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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
DANIELA CUNHA TERTO
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E O FORTALECIMENTO DA GESTÃO EDUCACIONAL NO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
NATAL/RN
MARÇO DE 2017
DANIELA CUNHA TERTO
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E O FORTALECIMENTO DA GESTÃO EDUCACIONAL NO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
Tese de Doutorado apresentada à coordenação do Programa de Pós-Graduação em Educação do Centro de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutora em Educação. Linha de Pesquisa: Educação, política e práxis educativa. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Alda Maria Duarte Araújo Castro.
NATAL/RN MARÇO DE 2017
Divisão de Serviços Técnicos.
Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do NEPSA /
CCSA
Terto, Daniela Cunha.
Relações intergovernamentais e o fortalecimento da gestão educacional no
Sistema Municipal de Educação / Daniela Cunha Terto. - Natal, 2017.
263f.: il.
Orientadora: Profa. Dra. Alda Maria Duarte Araújo Castro.
Tese (Doutorado em Educação) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Centro de Educação. Programa de Pós-graduação em Educação.
1. Educação – Tese. 2. Gestão educacional – Tese. 3. Relações
intergovernamentais – Tese. 4. Plano de Ações Articuladas (PAR) – Tese. I. Castro,
Alda Maria Duarte Araújo. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III.
Título.
RN/UF/BS CDU 37.091
DANIELA CUNHA TERTO
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO FORTALECIMENTO DA GESTÃO EDUCACIONAL DO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
Tese de Doutorado apresentada à coordenação do Programa de Pós-Graduação em Educação do Centro de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutora em Educação. Linha de Pesquisa: Educação, política e práxis educativa.
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________
Prof.ª Dr.ª Alda Maria Duarte Araújo Castro (Orientadora) Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
_____________________________________________ Prof. Dr. Marcelo Soares Pereira da Silva (Examinador Externo)
Universidade Federal de Uberlândia – UFU
_____________________________________________ Prof.ª Dr.ª Vera Lúcia Jacob Chaves (Examinadora Externa)
Universidade Federal do Pará
_____________________________________________ Prof.ª Dr.ª Dalva Valente Guimarães Gutierres (Examinadora Externa - suplente)
Universidade Federal do Pará
_____________________________________________ Profa. Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia (Examinadora Interna)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
_____________________________________________ Prof. Dr. Antônio Cabral Neto - UFRN (Examinador Interno)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
_____________________________________________ Profa. Dra. Magna França (Examinadora Interna – suplente)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
Dedico este trabalho aos meus pais, Maria das Dores e Veronildo. Sem o apoio de vocês eu jamais teria chegado à uma universidade pública e gratuita e nem teria alcançado esse título.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pelo amor e zelo com os quais conduz minha vida.
A minha família, porto onde posso repousar, apesar das tribulações, pela alegria que sinto quando estamos juntos e em paz.
Ao meu esposo Genivan, pela companhia e parceria de mais de dez anos (e também pelo suporte técnico).
Aos amigos e amigas da Linha de pesquisa Educação, política e práxis educativa, especialmente àquelas que me acompanham desde a época em que éramos Base de pesquisa.
Aos professores e professoras do Centro de Educação da UFRN pelas valorosas contribuições em minha formação profissional, especialmente aos professores Antônio Cabral, Aparecida Queiroz, Dante Moura, Gilmar Guedes, Goretti Cabral, Luciane Terra e Magna França por tanta aprendizagem que não caberia nesse agradecimento.
A minha orientadora, professora Alda Castro, pela competência e rigor com os quais conduziu o trabalho, tornando-se inspiração para a trajetória profissional.
Aos amigos/irmãos e amigas/irmãs do IFRN Campus Currais Novos. Descobri que tenho uma grande (e também muito ouriçada) família no Seridó do Rio Grande do Norte, cuja companhia sempre foi alento, alegria e satisfação.
Aos amigos, parceiros da vida, galera do Puxadinho e da Sextana.
Ao Programa de Pós-graduação em Educação, especialmente ao seu secretário Milton, por sua atenção e esmero.
Aos membros do projeto “Avaliação do Plano de Ações Articuladas (PAR): um estudo em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período de 2007 a 2012” pelo aprendizado durante a construção coletiva do conhecimento e ao OBEDUC/CAPES pelo financiamento da pesquisa.
A todos os entrevistados pela disponibilidade com que nos receberam, proporcionando a realização deste trabalho e ao atual secretário de educação de Riachuelo/RN, Rivaldo Bevenuto, por continuar atendendo nossas solicitações, fundamentais para a conclusão do trabalho.
.
A gente saiu de lá [Riachuelo] com eles prometendo que iriam fazer isso [o PAR] certo, você notava o olho brilhando, a vontade, a empolgação, o sorriso. E, assim, a gente espera que isso tenha acontecido (ENTREVISTADA 05, 2015).
RESUMO
A presente Tese analisa as relações intergovernamentais entre a União e o município de Riachuelo/RN no âmbito do Plano de Ações Articuladas – PAR (2007-2011), buscando compreender se o inter-relacionamento pactuado no Plano foi capaz de fortalecer a gestão democrática na rede de ensino do município de Riachuelo. O PAR é uma política de planejamento e gestão dos sistemas de ensino, implementada nos municípios, estados e Distrito Federal em colaboração com a União visando à melhoria da qualidade da educação básica. Essa tese assume como referencial teórico-metodológico o materialismo histórico-dialético. Compreende-se que pensar a inter-relação entre os diferentes níveis de governo na execução de políticas educacionais, implica considerá-las no plano da historicidade e das contradições, como parte de uma totalidade maior, constituída por uma relação inseparável entre o estrutural e o conjuntural. Como procedimentos técnicos de pesquisa, foram utilizados a revisão da literatura, a análise documental e a realização de entrevistas semiestruturadas com membros da equipe técnica local de elaboração do PAR de Riachuelo. Os resultados evidenciam que ainda que o PAR tenha sido concebido sob a perspectiva do regime de colaboração, este Plano se caracteriza mais como uma política induzida pelo governo central, caracterizando assim ingerência da União sob os demais entes da federação. Na trajetória da federação brasileira há um predomínio do governo central, inclusive na proposição de políticas públicas, cuja adesão voluntária dos demais entes federados é reforçada por suas baixas capacidades arrecadatória e técnica, tornando-os dependentes da assistência técnica e financeira da União, o que provoca o desequilíbrio das relações entre os governos nas arenas decisórias. Ao aderir ao PAR, os municípios se comprometem a avaliar a gestão educacional, pactuando ações que visam fortalecer a gestão democrática nas redes de ensino, tais como a criação de órgãos colegiados, de planos municipais de educação, de projetos pedagógicos e escolha de diretores escolares. No município de Riachuelo, concluiu-se que o PAR foi formulado e executado tendo como parâmetro os princípios da gestão gerencial, modelo antagônico à gestão democrática. Foi estabelecido por meio de um contrato de gestão e foram instituídas novas formas de controle da execução do Plano. Apesar de seu caráter gerencial, pode-se concluir que o PAR trouxe melhorias para o sistema de educação de Riachuelo. Alterou a lógica patrimonialista predominante na assistência da União aos municípios e favoreceu, ainda que timidamente, a gestão democrática no município ao instituir mecanismos capazes de ampliar os espaços de autonomia, participação e descentralização do sistema de ensino e das escolas. A contribuição, contudo, ocorreu em pequena escala, pois se consubstanciou em ações fragmentadas e sem a efetiva participação da comunidade escolar. A consolidação da gestão democrática em Riachuelo é, portanto, tarefa que não se esgota com a proposição de uma política de governo pontual como o PAR, pois demanda mudanças estruturais que estão além das possibilidades do Plano.
Palavras-chave: Relações Intergovernamentais. Gestão Educacional. Gestão Democrática. Plano de Ações Articuladas.
ABSTRACT
This present thesis analyzes the relationship between the Union and Riachuelo/RN city in relation to Plano de Ações Articuladas – PAR (“Articulated Actions Plan”; 2007-2011), searching for understanding if this inter-relationship colluded in that Plan was able to strengthen the democratic management on the teaching network at Riachuelo. PAR refers to politics of planning and management of teaching systems, implemented at cities, states and Federal District in cooperation to the Union aiming to improve elementary and high school teaching quality. This take as theoretical and methodological the materialism historical-dialectical mechanism. We understand that thinking an inter-relation among several levels of the government in the accomplishment of education politics in the case of PAR implies considering it a plan in historicity and in its contradictions as part of a larger entirety, build by an inseparable relationship between the structure and the conjunctural ones. As technical procedures for researching we used the literature review, the documental analyzes and we have made interviews semi-structured with members of the local technical staff that elaborated Riachuelo’s PAR. The results made clear that even if PAR had been made as a cooperative administration perspective between federated parts and this plan, it could be characterized more as a policy incited for the central government with actions that arepredetermined so that the other federative parts do not have the autonomy to change the political design. This way it characterizes a meddling of the Union upon the other federative parts. In Brazilian federative history, there is always a predominance of the central government including in the proposal of public politics, whose voluntary adhesion of the other federative parts is reinforced for its low-income levy and low technical capacity making them dependents of the technical and financial assistance of the Union. This provokes unbalance of relations among government parts on the decisive fields. As they adhere to PAR, cities are committed to evaluate the education management, associating actions that aim to strengthen the democratic management in teaching network, such as the creation of collegial organ, city plans for education, pedagogical projects and the election of school principals. In Riachuelo city, we could conclude that PAR was build and executed having a parameter of the principals of technical management, antagonist model to democratical management. A management contract and was established and it was set new forms of controlling of the plan execution. Despite of its management character we concluded that PAR bought up better quality for the educational system of Riachuelo. The interrelations established between the city and Union by Plano de Ações Articuladas from 2007 to 2011 were positive in the sense they changed the patrimonial logic that predominates at the Union assistance for the cities, and it also strengthen otherwise timidly the democratic management in the city, by imposing arrangements capable of expanding autonomy spaces, partnership and decentralizing of the teaching system and of schools. However, the contribution occurred in a smaller scale, since it substantiated in fragmented actions and without the effective participation of the school community. The consolidation of the democratical management in Riachuelo city as well is therefore a task that is not finished with the proposition of punctual government politics as it is in PAR, because it demands structural changes that are beyond Plans possibilities.
Key words: Government Interrelations. Educational Management. Democratic Management. Articulated Actions Plan.
RESUMEN
La presente tesis analiza las relaciones intergubernamentales entre el Estado y el municipio de Riachuelo, estado de Rio Grande do Norte, en el ámbito del Plano de Ações Articuladas – PAR (“Plan de Acciones Articuladas”; 2007-2011), procurando comprender si la interrelación pactada en el Plan fue capaz de fortalecer la gestión democrática en la red de enseñanza del municipio de Riachuelo. El PAR consiste en una política de planificación y gestión de los sistemas de enseñanza, implantada en los municipios, estados y el Distrito Federal en colaboración con el Estado y el objetivo de mejorar la calidad de la educación primaria y secundaria. Esta tesis asume como referencial teórico-metodológico el materialismo histórico-dialéctico. Se entiende que el pensar la interrelación entre los distintos niveles de gobierno en la ejecución de políticas educativas, en este caso el PAR, implica en considerarla sobre el plan de la historicidad y las contradicciones, como parte de una totalidad más grande, constituida por una relación inseparable entre lo estructural y lo coyuntural. Como procedimientos técnicos de investigación, se han utilizado la revisión de la literatura, el análisis documental y la realización de entrevistas semiestructuradas con miembros del equipo técnico local de elaboración del PAR en Riachuelo. Los resultados evidencian que si bien el PAR se concibió desde la perspectiva del régimen de colaboración entre entidades federadas, se caracteriza másbien como una política inducida por el gobierno central, con acciones predeterminadas de manera que las demás entidades no poseen autonomía para modificar el diseño de la política, lo que caracteriza, en definitiva, una injerencia del Estado en las entidades de la federación. En la trayectoria de la federación brasileña hay un predominio del gobierno central, incluso en la proposición de políticas públicas, cuya adhesión voluntaria de parte de las demás entidades federadas se ve reforzada por sus bajas capacidades recaudatoria y técnica, que las hacen dependientes del auxilio técnico y financiero del Estado, lo que causa desequilibrio en las relaciones entre los gobiernos en las arenas decisorias. Al adherir al PAR, los municipios se comprometen con la evaluación de la gestión educativa, pactando acciones que objetiven fortalecer la gestión democrática en las redes de enseñanza, como la creación de órganos colegiados, de planes municipales de educación, de proyectos pedagógicos y la elección de los dirigentes escolares. En el municipio de Riachuelo, se concluye que el PAR se formuló y se ejecutó bajo los principios de la gestión gerencial, modelo antagónico a la gestión democrática. Se estableció mediante un contrato de gestión y se instituyeron nuevas formas de control de la ejecución del Plan. Pese a su carácter gerencial, se puede concluir que el PAR comportó mejoras en el sistema educativo de Riachuelo. Las interrelaciones establecidas entre el municipio y el Estado desde el Plan de Acciones Articuladas en el período de 2007 a 2011 fueron positivas en el sentido en que alteraron la lógica patrimonialista predominante en el auxilio del Estado a los municipios y también porque favoreció, aunque tímidamente, la gestión democrática en el municipio, al instituir mecanismos capaces de ampliar los espacios de autonomía, participación y descentralización del sistema de enseñanza y de las escuelas. La contribución, con todo, se dio en pequeña escala, ya que se consubstanció en acciones fragmentarias y sin la efectiva participación de la comunidad escolar. La consolidación de la gestión democrática en Riachuelo es, por tanto, una tarea que no se agota con la proposición de una política de gobierno puntual como el PAR, puesto que demanda cambios estructurales que están más allá de las posibilidades del Plan.
Palabras clave: Relaciones intergubernamentales. Gestión educativa. Gestión democrática. Plan de Acciones Articuladas.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Ilustração 01 Pirâmide de poder 50
Ilustração 02 Modelo centro-periferia 45
Ilustração 03 O modelo de matriz 45
Ilustração 04 Tipos de relações intergovernamentais 53
Ilustração 05 Organograma da Secretaria Municipal de Educação
de Riachuelo/RN em 2014
171
Ilustração 06 Objetivo estratégico 03 – PES 2007 216
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 Sujeitos entrevistados 34
Quadro 02 Pontuação das ações do PAR 157
Quadro 03 Tipos de execução das ações do PAR 158
Quadro 04 Pobreza e desigualdade de renda no município de
Riachuelo (2001 a 2010)
169
Quadro 05 IDEB - Riachuelo, RN, Brasil (2005 a 2013) 172
Quadro 06 Indicador: Existência e funcionamento de conselhos
escolares no Plano de Ações Articuladas de
Riachuelo/RN
195
Quadro 07 Indicador: Existência, composição, competência e
atuação do Conselho Municipal de Educação nos
Planos de Ações Articuladas de Riachuelo/RN
201
Quadro 08 Indicador: composição e atuação do Conselho de
alimentação escolar nos Planos de Ações
Articuladas de Riachuelo/RN
204
Quadro 09 Indicador: existência de projeto pedagógico nas
escolas municipais nos Planos de Ações Articuladas
de Riachuelo/RN
209
Quadro 10 Indicador: existência, acompanhamento e avaliação
do Plano Municipal de educação, desenvolvido com
base no Plano Nacional de Educação nos Planos de
Ações Articuladas de Riachuelo/RN
213
Quadro 11 Indicador: critérios para escolha da direção escolar
nos Planos de Ações Articuladas de Riachuelo/RN
220
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CAE Conselho de Alimentação Escolar
CE Conselho Escolar
CF Constituição Federal
CME Conselho Municipal de Educação
FMI Fundo Monetário Internacional
FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC Ministério da Educação
NGP Nova Gestão Pública
OMC Organização Mundial do Comércio
PAR Plano de Ações Articuladas
PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PNE Plano Nacional de Educação
PP Projeto Pedagógico
PPA Plano Plurianual
PPP Projeto Político Pedagógico
RIG Relações Intergovernamentais
SEMEC Secretaria Municipal de Educação
SIMEC Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do
Ministério da Educação
SUS Sistema Único de Saúde
TPE Todos Pela Educação
UFPA Universidade Federal do Pará
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UFU Universidade Federal de Uberlância
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura
UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 15 1.1 CONTEXTUALIZANDO A TEMÁTICA ...................................................................... 15 1.2 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO ................................................................ 22 1.3 OBJETIVOS GERAIS E ESPECÍFICOS ........................................................................ 25 1.4 REFERENCIAL TEÓRICO-METODOLÓGICO DA PESQUISA ................................ 26 1.5 DELIMITAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS TÉCNICOS .............................................. 31 1.6 DELIMITAÇÃO DO CAMPO EMPÍRICO DA PESQUISA ......................................... 35 1.7 ESTRUTURA DA TESE ................................................................................................. 35 2. FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS ........................................... 37 2.1 FEDERALISMO: CONCEITO E NATUREZA ............................................................. 37 2.2 FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS ................................... 50 2.3 FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL ............. 59 2.4 FEDERALISMO E EDUCAÇÃO NO BRASIL ............................................................. 71 3. GESTÃO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL E REPERCUSSÕES NO CAMPO EDUCACIONAL .......................................................... 82 3.1 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: NOVOS DISCURSOS, VELHAS PRÁTICAS ............................................................................................................................ 83 3.2 PLANEJAMENTO E GESTÃO GOVERNAMENTAL NO ESTADO BRASILEIRO: A INDISSOCIABILIDADE DISSOCIÁVEL ......................................................................... 102 3.3 PLANEJAMENTO E GESTÃO EDUCACIONAL ...................................................... 115 3.4 GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA PÚBLICA ................................................ 121 4. O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS NO CONTEXTO DO PLANEJAMENTO E DA GESTÃO EDUCACIONAL ................................................. 132 4.1 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO E PLANO DE METAS COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAÇÃO: ORIGENS, BASES DE SUSTENTAÇÃO E IMPLICAÇÕES NA GESTÃO EDUCACIONAL .......................................................... 132 4.2 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS COMO ESTRATÉGIA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO EDUCACIONAL ............................................................ 152 4.3 RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DO PAR ....... 162 5. RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS ENTRE OS ENTES FEDERADOS NO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS DE RIACHUELO/RN: UMA ANÁLISE A PARTIR DA ÁREA GESTÃO DEMOCRÁTICA .......................................................... 168 5.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN ................................. 168 5.2 RIGS E AUTONOMIA MUNICIPAL NA ELABORAÇÃO DO PAR DE RIACHUELO/RN ................................................................................................................ 173 5.2.1 A adesão de Riachuelo ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação ....... 175
5.2.2 Elaboração do Plano de Ações Articuladas: diagnóstico do município e escolha das ações ..................................................................................................................................... 178 5.2.3 Contribuições do PAR para a organização do sistema municipal de ensino .............. 187 5.2.4 O PAR enquanto instrumento de fortalecimento do regime de colaboração .............. 189 5.3 GESTÃO EDUCACIONAL EM RIACHUELO/RN: ANÁLISE DA DIMENSÃO GESTÃO DEMOCRÁTICA ................................................................................................ 193 5.3.1 Órgãos colegiados no PAR de Riachuelo: espaços de deliberação ou consenso? ...... 194 5.3.2 PPP e PME no PAR de Riachuelo: diferentes concepções de gestão em disputa ....... 208 5.3.3 Escolha de diretores no PAR de Riachuelo: quando critérios político-clientelistas são determinantes ....................................................................................................................... 219 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................... 226 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................. 235 APÊNDICES ....................................................................................................................... 257
15
1. INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZANDO A TEMÁTICA
As mudanças do modo de produção capitalista ocasionadas pela sua crise estrutural ao
final do século XX1 vêm provocando modificações nos âmbitos sociais, políticos, econômicos
e culturais em nível global. A reestruturação do capital visando a reconstituir seu período de
ascensão e a reestabelecer a hegemonia burguesa, provocou o desenvolvimento de uma nova
ordem social e assumiu uma forma globalizada, baseada na evolução das novas tecnologias da
comunicação e informação, afetando não só os processos produtivos, mas também as próprias
relações sociais.
