAR BECKER CUÉLLAR

Es evidente: este país perdió el rumbo cuando desaparecimos en lo esencial las tareas de planeación, programación y presupuestación, con la extinción de la Secretaria de Programación y Presupuesto. Hicimos de la planeación un problema hacendarlo, de ingresos y de asignación de recursos, con topes que el presupuesto permita. Un asunto de caja.

La tarea de Planeación, de ver hacia el futuro, de tener la capacidad de resolver los problemas que eran competencia de cada una de las Direcciones, ya no digamos de las Secretarías o del Gobierno Federal, creo que se ha diluido en cuestiones formales. No hemos avanzado sobre la definición de la naturaleza que debe de tener, en lo futuro, el Plan Nacional de Desarrollo.

El Plan Nacional de Desarrollo, y todo el Sistema de Planeación, antes era un Sistema de Planeación Democrática y Participativa, hoy yo quisiera escuchar cómo los sectores orgánica y estructuralmente proponen, se obligan y ejercen sus compromisos de inversión, en qué materias y, en cuáles regiones. La integración industrial y productiva en México, esta preocupantemente desarticulada.

La última fase de la planeación, programación y evaluación, también está desarticulada. La Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, tenía un capítulo específico que obligaba a fijar indicadores de resultados e indicadores de gestión, todo se concentró en un consejo en materia de política social.

No es un buen administrador quien gasta menos de lo que se le autorizó, -por alguna razón se autorizó-, es un pésimo administrador porque son recursos públicos destinados para alcanzar los objetivos y las metas con los que se vincula el presupuesto.

Tenemos que revisar la integración industrial, ¿cuántos productos tienen su origen en las materias primas mexicanas, son procesados en el extranjero y terminan como producto final en el mercado nacional? Este es otro problema: la defensa del mercado nacional.

Son preguntas que creo debemos de tener presentes en todo enfoque sobre el papel que tiene la Administración Pública Mexicana.

El fenómeno de la híperregulación, y a la necesidad de desregular; el problema es: ¿hasta dónde desregular?; es una definición ideológica.

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Por cierto, los conceptos ideológicos han sido desterrados por los intereses, porque no es conveniente que haya ideología detrás del actuar político. La ideología ha sido criticada como un mal de demagogos, que no es compatible con el desarrollo de las instituciones en el mundo contemporáneo.

En la desregulación: ¿cuál es el justo medio? Me tocó iniciar un estudio sobre las medidas con las que habían reaccionado algunos países frente a la última crisis financiera internacional -para mí fue revelador-, platiqué con una funcionaría brasileña, comentando sobre el tema, me decía: nosotros teníamos una regulación de control para las instituciones financieras, el problema fue que no la aplicamos, por ello la crisis les afectó. Ustedes en México ni a regulación llegaron.

En estos aspectos, deben tenerlos presentes los estudiosos de la ley, por eso es muy importante profundizar en la naturaleza jurídica y en el actuar de todas estas instituciones administrativas.

Asimismo, analicemos la naturaleza y trascendencia que tiene el Plan Nacional de Desarrollo, que si es autorizado por el Legislativo, obtenga también, la obligación de financiarlo y vigilar el alcance de los objetivos y las metas.

Alguna vez, el Derecho Electoral se acercará al Administrativo, y será el momento de que las Plataformas Electorales de los partidos sean más cortas, más explícitas, más específicas y evaluables, para que veamos verdaderamente quién cumple el compromiso político-administrativo, y no se quede en la pura retórica.

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IGNACIO ESTEVA DE LA PARRA

El régimen financiero del Estado en el caso de los Estados Unidos Mexicanos comprende los ingresos del Estado, los egresos del Estado y el esquema programático y de control que requiere el ejercicio del gasto público.

Los ingresos se originan por los impuestos, productos y aprovechamientos. Así también el Estado obtiene ingresos por concepto de financiamientos derivados de los créditos o empréstitos gubernamentales. Podríamos decir que el impuesto es la especie fundamental de las contribuciones a través de la cual se allega recursos un Estado tradicional. En nuestro país actualmente no ocurre así aun cuando existen otras nomenclaturas que se le han dado a los ingresos que obtiene el Estado por la explotación de sus recursos más no por las contribuciones de sus ciudadanos.

Desde el punto de vista técnico diríamos que la gran rama de contribuciones se clasifica en impuestos, aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos.

En el ámbito competencial de los tres órdenes de gobierno, nuestra estructura de República Federal contempla la unión de las entidades federativas consolidadas en una Federación como un ámbito competencial de imposición tributaria, es decir, tendríamos el primer sujeto activo en el Gobierno Federal, el segundo nivel lo encontraríamos en las entidades federativas que son los estados que integran el Pacto Federal y el Distrito Federal y un tercer nivel de aplicación tributaria lo encontraríamos a nivel municipal.

En este orden existe tradicionalmente considerado un ámbito exclusivo de la Federación para imponer contribuciones en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional que, reserva aquellas acciones del Estado que por su propia naturaleza debemos considerar estratégicas o de resorte federal.

El Congreso tiene facultad para establecer contribuciones sobre el comercio exterior, ahí los estados, las entidades federativas no pueden imponer contribuciones. Segundo, sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional que, como ustedes recordarán son los recursos naturales derivados de los yacimientos minerales, el petróleo y las aguas.

Luego sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros que es una materia que se ha reservado a nivel federal y después los que se imponen sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación.

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Contribuciones especiales que son aquellas que son sobre energía eléctrica, sobre producción y consumo de tabacos labrados, sobre gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su fermentación, la explotación forestal y la producción y consumo de cerveza.

El tener impuestos especiales sobre cerillos y fósforos no me parece lo más moderno en estos días.

Existe un ámbito de concurrencia en donde las entidades federativas y la Federación tienen capacidad para imponer contribuciones de manera simultánea o coincidente. Y en este punto nos encontramos con la fracción Vil del artículo 73 constitucional cuando establece que la Federación tiene facultad para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Y aquí se abre un universo completamente genérico y amplísimo en el cual la Federación podrá establecer cuantas contribuciones considere pertinentes para sufragar los gastos públicos de la Federación, salvo obviamente aquellas que le restringe el propio ámbito constitucional por considerarlas exclusivas de los estados.

En este tenor tenemos que hay facultades concurrentes, por ejemplo, para establecer un Impuesto sobre la Renta, para establecer un Impuesto al Valor Agregado o para establecer otro tipo de contribuciones. En el artículo 73, en la fracción XXIX encontramos un segundo párrafo que es muy interesante el cual señala que las entidades federativas participarán en el rendimiento de las contribuciones especiales en la proporción que la ley secundaria federal determine y que las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios en sus ingresos por concepto de los impuestos sobre energía eléctrica.

Por lo que corresponde a este último párrafo constitucional es el que da origen al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y a través de la Ley de Coordinación Fiscal se determina la participación que corresponde a las haciendas públicas locales en los ingresos federales, así como las bases para distribuir dichas participaciones y las reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales.

Como ustedes saben existen impuestos coordinados que aun cuando siendo originalmente dictados por la Federación se administran por los estados a reserva de que los estados se comprometan a no imponer contribuciones locales que incidan en una doble tributación sobre la misma materia y/o bien que colaboren administrativamente en su recaudación, como el ejemplo que todos conocemos es el caso de la tenencia de automóviles.

Por otro lado el artículo 115 constitucional establece ciertas restricciones o prohibicionesa la Federación para que no invada la esfera de las entidades federativas,

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salvaguardando la facultad que tienen los municipios para administrar libremente su hacienda y señalando que las leyes federales no podrán limitar la facultad de los estados para establecer contribuciones sobre propiedad inmobiliaria como es el caso del impuesto predial o el de traslación de dominio en el caso de bienes inmuebles, ni tampoco las derivadas de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Como sabemos los servicios públicos exclusivos de las haciendas municipales como pueden ser mercados, limpia, alumbrado, etcétera, así también se limita la facultad de la Federación para que no pueda conceder exenciones sobre dichas contribuciones.

Los estados también tienen prohibiciones propias del Pacto Federal de manera que los estados no pueden en ningún caso gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen por su territorio, también quedan prohibidas las alcabalas o aduanas locales, ni pueden establecer impuestos o derechos de tonelaje en los puertos o sobre las importaciones o exportaciones. Esto lo tenemos en los artículos 117 y 118 constitucionales.

Respecto a los egresos del Estado es necesario señalar la facultad exclusiva que tiene la Cámara de Diputados para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación y para determinar que en el caso de la Federación no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, de acuerdo con el artículo 126 constitucional.

Hay cuatro reglas fundamentales que estructuran los presupuestos.

• La primera regla es la universalidad que consiste en que todos y cada uno de los gastos públicos se encuentren considerados en el presupuesto. • La segunda regla es la de la unidad que determina la existencia de un sólo presupuesto y no de varios fragmentos diversos para mantener un principio de orden en el gasto público. • La tercera regla es la de especialidad que establece que las autorizaciones presupuéstales se den por partidas específicas en las que se detalle para cada caso el monto correspondiente. • El cuarto principio general es el de la anualidad, en el año de 2008 se aprobó una reforma constitucional que permite erogaciones plurianuales para proyectos de inversión en infraestructura.

Es necesario modernizar nuestra estructura presupuestaria para tener multianualidad no sólo en los esquemas de proyectos productivos, sino también en otras actividades prioritarias. La salud de los mexicanos no puede estar sujeta a un calendario del 19 de enero al 31 de diciembre, etcétera.

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Requerimos una reforma fiscal a fondo, yo diría un nuevo diseño de la política fiscal en el país, tal vez reenfocarnos no sólo a impuestos al consumo, sino establecer contribuciones basadas en la producción y en la reserva ambiental, así como en el consumo de energía.

En el tema del ejercicio del gasto público y el control del mismo, tenemos dos grandes vertientes: El control legislativo del manejo de los ingresos y egresos que realiza la Administración Pública Federal por mandato constitucional se lleva a cabo a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el ejercicio del gasto público se lleva a cabo conforme a una ley de vigencia permanente que es la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría.

Debemos revisar el tema de la contabilidad gubernamental. Tenemos efectivamente una nueva Ley de Contabilidad Gubernamental y esta ha sido un tema que siempre se refleja y se traduce en el control del gasto público y en el ejercicio del mismo. Aquí lo que podríamos decir es que nuestra contabilidad gubernamental sigue un esquema de ingresos y egresos, pero no contempla el fondo de una contabilidad de carácter patrimonial que tenga el estatus de los bienes de la nación registrados a nivel contable.

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SERGIO EDUARDO HUACUJA BETANCOURT

Dentro de la planeación, programación y presupuestación de las acciones de gobierno, precisar con qué medios de orden económico hará frente a la satisfacción de las necesidades de la colectividad, siempre se encuentra subyacente uno de los elementos fundamentales; el control.

Entiéndase "control" en su sentido prístino, el elemento de evaluación, de seguimiento, de fiscalización de la acción gubernamental. Al lado del control interno existe el externo que justamente se vincula con el ejercicio de la Cuenta Pública federal o estatal a través de la Auditoría Superior de la Federación.

En relación al ejercicio de control, la Constitución clasifica las distintas clases de responsabilidad en que pueden incurrir los servidores públicos; política, penal, administrativa y, finalmente, la responsabilidad patrimonial del Estado.

En el ámbito federal, la vigilancia de la función administrativa la ejerce el Ejecutivo a través de la Secretaría de la Función Pública y de los órganos internos de control. ¿Esto qué ha generado? Ha generado que la misma instancia de control sea la misma autoridad que investigue los hechos, la misma que instruya los procedimientos disciplinarios y la misma que sancione.

Esto genera naturalmente total y absoluta parcialidad en el ejercicio de la función, que ha llevado ineluctablemente a que los tribunales federales anulen las resoluciones que emitan estas instancias administrativas.

Uno de los cambios fundamentales que debemos de incorporar para efecto de incrementar el nivel de confianza hacia nuestras autoridades, es partiendo de la base de que tenemos una autoridad totalmente imparcial, especializada en la investigación, formalmente administrativa, materialmente jurisdiccional, que se encargue precisamente de juzgar estas acciones.

El exceso de control, también deriva en arbitrariedad. No por emitir nuevas normas administrativas se va a gobernar mejor. Lo que necesitamos son normas simples, sencillas, claras.

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ALEJANDRO ROMERO GUDIÑO

Gasto Público del Poder Judicial de la Federación

La fenomenología jurídica en un Estado de derecho con las características del modelo mexicano, obliga a replantear los fundamentos presupuéstales con los que uno de los tres Poderes de la Unión, el Judicial, opera e interactúa con los usuarios del sistema jurídico mexicano. Lo anterior, obedece a que éste reiteradamente ha presentado estudios y propuestas para contar con un piso presupuestal mínimo que garantice la obligación constitucional de una justicia pronta, expedita y gratuita a los mexicanos.

Desde la perspectiva de la autonomía funcional, esta solicitud efectivamente garantizaría que el Poder Judicial de la Federación, no quede subordinado a las discusiones o debates que se verifiquen en la H. Cámara de Diputados para aprobar el presupuesto, ni en las premisas que determine el Ejecutivo Federal en turno, ni en ninguna etapa del ciclo presupuestal Federal.

Incrementar la eficiencia del gasto público del Poder Judicial de la Federación y brindar la certeza jurídica a éste, a través de un presupuesto mínimo, se convierten hoy en día, en tópicos indispensables para la consolidación del estado democrático de derecho, ya que en caso de materializarse permitirán un relanzamiento de la reforma judicial de 1994.

A lo largo de las últimas dos décadas, el país y sus instituciones jurídicas evolucionaron dinámicamente, baste sólo mencionar las siguientes figuras: el replanteamiento de procesos de control constitucional como el juicio de amparo; los juicios orales; los concursos mercantiles especializados; las ejecuciones de acuerdos arbitrales nacionales e internacionales; las obligaciones supranacionales para el Estado Mexicano, con motivo de su incorporación a tratados internacionales en materia de: derechos humanos, transparencia, comercio, lucha contra el, crimen organizado, entre otros.

En este último punto radica la importancia de contar oportunamente con suficientes recursos, toda vez que el Poder Judicial de la Federación requiere ahora más juzgadores, pero mejor capacitados; instalaciones dignas para la impartición de justicia, pero que en su creación respeten la normativa de obras públicas y de impacto ambiental, entre otras; seguridad económica para el servicio profesional en activo y retiro, pero con certeza jurídica en la capitalización de fideicomisos y haberes de retiro; capacitación, pero a través de las mejores ofertas nacionales e internacionales. Es decir, el compromiso con la calidad en la impartición de

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justicia se traduce en una obligación colectiva del quehacer ético que el juzgador, el legislador y la autoridad ejecutiva, no pueden dejar de atender.

Si alguna duda queda de la importancia del tema presupuestal para la administración de la justicia, baste mencionar que parte de la actual agenda del Poder Judicial de la Federación se encuentra supeditada a la materia financiera, la cual invariablemente incidirá, entre otros temas, en compensaciones adicionales, implementación de indicadores de desempeño, promoción de la estadística judicial, incremento a los estímulos económicos a mandos medios y superiores, implementación del enfoque de mejora del servicio para usuarios del sistema jurisdiccional federal, implementación y consolidación del Servicio Profesional en el Poder Judicial de la Federación, mejora continua de la administración para la justicia, reingeniería de procesos, planeación estratégica y consecución de metas y objetivos vinculados con el Plan Nacional de Desarrollo en su vertiente de acceso a la justicia.

A través de nuestra participación trataremos de explicar una propuesta que, sin pasar por el ciclo completo del proceso legislativo, permita dotar de más recursos al Poder Judicial de la Federación mediante su asignación directa en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, remitido a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con un mecanismo de incentivos, el cual tiene dos vertientes: Primero incremento presupuestal a cambio de potenciar y seguir consolidando los indicadores de desempeño del Poder Judicial de la Federación y segundo, la adquisición de compromisos para la mejora de la actividad jurisdiccional.

La propuesta consiste en no acudir al proceso legislativo en su conjunto, a efecto de que se le asigne al Poder Judicial de la Federación un presupuesto con un mínimo del 2% del Gasto Programable Devengado establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Lo anterior, obedece a la lógica de que garantizar un porcentaje del Gasto Programable Devengado garantizaría un mínimo de recursos que se destinan específicamente al financiamiento de programas gubernamentales y se excluye el efecto de las variaciones del gasto aseguradas para el pago de la deuda pública y a los recursos que se transfieren a las Entidades Federativas y Municipios vía ramo 28, Participaciones Federales.

Esta propuesta coincide con lo que se verifica actualmente respecto de la independencia del Poder Judicial de la Federación, ya que ésta se encuentra contemplada en el actual procedimiento de elaboración de su presupuesto en donde de manera autónoma e independiente el Poder Judicial de la Federación da a conocer directamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público su proyecto de presupuesto y ésta, en respeto a la división de poderes e independencia judicial lo incluye en el proyecto que se turnará a la Cámara de Diputados.

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De esa forma, se aprobaría el incremento de recursos con base en resultados específicos, establecidos en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación, que coadyuven directamente en resolver la problemática que aqueja al Poder Judicial de la Federación. La ratio legis consistiría en garantizar el acceso a una justicia realmente pronta, expedita y gratuita. Los compromisos que se propone se convengan son los siguientes:

• La implementación, para todos los entes del Poder Judicial de la Federación, de indicadores de desempeño que hagan posible la medición y evaluación de sus actividades.

• La implementación del Servicio Profesional Administrativo en el Poder Judicial de la Federación.

• El estricto apego a la normatividad en materia de ejercicio de gasto público, adquisiciones, obra pública y servicios relacionados con la última.

• El fortalecimiento de instrumentos y acciones para la rendición de cuentas con el objeto de que el Poder Judicial de la Federación se constituya en un Órgano Gubernamental de excelencia en materia de transparencia y rendición de cuentas.

• Implementación de un enfoque de mejora del servicio para los usuarios del servicio jurisdiccional. Así como el desarrollo de programas de abatimiento del rezago en el trabajo judicial.

• Fortalecimiento y difusión de la estadística jurisdiccional, mediante la implementación de programas específicos de capacitación y especialización de sus servidores públicos, fortaleciendo la carrera judicial.

• La implementación del sistema penal acusatorio en términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Implementación de políticas de digitalización y certificación electrónica de expedientes y actuaciones judiciales.

