Robert Koch: Der Regionale Flachennutzungsplan: Potenziale, Probleme und Losungsansatze

Robert Koch

Der Regionale Plachennutzungsplan:Potenziale, Probleme und Losungsansatze

The Regional Land Use Plan:potentials, problems and proposed solutions

Kurzfassung

Der Regionale Plachennutzungsplan wurde als neuer Plantyp eingefuhrt, urn die beideninhaltlich und planungssystematisch eng miteinander verkniipften Ausgangsplanezusammenzufiihren und das Planungssystem zu vereinfachen. Die gesetzlich bestimmtegesamtregionale Uberplanung und die Beachtung derVorschriften von ROGund BauGB er­hoht die Komplexitat derart, so dass sich Lander, Regionen und Kommunen bisher zuruck­halten. Dabei lielsen sich bei einer flexiblen und kreativen Handhabung des neuen Plans,etwa unter Einbeziehung teilraumlicher Modelle, regionsspezifische Losungen finden, wiesie im Rahmen einer Befragung von Stadt- und Regionalplanern ermittelt wurden. Ein wirk­licher Fortschritt ist allerdings erst bei einer gemeinsamen Konzeption im Konsens allerKommunen zu erwarten.

Abstract

The "RegionalLand UsePlan" (or "Regional Masterplan" - Gm. Regionaler Plachennutzungs­plan) has been introduced to link regional and urban planning. Legislation (Section 9 VI ofthe German Federal Regional Planning Act - Raumordnungsgesetz-ROG) requires this planto be applied to entire regions and to comply with regional (ROG) and urban planning law(the Federal Building Code - Baugesetzbuch-BauGB). Due to its complexity, the Lander,regions and municipalities have not yet implemented regional masterplans. However, suchplans could be simplified by suitable modifications, such as different levels ofplanning scalesand concepts, as proposed by interviewed planners, since better results and efficiency andgreater acceptance of this new plan type will depend significantly on closer co-operationamong the municipalities in terms ofplanning concepts and strategies.

1 Ausgangsbedingungen und Fragestellung

Seit dem 1.1.1998 eroffnet § 9 Abs. 6 ROG die Moglich­keit, "in verdichteten Raumen oder bei sonstigenraumstrukturellen Verflechtungen"! einen Plan aufzu­stellen, der die Funktion eines Regionalplans und einesgemeinsamen Flachennutzungsplans zugleich iiber­nimmt ("Regionaler Flachennutzungsplan", im Fol­genden "RFP"), sofern die einschlagigen Vorschriftenbeider Plane nach ROG und BauGB erfullt sind. Einewesentliche Voraussetzung hierfiir ist, dass die Regio­nalplanung vollstandig kommunal verfasst ist, alsodurch .Zusammenschlusse von Gemeinden und Ge­meindeverbiinden erfolgt" (so der Gesetzeswortlaut).

Aus dieser gesetzlichen Regelung ergeben sich drei Er­fordernisse, die eine grundlegende Neuerung des bis-

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herigen Planungssystems darstellen: Der neue Plantypzielt in seinem Anwendungsgebiet auf Raume mit in­tensiven raumstrukturellen Verflechtungen ab, wie sieinsbesondere in verdichteten Raumen zu finden sind.Allerdings sind die meisten Planungsregionen aus ver­schiedenen Strukturraumtypen zusammengesetzt, diesich gegenseitig erganzen und ausgleichen sollen. Da­her kommt es der regionalen Raumordnung unter derPramisse der bestehenden Planungsregionen zu, die In­tegration der verschieden strukturierten Teilraume mitihren spezifischen Ordnungs- und Entwicklungsbedar­fen zu leisten.

Weiterhin muss der neue Plan den Funktionen, Inhal­ten und Aufstellungsverfahren beider Ausgangsplane

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gerecht werden. Insofern stellt der RFP zumindest demGesetz nach eher einen kombinierten denn einen inte­grierten und wirklich neuen Plantyp dar.' Schlielslichmiissen zur Wahrung einer ausreichenden kommuna­len Mitbestimmung im Entscheidungsorgan des Pla­nungsverbands alle Gemeinden mit Sitz und Stimmevertreten sein, urn einen Ausgleich fur die Abgabe derFlachennutzungsplanung an den Verband zu schaffen.

Wichtigstes Ziel der Neuerung des Planungssystems istdessen Vereinfachung, da zwei Planungsebenen zu­sammengefasst werden. Eine Zusammenfuhrung istjedoch nicht nur aus der formalen Reduzierung derFtinfstufigkeit der deutschen Raumplanung sinnvoll,sondern liegt insbesondere hinsichtlich der intensivenVerflechtungen in verdichteten Stadtregionen nahe:Physische, okologische und finanzielle Restriktionen,etwa in Form von Flachenknappheit, Konkurrenzenbzw. Unvertraglichkeiten zwischen (nattirlichen)Raumfunktionen und Nutzungen, wie sie im ortlichenund uberortlichen Kontext auftreten, sowie ein hohes(Erschliefsungs-)Risiko .einzelgemeindlicher Gewerbe­gebiete engen den prinzipiell gegebenen kommunalenPlanungs- und Handlungsspielraum faktisch erheblichein. Somit sind kommunale und regionale Entwicklungeng aufeinander bezogen und angewiesen. Daher ver­wundert es nicht, dass sich Regional- und Flachennut­zungsplane in Verdichtungsraumen planungssystema­tisch und -inhaltlich tiberschneiden sowie gegenseitigerganzen, Die zwischengemeindlichen Verflechtungenund Abstimmungsbedarfe sind dort derart stark aus­gepragt, dass Flachennutzungsplanen schon heuteeine erhebliche uberortliche Bedeutung zukornmt.'Dies ist nicht zuletzt bei der verbandlichen Flachen­nutzungsplanung durch den Umlandverband Frank­furt, den Stadtverband Saarbrticken sowie die baden­wtirttembergischen Nachbarschaftsverbande der Fall.So sind z. B. im Plachennutzungsplan des Nachbar­schaftsverbands Karlsruhe uberortlich relevante Ziel­setzungen derart verankert, dass unterhalb der Ge­meindeebene Zentrenkategorien unterschieden undlokalisiert werden.' Aber auch in der Regionalplanungwerden verstarkt Flachenkennzetchnungen bzw. nor­mative Ausweisungen der Siedlungsentwicklung", etwain Form von Vorranggebieten fur die Funktionen Woh­nen und Gewerbe", eingesetzt, urn diese Nutzungen zusichern und damit eine gebietsbezogene Standortvor­sorge zu betreiben.

Dabei kommen die unterschiedlichen, jedoch komple­mentaren Funktionen von Regional- und Plachennut­zungplanen zum Tragen: Wahrend erstere uberortlichbedeutsame Raumfunktionen und -nutzungen in Formvon abwagungsrelevanten Grundsatzen, verbindlichenZielen und raumlichen Ausweisungen ordnen, sichern

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und somit Bntwicklungsmoglichkeiten schaffen bzw.offenhalten, bereiten letztere die sich aus der beab­sichtigten stadtebaulichen Entwicklung ergebendenBodennutzungen in den einzelnen Gemeinden an­hand flachendeckender Darstellungen und textlichenErlauterungen vor.' Folglich stehen sich verbindlicheRahmenvorgaben zu einer moglichst abgestimmtensowie ausgewogenen Regionalentwicklung einerseitsund gemeindliche Vorstellungen einer geordneten Ent­wicklung mit einer verwaltungsinternen Bindung" an­dererseits gegentiber.