A saída encontrada pelo capital para superação da crise esteve no neoliberalismo2, na
retomada dos princípios liberais de mercado e na ofensiva ao Estado intervencionista e de
bem-estar social. O neoliberalismo, portanto, “[...] deve ser entendido como um novo estágio
do capitalismo que surgiu na esteira da crise estrutural de 1970” (DUMÉNIL; LÉVY, 2014, p.
11). Dessa feita, o neoliberalismo constitui-se não apenas como uma saída econômica,
possuindo também um viés político e social global, com isso fundamentando um projeto
político de sociedade. Tal projeto expandiu-se a partir dos anos 1970 para os países
capitalistas, quer fossem para aqueles do centro hegemônico quer para aqueles países da
periferia do capitalismo.
A ordem neoliberal internacional – conhecida como globalização neoliberal – foi imposta a todo o mundo, desde os principais países capitalistas do centro até os países menos desenvolvidos da periferia, geralmente ao custo de severas crises, como na Ásia e na América Latina durante as décadas de 1990 e 2000. (DUMÉNIL; LÉVY, 2014, p. 19).
Como se pode perceber, a adoção do neoliberalismo nos países capitalistas não se deu de
maneira linear, de modo que seu desenvolvimento tem sido desigual e marcado por diferenças 1 Duménil; Lévy (2015, p. 29) afirmam que crises estruturais: “[...] são os resultados combinados das contradições internas de cada ordem social e da luta de classes. Marcam rompimentos violentos na história do capitalismo, mas não mudam as evoluções subjacentes”. Os autores destacam quatro crises estruturais do capitalismo, as quais têm como demarcação histórica as décadas de 1890; 1930; 1970; e anos 2000. Conforme os autores, esta última começou com o colapso dos empréstimos subprime em agosto de 2007 nos Estados Unidos. 2 Conforme Anderson (1995, p. 09), o neoliberalismo: “Foi uma reação teórica e política veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar”. Rizotto (2008, p. 275) complementa o conceito afirmando que o neoliberalismo: “Condena toda ação do Estado que limite os mecanismos de mercado, denunciando-as como ameaças à liberdade, não somente econômica, mas também política”.
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territoriais. Os países periféricos inserem-se nessa lógica de maneira subordinada aos
interesses de um pequeno grupo de países hegemônicos e as consequências dessa
subordinação podem ser observadas na exploração da mão de obra e dos recursos naturais
mais baratos e na influência dos organismos internacionais, tais como o Fundo Monetário
Internacional (FMI), a Organização Mundial do Comércio (OMC) e o Banco Mundial, na
política econômica e social, por exemplo.
Uma das orientações do receituário neoliberal para superação da crise foi a redução do
tamanho e da atuação do Estado, tornando-o mínimo. Segundo Minto (2006a, p. 01):
A ideia de Estado Mínimo pressupõe um deslocamento das atribuições do Estado perante a economia e a sociedade. Preconiza-se a não-intervenção, e este afastamento em prol da liberdade individual e da competição entre os agentes econômicos, segundo o neoliberalismo, é o pressuposto da prosperidade econômica.
Nessa perspectiva, o Estado mínimo desponta como remédio para sanar a crise do
capital e embora, na perspectiva neoliberal, ele se mantenha forte em sua capacidade de
romper o poder dos sindicatos e de manter o controle do dinheiro, sua intervenção econômica
e investimentos sociais se dariam de forma ínfima (ANDERSON, 1995). É, portanto, um
Estado mínimo para a classe trabalhadora, entretanto, é máximo para a reprodução do capital.
Como destaca Mészáros (2015, p. 28):
O Estado na sua composição na base material antagônica do capital não pode fazer outra coisa senão proteger a ordem sociometabólica estabelecida, defendê-la a todo custo, independentemente dos perigos para o futuro da sobrevivência da humanidade.
Nesse sentido, é ingenuidade a crença no Estado mínimo e na capacidade de
autorregulação do mercado por meio de sua “mão invisível”, a superação da crise capitalista e
a retomada de sua hegemonia dependem de um Estado extremamente forte. Assim, ainda em
conformidade com Mészáros (2015, p. 27), o envolvimento do Estado é inevitável para o
capital: “Pelo lado do capital, a crise estrutural de nossa época ativa a demanda por um
envolvimento cada vez mais direto do Estado na sobrevivência contínua do sistema, mesmo
que isso seja contrário à automitologia da ‘iniciativa privada’ superior”. Conter a inflação,
desregulamentar a economia, estabelecer compromissos com organismos internacionais
visando ao pagamento da dívida externa e à estabilidade econômica são exemplos de ações
desenvolvidas pelos Estados neoliberais nas últimas décadas para atender ao capital.
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Nesse contexto, uma prerrogativa do receituário neoliberal aos Estados dizia respeito a
mudanças nos seus padrões de administração. Produto do pensamento hegemônico de que a
administração pública inspirada no modelo burocrático weberiano era uma das responsáveis
pela crise, ganhava força o movimento pela reforma do Estado e do seu aparelho
administrativo. Assim, ao longo das últimas décadas do século XX, a administração dos
serviços públicos, caracterizada como rígida, normativa e excessivamente burocrática, foi
alvo de críticas por aqueles que preconizavam a ineficiência e ineficácia do Estado no tocante
à prestação dos serviços e que defendem uma reforma no modelo de administração
burocrática em prol da perspectiva gerencial e dos ideais do mercado.
Nessa perspectiva, a solução para superar a crise do Estado e de sua administração
burocrática estaria na diminuição da intervenção do Estado na economia e no gerenciamento
do setor privado, como o modelo ideal a ser seguido, seja em função de sua eficiência,
eficácia, produtividade ou de sua agilidade. O novo modelo de gestão pública deveria criar
condições para um desenvolvimento expressivo tanto da governança quanto da
governabilidade do Estado, embora sob a prerrogativa da diminuição dos gastos públicos.
Produto de uma longa maturação de ideias que fecundam o meio acadêmico desde a
década de 1950 (F. COSTA, 2010), o gerencialismo desenvolveu-se e, ao longo da década de
1980, a Nova Gestão Pública (NGP) ganha força e desponta como solução para a
administração pública, preconizando a flexibilização da gestão e a redução de custos e de
pessoal, bem como a redução do número de atividades exercidas pelo Estado, buscando,
assim, o aumento da eficiência e da governabilidade.
Acerca da NGP e da reforma gerencial do Estado, Bresser-Pereira (2010, p. 114)
destaca:
Em meio a essa onda ideológica neoliberal, surgiu na Grã-Bretanha, na segunda metade dos anos 1980, a Reforma Gerencial do Estado [...], também chamada de Reforma da Gestão Pública. Inspirava-se nas estratégias de gestão das empresas privadas, e sua teoria foi chamada de Nova Gestão Pública; ou seja, uma série de ideias desenvolvidas a partir do final dos anos 1980 que buscavam tornar os administradores públicos mais autônomos e responsáveis, e as agências executoras dos serviços sociais mais descentralizadas.
A Nova Gestão Pública foi concebida para promover um incremento significativo no
desempenho estatal mediante a introdução de formas inovadoras de gestão e de iniciativas
destinadas a quebrar as “amarras do modelo burocrático”, a descentralizar os controles
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gerenciais, a flexibilizar normas, as estruturas e os procedimentos, inserindo os princípios do
mercado na organização do Estado. Assim, a NGP contribuiria, também, para a redução do
tamanho do Estado, mediante políticas privatizantes, de terceirização e de parcerias público-
privado, tendo como objetivo alcançar um Estado mais ágil, menor e mais barato
(NOGUEIRA, 2005).
No Brasil, a reforma gerencial da administração pública foi definida no Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado de 1995 durante o primeiro governo do presidente
Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), sob os cuidados do então ministro da Reforma do
Estado, Luis Carlos Bresser-Pereira. A reforma tinha como objetivo reconstruir o Estado,
aumentando sua governança e limitando suas funções (BRASIL, 1995). Para tanto, a reforma
gerencial brasileira utilizou como estratégias o ajuste fiscal, a privatização das empresas
públicas, a flexibilização e a abertura comercial, a descentralização dos serviços sociais do
governo federal tanto para estados e municípios quanto para as organizações públicas não
estatais. Além disso, houve uma série de reformas, como as da educação, as da previdência e
a tributária.
Para Castro (2007), a adoção de um novo paradigma gerencial, que vem substituindo
gradativamente os modelos de gestão considerados burocráticos, traz profundas modificações
nos diversos setores sociais, inclusive no campo educacional. Essa área passa a ser
considerada estratégica para a inserção dos países no reordenamento do capital mundial
enquanto estratégia de crescimento econômico e social dos países, fomentando a
competitividade entre eles. Para tanto, foi implementada na última década do século XX uma
série de reformas educacionais nos países ocidentais, fundamentadas nas orientações da Nova
Gestão Pública.
Lessard e Carpentier (2016) destacam seis tendências que traduzem as principais
evoluções no campo educacional, as quais são frutos da adoção dos princípios na NGP: maior
autonomia dos estabelecimentos, mas com aumento da responsabilização desses pelos
resultados alcançados; busca de um equilíbrio entre centralização e descentralização,
considerando uma tendência a descentralizar as decisões para os níveis intermediários e locais
e a centralizar os objetivos e currículos; promoção da escolha da escola pelos pais,
intensificando a competição entre elas; diversificação da oferta escolar; aumento da regulação
do controle do trabalho docente e a consequente diminuição da autonomia profissional
decorrente de um maior acompanhamento das práticas docentes; expansão da avaliação
externa dos estabelecimentos e do sistema escolar fruto da ampliação da cultura da avaliação.
19
Dessa forma, as políticas educacionais vêm sofrendo transformações significativas
face ao processo de reestruturação produtiva do capitalismo global e, dentre as principais
mudanças, destacam-se aquelas relacionadas ao campo da gestão educacional. As reformas
vivenciadas a partir da década de 1990 fundamentaram-se na reforma do Estado, tendo por
base suas diretrizes gerenciais, o que ocasionou mudanças na gestão e na organização da
educação sob a justificativa de alcançar o sucesso e a modernização do sistema escolar,
tornando as unidades escolares mais eficientes, eficazes e produtivas.
Partia-se do princípio, estabelecido por agências internacionais, de que era necessário
transformar a gestão das escolas para adequá-las às demandas oriundas, principalmente, do
setor econômico. Destarte, esse modelo de gestão escolar, cujo foco está no resultado final do
processo, “[...] busca estabelecer uma cultura organizacional firmada nos princípios de gestão
estratégica e do controle de qualidade orientada para a racionalização, a eficiência e a
eficácia.” (CASTRO, 2007, p. 132).
A gestão gerencial, portanto, contrapõe-se a uma perspectiva democrática de gestão,
cujos princípios fundamentam-se na distribuição de poder dentro da comunidade escolar, na
participação desta no processo de tomada de decisões, na autonomia e na descentralização das
escolas e dos sistemas de ensino.
No contexto brasileiro, a gestão democrática tem sido defendida por educadores e por
movimentos sociais que historicamente têm lutado por uma educação pública, gratuita e de
qualidade, socialmente referenciada para todos e todas. Ademais, e em razão dessas lutas, está
estabelecida na legislação como um princípio da educação. É mandamento constitucional,
conforme explícito no Artigo 206: “O ensino será ministrado com base nos seguintes
princípios: [...] VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei” (BRASIL, 2008a).
Também consta na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB 9394/1996), no
Plano Nacional de Educação – PNE – em vigência (PNE 2014-2024, Lei nº 13.005/2014),
assim como no anterior (PNE 2001-2010, Lei nº 10.172/2001). No entanto, é preciso ressaltar
que esse é um princípio apenas para o ensino público – excetuando-se a rede privada, portanto
– e que, mesmo para as escolas públicas, a legislação nacional tem sido omissa quanto o
esclarecimento do que vem a ser a gestão democrática e o que caracteriza tal modelo. Dessa
forma, cabem aos sistemas de ensino municipais e estaduais estabelecerem suas normas de
gestão democrática, o que deve ocorrer em conformidade com os Artigos 14 e 15 da LDB ao
tratar: da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da
escola; da participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes;
20
de progressivos graus de autonomia pedagógica, administrativa e financeira às unidades
escolares públicas de educação básica.
Seguindo uma tendência internacional, a gestão educacional democrática e
participativa no Brasil tem sido subsumida pela gestão gerencial, em conformidade com as
reformas educacionais. Assim, é possível afirmar que a confluência de ambos os modelos tem
causado um hibridismo na gestão das escolas e dos sistemas educacionais, conforme detalha
Castro (2016, p. 11):
Esses modelos de gestão convivem hoje no cotidiano das escolas brasileiras e são, cada vez mais, reforçados pelas políticas adotadas pelo Ministério da Educação que de um lado, aprovam, nos marcos legais, uma gestão democrática, baseada em princípios de maior autonomia, maior participação dos profissionais da educação nas decisões da escola, implantação dos Conselhos Escolares, da elaboração do Projeto Político-Pedagógico e da instalação do processo de eleição para os diretores escolares; e de outro lado, adota e financia programas de natureza gerenciais onde prevalece a lógica da competição da eficiência e da produtividade.
É nessa lógica dual que o governo federal lançou, em 2007, o Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), tendo como objetivo a melhoria da qualidade da
educação brasileira em todos os níveis e modalidades.
A defesa pela melhoria da qualidade da educação brasileira não desponta do PDE, uma
vez que esse já era um objetivo perseguido por diversos setores da sociedade. O discurso da
qualidade sob a égide da reforma gerencial, entretanto, ganhou força nos anos 1990 e, nos
anos 2000, teve no empresariado brasileiro um forte aliado, cujo interesse estava voltado para
a adequação da educação pública aos interesses capitalistas. Além disso, o baixo rendimento
dos estudantes brasileiros nos exames internacionais de avaliação colocou o país na lanterna
do ranking mundial. Dessa feita, num contexto em que a educação despontava como fator de
competitividade internacional, o governo federal brasileiro justificou o PDE como estratégia
para a melhoria dos resultados e para a elevação no ranking, conforme acordos firmados com
organismos internacionais, tais como o Banco Mundial e o FMI.
Para a educação básica, o PDE materializa-se por meio do Decreto 6.094, de 24 de
abril do mesmo ano, que dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso
todos pela Educação. O Plano de Metas preconiza que a melhoria na qualidade da educação
brasileira ocorrerá mediante o cumprimento de vinte e oito diretrizes, estabelecidas pelo
Ministério da Educação, pelos municípios e pelos estados que aderirem ao Plano. O
21
cumprimento dessas diretrizes, segundo o Decreto, é um objetivo que demanda a mobilização
social das famílias e da comunidade escolar e a atuação dos entes federados em regime de
colaboração. A melhoria da qualidade será aferida por meio do Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (IDEB), o qual será calculado pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).
Para Camini (2010a), a base legal e a legitimidade conferidas ao PDE/Plano de Metas
estão na Constituição Federal (CF) de 1988, nos objetivos estabelecidos para a educação, ao
requerem a construção da unidade dos sistemas educacionais entre os entes federados –
União, estados e municípios –, como um sistema nacional, considerando a multiplicidade, e
não a uniformidade (ordenação territorial). Compete à União, de acordo com a CF 1988,
exercer, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir a
equalização de oportunidades educacionais e o padrão mínimo de qualidade do ensino,
mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao distrito Federal e aos municípios.
Dessa forma, o PDE/Plano de Metas parece ter sido a estratégia apresentada pelo governo
federal para fortalecer as relações intergovernamentais e, por conseguinte, o regime de
colaboração entre União, estados e municípios e para retomar a essência do federalismo: a
unidade na diversidade.
O Decreto traz em seu Art. 9º o Plano de Ações Articuladas (PAR), na condição de
instrumento de planejamento e de gestão dos sistemas de ensino a ser implementado nos
municípios, nos estados e no Distrito Federal em colaboração com a União, que prestará
assistência técnica e financeira aos demais entes para a execução de seus planos de ações
articuladas, visando ao cumprimento das metas estabelecidas. A assistência da União se dará
prioritariamente naqueles municípios com baixos resultados educacionais.
O PDE, assim, concretiza uma nova forma de regulação da educação, tendo os
parâmetros do mercado – eficiência, eficácia, competitividade, controle dos resultados – como
pilares de sustentação dessa política de governo. A assistência técnica do MEC a municípios e
a estados via PAR, mesmo sendo mandamento constitucional, é um exemplo do
fortalecimento do governo central, buscando reforçar a governança do MEC na área
(KRAWCZYK, 2008).
É essa, portanto, a temática que será investigada nessa tese, as relações
intergovernamentais estabelecidas entre União e município na elaboração e implementação do
Plano de Ações Articuladas. Para fins de delimitação, a pesquisa terá como recorte espacial o
município de Riachuelo, no estado do Rio Grande do Norte.
22
1.2 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO
O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) foi apresentado à sociedade
brasileira como uma política pública educacional que seria desenvolvida a partir de uma
atuação conjunta entre as diferentes esferas de governo visando a alcançar a melhoria da
educação brasileira em todos os níveis e modalidades. No momento de seu lançamento, o
Ministério da Educação aprovou também o Plano de Ações Articuladas como uma forma de
chegar aos municípios brasileiros, condicionando a concessão de recursos financeiros à sua
elaboração e ampliando sua responsabilidade em equalizar as diferenças educacionais
estabelecidas historicamente. Nessa conjuntura, o PAR se consubstancia como planejamento
estrutural e estratégico de longo prazo com o objetivo de superar a fragmentação das políticas
educacionais, de estabelecer diálogo com os entes subnacionais, fortalecendo o regime de
colaboração.