Así las cosas, la presente propuesta robustece la autonomía presupuestal del Poder Judicial de la Federación, establecida en los artículos 100 último párrafo de la Constitución, así como 5 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría. De esa manera, el Consejo de la Judicatura Federal cuenta con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones, y esta facultado

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para elaborar y aprobar el presupuesto del Poder Judicial de la Federación con excepción del de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (quien elabora su propio presupuesto).

De igual forma, el Consejo de la Judicatura Federal es competente para expedir reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial y para dictar acuerdos generales en materia del ejercicio de sus funciones.

En consecuencia, es un órgano administrativo que posee facultades de organización interna y de administración, reglamentarías, de designación, de organización, de disciplina y carrera judicial. La propuesta parte de ese imperativo constitucional y legal y lo refuerza con el establecimiento de recursos a cambio de superar incluso, los excelentes resultados que, a la fecha, ha dado el Poder Judicial de la Federación al país.

De aceptarse estas propuestas, se estaría en presencia de una verdadera revolución en el Poder Judicial de la Federación, pues por primera vez en su historia tendría garantizados recursos suficientes no sólo para cumplir con su responsabilidad constitucional, sino para abatir las áreas de rezago y problemáticas que actualmente tienen los entes del Poder Judicial de la Federación e, incluso, para implementar una evolución cuantitativa y cualitativa de la administración de justicia federal sin precedentes en nuestra Nación, debidamente evaluados a través de un sistema de indicadores de desempeño.

Lo anterior con base en que la propuesta incrementa considerablemente los compromisos en la mejora jurisdiccional y la ampliación del sistema de indicadores como los de eficiencia, en los que se cuantifica:

• El costo por causa ingresada. • El costo por causa resuelta. • El costo de funcionamiento por materia, instancia y juzgado. • Las asignaciones y ejercicios presupuéstales.

En cuando a indicadores de eficacia, se deberá cuantificar:

• La tasa de sentencia (cantidad de sentencias dictadas entre cantidad de litigios resueltos). • La tasa de resolución (cantidad de asuntos resueltos en el año entre la cantidad de asuntos ingresados en el año). • La tasa de demora (cantidad de asuntos pendientes y/o en trámite entre cantidad de asuntos resueltos en el año).

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Por último, respecto a los indicadores de calidad, se propone que se cuantifique:

• La tasa de revocaciones. • La tasa de nulidades. • La tasa de elevación a juicio (causas elevadas a juicio entre cantidad de litigios resueltos). • La tasa de esclarecimiento.

Implementación de un sistema de indicadores de desempeño en el Poder Judicial de la Federación.

Igualmente, con esta propuesta se permitiría la implementación de indicadores del desempeño del Poder Judicial de la Federación, lo que significaría una revolución en su sistema de evaluación y rendición de cuentas.

Además de las ventajas mencionadas, con esta propuesta el Poder Judicial de la Federación contaría con recursos para implementar el servicio profesional administrativo, para dar cumplimiento a las fracciones Vil y VIII del apartado B del artículo 123 Constitucional, en tanto ordenan que la designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes así como que los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad.

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3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.6. SERVICIOS FINANCIEROS

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JORGE A. CHÁVEZ PRESA

En una economía de mercado, la propia naturaleza del sistema financiero y de quienes participan ofreciendo servicios ha requerido, -requieren y requerirán- de un marco jurídico que regule estos servicios, así como de la supervisión de quienes los brindan. La razón es muy sencilla, está en el nivel de apalancamiento con el que llevan a cabo sus actividades, y dicho apalancamiento lo realizan con el ahorro de terceros. Este simple hecho obliga a que los intermediarios financieros que son quienes captan ahorro de la población y de las empresas para prestarlo a otra parte de la población, a otras empresas y a los gobiernos, ya sea federal, estatal, municipales y sus entidades paraestatales, y que por ello estas instituciones cuenten con el capital, la regulación y supervisión para no crearle pérdidas al ahorrador con lo cual se podrían provocar retiros masivos y abruptos que podrían tener también el potencial de convertirse en sistémicos y con ello afectar, en última instancia, a los contribuyentes que siempre acaban pagando "los platos rotos" en los sistemas financieros.

Las actividades financieras son de las más reguladas y supervisadas en el mundo. En el ámbito más amplio está el Banco Central, en nuestro caso el Banco de México al cual se le ha dotado de autonomía constitucional y que significa básicamente que tiene un mandato muy claro que es proteger el poder adquisitivo de los mexicanos y que no puede recibir indicaciones del titular del Ejecutivo Federal ni del Congreso de la Unión.

A nivel microeconómico se regula la entrada y salida de los intermediarios, la conformación, la organización y operación de los intermediarios. Aquí sobresale en lo particular los intentos por regular el riesgo, fijar la capitalización mínima, la entrega de información periódica para conocer la calidad de la cartera, por citar los más importantes. Otros aspectos que también se regulan son la transparencia de las operaciones y más recientemente los esfuerzos por evitar que el sistema financiero sea utilizado por la delincuencia organizada.

La regulación financiera debe generar seguridad y transparencia a las instituciones de banca múltiple, al sistema bancario en su conjunto y preponderantemente al público ahorrador.

Los servicios financieros comprenden todo servicio de esa naturaleza, bien sea servicio de banca, seguros, valores, factoraje, arrendamiento financiero, finanzas, y cualquier otro conexo o auxiliar de un servicio financiero. La regulación de los servicios financieros en todo caso deberá establecer como objetivo de la actuación

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de las autoridades financieras coadyuvar para la seguridad jurídica toda vez que el gobierno tiene como meta fundamental la protección del interés jurídico.

En un contexto de globalización, la desregulación o también llamada liberalización de los servicios financieros requiere que las autoridades financieras establezcan reglamentos cautelares que permitan, a su vez, mayor desregulación de ese sector.

La existencia de sistemas financieros menos regulados, estables y eficaces no debe confundirse con sistemas financieros en cuyo sistema haya ausencia de controles y en especial de supervisión.

Evolución del sector financiero en México y lo cual ¡lustra todas estas peripecias que hemos hecho en los últimos años por tener un sistema financiero sólido. El sector financiero ha sido uno de los sectores de la economía mexicana que mayores transformaciones ha sufrido en la última década, yo diría en los últimos 15 años. La regulación del sector financiero recae exclusivamente en manos del Gobierno Federal, ahí no intervienen ni los gobiernos estatales ni los gobiernos municipales.

A partir de 1991 se realizaron diversas modificaciones al sistema financiero mexicano en sus diferentes sectores a saber: al bancario, sistema de pensiones, mercado de valores, banca de desarrollo, y ahorro y crédito popular, así como de protección al usuario de estos servicios financieros.

Entre 1991 y 1992 las 18 instituciones que componían el sistema de la banca múltiple, después de haber permanecido nacionalizados en los años 80 se privatizaron.

Se realizaron diversas modificaciones al marco jurídico y prudencial incluyendo adecuaciones en cuanto a requerimientos de capital y manejo de riesgo y se eliminaron restricciones en materia de inversión extranjera, con el propósito de facilitar la capitalización del sistema bancario, o sea, el sistema bancario mexicano tiene una gran participación de inversión extranjera, simple y sencillamente porque no había el capital en México para poder tener a bancos que estuvieran operando, es decir, que estuvieran captando ahorro y que estuvieran prestando.

El sector bancario se consolidó y la participación del capital extranjero pasó de ser mínima a tener una presencia mayoritaria a fines de la década de los 90. En 2004 con el objeto de fortalecer el marco jurídico vinculado con las instituciones de crédito, en protección de los intereses del público ahorrador y del sistema de pagos del país, se reformó la Ley de Instituciones de Crédito para establecer un marco jurídico de dichas instituciones más claro en cuanto a la regulación prudencial, a su supervisión y vigilancia y a su gobierno corporativo.

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La Comisión Nacional Bancaria y de Valores tiene facultades para clasificar a las instituciones de banca múltiple en cinco categorías según su adecuación a los requerimientos de capitalización exigidos. Asimismo, la referida comisión debe imponer ciertas medidas a las instituciones según el índice de capitalización en que sean clasificados.

El régimen previsto por estas reformas permite a las autoridades financieras actuar oportunamente cuando una institución presenta problemas que afecten su estabilidad financiera y solvencia, a fin de evitar el retiro masivo de recursos, también se estableció un procedimiento que permite, en su caso, la liquidación eficiente y ordenada de dichas instituciones.

El sistema de pensiones es otra parte muy importante del sistema financiero. En 1992 se reconoció la necesidad de transformar dicho sistema en vista de la precaria situación financiera en que se encontraba el Instituto Mexicano del Seguro Social, desde luego también del ISSSTE y los sistemas de pensiones en entidades paraestatales. Para ello se creó el Sistema de Ahorro para el Retiro al cual primero se invitó a los trabajadores que cotizan al IMSS y también a los trabajadores al servicio del estado a nivel federal.

Dicha reforma obedecía reducir los costos fiscales del Sistema de Pensiones mediante la sustitución del régimen de financiamiento de los pagos con ingresos corrientes por uno capitalizado constituido por cuentas individuales en las cuales el patrón deposita 2 por ciento al salario del trabajador y los recursos acumulados se entregan llegada a la edad del retiro en una sola exhibición.

En diciembre de 1995 entró en vigor de la nueva Ley del Seguro Social y a partir de julio de 1997 se aplica la Ley del Sistema de Ahorro para el Retiro, ello conforma el nuevo Sistema de Pensiones caracterizado por cuentas individuales manejadas por instituciones financieras de giro exclusivo denominadas Administradoras de Fondos para el Retiro, a esto último hay que agregar una reforma muy importante que llevó a cabo la presente administración que fue la reforma al Sistema de Pensiones a los trabajadores del ISSSTE.

El mercado de valores la crisis de 1995 inhibió el desarrollo del sector bursátil a fin de asegurar tasas de crecimiento económico sostenibles a largo plazo, México requiere contar con un mercado de capitales desarrollado que pueda fungir como una alternativa verdadera de financiamiento para las empresas.

Con este objetivo en mente las autoridades incluyeron varias reformas al Mercado de Valores, entre las principales reformas realizadas destacan una nueva Ley de Sociedades de Inversión que permite ampliar el acceso de los pequeños ahorradores

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a un mayor número de los instrumentos de inversión en el Mercado de Valores, así como el mejoramiento de la estructura corporativa de las empresas que cotizan en bolsa mediante otras cosas el fortalecimiento de los derechos de los accionistas minoritarios y, por supuesto, la nueva Ley del Mercado de Valores.

La Banca de Desarrollo. Después de la crisis de 1995 el financiamiento que otorgaron estos intermediarios financieros se vio reducido, por lo anterior, las autoridades financieras han reestructurado a este sector, se reposicionó a la Banca de Desarrollo en sectores que no eran atendidos por el Sistema Financiero tradicional y se generaron, a la vez, mecanismos e incentivos para que pueda retirarse de dicho sectores cuando así lo requiera.

En México los sectores estratégicos que requieren ser atendidos por la Banca de Desarrollo son el campo, la vivienda de interés social, la pequeña empresa y la obra pública en estados y municipios.

Se creó la Sociedad Hipotecaria Federal como instancia responsable de promover la construcción y adquisición de vivienda mediante el otorgamiento de préstamos y garantías, así como de crear condiciones para bursatilizar los préstamos hipotecarios.

Se mejoró la capacidad operativa y rendición de cuentas de la Banca de Desarrollo, igualmente se revisó su esquema de regulación prudencial y se homologó, en lo posible, con lo de la banca comercial adecuando la contabilidad a prácticas contables internacionales y transparentando los subsidios que otorga el Estado.

Entre las instituciones que se beneficiaron por esta medida destacaron Nacional Financiera, el Banco Nacional de Comercio Exterior y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, entre otros.

Ahorro y crédito popular. El ordenamiento y promoción de este sector constituyó una prioridad del gobierno y en 2001 se estableció un nuevo marco jurídico y de regulación para el sector de ahorro y crédito popular partiendo del supuesto de que se trataba de un sector que no estaba atendido por el sistema financiero tradicional. Se le dio orden a su vez al crecimiento importante que tuvo en virtud de las restricciones al crédito por parte de la banca comercial como resultado de la crisis de 1995.

Se emitió una nueva ley que es la Ley de Ahorro y Crédito Popular bajo un esquema de supervisión auxiliar y se estableció un nuevo banco que es el Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros, conocido mejor como Bansefi que apoya a la modernización y desarrollo de los intermediarios financieros que atienden a este sector.

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Los esfuerzos realizados en los últimos años no han sido suficientes y el Sistema Financiero Mexicano aún carece de la accesibilidad y eficiencia necesarias para contribuir de manera efectiva al financiamiento al crecimiento económico. Las autoridades que regulan y las administradoras de los servicios financieros tendrán que poner especial atención en encontrar el equilibrio entre los riesgos que los propios servicios implican y la seguridad a la que deben coadyuvar mediante la regulación.

En todo caso la legislación deberá continuar concentrando su atención en la eficiencia económica del sistema financiero pues en la medida que el ahorro se canalice a la inversión y en especial a proyectos de gran rentabilidad se estará creando riqueza. Con ello se sentarán bases más sólidas para la expansión de la economía y la generación de empleos, ello implica no sólo un compromiso con la estabilidad financiera sino también una regulación y supervisen que alejen a los intermediarios de riesgos excesivos que posteriormente puedan volverse en riesgos sistémicos.

Este intenso trabajo legislativo que hemos observado en los últimos 15 años para adecuar la regulación y reorganizar a las autoridades que regulan y supervisan el sistema financiero han permitido que México tenga un sistema financiero sólido el cual ha podido diferenciarse sustancialmente de aquellos que entraron en crisis desde el verano de 2007 y que ocasionó un gran quebranto a la economía global provocando con ello una crisis sistémica no vista desde la década de los 30 del siglo pasado.

Legislar para regular las actividades financieras es un buen principio y una buena práctica más no es suficiente. Se requiere de mucha supervisión y que con los avances en tecnología de la información permitan que sea menos gravosa, más oportuna y más efectiva.

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3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.7. Los SERVIDORES PÚBLICOS

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FEDERICO PIZARRO SUÁREZ

El marco jurídico en el que se inserta la Ley del Servicio Profesional de Carrera trasciende su jerarquía desde un punto de vista estrictamente conceptual ya que involucra a la estructura más importante del Estado y no margina, como veremos más adelante, beneficios a la colectividad y a su cohesión social.

Los ejes fundamentales de este servicio se basan en los principios que le dan legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia por mérito.

Entre los ejes fundamentales destacan la equidad y la competencia por mérito. En esto se involucra un compromiso político real basado en las decisiones que se toman de los procesos de carácter colectivo, para esto es necesario que el servidor público tenga la sensibilidad que se requiere para la correcta interpretación y aplicación de estos principios.

El Servicio Profesional de Carrera es un sistema complejo, pero impostergable para la consolidación del buen gobierno, en donde se presenta la necesidad de cambio de métodos, estructuras y procedimientos para que impacte en la certidumbre de los objetivos y en la óptima articulación entre lo que se tiene como plataforma operativa en los procesos de administración de personal, alternativas tecnológica vigentes en el marco de la gestión modernizada de los recursos humanos, es decir, la importancia de la vinculación también de los ciudadanos con las autoridades, de tal manera que lo que se persigue es un vínculo sólido entre la sociedad y el gobierno.

Y, por lo tanto, la creación de un esquema que contemple un sistema de capacitación de carácter integral en esta materia a nivel nacional, en el cual el ciudadano se convierta en un sujeto activo dentro del ámbito de las acciones que deriven del marco legal. Las instituciones gubernamentales son instrumentos jurídicos al servicio del Estado, la supeditación de sus servicios deben obedecer a un diseño político al servicio de la sociedad y, por lo tanto, a los principios constitucionales emanados de la misma, es decir, a la voluntad popular que exige la funcionalidad de un buen gobierno como derecho inalienable y como una política pública de prioridad absoluta.

No pueden ni deben justificarse ni la incapacidad ni la negligencia ni la ineficiencia de los servidores públicos cuya estructura fundamental es la propia estructura social. La profesionalización en la Administración Pública debe considerarse más que un programa de gobierno, una política de Estado inaplazable, para ello se reitera la necesidad de la participación de todos los sectores del Estado, así como el hecho de

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que se involucren los tres órdenes de gobierno; la heterogeneidad que caracteriza a la República como receptora de propuestas adecuadas a los perfiles históricos sociológicos de cada región, adquiere una dimensión muy especial.

Desde un punto de vista estrictamente operativo se puede establecer que existen elementos críticos que habría que superar: • Primero, alta complejidad técnica; • Segundo, alta complejidad operativa; • Tercero, inequidad en las disposiciones de recursos económicos y materiales; y, • por último, estructuras insuficientes.

Se desprende así que el eje de funcionalidad y efectividad del sistema, así como las competencias de los servidores públicos, es decir, su perfil con el propósito de evaluar el grado de preparación y compromiso para las responsabilidades que adquiere y de esta manera tener la capacidad de establecer una política constante de carácter organizacional en un contexto de eficiencia y de eficacia por parte de las instituciones gubernamentales.

Ya mencioné la importancia que adquiere la capacitación y naturalmente su evaluación permanente, así como la aplicación de un sistema de estímulos que aliente al servidor público a superarse, que no restrinja a la obediencia como acto-reflejo, sino la responsabilidad compartida en la toma de decisiones dentro de su ámbito de competencia.

Deseo subrayar la experiencia en este sentido y el análisis de la propia ley nos arroja fallas que deben someterse a un riguroso análisis que eviten insuficiencias jurídicas para su implementación en el Servicio Profesional de Carrera. Reitero la necesidad de que el cuerpo normativo que representa el Estado debe ser congruente con la realidad específica que tipifica su entorno con el objeto de propiciar una congruencia entre la reforma jurídica y el ámbito contextual en el que se aplica.

El reto para su sistematización no es fácil, deben considerarse seriamente las características de cada una de las dependencias, entidades, organismos descentralizados y las empresas paraestatales o de participación estatal en virtud de que cada uno de estos entes mencionados con anterioridad, tienen características y particularidades distintas en aspectos torales de su funcionamiento, así como de sus objetivos y metas. La ley a la que me refiero en estos momentos ya no es funcional.