Die engen Bezuge zwischen den beiden Planebenensind insbesondere durch das Gegenstromprinzip vor­gegeben. Danach unterliegen die Flachennutzungspla­ne dem Anpassungsgebot an Ziele der Raumordnung(§ 1 Abs. 4 BauGB) und fugen sich in ihrer Funktion furdie teilraumliche .Entwicklung, Ordnung und Siche­rung" in die "Gegebenheiten und Erfordernisse des Ge­samtraums" ein (§ 1 Abs. 3 1. Halbs. ROG). Im Gegen­zug sind die Flachennutzungsplane bei der Aufstellungvon Regionalplanen in der Abwagung wiederum alsDarstellung der .Gegebenhetten und Erfordemisse"der Teilraume im Hinblick auf die .Entwicklung, Ord­nung und Sicherung des Gesamtraums" zu berucksich­tigen (§ 1 Abs. 3 2. Halbsatz LY.m. § 9 Abs. 2 Satz 2ROG).

Zudem hat der Gesetzgeber durch die Novellierung desPlanungsrechts die Zusammenfuhrung der beidenAusgangsplane vorbttreitet, indem er sie gestarkt hat.Urn etwa ftir vorzeitige Ausgleichsmalsnahmen diehierfur erforderlichen Bereiche bzw. Flachen sicherzu­stellen, wurde die Moglichkeit einer entsprechendenFestlegung oder Darstellung auf den Regional- (§ 7 Abs.2 Satz 2 ROG) bzw. Flachennutzungsplan (§ 5 Abs. 2aBauGB) hochgezont. Dies erhoht die strategische Be­deutung beider Plane ~ls Instrumente der Umweltvor­sorge.? Dartiber hinaus entfallt die Genehmigungs­und Anzeigepflicht von Bebauungsplanen, wenn sieaus dem Plachennutzungsplan entwickelt sind, wasdessen Stellenwert als gemeindliche Gesamtplanungund Koordinationsinstrument der gemeindlichen Ent­wicklung hervorhebt. Schliefslich ermoglicht § 35 Abs. 3BauGB die Konzentration bestimmter Nutzungen wieWindkraftanlagen im Aufsenberelch unter Ausschlussan anderer Stelle als dort entgegenstehender offentli­cher Belang; damit entspricht diese Darstellungsformregionalplanerischen Eignungsgebieten (§ 7 Abs. 4 Satz1 Nr. 3 ROG). Gerade die Ausgleichsregelung bildet dieGrundlage fur eine uberortliche bzw. regionale Losung,die der Aufwertung zusammenhangender Freiraum­bereiche mit einem hohen Natur- und Landschafts­potenzial zu .Regionalparks" dient.'? Der RFP wtirdeeine solche Zielsetzung erheblich erleichtern, da er

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eine grofsraumige Koordination der Raumfunktionenund eine kleinraumige vertragliche Zuordnung vonNutzungen bewerkstelligen konnte, die angesichts derunterschiedlichen Anspriiche an Freiraume haufig zuNutzungskonflikten fiihren,

Die Konkretisierung regionaler Ziele durch flachenbe­zogene Darstellungen und somit die Sicherung regio­nal bedeutsamer Nutzungen und Funktionen auf dereinen, und die uberortlich abgestimmte Koordinationvon Flachen auf der anderen Seite konnen zu denStarken des RFP gerechnet werden. Auf Grund desplanimmanenten Abstimmungs- und Konzeptfin­dungsprozesses diirften Reibungsverluste deutlich ver­mindert werden, wie sie sonst haufig im Zuge derAnpassung der Bauleit- an die Regionalplanung vor­kommen. Allerdings stehen diesen Griinden die ein­gangs genannten, mit der Implementierung des RFPverbundenen Neuerungen gegeniiber, die gewisse Ein­fUhrungsschwierigkeiten erwarten lassen. Daher wirdhier angenommen, dass die bisherigen Erfahrungen inder interkommunalen bzw. regionalen Abstimmungund Kooperation eine besondere Herausforderung furdie Einfiihrung des RFP darstellen, aber eine wichtigeVoraussetzung fiir eine derart enge planerische Zusam­menarbeit sind. Doch auch bei diesbeziiglich giinstigausgepragten regionalen Strukturen diirfte die An­wen dung des RFP erheblich davon abhangen, welcheVorteile die beteiligten regionalen Akteure dem neuenPlan beimessen.

So wird im Folgenden die bisherige Praxis der inter­kommunalen und regionalen Zusammenarbeit eror­tert, bevor dann auf Potenziale und Probleme (Vor­und Nachteile) des RFP eingegangen wird. Die dabeivorgetragenen Erkenntnisse beruhen auf Ergebnisseneiner Befragung von Stadt - und Regionalplanern, die infiinf Regionen West- (Frankfurt, Mannheim, Karlsruheund Miinchen) sowie Ostdeutschlands (Dresden)durchgefiihrt wurde, urn die Akzeptanz des neuenPlantyps zu ermitteln." Die Ergebnisse und Schlussfol­gerungen sollten u.a, wegen der fehlenden Reprasenta­tivitat nicht verallgemeinert werden, sondern vielmehrals Beitrag zur Diskussion iiber die Implementierungdes neuen Plans und die Weiterentwicklung der Pla­nung auf regionaler Ebene insgesamt verstanden wer­den.

2 Bisherige Praxis der interkommunalenund regionalen Zusammenarbeit

Da der neue Plan vielfaltige Aspekte der Regional- undKommunalentwicklung entsprechend den engen Ver­flechtungen miteinander verbindet, setzt dies ein in­tensives Zusammenwirken der beteiligten Akteure vor-

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aus. So gesehen ist eine partielle Abstimmung nichtausreichend, vielmehr erfordert der neue Plan eine ge­meinsame Konzeptfindung.

Doch zeigte die Untersuchung, dass sich die planeri­sche Zusammenarbeit zumeist im formellen interkom­munalen Abstimmungsverfahren nach § 2 Abs. 2BauGB erschopft, wobei darin hauptsachlich nur an­einander angrenzende Nutzungen einbezogen wer­den." Dabei wurde deutlich, dass planerische Abstim­mung nicht nur kleinraumige Vertraglichkeitensicherstellen sollte. Vielmehr erstreckt sich das in denGesprachen thematisierte Abstimmungserfordernisetwa auf die gemeindegrenzeniiberschreitende Zuord­nung von Siedlungsgebieten zu Infrastruktureinrich­tungen wie Haltepunkten des Schienenpersonennah­verkehrs, urn dessen Auslastung zu erhohen, oder aufdie Schaffung ausreichender Erholungsmoglichkeitenin der planenden Gemeinde zur Entlastung der Nach­bargemeinde. Erstaunlicherweise fiihrt selbst eine ver­bandliche Flachennutzungsplanung nicht immer zueiner vertieften, d.h. konzeptionellen Abstimmung;vielfach wurden bei der Erstaufstellung des .gemeinsa­men" Flachennutzungeplans grofstenteils die bereitsbestehenden einzelgemeindlichen Entwiirfe in die Ge­samtplanung eingebracht."