Tais fatos ressaltam a importância de se estudar essa política e de se analisarem as
relações intergovernamentais nela estabelecidas, sobretudo a partir da Constituição Federal de
1988, na qual é destacado o papel dos municípios na implementação de políticas públicas,
tornando-os protagonistas na execução de diversos programas financiados pelo Ministério da
Educação.
É, portanto, no contexto Plano de Ações que esta tese se insere. Tem como objeto de
estudo o referido Plano e as relações intergovernamentais nele estabelecidas, destacando-se os
seguintes entes federados: União e município de Riachuelo/RN. Como recorte da pesquisa,
será investigada a dimensão da gestão educacional, em sua área 01 – Gestão Democrática:
articulação e desenvolvimento dos sistemas de ensino.
A opção por estudar o PAR, por sua vez, fundamenta-se pela relevância social que tal
Plano ocupava no cenário nacional em 2013, ano em que o projeto de tese foi escrito. Parte-
se, pois, dos estudos desenvolvidos no âmbito do projeto de pesquisa intitulado “Avaliação do
Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas
Gerais no período de 2007 a 2012”, financiado pelo programa Observatório da
Educação/Capes, projeto com o qual a autora colaborou desde seu início, primeiro semestre
de 2013, inicialmente na condição de pesquisadora voluntária e posteriormente na condição
de bolsista de doutorado. O referido projeto é realizado em conjunto pela Universidade
Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e
23
Universidade Federal do Pará (UFPA) e objetiva analisar a implantação do PAR no contexto
das atuais políticas educacionais, tendo como premissa a compreensão de que o
desenvolvimento dessas políticas é conduzido por um processo que se consubstancia em um
determinado momento histórico e contempla vários elementos, por vezes contraditórios, mas
que, de modo geral, respondem ao ritmo e à direção impressos pelo reordenamento do sistema
capitalista.
Cada equipe do projeto pesquisa o PAR em cinco municípios de seus estados –
incluindo a capital, dois municípios de baixo Ideb e dois municípios de alto Ideb –, buscando
identificar e analisar pontos de convergência e de divergência entre as particularidades locais
e o Plano, que fora elaborado de forma centralizada e homogênea para o conjunto dos
municípios e dos estados brasileiros. No Rio Grande do Norte, os municípios pesquisados
são: Natal, capital do estado; Acari e Mossoró, municípios de alto Ideb; e São José do
Campestre e Riachuelo, municípios de baixo Ideb.
A equipe do Rio Grande do Norte é composta por cerca de vinte e cinco
pesquisadores3, entre eles professores da UFRN, professores da educação básica, alunos de
graduação e alunos de mestrado e de doutorado. Dentre as produções decorrentes do projeto
de pesquisa, destacam-se teses e dissertações: Silva (2015) defendeu a tese de doutorado
intitulada “O PAR do município de Natal: o regime de colaboração e a gestão educacional”; e
Aureliano (2016) defendeu a tese de doutorado “O Plano de Ações Articuladas e a formação
de professores: repercussão das ações do município de Mossoró-RN (2007-2011)”.
Foram também produzidas cinco dissertações no âmbito do projeto pela equipe do RN:
“O Conselho Municipal de Educação e o Plano de Ações Articuladas no município de
Riachuelo-RN (2007-2011)”, de autoria de Barbosa (2015); Moura (2015), que defendeu a
dissertação intitulada “As concepções de gestão difundidas por meio do planejamento
educacional promovido pelo Plano de Ações Articuladas (PAR) na rede municipal de Natal,
no período de 2007 a 2011”; Cruz (2015) defendeu a dissertação “A política de avaliação da
aprendizagem da Secretaria Municipal de Educação de Natal no contexto do PAR (2007-
2011)”; Silva (2016) defendeu o trabalho intitulado “A formação continuada de professores
no ensino fundamental: as ações do PAR na rede Municipal de Ensino de São José do
Campestre”; e Santos (2016) concluiu a dissertação “Planejamento educacional: o Plano de
3 O número de pesquisadores de cada equipe variou durante a execução do projeto em razão dos desligamentos e inserção de novos pesquisadores, sejam eles voluntários ou bolsistas.
24
Ações Articuladas - PAR (2007-2011) e a elaboração do Projeto Político-pedagógico de
escolas do município de Acarí/RN”.
Ademais, a produção intelectual articulada ao projeto de pesquisa compreende
também a publicação de livros, de capítulos de livros e de artigos em periódicos.
Antes de sua participação no projeto de pesquisa, a autora desta tese desenvolveu
estudos e pesquisas na área da política educacional desde o início de sua participação no
grupo de pesquisa “Políticas e gestão da educação”, pertencente à Universidade Federal do
Rio Grande do Norte, no qual a doutoranda ingressou no ano de 2005 na condição de bolsista
de iniciação científica. A graduação em pedagogia foi concluída em 2007 e, na sequência,
também o mestrado em educação, em 2012, na mesma universidade. Além disso, a atuação
enquanto docente da área de Políticas e gestão escolar no Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte desde junho de 2015 tem contribuído para
aprofundar o interesse na temática. Como se pode perceber, esta tese, portanto, é decorrente
de uma opção prévia de estudo iniciada já na graduação e aprofundada no mestrado, mas
também está relacionada às inquietações políticas, pedagógicas, epistemológicas e
profissionais da autora na atualidade.
Para o desenvolvimento deste trabalho, a primeira etapa da pesquisa foi estabelecer
questões norteadoras da investigação. Como observa Bachelard (1996, p. 18):
Em primeiro lugar, é preciso saber formular problemas. E, digam o que disserem, os problemas não se formulam de modo espontâneo. É justamente esse sentido do problema que caracteriza o verdadeiro espírito científico. Para o espírito científico, todo conhecimento é resposta a uma pergunta. Se não há pergunta, não pode haver conhecimento científico. Nada é evidente. Nada é gratuito. Tudo é construído.
Assim, as indagações acadêmicas, pessoais e profissionais contribuíram para
consolidar o interesse na temática e para a formulação do problema científico de pesquisa,
qual seja: as relações intergovernamentais estabelecidas entre União e município de
Riachuelo/RN através do Plano de Ações Articuladas (2007-2011) foram capazes de
fortalecer a gestão democrática na rede de ensino do município?
Do problema de pesquisa acima, derivaram-se as seguintes questões de pesquisa.
• O regime político brasileiro instituiu relações intergovernamentais que
consolidaram o regime de colaboração entre os diferentes entes federados?
25
• As relações intergovernamentais instituídas por meio do Plano de Ações
Articuladas contribuíram para mudanças no paradigma da gestão educacional em
Riachuelo/RN?
• As ações previstas do Plano de Ações Articuladas no município de
Riachuelo/RN contribuíram para consolidar a gestão democrática no município?
Depois de elaborado o problema de pesquisa, a etapa seguinte consiste em elaborar
uma suposição, uma solução possível para o problema central elencado, o qual será
respondido ao longo do trabalho, a fim de ser confirmada ou não pelos estudos desenvolvidos.
A hipótese elaborada para esta tese parte do entendimento de que:
• as particularidades da trajetória do federalismo brasileiro fazem com que esse
sistema político ainda não tenha se desenvolvido plenamente no sentido de se consolidar
como um pacto, uma aliança entre os diferentes níveis de governo;
• em razão disso, as relações intergovernamentais estabelecidas assumem
modelos distintos, em conformidade com o contexto político e social e com a área de atuação
que exigirá relações intergovernamentais horizontais ou verticais;
• a baixa capacidade arrecadatória e técnica da maioria dos municípios
brasileiros, tais como Riachuelo/RN, torna-os dependentes da assistência técnica e financeira
da União, o que desequilibra as relações entre os governos nas arenas decisórias, fortalecendo
o governo central;
• ainda que a legislação nacional assegure o regime de colaboração entre os
entes federados para o campo educacional e determine como competências da União as
funções redistributiva e supletiva no tocante à educação, de modo a garantir a equalização de
oportunidades e um padrão mínimo de qualidade mediante assistência técnica e financeira
deste ente aos estados e municípios, as assimetrias entre os sistemas educacionais persistem,
despontando a fragilidade do regime de colaboração;
• o PAR busca trazer avanços para o campo educacional, entre eles o
fortalecimento da gestão democrática. No entanto, não é suficiente para alterar a lógica
burocrática e patrimonialista que ainda persiste nos municípios, sobretudo naqueles de
pequeno porte, tais como Riachuelo.
1.3 OBJETIVOS GERAIS E ESPECÍFICOS
26
A partir das questões formuladas, define-se como objetivo geral para a tese: analisar as
relações intergovernamentais estabelecidas entre União e município de Riachuelo/RN
tomando como referência o Plano de Ações Articuladas (2007-2011), buscando compreender
se o inter-relacionamento pactuado no plano foi capaz de fortalecer a gestão democrática na
rede de ensino do município de Riachuelo.
Como objetivos específicos, tem-se:
• estudar o regime político brasileiro e os modelos de relações
intergovernamentais nele estabelecidas;
• analisar o Plano de Ações Articuladas como instrumento de
planejamento e de gestão educacional implementado em regime de colaboração por
União e município de Riachuelo;
• avaliar a elaboração do Plano de Ações Articuladas no município de
Riachuelo/RN e a implementação das ações referentes à área da gestão democrática.
1.4 REFERENCIAL TEÓRICO-METODOLÓGICO DA PESQUISA
O desenvolvimento da pesquisa requer, além do estabelecimento das questões e dos
objetivos, a opção por um método, uma postura teórico-metodológica que conduzirá os
trabalhos. Assim, tendo como finalidade não apenas descrever a realidade analisada, mas
buscar, sobretudo, sua transformação, esse trabalho assume como postura teórico-
metodológica o materialismo histórico dialético, método que busca analisar as múltiplas
determinações do real que se apresenta como móvel, múltiplo, diverso e contraditório
(LEFEBVRE, 1983).
A escolha da postura que orientou o trabalho é uma escolha importante, tendo em vista
que a dimensão da análise a ser desenvolvida, depende da postura adotada, como evidencia
Sanfelice:
O pensamento precisa estar sempre aberto à própria coisa que num claro-escuro se mostra e se esconde. Mas sabemos que este pensamento de um sujeito pesquisador, sempre será um pensamento situado, terá o seu mirante de onde olha e este lhe dá o seu alcance e o seu limite. Mirantes teóricos mais elevados viabilizam um olhar sobre horizontes mais distantes (SANFELICE, 2008, p. 85).
27
A postura teórico-metodológica adotada durante a pesquisa possibilitou compreender
o Plano de Ações Articuladas, objeto de estudo da tese, no seu inter-relacionamento com os
determinantes políticos, culturais, econômicos e sociais, bem como com condições históricas
que o cercam. Essa postura, segundo Lukács permitirá,
Por um lado, [...] destacar os fenômenos de sua forma dada como imediata, de encontrar as mediações pelas quais eles podem ser relacionados ao seu núcleo e à sua essência e nela compreendidos; por outro, trata-se de compreender o seu caráter e a sua aparência de fenômeno, considerada como sua manifestação necessária. Essa forma é necessária em razão de sua essência histórica, do seu desenvolvimento no campo da sociedade capitalista. Essa dupla determinação, esse reconhecimento e essa superação simultânea dos ser imediato constitui justamente a relação dialética (LUKÁCS, 2012, p. 75-76)
Compreende-se que pensar a inter-relação entre os diferentes níveis de governo na
execução de políticas educacionais, no caso o PAR, implica considerá-lo no plano da
historicidade e das contradições, como parte de uma totalidade maior, constituído por uma
relação inseparável entre o estrutural e o conjuntural. A análise acerca do PAR partirá do
singular para o geral, da realidade dada no município de Riachuelo para, a partir das análises,
chegar-se a uma compreensão mais elaborada, ao concreto pensado.
No contexto do real em que tudo se relaciona mutuamente, este trabalho busca trazer
mais um elemento para análise e compreensão da sociedade, com vistas a contribuir para o
estabelecimento das bases teóricas de sua transformação. Para tanto, nossos estudos partem da
compreensão de que a pesquisa acadêmica é resultado de um processo dialético de
investigação do real no qual o conhecimento construído historicamente não é resultado do
acúmulo, senão das rupturas e das retificações realizadas dialeticamente a partir dos erros
identificados anteriormente (BACHELARD, 1996).
As pesquisas científicas em educação que se fundamentam no materialismo histórico
dialético buscam evidenciar o movimento e a historicidade do fenômeno estudado e suas
relações com a sociedade. Conforme argumenta o próprio Marx (1988, p. 26): “A pesquisa
tem de captar detalhadamente a matéria, analisar as suas várias formas de evolução e rastrear
sua conexão íntima. Só depois de concluído esse trabalho é que se pode expor adequadamente
o movimento do real”. Para tanto, situam o objeto dentro de um contexto da totalidade ao
28
mesmo tempo em que evidenciam as contradições inerentes a esse fenômeno. Três categorias
teórico-metodológicas, portanto, são centrais para o estudo do fenômeno na perspectiva do
materialismo histórico: totalidade, mediação, contradição e conforme Paulo Netto (2011, p.
58), tais categorias são nucleares para o erguimento do edifício teórico na pesquisa de cunho
materialista histórico-dialética.
A totalidade apresenta-se como um complexo composto em um processo histórico,
sendo relativa e mutável. Pensar a totalidade é uma forma de se alcançar a realidade como
síntese de múltiplas determinações. Para Lukács (2012, p. 78): “A totalidade concreta é,
portanto, a categoria fundamental da realidade”. Nesse trabalho, não se buscará captar a
realidade em sua totalidade, posto ser essa uma tarefa impossível, mas sim, compreender o
objeto de estudo, a gestão democrática no Plano de Ações Articuladas, buscando conexões
entre os diferentes aspectos que constituem a realidade, a partir de um conjunto amplo de
relações e particularidades.
A contradição possibilita a apreensão de que a análise de um determinado fenômeno
não pode seguir uma perspectiva linear. Segundo Politzer; Besse; Caveing (s/d, p. 73) a
contradição é o princípio do desenvolvimento, ela é interna, ou seja, não é exterior ao
movimento, mas sim sua essência; ela também é inovadora, pois ela se resolve quando o novo
supera definitivamente o velho aparecendo assim o caráter inovador, a fecundidade das
contradições internas.
A mediação é uma categoria fundamental para o estabelecimento de relações entre o
fenômeno estudado e a totalidade. Por meio da mediação será possível apreender os
movimentos, as determinações reais que constituem o fenômeno, relacionando as partes com
o todo, conforme destacam Politzer, Besse e Caveing (2002, p. 95):
Uma boa análise dialética assenhora-se, pois, do caráter específico de determinado processo; mas, isso só será possível se ela não isolar esse processo do movimento de conjunto que condiciona sua existência. O específico não tem valor se não em relação ao universal. O específico e o universal são inseparáveis.
O estudo do objeto à luz do método materialista histórico-dialético considerando a
totalidade, a contradição e a mediação necessárias para sua análise, permitirá, portanto,
avançar da realidade observada, para o concreto pensado, análise do objeto a partir do esforço
29
de síntese das diversas determinações que constituem a realidade observada. Como destaca
Marx (2008, p. 258):
O concreto é concreto porque a síntese de múltiplas determinações, isto é, unidade do diverso. Por isso, o concreto aparece no pensamento como o processo de síntese, como resultado, não como ponto de partida, embora seja verdadeiro ponto de partida e, portanto, o ponto de partida também da intuição e da representação.
Além das categorias teórico-metodológicas universais do método foi necessário
estabelecer algumas categorias de análise da tese, as quais dizem respeito à especificidade do
objeto investigado e as finalidades da investigação. Para esse trabalho, foram selecionadas as
seguintes categorias: federalismo, relações intergovernamentais, gestão educacional e gestão
democrática. Convém mencionar que essas categorias não se estabelecem como algo posto a
priori pela pesquisadora, mas são historicamente determinadas, em uma realidade concreta. A
realidade concreta, entretanto, foi sendo melhor compreendida à medida que as determinações
foram sendo desveladas pela pesquisa e relacionadas entre si de modo a não permanecerem
estáticas.
Para a delimitação da primeira categoria, federalismo, parte-se do conceito de Daniel
Elazar (1987) que a define como um sistema político no qual os diferentes governos
constituem um pacto que tem como base a autonomia desses governos concomitantemente a
sua interdependência. O federalismo se caracteriza pela existência de múltiplos centros de
poder, tais como os subníveis de governo e os poderes legislativo e judiciário bem como
diferentes arenas de tomadas de decisão. Assim, o poder não fica concentrado em uma única
esfera do governo, mas há diferentes arenas de decisões política com maior ou menor
abrangência, não havendo predominância de uma instância sobre a outra.
No caso do federalismo brasileiro, entretanto, permanecem tensões relativas às
desigualdades sociais e regionais, as quais afetam seu desenvolvimento. Assim, ainda que os
governos subnacionais estejam desempenhando papel importante na questão social, o
enfrentamento das desigualdades regionais continua em segundo plano, ausente das políticas
30
públicas4 (SOUZA, 2001), de modo que o federalismo brasileiro possui pontos divergentes do
modelo apresentado por Elazar (1987).
Além de Elazar (1987), autores como Almeida (2001), Arretche (2001) e Souza (2008;
2001), entre outros, foram fundamentais para a compreensão da gênese e desenvolvimento do
federalismo.
Por sua vez, relações intergovernamentais – RIGs, são entendidas como interações
entre as diferentes esferas do governo, visando o curso de ação das políticas públicas. Para
estudo da categoria, utilizaram-se como aporte, principalmente, as ideias de Wright (1974;
1978; 1988), o qual destaca três modelos de RIGs: modelo de autoridade independente, o qual
se caracteriza por uma relação de total independência ou autonomia entre os diferentes níveis
de governos; modelo de autoridade inclusiva ou hierárquica, modelo no qual a atuação dos
governos subnacionais depende das decisões tomadas pelo governo central; modelo de
autoridade interdependente ou sobreposta, o qual é caracterizado pela relação de
interdependência e compartilhamento entre os entes da federação. Esse terceiro modelo é o
que mais relaciona-se com a teoria do federalismo como um pacto por assentar-se na
perspectiva da autonomia e interdependência entre as esferas do governo.
Essa é uma categoria relevante para esse estudo, uma vez que nos países como o
Brasil, cujo regime de governo é o federalismo, as políticas públicas demandariam relações
intergovernamentais de autoridade interdependente para sua formulação, execução e
avaliação, sobretudo no caso da educação, área na qual sua responsabilidade é compartilhada
entre as três esferas do governo. Entretanto, as análises do texto evidenciarão que em razão
das assimetrias observadas no federalismo brasileiro desde sua constituição em 1889 e no
inter-relacionamento entre os entes federados, as relações intergovernamentais vêm sofrendo
transformações por conta dos diferentes contextos políticos, sociais e econômicos, da
transição entre regimes autoritários e democráticos.
