Der Staat im Bankwesen. Zur Rolle der Landesbanken in Deutschlandby Hans-Werner Sinn

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  • Der Staat im Bankwesen. Zur Rolle der Landesbanken in Deutschland by Hans-Werner SinnReview by: Norbert KlotenFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 56, H. 3/4 (1999), pp. 598-600Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40912909 .Accessed: 12/06/2014 22:12

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  • 598 Besprechungen

    Hans- Werner Sinn: Der Staat im Bankwesen. Zur Rolle der Landesbanken in Deutsch- land. C. H. Beck. Mnchen 1997. 156 Seiten. DM 64,-.

    Das Buch ist eine Kampfansage an das System ffentlich-rechtlicher Kreditinstitute. Fr den Verfasser ist dieses schlicht obsolet. Was einst mal Sinn machte, wurde inzwi- schen zum Relikt aus grauer Vorzeit. Gemeint sind die Anstaltslast" als staatliche Funk- tionsgarantie ffentlich-rechtlicher Kreditinstitute und die Gewhrtrgerhaftung" als brgschaftsgleichen Rechtsanspruch der Glubiger" (S. 36). Entfallen diese konstitu- ierenden Elemente des Systems, dann ist der Weg frei fr eine Privatisierung von Lan- desbanken und Sparkassen, wie sie u.a. die Monopolkommission bereits 1992 gefordert hat. Die deutsche Bankenlandschaft wrde sich, kme es so, fundamental ndern. Doch das beunruhigt den Verfasser nicht. Er vertraut auf die Lenkungskrfte des Marktes, auch auf die Bonitt der Landesbanken" (S. 1 10), die er zumindest privatisiert sehen mch- te. Die Zuversicht erstaunt. Der Autor versucht nmlich, vor allem eines zu belegen: Bei den Landesbanken paaren sich marktwirksame hoheitlich eingerumte Privilegien mit funktionaler Ineffizienz. Das Resultat sind reale allokative Defekte, verursacht durch suboptimale Verwendungen" (S. 100) verfgbarer Kreditmittel (fundamentaler Kon- struktionsfehler", S. 103). Das Raisonnement lautet wie folgt: Anstaltslast und Gewhr- trgerhaftung implizieren ein unbedingtes staatliches Schutzversprechen" (S. 35). Die- ses entlastet die Landesbanken (und auch die Sparkassen) von Risiken, fr die bei privaten Banken letztlich die Eigentmer, in der Regel die Aktionre, haften, wenngleich beschrnkt. Bei Anstalten ffentlichen Rechts haftet der Staat und das unbegrenzt (S. 36). Das verbilligt die Refinanzierung (S. 38 f.) und mehrt die Wagnisbereitschaft bei riskan- ten Ausleihungen (S. 38). Rating-Agenturen stufen der Staatshaftung wegen die Landes- banken vorteilhafter ein, als es ihre relativ (im Vergleich mit den privaten Banken) nied- rige Eigenkapitalrendite und das risikobehaftetere Spektrum ihrer Bankgeschfte rechtfertigen (S. 42ff.). Die staatlichen Gewhrtrger begngen sich indes nicht nur mit einem systematischen Renditerckstand"; sie leisten zudem trotz des unbegrenzten Haf- tungsrisikos" einen weitgehenden Verzicht auf die Verzinsung des eingesetzten Kapitals (S. 47), indem sie ungewhnlich hohe Thesaurierungsquoten" der Landesbanken als pr- ferierte Quelle fr die Beschaffung von Eigenkapital hinnehmen (S. 49). Nach Inkraft- treten der neuen Eigenkapitalrichtlinie der Europischen Gemeinschaft von 1989 zger- ten sie berdies zumeist nicht, das haftende Eigenkapital ihrer Banken grozgig aufzustocken, wenngleich durch eine problembehaftete bertragung zweckgebundener staatlicher Vermgenswerte", ohne allerdings die Zweckbindung dieser Werte aufzuhe- ben (S. 5 1 ). Das hohe Engagement der Landesbanken auf risikoreichen Geschftsfeldern und ihre nicht zuletzt hier demonstrierte Wettbewerbsstrke sind so gesehen vornehmlich Reflex eines extern verschafften Wettbewerbsvorteils, anders gewendet, die Folge einer expliziten pekuniren Subvention seitens des Staates" (S. 45).