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JUAN JOSÉ GUERRA ABUD

En un sentido amplio podemos definir a la función pública, como la actividad que realiza cualquier persona que ha sido designada, seleccionada o electa para obrar en nombre del Estado, por tanto funge como empleado del mismo en todos sus niveles jerárquicos.

Los conceptos de servicio público, responsabilidad y ciudadanía constituyen o deben constituir un trinomio indisoluble, bajo la premisa de que quien presta un servicio público deberá responder de su actuación ante los ciudadanos.

El Estado crea y renueva sus entes y mecanismos de control de la función pública, los más significativos: La división de Poderes, como un sistema de contrapesos y equilibrio entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

La percepción ciudadana tiene diversas fuentes, entre las que podemos reconocer a la opinión pública, pero sobre todo encontramos las nociones, expresiones y juicios de valor que derivan del contacto individual o como parte de un grupo acerca de las instituciones públicas.

Los medios de comunicación en la formación de la opinión pública y la percepción ciudadana, juegan hoy un papel decisivo en la percepción de los ciudadanos y en los juicios que estos realizan de su interés.

En México, vivimos una crisis de credibilidad en las instituciones públicas. Los reportes y las encuestas que aparecen en los medios de comunicación muestran cómo el ciudadano confía cada vez menos en todas las instituciones públicas, incluyendo a los legisladores, el Ejecutivo y en los partidos políticos. Así lo demuestran todas las encuestas y los índices de confianza, los cuales van a la baja.

Para devolver la confianza en los servicios de la función pública, que llevan a cabo los gobiernos, éstos se deben actuar de manera honesta y transparente. Así mismo se requiere que los medios de comunicación informen con toda libertad, pero sobre todo con objetividad y equilibrio en su contenido.

Es responsabilidad de todos que podamos valorar y dar a un funcionario público y a la gestión de gobierno, la importancia y el reconocimiento que merecen cuando las cosas se hacen bien. Y desde luego, también las sanciones y las penalidades cuando se cometen errores o actos de corrupción.

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SERGIO HIDALGO MONROY

A los servidores públicos nos regula la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la Ley Federal de Responsabilidad Administrativa de los Servidores Públicos, es ley sobre ley sobre ley con el mismo propósito, pero lo que es peor, y aquí es donde entro en controversia, hemos creado una serie de normas administrativas, que en lugar de fijarnos y simplemente cumplir con nuestra obligación legal nos llevan más allá de la propia responsabilidad que tenemos.

Queremos regular un poco más allá de lo que la propia ley nos dice.

Para suplir las deficiencias que tenemos de la aplicación de la ley seguimos generando mayor burocracia y seguimos complicando el actuar de los funcionarios públicos. No exime al funcionario público el no conocer la ley, pero este es un trabajo de todos los días, hay que mantenerse actualizado porque todos los días surgen nuevos ordenamientos.

Pero no se vale que los servidores públicos que estamos actuando, conforme a la ley y a las atribuciones que nos otorga la ley, tengamos que sufrir de regímenes paralelos de supervisión que no se fijan exclusivamente en esas atribuciones de la ley, sino en criterios de administración de órganos paralelos que hemos ¡do creando para el funcionamiento del propio gobierno.

Hemos generado un marco tan complejo para los servidores públicos que nos ha inhibido el cumplir nuestras funciones, lo primordial que era cumplir con la ley y con las funciones que nos encomendaba la ley, hoy le tenemos que dedicar un 30 por ciento de nuestro tiempo a todas estas actividades paralelas.

¿Cuál es mi propuesta? Volvamos con Fraga, volvamos a los principios de Fraga, generemos un Estado de Derecho que funcione, si no funciona una instancia de impugnación metamos a corregir esa instancia de impugnación, no a crear una paralela, no compliquemos el marco, puede ser muy sencillo y créanme podríamos tener a los servidores públicos saliendo a horas decentes a sus casas y cumpliendo y llegando no solamente el miércoles, sino todos los días, llegando a trabajar, con el ánimo de trabajar y con lo que realmente, me parece, el Derecho Administrativo ordena que es el cumplir las leyes que es para lo que nos contrataron, si no está en ley, no tenemos nada que hacer dentro de la Administración Pública.

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4. EL PARTICULAR Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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LUIS HUMBERTO DELGADILLO GUTIÉRREZ

Hablar de los particulares y la Administración Pública tiene significaciones muy especiales, pero en lo particular el tema me hace pensar en un subtítulo más que los particulares y la Administración Pública, me lleva a pensar en conflicto de intereses.

Al encontrar interés privado e interés público, nos ubicamos precisamente en la expresión de la libertad del individuo frente a la manifestación de la autoridad. Por un lado, la libertad y, por otro lado, el poder de la autoridad. Son dos elementos que tienen dos objetivos con características diferentes, pero que finalmente se conjuntan y llegan a ser sólo uno, porque en último caso es precisamente el interés de los integrantes de la nación quienes han manifestado su voluntad a través de su organización, precisamente en un Estado y que al manifestar ese interés y al sintetizarse de una manera determinada, integra el interés público; pero, al estar uno frente al otro, es necesario llegar a equilibrar la situación de ambas partes.

Por eso hablo de conflicto de intereses. El artículo 39 constitucional establece que la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo, que todo poder público dimana del pueblo y se instituye, precisamente, en beneficio de éste; la autoridad debe de actuar en beneficio del particular, pero del particular viéndolo en su conjunto.

Encontramos que se trata de esta autoridad que debe de buscar el interés de todos y de cada uno sintetizado precisamente en ese interés público. Es donde se encuentra el problema, porque naturalmente que en el momento en que se enfrenta el interés privado frente al interés público -plenamente definido en la ley y en las resoluciones jurisdiccionales qué es ese interés- que debe de prevalecer, que es el interés general reconocido por el Estado: el interés público.

Frente a esta situación, frente a esta lucha, a este enfrenta miento, es donde debemos de ubicarnos dentro de nuestra actuación, porque si es cierto el particular debe de actuar de acuerdo con sus intereses particulares y, además, es claro y todos lo sabemos, que el particular puede hacer todo lo que quiera mientras no le esté prohibido.

En tanto que la autoridad puede hacer solamente aquello que le esté autorizado por la norma, por el Derecho, y en el momento en que transgreda, que sobrepase el mandato de la ley, en ese momento su actuación debe ser calificada de ¡legal.

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La función es la manifestación de la persona; ¿cómo funciona individualmente cada uno de nosotros?, funcionas como persona, funcionas como ciudadano, funcionas como padre, funcionas como esposo, etcétera, funcionas o no funcionas. El Estado, igualmente, también realiza sus funciones. ¿Pero cómo funciona el Estado? El Estado funciona precisamente con la realización de la síntesis de la voluntad general, funciona creando la norma para determinar qué es lo que puede hacer la autoridad y hasta dónde puede llegar y qué es lo que hay limitar del particular, qué tanto hay que restringirle.

Crea la normatividad como síntesis de la voluntad general. Después de esa función legislativa, vemos a continuación la función ejecutiva, donde el poder público tiene que llevar a cabo toda su actuación para que se cumpla lo que la voluntad general ha establecido y, en consecuencia, el Poder Ejecutivo tiene como objetivo fundamental, aparte de promulgar, publicar las normas, vigilar el exacto cumplimiento de ellas.

Finalmente, el otro aspecto que es fundamental, que es esencial dentro de este medio o de este enfrentamiento entre particulares y administración, es la función de resolver los conflictos que existan entre ambas partes, los conflictos que se den entre particulares o entre particulares y la autoridad. Aquí nos ubicamos precisamente en el conflicto entre la autoridad y el particular, como lo decía inicialmente, en el conflicto de intereses.

Aquí es donde vamos al principio constitucional señalado en el artículo 16, cuyo texto nos lo dice en sentido negativo, eso de que "nadie puede ser", mejor lo podemos decir en otro sentido:

"Todos nosotros podemos ser molestados por la autoridad en nuestra persona, familia, domicilio, bienes y posesiones, siempre y cuando sea en virtud de un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento".

Estos elementos son los que el artículo 16 constitucional señala y enmarca claramente para la actuación de ese interés público, manifestado en la autoridad que va a afectar nuestro interés particular. Por eso viéndolo en ese enfrentamiento particulares - administración, ubicamos precisamente a la autoridad, a la Administración Pública afectando nuestros intereses particulares, interés público sobre el interés particular, afectándolo siempre y cuando se cumpla con que sea una autoridad quien lo haga, no cualquier persona. Tiene que ser una autoridad, pero no una autoridad de hecho, estoy hablando de una autoridad legal, porque una autoridad de hecho es cualquiera que tenga el poder suficiente para imponer su voluntad.

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Se requiere, en primer término, que se trate de una autoridad; en segundo lugar, que esa autoridad sea competente, es decir, que actúe dentro de su marco legal, dentro de ese conjunto de facultades que le dimos a esa autoridad.

Una vez establecida esa autoridad, debe actuar de acuerdo con lo que nosotros le hemos dicho que debe de actuar.

Es fundamental que sea una autoridad, pero que sea una autoridad competente. Ahora, su actuación debe quedar establecida, debe constar por escrito.

En estos tiempos, con la existencia electrónica con una evolución muy grande en el aspecto científico, nos encontramos que muchos escritos son electrónicos.

Tenemos que ubicarnos exactamente hasta qué punto puede considerarse lo electrónico como escrito, porque realmente la figura o la impresión de pantalla que vemos puede en un momento dado ser considerado precisamente una manifestación de autoridad.

Ahora bien, todo esto se da y es muy importante, pero hay un elemento que sigue ¿por qué lo manda usted? Porque yo lo quiero, porque yo lo digo o porque yo dispongo; pero eso debe de estar fundado y debe estar motivado, así lo dice el 16 constitucional. ¿Qué implica que esté fundado y motivado?: Que la norma precisamente prevea la existencia de esa autoridad, la actuación de la autoridad y la posibilidad de actuar de esa forma.

Pero también debe de haber una relación, un nexo causal con la actuación y, por lo tanto, una explicación de cómo es que se está dando esta situación y cómo este hecho encuadra precisamente en lo que dispone la norma, es donde hablamos de la motivación, es decir, la expresión de las razones, los motivos de la actuación de esa forma y no de otra diferente. Necesita que tenga el sustento jurídico y, además, la explicación de por qué se está dando de esa manera.

Finalmente, dentro de este mandamiento del artículo 16 constitucional, se hace el señalamiento de que se debe de realizar conforme al procedimiento legal establecido. No como se le antoje al inspector, al visitador, sino como lo marca la ley, la cual señala cómo debe de realizarse el procedimiento. Si hay una falla en el procedimiento, y no se está realizando como debe de ser, no tiene validez aquello que se está realizando y todas las consecuencias que derivan de esa realización.

La norma dice: contra la actuación de la autoridad puedes demandar su anulación si existen diferentes tipos de violaciones o si simplemente hay violación de competencia. Si hay incompetencia de la autoridad, puedes anularlo; si hay

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violaciones de forma, puedes anularlo; si hay violaciones de procedimiento, puedes anularlo; si hay violaciones de forma, échalo abajo; y si además de eso hay desvío de poder, también puedes anularlo.

La ley lo establece en forma expresa y, además, enuncia claramente las violaciones de competencia, de forma, de procedimiento, de fondo y de desvío de poder. Todos estos elementos están claramente establecidos en la norma, hay que echarlos a andar, hay que poner en movimiento la maquinaria, porque, insisto, estamos en un Estado de Derecho.

En muchas ocasiones, cuando nosotros hablamos de Estado de Derecho, decimos simplemente que es aquel en el cual los órganos de la autoridad, o la autoridad o el gobierno se someten a las normas jurídicas.

Es cierto, ese es el Estado de Derecho, pero no todo el Estado de Derecho, ese es el principio nada más, es decir, en el momento en que el órgano de poder se somete a la norma jurídica estamos en el principio del Estado de Derecho.

Pero no solamente se requiere de eso, se requiere, como segundo punto, que la norma jurídica tenga un reconocimiento de los derechos públicos subjetivos de los gobernados, de los particulares; pero si las normas jurídicas restringen las facultades de los particulares, realmente no es un Estado de Derecho.

Es importante, como segundo elemento en un Estado de Derecho, que se reconozcan todos los derechos públicos subjetivos de los individuos, que el individuo sea realmente un sujeto de Derecho, no un objeto como lo fue durante la época monárquica.

Aquí estamos hablando de partes, estamos hablando de personas y estamos hablando de sujetos, no de súbditos. Ese reconocimiento de los derechos públicos subjetivos es otro de los elementos fundamentales, en este segundo punto.

Hay un tercer punto para que estemos realmente en un Estado de Derecho, se requiere que el sistema jurídico al que está sometido el Estado, establezca los medios y los procedimientos para hacer efectivo los derechos de los particulares. Que existan los procedimientos, los tribunales para que anulen esos actos de la autoridad y defiendan los derechos que se han reservado los particulares.

Como cuarto punto, algo que es fundamental. Yo considero que es importante que exista todo un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, que el Estado reconozca, y se someta a las normas y a los tribunales cuando lesione los intereses de los particulares.

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Que no se diga, como anteriormente se planteaba, que el Estado, como tal, no podía causar daño como era la idea del principio monárquico: el rey no se equivoca, el rey no puede causar daño. El Estado puede causar daño, causa daño.

Con estos elementos a los que me estoy refiriendo: sistema jurídico al que se somete el Estado, reconocimiento a los derechos públicos subjetivos, medios para la defensa de los derechos de los particulares y un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, estamos creando todo un sistema jurídico completo que permite realmente en un sistema de Derecho que los particulares y la Administración Pública cumplan con los objetivos.

La solución a lo que inicialmente llamé el conflicto de intereses, de tal manera que los intereses particulares y los intereses públicos puedan convivir para la realización de ese Estado de Derecho

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FRANCISCO VENEGAS HUERTA

El tema de los particulares y la Administración Pública presenta muchas aristas, desde el punto de vista económico, desde el punto de vista sociológico, desde el punto de vista político y, por supuesto, desde el punto de vista del Derecho.

La ¡dea de adentrarnos al estudio de la Administración Pública nos obliga, en primer término, a recordar que el sistema republicano de nuestro país establece un sistema federativo donde hay un reparto de competencias entre la Federación y los estados que la integran.

Son 31 entidades federativas y un Distrito Federal, lo que quiere decir que hay 31 administraciones públicas estatales más 2 mil 456 municipios al día de hoy. Dentro de ellas hay que agregar, además, la organización administrativa: tenemos administración pública federal centralizada y descentralizada.

Dentro de la descentralizada vemos el surgimiento de fenómenos muy curiosos e impresionantes, porque ahora hay organismos subsidiarios de los organismos descentralizados.

Por otra parte, tenemos 108 millones 291,131 habitantes. Esta población es la que en mayor o menor medida demanda la prestación de servicios públicos, exige al poder público que se respeten sus libertades, el derecho de petición, el derecho a la libertad de expresión, la transparencia de la información, el derecho a la libertad de creencias, el derecho al trabajo, el derecho a la libertad de la asociación y, por supuesto, el derecho a recibir servicios públicos suficientes y eficientes que garanticen la seguridad pública, que garanticen la continuidad en la prestación de servicios públicos básicos que requiere la población: agua potable, energía eléctrica, drenaje, limpia, transportes, salud, salubridad, en fin, miles de servicios públicos que va demandando la población.

Para prestar estos servicios públicos, por supuesto, se ha organizado el Estado como una creación de la agrupación política de los mexicanos, un fenómeno que se multiplica a nivel internacional. Al día de hoy contamos con 3 millones 689 mil 392 servidores públicos federales y estatales, o sea, casi el 3.5 por ciento de la población de los 108 millones de habitantes, son los que están prestando los servicios públicos y desarrollando la actividad pública del Estado Mexicano.

Los teóricos del Derecho Administrativo han establecido que la Administración Pública es una de las manifestaciones específicas del poder del Estado. Claro, no

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podía ser de otra manera, la Administración Pública forma parte de los poderes del Estado, está dirigida por el Poder Ejecutivo y es una manifestación propia del Estado que implica el ejercicio del poder público.

Pero la Administración Pública tampoco se puede desvincular de la política, no sé si para fortuna o para mala fortuna, pero lo cierto es que no podemos huir de la política, porque huir de la política es huir del Estado.

Las relaciones del Estado con el Derecho, por supuesto que también han evolucionado y en la Administración Pública hemos pasado, por fortuna, de una sumisión parcial, de una sumisión de a mentiritas, a una sumisión total. De ahí que nuestra Constitución consagre en los artículos 14 y 16 los principios de legalidad y audiencia que se conjugan y se complementan mutuamente, no podemos entender a la audiencia si no entendemos conjuntamente a la legalidad.

Los artículos 68 del Código Fiscal de la Federación y 85 y 99 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establecen la presunción de validez de todos los actos de autoridad. ¿Qué significa esto?, que toda la actuación de la Administración debe presumirse legal y válida, salvo prueba en contrario, porque es obvio que esa presunción que el legislador le otorga a los actos de la Administración no es una patente de corso, es una presunción de legalidad que queda sujeta al escrutinio de la sociedad, la sociedad que organiza sus propios tribunales administrativos para que hagan válido este derecho.

Sin embargo, hay que hablar con la verdad, nuestra realidad actual muestra que esta proeza constitucional, este sueño de nuestros constituyentes se ha visto severamente fragmentado, se ha fracturado la legalidad en muchas ocasiones, porque existen muchos actos de autoridad, por cierto no sólo administrativos, sino también legislativos y judiciales que han provocado el desengaño y el desencanto de la población.

También vemos, paralelamente, que subsisten muchos fenómenos de corrupción que han afectado gravemente la credibilidad de las instituciones. Aparece un fenómeno institucional de simulación activa y pasiva. Dicen los maestros del sistema educativo 'a mí hacen como que me pagan y yo hago como que enseño'. Todas esas conductas antisociales que no se sancionan generan una cultura de la ilegalidad, generan apatía, la pérdida de los valores que tanta falta le hace a los mexicanos.

Quiero abordar tres tópicos de los problemas que visualizo más graves para la Administración Pública. Uno, el legislador ha dotado de facultades a las autoridades administrativas a través de las leyes, para que ellas interpreten la ley para efectos

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administrativos. Y ahí está el gancho, porque quien interpreta la ley pone sus intenciones en el sentido que quiere que se aplique de la ley.