Quanto à gestão educacional, compreende-se que esse é um pilar estruturante para
determinar a organização e o funcionamento da educação, assim como o direcionamento que
será dado para a ação educacional. É uma atividade-meio que deverá lançar as bases para a
atividade-fim da educação: a aprendizagem e formação dos alunos. Para Lück (2006, p. 35) a
gestão educacional é: “[...] um processo de mobilização da competência e da energia de
4 No campo educacional, o PDE foi apresentado pelo governo federal tendo como objetivo superar a desigualdade: “A razão de ser do PDE está precisamente na necessidade de enfrentar estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais.” (BRASIL, 2008, p. 05)
31
pessoas coletivamente organizadas para que, por sua participação ativa e competente,
promovam a realização, o mais plenamente possível, dos objetivos educacionais”.
A gestão educacional, contudo, é uma construção histórica permeada por contradições
e conflito de interesses e resultante de transformações econômicas, políticas e sociais. Assim,
essa gestão tem assumido diferentes contornos nas últimas décadas, tendo ora um padrão
patrimonialista, ora burocrático, ora esteja mais relacionado aos interesses do mercado, ora da
sociedade. A gestão educacional tem avançado, não de maneira linear e sem recuos, rumo a
um padrão democrático.
O debate em torno da democratização da gestão educacional tem crescido bastante nos
últimos anos e parte desse debate tem sido incorporado às políticas educacionais bem como
aos dispositivos constitucionais, embora esse modelo ainda não tenha conseguido se efetivar
na prática cotidiana dos sistemas de ensino e das escolas. Alguns aspectos constituem-se
como entraves para a democratização da gestão, tais como a tradição patrimonialista dos
governos, sobretudo os locais e uma escassa participação e formação política dos sujeitos que
fazem a escola. A gestão democrática tem como principais pilares de sustentação a divisão do
poder entre os membros da comunidade escolar, a participação desses sujeitos nas tomadas de
decisão. Para estudo dessas categorias, os principais autores estudados foram Dourado (1998);
Paro (2008; 2010a, 2010b); Castro (2009); Cabral Neto (2009).
1.5 DELIMITAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS TÉCNICOS
Para alcançar os objetivos de nossa pesquisa, além da opção teórico-metodológica, é
necessário elencar os procedimentos técnicos utilizados. Optou-se, assim, pela análise da
literatura, análise documental e entrevista semi-estruturada.
Conforme Demo (1985), a revisão da literatura constitui-se principalmente de livros e
artigos científicos, o que propiciou eleger as fontes que fundamentaram a análise. O
conhecimento da bibliografia pertinente ao tema é fundamental, pois permite que se tenha
conhecimento da produção existente, podendo aceitá-la, rejeitá-la e, com ela, dialogar
criticamente. A análise dos trabalhos teóricos, juntamente com as discussões nos seminários e
disciplinas cursadas ao longo do curso de doutorado, possibilitou uma compreensão maior
acerca do objeto de estudo. A contextualização do objeto a ser estudado é uma das
32
características da pesquisa materialista histórico-dialética. Nesse sentido, reitera-se a
importância da revisão da literatura produzida acerca do objeto de estudo. Como afirma
Frigotto (1989, p. 88), “[...] no trabalho propriamente de pesquisa, de investigação, um
primeiro esforço é o resgate crítico da produção teórica ou do conhecimento já produzido
sobre a problemática em jogo”.
Quanto à análise documental, esta etapa possibilitou a compreensão dos marcos
política educacional brasileira. Tais documentos são fruto das relações sociais que permeiam a
política educacional vigente, por isso, as análises de documentos:
Constituem também uma fonte poderosa de onde podem ser retiradas evidencias que fundamentem afirmações e declarações do pesquisador. Representam ainda uma fonte ‘natural’ de informação. Não são apenas uma fonte de informação contextualizada, mas surgem num determinado contexto e fornecem informações sobre esse mesmo contexto (LÜDKE; ANDRÉ, 1986, p. 34).
Os principais documentos estudados que tratam da legislação nacional foram: Lei
9394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da educação Nacional; Constituição Federal de 1988;
Decreto 6094/2007 que Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios,
Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade, mediante
programas e ações de assistência técnica e financeira, visando a mobilização social pela
melhoria da qualidade da educação básica; Lei n° 010172, de 09 de janeiro de 2001 que
aprova o Plano Nacional de Educação (2001-2010); Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014
que aprova o Plano Nacional de Educação (2014-2024); além de notas técnicas e resoluções
que normatizam o PAR: Orientações gerais para elaboração do Plano de Ações Articuladas
(PAR) dos municípios, versões de 2009 e 2013; Resolução n. 029, de 20 de junho de 2007;
Resolução n. 047 de 20 de julho de 2007.
Também foram estudados documentos específicos da legislação municipal de
Riachuelo: Lei nº 329 de 29 de março de 1995, que dispõe sobre a criação do Conselho de
Alimentação Escolar; Lei nº 363 de 27 de agosto de 1998 que dispõe sobre a Criação e
funcionamento do Conselho Municipal de Educação; Plano de Ações Articuladas 2007-2011
e Plano de Ações Articuladas 2011-2014; e Lei nº 573/2015 que aprova o Plano Municipal de
Educação (2015-2025).
33
Acerca dos documentos, Ramos (2016, p. 4) afirma que “[...] um instrumento jurídico
e/ou normativo – leis, decretos, resoluções, etc. – assim como documentos oficiais, expressam
dimensões da luta social e de concepções em disputa, mas não se equiparam a realidade em
si”. Assim, para compreender melhor a gestão democrática e o PAR em Riachuelo, essa
pesquisa também adotou como instrumento de coleta de dados empíricos, a realização de
entrevistas. Considera-se que esse instrumento foi necessário para se analisar a compreensão
dos gestores municipais, equipe local responsável pelo PAR no município e demais atores
sociais envolvidos acerca do Plano, sua implementação, execução e avaliação. Assim, optou-
se por este instrumento por ele permitir uma relação maior entre o pesquisador e os sujeitos de
pesquisa. A entrevista é entendida como “[...] a técnica em que o investigador se apresenta
frente ao investigado e lhe formula perguntas, com o objetivo de obtenção dos dados que
interessam à investigação. A entrevista é, portanto, uma forma de investigação social” (GIL,
2002, p. 11). Além disso, ainda para o autor, “[...] a grande vantagem da entrevista sobre
outras técnicas é que esta permite a captação imediata e corrente da informação desejada,
praticamente com qualquer tipo de informantes e sobre os mais variados”.
Esta tese utilizou como roteiro da entrevista parte dos instrumentos elaborados pela
equipe de pesquisadores envolvidos na pesquisa “Avaliação do Plano de Ações Articuladas:
um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período de 2007 a
2012”. Os roteiros utilizados tiveram como eixos: o processo de elaboração e
acompanhamento do PAR; federalismo e regime de colaboração; organização e
funcionamento da secretaria municipal de educação e mecanismos de gestão democrática
contemplados no PAR, conforme pode ser observados na seção Apêndice deste trabalho.
Acerca das entrevistas, além do roteiro que seria utilizado, outra etapa importante foi a
seleção dos sujeitos que seriam entrevistados. A seleção foi realizada com base no
envolvimento destes com o objeto de estudo, com o PAR na cidade de Riachuelo e com a
gestão educacional municipal. Dessa feita, foram selecionados cinco sujeitos, sendo quatro
servidores da secretaria municipal de educação de Riachuelo, membros tanto do da equipe
técnica local de elaboração do PAR quanto do comitê local de acompanhamento do PAR e
uma assessora técnica contratada pelo MEC para atuar na assessoria aos municípios norte-rio-
grandenses durante a elaboração do PAR, que é servidora da secretaria estadual de educação
do Rio Grande do Norte. A distribuição dos sujeitos e a nomenclatura utilizada ao longo desta
tese podem ser conferidas no quadro abaixo:
34
Quadro 01: Sujeitos entrevistados
ENTREVISTADO(A) FUNÇÃO NO COMITÊ LOCAL DO PAR (2007)
ENTREVISTADO 01
Secretário municipal de educação de Riachuelo (no período
de 2005 a 2015)
ENTREVISTADA 02 Representante do sindicado dos professores e coordenadora
pedagógica
ENTREVISTADA 03 Assessora Técnica da Secretaria
ENTREVISTADA 04 Gestora escolar
ENTREVISTADA 05 Assessora Técnica do MEC
Fonte: elaborado pela autora
Acerca das entrevistas, em que pese sua relevância para o desvelamento do objeto de
estudo ao possibilitar o inter-relacionamento entre seu texto e contexto, buscando a dinâmica
do objeto na particularidade municipal, é preciso ressaltar uma dificuldade encontrada pela
equipe responsável pela coleta de dados no município, qual seja a escassez de informações
nos relatos das entrevistadas 02, 03 e 04. Muitas das respostas às perguntas do roteiro foram
dadas de forma curta e vaga, dificultando e até mesmo impossibilitando a análise de parte das
transcrições pelos pesquisadores. Assim, ao longo do quarto capítulo, é visível a
predominância das falas do entrevistado 01 na composição desse texto. Esse dado pode ser,
inclusive, um indicativo de centralização das informações na figura do secretário de educação.
Os procedimentos técnicos adotados possibilitam o desvelamento de informações
relevantes para a compreensão do objeto de estudo e para a construção da tese. Dessa forma,
pôde-se refletir por meio de um contexto particular – O PAR no município de Riachuelo/RN
– como se situam as atuais políticas educacionais no processo de reestruturação econômica e
política da sociedade capitalista, as quais apresentam contradições em sua construção em
razão da correlação de forças de um determinado momento histórico.
35
1.6 DELIMITAÇÃO DO CAMPO EMPÍRICO DA PESQUISA
Para a realização de um trabalho de cunho histórico-crítico, compreende-se que é
necessário delimitar o recorte histórico e geográfico de análise do objeto de estudo. Isso não
significa que a pesquisa consista em isolar os fatos, uma vez que compreendemos a realidade
enquanto um todo estruturado, o que implica afirmar que no contexto do real nada é isolado.
Esse recorte é necessário e nos permite compreender o objeto não isoladamente, mas inter-
relacionado com a totalidade, no tempo e no espaço. Como afirma Lefebvre (1983, p. 237)
“[...] entre o universal e o concreto é impossível suprimir a mediação do particular”. Assim,
este trabalho busca compreender, particularmente, as relações estabelecidas entre União e
município no contexto do federalismo brasileiro.
Em relação ao nosso objeto de estudo, o recorte estabelecido delimita para análise o
Plano de Ações Articuladas do município de Riachuelo, estado do Rio Grande do Norte para
o período de 2007-2011. A escolha do campo empírico ocorreu com base no IDEB do
município, um dos mais baixos do estado, o que o credenciou a ser um dos municípios
prioritários para execução do PAR podendo assim contar com assistência técnica e financeira
da União.
1.7 ESTRUTURA DA TESE
A tese está estruturada em quatro capítulos, além da introdução e das considerações
finais. O primeiro capítulo, intitulado “Federalismo e relações intergovernamentais na
implementação das políticas educacionais”, versa sobre o federalismo e sustenta-se no
pressuposto basilar do federalismo enquanto pacto. Discute o regime político adotado no
Estado brasileiro, as relações intergovernamentais nele estabelecidas e sua repercussão no
campo educacional.
O segundo capítulo, “Reforma da administração pública: gestão e planejamento
governamental e repercussões no campo educacional”, se propõe a discutir a evolução da
administração pública, com ênfase no planejamento e gestão governamental brasileiro ao
longo do século XX e início do século XXI, os quais redefiniram as relações entre os
diferentes níveis de governo e modificaram a gestão educacional.
36
O terceiro capítulo, chamado “O Plano de Ações Articuladas no contexto do
planejamento e da gestão educacional” se propõe a apresentar e discutir o PAR enquanto
instrumento de planejamento e gestão dos sistemas de ensino, implementado nos municípios,
estados e Distrito Federal em colaboração com a União. Para tanto, iniciou-se a discussão no
capítulo pelo Plano de Desenvolvimento da Educação, Plano apresentado pelo governo
federal brasileiro em 2007, o qual é operacionalizado pelo Decreto 6094/2007, o Decreto
Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Em seu Art. 9, o Decreto institui o PAR
como instrumento para recebimento de assistência técnica e financeira da União aos demais
entes.
O quarto e último capítulo, intitulado “Relações intergovernamentais entre os entes
federados no Plano de Ações Articuladas de Riachuelo/RN: uma análise a partir da área
gestão democrática” analisa o processo de elaboração e execução do Plano de Ações
Articuladas do município de Riachuelo/RN para o período de 2007-2011, estudando as
relações intergovernamentais estabelecidas entre Ministério de Educação e Secretaria
Municipal de Educação e as ações propostas para a dimensão da gestão democrática na área
01 – gestão educacional, especificamente no tocante aos indicadores referentes aos órgãos
colegiados, ao PPP e PME e a eleição de diretores a fim de compreender se essas ações
possibilitaram o fortalecimento da gestão democrática no sistema municipal de educação.
Por fim, têm-se as considerações finais da tese nas quais os principais resultados da
pesquisa serão apresentados. Os resultados devem ser considerados, no entanto, como parte de
uma totalidade em constante movimento e, por isso, as discussões aqui apresentadas
constituem-se como provisórias, inseridas em um campo aproximativo e sujeitas a novos
entendimentos.
37
2. FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS
O objetivo deste capítulo é empreender uma discussão acerca dos conceitos de
federalismo e relações intergovernamentais. O Estado brasileiro se caracteriza como uma
república federativa que tem como características, entre outras, a distribuição do poder e a
respectiva autonomia político-administrativa dos entes federados. Para tanto, se faz necessário
o estabelecimento de relações intergovernamentais fundadas na cooperação entre as diferentes
esferas do governo: a federal, a estadual e a municipal. Esse modelo de organização territorial
tem implicações diretas na formulação e implementação de políticas educacionais nacionais.
O capítulo apresenta quatro seções. Na primeira discute o conceito de federalismo. Na
segunda discute o conceito relações intergovernamentais – RIGs – e seus diferentes modelos,
discutindo qual deles mais favorece o federalismo. A terceira seção traz uma breve
retrospectiva do federalismo brasileiro, buscando compreender as RIGs ao longo de sua
constituição. Por fim, a quarta seção discute as políticas educacionais à luz do federalismo
brasileiro.
2.1 FEDERALISMO: CONCEITO E NATUREZA
O Federalismo é uma forma de organização político-territorial no qual coexistem
diferentes níveis de governo que gozam de relativa autonomia. O federalismo, no entanto, não
é a única forma de organização política de um país. Nos Estados unitários, tais como a França,
Uruguai e Portugal, há uma hierarquia de poder e o governo central possui autoridade
exclusiva. Não há divisão territorial do poder político, bem como os governos subnacionais
não detém autonomia política e administrativa.
Outro modelo de organização político-territorial é a confederação. Neste modelo, tem-
se a união de Estados que mantêm sua autonomia e poder sendo, portanto, soberanos. A
formação de países confederados se dá por meio de alianças, acordos entre as entidades
participantes, as quais podem desligar-se da confederação quando convier. Um exemplo de
país confederado seria a Suíça, a qual é formada por Cantões (ou estados) soberanos.
38
Logo, pode-se observar que o federalismo difere das outras formas de organização por
não existir neste, soberania absoluta por parte de um único governo. Neste sentido, Abrucio
explicita (2001, p. 97):
O federalismo supõe, portanto, uma dupla soberania: a dos governos subnacionais, com poder de autogoverno e responsáveis perante o eleitorado local e a do Poder nacional (ou federal), representante de toda a população do país. Assim, diferentemente do Estado Unitário, constituído por uma linha hierárquica clara e piramidal de poder e por uma soberania indivisível, a estrutura federal tem múltiplos centros de poder.
Na compreensão de Wright (1988), ao visualizar os arranjos político-legais em uma
faixa contínua, o federalismo estaria situado em seu meio e nos extremos estariam, de um
lado, arranjos unitários e, de outro, as confederações. Ou seja, numa posição intermediária.
Em um dos extremos, seria um modelo altamente centralizado ou um arranjo unitário como o
observado em países como França, Itália, Japão e Reino Unido; no outro extremo, do
contínuo seriam observadas as alianças entre nações politicamente soberanas, as quais são
normalmente descritas como confederação.
Conforme Limongi (2006), a origem do federalismo moderno está nos Estados Unidos
e data do século XVIII. No ano de 1787, entre os meses de maio e setembro, na cidade de
Filadélfia, estado da Pensilvânia, foi instituída uma Convenção Federal com representantes
dos estados da confederação, tendo como intuito a revisão da constituição da então
Confederação dos Estados Unidos, após sua independência da Inglaterra. Ainda para o autor,
a intenção de alguns dos participantes, contudo, era a de ratificar uma nova constituição, bem
como estabelecer uma nova forma de governo tendo em vista os problemas causados pela
falta de uma autoridade pública consolidada na Confederação, sobretudo no tocante aos riscos
da tirania e anarquia.
Ao estabelecerem um pacto entre si, as treze colônias autônomas americanas
mantiveram parte de sua autonomia, mas abriram mão de parte de sua independência para
criar uma nova esfera de governo, a União. Conforme Abrucio, “tratava-se, portanto, de
constituir mais um ente político, a União, sem destruir os originários, os estados” (2001, p.
96).
Nesse contexto, a constituição americana é promulgada e se traduz em um pacto
estabelecido entre os estados membros, a fim de garantir uma unidade. Assim, a nova – e
atual – Constituição dos Estados Unidos foi aprovada em 17 de setembro de 1787, e com ela
39
estabelecem-se as bases do federalismo: “a Constituição proposta defendia a criação de uma
nova forma de governo, até então não experimentada por qualquer povo, ou defendida por
qualquer autor” (LIMONGI, 2006, p. 248).
A fim de convencer a população dos Estados a favor da nova constituição, uma série
de ensaios produzidos por Alexander Hamilton (1755-1804), James Madison (1751-1836) e
John Jay (1745-1829) foram publicados na imprensa de Nova York em 1788 e reunidos
posteriormente em uma publicação intitulada O Federalista. A obra, formada por 85 artigos,
defende a criação de um governo central que possa proporcionar aos estados e cidadãos
segurança e prosperidade política e que possa regular os interesses comuns da nação. No
primeiro artigo do livro é possível analisar seus objetivos:
Proponho-me discutir nesta obra os objetos seguintes: a utilidade da União à nossa prosperidade política; a insuficiência da Confederação atual para mantê-la; a necessidade ao menos de um governo tão enérgico como aquele que se vos propõe; a conformidade da Constituição proposta com os verdadeiros princípios do governo republicano; a sua analogia com a Constituição dos nossos Estados particulares; finalmente, o aumento e a segurança da manutenção desta espécie de governo, da nossa liberdade e das nossas propriedades, que da adoção o projeto proposto deve resultar (HAMILTON, 2003, p. 15-16).