Fiir die selektive planerische Interaktion zwischen denKommunen gibt es verschiedene Griinde. Der wichtig­ste liegt in der allseits hoch eingeschatzten kommuna­len Planungshoheit, die eine geringe Konfliktbewalti­gungsbereitschaft nach sich zieht und daher nur einegeringe Abstimmungstiefe zulasst, was sich im Ergeb­nis haufig in Minimalkonsensen niederschlagt ("Diewollen sich gegenseitig nicht weh tun", so ein befragterStadtplaner). Wo diese "stille Ubereinkunft" nichtbesteht, ist die mangelnde Abstimmung haufig durchVorbehalte zwischen Kernstadt und Umlandgemein­den motiviert, die jeweils wiederum einen grolstmog­lichen Planungsspielraum fiir sich beanspruchen. Ins­besondere zentralortliche Ausweisungen oder sonstigegemeindebezogene Funktionsfestlegungen sind Anlassfur unterschiedliche Auffassung in der Entwick­lungsintensitat, wobei der jeweils anderen Seite eineunverhaltnismafslge Ausweisungspraxis vorgehaltenwird. Eine dritte Variante ist, den Abstimmungsbedarfvon vornherein wegen unzureichender Verflechtungen(grolse Entfernung, geringe Betroffenheit) als geringeinzustufen.

Allerdings gibt es auch positive Ansatze fur eine inten­sivere planerische Zusammenarbeit zwischen denKommunen. Zu diesem Zweck wurden vereinzeltStadt-Umland-Gesprachsrunden eingerichtet, urn sichgegenseitig iiber Entwicklungsvorstellungen zu infor­mieren und planerische Konzeptionen auszutauschen.

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Dabei machen sich wiederum Ungleichgewiehte zwi­schen Kernstadten und Umlandgemeinden bemerk­bar, wenn erstere auf ihren Kompetenzvorsprung inPlanungsfragen verweisen, dem letztere aus Sieht derKernstadte nieht viel entgegenzusetzen hatten, Immer­hin lieBen kleine Gemeinden in den Gesprachendurchblicken, dass sie im Gegenzug die Hinweise undRatschlage der Kernstadte stets in ihre planerischen Er­wagungen einbezogen. Weiter gediehen ist die Koordi­nation im Nachbarschaftsverband Heidelberg-Mann­heim, fur den ein gemeinsames Leitbild in denBereiehen Verkehr, Wirtschaft und Einzelhandel erar­beitet wird.

An dieser Stelle ist eigentlich das Engagement der Re­gionalplanung gefragt. Abgesehen von ihrer klassi­schen Planungsfunktion konnte sie dabei auf die siehzunehmend etablierenden Aufgabenfelder der Infor­mation, Beratung und Moderation zuruckgreifen."Doch stehen viele Kommunen einem Engagement derRegionalplanung auf interkommunaler Ebene ableh­nend gegeniiber. Dahinter verbirgt sieh nicht zuletzteine grundsatzliche Abwehr von regionalplanerischenOrdnungsvorstellungen, wie die Regionalplanungiiberhaupt als staatliche und somit kontrollierendebzw. restringierende Institution wahrgenommen wird.So werden Instrumente wie Eigenentwieklung oderFreiraumschutz denn auch haufig als .Neganvpla­nung" gescholten. Daher verwundert es nieht, wennbei einer verbandlichen FlachennutzungsplanungKonflikte zuerst auf dieser Ebene verbleiben und erstbei schwer Iosbaren Interessensgegensatzen oder re­gional bedeutsamen Planungsproblemen die Regio­nalplanung hinzugezogen wird."

Von der interkommunalen planerischen Abstimmungzu trennen ist allerdings die Kooperation in Form vonProjekten. Zur Bewaltigung der damit verbundenenkomplexen Aufgaben (wie Koordinierung, planerischeAusgestaltung, Unterstiitzung bei Genehmigungs- undanderen behordlichen Verfahren) wurde der Regional­planung in den Gesprachen seitens der Stadtplanereine hohe (potenzielle) Eignung bescheinigt, nieht zu­letzt in der Rolle als Moderatorin einer regionalen Ent­wieklung. Jedoch setzt sieh diese nicht nur ausselektiven Projekten mit einer hohen Akzeptanz undpositiven AuBenwirkung zusammen, so dass einpositives Zusammenwirken von regionaler und(inter)kommunaler Ebene umfassendere Formen ver­langt, was den konkreten Ziel- und Raumbezug betrifft.So konnte hier beispielsweise ein regionales Flachen­management" weiterfiihren, das bestimmten Nutzun­gen wie Wohnen und Gewerbe geeignete regionaleStandorte zuordnet und die Ausbildung einer funk­tionsraumlichen Arbeitsteilung einschlieBlich der ent­sprechenden Kooperationsstrukturen ermoglicht. Dies

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ware eine Weiterentwieklung, wie sie nieht zuletztdurch den RFP erleiehtert wiirde, doch eine funktionie­rende und konzeptionelle Abstimmung zwischen denKommunen zwingend voraussetzen wiirde.

3 Vor- und Nachteile des neuen Plantypsaus Sieht der Planungspraxis

Wie oben dargelegt, wiirde der RFP bei einer tatsachli­chen Verzahnung von regionaler und kommunaler Pla­nungskonzeption einen Fortschritt bedeuten, da ernieht nur iiber die Konkretisierung Nutzungskonfliktebewaltigen, sondern auch eine ganzheitliehe undnachhaltige Regionalentwieklung errnoglichen konnte,Jedoch sind die raumlichen, inhaltliehen undorganisatorischen Anforderungen an den neuen Planso betrachtlich, dass eine Einfiihrung nur bei einemdeutliehen Uberwiegen seiner Vorteile als erstrebens­wert gelten durfte." 1m Folgenden werden die wiehtig­sten Argumente Pro und Contra, wie sie in der Unter­suchung ermittelt wurden und in der Ubersichtwiedergegeben sind, erortert und zueinander in Bezie­hung gesetzt. Dabei wurden fur einige Nachteile Lo­sungsmoglichkeiten aufgezeigt, die auch aufserhalbdes neuen Plantyps zur Anwendung kommen konntenim Hinblick auf eine effektivere Planung auf regionalerEbene.

3.1 Neuerung des Planungssystems

Die augenfalligste Neuerung des Planungssystemsdurch den RFP ist die' Einsparung einer Planungsebe­ne. Dieses formale Argument lasst sich auch inhaltliehmaterialisieren. So konnten eng miteinander verbun­dene Bereiche wie die Siedlungs- und Landschaftspla­nung durch die Zusammenfuhrung beider Planebenenstarker eingebunden werden und fachlich zusammen­gehorige Bereiehe wie die Landschaftsrahmen- undLandschaftsplanung miteinander verschmolzen wer­den, was in den Gesprachen als Fortschritt beurteiltwiirde. Dabei fallt allerdings auch die von den befrag­ten Regionalplanern teilweise gesehene Gefahr einersteigenden gemeindlichen Einflussnahme auf die Regi­onalplanung ins Gewicht, die nur durch eine eigen­standige regionale Ebene vermieden werden konne(s.u.3.3).