    Was fr die Landesbanken zutrifft, gilt im Urteil des Verfassers fr ffentlich-rechtli- che Kreditinstitute schlechthin. Die traditionellen Rechtfertigungsgrnde fr deren Son- derstatus wie ffentlicher Auftrag" (S. 64 ff.), Wahrnehmung der Funktionen einer Haus- bank" (S. 65 f.), flchendeckende Versorgung" (S. 68 ff.), Frderung des Sparens" (S. 71 ff.) und Begrenzung der Macht privater Banken" durch ffentlich-rechtliche Kre- ditinstitute als Hechte im Karpfenteich" (S. 74 ff.) lt er jedenfalls nicht gelten. Ver- worfen werden sie mit kaum zu entkrftenden Argumenten.

    Auch in diesem Kontext beeindruckt die geradezu mustergltig systematische Gedan- kenfhrung. Die Argumentationsketten sind stringent, Aussagen wie Storichtung der Studie eindeutig. Die gesamtwirtschaftliche Spannbreite der Thematik erhellen - gleich- sam als Parenthesen eingebaute - analytische Exkurse. Anhnge (1-5) bereichern den Text mit Informationen und Erluterungen. Keineswegs zuletzt erfreut die von Fachchi- nesisch weithin unbeschwerte Diktion.

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  • Besprechungen 599

    Doch zu leicht macht es sich der Verfasser mit seiner politischen Botschaft, auch wenn einzurumen ist, da es ihm der gewhlten Thematik entsprechend vornehmlich um die wettbewerbsverzerrende Rolle der Staatshaftung zugunsten der ffentlich-rechtlichen Kreditinstitute geht. Dem Leser zu suggerieren, da der Sprung ins kalte Wasser privater Trgerschaft und damit der Gang an die Brse den Landesbanken keinerlei Probleme bereiten" drfte (S. 1 10), heit, die zu erwartenden Neuorientierungen und Restrukturie- rungen, die voraussichtlichen Verwerfungen und Friktionen arg zu unterschtzen. Und das gilt selbst fr den Fall, da es noch vor dem Transfer aus Staatshand in private Hnde zu einer Reform des deutschen Aktienmarktes nach US-amerikanischem Vorbild kommt, wofr der Verfasser in Sorge um eine sonst mgliche berforderung der Risikokapazitt des deutschen Aktienmarktes" (S. 106) pldiert (S. 107). Zudem mchte er von den Pri- vatisierungserlsen einen Teil fr die Bildung eines staatlichen Sicherungsfonds zum Schutz der Anleger aller Banken" abgezweigt wissen (S. 110). Auch seien die aufsichts- rechtlichen Kontrollen zu verschrfen (S. 111).

    Selbst wenn diesen Postulaten entsprochen wrde - inzwischen hat sich manches in die aufgezeigte Richtung bewegt -, mit dem Verzicht auf die konstituierenden ffentlich- rechtlichen Elemente bei den Landesbanken wird eine progressive Erosion einer der Su- len - am Marktanteil gemessen sogar der mchtigsten - der deutschen Bankwirtschaft einsetzen. Dem zentralen Argument der Studie: Wettbewerbsvorteile durch Staatshaftung bei gleichzeitig inferiorer Effizienz gem, wrden die Landesbanken schon bei einem sich abzeichnenden Verlust ihres Sonderstatus von den Rating-Agenturen krftig herab- gestuft (Tabelle 4, S. 43). Die Refinanzierungsvorteile entfielen. Die vergleichsweise risi- kobehaftete Struktur der Ausleihungen verlre ihre Basis. Ertragseinbuen verstrkten den ohnehin bestehenden Renditerckstand bei den ffentlichen Banken. Der Spielraum fr Gewinnthesaurierungen wrde enger. Neue Eigentmer (Aktionre) wren kaum bereit, diese in bisherigem Umfang hinzunehmen. Privatisierte Landesbanken mten zudem ihnen bertragene zweckgebundene staatliche Vermgenswerte wieder ausglie- dern. Der zu erwartende Druck auf die Kurse von Landesbankaktien erschwerte es, mach- te es vor allem teuer, dringend bentigte und nur ber den Kapitalmarkt aufzutreibende Eigenmittel zu erhalten.