Nota-se, na obra, a defesa por um novo modelo de governo em que coexistam dois
entes estatais, os Estados e a União, tendo na Constituição desta a definição da atuação
daqueles. O federalismo, de acordo com Limongi (2006), nasceu como um pacto político
entre os estados americanos, sendo, contudo, resultado de esforços teóricos e negociação
política entre eles.
Além de lançar as bases do regime federalista, a obra também discute temas
pertinentes e presentes ainda hoje no debate sobre a ciência política, tais como as
características que distinguem as repúblicas, bem como a questão da repartição de atribuições
entre os diferentes poderes por meio de um sistema de pesos e contrapesos5, buscando
5 No artigo 51 de O Federalista, observa-se a defesa da existência de distintos poderes com autonomia, mas passíveis de controle – tais como executivo, legislativo e judiciário –, visando com que o poder cedido pelo povo seja submetido ao controle tanto do povo quanto dos demais poderes. Estes seriam dispositivos necessários para controlar possíveis abusos do governo, o que se justifica pela própria natureza humana: “Mas o que é o governo em si próprio senão a maior de todas as reflexões sobre a natureza humana? Se os homens fossem anjos nenhuma espécie de governo seria necessária. Se fossem os anjos a governar os homens, não seriam necessários controlos externos nem internos sobre o governo” (HAMILTON, 2003, p. 318). A defesa por um sistema de
40
construir controles sobre o poder. Em razão disso, os escritos de O Federalista, de acordo com
Gargarella (2006, p. 174) “[...] atravessaram toda a história da teoria política e constitucional
e continuam representando hoje um material de consulta indispensável para aqueles que estão
preocupados por questões de desenho institucional”.
Ao analisar a gênese do federalismo, Arretche (2001, p. 24) destaca que “[...] a versão
moderna de Estado federativo foi uma invenção norte-americana e, portanto, qualquer
interpretação da natureza dos Estados federativos deveria ser construída por referência às
instituições políticas inventadas na Convenção da Filadélfia”. A autora, entretanto, reconhece
que não há consenso na literatura acerca desta afirmação. Mesmo assim, há recorrência aos
fundamentos do federalismo americano ao se tratar da temática. Para Gargarella (2006), o
modelo criado na Convenção de Filadélfia torna-se importante para análise do federalismo ao
redor do mundo, pois estabeleceu ferramentas institucionais importantes para o arranjo
político que merecem ser reproduzidas. De acordo com o autor:
O modelo, em definitiva, contribuiu decisivamente ao desenvolvimento das democracias representativas, promoveu o equilíbrio de poderes como chave principal da Constituição; foi o detonante do modelo de “controle judicial das leis” (cada vez mais expandido no mundo); representou um notável exemplo de como exercer o federalismo; e ilustrou o mundo acerca da importância de incorporar uma declaração de direitos no texto constitucional (GARGARELLA, 2006, p. 181-182).
Mesmo sendo o modelo americano ainda hoje uma referência para análise do
federalismo, a união dos estados para criação de um novo nível de governo não é a única
forma de criação de uma federação. A criação de uma federação se dá de maneiras distintas e,
conforme Stepan (1999), com objetivos também distintos, quer seja com o propósito de unir,
quer seja com o propósito de manter a união entre as partes.
O primeiro caso seria quando as unidades se unem e decidem criar uma federação e,
conforme o autor, tal ação originaria um federalismo do tipo criado para unir – come together.
O exemplo mais claro desse modelo é o caso dos Estados Unidos. O que está em evidência,
neste caso, é a necessidade de somar forças e para tanto é necessário que as unidades já
detenham certa autonomia e poder que possibilitem a barganha entre elas para a criação da
federação. Arretche (2001), no entanto, destaca que a federação dos Estados Unidos é o único
pesos e contrapesos, bem como a separação dos poderes, em O federalista tem seus fundamentos nas ideias de Locke e Montesquieu.
41
modelo do tipo que pretende manter a união – come together: “A origem da federação norte-
americana pela qual Estados previamente independentes juntaram-se para somar forças
(modelo coming-together) não se repetiu em outras federações. Portanto, [...] o caso norte-
americano seria a exceção e não a regra”.
A autora acrescenta que a maioria das federações democráticas derivaram do segundo
processo de criação de federações o qual seria pela via da descentralização, de modo a
possibilitar a diversidade das partes dentro da unidade da nação, o que Stepan (1999)
denomina de federalismo do tipo hold together. Este tipo de federalismo se justifica em
nações com territórios extensos, ou com uma grande diversidade cultural sob ameaça de
rompimento e cujas unidades não dispõem de tanta autonomia e poder. Contribuindo com
esse posicionamento, Arretche (2001, p. 26 – grifos da autora), destaca que nestes casos “[...]
as unidades subnacionais não eram Estados cuja soberania prévia lhes conferia um poder de
barganha, que pudesse ser comparado à trajetória dos Estados norte-americanos, o que
implicou que os governos regionais tivessem menos soberania e menos poder de barganha em
relação ao governo central”.
A despeito da criação de federações, Souza (2008) elenca três elementos que
justificam a opção por esta forma de organização político-territorial, mesmo considerando que
no federalismo a tarefa de governar torne-se muito mais complexa em razão da autonomia dos
entes e da heterogeneidade da população. São eles: a ameaça militar e, portanto, a necessidade
de proteção; a justificativa econômica, considerando que criar um mercado unificado
facilitaria a circulação de bens e serviços; e uma série de justificativas de ordem política,
como, por exemplo, a necessidade de controle de instituições locais e regionais para juntar
indivíduos e grupos com demandas similares em relação ao fornecimento de serviços.
Souza (2008) ainda argumenta que há na literatura quatro concepções predominantes
sobre federalismo. Uma breve análise destas concepções torna-se importante haja vista que as
definições sobre este conceito costumam divergir de acordo com a área e o objeto de estudo
do pesquisador, sendo os estudos sobre federalismo ainda recentes. Tais estudos tiveram
maior destaque no campo das ciências políticas, no caso brasileiro, após a reforma da
federação promovida pela Constituição de 1988, quando, até então, ocupavam-se do tema
principalmente juristas e historiadores (ALMEIDA, 2001). Em um contexto mais amplo,
Souza (2008) argumenta que a existência de linhas teóricas distintas sobre o federalismo,
deve-se, em parte, pelo fato de o federalismo ter sido adotado sem que houvesse uma
formulação teórica própria clara e acabada. Ademais, os arranjos federativos são instáveis e
42
mutáveis e, portanto, adaptam-se às demandas políticas e econômicas. As diferentes
abordagens elencadas por Souza (2008) serão discutidas na sequência do texto: federalismo
como descentralização; federalismo e democracia; Federações e federalismos; federalismo
como pacto.
Na primeira abordagem, o federalismo é tratado como um sistema que possibilita a
descentralização das atividades políticas e econômicas para as demais instâncias
governamentais. De acordo com Souza (2008, p. 29-30), a teoria do federalismo como
descentralização “[...] guia, por exemplo, a literatura sobre federalismo fiscal e grande parte
da literatura que trata o federalismo como um sistema que permite a competição entre
mercados políticos, promovendo, portanto, eficiência política e econômica”.
Conforme Franzene (2010), o modelo tem como um dos principais teóricos Willian
Riker, o qual destaca que as principais características do federalismo são a barganha entre os
governos e a descentralização dos partidos políticos. Nessa abordagem, os governos central e
subnacionais tornam-se centros de poder dotados de autonomia. Franzene (2010) afirma que a
definição de Riker aspirava ser minimalista e isto se deve ao fato desta resumir as
características do federalismo à barganha entre as unidades e à descentralização dos partidos
políticos. Para Riker, tudo mais relacionado ao federalismo é “por acaso”, assim, ele
desconsidera elementos importantes, tais como formulação e implementação das políticas
públicas ou mesmo o compartilhamento de regras entre os governos. Essa abordagem é
limitada, pois mantém o foco nas questões econômicas da nação em detrimento de questões
referentes à organização política, por exemplo, além de estimular a competição entre as
diferentes esferas do governo.
Na segunda abordagem, intitulada federalismo e democracia, o federalismo está
associado à democracia, especificamente a democracia constitucional. A constituição torna-se
importante uma vez que define as competências de cada ente e de cada instituição, definindo
assim, as “regras do jogo” e mantendo a soberania da nação. Um dos principais teóricos desta
abordagem é o cientista político Alfred Stepan, para o qual a existência plena de federações só
será possível no seio de um regime democrático, conforme demonstra o autor:
A rigor, somente um sistema que seja uma democracia constitucional pode proporcionar as garantias confiáveis e os mecanismos institucionais que ajudam a assegurar que as prerrogativas legislativas das unidades da
43
federação serão respeitadas. Em uma democracia, as especificidades da fórmula federativa incorporadas na Constituição estruturam por rotina muitos processos políticos, quais sejam, como adotar na esfera da União e das subunidades a legislação mais importante e como adjudicar e manter as fronteiras jurisdicionais entre a União e as unidades da federação (STEPAN, 1999, p. 1).
Para os defensores dessa abordagem, apenas os sistemas democráticos podem garantir
que as normas definidas na constituição não serão arbitrariamente infringidas. Além disso,
esta concepção de federalismo permite incorporar as minorias por meio da democracia
representativa, o que pode vir a consolidar a democracia em países mais heterogêneos
(FRANZENE, 2010). É necessário destacar, entretanto, que não é possível garantir que o que
está definido na Constituição – a distribuição de poderes entre os governos ou mesmo entre os
sistemas judiciário, legislativo e executivo, por exemplo – seja, de fato, efetivado,
comprometendo-se assim a qualidade da democracia.
Outra abordagem destacada é chamada de Federações e federalismos. Um dos
diferenciais desta é a distinção entre os termos comumente confundidos. De acordo com esta
corrente, federação diz respeito à organização e funcionamento de um tipo específico de
Estado, é algo concreto, palpável que se consubstancia na constituição, nas instituições. Por
sua vez, federalismo pode ser concebido como algo imaterial, fato empírico para garantir a
diversidade na unidade. Federalismo é condição para existência da federação. A fim de
exemplificar, Souza (2008, p. 34) utiliza o caso da União Europeia: “a União Europeia é o
exemplo mais claro, ou seja, princípios federativos existem sem a existência da federação.
Nesse sentido, pode haver federalismo sem federação, mas o contrário não seria possível do
ponto de vista da organização de um Estado”. Contudo, é necessário refletir sobre o respeito à
diversidade enquanto um valor inerente ao federalismo de modo que esta não se torne motivo
de conflito entre as unidades, por interesses distintos.
A última abordagem, a concepção de federalismo como pacto, combina o princípio da
unidade com o princípio da autonomia interna das partes. De acordo com Elazar, principal
teórico desta abordagem:
O termo 'Federal' é derivado do latim foedus, que [...] significa aliança. Em essência, um arranjo federativo é de parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas relações internas refletem o tipo especial de partilha que deve prevalecer entre os parceiros, com base no reconhecimento mútuo da
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integridade de cada parceiro e a tentativa de promover uma unidade especial entre eles6 (ELAZAR, 1987, p.5, tradução nossa).
Para este autor o federalismo é um pacto, um tratado de confiança e de respeito
estabelecido entre os entes e composto por regras partilhadas e regras autônomas. Para ele, a
tese central dos regimes federativos é a combinação de autogoverno e governo partilhado.
Assim, cada governo mantém suas regras próprias (self-rules) concomitantes à existência de
regras compartilhadas (shared rules) entre os distintos governos.
Uma característica do federalismo como o pacto é a existência de unidades federadas
distintas com autonomia para formular políticas próprias, bem como influenciar na
formulação das políticas advindas do governo central. Ademais, “[...] uma federação é uma
forma de governo composta de fortes entidades constituintes e um forte governo geral, cada
um possuindo poderes que lhe foram delegados pelo povo e com poderes para lidar
diretamente com os cidadãos no exercício desses poderes7” (ELAZAR, 1987, p. 7, tradução
nossa).
Esta abordagem sobre federalismo servirá como norte para fundamentar esta tese,
assim como Franzene, considera-se que “[...] a teoria do federalismo como pacto serve de
base para estudos cujo foco esteja na interação entre os entes federativos, ou seja, nas relações
intergovernamentais” (FRANZENE, 2010, p. 33).
Um dos argumentos defendidos por Elazar (1987) é a ideia de não-centralização para
analisar a relação entre os entes que formam uma federação. Considerando que, na
descentralização, está implícita a existência de um centro de onde emana o poder, o qual pode
ser descentralizado ou centralizado conforme os interesses do governo central, Elazar (1987)
defende como característica do regime federalista a não-centralização; “[...] isto é, os poderes
do governo dentro deles são difundidos entre muitos centros, cuja existência e autoridade são
garantidos pela constituição geral, em vez de se concentrar em um único centro”8 (ELAZAR,
1987, p.34, tradução nossa). Observa-se que nesta abordagem não há a existência de um único
centro de poder, mas sim de múltiplos centros que se interconectam por uma lei respeitada e
compartilhada pelas partes. Vê-se, portanto, a importância da constituição de uma nação para 6 The term ‘federal’ is derived from the Latin foedus, which […] means covenant. In essence, a federal arrangement is one of partnership, established and regulated by a covenant, whose internal relationships reflect the special kind of sharing that must prevail among the partners, based on mutual recognition of the integrity of each partner and the attempt to foster a special unity among them. 7 A federation is a polity compounded of strong constituent entities and a strong general government, each possessing powers delegated to it by the people and empowered to deal directly with citizenry in the exercise of those powers. 8 That is, the powers of government within them are diffused among many centers, whose existence and authority are guaranteed by the general constitution, rather than being concentrated in a single center.
45
a formalização do pacto federativo, para a garantia do contrato entre os entes, haja vista que
será este documento que garantirá a existência de centros de poderes distintos dentro de uma
mesma nação.
O autor critica a relação centralização-descentralização de poder dentro dos sistemas
federais, defendendo que todas as unidades governamentais de um país federado devem
possuir autonomia e capacidade para formular regras próprias. Para elucidar sua crítica,
Elazar utiliza duas imagens distintas, sendo uma delas a figura de uma pirâmide e a outra a
figura de dois círculos concêntricos. Tais imagens são utilizadas para ilustrar as relações
baseadas na descentralização de poder, conforme pode ser observado abaixo.
Ilustração 01: Pirâmide de poder
Fonte: Elazar (1987, p. 35)
Nessa ilustração, observa-se que o poder emerge do topo, o governo central, sendo
direcionado de cima para baixo para os níveis inferiores, os quais representam as subunidades
de governo, estados e municípios.
Ilustração 02: O modelo centro-periferia
Fonte: Elazar (1987, p. 36)
46
A ilustração dois evidencia um padrão no qual o poder é descentralizado do centro,
que representa o governo central, para as margens, para as demais unidades governamentais.
Os modelos representados no texto por meio das figuras de uma pirâmide e de dois
círculos concêntricos denotam uma relação hierárquica de descentralização em que o poder
flui de um nível do governo para o outro, quer seja de cima para baixo, quer seja do centro
para as bordas. Para Elazar (1987, p. 35, tradução nossa), “em sistemas descentralizados, a
difusão do poder é realmente uma questão de graça, não de direito; a longo prazo, é
geralmente tratado como tal9”. Portanto, sendo uma graça, um favor, o poder concedido aos
subníveis de governo pode ser parcial ou temporário, dependendo dos interesses e
necessidades do governo central, sendo-lhes cedido ou retirado a qualquer momento.
Elazar (1987) desenvolve uma proposta chamada de matriz federativa, na qual o autor
defende a não-centralização em detrimento da descentralização. Para este modelo, o autor
utiliza a figura de uma matriz para ilustrar que, nos sistemas federais, o que há, na verdade, é
a não-centralização, conforme pode ser observado a seguir.
Ilustração 03: O modelo de matriz
Fonte: Adaptado de Elazar (1987, p. 37)
Para Elazar (1987), nos sistemas federados, no lugar do poder se concentrar em um
único centro, podendo ser distribuído ou não entre as demais instâncias, ele é difundido entre
vários centros. Nesta perspectiva, na qual ele utiliza a imagem de uma matriz para ilustrar o
relacionamento entre as esferas de governo, não haveria centros com maior ou menor poder,
9 In descentralized systems, the diffusion of power is actually a matter of grace, not right; in the long run, it is usually treated as such.
47
como ele afirma: “em uma matriz, não há centro de poderes superiores ou inferiores, apenas
arenas maiores ou menores de tomada de decisão política e de ação10” (1987, p. 37, tradução
nossa). Ao analisar a imagem, pode-se observar que o governo federal estaria representado na
parte externa do quadro e as demais unidades de governo na parte interna. Estes estariam
conectados por meio das linhas com setas que se cruzam, as quais representam o inter-
relacionamento entre as unidades de governo. Pode-se afirmar que neste modelo o governo
central atua em muitas áreas, mas não em todas. Outras unidades do governo dispõem de
autonomia para tomadas de decisões nas áreas especificas que lhe cabem atuação, conforme
determina a constituição de um país. “A Constituição prevê a armação ou esqueleto da
estrutura, que é desenvolvida por acordos institucionais formais e informais, que muitas vezes
se sobrepõem. Neste sentido, as linhas de comunicação servem como os ‘nervos’ do sistema
global11” (ELAZAR, 1987, p. 37-38, tradução nossa).
Identifica-se que neste modelo o poder não fica concentrado em uma única esfera do
governo, mas que há diferentes arenas de decisões política com maior ou menor abrangência,
não havendo, na proposta de Elazar, predominância de uma instância sobre a outra. O desenho
institucional necessário para este tipo de arranjo federativo estaria regimentado na
constituição. Contudo, é importante observar que a carta magna define os direitos dos
pactuantes, mas para garantir que seus princípios sejam cumpridos, se faz necessária a criação
de outras instituições e mecanismos de negociação.
Complementando a ideia de Elazar (1987), Lijphart (2008) destaca alguns mecanismos
de negociação que podem garantir a preservação das características do federalismo:
[...] uma legislatura bicameral dispondo de uma forte câmara federal para representar as regiões componentes, uma constituição escrita difícil de emendar, e uma suprema corte, ou corte especial constitucional, que pode proteger a constituição pelo seu poder de revisão judicial. Essas características estão entre as mais importantes ‘medidas do federalismo’ [...]. A relação delas com federalismo é que todas podem servir como garantia de preservação da divisão federal básica do poder (LIJPHART, 2008, p. 215).