3.2 Ilberlegungen zur inhaltlichenund raumlichen Ausgestaltung

Ein wesentlicher Punkt des neuen Plans ist angesiehtsdes gesetzlichen Erfordernisses einer gesamtregiona­len Planung" und der inhaltliehen Verkniipfung beiderAusgangsplane die Ausgestaltung des RFp, also diePlangenauigkeit und -inhalte. Hier ist wiederum die

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Vor- und Nachteile einer zusammengefassten Regional- und Fllichennutzungsplanung

Kriterium Positive Auffassung Negative Auffassung

Neuerungen im • Einsparung einer Planebene • Zwischenebene zwischen Staat undPlanungssystem insgesamt • Vereinfachung insbesondere bei Verkntipfung Kommunen sinnvoll durch eigenstandige

mit Funktionalreform bzw. bei Zusammen- Regionalplanung, da diese nieht allein durch

fassung gleieher fachlicher Bereiehe unter- Kommunen betrieben werden konne

schiedlicher Ebenen, z.B, Landschaftsrahmen-und Landschaftsplanung

Plangenauigkeit und • Neuer Plan ermogliche die Beschrankung • Keine ausreiehende Plangenauigkeit erwartet,-inhalte auf Kernelemente urn daraus Bebauungsplane ableiten zu

• Flachenhafte Definition von Grunzugen konnen

• Bessere Uberplanbarkeit und somit Steuerung • lnhaltliehe Entfernung von den einzelnen,

von Randbereiehen insbesonders kleineren Gemeinden

• Flexible Handhabung der Planscharfe bzw.angesiehts der notwendigen Generalisierung

Mafsstablichkeit durch detaillierte Planung in • Problem der unterschiedlichen

besonders ordnungs- und entwieklungs- Aussagescharfen je nach raumstrukturellen

bedtirftigen Bereichen Erfordernissen, schwierige Uberplanbarkeitdes landlichen Raums

• Bei hohem Detaillierungsgrad evtl. haufigeAnderungen des Plans erforderlieh

• Flachennutzungsplanung fungiere in derPraxis nur noch als Nutzungskataster, da jenach Vorhaben nur eine selektive Beachtungstattfande

Mitwirkung der Gemeinden • Gemeindliche Verantwortung fur tiber- • Evtl. Uberforderung der Gemeindengeordnete Belange, Selbstbindung • Gefahr des mangelnden regionalen Bewusst-

• GroEere Akzeptanz regionaler Ziele bei den seins bei den GemeindenGemeinden • Mitbestimmung von Gemeinden, die von

• Verstarkter Druck zu interkommunaler/m den Belangen anderer nieht beruhrt seienAbstimmung bzw. Ausgleieh, damit auch und auch tiber keine ausreiehende Orts-grofserer Argumentationsaufwand der kenntnis verfugtenGemeinden (mehr Objektivitat, gegen • Ungleichheit der Partner (Kernstadt undVerhinderungsplanung) Umlandgemeinden), geringer Stellenwert

der Entwieklungsvorstellungen periphergelegener Kleingemeinden

• Misstrauen der Gemeinderate gegenuberOrtsplanern, die zusatzlich regionale Zieleumsetzen mussten

Gremien- und • Verschlankung der bisherigen Organe • Keine Verringerung des Abstimmungs- undPersonalaufwand machbar Gremienaufwands erkennbar, da beide

• Rationeller Personaleinsatz moglich Planebenen inhaltlieh weiterhin vorhanden

• Abstimmungsaufwand fur bisher eigen-seien

standige Plane benen entfallt • GroEer regionaler Planungsapparat("Riesenbtiro") sei zusammen mitverbleibenden Ortsplanern keine schlankeVewaltung

Planungsergebnis • Flachenhafte Konkretisierung regionaler Ziele • Gegenstromprinzip inhaltlicher Artbzw. konsensuale Planung und Umsetzung (kommunales Entwieklungsstreben versusregionaler Belange unter Berticksiehtigung regionale Ordnungsfunktion) wiirde leer-kleinraurniger Verflechtungen laufen

• Nachhaltige Siedlungs- und Grilnflachen- • Minimalkonsens ("die wollen sieh niehtverteilung nur im regionalen Rahmen moglich untereinander weh tun") oder Wunsch-

• Kompetente Planung fur kleinere Gemeinden katalog einzelgemeindlicher Vorstellungenvorherzusehen/nicht auszuschliefsen, evtl.blieben dabei wiehtige raumstrukturelleFragen auf der Strecke

• Keine Neuerung tiber die bisherigenAusgangsplane zu erwarten

Quelle: Eigene Zusammenfassung der Ergebnisse

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Starke des zusammengefassten Plans hervorzuheben,der regionale Ziele flachenhaft konkretisiert, wie z.B.multifunktionale Griinziige mit ihren Nutzungskon­kurrenzen, und so eine planinharente Umsetzung desAnpassungsgebots herstellt. Damit liefsen sich nachMeinung einzelner Planer nicht zuletzt Randbereiche(etwa groBer Stadte) besser iiberplanen. Auch wurdeeine angepasste Planscharfe je nach Ordnungs- undEntwicklungsbedarf fur moglich gehalten." Dem wur­de von Kritikern entgegengehalten, dass der neue Plan­typ der Obersichtlichkeit halber Generalisierungenbeinhalten miisse, so dass daraus schwerlich Bebau­ungsplane abgeleitet werden konnten und auch sonsteine zu stark vereinfachte Darstellung der Nutzungs­strukturen kleinerer Gemeinden befiirchtet wurde. Un­terschiedliche Planscharfen wurden insofern als Prob­lem aufgefasst, als etwa landliche Raume, auf die derPlan nicht zugeschnitten sei, dadurch ins Hintertreffengelangen konnten, Aber auch eine hohe Planscharfewurde insofern kritisch beurteilt, da sie zu zahlreichenPlananderungen bzw. Zielabweichungsverfahren" fiih­ren konne, Oberhaupt wurde der Flachennutzungspla­nung vereinzelt nur eine geringe Bedeutung zuerkannt,da sie lediglich als beschreibendes bzw. die tatsach­liche Entwicklung nachvollziehendes Instrument auf­gefasst wurde ("Nutzungskataster"). Angesichts derunterschiedlichen regionalen Planungserfordernissesoll hier nicht naher auf konkrete Planelemente bzw.Ausweisungen eingegangen werden. Immerhin wurdein den Gesprachen mehrfach herausgestellt, dass imRFP Erlauterungen der Pldchennutzungsplanung zuZielen der Siedlungsentwicklung aufgewertet werdenkonnten, Darin wurde insbesondere ein Schritt zur in­haltlichen Zusammenfuhrung beider Ausgangsplanegesehen, wie er dariiber hinaus als weitestgehend ab­gewogene Vorgabe an die verbindliche Bauleitplanungnotwendig sein diirfte. Gleichwohl konnen einzelnePlanaussagen bzw. Ausweisungen von vornherein mitdem Status eines Vorbehalts, also Grundsatzes, verse­hen werden, wenn iiber die Nutzung fur den gesamtenzeitlichen Planungshorizont keine endgiiltige Ent­scheidung getroffen werden kann oder soll."