    Gewi, die neue Lage erzwnge Restrukturierungen und geschftspolitische Anpas- sungen. Die Rationalisierungspotentiale drften indes gro sein. Doch wie sie und in wel- chen Zeithorizonten sie genutzt wrden, ist eine offene Frage. So oder so wrde es an die Substanz des - keineswegs reibungslos funktionierenden - Verbundes von Landesbanken und Sparkassen gehen. Mit einer Privatisierung von Landesbanken zerfiele der organisa- torisch-instutionelle Kern des Sparkassensektors. Die Sparkassen als operative Einheiten vor Ort wrden sich schwer tun, die ihnen eigene Anstaltslast und Gewhrtrgerhaftung zu erhalten. Den Zwngen, sich neu zu positionieren, wre nicht auszuweichen.

    Gegenwrtig wollen die Verfechter des ffentlich-rechtlichen Kreditsystems das alles offiziell noch nicht wahrnehmen. Ihre Devise lautet nach wie vor: Wehret den Anfngen. Schon der erste Einbruch in das Privileg der Staatshaftung heit fr sie, die Bchse der Pandora ffnen. Der Sparkassensektor und die in seinem mchtigen, alle Staatsebenen durchdringenden politischen Netzwerk Verankerten verteidigen daher den Sonderstatus der ffentlich-rechtlichen Institute mit Zhnen und Klauen. So wurden bislang alle Ver- suche gerade fhrender Sparkassen, etwa der bis vor kurzem noch selbstndigen Lan- dessparkasse Stuttgart, sich die Rechtsform einer Aktiengesellschaft zuzulegen, vehement abgelehnt. Und es waren letztlich die gleichen strategischen Grnde, die die staatlichen Gewhrtrger und Gliedkrperschaften des Sparkassensektors (Institute wie Verbnde) veranlaten, sich einvernehmlich fr die Fusion der Sdwestdeutschen Landesbank, der Landeskreditbank (ohne Frdersparte) und Landesgirokasse zur Landeskreditbank Baden- Wrttemberg zu entscheiden und damit das ursprnglich von der Landesbank und der Landesgirokasse favorisierte Zusammengehen mit der Baden-Wrttembergischen Bank AG - geschftspolitisch eine durchaus sinnvolle Alternative - zu verwerfen. Auch die

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  • 600 Besprechungen

    Aufnahme stiller Einlagen durch die Norddeutsche Landesbank, Hannover, orientiert sich an traditionellen Grundpositionen. Die Einlagen sind ohne Stimmrecht. Sie werden vor- nehmlich von den Gewhrtrgern gezeichnet und reflektieren in jetziger Form die Staats- haftung als verlliches Auffangnetz.

    Hinter den Kulissen zeichnet sich Bewegung ab. Landesbanken und Sparkassen wis- sen bei aller nach auen gerichteten Polemik gegenber den Kritikern des Bestehenden durchaus, da sich viel Tradiertes auf Dauer nicht halten lt, auch nicht das Regional- prinzip. Sie werden sich zunehmend der strukturaufbrechenden Kraft der sich im Vollzug von Globalisierung und Einheitlichem Europischem Markt unausweichlich ndernden Marktbedingungen, auch der ordnungspolitischen Hebel der Europischen Kommission bewut. Vielerorts wurde begonnen, mgliche zuknftige Konstellationen gedanklich durchzuspielen, wenngleich zumeist immer noch unter dem Vorbehalt, da Anstaltslast und Gewhrtrgerhaftung vorerst nicht zur Disposition stehen. Die ffentlich-rechtlichen Kreditinstitute sind in ihren Urteilen und Absichten weit weniger homogen, als dies die Kardinale der Sparkassenorganisationen gerne htten. Manche ihrer Glieder, Landesban- ken wie Sparkassen, meinen durchaus, sich in eigener Regie und sich sttzend auf das eigene Knnen selbst bei einem Zerbrseln der Staatshaftung in einem hrter werdenden Markt behaupten zu knnen.