Lijphart destaca ainda que essas são características secundárias do federalismo,
garantias que possibilitam o funcionamento deste sistema político, especialmente quando se
consideram suas características primárias: a divisão do poder e a não-centralização. Assim, o 10 In a matrix, there are no higher or lower powers center, only larger or smaller arenas of political decision making and action. 11 “The constitucion provides the frame or bare bonés of the structure, wichis fleshed out by formal and informal institutional arrangements, often overlapping. In this sense, the linesof communication serve as the ‘nerves’ of the overall system”
48
sistema bicameral e a suprema corte são elementos que agem em defesa dos interesses gerais,
consolidando uma estrutura que venha possibilitar a igualdade na diversidade.
Neste sentido, Elazar (1987, p. 12, tradução nossa) chama a atenção para a existência
de instituições que favoreçam a distribuição de poder dentro de um sistema federativo, ao
afirmar que “[...] federalismo é um fenômeno que oferece muitas opções para a organização
do poder político e do poder; enquanto as relações de poder são criadas, uma grande
variedade de estruturas políticas pode ser desenvolvida para que sejam coerentes com os
princípios federais12”. Por isto, observa-se a presença dos poderes legislativo e judiciário no
modelo matricial, enquanto instrumentos que favorecem a comunicação, o controle, bem
como a cooperação entre os entes federados.
A teoria do federalismo como pacto também possui seus limites. Souza (2008)
apresenta um dos limites presentes nesta concepção, qual seja, a possível negação do caráter
conflituoso e instável entre os governos, que pode marcar o interior desse sistema:
Ao tratar a opção complexa do federalismo como um pacto e não como uma barganha em constante evolução, [...] essa linha teórica encobre o caráter altamente conflituoso e instável que marca esse sistema de divisão territorial de autoridade e de governo e apresenta o federalismo como uma situação de equilíbrio entre forças opostas — união versus autonomia, centralização versus descentralização e regra da maioria para preservar a unidade versus direitos das minorias para preservar a diversidade (SOUZA, 2008, p. 32).
O equilíbrio entre as forças opostas citadas pela autora e pelos princípios de autonomia
e interdependência nem sempre estão presentes ao se considerar a realidade dos países
federados. Essas relações fazem parte de uma complexa trama em constante movimento. A
inter-relação entre os distintos níveis de governo não elimina a possibilidade de conflito entre
eles e nem a predominância de uma instância sobre a outra, haverá situações e momentos
históricos em que determinadas unidades de governo ocuparão mais espaços nas arenas de
tomadas de decisão.
Nesse sentido, Grodzins (1966) desenvolveu o conceito de federalismo cooperativo.
Este conceito é um desdobramento do federalismo como pacto e inclui em sua análise a
dinâmica do relacionamento entre os governos, considerando que essa nem sempre será
harmoniosa e de modo algum estática. Entretanto, a cooperação entre as instâncias
12 […] federalism is a phenomenon that provides many options for the organization of political authority and power; as long as the power relations are created, a wide variety of political structures can be developed that are consistent with federal principles.
49
governamentais é um elemento necessário ao desenvolvimento das federações e está
fundamentada nos acordos e barganhas, trocas, entre elas.
A inter-relação entre os entes federados é um elemento primordial dentro dos regimes
federativos, sendo fundamental a compreensão acerca da dinâmica federativa, na qual esta
inter-relação nem sempre significará harmonia entre estes. Por vezes, pode até ser antagônica
ou mesmo forçada por uma determinada situação dentro da federação. O que não está previsto
em um regime federal é a total separação e isolamento entre as partes, como destaca Franzene
(2010, p. 38)
[...] observa-se que o adjetivo cooperativo não implica uma interação tranquila e amigável entre as esferas de governo, como poderia sugerir o nome. Quer dizer apenas que os diferentes governos devem funcionar e trabalhar juntos – não por opção, mas pela própria dinâmica estabelecida pelo desenho constitucional federativo.
Essa dinâmica nunca será estática ou padronizada e dentro desta complexa trama que é
a cooperação entre os entes, os arranjos federativos assumem formas distintas e obtém efeitos
distintos, de acordo com o desenho institucional traçado. Assim, a barganha entre os níveis de
governo faz parte do sistema federativo, de modo que cada ente tende a tirar o maior proveito
desta relação.
Ademais, alguns entraves podem ser encontrados no federalismo cooperativo. As
relações verticais estabelecidas entre os entes federados, por vezes, podem ser confundidas ou
até mesmo desenhadas de modo a configurarem-se como verticalização, pendendo esta
relação mais para a subordinação do que para a cooperação.
Almeida (2001), por seu turno, destaca a não-centralização dos sistemas federais e as
diferentes interações que podem existir dentro deste sistema:
Por serem estruturas não-centralizadas, os sistemas federais moldam formas peculiares de relações intergovernamentais, constitutivamente competitivas e cooperativas, e necessariamente caracterizadas tanto pelo conflito de poder, como pela negociação entre esferas de governo. A latitude que há de ter a jurisdição política autônoma do governo nacional e das unidades subnacionais situa-se no cerne daquele conflito de poder (ALMEIDA, 2001, p.14, grifos da autora).
Compreende-se, pois, que o federalismo é uma forma de organização política cujo
fundamento é o compartilhamento de poder entre os níveis de governo, os quais possuem
50
certa autonomia para elaborar suas próprias regras, mas, ao mesmo tempo, seguem
determinadas regras comuns. Nesses termos, Elazar (1987) argumenta que o federalismo ao
mesmo tempo que difunde o poder político em nome da liberdade, também o concentra em
nome da unidade. Nas federações, o poder central é fruto de um acordo entre as partes, um
pacto estabelecido visando manter a unidade na diversidade.
Tal acordo, no entanto, nem sempre estará pautado pela harmonia entre os entes e
poderá se caracterizar em dados momentos por conflitos de poder, como ressaltou Almeida
(2001). Tais conflitos, no entanto, tendem a enfraquecer o regime federativo, devendo-se
primar por relações intergovernamentais que estejam fundadas na cooperação, como observa
Abrucio (2005, p. 43, grifos do autor), “o fato é que a soberania compartilhada só pode ser
mantida ao longo do tempo caso estabeleça-se uma relação de equilíbrio entre a autonomia
dos pactuantes e sua interdependência”.
2.2 FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS
As recentes obras que abordam o tema do federalismo têm incluindo o debate sobre as
relações intergovernamentais, quer seja verticalmente, no âmbito das relações estabelecidas
entre União, estados e municípios, quer seja horizontalmente, entre entes do mesmo subnível
de governo (estado-estado / município-município). Isto porque “[...] o federalismo precisa
igualmente responder à questão da interdependência entre os níveis de governo” (ABRUCIO,
2005, p. 43).
Um dos estudiosos do campo das relações intergovernamentais (RIGs), o americano
Deil S. Wright, destaca que o termo foi utilizado inicialmente nos Estados Unidos com o
advento do New Deal, a partir da expansão das atividades governamentais para combater os
efeitos econômicos e sociais da crise de 1929. O termo era, então, utilizado para se referir à
interação entre as esferas do governo visando o curso de ação das políticas públicas
(FRANZENE, 2010; SANO, 2008).
Wright ressalta que, a partir da década de 1960, o termo relações intergovernamentais
tem experimentado um uso mais amplo, embora haja dúvidas, para o autor, se este termo tem
sido claramente ou adequadamente compreendido. Por isto, tem chamado atenção para a
necessidade de definição do termo, bem como de suas características (WRIGHT, 1974).
51
Wrigth define que relações intergovernamentais “[..] é um termo que pretende
designar um importante corpo de atividades e interações que ocorrem entre unidades
governamentais de todos os tipos e níveis dentro do sistema federal (dos Estados Unidos)13”
(WRIGHT, 1988, p. 14, tradução nossa).
Na concepção de Elazar (1987, p. 16, tradução nossa), “[...] relações
intergovernamentais tem a ver com os modos e meios particulares de operacionalizar um
sistema de governo – no contexto norte-americano, um sistema federal –, modos e meios que
envolvem amplas e contínuas relações entre os governos federal, estadual e municipal ou
qualquer combinação possível14”. Elazar defende ainda que relações intergovernamentais é
um fenômeno universal, identificado sempre que dois ou mais governos interagem para
desenvolver e executar políticas públicas e programas. Este argumento é relevante, pois não
restringe a existência destas relações à arquitetura político-institucional do Estado, ou seja,
para Elazar, relações intergovernamentais são possíveis também em estados unitários e
confederações, por exemplo. Tal afirmação é observada na seguinte citação:
O federalismo é um conceito anterior e mais abrangente no qual relações intergovernamentais é subsidiário, um termo técnico de grande utilidade em explorar o processo dentro de sistemas políticos em particular, especialmente, mas não exclusivamente, os federais, e de forma mais eficaz, embora não exclusivamente, aqueles que começam com federalista, em vez de uma visão estatista da soberania15 (ELAZAR, 1987, p. 17-18, tradução nossa).
É importante destacar que Wrigth (1974) defende que as relações intergovernamentais
são possíveis apenas dentro dos regimes federativos, sendo uma característica específica deste
tipo de governo. Por seu turno, para Elazar (1987), RIGs podem ocorrer especialmente, mas
não exclusivamente, em sistemas federais. Compreende-se que RIGs podem ocorrer em
13 “[...] is a term intended to designate an important body of activities or interactions occurring between governmental units of all types and levels within the [United States] federal system”.
14 “[...] ‘intergovernmental relations’ has to do with particular ways and means of operationalizing a system of government – in the American context, a federal system – ways and means that involve extensive and continuing relations among the federal, state, and local governments or any combination thereof”
15 Federalism is a prior and more comprehensive concept to which intergovernmental relations is subsidiary, a technical term of great use in exploring the process within particular political systems, particularly but not exclusively, federal ones, and most effectively, although not exclusively, those that begin with federalist rather than a statist view of sovereignty.
52
diferentes modelos de governo embora o tipo de relação estabelecida venha a ser diferente,
nos sistemas federais e nos sistemas unitários, por exemplo. O grau de autonomia e
colaboração tende a ser diferenciado.
Sobre o que caracteriza relações intergovernamentais, Wright (1974) desenvolveu
cinco propriedades típicas. São elas:
Todas as unidades envolvidas: diz respeito às unidades governamentais envolvidas,
seja tanto em termos de quantidade como em variedade de governos. Neste caso, as relações
intergovernamentais envolvem diferentes níveis de governo quer seja municipal, estadual ou
federal. Como afirma Wright (1974, p. 2, tradução nossa, grifo nosso), “em suma, RIGs
[relações intergovernamentais] inclui como objetos próprios de estudo todas as permutações e
combinações de relações entre as unidades de governo16”;
Interações entre funcionários: para o autor, se fôssemos pensar estritamente o termo,
observaríamos que não existem relações intergovernamentais. O que existe são relações entre
os funcionários de diferentes níveis de governo. Assim, Wright destaca que uma característica
das relações intergovernamentais é o número e a variedade de autoridades governamentais
envolvidas, não só os membros do executivo, mas também do legislativo e judiciário,
inclusive em termos de relações e comportamentos humanos;
Relações contínuas e cumulativas entre as autoridades governamentais: esta
característica trata da regularidade das relações, de como estas não são pontuais, ocasionais ou
apenas ratificadas em acordos rigidamente fixados por estatutos ou decisões de tribunais. Na
verdade, Wright defende que as relações intergovernamentais acontecem permanentemente,
tanto nas relações formais quanto informais, no cotidiano do governo;
Ações e atitudes das autoridades governamentais: versa sobre a importância da
intencionalidade de cada uma das autoridades governamentais envolvidas, quer sejam as
pessoas do executivo ou legislativo eleitas pela população ou aquelas indicadas por estes.
Como afirma Wright (1974, p. 3, tradução nossa), “a quarta característica distintiva das RIGs
é a sua consciência sobre o papel desempenhado por todos os funcionários públicos. [...] nos
16 IGR includes as proper objects of study all the permutations and combinations of relations among the units of government.
53
últimos anos, mais atenção tem sido dada às ações, atitudes e papéis dos administradores
nomeados17”;
Ênfase política: refere-se às políticas públicas no que diz respeito às questões sobre
financiamento, elaboração, implementação. Tem se tornado uma característica relevante à
medida que novas relações entre os governos estabelecem-se, bem como novos padrões de
financiamento e oferta de serviços ao público.
A partir dessas características, Wright (1978) elencou três tipos de relações
intergovernamentais, as quais podem ser observadas a partir das seguintes figuras:
Ilustração 04: Tipos de relações intergovernamentais
(Fonte: adaptado de Wright, 1978, p. 25)
O modelo de autoridade independente caracteriza-se por uma relação de total
independência ou autonomia entre os diferentes níveis de governos sem necessidade, portanto,
de interlocução entre si. Observa-se que fronteiras distintas separam os níveis de governo.
17 A fourth distinguishing characteristic of IGR is its awareness of the role played by all public officials. […] in recent years more attention has been paid to the actions, attitudes and roles of appointed administrators.
54
Já o modelo de autoridade inclusiva ou hierárquica é exemplificado quando a atuação
dos governos subnacionais depende das decisões tomadas pelo governo central. Neste
modelo, estados e municípios assemelham-se mais com unidades administrativas do governo
central do que como entes autônomos. As relações intergovernamentais são essencialmente
baseadas em um conjunto hierárquico de relações e salientam o papel predominante do nível
nacional. De certa forma, retomam os modelos hierárquicos propostos por Elazar.
O terceiro modelo, o de autoridade interdependente ou sobreposta, é caracterizado
pela relação de interdependência e compartilhamento entre os entes. De acordo com Wrigth
(1988), a sobreposição dos círculos representa três características do modelo de relações
intergovernamentais: áreas significativas das operações governamentais irão envolver as
unidades nacional, estaduais e locais, simultaneamente; as áreas de autonomia ou jurisdição
única e de independência e total liberdade são comparativamente menores; o poder e a
influência disponíveis para qualquer uma das jurisdições, individualmente, são
significativamente limitados; estes limites produzem um padrão de autoridade que é melhor
descrito como barganha. Assim, um aspecto central neste modelo é a prevalência da barganha,
relacionando-se com o federalismo cooperativo.
O modelo, então, diz respeito ao processo de tomada de decisões em conjunto pelos
entes da federação. O sistema federativo se caracteriza pela autonomia dos entes a qual deve
ser considerada no processo de elaboração das políticas públicas. Estas, para serem aceitas,
devem atender às necessidades e interesses das partes, nem sempre convergentes. Por isso, a
complexidade do relacionamento entre os entes e a necessidade da barganha para a aceitação
de determinada política.
Em 1978, no livro Understanding Intergovernmental Relations, Wright apresentou os
modelos de relações intergovernamentais. Passados mais de trinta anos da primeira edição do
livro, pode-se concluir que Wright proveu uma base conceitual para compreensão das relações
intergovernamentais para além de um modelo estático, rígido, realçando o papel da barganha
entre os entes, bem como a complexidade desta relação. Esta dinâmica acentua-se ainda mais
nos países cujo sistema de governo é o federalismo, o qual demanda uma relação constante de
negociação entre os entes e que busca sempre o equilíbrio na relação entre as regras comuns e
as regras próprias de cada governo.
Na ocasião, o modelo de autoridade interdependente era essencialmente uma nova
forma de retratar as relações intergovernamentais ao representá-las como um conjunto de
55
sobreposições simultâneas e cujos níveis de governo detém influência sob os demais de
maneira limitada (AGRANOFF; RADIN, 2014). No livro, o autor destaca que o modelo de
autoridade interdependente possui seis características principais: poder limitado e disperso;
áreas modestas e incertas de autonomia; alto grau de interdependência potencial ou real;
competição simultânea e cooperação; relações de negociação e troca; negociação como uma
estratégia para chegar a acordo.
Este modelo de relações intergovernamentais é aquele que mais se aplica à abordagem
do federalismo como pacto, no qual predominam os acordos e as barganhas entre as unidades
governamentais, em detrimento de uma relação de subordinação. Nesse sentido, Wright
(1988) destaca o modelo de sobreposição de autoridade que postula relações
intergovernamentais enquanto relações modeladas, cujos comportamentos são
interdependentes e negociados entre as autoridades nacionais, estaduais e locais. Os contatos e
trocas entre os funcionários dos governos podem ser simultaneamente cooperativos e
competitivos; os fatores determinantes para tanto, podem incluir a questão política, o status
dos funcionários (eleitos ou nomeados), as inclinações partidárias dos participantes, bem
como o eleitorado (local, estadual ou nacional) que está sendo representado.
A dinâmica federativa tem na relação competição/cooperação uma de suas principais
características. A cooperação no sistema federativo recupera a noção de pacto, o qual se
materializa na Constituição e em distintos momentos de acordo e negociação de políticas
entre os governos. Mesmo havendo a separação de algumas funções governamentais entre os
diferentes níveis de governos no regime federalista, nota-se a importância da cooperação
intergovernamental, cada vez mais políticas públicas são formuladas com sua execução sendo
de competência partilhada, necessitando de um trabalho coordenado em sua implementação.
Um exemplo deste tipo de política no caso brasileiro é o Sistema Único de Saúde (SUS) cuja
atuação depende de uma ação coordenada dos estados, municípios e União.
Sendo as unidades de governos entes autônomos, estes têm a opção por aceitar aderir
ou não a determinada política proposta pelo governo central. Neste sentido, convém destacar
que governos federais, estaduais e municipais apresentam diferentes capacidades
arrecadatórias e administrativas as quais podem significar o deslocamento do equilíbrio de
poder (SANO, 2008). Assim, determinados governos, de modo especial, o central, dada a
arrecadação superior, podem utilizar-se do mecanismo de indução das políticas ao prestarem
apoio tanto técnico quanto financeiro aos demais para implementação de um determinado
56
programa, por exemplo, de modo que a cooperação, neste caso, esteja atrelada a algum
benefício recebido em troca.
Neste caso, a cooperação entre os entes pode ser um fator positivo para combater as
desigualdades regionais, buscando uma maior equidade e simetria no atendimento aos
cidadãos. No entanto, é preciso atentar para a maneira como esta cooperação é compreendida,
podendo até ser confundida com verticalização, sendo este último um mecanismo que vai de
encontro ao princípio da não-centralização proposto por Elazar (1987), bem como denota a
existência de centros de poder.
Por sua vez, a competição entre os governos dentro do regime federalista pode ser um
forte instrumento para favorecer o controle mútuo entre as partes, impedindo a predominância
de uma instância sobre a outra. Além disso, ao compararem o desempenho governamental, os
eleitores estimulariam a busca pela melhoria. No entanto, é necessário analisar os efeitos do
excesso de competição, quando esta vai além do controle mútuo. Neste caso, a competição
pode vir a afastar ainda mais as unidades governamentais, ampliando as diferenças entre elas,
em conformidade com um federalismo do tipo centrífugo18. Conforme Abrucio, o excesso de
competição “[...] reforça tendências centrífugas e assimétricas nas relações
intergovernamentais. Práticas como a guerra fiscal ou a pura autonomização dos governos
locais tendem a aumentar a desigualdade e a diminuir a esperança por simetria, enfraquecendo
os laços federativos” (ABRUCIO, 2001, p. 99-100).