Insgesamt ergeben sich in der Konsequenz zwei Alter­nativen, die den Zuschnitt des Planungsraums betref­fen: Ein gesamtregionaler Plachennutzungsplan" diirf­te vor dem Hintergrund der inhaltlichen Komplexitatund Planungserfordernisse unterschiedlicher Raumenur schwer zu realisieren sein. Andernfalls konnte dergemeinsame Plachennutzungsplan nur fur die beson­ders ordnungsbediirftigen Verdichtungsraume aufge­stellt und in den iibergreifenden Regionalplan fur dieGesamtregion integriert werden, die somit einen Planbilden wurden." Unabhangig davon, in welcher Formder landliche Raum von dem neuen Plantyp abgedeckt

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werden soll, konnten dart spezifische Instrumente wieStadtenetze oder das ganzheitliche Konzept einerintegrierten Entwicklung greifen, urn entsprechendeKooperationsstrukturen zu schaffen bzw. zu fordern."

3.3 Mitwirkung der Gemeinden

In den Gesprachen spielte weiterhin die wichtige orga­nisatorische Neuerung der Mitwirkung aller am RFPbeteiligten Gemeinden eine grofse Rolle. Positiv her­vorgehoben wurde dabei die gemeindliche Verantwor­tung auch fiir regionale Belange, die eine hohere Ak­zeptanz der selbstgesetzten uberortlichen Zieleerhoffen liefse im Gegensatz zur oben (2.) dargelegtenAblehnung regionalplanerischer Ordnungsvorstellun­gen. Mit der kommunalen Organisationsform verbun­den wurde ferner die positiv bewertete Notwendigkeiteiner verstarkten interkommunalen Abstimmung undgegenseitigen Kontrolle, die ein kommunales Ein­zelkampfertum verhindern und statt dessen eineniibergemeindlichen Ausgleich bewirken salle.

Andererseits wurde damit gerechnet, dass die Gemein­den einern solchen Anspruch nicht gewachsen seinkonnten, weil sie iiber ein mangelndes regionales Be­wusstsein verfugten und nur ihre eigenen Interessen inden Vordergrund stellten. Eine solche Haltung ware beiUngleichgewichten im Stadt-Umland-Verhaltnis nichtauszuschliefsen, Ferner hatten die einzelnen Gemein­den iiber weiter entfernte mitzubestimmen und konn­ten so wiederum ihre Interessen im Rahmen eines.Kuhhandels" durchsetzen, ganz zu schweigen vonmangelnden Ortskenntnissen.

In grofsen und heterogen strukturierten Regionen sindderartige Probleme nicht auszuschliefsen, aber bei gu­tern Willen durchaus zu losen. So konnten, wie in Ge­sprachen vorgeschlagen, die Regionen in Teilraumemit besonders engen raumstrukturellen Verflechtun­gen gegliedert werden. Die dart einzurichtendenkommunalen Teilraumverbiinde hatten die Aufgabe,stringente regionalplanerische Vorgaben (Ziele ein­schliefslich Orientierungswerte) umzusetzen bzw. bau­leitplanerisch zu konkretisieren. Eine ahnliche Kon­struktion bestand bereits beim inzwischen aufge16stenNachbarschaftsverband Stuttgart, in dem einzelne.Tetlberetchsausschusse" fur die Erarbeitung von Teil­entwiirfen des gemeinsamen Flachennutzungsplanszustandig waren." Insofern erscheint eine teilraumli­che Planung durchfiihrbar. Allerdings miisste die funk­tionale Einheit der Region mit ihren internen Aus­tauschbeziehungen gewahrt bleiben, wofiir wirklichstringente und durchsetzbare Ziele der Regionalpla­nung zu sorgen hatten,

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3.4 Gremien- und Personalaufwand

Die direkte Vertretung aller Gemeinden im zentralenBeschlussorgan hat, wie oben festgestellt, einen erheb­lichen Einfluss auf die Entscheidungsmechanismen indem fiir den RFP zustandigen Planungsverband. Folg­lich wurde von den befragten Planern auch derorganisatorische Ablauf in Form des Gremien- undPersonalaufwands angesprochen.

Dem inhaltlichen Erfordernis einer kombinierten Re­gional- und Plachennutzungsplanung entsprechendwurde zum Teil keine Verringerung des Abstimmungs­und Gremienaufwands erwartet. Vielmehr wurde indiesem Sinne bei einer weiterhin getrennten Ortspla­nung ein insgesamt zu grofser Planungsapparat kriti­siert, der dem Ziel einer schlanken Verwaltung nichtgerecht werde.

Von den Befurwortern des Plans dagegen wurden imHinblick auf die organisatorische Komplexitat Lo­sungsvorschlage unterbreitet. Danach solle die Pla­nungsversammlung von den einzelnen Kommunenzahlenmafsig nicht mehr nach der jeweiligen Gemein­degrofse beschickt werden, sondern dieser durch dieentsprechende Gewichtung der Stimmen bei einersonst gleichen Anzahl von Gemeindevertretern Rech­nung getragen werden. Abgesehen von einer verein­fachten Entscheidungsfindung wurde von einer sol­chen Regelung erhofft, dass weniger Personen alsvielmehr Inhalte im Vordergrund stiinden und die Ge­meindevertreter statt Partikular- die Interessen der je­weils ganzen Kommunen vorzubringen hatten, Weiter­hin wurde die Bildung einer Lenkungsgruppe,bestehend aus einzelnen Planern, angeregt, die fiir dieVorstrukturierung von Entscheidungen verantwortlichwaren. Daruber hinaus konnten sie die Funktion einerverbandsinternen Konfliktmoderation wahrnehmen.

Aus Sicht des Verfassers eroffnen sich weitere organisa­torische Losungen, wenn andere regionale Akteureherangezogen werden und in Form eines Planungsbei­rats mitwirken." Insgesamt kann dem Einwand einerzu unubersichtlichen Entscheidungsfindung ange­sichts der verbandlichen Strukturen generell entgegnetwerden, dass der Anspruch einer umfassenden Kon­fliktbewaltigung und ausgewogenen bzw. nachhaltigenStadt- sowie Regionalentwicklung, der tiber das heutepraktizierte hinausgeht, mit einem kleineren Planer­stab nicht einzulosen sein wird. Doch konnten Rei­bungsverluste insgesamt vermindert werden, wenn dieplanerische Abstimmung und Koordination innerhalbeiner Planungsebene stattfindet, d.h. Konflikte friihzei­tig erkennbar werden und unter Beteiligung kommu­naler und regionaler Akteure gelost werden, anstattlange verdeckt zu bleiben und dann bei allmahlicherVerscharfung eine Blockade auszulosen. Daher sind

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die genannten organisatorischen Regelungen durch­aus angemessen, urn die Komplexitat des neuen Planszu begrenzen und gleichzeitig das Autgabenbewalti­gungs- und Problemlosungspotenzial effizient zu nut­zen.

3.5 Ergebnis der Planung

Von den befragten Planern thematisiert wurde nichtzuletzt das Ergebnis der Planung. Daraus lasst sich eine- wenn auch eingeschrankte und deshalb vorlaufige ­Beurteilung des neuen Plans ableiten.

Im Gegensatz zu der oben im Rahmen der Planinhalteangefiihrten Benachteiligung kleinerer Gemeinden imneuen Plan wurde ihnen bezuglich des Planungsergeb­nisses eine vorteilhafte Planung durch den fur den RFPzustandigen Verband bescheinigt, die mit dessen hohe­ren Kompetenzen begrundet wurde. Weiterhin unter­strichen die befragten Planer nochmals die flachenhaf­te Konkretisierung regionalplanerischer Ziele in einemkonsensualen Verfahren, welche die Grundlage fiir eineRealisierung regionaler Belange bilden solle und einenachhaltige Entwicklung erst ermogliche.