Basta que se haga una interpretación sesgada y caprichosa para que se pierda el objetivo de la ley, por lo tanto, creo yo que el legislador debiera de reparar en este tipo de modalidades en la legislación que tanto daño le hacen a los ciudadanos.

El segundo punto, se refiere a lo que la jurisprudencia, el Poder Judicial de la Federación, le ha llamado las Cláusulas Habilitantes de la Administración Pública. ¿Qué son las Cláusulas Habilitantes de la Administración Pública? La Corte, voy a leer textual para no decir cosas de la pasión ni de la emoción, lo dice así: "El Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas y esto ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, lo que hace necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que la Administración enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas".

Bajo esta idea, evidentemente que la ley no puede alcanzar a comprender todos los supuestos hipotéticos de la vida cotidiana, eso es evidente, pero para eso precisamente el Constituyente fue muy sabio y estableció la facultad reglamentaria a favor del Presidente de la República.

Así, el Poder Legislativo expide la ley y el Presidente debe expedir el reglamento de la ley para facilitar su ejecución en el ámbito administrativo.

Sin embargo, ¿qué es lo que sucede? Les voy a mencionar sólo a modo de ejemplo unas cuatro leyes: la Ley del Impuesto sobre la Renta, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, la Ley de Obras Públicas, por supuesto, entre otras muchas leyes, le otorgan facultades legislativas o cuasilegislativas a los órganos de la Administración Pública. Es decir, el Congreso expide leyes y le da facultades al órgano de la Administración para que dicte reglas, para que dicte normas, lineamientos, reglas de operación, criterios y, por tanto, las dependencias de la Administración Pública se despachan con la cuchara grande.

Los artículos 14 y 16 establecen la obligación, de que tienen que fundar y motivar sus actos, y la ley tiene que ser constitucional; luego entonces si el acto se funda y se motiva en una regla general, en una disposición general, en un lineamiento, en una circular, en un acuerdo, en una norma técnica que dicta una autoridad administrativa apartándose del sentido de la ley, el acto administrativo o el acto de autoridad deviene en inconstitucional, por supuesto.

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Yo respeto mucho, por supuesto, a las autoridades, cualquiera que sea, pero yo pido que las autoridades respeten el Estado de Derecho. El Poder Legislativo le ha hecho un flaco favor a la sociedad porque si bien es cierto en el artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se han establecido cuatro causales para que se decrete la nulidad de los actos de autoridad, también es cierto que se le ha dado una facultad omnímoda al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para que califique cuándo esos actos han afectado las defensas del particular y cuándo han trascendido al sentido de la resolución.

Y bajo este estigma los gobernados difícilmente van a alcanzar las nulidades y, lo peor de todo, es que es increíble que a través de una norma procesal se estén violentando las formalidades del procedimiento que el propio legislador estableció en los distintos ordenamientos jurídicos.

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4. EL PARTICULAR Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4.1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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IGNACIO RAMOS ESPINOSA

Uno de los temas más relevantes de la Teoría del Derecho Administrativo es el que se refiere al procedimiento administrativo. La doctrina nos señala que la voluntad de los órganos administrativos se concretan a través de actos que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones que favorecen o perjudican a los administrados; que los actos administrativos buscan producir efectos para los cuales fueron creados y que tienen una pretensión de validez; sin embargo, acota la doctrina, esta pretensión de validez no es absoluta, sino que puede ser cuestionada, cuando el particular que se ve afectado por la resolución considera que su esfera jurídica ha sido vulnerada, lo que puede conducir a impugnar el acto de la autoridad. Ya estamos aquí, en el terreno del Recurso Administrativo.

En esta ocasión vamos a desarrollar el tema del Recurso de Revisión en el derecho administrativo mexicano, sus antecedentes, las tendencias modernas que implican cambios en nuestro sistema jurídico, así como el análisis del derecho positivo consignado en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

El principio de legalidad no sólo es un componente característico del Estado democrático de derecho sino que, a la luz del nuevo orden internacional de los derechos humanos, se constituye en una verdadera garantía indispensable para la protección de los derechos fundamentales. En el espíritu mismo de la noción de Estado de Derecho, el principio de legalidad aparece con una doble función: como contención y como protección.

La definición más completa de Recurso Administrativo nos la proporciona Don Gabino Fraga, al expresar: "El Recurso Administrativo constituye un medio legal de que dispone un particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en términos legales, de la autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la inoportunidad del acto. Es decir, el derecho a la legalidad se descompone en una serie de derechos como son: a) derecho a la competencia; b) derecho a la forma; c) derecho al motivo; d) derecho al objeto y e) derecho al fin prescrito por la ley.

En el Recurso Administrativo no existe una verdadera controversia, pues para ello sería indispensable que la pretensión de la Administración fuera contradictoria con la del particular y esto no sucede, pues mientras no se haya agotado la vía administrativa, dentro de la cual encaja el Recurso, no podría afirmarse que la Administración sostiene una controversia con el particular.

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Los Recursos Administrativos no constituyen verdaderos juicios. Son meras revisiones que de sus actos realiza la propia Administración, para deshacer sus errores, si los hubiera, Falta en ellos la verdadera controversia, la discusión.

Además, el hecho de que el procedimiento administrativo para resolver el Recurso sea semejante al procedimiento judicial no es bastante para concluir que por medio de aquel se realiza una función jurisdiccional, ya que las formalidades no trascienden a la naturaleza jurídica de la función.

Si el control que la Administración ejerce sobre sus propios actos, con motivo de la interposición del recurso administrativo es insuficiente para la debida protección de los derechos de los administrados, puesto que no existe la imparcialidad necesaria para llegar a considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal y para dejarlo, en consecuencia, sin efecto, y más cuando en el seno de la Administración los órganos de la misma proceden normalmente con criterios uniformes.

Por esta razón las legislaciones de todos los Estados se han visto en la necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos de la Administración, considerando que debe haber órganos diferentes de ésta e independientes de ella que dentro de formas tutelares de procedimiento, puedan juzgar y decidir, con autoridad de cosa juzgada, las controversias que se susciten entre los particulares y la Administración.

El establecimiento del control jurisdiccional de los actos de la Administración ha dado lugar al nacimiento de una noción de extraordinaria importancia que es la del Contencioso Administrativo.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 4 de agosto de 1994 y con vigencia a partir del 1 de junio de 1995, establece en su Título Sexto, la procedencia del "recurso de revisión", como el medio ordinario de defensa, dejando exclusivamente, bajo esta tutela el procedimiento respectivo.

Asimismo, la propia Ley en su Transitorio Segundo, detalla: "Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo establecido en esta Ley, en particular los diversos recursos administrativos de las diferentes leyes administrativas en las materias reguladas por este ordenamiento. Los recursos administrativos en trámite a la entrada en vigor de esta Ley, se resolverán conforme a la ley de la materia.

El gobernado afectado por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrá interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar

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la vía jurisdiccional que corresponda, contando con un plazo de 15 días contados a partir del siguiente que surta efectos la resolución combatida, ante el superior jerárquico de la autoridad emisora del acto.

El recurso se tendrá por no interpuesto y se desechará, cuando: "I. Se presente fuera de plazo; II. No se haya acompañado la documentación que acredite la personalidad del recurrente; y III. No aparezca suscrito por quien deba hacerlo, a menos que se firme antes del vencimiento del plazo para interponerlo.

O bien se desechará por improcedente, cuando, se presente: "I. Contra actos que sean materia de otro recurso y que se encuentre pendiente de resolución, promovido por el mismo recurrente y por el propio acto impugnado; II. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del promovente; III. Contra actos consumados de un modo irreparable; IV. Contra actos consentidos expresamente; y V. Cuando se esté tramitando ante los tribunales algún recurso o defensa legal interpuesto por el promovente, que pueda tener por efecto modificar, revocar o nulificar el acto respectivo".

Operará el sobreseimiento, cuando: "I. El promovente se desista expresamente del recurso; II. El agraviado fallezca durante el procedimiento, si el acto respectivo sólo afecta su persona; III. Durante el procedimiento sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; IV. Cuando hayan cesado los efectos del acto respectivo; V. Por falta de objeto o materia del acto respectivo; y VI. No se probare la existencia del acto respectivo".

Analizada la solicitud de revisión y no existiendo causales para decretar la improcedencia o sobreseimiento, la autoridad encargada de resolver el recurso podrá: I. Confirmar el acto impugnado; II. Declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo total o parcialmente; o III. Modificar u ordenar la modificación del acto impugnado o dictar u ordenar expedir uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente, (artículo 91)

La resolución al recurso, deberá fundarse en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero, cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado bastará con el examen de dicho punto. (artículo 92)

La autoridad, en beneficio del recurrente, podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del recurrente, a fin de resolver

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la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso, (artículo 92 párrafo segundo)

Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución. Si la resolución ordena realizar un determinado acto o iniciar la reposición del procedimiento, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses, (artículo 92 párrafo tercero)

La resolución sólo podrá revocar o modificar los actos administrativos en la parte impugnada por el recurrente, (artículo 93)

La resolución expresará con claridad los actos que se modifiquen y si la modificación es parcial, se precisará ésta, (artículo 93 párrafo segundo)

Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos que no obren en el expediente original derivado del acto impugnado, se pondrá de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez, formulen sus alegatos y presenten los documentos que estime procedentes, (artículo 96)

No se tomarán en cuenta en la resolución del recurso, hechos, documentos o alegatos del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos durante el procedimiento administrativo no lo haya hecho, (artículo 96).

Hay una tendencia a considerar que cuando hay un recurso administrativo, el particular puede optar entre agotarlo o intentar juicio en el Contencioso Administrativo.

El acto administrativo debe ser dictado en uso de una facultad de la Administración, ligada por las disposiciones de ley, es decir, que no constituya un acto discrecional de la autoridad. Sin embargo, en el mundo de los hechos, el recurso de revisión a mi parecer, se ha deslegitimado y habría que preguntarse sí es un medio de defensa para el gobernado o si su existencia es más favorable para la Administración, dilatando innecesariamente el procedimiento.

El recurso de revisión, no puede convertirse en sólo un requisito de procedibilidad para acceder al juicio de nulidad del que conoce el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; sino que debe ser realmente un medio que permita al gobernado afectado por los actos de la administración pública que su caso sea revisado de manera efectiva e imparcial, por lo que habría que pensar en la conveniencia de fortalecer a este órgano de la justicia administrativa.

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Podemos contar con un Tribunal fuerte, dotarlo de una mayor estructura y quizá crear los nombramientos de "Jueces" que en la actualidad no existen en los Tribunales Administrativos, ya que éstos se integran por magistrados, posiblemente porque se deja la figura o actuación de Juez al órgano administrativo encargado de resolver los recursos de revisión.

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ÓSCAR REYES RETANA MÁRQUEZ PADILLA

En 1995 tenemos por fin una Ley Federal de Procedimiento Administrativo que indudablemente es un gran avance, tiene muchas virtudes, su existencia misma es una virtud, por la forma en que define el acto administrativo, las garantías que nos da a los particulares cuando actuamos ante la Administración Pública. Y los quiero mencionar porque son importantes y yo pienso que además los particulares debemos tener conciencia de que contamos con esta ley. Quizá uno de los problemas más serios de la ley es que no se conoce, entonces muchas personas inician gestiones o trámites ante la Administración Pública sin saber que hay una ley que define todo esto y que nos da garantías a nosotros los particulares.

Primero que nada define el acto administrativo que eso era importante, el acto administrativo ha sido un tema a debate o fue un tema a debate en términos doctrinarios del Derecho, pero hoy día está definido por la Ley de Procedimiento Administrativo y creo que es muy importante conocer esta definición por la forma en que ha evolucionado el Derecho Mexicano y la posible relación de los particulares con la Administración Pública.

Al acto administrativo en la Ley de Procedimiento Administrativo se le fijan requisitos que hay que cumplir como que se haya emitido por un funcionario que esté capacitado, para el propio acto. Debe ser emitido por autoridad competente, tener el objeto determinado previsto por la ley, debe hacerse constar por escrito, estar fundado y motivado, debe sujetarse a lo que dispone la ley de procedimiento y, en su caso, debe indicar los actos o las acciones que el particular tiene para recurrirlo.

El procedimiento administrativo en la ley tiene que cumplir con requisitos que, muestran de mejor manera las garantías que tenemos los particulares. La autoridad no nos puede citar a comparecer si no está expresamente previsto por la ley, o sea, no puede estarnos molestando, sólo nos puede requerir informes, documentos y otros datos que estén previstos en la ley; tiene que hacer de nuestro conocimiento el estado que guarda nuestro trámite; tiene que firmarnos de recibido los documentos que presentemos, debe admitir pruebas; nos debe proporcionar información y orientación respecto del trámite; nos debe permitir el acceso a registros y archivos. Y dice la ley: debe tratar con respeto a los particulares, es una garantía que tenemos en una Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y debe dictar resolución expresa sobre lo planteado. Esas me parecen las grandes virtudes de la ley, establecer estas garantías y que sepamos que tratando con la autoridad le podemos exigir esto. Tiene problemas, creo que uno de los problemas, es que abre la posibilidad a la

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autoridad de pedir informes técnicos, o también de presentar pruebas, y digo que eso crea problemas porque generalmente los particulares tenemos menos recursos que las autoridades y en el caso de los informes técnicos o de las pruebas puede presentar mejores que nosotros, y tampoco tiene la ley solucionado el problema de qué ocurriría si hay una contradicción entre los informes o las pruebas que nosotros presentamos y las que presenta la propia autoridad. A mí me parece que es un problema que debe resolverse.

Otro problema, me parece, que es el recurso final que nos otorga de la revisión, si no quedamos satisfechos con el procedimiento y la resolución podemos pedir la revisión ¿ante quién podemos pedir la revisión? ante el superior jerárquico y generalmente los superiores jerárquicos ratifican lo que dijeron sus subordinados, no hay cambio. La Ley de Procedimiento Administrativo podría hacer mejores las relaciones entre los particulares y la Administración Pública, incorporando normas que ya existen tanto anteriores a la Ley de Procedimiento Administrativo como posteriores; que en la queja o denuncia que presentemos por una irregularidad administrativa, el particular pueda ser parte interesada como lo es en el procedimiento administrativo; que en vez de revisión a la resolución del procedimiento hubiera inconformidad, o sea, que no la presentemos ante el superior jerárquico, sino ante un tercero, el órgano interno de control; que la información que están obligados a darnos se apegue a lo que establece la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, o sea, no sólo sobre nuestro trámite, sino sobre lo que necesitemos.

En la Ley de Procedimiento Administrativo tenemos definido el acto administrativo, en la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado se habla de acción administrativa irregular como causante de un daño, creo que coherentemente podríamos integrar estos elementos que ha producido nuestra legislación y dentro de la Ley de Procedimiento Administrativo para mejorar la relación de los particulares con el Estado, inclusive tener en lo que hoy es una Ley de Procedimiento Administrativo el embrión o las normas generales de un código administrativo.

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HÉCTOR BENITO MORALES MENDOZA

El contrato público, de aceptación generalizada en nuestros días, tanto en la legislación, como en la jurisprudencia y en la doctrina, se ha convertido en el medio comúnmente utilizado por la administración pública para acceder a los bienes y servicios que cotidianamente adquiere.

Su regulación ha evolucionado paulatinamente hasta formar parte de diversos ordenamientos jurídicos mediante los cuales la administración pública ha regulado las adquisiciones de bienes y servicios que realiza, así como de obras y servicios relacionados con las mismas, sean por ejemplo los casos, de la Ley Sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administración Pública Federal de 31 de diciembre de 1979; de la Ley de Obras Públicas de 30 de diciembre de 1980.

En este trayecto es que llegamos a las recientes reformas y adiciones a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, publicadas en el DOF el 28 de mayo de 2009.

El sistema de contrataciones del gobierno federal requería de modernización, simplificación y más flexibilidad para responder a las condiciones de rápido cambio que presentaba y aún presenta el mercado.

El sistema, debe ser más abierto y competitivo, y concentrarse menos en el cumplimiento y control administrativo.

A tales propósitos es que complementariamente corresponde el requerimiento, de fortalecer los mecanismos de solución de controversias, pues se pretende dar efectividad a esas reformas propuestas y aprobadas en mérito de hacer posible que la justicia, en esa materia y supuestamente en beneficio de los particulares, resulte pronta y expedita.

Las reformas giraron en torno a dos perspectivas fundamentales: la primera, de orden material o de carácter económico, que permea al total de las propias reformas que nos ocupan y, en consecuencia, repercute en la inconformidad; en tanto que la segunda, es de carácter formal o jurídico, y tiene que ver con distintos aspectos vinculados directamente a la inconformidad y encaminados hacia la recta justicia pronta y expedita en el ámbito de la administración pública, en el que ésta es juez y parte, pues la inconformidad es una instancia a la que pueden acudir los proveedores participantes como remedio procesal "...para reencauzar a la legalidad

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las posibles desviaciones de la administración pública y garantizar su imparcial y honrada actuación."

Se explica en razón de sistema de eficientar las compras y adquisiciones de infraestructura que requiere el país y de tomar en cuenta a las contrataciones públicas como factor clave y estratégico para detonar y expandir el crecimiento económico y de reducir costos derivados del exceso de normatividad y de requisitos en las bases de licitación, de la complejidad de los contratos y de prácticas indebidas en el reconocimiento y pago de ajuste de costos, entre otros.

En esta se incluyen propósitos de especialización de las normas aplicables, economía procesal; requisitos de procedibilidad y seguridad y certeza jurídica, entre otros, direccionados hacia la efectividad de la justicia en el ámbito de la administración pública.

Mediante este propósito se buscó dotar a la instancia de inconformidad de normas especializadas procesales para reducir o evitar la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y del Código Federal de Procedimientos Civiles a efecto de que el gasto público fluya con los menores contratiempos posibles a modo de evitar interrupciones injustificadas en el desempeño de las funciones de la administración pública.