Compreende-se que tanto a cooperação quanto a competição precisam ser bem
dosados para não comprometerem a autonomia de cada esfera governamental ou a
interdependência entre elas. Por outro lado, também não se trata de negar estas características,
mas buscar equilibrá-las em torno de objetivos comuns, da manutenção dos princípios
federativos. Como propõe Wright (1988), os esforços passados para repensar o sistema
intergovernamental têm sido repetidamente prejudicados pela incapacidade de se apreciar o
fato de que, embora haja cooperação dentro do sistema, há também competição, conflito, e
mesmo coerção entre os vários níveis de governo. Segundo o autor, há uma necessidade óbvia
de criação de um processo que facilite o reconhecimento da natureza complexa das relações
intergovernamentais e permita o desenvolvimento de um núcleo de objetivos comuns. Assim,
está posto um desafio aos países federais, qual seja o de encontrar um caminho que
18 O federalismo centrífugo pode ser caracterizado como aquele que tende a se afastar do centro, de modo que os estados tenham maior autonomia. O federalismo centrípeto pode ser caracterizado como aquele que se dirige para o centro, em que há uma centralização por parte da União.
57
proporcione o equilíbrio entre competição e cooperação, buscando, nestas estratégias,
possibilidades de fortalecimento do sistema e de eliminação das disparidades.
Destaca-se a relevância da integração e compartilhamento de decisões entre os entes, o
que remete ao conceito de coordenação federativa discutido por autores como Abrucio (2001;
2005) o qual utiliza o termo para destacar o inter-relacionamento entre os níveis de governo
dentro do sistema federal. De acordo com o autor o termo coordenação federativa diz respeito
às “[...] formas de integração, compartilhamento e decisão conjunta presentes nas federações”
(ABRUCIO, 2005, p. 41).
De uma forma geral, para Ariznabarreta (2001), a coordenação pode geralmente ser
definida como o processo de criação ou utilização de regras de decisão pela qual dois ou mais
atores ocupam coletivamente o mesmo campo. Assim, a coordenação se faz necessária devido
a interdependência, devido ao fato de que duas unidades do mesmo ou de diferentes
organismos compartilham o mesmo ambiente de trabalho. Ao relacionar este conceito com os
estudos realizados acerca do federalismo, observa-se que a coordenação é um elemento
fundamental para o sucesso de uma organização política na qual a competência por uma
determinada área é compartilhada por mais de um nível de governo, por exemplo, ou quando
a interdependência é uma prerrogativa deste modelo de governo. Convém destacar que a
interdependência entre as unidades tende a ser maior ou menor conforme a área de atuação ou
mesmo conforme o contexto histórico. Contudo, essa sempre será uma das características dos
regimes federativos, a qual vai requerer coordenação federativa para que não haja prevalência
de uma esfera de governo sobre outra.
Conforme Sano (2008), a adoção de políticas nacionais19 favorece a coordenação
federativa. Para o autor, a articulação entre os governos, visando garantir sua autonomia e
interdependência, seria incentivada no instante em que os governos subnacionais participam
dos processos decisórios acerca de uma determinada política nacional, podendo levar a um
fortalecimento da articulação entre os governos. Assim, de acordo com Sano (2008, p. 29):
“[...] sem uma política nacional é muito difícil estabelecer formas efetivas de coordenação
19 O autor faz uma distinção relevante entre a política nacional e a política federal. “As políticas nacionais são aquelas que envolvem as três esferas de governo no que se refere às arenas de decisão (1), à normatividade legal (2), às formas de financiamento (3) aos mecanismos de colaboração (4) e, por fim, aos instrumentos de definição dos conflitos (5).” (SANO, 2008, p. 28) “Por sua vez, as políticas federais são aquelas elaboradas pela União, as quais, embora também tenham abrangência em todo o território nacional, resultam exclusivamente de decisões do Executivo federal. Além disso, sua implementação em estados e municípios depende, geralmente, da adesão dessas esferas de governo à política apresentada, mas sem que eles tenham poder legitimo de interferir no desenho da política” (SANO, 2008, p. 29).
58
numa federação democrática”. O autor ainda argumenta que o desenvolvimento de uma
política nacional é condição necessária, mas não suficiente, para o êxito da coordenação
federativa, sendo esta influenciada por outros fatores, tais como: “a diferença socioeconômica
e de receitas próprias entre os entes, a adequada representação política do plano subnacional
no âmbito central, a qualidade das burocracias, entre outros” (SANO, 2008, p. 29).
Para Abrucio (2005), são possibilidades de coordenação federativa: as regras legais
que obrigam os atores a compartilhar decisões e tarefas; os fóruns e mecanismos políticos de
negociação intergovernamental; o funcionamento das instituições representativas; o papel
coordenador e/ou indutor do governo federal. O autor ainda explicita ainda mais o termo,
afirmando sobre o conceito de coordenação federativa que:
Em primeiro lugar, sua adoção significa sair da dicotomia entre centralização e descentralização, que leva mais ao jogo do cabo de guerra do que a práticas colaborativas que respeitam a autonomia dos entes, sem perder de vista as necessidades nacionais de uma federação. Além disso, a visão coordenadora que vem se instalando em várias políticas públicas não significa dar poder à União para se voltar ao modelo centralizador anterior. Ao contrário, na atual situação vigora, em maior ou menor medida, uma negociação mais constante com estados e municípios mais autônomos, tanto na elaboração quanto na implementação dos programas governamentais, de modo que toda ação federal tem de levar isso em conta (ABRUCIO, 2010, p. 49).
Relações intergovernamentais podem ser definidas como as relações estabelecidas
entre os diferentes níveis de governo dentro de uma divisão político territorial. Estas relações,
dentro de uma federação, são variáveis ao curso do tempo e nem sempre se observa um
equilíbrio federativo, podendo haver prevalência da cooperação em certas situações e em
outras prevalecendo a competição.
Pensar o bom funcionamento do sistema federativo significa pensar sobre as maneiras
de adequar a competição e a colaboração a um bom equilíbrio dentro das relações entre os
diferentes níveis de governo, sejam estas verticais ou horizontais. Um grande desafio à
atuação do governo federal neste caso, portanto, é zelar pela coordenação federativa, ou seja,
encontrar o ponto de equilíbrio entre a autonomia e os direitos originários das partes com as
regras do pacto federativo assumidas por todas as partes envolvidas como forma de preservar
a unidade territorial.
59
2.3 FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL
No curso da história do federalismo brasileiro, sua dinâmica tem se alterado
significativamente. Uma das primeiras inferências é a alternância entre períodos de
centralização e descentralização do poder, ora concentrado no governo central, ora
fortalecendo os níveis subnacionais. Essa caracterização, que se constitui um movimento
contínuo e regular, traz, no entanto, uma série de equívocos à análise do federalismo
brasileiro. Conforme V. Costa (2010), o aparente dilema da centralização versus
descentralização na história do federalismo brasileiro é, na verdade, resultado de uma tensão
estrutural entre dois processos históricos simultâneos: desenvolver e consolidar
simultaneamente o Estado nacional e o regime democrático. Ainda segundo o autor,
inicialmente, o federalismo no Brasil não esteve associado nem ao desenvolvimento
econômico e nem à implantação da democracia, haja vista o experimento federalista ter sido
deformado e fartamente manipulado pelas elites políticas brasileiras.
Após a independência, em 1822, o Brasil adotou a forma unitarista de governo, cujo
governo central tinha grandes poderes sobre as províncias e municipalidades. Contudo,
mesmo adotando um modelo unitário, dois aspectos ajudam a explicar a heterogeneidade que
marcou a constituição da nação, conforme Abrucio (2010a). O primeiro deles diz respeito ao
imenso território brasileiro, de dimensão continental, ter sido ocupado de maneiras diferentes,
mesmo que pelo mesmo colonizador. Para o autor, “[...] produziu-se, dessa maneira, o que
poderíamos chamar de regionalismos, com costumes diversos, especificidades de linguagem e
elites com formas de reprodução e projetos de poder particulares” (ABRUCIO, 2010a, p. 43).
Outro aspecto destacado foi a fragilidade do modelo fortemente centralizador de governo
adotado no Segundo Reinado, tendo em vista que as elites políticas brasileiras mantinham
padrões políticos fortemente oligarquizados.
A gênese do federalismo brasileiro é frequentemente caracterizada como sendo do tipo
hold together, cujo objetivo é manter a união das partes (ALMEIDA, 2001). No entanto, é
necessário destacar algumas particularidades da trajetória histórica do Brasil e evidenciar
outros fatores que também explicaram a opção por esta forma de governo no país.
Arretche (2001) confronta a classificação brasileira neste modelo, ao destacar que as
condições previstas por Stepan (1999) para classificar o federalismo brasileiro como sendo do
tipo hold together não podem ser identificadas na história:
60
Embora, por exclusão, pareça atraente classificar o Brasil no modelo holding-together, uma rápida reconstituição do golpe republicano de 1889 sugere cautela na adequação desse conceito ao caso brasileiro. Não havia grupos étnicos com identidade própria reivindicando autonomia, nem ameaça real de disrupção do Estado unitário no final do século XIX (ARRETCHE, 2001, p. 26).
Nesses termos, Arretche elenca outros elementos que impulsionaram o golpe
republicano: o desgaste da monarquia; a perda do apoio das classes médias emergentes, bem
como dos grupos conservadores, por parte da coroa; crise fiscal e incapacidade de atender às
diferentes demandas regionais. Por seu turno, Almeida (2001) reforça esta ideia ao afirmar
que, no Brasil, as elites sempre influenciaram as decisões relativas à agenda política:
“monarquia e república, centralização e descentralização, Estado unitário e federação foram
respostas institucionais, vislumbradas pelas elites, ao desafio de ‘manter junto’ um país, onde
eram fortes as tradições localistas herdadas do período colonial” (ALMEIDA, 2001, p. 15,
grifo nosso). Neste sentido, Regis (2009, p. 2) argumenta que “[...] enquanto outras formas de
federalismo são criadas para acomodar grupos étnicos diferentes dentro do mesmo Estado, o
federalismo brasileiro serviu meramente para conceder maior autonomia às oligarquias
estaduais que eram parte de um território vasto, e, de certa forma, desunido”. Assim, o
federalismo brasileiro nasce para atender aos interesses das casses dominantes, para uni-la, e
não para garantir a unidade na diversidade diante da diversidade cultural da extensa nação,
embora essa seja uma característica da formação brasileira.
Assim, a partir das análises dos autores, conclui-se que a gênese do federalismo
brasileiro não se classifica em nenhuma das duas opções apresentadas por Stepan (1999) e já
discutidas no primeiro item deste capítulo, mas no propósito de atender às necessidades das
elites dominantes, as quais buscavam ampliar seu poder dentro de seus estados, em oposição à
centralização da monarquia.
A federação brasileira surge com a proclamação da república em 1889, mas, conforme
Abrucio (1998, p. 31), “somente com a Constituição de 1891, definidora da nova ordem
republicana, foi adotada a estrutura federativa, rompendo-se com a tradição do unitarismo
imperial”. No entanto, não era ainda característica desse modelo de federalismo o poder
compartilhado entre a instância soberana e os demais entes federados, uma vez que
municípios eram demasiados frágeis e dependentes dos estados, antigas províncias que, até
então, não tinham nenhuma autonomia e que, depois da proclamação da república, tornaram-
se entes da República Federativa Brasileira.
61
Almeida (2001) destaca ainda a força das elites paulistas na formulação de uma
federação extraordinariamente descentralizada, que resulta da Constituição de 1891. A
atuação deste grupo se deu no sentido de constituir, no estado de São Paulo, um poder público
capaz de oferecer o suporte necessário aos cafeicultores. Observa-se, no entanto, que os
demais estados, com exceção de Minas Gerais, também grande produtor de café à época, não
dispunham de poder e influência nas tomadas de decisões em nível federal, evidenciando a
assimetria das relações intergovernamentais deste período, a qual pode ser explicada em razão
das frágeis condições financeiras e políticas dos demais estados. A Constituição de 1891 não
favoreceu a comunicação entre os diferentes governos, proporcionando a manutenção das
assimetrias entre eles, conforme é explicitado por Camini (2010, p. 04): “a primeira
Constituição da república, promulgada em 1891, desenhou uma Federação isolada no sentido
de que havia poucos canais de comunicação e ligação entre os níveis de governo”.
O federalismo brasileiro na República Velha (1898-1930) foi caracterizado por autores
como Cury (2010) e Abrucio (2010a; 1998) como um federalismo centrífugo, o que remete ao
fortalecimento do poder do estado-membro. Esteve fundamentado no enfraquecimento de
poder dos municípios e do governo federal em detrimento do autonomismo estadual
oligárquico. Acerca da República Velha, Regis (2009) destaca que este período foi
caraterizado pela liberdade das oligarquias estaduais em impor seus interesses em seus
estados sem a intromissão do governo central. Já para Costa (2010, p. 739), “[...] o
federalismo brasileiro nasceu associado ao peculiar republicanismo das elites provinciais
(depois estaduais), e resultou no que se pode denominar de ‘federalismo oligárquico’”.
Destaca-se, no período referido, o poder hegemônico das oligarquias paulistas e
mineiras, bem como a inexistência de um projeto nacional de nação. Assim, tendo em vista
que os demais estados, em sua maioria, não detinham do mesmo poder econômico e político
que os estados de São Paulo e Minas Gerais, pode-se destacar que o federalismo na República
Velha acentuou ainda mais a desigualdade territorial do país, no qual poucos governos
estaduais expandiram suas políticas sociais.
A era Vargas (1930-1945) foi marcada por grandes transformações, sendo a principal
delas a centralização do poder do executivo federal, o que caracteriza o federalismo do
período como um federalismo centrípeto e interventor (CURY, 2010), tendo como
particularidade a intervenção permanente da União nos estados e, por conseguinte, o
enfraquecimento do poder dos governos subnacionais, especialmente após o golpe de 1937.
62
Há autores que inclusive questionam a permanência do regime federativo neste período, como
é o caso de Régis (2009, p. 3), ao afirmar que “durante esse período, o presidente deteve todo
o poder político, e o Brasil nem foi democrático nem federativo”. O autor faz esta afirmação
em razão da centralização política, administrativa e financeira que caracterizam o período,
embora esta não seja uma razão que justifique tal afirmação. Quanto à centralização política,
cabe destacar que os estados passaram a ser administrados por interventores nomeados pelo
Presidente e substituídos periodicamente a fim de impedir a cooptação destes pelas
oligarquias locais.
Por sua vez, com o fim da era Vargas, o período entre os anos de 1946 e 1964 é
caracterizado pelas mudanças que imprimiram um caráter mais democrático à federação
brasileira. Abrucio (1998, p. 50) argumenta que:
O que aconteceu foi que as relações federativas se tornaram mais equilibradas, pois União e estados se tornaram mais equipotentes. Os estados recuperaram sua autonomia e a União, mediante o arranjo Varguista, aumentou seu raio de ação. [...] Não só as relações entre União e estados ficaram mais equilibradas; as relações entre as unidades da Federação se tornaram também menos desiquilibradas.
Além de um perceptível equilíbrio maior do que em períodos anteriores nas relações
intergovernamentais entre os entes, destacam-se as tentativas, por parte do governo federal,
em reduzir as desigualdades regionais. Além disso, com a Constituição de 1946, observa-se
mais autonomia política e fiscal aos estados.
Com o golpe militar de 1964 há uma retomada do modelo centralizador de
federalismo, o federalismo centrípeto, o qual reduziu a autonomia dos governos estaduais e
municipais, fortalecendo o poder da União. Conforme Régis (2009, p. 4), “de fato, o poder
central exercia uma influência típica dos regimes unitários, impondo restrições orçamentarias
aos estados”. Kulgemas (2001) enfatiza, entretanto, que a centralização do regime autoritário,
embora tenha controlado ferreamente os níveis subnacionais de poder, não foi capaz de
excluir em sua totalidade o poder das elites políticas regionais e manteve em boa medida as
atribuições administrativas das esferas subnacionais.
Durante o regime militar, segundo Abrucio (1998), três aspectos caracterizam as
relações intergovernamentais diante do modelo centralizador de federalismo: o financeiro, o
63
administrativo e o político. Do primeiro, constata-se que o Executivo Federal manteve
centralizadas, quase que por completo, as receitas tributárias, e, por conseguinte, as
transferências de recursos para os estados e municípios. Com isto, o governo federal utilizou
as transferências de recursos aos governos subnacionais como moeda de troca para fortalecer
sua estratégia de conquistar aliados nos estados. No tocante ao aspecto administrativo,
buscou-se uniformizar a atuação administrativa das esferas municipais, estaduais e federal,
orientadas pelo planejamento central. Quanto ao aspecto da dimensão política, o governo
federal controlou as eleições para os governos estaduais, evitando que a oposição tivesse
alguma conquista, transformando-as posteriormente em eleições indiretas (ABRUCIO, 1998).
Este último aspecto, de modo especial, começa a sofrer alterações com o
desencadeamento do processo de abertura no governo Geisel (1974-1979). A participação das
elites regionais na Aliança Renovadora Nacional, partido que representava o regime, bem
como o aumento nos percentuais destinados aos Fundos de Participação exemplificam esta
situação. No entanto, o fulcro desta mudança será a realização de eleições diretas para os
governos estaduais em 1982, cujos governadores eleitos impulsionaram a campanha pela
eleição direta para presidência (KUGELMAS, 2001).
Além disso, um movimento em prol da redemocratização e da descentralização ganha
força no final dos anos 1970, defendendo a reconstrução das instituições democráticas. Neste
sentido, Farenzena (2006, p. 50) afirma que “a partir desta época e durante os anos 80,
federalismo e descentralização entraram na agenda política, como parte das estratégias que
visavam a romper as relações de poder interestatais consolidadas no modelo autoritário-
burocrático de Estado”.
A abertura política com o fim da ditatura militar inaugura um novo federalismo no
Brasil, o qual é explicitado por Abrucio (2005, p. 46):
Um novo federalismo nascia no Brasil. Ele foi resultado da união entre forças descentralizadoras democráticas com grupos regionais tradicionais que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal em um contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacional-desenvolvimentista a ele subjacente. O seu projeto básico era fortalecer os governos subnacionais e, para uma parte desses atores, democratizar o plano local. Preocupações com a fragilidade dos instrumentos nacionais de atuação e com coordenação federativa ficaram em segundo plano.