    Die konomen lassen sich zu Recht weder durch propagierte Horrorszenarien noch durch den Hinweis auf den sehr steinigen Wegen einer Tranformation ffentlich-rechtli- cher Kreditanstalten in privatwirtschaftliche Bankinstitute schrecken. Doch dem Reform- gebot dient es nicht, vornehmlich in Kategorien einer gleichsam geradlinigen Einbahn- strae, in allzu vereinfachten Problemstrukturen und in zu kurzen Zeithorizonten zu denken. Gut wre es zumindest, den Versuch zu wagen, die Alternativen - mit und ohne oder mit eingeschrnkter Staatshaftung -, die jeweils zurckzulegenden Etappen und die zugehrigen Wirkungsspektren durch geeignete analytische Szenarien aufzuhellen, auch wenn dies bei einem derart mit Ungewiheiten und Unsicherheiten im Wirtschaftlichen und Politischen befrachteten Gegenstand nicht leicht fallen kann.

    Notabene ein Letztes: Anla fr die Studie von Sinn war die Grndung der Westdeut- schen Immobilienbank in Mainz durch die Westdeutsche Landesbank, die Sdwestdeut- sche Landesbank und die Landesbank Rheinland-Pfalz als Gemeinschaftsprojekt (S. 7). Sinn fordert, dem neuen Institut als ffentlicher Bank ohne ffentlichen Auftrag" (S. 11) das Privileg der (indirekten) Staatshaftung (S. 38) so rasch wie mglich" zu entziehen. So zu verfahren, wre konsequent, auch wenn sich die Existenzfrage des Institutes stel- len sollte. Eine Grndung als Aktiengesellschaft ist jedenfalls nach Aussage des Verfas- sers niemals ernsthaft erwogen" worden (S. 46).

    Norbert Kloten

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    Article Contentsp. 598p. 599p. 600

    Issue Table of ContentsFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 56, H. 3/4 (1999), pp. 283-600, I-VFront MatterMitteilung der Herausgeber [pp. 283-283]CESifo Conference "Capital Income Taxation Policy Requirements for Europe"Editorial [pp. 284-284]Why is the Corporation Tax Not Neutral? Anticipated Tax Reform, Investment Spurts and Corporate Borrowing [pp. 285-309]Failures in Corporate Governance: Can the Corporation Tax Improve Efficiency? [pp. 310-334]Corporate Taxation in Italy: An Analysis of the 1998 Reform [pp. 335-362]Determinants of Tax Rates in Local Capital Income Taxation: A Theoretical Model and Evidence from Germany [pp. 363-388]Globalization of the Corporate Income Tax: The Role of Allocation [pp. 389-423]National and International Distributive Justice in Bilateral Tax Treaties [pp. 424-442]Can Tax Coordination Work? [pp. 443-458]Tax Competition and Trade Protection [pp. 459-480]Corporate Taxation, Profit Shifting, and the Efficiency of Public Input Provision [pp. 481-499]Tax Competition with Multinational Firms [pp. 500-517]

    Arbeitslosigkeit, Zuwanderungen und Sozialhilfe: Eine Analyse der Determinanten und der Finanzierung der Sozialhilfeausgaben [pp. 518-555]ChronikWirtschaftspolitik unter Reformdruck [pp. 556-581]

    BesprechungenReview: untitled [pp. 582-586]Review: untitled [pp. 586-589]Review: untitled [pp. 589-591]Review: untitled [pp. 591-593]Review: untitled [pp. 594-595]Review: untitled [pp. 596-597]Review: untitled [pp. 598-600]

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