Conforme a este propósito se reducen los plazos para procurar una mayor celeridad en la ventilación de las impugnaciones como sigue:

a. De diez a seis días para la interposición de la inconformidad. (Artículo 65) b. Las prevenciones pasan de cinco a tres días. (Artículo 66 penúltimo párrafo) c. La posibilidad de ampliar los motivos de impugnación, inicialmente planteados en la inconformidad, se reduce de diez a tres días después de rendido el informe circunstanciado de la convocante y la respuesta de ésta y del tercero interesado a dicha ampliación deberá efectuarse también en tres días, en lugar de seis. (Artículo 71 penúltimo y último párrafo) d. La formulación y presentación de alegatos se reducen de cinco a tres días. (Artículo 72) e. La autoridad tiene sólo quince días para resolver, en lugar de veinte días. (Artículo 72) f. El cumplimiento de las resoluciones derivadas de las inconformidades debe darse en un plazo máximo de seis días, contra los diez que anteriormente se concedían. (Artículo 75 párrafo)

Lo anterior para una disminución total de 30 días en el proceso de resolución de las inconformidades.

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Se definió que las inconformidades contra los actos de la licitación o invitación a cuando menos tres personas deben presentarse directamente en la Secretaría de la Función Pública o a través de CompraNet para evitar retrasos, ya que antes de la reforma, en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de aplicación supletoria, se preveía la interrupción de los plazos cuando se promovía ante autoridad incompetente. (Artículo 66 párrafo primero).

De acuerdo con este propósito se estableció como obligación de los particulares la de señalar domicilio en el lugar donde se ventila la inconformidad, así como la regulación de la figura del rotulón y de las notificaciones electrónicas. (Artículo 66 fracción II).

Se especificó que la inconformidad deberá operar a instancia de parte que demuestre contar con interés legítimo, soportando la carga de probar los motivos de su impugnación, para lo cual la autoridad no podrá suplir deficiencias en la expresión de su queja. De esta suerte, se elimina la facultad de la Secretaría de la Función Pública de realizar investigaciones de oficio en una inconformidad, sin perjuicio de sus facultades de verificación, que se regulan como procedimiento diverso. (Artículo 65 y 66).

Y se determinó que el acto de recepción y apertura de propuestas se impugnara junto con el fallo. (Artículo 65 fracción III).

Se incorporan las figuras de la improcedencia y el sobreseimiento. (Artículos 67 y 68).

La improcedencia opera:

• Contra actos diversos a los de los procedimientos de licitación pública o invitación a cuando menos tres personas • Contra actos consentidos expresa o tácitamente • Cuando el acto impugnado no pueda surtir efecto legal o material alguno por haber dejado de existir el objeto o la materia del procedimiento de la contratación del cual derive • Cuando se promueva por un licitante en forma individual y su participación en el procedimiento se hubiera realizado en forma conjunta En lo que respecta al sobreseimiento de la instancia de inconformidad, ésta procede cuando: • El inconforme se desiste expresamente • La convocante firma el contrato en el caso de que los actos u omisiones impugnados impidan la formalización del contrato

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• Durante la sustanciación de la instancia se advierta o sobrevenga alguna de las causas de improcedencia.

Seguridad y certeza jurídica

Se incluye la regulación particular respecto de la suspensión de los actos de la licitación pública como medida cautelar durante la sustanciación de las inconformidades, la cual tiende a asegurar, por una parte, el que no se ejecuten actos posiblemente viciados y, por la otra, que se otorguen garantías suficientes al Estado para resarcirle en los daños que implica detener los actos contractuales, cuando las inconformidades no resultan fundadas. (Artículo 70)

Igualmente se precisó el contenido formal y material de las resoluciones que emite la Secretaría de la Función Pública en los procedimientos de inconformidad, con lo cual se clarifican sus facultades. Las resoluciones deberán apartarse de un análisis meramente formalista en el cumplimiento de la ley, para revisar de fondo los casos planteados a fin de determinar si las irregularidades detectadas verdaderamente trascienden y afectan la validez de los actos del procedimiento de contratación. (Artículo 73)

Se precisaron también los elementos que deben contener las directrices que se dicten en las resoluciones. De manera especial, destaca la consecuencia que tendrán las nulidades cuando se desechen injustificadamente las ofertas de los inconformes, lo que abonará a la seguridad jurídica del sistema y evitará el indebido proceder de los servidores públicos. (Artículo 74)

Finalmente se instauran, a favor de los particulares, una instancia de control de legalidad más clara y eficaz, así como los incentivos para el responsable ejercicio del legítimo derecho a la impugnación y se regula, de mejor manera, la facultad de sancionar a los licitantes que ejercen abusivamente su derecho a inconformarse. (Artículo 73)

A tres años de vigencia de las reformas de 2009, figura el total de las inconformidades presentadas en el transcurso de 2009 a 2011 que, comparativamente con el total de las licitaciones realizadas por la administración pública federal durante esos años, equivalen, con una tendencia ligeramente a la baja, a 2.6 por ciento.

De las inconformidades registradas el mayor número corresponde al renglón de infundadas durante los años 2009 y 2011, ya que para 2010 en la mayoría de las inconformidades no se estudió el fondo del asunto. La información refleja que casi en la totalidad de las inconformidades planteadas no hubo una resolución positiva para quienes acudieron a esa instancia.

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En cuanto a la economía procesal, de la información obtenida se desprende una marcada inclinación hacia su incremento en cuanto al promedio de tiempo para la resolución de las inconformidades, que pasó de 38 días en 2009 a 77.5 días en 2011, esto es, de poco más del 100 por ciento.

Por lo que respecta a la materia de las inconformidades presentadas predomina la de adquisiciones, con 50.6 por ciento, 49.9 por ciento y 47.2 por ciento de total registrado, siendo la más baja la de arrendamientos con 0.4 por ciento, 0.5 por ciento y 0.9 por ciento.

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4. EL PARTICULAR Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4.2. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

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GUSTAVO ARTURO ESQUIVEL VÁZQUEZ

El principio fundamental del control jurisdiccional de la Administración es que su actividad debe ser sujeta al imperio de la ley y el procedimiento contencioso administrativo y, por ende, la justicia administrativa, se desenvuelve fundamentalmente sobre la legalidad con que se encuentra actuando la Administración Pública.

La situación actual de la justicia administrativa será abordada desde los siguientes tres enfoques: Del sistema de justicia nacional, de su ámbito de competencia por materia y, finalmente, de su evolución.

Lo que corresponde al sistema de justicia nacional, se advierte que de conformidad al principio de división de poderes se tiene al Poder Judicial Federal y a los poderes judiciales locales, y según el modelo que se tenga de unidad de jurisdicción o de tribunales que no forman parte del Poder Judicial, resultando autónomos o adscritos formalmente a la Administración Pública. En ese contexto a nivel federal se cuenta con un Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que no pertenece al Poder Judicial Federal.

Por lo que concierte al ámbito de competencia por materia cuentan con facultades para resolver conflictos entre la Administración Pública de los particulares, pudiendo obtener la competencia por materia de tres distintas formas: la primera específica que es por disposición expresa de su Ley Orgánica; segunda, por atribución de una ley diversa; y, tercera, por afinidad según jurisprudencia definida del Poder Judicial Federal. 1. En cuanto a la específica, la competencia material del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa se encuentra prevista en el artículo 14 de su Ley Orgánica.

2. Por atribución de una ley diversa de las cuales van a destacar la relativa a la de Coordinación Fiscal. Esto se establece en su artículo 11-A y rápidamente

3. Por afinidad se tendría que por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación pongo, por ejemplo, la jurisprudencia segunda J-129 del 2002 relativa a asuntos derivados de la prestación de servicios de los agentes de la Policía Judicial Federal.

En lo relativo a su evolución he de mencionarse que inició en 1936 con la característica de justicia delegada, es decir, se le delegaba por parte del Ejecutivo Federal la facultad de administrar justicia, actualmente ese tribunal federal cuenta con plena autonomía en ese sentido para dictar sus fallos de manera autónoma y facultades para asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones del tribunal.

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En lo relativo al procedimiento contencioso administrativo cuenta con principios similares a cualquier otro proceso jurisdiccional como es el de preclusión, congruencia, etcétera. Sin embargo, atendiendo a la realidad cotidiana, a las necesidades de una sociedad dinámica y en cambio constante, así como el avance de la tecnología, es que el 12 de junio de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Federación las reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y a la Ley Orgánica de este Tribunal que establecen, por primera vez, un juicio que podrá ser totalmente instrumentado por vía informática, el juicio en línea.

Esta reforma ya está en vigor, su operatividad, obviamente, porque se necesita tiempo para que los justiciables puedan acceder todos esta cuestión de la firma electrónica avanzada, etcétera, está prevista para 18 meses después, esto sería en diciembre de 2010, incluso tengo entendido que en septiembre se presentó un proyecto de reformas para la Ley de Amparo para un contenido similar a este juicio en línea que ahora existe por lo menos en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Con todo ello la justicia administrativa se adecúa a los tiempos actuales en beneficio de los administrados, quienes podrán acceder en todo tiempo a la misma.

Finalmente es de mencionarse que la justicia administrativa rompe paradigmas y supera la esfera de la resolución de las controversias suscitadas exclusivamente entre la Administración Pública y los particulares, ya que por el texto del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ese tribunal podrá resolver controversias por las sanciones y demás resoluciones que imponga la entidad de fiscalización superior de la Federación.

Con lo anterior resulta claro que la Constitución Federal le atribuye al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa la facultad de resolver controversias entre un órgano del Poder Legislativo y otro órgano de cualquiera de los tres poderes, así como los estados o los municipios superando con ello el ámbito de la resolución de controversias entre la Administración Pública Federal y los particulares.

Como se ha advertido la justicia administrativa continúa evolucionando para adecuarse a las necesidades actuales de la sociedad, conservando su propósito principal: el control jurisdiccional de la legalidad de los actos de la administración activa y con ello materializar el derecho de los administrados a un buen gobierno.

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LUIS HUMBERTO DELGADILLO GUTIÉRREZ

Juzgar la actuación de la administración pública, es lo que da origen al contencioso administrativo, cuando se presenta la controversia entre lo que resuelve en su actuar la administración pública y el interés de los particulares. Todo esto tenemos la posibilidad de discutirlo en el procedimiento contencioso administrativo y una vez que ahí se resuelve es cuando vamos a ver lo relativo al cumplimiento de la sentencias, que es, precisamente, lo que hace la eficacia de ese propósito de justicia administrativa que tiene todo su fundamento en el artículo 17 constitucional, una justicia completa, efectiva a que tienen derecho los ciudadanos. De acuerdo con esto nos encontramos que ese análisis que se lleva dentro del procedimiento contencioso administrativo se concreta finalmente en una sentencia, en esta sentencia que tiene diferentes posibilidades en relación del sentido en el cual se ha pronunciado, pero hablando del contencioso administrativo, tenemos que ver en nuestra realidad, en estos 75 años de presencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la realidad se ha ¡do transformando puesto que la idea que aquel año de 1936, cuando se promulga la Ley de Justicia fiscal, que crea el Tribunal Fiscal de la Federación, se plantea precisamente en su exposición de motivos que el tribunal pronunciara tan solo fallos de nulidad de las resoluciones impugnadas.

La situación ha cambiado, ahora para ver el cumplimiento de la sentencia tenemos que ubicarnos en el artículo 52, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, donde se señala que si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en las fracciones 3 y 4 de este mismo artículo 52, deberá cumplirse en un plazo de 4 meses contados a partir de que la sentencia quede firme. Ya hay un pronunciamiento en principio, de un tiempo para que se dé cumplimiento a la sentencia, pero me llama la atención, en el contencioso administrativo, no hablamos de ejecutar la sentencia, no se dice aunque sea su naturaleza de ejecutarla, simplemente desde el fondo administrativista se hace el señalamiento de que la sentencia queda firme, entonces, si es importante hacer una diferenciación entre lo que es la sentencia firme y la sentencia ejecutoria, que finalmente nos encontramos que en el fondo resulta lo mismo, porque la naturaleza que tiene esa sentencia es la posibilidad de ejecutarla, y por eso mismo la propia ley nos establece que la sentencia definitiva queda firme cuando: uno, no admita en su contra recurso o juicio; dos, admitiendo recurso o juicio no puede impugnarla o cuando habiendo recibido recurso o juicio del representante haya sido desechado, sobreseído o hubiera resultado infundado, y tres, cuando sea consentida expresamente por las partes o sus representantes legales.

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Por eso mismo, el planteamiento que se hace en el artículo siguiente, el 53, es que cuando la sentencia, haya quedado firme, es importante que el secretario ponga el acuerdo en manos del magistrado instructor, o del presidente de sección o del presidente del tribunal para que se ordene que se notifique a las partes la certificación que haga de que esa sentencia ha quedado firme y por lo mismo puede ser ejecutada.

Estoy hablando de cómo ha ido evolucionando el contencioso administrativo, en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y como lo mencionaba hace un momento, aquí quien finalmente da la instrucción para su ejecución se dice que es el magistrado instructor, o del presidente de sección o del presidente del tribunal, para determinar que queda firme y que puede ser ejecutada. Sin embargo, este planteamiento no es, actualmente, ya igual en todos los asuntos de el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Como ustedes saben dentro de los 120 mil asuntos que se manejan anualmente en el tribunal, aproximadamente, el 70% tienen que ir por la vía sumaria, con un nuevo procedimiento que recorta los plazos y además multiplica la capacidad de resolución del tribunal. A través de este procedimiento ya no se dictara una sentencia colegiada en estos asuntos, sino que cada uno de los tres magistrados emitirá su propia sentencia, y entonces, ya la sentencia no será una sentencia de la sala, será una sentencia del magistrado instructor.

De esta manera tenemos entonces, que toda la ejecución de que se habla, en nuestro código, se hace referencia a la resolución a la sentencia de la sala, a la sentencia de la sección o a la sentencia del pleno y estos elementos, va a ser necesario que se ubiquen y que se precisen para ver hasta dónde se va a llegar, porque con la transformación que se está dando, se está llegando a situaciones, que no se si el legislador tomo en cuenta, como el hecho de que las sentencias, dictadas en la vía sumaria no son recurribles por la autoridad, lo que quiere decir que si aproximadamente en un 70% de los asuntos que se resuelven en el contencioso administrativo la sentencia se dicta de forma unitaria, va a resultar entonces que no sea recurrible, sea definitiva, queda firme y entramos a la parte de la ejecución.

La ejecución puede darse de oficio o a petición de parte, este es un avance que tuvo nuestra nueva legislación en materia de lo contencioso administrativo, porque establece, que siempre que lo determine la sala podrá exigirle al funcionario o a la autoridad responsable que informe del cumplimiento que haya dado a la sentencia en tres días, tiene como elementos una multa de apremio que puede imponerle si no cumple, si no le contesta, una multa de apremio entre 300 y mil salarios mínimos generales del D.F., podrá requerir nuevamente de su cumplimiento, informar a su superior jerárquico y finalmente comisionar a un funcionario jurisdiccional para

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que de cumplimiento a la resolución; y de todo esto finalmente, puede, y yo diría que debe, la sala o el magistrado instructor informar a la contraloría interna que corresponda respecto de la actitud del servidor publico responsable y del superior jerárquico también, a quienes correspondió el cumplimiento de esta resolución que no fue acatada por parte de la autoridad responsable.

Pero por el otro lado, tenemos la instancia de queja, que puede presentarse por la parte interesada cuando hay un incumplimiento total, cuando hay un cumplimiento pero con defecto o con exceso, cuando hay una repetición indebida de la resolución o cuando hay un incumplimiento de la suspensión, siempre cualquier actitud positiva o negativa en la autoridad en relación a la sentencia pronunciada, dará lugar a la posibilidad del ejercicio de una instancia de queja ante el propio tribunal, de tal manera que pueda resolverse para que este establezca una multa que vaya de los 150 a 600 salarios mínimos, también para que se informe al superior jerárquico, para que se informe a la contraloría interna y en todo caso, se ha llamado el cumplimiento sustituto, es decir lo que conocemos como darle la instrucción a un funcionario jurisdiccional para que vaya en nombre del tribunal a darle cumplimiento a la sentencia que se haya notificado.

Este es el planteamiento que a nivel de lo contencioso administrativo se ha venido presentando en lo que existe, en lo que se esta dando y son las posibilidades que se presentan de tal manera que aquella imagen del tribunal de anulación, en un procedimiento objetivo que fundamentalmente iba a analizar, a revisar, no el derecho subjetivo, sino exclusivamente la legalidad en la actuación de la autoridad, ahora se ha convertido en un procedimiento ya ejecutivo de condena, donde se le dan una serie de herramientas para que se verifique el cumplimiento de la resolución y eso, todo eso con el propósito como decía al principio, de llegar a lograr, alcanzar, una verdadera justicia administrativa y que pueda realmente llegarse a darse cumplimiento al mandato del articulo 17 constitucional.

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4. EL PARTICULAR Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4.3. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA

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ARTURO PUEBUTA FERNÁNDEZ

Voy a hablar del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como órgano jurisdiccional, como un tribunal administrativo que va a tener como finalidad la contención, que va a estar analizando o que va a estar dirimiendo las controversias que se susciten entre la administración pública y los particulares, y algo que resulta también muy importante, es que también termina dirimiendo controversias que se suscitan en el seno de la administración pública; y otra cuestión relevante y novedosa es que este Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no nada más analiza la legalidad de los actos la administración pública sino que también puede analizar la legalidad de actos del Poder Legislativo, y me refiero de manera específica a la facultad que tiene Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de analizar, la legalidad y en su caso, anular las resoluciones de la Auditoria Superior de la Federación, entonces estamos en presencia de un órgano jurisdiccional que va a trascender la esfera de la administración pública y que además, como se los mencionare un poco más adelante, tiene características de ser un órgano constitucional autónomo.

¿Porqué me refiero a que es un órgano constitucional autónomo? tiene diferentes características que nos pueden llevar a ello, en primer lugar, la autonomía presupuestal el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tiene ya un ramo especifico en el presupuesto de egresos en donde ya no va a estar participando de manera directa del presupuesto que le es asignado en bloque al poder ejecutivo, pero no nada mas es un tema relacionado con esto, les puedo comentar como usuario habitual del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es un tribunal muy limpio, es un tribunal donde no existe lugar para la corrupción; pero que además el tema del nombramiento de los magistrados, también va a permitir que tenga un alto grado de independencia.