Einer derartigen ganzheitlichen und ausgewogenenPlanung wurde von Seiten der Kritiker entgegengehal­ten, dass das Gegenstromprinzip (s.o. 1.) leerliefe,wenn Kommunen sowohl tiber regionale als auch tiberkommunale Belange zu entscheiden hatten, Dabeiwurde unterstellt, dass sich das kommunale Entwick­lungsstreben gegentiber der regionalen Ordnungs­funktion durchsetzen wiirde.

Dieses Argument lasst sich allerdings entkraften, wenneiner kommunal getragenen Regionalplanung eine kri­tische und engagierte Landesplanung gegentiber sttin­de, die fruhzeitig, d. h. schon wahrend der Planaufstel­lung beteiligt wurde und so ggf. als Korrektiv einer vonkommunalen Interessen dominierten Planung wirkenkonnte." So konnte der oben (2.) beschriebene Mini­malkonsens verhindert werden. Was die als unzurei­chend antizipierte inhaltliche Neuerung gegentiberden Ausgangsplanen anbelangt, wird es m. E. auf diePlanungspraxis und die zu Grunde liegende Konzep­tion ankommen. Eine additive Aneinanderreihungregional- und flachennutzungsplanerischer Inhaltebringt freilich keinen Fortschritt. Dariiber hinauskonnte jedoch der neue Plan dazu genutzt werden,differenzierte Leitbilder umzusetzen wie das der funk­tionsraumlichen Einheit von Stadtregionen. DerenAusgestaltung konnte z. B. tiber regionale Zentrenkon­zepte" erfolgen, die auf Grund des Flachenbezugs desneuen Plans raumliche Ziele innerhalb der Gemeindenumfassen wiirden und so, abgesehen von der Vorbeu­gung (tiberjortlicher Nutzungskonflikte, Standortqua­litaten besser auspragen konnten,

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Neben der vertikalen Verzahnung der Raumplanungliegt es nach meinem Daflirhalten nahe, auch einehorizontale Verkniipfung vorzunehmen, indem wichti­ge Fachplanungen wie Generalverkehrs- und Land­schaftsplanung dem Planungsverband zugeordnetwerden. Dies diirfte maBgeblich dazu beitragen, Pla­nungsablauf und Planungsergebnis im Hinblick aufeine ausgewogene Entwicklung der Raumfunktionenund Raumnutzungen zu effektivieren. Dem Gedankender kooperativen Regionalentwicklung entsprache fer­ner die Umsetzung der Planung durch strategischwichtige Tragerschaftsaufgaben wie OPNV; Wirt­schaftsforderung, Landschaftsentwicklung und Er­holung." Die erfolgreiche Verkniipfung von Planungund Tragerschaftsaufgaben ware insofern niitzlich, alssich damit regional bedeutsame Projekte steuern lie­Ben, die Wettbewerbsfahigkeit gegeniiber anderenRegionen gestarkt wiirde und das politische Gewichtder Planung erhoht wurde, zumal deren Umsetzungmit einem F6rdermittel verbunden ware."

Auch wenn diese Vorschlage iiber den eigentlichen RFPhinausgehen, so stellen sie doch eine wesentliche Er­ganzung im Hinblick auf die aktive Gestaltung derRegionalentwicklung dar. Der RFP mit seiner kommu­nalen und regionalen Komponente bildet hierfiir einegeeignete Plattform zur Koordination der Entwicklungauf der Grundlage einer vertieften interkommunalenKooperation.

4 Fazit

Die relativ strikten bundesrechtlichen Vorgaben mitden hohen inhaltlichen und raumlichen Anforderun­gen an den RFP einerseits und die festgestellten Defizi­te der regionalen Zusammenarbeit andererseits kon­nen zu dem Schluss fuhren, der neue Plan sei nichtpraktikabel. Jedoch sollte dabei nicht iibersehen wer­den, dass sich alle antizipierten Probleme losen lassen,sofern "von unten" derWille zur interkommunalen undregionalen Abstimmung, Koordination und Kooperati­on gegeben ist. Dies setzt allerdings "von oben" die Zu­lassigkeit einer flexiblen und problemadaquaten Aus­legung und Handhabung der gesetzlichen Vorschriftvoraus, soll der neue Plan nicht bereits vor seinerEinflihrung obsolet werden. Eine offene, regions­spezifische und ggf. teilraumliche L6sung ist nicht nurmit dem Charakter von § 9 Abs. 6 ROGals .Experlmen­tierklausel'?' vereinbar, sondern angesichts der vielfal­tigen regionalen Ausgangsbedingungen geradezu not­wendig.

Vordiesem Hintergrund verstehen sich die obigen Aus­flihrungen auch als Diskussionsbeitrag zur Erneuerungder regionalen Raumplanung und nicht nur als Beur-

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teilung der Anwendungschancen des RFP. Diese konn­ten z.B. bei einer schrittweisen Einfiihrung des neuenPlans erhoht werden. Aus Sicht des Verfassers ist es zuiiberlegen, iiber die Bildung einer Gemeindekammerzunachst die organisatorischen Voraussetzungen fureine engere Einbindung der Kommunen zu schaffenund den dadurch kommunalisierten regionalen Pla­nungsverband durch die Obertragung von Fachpla­nungen und Tragerschaftsautgaben materiell zu star­ken. Die idealerweise gegebene Kombination auskommunaler Verantwortung und Vertrauen in dieKompetenz des Verbands wiirde diesen fur die Bauleit­planung qualifizieren. So konnte der regionale Pla­nungsverband entweder (zunachst) als Dienstleisterfur Flachennutzungsplane fungieren oder (spater) so­gar deren Tragerschaft zugewiesen bekommen. Einesolche sukzessive Implementierung des RFPdiirfte denspezifischen raumlichen und institutionellen Gege­benheiten eher gerecht werden als ein Maximalvor­schlag im Sinne einer Patent- bzw. Paketlosung, derenweitreichende Neuerungen eher abschrecken. Hierfiirist vor allem eine vorn regionalen Konsens getrageneL6sung erforderlich, urn eine tatsachliche Weiterent­wicklung regionaler Planung und deren Umsetzung zuerreichen.

Anmerkungen

0)Zu denken ist dabei etwa an Braunkohle (sanierungs)gebiete wieden Siidraum von Leipzig oder an komplexe Fremdenverkehrs­raume mit intensiven Nutzungskonflikten wie die Insel Riigen(Vorschlag des Arbeitskrei,Ses der Akademie flir Raumforschungund Landesplanung zum !RFP). In Frage karnen dariiber hinausetwa auch polyzentrale Raume mit ausgesprochen schwach aus­gepragten hierarchischen Abstufungen, wo es besonders urneine funktionsteilige Entwicklung mit einer entsprechenden Fla­chensicherung geht. Dies trifft z. B. auf den Raum zwischenChemnitz und Zwickau zu.