El nombramiento de los magistrados se va a dar de la siguiente forma, la Junta de Gobierno del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa va a integrar los expedientes de los candidatos a magistrados que van a ser sometido a consideración de la Sala Superior de este tribunal, que es el máximo órgano de gobierno, el tribunal prepara una terna y esa terna es enviada al Presidente de la República, para que designe al magistrado que va a estar en funciones, una vez que es designado este funcionario tiene que ser ratificada por el Senado o por la Comisión permanente cuando se encuentre en receso el Senado, entonces la forma de integración, la forma de nombramiento interviene en primer lugar el propio tribunal, participa el Presidente de la República y tiene que ser ratificado por un órgano legislativo.

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Esto va a permitir que las personas que lleguen a ser magistrados en este tribunal sean muy bien seleccionados y que hayan sido revisados sus antecedentes, su preparación de manera considerable; otra cuestión que resulta relevante para el tema de la autonomía del tribunal es que tiene facultad reglamentaria La Sala Superior para organizarse internamente, los reglamentos que regulan la función interna del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa son emitidos por la Sala Superior, lo cual le va a permitir también poder organizarse muy bien hacia el interior y es algo que no sucede con otros órganos jurisdiccionales de la administración pública.

Entonces les digo estos son temas que terminan siendo relevantes, con el paso de los años el Tribunal Fiscal de la Federación que surge en 1936, fue incrementándose considerablemente su competencia material al grado que al día de hoy se encarga de tutelar prácticamente la totalidad de la legalidad de la administración pública, por qué la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, regula prácticamente la totalidad de la actividad de la administración pública y excluye expresamente las materias sobre las cuales no va a ser regulada su actividad que básicamente es materia de justicia agraria, justicia laboral, las funciones del ministerio público, sus funciones constitucionales.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo excluye la regulación financiera y la materia fiscal, pero toda la demás actuación de la administración pública va a estar siendo revisada por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ¿porqué?, porque en todas las demás materias administrativas al proceder el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo ella genera que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa pueda conocer las resoluciones recaídas a esos recursos.

Esto lo que ha generado que tengamos un tribunal con una amplia competencia. En los términos del último informe presentado por el presidente de ese tribunal cerca del 70% de los asuntos que se resuelven en el mismo siguen teniendo una naturaleza de tipo fiscal, es decir resoluciones del servicio de administración tributaria, del Instituto Mexicano del Seguro Social, y en algunos casos de la Comisión Nacional del Agua que termina siendo una autoridad parafiscal, también en el caso del INFONAVIT, por ejemplo, son instituciones que van a estar realizando gestiones de cobro de contribución, pero otro 30% se ubica en otras ramas de la administración pública, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa va a ser el lugar, va a ser el órgano del estado a través del cual los particulares van a poder solicitar la anulación de las resoluciones que les causan un perjuicio personal y directo en muchas otras materias, como es el tema de las responsabilidades de los servidores públicos, como son los temas regístrales de propiedad intelectual, como las actividades que realizan órganos reguladores del estado tan diversos

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como pueden ser la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Federal Mejoras Regulatorias, la Comisión Federal de Telecomunicaciones.

La competencia de este tribunal es verdaderamente amplia y va a ser un órgano que se va a encargar de garantizar la legalidad de las actuaciones de las autoridades administrativas, con un alto grado de independencia y además con un alto grado de profesionalismo. Es precisamente que es un tribunal donde se resuelve el fondo de los asuntos.

El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tiene una gran competencia material, tutela de la legalidad, prácticamente de toda la administración pública, y se incluyen órganos del poder legislativo, les decía, la Auditoria Superior de la Federación, y actualmente esta en proceso de evolución, este tribunal esta enfrentando nuevas formas de organización administrativa debido a los pocos recursos con los que cuenta, a comparación de otros órganos del Estado, tiene que estar echando mano de formas de organización administrativas novedosas, a partir de 2006, se crea la junta de gobierno y administración que hace las veces del consejo de la judicatura federal, para el poder judicial de la federación, esta junta de gobierno se encarga de la organización y el análisis del funcionamiento y la ejecución del funcionamiento administrativo del tribunal y se han adoptado nuevas formas de organización hacia el interior.

A partir del mes de agosto de 2011 el tribunal ha cambiado completamente su faceta, la regionalización de este tribunal tenia salas que estaban ubicadas en la ciudad de México y a partir de 1978 empezó un movimiento de descentralización de la justicia, al día de hoy las regiones están dispersas prácticamente en la totalidad de las entidades federativas el país, salvo dos o tres estados que tienen que compartir las salas del tribunal, pero que ha permitido este crecimiento y esta regionalización del tribunal el que se pueda eficientar la impartición de justicia, que a además a partir del año pasado, existen nuevas formas de organización como son las salas especializadas, existe una sala especializada en propiedad intelectual, existe una sala especializada en juicio en línea, que es un tema novedoso en el que México es pionero y este tribunal es pionero en el mundo en temas del juicio en línea.

Donde también existe una sala especializada en resoluciones de órganos reguladores de la actividad del estado, que es una sala en donde van a tomarse decisiones muy importantes, muy relevantes, en donde se necesita que tengan, en este caso, tres magistrados con un alto nivel de especialización, y que además por el perfil de los magistrados que fueron seleccionados para el desempeño de esta función, son magistrados que difícilmente pueden ser presionados, les digo, por la característica de los actores que van a estar litigando sus asuntos ante esa sala.

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Entonces, son temas novedosos, son temas de organización administrativa diferente, existen también ahora las salas auxiliares que van a permitir desahogar el trabajo de las diferentes regiones en el país y algunas otras formas de organización que van a estar ayudando a que este tribunal, con muy pocos recursos, siga realizando una gran actividad a favor del estado mexicano.

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ALFREDO REYES KRAFT

El pasado 12 de junio se publicó en el Diario Oficial un DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Mediante esta reforma se plantea un importante avance en la modernización del sistema de impartición de justicia, a través de los llamados Juicios en Línea, en las materias administrativa y fiscal.

Actualmente el TFJFA enfrenta una demanda creciente de asuntos por resolver. El tiempo de duración de un juicio (concluido con sentencia de fondo) ha aumentado significativamente: En las Salas Metropolitanas pasó de 179 a 348 días hábiles (94% de aumento), y en las Salas Foráneas de 138 a 215 días (56%). Todo esto ha significado que si bien los usuarios de los servicios del Tribunal opinan que se trata de una Institución de gran calidad, honradez, capacidad y confiabilidad, también tiene como principal debilidad la lentitud y tardanza en sus operaciones.

Los Beneficios esperados de la reforma son: • Posicionar a México en el mundo, como un transformador de la forma tradicional

de impartir justicia. • Generar experiencia institucional favorable y replicable a otros poderes de la

Unión. • Directos para el TFJFA:

1. Reducción de costos administrativos y de insumos (movimiento físico de archivos, vigilancia, papelería, tinta, copias, entre otros),

2. Simplificación de procesos administrativos (principalmente actuaría), 3. Eliminación (o reducción significativa) de actividades presenciales de los

usuarios en las Salas, 4. Posibilidad de contar con sistemas integrales de información jurídica en una

misma plataforma, 5. Reducción y posposición de la necesidad de abrir nuevas salas, principalmente

en la zona Metropolitana, aprovechando al máximo la capacidad instalada en el territorio nacional.

6. Mejora de imagen ante los justiciables.

• Directos para los justiciables 1. Reducción en el número de días hábiles que requiere el procesamiento de un juicio.

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2. Eliminación (oreducción significativa) de tiempos y costos actualmente utilizados para asistir a las salas a fin de revisar procesos o recibir notificaciones. 3. Eliminación (o reducción significativa) de tiempos actualmente utilizados para revisar expedientes en las salas. 4. Eliminación (o reducción significativa) de costos por fotocopiado. 5. Accesibilidad Digital (usando códigos de seguridad) a los documentos de los juicios. 6. Posibilidad de menores costos de los procesos debido a la mayor eficacia y eficiencia del TFJFA.

• Directos para las Autoridades demandadas: 1. Reducción en el número de días hábiles que requiere el procesamiento de un juicio de nulidad. 2. Reducción en costos administrativos, al eliminarse (o reducirse significativamente) la necesidad de acudir (en algunos casos diariamente) a las salas para verificar situación de juicios. 3. Mayor eficiencia en la respuesta y trámite de asuntos al contarse con el expediente electrónico. 4. Reducción de costos administrativos ante la mayor eficiencia y eficacia de los servicios del TFJFA.

CONTENIDO DE LA REFORMA

1. El Juicio en Línea consiste en que toda la tramitación del juicio contencioso-administrativo, desde la demanda hasta la sentencia, se realice a través de Internet.

2. El Juicio en Línea es un espejo del juicio tradicional.

3. El juicio tradicional y el Juicio en Línea van a coexistir para asegurar un pleno acceso a la justicia. Es y será optativo para los justiciables.

4. El particular tendrá el derecho a decidir la vía en la que se tramite el juicio (tradicional o en línea).

5. La "garantía de audiencia" y la "seguridad jurídica" en el Juicio en Línea se garantizarán plenamente.

6. Una vez que el particular optó por promover el Juicio en Línea, todas las actuaciones efectuadas por la autoridad, incluyendo su contestación, deberán ser presentadas por Internet.

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7. En los juicios de lesividad, también el particular demandado, al contestar la demanda, elegirá la vía mediante la cual habrá de tramitarse y resolverse el juicio de que se trate.

8. Las partes podrán presentar todas sus promociones a través del Sistema de Justicia en Línea, las 24 horas del día dentro de los plazos procesales previstos por la Ley.

9. Para ello habrá que acceder al portal del Tribunal y registrar la clave de acceso y contraseña que previamente se tramitó en el propio Sistema.

10. Las promociones presentadas a través del Sistema de Justicia en Línea deberán ser autorizadas por las partes con la Firma Electrónica Avanzada, la cual producirá los mismos efectos legales que la firma autógrafa y garantizará la integridad del documento.

11. Las partes podrán consultar el estado procesal de su expediente, desde cualquier computadora, las 24 horas del día y los 365 días del año a través de la página Web del Tribunal.

12. Los acuerdos, oficios y resoluciones que deban notificarse personalmente a los particulares o por oficio a las autoridades, se realizarán a través del Sistema de Justicia en Línea Toda resolución debe notificarse, o en su caso, darse el aviso en la Dirección de Correo Electrónico señalada, a más tardar el tercer día siguiente a aquél en que el expediente haya sido turnado al actuario para ese efecto y se asentará la razón respectiva a continuación de la misma resolución.

13. Los documentos, videos, audio, imágenes que las partes ofrezcan como prueba, incluido el expediente administrativo, deberán exhibirlos en forma legible a través del Sistema de Justicia en Línea y tendrán el mismo valor probatorio que su constancia física. En los juicios en línea, la autoridad requerida, desahogará las pruebas testimoniales utilizando el método de videoconferencia, cuando ello sea posible.

14. En casos excepcionales de pruebas diferentes a las anteriores, deberán ofrecerse en la demanda y ser presentadas ante la Sala que esté conociendo del asunto.

15. Recursos, En el caso de la presentación y trámite de los Recursos de Revisión y Juicios de Amparo que se promuevan contra las actuaciones y resoluciones derivadas del Juicio en Línea, no son aplicables las disposiciones referentes a los Juicios en Línea.

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16. Alteración, destrucción o pérdida de información, en caso de que el Tribunal advierta a las personas que modifiquen, alteren, destruyan o provoquen pérdida de información contenida en el Sistema de Justicia en Línea, se tomarán las medidas de protección necesarias, para evitar dicha conducta hasta que concluya el juicio, el cual se continuará tramitando a través de un Juicio en la vía tradicional.

Si el responsable es usuario del Sistema, se cancelará su Clave y Contraseña para ingresar al Sistema de Justicia en Línea y no tendrá posibilidad de volver a promover Juicios en Línea.

ALGUNAS CONSIDERACIONES TÉCNICO/JURÍDICAS

CONCEPTO DE FIRMA ELECTRÓNICA AVANZADA Existe una confusión conceptual pues la definición establecida en el Decreto para firma electrónica avanzada corresponde a la de la firma electrónica, por así decirlo, simple, es decir no considera la inscripción asimétrica ni la garantía de integridad que confiere la certificación digital.

Resulta de particular importancia corregir esta definición

CONCEPTO DE FIRMA DIGITAL Considerar como firma digital a la imagen digitalizada de una firma autógrafa desvirtúa el concepto de firma y genera grandes complicaciones para su validación de manera automatizada, recomiendo corregir o adecuar a la realidad esta definición.

REQUISITO DE FIRMA Resulta de particular importancia que en los Lineamientos se establezca como la va a validar el Tribunal, no hay una referencia al Certificado Digital (medio de autenticación del firmante), medio de acceso a la Agencia Registradora, la forma en que se validará su vigencia, acceso a servicios, tales como: CRL la lista de revocación de certificados.

GARANTÍAS DEL SISTEMA Habría que acotar específicamente en qué consiste cada garantía en los lineamientos y los acuerdos normativos.

REGISTRO DEL CERTIFICADO Con la clave y contraseña se autentica para el acceso al sistema, la promoción se firma con la Firma Electrónica Avanzada. Lo que se registra es el Certificado Digital, no la Firma (la firma electrónica se genera en base al resumen digital o digestión de aquello que estoy firmando.

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El consentimiento es una expresión de voluntad de una persona no de un sistema, habría que mejorar la redacción especificando que implica el consentimiento del firmante para que dicho sistema registre la fecha y la hora.

RESPONSABILIDADES DEL FIRMANTE Recomiendo mejorar la redacción en el sentido de referirse al titular del Certificado Digital (así como de los datos de creación de firma electrónica o clave privada) y no en particular de la firma electrónica.

VALIDACIÓN DE ACTUACIONES En términos de la definición comentada se hace particularmente difícil validar en forma automatizada una firma digital.

DIGITALIZACION DOCUMENTAL Se podría aprovechar el método de digitalización previsto en la NOM 151 (para particulares) y las disposiciones relativas de la Comisión Intersecretarial para el desarrollo del Gobierno Electrónico (CIDGE) en particular los documentos generados por la Subcomisión de Control de Gestión (para autoridades).

REVOCACIÓN DE CERTIFICADOS Si el responsable es usuario del Sistema, se cancelará su Firma Electrónica Avanzada, Clave y Contraseña para ingresar al Sistema de Justicia en Línea y no tendrá posibilidad de volver a promover juicios en línea.

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RODRIGO MUÑOZ SERAFÍN

No es un secreto que uno de los mayores problemas que enfrentamos los justiciables actualmente es un retraso en la impartición de justicia, resultado del incremento en la litigiosidad entre el Estado y los contribuyentes, lo cual no es privativo de nuestro país, sino de muchos otros como son Estados Unidos o España.

Hay que reconocer también que las instituciones encargadas de la impartición de justicia no han permanecido inertes ante esta problemática y han adoptado medidas que en mayor o menor grado han contribuido a mitigar el problema.

En el ámbito del contencioso administrativo federal, hay que reconocer lo que ha hecho el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En primer término debemos señalar que por primera vez está siendo un tribunal que se ha acercado a los justiciables, ampliando y mejorando su relación con las distintas organizaciones profesionales, lo que nos ha dado la oportunidad de manifestar lo que en nuestra opinión es susceptible de mejora, así como otras quejas que pudieran tenerse respecto de este órgano impartidor de justicia.

En este sentido me atrevo a decir que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) es otro a partir de la presidencia del Magistrado Jiménez lllescas: un tribunal cercano a los justiciables, que nos escucha y toma en cuenta nuestras sugerencias y reclamos, como es, según se dijo, el retraso en la resolución de los asuntos sometidos a su conocimiento.

El tribunal ha actuado con una serie de acciones tendientes a resolver, al menos en parte, este problema, adoptando medidas que no sólo lo ponen en una posición de vanguardia, sino que permiten acercar más la materialización del derecho constitucional a una justicia pronta, completa e imparcial.

Así, el TFJFA ha impulsado la creación del Juicio Sumario, ha creado Salas Especializadas que permitirán no sólo una mejor distribución de los asuntos sometidos a su conocimiento, sino que está logrando esa especialización que de alguna forma se había perdido.

También ha creado Salas Auxiliares como una medida directa para abatir el rezago en la resolución de los litigios que conoce y por supuesto diseñó e implemento el Sistema de Justicia el Línea que tiene su origen precisamente en el conocido Juicio en Línea.

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En este sentido debe precisarse que si bien es cierto el Juicio en Línea opera desde el año pasado, la realidad es que es un proyecto que nace bajo la presidencia del Magistrado Francisco Cuevas, pero por una cuestión de tiempo, en virtud de la complejidad que su implementación implicaba, le ha tocado materializar, con gran éxito por cierto al Magistrado Jiménez lllescas.

¿Qué es el Juicio en línea? El Juicio en Líneas es el juicio contencioso administrativo que todos conocemos, pero seguido no mediante promociones en papel, sino mediante medios telemáticos. En palabras simples, es la tramitación de cada una de las etapas del proceso contencioso a través de correo electrónico y/o internet.

Ello significa que ahora, el contribuyente tiene dos opciones para promover un juicio ante el TFJFA: (i) a través de la forma tradicional, es decir, en papel o (ii) lo que se ha denominado en línea, es decir, a través de medios electrónicos, con la única limitante de que una vez elegida la opción ya no podrá variarse hasta el dictado de la sentencia por parte del TFJFA.

Es importante aclarar que actualmente sólo existe una sala que conoce de este tipo de juicios, precisamente la Sala Especializada en Juicio en Línea, con competencia territorial en toda la república mexicana.

Lo anterior significa que independientemente del lugar en donde se promueva el juicio en línea, será esta Sala la que conozca del mismo.

Además la Sala Especializada en Propiedad Intelectual también es competente para conocer del Juicio en Línea, pero únicamente respecto de los asuntos que versen sobre esta materia.

Existe un aspecto que vale la pena resaltar respecto del sistema de justicia en línea donde opera este juicio y es el hecho de que a diferencia de muchos otros proyectos, éste no fue un diseño unilateral del TFJFA, es decir, el TFJFA no trabajó aislado creándolo bajo los parámetros que considerara más adecuados.

En lugar de ello, involucró a todos los actores del contencioso administrativo, es decir, justiciables, abogados y autoridades, con quienes sostuvo diferentes reuniones durante su desarrollo a fin de que todos pudiéramos externar nuestra opinión, preocupaciones y sugerencias sobre el mismo.

Este hecho por consiguiente, dio como resultado un sistema en el que se encuentran contempladas todas las posiciones de los operadores de éste y por tanto el juicio en línea no es un proyecto único del TFJFA, sino que es resultado de un trabajo colaborativo de todos los involucrados en el contencioso administrativo.

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En este contexto considero que el mayor reto que hoy enfrenta el Juicio en Línea es el que quienes demandamos los servicios del TFJFA, lo utilicemos, pues en la medida en que ello suceda, el sistema podrá evolucionar y cumplir con uno de sus objetivos que es el reducir la duración del procedimiento contencioso administrativo.

Es cierto que los abogados no somos muy partidarios de los sistemas y del uso de la computadora. Sin embargo esto representa un aspecto en el que también debemos cambiar nuestros paradigmas.

Quien ya tuvo oportunidad de utilizarlo no me dejará mentir. Es un sistema desarrollado en un ambiente muy amistoso, que te lleva de la mano desde que ingresas en él y hasta que obtienes el acuse de recepción de la demanda. No hay posibilidad de equivocación.

Me arrepiento de no haberlo utilizado antes, lo que confieso no hice, un poco por miedo a esa tecnología. Sin embargo ahora, con base en esa experiencia que me ha dado el uso del sistema, es que los invito a su utilización.

Como lo dije, éste no es un proyecto sólo del TFJFA. Es un proyecto de todos, Tribunal, justiciables y autoridades, es un proyecto que entre otros aspectos, responde al reclamo del Foro respecto del retraso en la resolución de los asuntos sometidos ante ese tribunal.

El TFJFA ya escuchó y actuó ante ese reclamo, pero debemos estar conscientes que para solucionar ese problema se requiere de la participación de todos. Ahora toca al Foro.

¿Cómo? Cambiando paradigmas, entendiendo que los sistemas forman parte de nuestra actividad diaria y por ello promoviendo y utilizando el sistema de justicia en línea.

Sería una pena que un proyecto tan ambicioso, que responde a un reclamo del Foro y que además coloca a la impartición de justicia administrativa mexicana a la vanguardia en todo el mundo, finalmente por irresponsabilidad y miedos infundados de los justiciables, no utilicemos este sistema y por tanto éste sólo quede estéril como en un "buen proyecto".

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4. EL PARTICULAR Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4.4. AMPARO ADMINISTRATIVO

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FRANCISCO VENEGAS HUERTA

Desde luego que la temática de los juicios federales tendríamos que comenzar por distinguir la clasificación de los distintos juicios federales que se ventilan en toda la República, podemos hablar de los juicios ordinarios civiles, mercantiles, de los juicios contencioso administrativo, en el ámbito federal desde luego, de los juicios laborales, con toda una dinámica social de protección al trabajador en nuestro país; los juicios de la impartición de justicia militar, los jurados federales, los juicios de extinción de dominio, recientemente creados a raíz de la reforma al artículo 22 constitucional, y tendremos inclusive, una notable participación del poder judicial de la federación en la justicia electoral, con un profundo sentido democrático donde vemos la presencia del poder judicial, como una verdadera garantía de la legalidad y de la constitucionalidad en los procesos electorales que ha venido a transformar el sistema político de nuestro país definitivamente; entonces tratar de abordar toda esta trama de la vida procesal, los juicios engendran las controversias, pretenden resolver las controversias que vive la sociedad y son las distintas instancias y los distintos procesos, el juicio como sinónimo de proceso y el proceso que debe de cumplir con ciertas garantías constitucionales, las garantías del debido proceso de la seguridad jurídica, de la legalidad; en fin creo yo que sería demasiado ambicioso, inclusive no podemos dejar de mencionar la importancia que tiene en nuestro país el juicio político, que hoy por hoy, sigue siendo una institución sumamente importante y la tenemos ahí en nuestro sistema constitucional para detener y contener los problemas del trastrocamiento de las instituciones por parte de quienes toman decisiones importantes en la nación, y qué decir de nuestro glorioso juicio de amparo, por una parte, el amparo indirecto, por supuesto, para combatir cualquier violación a las garantías constitucionales, verdad, y evidentemente el amparo judicial para someter a revisión del poder judicial de la federación todas las sentencias y todas las resoluciones de los tribunales federales y locales de la República.

Sería injusto no reconocer el avance que tiene nuestro país en estos momentos. La división de poderes se ha afianzado de manera notable, hay un reconocimiento social y político hacia el poder judicial federal, por supuesto, es el garante de la seguridad jurídica y el garante del equilibrio del poder en México, todo esto ha trascendido por supuesto, a la vía democrática nacional.

Podemos mencionar de manera muy puntal, diversas reformas constitucionales que han venido a enriquecer este progreso en la impartición de justicia, primero vemos que en 1994 se crea el Consejo de la Judicatura Federal, con lo que se le descarga a los tribunales y a la propia Suprema Corte de Justicia la labor de vigilancia y la

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labor de administración del ámbito de el Poder Judicial Federal, se dota al Consejo de la Judicatura Federal para que emita acuerdos federales y organice y dirija toda la administración de los tribunales federales, excepto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Se incorpora el derecho de los particulares para impugnar las resoluciones del ministerio público, que parece cosa sencilla, pero trae una gran ventaja porque volvemos la cara precisamente, al poder judicial para que nos haga justicia la procuraduría. Se incorporan nuevas leyes en materia de secuestro, en materia para combatir la delincuencia organizada, pero además surge una nueva figura de las acciones colectivas que pueden promover los justiciables y que se ha determinado como una competencia exclusiva de los jueces federales.

En 2011 vemos que se crean los plenos de circuito, también dentro de los tribunales colegiados, para tratar de desahogar y ventilar con mayor prontitud la impartición de la justicia en nuestro país.

Lo mismo vemos que hay una reforma histórica de gran calado, que seguramente habrá de importar, no sólo en la administración de justicia federal, sino en toda la vida nacional, ¿cuál reforma es esta?, la del 10 de junio de 2011, porque se hace un reconocimiento expreso a los derechos humanos y a los tratados internacionales, los que estén consagrados en los tratados internacionales, y es evidente que este reconocimiento del constituyente permanente incorpora al artículo primero de la Constitucional mexicana, tiene un impacto y trasciende, a todos los juicios federales, por supuesto que trasciende a los juicios locales y trasciende a toda la actividad del poder publico. Esta reforma constitucional, en mi opinión, habrá de revolucionar la administración y la impartición de justicia en nuestro país para bien de todos los mexicanos, reforma que se inscribe en la evolución democrática y marca un icono en la historia mexicana, engrandece a la patria y pero al mismo tiempo representa un gran desafío para su implementación y su eficacia.

Los progresos constitucionales están a la vista, pero no podemos desconocer que la eficacia de estos progresos va a depender en buena medida de la convicción y de la capacidad intelectiva que tengan nuestros jueces, sin olvidar también que la administración de justicia tiene tantos desafíos, pero que no debemos de claudicar, ningún desafío es insuperable, advierto que son mas grandes los progresos que hemos tenido que permiten vencer precisamente cualquier desafío, estamos en el lumbral de lograr un mayor y eficaz acceso a la justicia.

En las ultimas décadas, por lo menos en las últimas dos décadas, se aumento el numero de tribunales colegiados, de tribunales unitarios, de juzgados federales, se crearon los tribunales agrarios, se reorganizo la competencia jurisdiccional del contencioso administrativo, que aunque formalmente no pertenece al Poder Judicial Federal, es un tribunal dotado de autonomía, cuyas sentencias son revisadas

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finalmente por los tribunales federales, ya sea la vía de amparo indirecto o la vía de la revisión fiscal, lo que hace y ha significado un gran progreso en la justicia administrativa.

Destaca por su relevancia política la incorporación de la justicia electoral, al poder judicial de la federación, como un signo de confianza de los actores políticos en esta Suprema Corte de Justicia y en todos los cuerpos y órganos que la integran, para lo cual fue creado el Tribunal electoral, decisión que se inscribe en ese proceso modernizador de la democracia de nuestro país. Con esto se satisfizo la necesidad de contar con un verdadero arbitro en los conflictos, no solo jurídicos, porque haríamos mal en desconocer que la escancia de las resoluciones de los tribunales en materia electoral contienen las agudas referencias políticas, por lo que podemos sostener que el poder judicial surge como el actor, un actor mas en el nuevo juego político y su participación en esta materia ha roto con los viejos esquemas que mantuvo el sistema político durante muchos años; hoy por hoy, el tribunal electoral en los juicios electorales y en la instrumentación de los medios de impugnación que le corresponden ha sido el garante en la actividad electoral. Entre estos desafíos, posiblemente uno de los más sensibles, es el de la justicia pronta y completa que conjuntamente con los postulados del artículo 17 del pacto federal, constituye un desafío que pareciera inalcanzable, ante la complejidad de la vida moderna, el crecimiento desmedido de la población, una marcada desproporción de la riqueza. Eso genera mas controversias que finalmente van a parar a los tribunales, ya sea a los juicios penales, los juicios administrativos, es obvio que al crecer la población, crecen los problemas y mas con una inequitativa distribución de la riqueza.

Las grandes virtudes de los juicios federales en nuestro país, hasta ahora, a pesar de los detractores que señalan que se ha quebrantado el pacto federal, es el amparo judicial, desde 1917 el constituyente definió como un sueño del pueblo mexicano, como una costumbre del pueblo mexicano la confianza en el poder judicial federal, ¿para qué?, para que por encima de cualquier otra cosa, las sentencias de los tribunales locales, sobretodo que con frecuencia eran manipuladas y estaban a disposición del gobernante, las sentencias han llegado al poder judicial de la federación.

Desde luego, no podemos desconocer que en la trama procesal vivimos cotidianamente muchos desafíos que están pendientes y los vamos a dejar en la agenda, solamente debo mencionar por ejemplo, la irretroactividad de la jurisprudencia, por ejemplo la definición que ha hecho el poder judicial sobre las clausulas habilitantes, con la cual se faculta a las autoridades administrativas para dictar normas administrativas que tengan plenitud legislativa, por ejemplo el tema de los actos administrativos inatacables, que se acaba también de definir

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en jurisprudencia firme la Suprema Corte de Justicia respecto del Instituto Federal de Acceso a la Información Publica Gubernamental, y en fin témenos la tarea de la ejecución de las sentencias, que todavía hay mucho camino por andar, dado el incumplimiento que muchas ocasiones las autoridades mismas son renuentes y obcecadas a cumplir con una resolución ejecutoriada por el poder judicial federal.

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JEAN CLAUDE TRON PETTIT

Amparo administrativo consideraciones generales

Administración pública

1. Policía

• Tributario internacional • Ambiental • Económico • Consumidores • Pensiones • Políticas y seguridad públicas • Fomento • Urbanismo • Servidores públicos • Licitaciones • Responsabilidad patrimonial del Estado

2. Regulador • Telecomunicaciones • Competencia • Medicamentos y alimentos • Bancario y financiero • Propiedad intelectual • Consumo y publicidad • SAR • Servicios financieros • Transparencia

3. Gestión servicios públicos • Sanidad • Seguridad • Urbanismo • Agua, basura • Energía • Carreteras, aeropuertos

Cofetel CFC Cofepris CNBV OPA hostil IMPI / Indautor Profeco Consar Condusef IFAI

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Derecho Administrativo iberoamericano y globalizado

Control de convencionalidad e interpretación conforme Responsabilidad del Estado Ponderaciones entre DH o DH y políticas públicas (directrices) Amparo adhesivo (control total y efectivo, sustancial)

Futuro y porvenir del juicio de amparo

Constitución Gran capitulado o compendio del Derecho Administrativo: desglose, ampliación, ensanchar, desarrollo práctico y efectivo de DH y Constitución

Juicio de amparo: 1. Indirecto

• Interés legítimo • Suspensión • Desarrollo de DH • Incidir en omisiones e irresponsabilidades

2. Directo • Tiende a ser una casación o apelación por adhesivo, temas de legalidad + constitucionalidad

Interés legítimo para cuestionar violaciones a DESC y 3^ generación Omisiones de la Administración y legislativo que trasciende Mínimo vital en aspectos de prestaciones, seguridad, protección, servicios públicos Acciones colectivas Responsabilidad, remediación, restituir directamente, restitutio in integrum, acciones positivas Suspensión y fumus boni iuris Justicia cautelar, mejor incentivo a los MASC

Demanda sin fin del juicio de amparo

Crecimiento exponencial de tribunales Recursos y juicios: Ventanillas de trámite Aprovechar errores de autoridades y violaciones a formalidades, clientela cómoda No resuelven conflicto real ISSSTE es ahora casi 35% carga de trabajo de tribunales colegiados de circuito RF abusan, magistrados lo restringimos

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Respuestas

Ilegalidades no invalidantes, contener abusos, ser conscientes de fallas intrascendentes Sustancia vs Forma Bajan amparos contra sentencias de TFJFA Dependencias litigan bien y promueven cambios institucionales (Fiscal, Comisión Federal de Competencia, Cofetel, IFAI Solución a ineficiencias, disfuncionalidades, políticas públicas Responsabilidad patrimonial y personal de funcionarios (ineficiencias y errores recurrentes en penal, ambiental

Proyectos

Responsabilidad patrimonial del Estado (cueste violar DH) Interés legítimo Posibilitar control total de actos u omisiones de la Administración Fomentar negociaciones, y salidas concertadas (ambiental dar solución a destruir) Promover equilibrios (deference en competencia o telecomunicaciones, asimetrías en consumidores y ambiental) Especialidad de tribunales (económico y regulatorio, penal militar, propiedad intelectual, ambiental)

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CUAUHTÉMOC CARLOCK SÁNCHEZ

La tramitación y resolución de los juicios contenciosos administrativos, en buena parte, alimentan de trabajo a los tribunales colegiados de circuito.

Es un hecho que los servidores públicos tienen que cumplir un catálogo de requisitos, por lo tanto en el ejercicio de sus funciones y de su trabajo, éste es calificado por un órgano de control interno y si se determina que incurrió en alguna posible falta administrativa, tiene a su alcance diversos medios de defensa para ejercer ampliamente la garantía tutelada por el articulo 14 constitucional.

Desde mi perspectiva, esta justicia debería quedar delimitada dentro del recurso de revocación previsto, por los artículos 25 y 26 de la ley federal de responsabilidades administrativas de los servidores públicos. Los tribunales colegiados de circuito tienden a resolver en ejecutoria, en definitiva, esencialmente la responsabilidad de estos servidores públicos; pero no me refiero a toda clase de asuntos de responsabilidades, si no aquellos asuntos en los que se impone una sanción mínima a ese servidor publico, llámese una inhabilitación o suspensión en el cargo, que van desde tres días hasta seis meses de suspensión para ejercer ese trabajo y se les impone adicionalmente alguna multa, una sanción económica hasta por veinticinco mil pesos.

La Constitución General de la República en todo un capitulado, denominado "De la responsabilidad de los servidores públicos", determina quienes son los servidores públicos y cuáles son las responsabilidades en las que pueden incurrir. A mi parecer también, es menester que se haga una reforma, al artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en virtud de que la sanción que ahí se contempla, es la amonestación privada o la amonestación pública. Si esta es la sanción mínima propongo que el legislador tome nota de esta posibilidad para que se incluya una diversa sanción todavía más leve que la amonestación privada o la amonestación pública, esta amonestación tendría que ser el extrañamiento.

Acudí a la lectura de diversos diccionarios jurídicos para saber que era realmente el extrañamiento, si es un concepto jurídico o es un concepto de otra naturaleza, lo cierto es que el extrañamiento tiene su origen en la palabra extrañar o de extraño, y esta acción de extrañamiento quiere decir poner a un individuo, separarlo de el canon, de la matricula que debió haber satisfecho y darle una reconvención, llamarle la atención ligeramente.

¿Por qué?, porque a mi parecer la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, pierde de vista, que solamente se le imponen al servidor

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público obligaciones, pero se olvida que el servidor público también puede llevar a cabo dentro de su trabajo el cumplimiento de todos esos requisitos o normas acrisoladas que debe cumplir, la eficiencia, la eficacia, la honestidad, etc., y esta no es premiada, pero en cambio, perdiéndose de vista que el servidor puede ser falible en cualquier día y en cualquier momento, se le impone una sanción y la ley determina que una vez decretada esa sanción esta va a parar a un registro, a un padrón de servidores públicos.

Es necesario que se lleve a cabo todo un programa, que incluya diversas disposiciones para que sobrevenga esta propuesta de reformas, y eso da por consecuencia que si subsiste como esta, en estos términos la ley de responsabilidades, la ley orgánica del procedimiento de lo contencioso, del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, que le da vigencia, validez y eficacia a este juicio contencioso administrativo, lo único que se está provocando en la actualidad, es que en asuntos de poca monta, de poca trascendencia, los órganos jurisdiccionales, llámense tribunales colegiados de circuito nos estamos viendo, invadidos de una amplísima cantidad de expedientes, que resulta material y jurídicamente imposible darles satisfacción.

El artículo 17 constitucional preconiza, entre otros ordenamientos, que la justicia debe ser pronta y expedita, y una justicia que se retarda más de un año para emitir una sentencia, si no que se retrasa seis meses, como acontece en el juicio de nulidad, para que se le de tramite y tenga un acuerdo de admisión la demanda de nulidad, pues entonces resulta evidente que este rezago judicial está aconteciendo y cunde como un cáncer que enferma a todas las instituciones.

En el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, hoy por hoy, de casi medio millón de asuntos que tuvieron para resolver el año pasado, se quedaron más de 250 mil asuntos pendientes.

De la otra cantidad que se pudo resolver, mas del 20% se refieren a este tipo de expediente en los que la sanción, como he mencionado, es baja, es leve y llega a una amonestación privada o una amonestación pública del servidor público.

Entonces si sería necesario que se pudiera, dentro de todo un sistema legal verificar, logar saber que está pasando, si se tiene comprendido que es lo que provoca el rezago judicial, para en su caso logar este proyecto de reforma legislativa.

Hoy, está vigente lo dispuesto por el artículo 63 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece el recurso de revisión fiscal, y miren si no resulta paradójico que se trate desigual a las partes, el recurso solamente es procedente para las autoridades si comprueban la importancia y trascendencia en el asunto, pero sobretodo deben demostrar también una cuantía mínima, es decir

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que el asunto llegue a 360 días de salario mínimo general al año, para que resulte procedente este recurso.