(2)

So spricht auch Priebs in Anbetracht der gesetzlichen Regelungvon einer "Addition der Flachennutzungsplanung und der Regio­nalplanung" (vgl. Priebs, Axel: Regionaler Flachennutzungsplan.In: ARL-Mitteilungen (998) 2, S. 1-3, hier: S. 1)

(3)

Siehe etwa Kistenmacher, Hans: Aufgabenverstandnis und Erfor­dernisse einer leistungsfahigen Regionalplanung. Antworten aufwachsende Anforderungen. In: Akademie fur Raumforschungund Landesplanung (Hrsg.): Zukunftsaufgabe Regionalplanung.Wissenschaftliche Plenarsitzung 1995 in Chemnitz. - Hannover1995, S. 14-30

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(4)

Nachbarschaftsverband Karlsruhe (Hrsg.): Flachennutzungs­plan. Erlauterungsbericht zur genehmigten Planfassung 1985.Kurzfassung. - Karlsruhe 1985, S. 37 ff.

(5)

Geyer, Thomas: Siedlungsstruktur. In: Akademie fur Raumfor­schung und Landesplanung (Hrsg.): Grundriss der Raumord­nung. - Hannover 1999, S. 175-185

(6)

Kommunalverband Grolsraum Hannover (Hrsg.): RegionalesRaumordnungsprogramm fur den Grofsraum Hannover. - Han­nover 1997, S. 29 ff.

(7)

Schmitz, Gottfried; Hesler, Alexander von; Grofs, Thomas: Mo­delle eines neuen Plantyps fur Verdichtungsraume. Forschungs­projekt im Auftrag des Bundesministeriums fiir Raumordnung,Bauwesen und Stadtebau, Endbericht 1997. In: Akademie fUrRaumforschung und Landesplanung (Hrsg.): ARL-Arbeitsmateri­ai, 222, Hannover 1998, S. 12

(8)

Aus dem Flachennutzungplan sind die Bebauungsplane zu ent­wickeln (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Aufserdern unterliegen offentli­che Fachplanungen einer Anpassungspflicht gegenuber demFlachennutzungpslan, sofern diesem nicht widersprochen wird(vgl. § 7 Satz 1 BauGB).

(9)

Kistenmacher, Hans: Umweltvorsorge durch die Regional- undLandesplanung und ihre Bedeutung fur die Flachennurzungspla­nung. In: Jacoby, Christian (Hrsg.): Strategische Umweltvorsorgein der Plachennutzungsplanung. - Berlin 1996, S. 15-35, hier:S. 27 und S. 35; Hinzen, Ajo u.a.: Umweltschutz in der Flachen­nutzungsplanung. - Wiesbaden, Berlin 1995, S. 75

(10)Rautenberg, Thomas: Regionalpark Rhein-Main. In: RaumPla­nung 79 (1997), S. 296-298

(11)

Koch, Robert: Der Regionale Flachennutzungsplan, Ein neuerPlantyp fUr Verdichtungsraume und seine Einschatzung beiKommunen und Regionalplanung. Diplomarbeit im Aufbaustu­diengang Umweltschutz und Raumordnung, StudienrichtungRaumliche Planung der Technischen Universitat Dresden. ­Dresden 1999. Die Arbeit wurde von Prof. Dr. Bernhard Mullerund PD Dr. Rainer Danielzyk betreut.

(12)Diese Feststellung findet auch sonst in der interkommunalenKooperation ihre Entsprechung, zumal gemeinsame Aufgaben jenach Erfordernis, d.h. Problemdruck, uberwiegend nur in.Zweck-verbanden" wahrgenommen werden, also die Losungvereinzelter technischer Sachverhalte angestrebt wird (vgl. Furst,Dietrich: Stadt und Region. In: Mading, Heinrich (Hrsg.): Stadt­perspektiven. DIfU-Symposium 1993. = Deutsches Institut furUrbanistik (Hrsg.): Beitrage zur Stadtforschung 10, Berlin1994,S. 41-55, hier: S. 50)

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(13)

So auch Kilian, Michael; Muliers, Ernst: Moglichkeiten zur Be­waltigung von Stadt-Umland-Problemen in grofsstadtischen Ver­dichtungsraumen, In: Verwaltungsarchiv, 89. Jg. (1998) 1, S. 25­69, hier: S. 48

(14)

Vgl. Diller, Christian: Die Regionalplanung als Moderatorin einernachhaltigen Entwicklung. In: Raumforschung und Raumord­nung, 54. Jg. (1996) 4, S. 228-234

(15)

Vgl. Furst, Dietrich u.a.: Regionalverbande im Vergleich. Ent­wicklungssteuerung in Verdichtungsraumen. = Schriften zurkommunalen Wissenschaft und Praxis, Baden-Baden (1990) 4,S. 116 f.

(16)Siehe etwa Mensing, Klaus; Wittekind, Iurgen: InterkommunalesFlachenmanagement. In: Informationen zur Raumentwicklung(1997) 7, S. 481-493

(17)

Siehe Koch, Christina: Workshop .Regionaler Plachennutzungs­plan". In: ARL-Nachrichten (1999) 4, S. 28 f.

(18)So ist in § 9 Abs. 6 Satz 3 die Moglichkeit einer teilregionalen Pla­nung ausdrucklich ausgeschlossen. Daher wird die gesetzlicheRegelung so interpretiert, dass der RFP ein .emheitltches Kon­zept fur den regionalen Verflechtungsraum" darstelle (so Bielen­berg, Walter; Erbguth, Wilfried; Runkel, Peter: Raumordnungs­und Landesplanungsrecht des Bundes und der Lander. Kom­mentar, Bd. 2. - Bielefeld 1997, Lieferung XII1l997, J. 630, S. 21).

(19)So auch Horn, Inge: Das Regionale Flachennutzungskonzept. EinBeitrag zur Starkung der raumlichen Planung in Verdichtungs­raumen, = Veroffentlichung des Lehr- und ForschungsgebietsRegional- und Landesplanung der Universitat Kaiserslautern. ­Kaiserslautern 1997, S. 107

(20)Aus Grunden der notwendigen Flexibilitat sind freilich geringfU­gige Abweichungen vom Plan denkbar, sofern die Gesamtkon­zeption hiervon nicht beeintrachtigt wird. Gerade die Flachen­nutzungsplanung bedarf angesichts der zunehmenden Erset­zung durch informelle Entwicklungskonzepte eines grofserenAusgestaltungsspielraums (vgl. Bunzel, Arno; Mayer, Ulrike: DieFlachennutzungsplanung. Bestandsaufnahme und Perspektivenfur die kommunale Praxis. = Deutsches Institut fur Urbanistik(DIfU) (Hrsg.): Beitrage zur Stadtentwicklung, 20, Berlin 1996).

(21)So konnte etwa zwischen verbindlichen Flachenausweisungenbzw. Entwicklungsrestriktionen und sog. .Plachenoptionen" un­terschieden werden, wobei letztere zwar einen bedeutsamen Ab­wagungsbelang darstellen, aber ggf. noch disponibel bezuglichveranderter Rahmenbedingungen sind; vgl. Albert, Stephanie:Inhaltliche Ausgestaltung eines regionalen Plachennutzungs­plans. Exemplarische Darstellung am Beispielraum Munchen

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Robert Koch: Der Regionale Plachennutzungsplan: Potenziale, Probleme und Losungsansatze

West. In: Raumforschung und Raumordnung (2000) 2-3, S. 139­149, hier: S. 143 ff.; siehe auch Mitschang, Stephan: Flachennut­zungsplanung. Ansatze fur ihre zukunftsorientierte Weiterent­wicklung. In: RaumPlanung 86 (1999), S. 198-208, hier: S. 206 f.Anhand dieser Differenzierung bzw. Priorisierung konnte derFliichennutzungsplan eine starkere inhaltliche Akzentuierungund planungspraktische Relevanz erhalten.

(22)Eine gesamtregionale Losung wird von den Bearbeitern einesGutachtens zum RFP favorisiert (Schmitz, Gottfried; Hesler,Alexander von; Grofs, Thomas: Modelle eines neuen Plantyps fur

Verdichtungsraume, a.a.O, [sieh Anm. (7)])

(23)Eine solche teilraumliche Vertiefung ("Lupenmodell") schlagtder Arbeitskreis "Regionaler Fliichennutzungsplan" der ARL vor(vgl. Koch, Christina: Workshop .Regionaler F1iichennutzungs­plan", a.a.O, [siehe Anm. (17)]. Auch aus juristischer Sicht wirdein Regional- und (teilraumlicher) Fliichennutzungsplan mit dergesetzlichen Regelung des Teilraumplanungsverbots fur verein­bar gehalten, sofern er als einheitlicher, d.h. zusamrnenhangen­der (Regional- )Plan mit einer stiidtebaulichen Konkretisierungdurch den Fliichennutzungsplan im verdichteten Raum erstelltwird (vgl. Spannowsky, Willi: Der .regionale Fliichennutzungs­plan" als neues Instrument der raumlichen Ordnung des ortli­chen und uberortlichen Raums. In: Umwelt- und Planungsrecht(1999) 11-12, S. 409-417, hier S. 413).

(24)Das Konzept der integrierten landlichen Entwicklung setzt eben­so wie das der Stiidtenetze auf endogene Potenziale des landli­chen Raums und strebt die Auspriigung dessen Stiirkung an, urnseine Eigenstiindigkeit im wirtschaftlichen, sozialen und kultu­rellen Bereich zu fordern (vgl. Knieling, Iorg: Stiidtenetze undKonzeptionen der Raumordnung. Wirkungszusammenhiingeund MaBnahmen zur Optimierung der instrumentellen Ergiin­zungsfunktionen. In: Raumforschung und Raumordnung, 55. Jg.(1997) 3, S. 165-175; Wirth, Peter: Nachhaltige Entwicklung land­licher Riiume in den neuen Bundeslandern, Ein einheitliches In­novationskonzept. In: Raumforschung und Raumordnung,54. Jg. (1996) 5, S. 334-344). Damit soli der spezifische Stellen­wert und die planerische Gleichwertigkeit des landlichen Raumsgegeniiber dem verdichteten Raum sichergestellt werden.

(25)Siehe Fiirst, Dietrich u.a.: Regionalverbiinde im Vergleich, a.a.O.[siehe Anm. (15)], S. 93; Wentz, Martin: Frankfurt am Main unddie Region. Herausforderungen und Gestaltungsfahigkeit, In:ders. (Hrsg.): Region. Zukunft des Stadtischen, Bd. 5. - Frankfurtam Main 1994, S. 10-17, hier: S. 16 f.

(26)Ein solcher Planungsbeirat konnte Vertreter aus Wirtschaft, Um­weltverbiinden und sonstigen gesellschaftlichen Interessengrup­pen umfassen und beratende sowie moderierende Funktion furdie Planungsversammlung ausiiben. Die Ausstattung des Pla­nungsbeirats mit einem Initiativ- und Anhorungsrecht konntedazu beitragen, den Fokus von einer einzelgemeindlichen Be­trachtungsweise hin auf eine raumlich und fachlich iibergeord­nete Sicht zu lenken und so einer kommunalen Verkrustung ent­gegenzuwirken. Siehe etwa Aigner, Birgit; Miosga, Manfred:

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Stadtregionale Kooperationsstrategien. Neue Herausforderun­gen und Initiativen deutscher GroBstadtregionen. =MiinchnerGeograhische Hefte, 51, Regensburg 1994, S. 169

(27)Diese Forderung erhebt etwa Ringler, Harald: Der Regionale Flii­chennutzungsplan als Chance. Das Dilemma in Baden-Wiirt­temberg. In: Planerin (1999) 2, S. 40-42. Aus der Konstellation ei­ner gestiirkten (inter)kommunalen Planungsebene wird glei­chermaBen eine ausgepriigtere regionale Ausrichtung der lan­desplanerischen Vorgaben gefolgert (vgl. Bielenberg, Walter;Erbguth, Wilfried; Runkel, Peter: Raumordnungs- und Landes­planungsrecht ... , a.a.O. [siehe Anm. (18)]). In diese Richtunggeht auch der Vorschlag, die Genehmigungsbefugnis fur den RFPinsgesamt auf die oberste Landesplanungsbehiirde zu konzen­trieren im Sinne einer .Bundelung der Kontrollverantwortung"gemiiB § 203 Abs. 3 BauGB, was nicht zuletzt auch eine erheb­liche Verfahrensvereinfachung bedeuten wiirde (siehe Span­nowsky, Willi: Der .regionale Fliichennutzungsplan" als neuesInstrument ... , a.a.O. [siehe Anm, (23)], S. 414 f.)

(28)Siehe dazu etwa Priebs, Axel: Zentrenkonzepte in Verdichtungs­raumen, Probleme in der planerischen Praxis und aktuellerHandlungsbedarf. In: ders. (Hrsg.): Zentrale Orte, Einzelhandels­standorte und neue Zentrenkonzepte in Verdichtungsriiumen.=Kieler Arbeitspapiere zur Landeskunde und Raumordnung, 39,Kiel (1999), S. 1-10

(29)Gerade fiir den Bereich Fremdenverkehr und Erholung ist da­durch ein inhaltlicher Zugewinn zu erwarten, zumal hierfur bis­her keine eigenstiindige Fachverwaltung existiert. Ggf. ware all­gemein zwischen der Koprdination der Aufgaben durch den regi­onalen Planungsverbancl. und deren Erfullung durch dezentraleOrganisationseinheiten (Zweckverbande usw.) je nach raum­lichem Zuschnitt zu trennen.

(30)Insofern zielt eine derart intensivierte regionale Kooperationdarauf ab, den an sich innovativen Wettbewerb zwischen denKommunen im Hinblick auf eine regionale Strategie zu instru­mentalisieren, d.h. die jeweiligen Potenziale und Stiirken zu biin­deln und zu profilieren, im Sinne eines Leitbildes der "coopetiti­on" (vgl. Saller, Raymond: Kommunale Kooperation innerhalbwestdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politi­scher Realitiit. In: Raumforschung und Raumordnung (2000) 2-3,S. 211-220, hier: S. 220).

(31)

Runkel, Peter: Zur geplanten Neuregelung des Rechts der Raum­ordnung. In: Umwelt- und Planungsrecht, 17. Ig. (1997) 1, S. 1-9,hier: S. 8

Dipl.-Ing. Robert Koch, M.A.Technische Universitiit Hamburg-HarburgProjektbiiro Dresdenc!o TUD, Gesellschaft furWissens- und TechnologietransferChemnitzer StraBe 48b01187 DresdenE-Mail: r.koch@tu-harburg.de

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