También vale señalar, como última cuestión que el Consejo de la Judicatura tiene publicado algún acuerdo en el que señala la obligación de los titulares de los órganos jurisdiccionales para emitir sentencia dentro de un plazo inexcusable de tres meses, sin embargo cuando llegan los litigantes a decir mi asunto me urge mucho, le tenemos que decir "Ven en seis meses o en ocho meses, porque es materialmente imposible dar cumplimiento a esto".

Con esto podemos concluir para señalar que es necesaria una reforma a estos ordenamientos que he señalado.

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JUAN PEDRO MACHADO ARIAS

En México, durante muchos años, el amparo administrativo funcionó como el único contencioso-administrativo en nuestro país. Por un lado, el Tribunal Fiscal de la Federación le hacía honor a su nombre y se dedicaba por regla general a atender la materia tributaria y por excepción al derecho administrativo en general (en el caso de multas); por otro, la erección de tribunales de lo contencioso-administrativo estatales es un fenómeno relativamente reciente.

Así, no es extraño que los litigantes más experimentados en nuestro país, que suelen ser también los de más antigüedad en el foro, presenten una acusada tendencia a acudir al amparo indirecto a fin de impugnar actos administrativos en vez de acudir a los tribunales ordinarios. Esa preferencia se refuerza por otros factores que terminan marginando a la jurisdicción contencioso-administrativa con relación a la de amparo: la demora en la resolución de los litigios y la ineficacia para la obtención de la suspensión cautelar.

Para muestra basta un botón respecto a cada uno de los factores mencionados:

Según un estudio publicado, entre otros, por el Centro de Investigación y Docencia Económicas en el año de 2010, el promedio de duración de un juicio en primera instancia en los tribunales de lo contencioso estatales es de 145 días hábiles, mientras que para agotar la segunda instancia, ese tiempo se incrementa a 206 días hábiles. Habría que aclarar que a diferencia de la jurisdicción especializada federal, en materia local prevalece la doble instancia, indispensable agotar previo al juicio de amparo directo. El propio estudio revela datos estremecedores respecto a estados como Baja California o Tamaulipas, en el que se contabilizaron 613 y 506 días de duración de los procesos.

Respecto a la obtención de la suspensión cautelar, en un trabajo publicado en el año de 2005 por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, a partir del análisis de una muestra de expedientes, el Dr. Héctor Fix-Fierro evidenció que en el amparo administrativo, los quejosos tienen "una alta probabilidad" (80.4%) de obtener la suspensión provisional solicitada, mientras que en la definitiva, esa proporción desciende (47.8%), lo que no le quita el poderoso incentivo para interponer la reclamación de amparo aún y cuando no se pretenda llegar a una resolución de fondo.

Por si lo anterior no fuera suficiente, justificada o injustificadamente —no es el momento ahora de juzgarlo sino tan sólo de señalarlo— los tribunales del Poder Judicial de la Federación (PJF), empezando por la propia Suprema Corte de Justicia

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de la Nación (SCJN), alientan esta tendencia al emitir criterios que validan la alternativa de obviar a los tribunales ordinarios previo a la interposición de un juicio de amparo, por razones como la imposición de mayores requisitos para la obtención de una suspensión en la vía ordinaria en comparación con la de amparo.

Al final, este fenómeno produce el lamentable efecto de minar la consolidación de una jurisdicción especializada en lo contencioso-administrativo y con ello, de impedir el desarrollo y sofisticación de conceptos elementales del derecho administrativo. Y es que, salvo en determinados circuitos del país, es inexistente una jurisdicción especializada al nivel de Poder Judicial de la Federación.

Así, no debiera sorprender cifras como la anotada por el Dr. Fix-Fierro en el estudio ya mencionado, en el sentido de que en 49% de los casos, los litigantes acuden a la reclamación de "falta de fundamentación y motivación", seguido de la "falta de audiencia" y de respeto a las "formalidades esenciales del procedimiento". O sea, que en la mayoría de los amparos indirectos se combaten violaciones formales y de procedimiento, sin interesarse por la actuación de fondo de las autoridades responsables. O que, en un examen más sobre los aspectos cualitativos y no cuantitativos del fenómeno, se advierta el escaso número de criterios en la compilación del Semanario Judicial de la Federación, que aborden el control de la discrecionalidad administrativa, más allá de la consabida obligación de fundamentación y motivación de la autoridad que la ejerce, tema que para cualquier tratadista extranjero resulta decisivo en el derecho administrativo.

Si a lo anterior sumamos la triste fama que ostenta el juicio de amparo (y en particular el administrativo) de estar plagado de formalismos que lo convierten en una trampa, ya no sólo a los legos en la materia, sino incluso para cualquier abogado que no se haya especializado en ellos, tenemos entonces que el, en principio, atractivo amparo administrativo, deja de serlo. Pero además, que deja muy mal parado al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que, como sorprendentemente hace poco hemos venido a descubrir, no sólo tiene asidero en nuestra Constitución, sino también en el derecho internacional de los derechos humanos. Al respecto, sobre la necesidad de atender este derecho, el caso Castañeda resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el año de 2008 dejó constancia de este lamentable déficit en nuestro ordenamiento interno.

Sin embargo, no todo es amargo o preocupante. Se ha abierto una ventana de oportunidad, que de aprovecharla, modificaría radicalmente este panorama.

Efectivamente, el diagnóstico anterior necesariamente deberá ajustarse en el futuro por otro más halagüeño merced a las recientes reformas constitucionales tanto en materia de derechos humanos y de amparo, así como a los criterios sustentados

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por la SON en la resolución del Caso Radilla, todos acontecimientos acaecidos el año pasado.

La reforma en materia de derechos humanos y el Caso Radilla obligan a reconfigurar la importancia que sobre estos derechos se confería en nuestro sistema. En cierto modo, implica cambiar el "chip" a los jueces, autoridades administrativas y litigantes.

La reforma en materia de amparo, dota de instrumentos novedosos y potencialmente provechosos que igualmente conllevan un enorme potencial garantista al eficientizar la gestión de dichos derechos. Por ejemplo, la aceptación del interés legítimo para litigar en amparo permite abiertamente la introducción de pretensiones colectivas, que tradicionalmente han sido rechazadas por los tribunales del propio PJF.

Por otro lado, el mejoramiento de la jurisdicción de amparo no necesariamente debe hacerse a costa del empobrecimiento de la especializada en lo contencioso-administrativo. Es imperativo la consolidación de esta última y para ello se requiere atacar los problemas que la aquejan, especialmente los de carácter presupuestal-económico.

Pero nada de esto será posible si no se produce en los operadores jurídicos el cambio de mentalidad que requieren las circunstancias. Algo como la sustitución del "chip" a la que me he referido, pero en un sentido más amplio. De poco o nada servirá contar con grandes instrumentos en la norma si los litigantes omitimos utilizarlos o lo hacemos equivocadamente o si los jueces se niegan a maximizarlos. Tenemos frente a nosotros el reto formidable de modificar nuestro modo de ejercer los derechos y reclamar su justiciabilidad.

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ADELA DOMÍNGUEZ SALAZAR

En esta época en que hemos sufrido cambios constitucionales importantes, el tema de la ejecución de las sentencias de amparo, resulta ser realmente importante, una resolución, no sirve para nada si únicamente declara.

¿Qué sucede con una sentencia de amparo donde se ha declarado la inconstitucionalidad de un acto, es decir, que ha existido una violación de garantías, lo cual es realmente gravísimo, una violación constitucional y esta no se cumple?

Lo que sucede es que no se repara esta violación, y de nada sirve el tener una sentencia de amparo que favorezca a los intereses del quejoso, que declare que la autoridad responsable incumplió con un principio constitucional, si la sentencia no se puede cumplir.

Me parece realmente importante que todos los poderes de la unión, que todos los que tenemos en nuestras manos el cumplimiento de las leyes, de la constitución, estemos conscientes de que hay que hacer un esfuerzo unidos; de que sirve que el poder judicial emita resoluciones, si en la administración publica estas no se van a cumplir, si los tribunales del orden común tienen complicaciones para cumplirlas.

Es cierto que en muchos de los casos la falta de precisión de los efectos de una resolución pueden provocar que no se cumpla debidamente, aun así hay mecanismos para lograr su clarificación, para lograr que se precise el efecto, hay otros casos que son mucho mas complicados, que la admisión de un nuevo acto donde ya se han dado lincamientos, me refiero a esos casos en donde el cumplimiento puede incluir la devolución de un inmueble, la devolución de los impuesto, es un tema bastante complicado, y en estos casos el mecanismo de ejecución de la sentencia tiene muchas carencias.

En la Suprema Corte hay estadísticas que demuestran que este es un grave problema. En el informe anual de labores que dio el presidente de la Suprema Corte en 2011, tenemos el dato de que de 5 mil 121 asuntos que se resolvieron en esta Suprema Corte, mil 370 corresponden a incidentes de inejecución, parecería que en un estado de derecho que funciona, no tendría por qué haber un numero tan alto de resoluciones en las que un tribunal terminal, un alto tribunal, como este que debería de dedicarse realmente a la resolución de asuntos de suma importancia para la Nación, tenga que revisar esta cantidad de incumplimientos; pienso yo que este fue uno de los motivos por los que se pensó incluir como reforma constitucional, en junio del año pasado, el tema del activo cumplimiento de las ejecutorias y se discutió la manera en que pudiera lograrse que ese cumplimiento sea mas eficiente.

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En la propuesta de reforma de la ley de amparo se ha dado la facultad a los jueces de distrito para imponer multas, lo cual, creo que pudiera provocar una eficiencia mayor, imponiendo una multa a la autoridad; por lo pronto solo tenemos los requerimientos que se pueden hacer en el tramite que realiza el Juzgado de Distrito con posterioridad del Tribunal Colegiado de Circuito antes de la remisión de los autos a la Suprema Corte; y posteriormente la destitución del funcionario y su consignación ante juez de distrito; es decir, la consecuencia máxima de este incumplimiento es la destitución, ¿porqué la destitución del funcionario, porque no el cumplimiento obligado? Porque hay ocasiones en que solamente la autoridad responsable puede realizar ese cumplimiento, si se trata a veces de la entrega de un inmueble se puede pensar que el juez de distrito puede sustituirse y constituirse con sus actuarios, en el lugar de los hechos y hacer cumplir esa ejecutoria, pero no en todos los casos.

Tratándose de dinero, como comentaba, cuando se trata de hacer una devolución los casos se multiplican; en enero de este año hubo, mas de 300 asuntos listados con incidentes de inejecución de sentencia en donde el cumplimiento implicaba el pago, el pago de una cantidad que el Gobierno tanto Federal como local no habían podido hacer porque en el alegaban no se tenia un presupuesto para ello.

En las discusiones que se llevaron acabo en esta Suprema Corte, se determinó que si bien pudiera entenderse que el presupuesto había sido rebasado y eso imposibilitaba a las autoridades para cumplir, lo cierto era que el Congreso, en el caso a nivel federal y la Asamblea legislativa o los Congresos locales, tendrían que proveer el cumplimiento de las ejecutorias y dotar a las autoridades de un presupuesto extraordinario para el cumplimiento de estas sentencias.

No hay que olvidar que a medida que el tiempo pasa, sin que algunas sentencias se cumplan, la cantidad se incrementa, porque hay intereses en algunos casos, porque hay recargos, porque debe actualizarse la cantidad; entonces nos topamos con asuntos, en donde después de tres años en los que la autoridad debe pagar una cantidad 100 veces mayor que la que tendría que haber pagado.

Tenemos que mejorar este sistema, por eso hablaba yo de la unión que debe existir entre los poderes de la unión; la conciencia que tenemos que tener todos de que el tema del cumplimiento de las sentencias es un tema directamente relacionado con el estado de derecho que queremos preservar en este país; no es el juego de a ver si te cumplo, no te cumplo o cuanto tiempo me tardo, la tardanza en el pago repercute en el bolsillo del estado que finalmente se alimenta del bolsillo de todos nosotros.

El procedimiento que actualmente tenemos para el cumplimiento de sentencias

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se vio modificado por esta reforma constitucional, en dos puntos fundamentales: se elimina la caducidad de la instancia, la caducidad de este procedimiento ya no existe; y por otro lado, se establece el pago de daños y perjuicios, o la posibilidad de pagar daños y perjuicios cuando deba darse un cumplimiento sustituto a una ejecutoria de amparo.

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4. EL PARTICULAR Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4.5. DERECHOS HUMANOS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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SERGIO MÁRQUEZ RÁBAGO

Mi participación la voy a centrar en 3 puntos, todas derivadas de la nueva regulación constitucional según las reformas de junio de 2011:

PRIMERO.-LainsuficienteregulacióndelaDeclaratoriaGeneraldelnconstitucionalidad de leyes por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SEGUNDO.- Procedencia y materia de estudio del Amparo Directo en Revisión en el caso Florence Cassez.

TERCERO.- La creación del noveno medio de control constitucional: La revisión oficiosa por la SGN de los Decretos de Suspensión de Garantías por el Ejecutivo Federal.

12.- La insuficiente regulación de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad de leyes por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En lo tocante a este punto es un avance muy grande el lograr darle efectos generales a una sentencia que declare la inconstitucionalidad de leyes, con su proceso debido, pero este avance resulta insuficiente y aún hasta denigrante, el hecho de que en la propia Constitución el Constituyente Permanente haya implicado la definición de que en nuestro país es más importante cobrar impuestos que salvaguardar la prevalencia de la Carta Magna.

En efecto a fin de que se pueda llevar a cabo una Declaratoria General de Inconstitucionalidad, se requiere, en términos de la reforma:

Art. 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

II.- Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda.

Cuando en los juicios de amparo indirecto en revisión se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la autoridad emisora correspondiente.

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Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria...

PERO CONCLUYE EN EL SIGUIENTE PÁRRAFO:

Lo dispuesto en los dos párrafos anteriores no será aplicable a normas generales en materia tributaria.

En un alcance teleológico, lo que importa en México en una ley fiscal, de acuerdo a la reforma, es que ingrese al ente público, que implique ingresos, no importa si esta de acuerdo o viola a la Constitución, ya que esto sólo podrá ser reclamado por cada individuo y su sentencia nunca logrará efectos generales. Antes no teníamos la oportunidad, como hoy día, de los efectos generales de un criterio de amparo, en otras materias: administrativa, civil, penal, etc., pero parece insostenible, que sólo porque la ley procura ingresos al Estado, puede ser inconstitucional y no perderá su validez general. El que una ley fiscal inconstitucional prevalezca es una declaratoria de que México es un país con un gobierno recaudatorio y no vigilante de la constitucionalidad. Hay que insistir por nuestra parte para que esta restricción sea eliminada del orden constitucional.

2o.- Procedencia y materia de estudio del Amparo Directo en Revisión y el caso Florence Cassez.

Resulta muy importante que en las reformas constitucionales de 2011 se haya ampliado la esfera de protección de los derechos humanos de las personas, pero, en el caso de la implicada en una banda de secuestradores francesa Florence Cassez, podría traer como consecuencia un gran retroceso para la justicia mexicana y un importante dolor de cabeza.

Esto es porque en principio posibilita un muy amplio razonamiento de la procedencia del amparo directo en revisión por inconstitucionalidad de una ley.

El amparo directo en revisión, según la Constitución procede:

Art. 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que

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determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes... IX.- En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras;

La procedencia de este recurso, se flexibiliza, por la Primera Sala de la SGN, al interpretar el artículo le de la Ley Suprema:

Art. lo.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

En el caso de la francesa, no existe disposición alguna que "establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas",

Es decir, no se dan los requisitos de procedencia para el recurso, el checar si fue debidamente notificado su consulado, si se dio una puesta en escena televisiva, que afecto sus derechos procesales, no tiene nada que ver con la interpretación directa de un precepto de la Constitución o que se haya omitido decidir sobre tales cuestiones planteadas; es por ello que simplemente debería desecharse la petición, o declararla improcedente y por ende sobreseer, pero resulta que la declaran procedente, con un voto minoritario.

Lo grave de la cuestión es que abrir esa puerta, implicará que detrás de ella vengan cientos, miles posiblemente de juicios penales, en la que los delincuentes que estén purgando sus condenas aleguen violación a sus derechos humanos por un proceso, seguido indebidamente y por ello procedente un recurso de revisión de amparo directo. Ante un mismo razonamiento, una misma consecuencia. La SCJN debería en principio reflexionar esto y decidir en Pleno el alcance de esta procedencia.

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39.- La creación del noveno medio de control constitucional: La revisión oficiosa por la SGN de los Decretos de Suspensión de Garantías por el Ejecutivo Federal.

Así es se establece un segundo medio oficioso de control de la constitucionalidad, pero este, además obligatorio, no discrecional como la Facultad de Investigación de la CNDH.

La Constitución Política lo regula así: Art. 29.- En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión.

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Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

Este nuevo medio de control constitucional seguramente será inusitado, no tendrá un efecto práctico ya que la última vez que se suspendieron garantías individuales de iure, después del estado de guerra dictado por Manuel Ávila Camacho, fue hace casi 40 años por un desastre natural en el Bajío. El gobierno mexicano suspende de facto frecuentemente derechos humanos como el de tránsito, sin declaratoria alguna, y éstos siendo evidentemente inconstitucionales evidentemente, no serán sometidos a la sanción judicial de la SGN.

Resulta un adorno demagógico por ello este nuevo medio de control constitucional y cierra los ojos a una realidad mexicana: La violación constante del Ejecutivo a derechos humanos de facto. A efecto de que se considerasen constitucionales los actuales retenes militares en todo el país, debería dictar las medidas necesarias el Ejecutivo y ser revisadas entonces por la SGN.

Creo que estos enfoques debemos tenerles en cuenta y seguir insistiendo en su avance para lograr todos como comunidad ir perfeccionando nuestro Estado de Derecho.

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El conjunto de textos incluidos en este libro es el resultado

de seminarios organizados por el INAP, la Facultad de Derecho

de la UNAM, la Secretaría de Gobernación, la H. Cámara de

Diputados (CEDIP) y la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Si bien, no es un libro de derecho administrativo, contiene

ideas fundamentales para esta materia, y por la diversidad de

tramiento, permite observar la situación actual, las perspectivas

y las propuestas, según criterios diferenciados.