64
O novo federalismo tem como marco a Constituição Federal de 1988, que traz
profundas mudanças ao regime político no país. Para Souza (2005, p. 109), “a
redemocratização trouxe como uma de suas principais bandeiras a ‘restauração’ do
federalismo e a descentralização por meio da elaboração de uma nova constituição”. Ainda
para a autora, a Constituição de 1988 mudou profundamente o federalismo brasileiro,
principalmente em seus aspectos fiscal e político (SOUZA, 1997). A crítica à centralização do
período anterior, de certa forma, foi responsável pela crença de que a descentralização
prevista na nova Constituição significasse maior democratização, especialmente em relação
aos governos subnacionais. Contudo, questões relacionadas à coordenação federativa do país,
bem como o equilíbrio entre autonomia e interdependência no inter-relacionamento entre os
entes federados não foram bandeiras defendidas por este projeto de federalismo advindo com
a abertura política. Em verdade, esse equilíbrio ainda hoje enfrenta dificuldades para se
concretizar, como argumenta Abrucio (2010a, p. 42): “os princípios de autonomia e de
interdependência, bem como as noções de controle mútuo e de coordenação
intergovernamental, tiveram uma trajetória tortuosa em nosso País e ainda hoje têm problemas
para realmente se efetivar”.
Segundo Cury (2010), a CF de 1988 recusou tanto um federalismo centrífugo como
centrípeto, e fez a opção por um federalismo cooperativo sob a denominação de regime
articulado de colaboração recíproca, descentralizado, com competências privativas, comuns e
concorrentes entre os entes federativos.
G. Araújo (2010) esclarece que competência, nesse caso, refere-se à capacidade de a
autoridade possuir certas atribuições, a fim de deliberar a seu respeito. As competências dos
entes federados podem ser legislativas ou administrativas. A primeira trata da capacidade de
estabelecer normas e leis em sentido estrito; a segunda, da atuação concreta do ente, ou seja,
dos atos administrativos. Ainda conforme a autora, nas competências privativas à União cabe
legislar sobre determinada matéria, podendo ser delegada essa competência a outro nível de
governo. Por sua vez, as competências comuns não são legislativas, mas sim administrativas.
Assim, todas as unidades subnacionais devem exercer, sem preponderância, atividades
administrativas de forma cumulativa. As competências comuns visam a dar materialidade ao
regime de colaboração entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Já nas
competências concorrentes, não há hierarquia das normas da União sob os demais entes,
considerando que esses são coordenados pela União, mas não subordinados a ela. É nas
competências concorrentes que se materializa a coordenação federativa.
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Para Souza (2005), a grande demanda de competências comuns aos três entes previstas
na Constituição, gera debates acalorados sobre qual nível de governo é responsável por qual
política ou serviço público. No entanto, a autora chama atenção para o fato de que, muitas
vezes, os governantes desconsideram a opção dos constituintes por uma divisão institucional
de trabalho entre os entes federativos de forma compartilhada, evidenciando que o
federalismo brasileiro deveria ter um caráter mais cooperativo do que dual ou competitivo.
Se, por um lado, com a nova forma de organização prevista na CF 1988 obtém-se
maior clareza quanto à política tributária, a definição das competências de cada ente no que
tange a oferta de serviços públicos, por outro lado, ainda demanda maiores esclarecimentos. A
Constituição Federal de 1988 está fortemente baseada em competências comuns, o que pode
ser observado em seu Artigo 23, o qual trata dessas competências entre a União, estados,
distrito federal e municípios e, nele, observam-se incisos que tratam da saúde e assistência
social, cultura e educação, proteção ao meio ambiente entre outros. Tal assertiva fundamenta
a análise de Kugelmas (2001, p. 37), ao afirmar que “uma das características do modelo
federativo brasileiro é o grande número de competências conjuntas dos três níveis, sem uma
definição clara das respectivas esferas”.
Destaca-se, contudo, que a existência de competências comuns é uma das
características do federalismo cooperativo, em razão até do tamanho e da diversidade da
federação, o que pode favorecer o equilíbrio e a divisão das tomadas de decisões entre os
entes federados. Sobre esta especificidade brasileira, Souza (2013, p. 99) argumenta que:
Outro mandamento Constitucional que poderia sinalizar que o Brasil estaria caminhando para um equilíbrio de poder decisório sobre políticas públicas entre os entes federados foi a expansão das competências comuns (ou concorrentes) aos três níveis, típica do federalismo cooperativo, em que duas ou três esferas do governo partilham as mesmas funções.
No caso brasileiro, no entanto, a sobreposição de competências observada com a CF
de 1988 resultou, muitas vezes, em repasse de funções, tanto da parte da União para com os
estados, em razão da diminuição de recursos da União ocasionada pela descentralização
fiscal, quanto dos estados para os municípios. Este movimento impulsionou um processo de
competição tanto horizontal quanto vertical e, de acordo com Abrucio (2010a), fez com que
governos estaduais e municipais igualmente estabelecessem comportamentos não
66
cooperativos ou mesmo de competição. Além disso, fez com que muitos municípios
tentassem assumir, de forma desorganizada, parte das funções governamentais, mesmo sem
que fossem reduzidas a subordinação financeira ou política das cidades em relação às demais
instâncias do governo.
No que diz respeito aos entes federados, a referida Constituição traz grandes mudanças
ao incorporar o município como ente federativo, com autonomia, atribuições e competências
definidas, como determina seu Art. 18: “a organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 2008, p. 29). Esta situação é
peculiar, inclusive do ponto de vista internacional, são poucos os países nos quais os
municípios são entes autônomos; além do Brasil, pode-se citar Índia, México e Bélgica.
A situação dos municípios, enquanto entes federados, levou a redefinições da política
tributária de modo a favorecer a descentralização fiscal. Assim, os municípios puderam contar
com a arrecadação de impostos, tais como o Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana
(IPTU) e o Imposto sobre Serviços (ISS), além das transferências da União por meio do
Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Com recursos próprios, esperava-se que estes
entes tivessem autonomia para elaborar e implementar políticas públicas próprias no que
concerne as suas de competência, seja na saúde, educação, meio ambiente, assistência social.
No entanto, a baixa capacidade financeira e administrativa, acentuada nos últimos anos,
evidenciam a dependência da maioria dos municípios brasileiros em relação aos estados e à
União, bem como a dificuldade para elaborar projetos próprios.
Sobre a descentralização de recursos tributários e de poderes políticos impulsionados
pela promulgação da Constituição de 1988, Celina Souza (1997, p. 127) afirma que:
Na esfera federal, os resultados da descentralização são bastante visíveis: o governo federal tem sido particularmente afetado por dificuldades financeiras e tem encontrado impedimentos, embora não intransponíveis, para a montagem e sustentação de coalizões que lhe permitam governar. Na esfera subnacional, todavia, os resultados da descentralização apresentam um alto grau de heterogeneidade devido às desigualdades regionais existentes no país.
Por outro lado, Abrucio (2010a) destaca efeitos positivos no novo poder conferido aos
municípios em relação à políticas públicas próprias, elaboradas por governos locais, inclusive
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com a participação da sociedade civil, como é o caso do Orçamento Participativo,
inicialmente na cidade de Porto Alegre/RS e posteriormente adotado em outros municípios,
bem como do programa Bolsa Escola em Campinas/SP e Brasília. Sobre os aspectos positivos
deste processo, Abrucio (2010a, p. 46) afirma que “[...] a municipalização pode aumentar a
eficiência na alocação de recursos e na implementação das políticas, especialmente se tomada
como contraponto da centralização das ações, algo que se torna mais ineficiente diante do
tamanho do país e de suas especificidades locais”. A descentralização observada a partir da
redemocratização e que teve como palavra de ordem a municipalização tende a ser positiva
quando os municípios possuem capacidade administrativa, técnica e financeira adequadas
para formular e implementar políticas públicas e dar conta das demandas dos cidadãos.
No que diz respeito aos estados, Camini (2010) afirma que a Constituição Federal de
1988 destaca a União e os municípios, mas os estados ficaram em uma situação institucional
mal definida e até mesmo esvaziada. Tal situação se deu em razão da crescente polarização
entre o ente de maior estrutura e arrecadação e o ente para o qual foi atribuída a maior carga
de atribuições, tornando-se os estados um intermediário menos credenciado.
Conforme discutido anteriormente, a CF é o mais amplo e originário contrato
federativo de um país que estabelece o federalismo como pacto político-territorial. No caso
brasileiro, a Constituição Federal de 1988 é considerada um marco, o qual proporcionou uma
grande descentralização de poder e recursos financeiros aos entes federados. De acordo com
Souza (1997, p. 127), “a Constituição resultou do compromisso com a institucionalização de
valores democráticos, onde a descentralização política, financeira e administrativa assumiu
papel relevante”.
Outra inovação desta Constituição Federal é a criação de mecanismos de participação
social e a criação de novas arenas públicas para deliberação. Tal fato pode ser compreendido
em razão do centralismo político e do autoritarismo vigente na ditadura militar, o que fez
crescer o anseio por uma maior participação popular, cuja concretização de partes desses
anseios se deu na CF de 1988.
No que diz respeito às políticas públicas, Abrucio (2010a) apresenta cinco grandes
pilares presentes na Constituição de 1988: o primeiro é o da busca da universalização das
políticas, visando obtenção de garantia completa dos direitos sociais; o segundo, a
democratização da gestão estatal, tanto no campo que diz respeito à participação no plano
deliberativo, quanto no controle do poder público; o terceiro é a profissionalização da
68
burocracia, através de concursos e carreiras públicas, sendo condicionante indispensável para
garantir qualidade no processo de formulação e implementação das atuações governamentais;
o quarto é a descentralização, preferencialmente em prol da municipalização das políticas; e o
quinto, a preocupação com a interdependência federativa, enquanto medida de combate à
desigualdade, de favorecimento da cooperação intergovernamental e da definição de uma
esfera importante de ações federais como agente nacional.
No entanto, o mesmo autor reitera que a efetivação destes cinco fatores ainda não é
realidade no contexto brasileiro, tal qual estabelecia a CF de 1988, sobretudo no que se diz
respeito à descentralização, “processo que significava não só passar mais recursos e poder aos
governos subnacionais, mas, principalmente, tinha como palavra de ordem a municipalização”
(ABRUCIO, 2010a, p. 46) quanto à implementação da interdependência federativa.
Observam-se, assim, as dificuldades para efetivação do federalismo cooperativo no
Brasil, as quais, segundo Souza, existem por duas razões principais: “a primeira está nas
diferentes capacidades dos governos subnacionais de implementarem políticas públicas, dadas
as enormes desigualdades financeiras, técnicas e de gestão existentes. A segunda está na
ausência de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperação,
tornando o sistema altamente competitivo” (SOUZA, 2005, p. 112).
Se o federalismo brasileiro sofre significativas mudanças com a CF de 1988, o êxito
do Plano Real e a estabilização da moeda e a redução da inflação iniciam uma nova etapa da
história do federalismo brasileiro, como observam os autores:
Muda expressivamente a correlação de forças entre governo federal e estados, graças a um conjunto de fatores. A vitória sobre a ameaça hiperinflacionária e a eleição do novo presidente fez renascer com redobrada legitimidade a clássica tradição brasileira de presidência forte, esmaecida durante a crise que derrubou o presidente Collor (KUGELMAS; SOLA, 1999, p. 71).
A tônica deste período foi, sem dúvida, a resolução dos desequilíbrios fiscais, o que
impactou sobremaneira as relações intergovernamentais, especialmente no que diz respeito a
maior influência da União sob os demais níveis de governo. Isto porque “de 1982 a 1994,
vigorou um federalismo estadualista, não-cooperativo e muitas vezes predatório” (ABRUCIO,
2005, p. 46). Colaboraram para o enfraquecimento do chamado federalismo estadualista, a
69
partir de 1994, o auxílio do governo federal aos estados para sanar suas dívidas internas, bem
como ações propostas pelo governo federal que visaram melhorar a coordenação federativa,
em especial em algumas áreas de atuação, como foi o caso da saúde e da educação por meio
do estabelecimento de incentivos financeiros aos subníveis do governo para adesão às
propostas da União.
A tendência de que a União brasileira assuma, cada vez mais, este papel da
coordenação federativa tem sido observada ao longo das últimas décadas, tanto por meio da
redistribuição de recursos quanto pela indução de políticas. Neste caso, destaca-se o processo
de barganha entre aquele nível e os demais, que têm autonomia para aceitar ou não as
políticas induzidas, mas que, por outro lado, muitas vezes dependem do auxílio da União para
provisão e planejamento dos serviços públicos. Franzene e Abrucio (2013) evidenciam esta
tendência e alertam que a União pode obter maior ou menor sucesso neste processo de acordo
com a área da política:
Embora o processo [de transferências de recursos e de grande parte da gestão das políticas sociais] tenha sido iniciado, nos anos 1990, por normas editadas no nível central, a tendência é que as negociações com os governos locais ganhem importância e estes se fortaleçam no jogo da provisão dos serviços, ainda que isso ocorra de forma diferenciada em cada política, de acordo com seu legado, com a estrutura institucional e a forma como o governo federal apostou suas fichas em tal área (FRANZENE; ABRUCIO, 2013, p. 361, grifo nosso).
Na literatura específica, autores como Abrucio (2010b, 2010a), Kugelmas; Sola
(1999), Franzene e Abrucio (2013) destacam as áreas nas quais o governo federal tem
apostado suas fichas e fortalecido a coordenação federativa, quais sejam: saúde, educação e
assistência social. Com isso, observa-se nestas áreas a criação de arenas intergovernamentais
de discussão e deliberação. Convém destacar que tais relações ocorrem não sem conflitos,
sendo estes um elemento presente nos arranjos federativos, embora se tenha buscado, por
meio da barganha, a resolução daqueles. Quanto às áreas nas quais observam-se o
desenvolvimento de políticas públicas de forma compartilhada, a educação, por ser objeto de
estudo desta tese, será mais bem analisada no item seguinte.
A respeito do percurso do federalismo brasileiro, embora, à primeira vista, seja
enfatizada uma dicotomia centralização/descentralização, essa divisão pode ser estabelecida
70
para fins didáticos e não se pode perder de vista que, na perspectiva analítica, devem ser
consideradas não apenas as rupturas, mas também as permanências do federalismo, o qual tem
assumido arranjos distintos, orientados pelas relações de poder, conforme o contexto
histórico.
Sobre este movimento, Kugelmas e Sola (1999) afirmam que a sedutora metáfora
amplamente utilizada nas análises em torno do regime federativo no caso brasileiro, a da
sístole/diástole, ou seja, a da alternância de períodos de centralização e de descentralização na
história do federalismo no país, é simplista e pode conduzir a equívocos, em razão de alguns
motivos: este possível movimento pendular não possui simetria, haja vista que, em momentos
considerados de centralização, é possível observar características de descentralização e vice-
versa. Além disso, alguns aspectos de continuidade no padrão das relações são detectados em
fases consideradas distintas. Para os autores, portanto, se existe um movimento pendular, ele
certamente não possui regularidade de padrão. Assim, mais do que a oscilação entre
centralização e descentralização, é preciso destacar a mudança nos padrões de relacionamento
entre as esferas do governo.
Por sua vez, Costa (2010), ao analisar o federalismo brasileiro, também busca superar
a ótica dos ciclos de sístole/diástole, defendendo que o dilema centralização/descentralização
pode ser mais bem compreendido “[...] como uma tensão estrutural entre dois processos
históricos simultâneos: desenvolver e consolidar simultaneamente o Estado nacional e o
regime democrático” (COSTA, 2010, p. 737).
A afirmação dos autores retoma o princípio da não-centralização proposta por Elazar
(1987). Para o autor, o federalismo não é considerado sob a perspectiva de um centro do qual
se descentraliza poder, podendo este ser retomado no momento em que for mais conveniente
ao governo central. Para Elazar, a figura que mais explica o federalismo é a matriz, na qual
existem arenas maiores ou menores de tomada de decisão política e de ação.
Assim, as reflexões estabelecidas, até o presente momento, mostram a complexidade
do federalismo brasileiro, no qual a inter-relação entre os entes configura-se de formas
distintas de acordo com o contexto histórico, político e econômico, de modo que as arenas de
tomada de decisão e ação, nas quais se encontram determinados entes, ora podem ser
ampliadas, ora minimizadas. Logo, compreende-se que se deve evitar a análise simplista de
um movimento pendular em torno da dicotomia centralização/descentralização, a qual não
coloca em evidência a complexidade das relações nem as negociações e barganhas
71
estabelecidas. Esta observação corrobora a constatação de Souza (2013, p. 113) ao analisar o
federalismo brasileiro, a de que “[...] os governos das três esferas nem eram nem são atores
passivos e que a divisão de poder dentro da federação brasileira sinaliza para a existência de
negociações em torno dos seus interesses”.
2.4 FEDERALISMO E EDUCAÇÃO NO BRASIL
Para a compreensão do objeto de estudo, até o momento, buscou-se caracterizar o
federalismo brasileiro e as relações intergovernamentais nele estabelecidas. A partir de então,
se analisarão as especificidades deste modelo de organização no campo educacional, bem
como as relações entre os entes da federação, por vezes contraditórias, e suas implicações
para a política educacional. Assim como Cury (2010, p. 149), firma-se o entendimento de que
“o tratamento e a avaliação das políticas educacionais, no Brasil, exigem, entre outros
critérios e cuidados, o de considerar a opção de sermos uma República Federativa”.
A sequência deste texto pontuará elementos importantes para a compreensão da
maneira como a educação tem se constituído nos diferentes momentos da federação brasileira,
com ênfase no período pós-redemocratização. Essa é uma discussão relevante tendo em vista
que “[...] é muito difícil entender o atual modelo educacional e buscar seu aperfeiçoamento
sem compreender a dinâmica federativa” (ABRUCIO, 2010, p. 39).
No que diz respeito à educação, o modelo unitário de governo, adotado após a
proclamação da independência em 1822, poderia ter sido responsável por criar no Brasil uma
escola pública nacional, tendo em vista a aprovação da Lei das Escolas de Primeiras Letras de
1827, que estabelece em seu Art. 1º: “em todas as cidades, vilas e lugares mais
populosos, haverão as escolas de primeiras letras que forem necessárias” (SAVIANI, 2004, p.
26).
A escola pública primária, contudo, não se consolidou em razão do Ato Adicional de
1834, o qual colocou as escolas públicas primárias e secundárias sob responsabilidade das
províncias, além de determinar que caberia ao poder central a responsabilidade pelo ensino
superior, ainda bastante limitado e restrito a uma pequena parcela da elite social. Para Saviani
(2004), com este Ato Adicional observa-se a renúncia, por parte do poder central, a um
projeto de escola pública nacional, muitas províncias ou não detinham poder econômico e
72
político para ofertar o ensino, ou não tinham o interesse em tornar a educação acessível à
maioria da população. Corroborando esta afirmação, Araújo (2013) afirma que o Ato
adicional realizou uma descentralização do ensino, consolidando ainda mais a omissão do
governo central quanto à instrução elementar e ampliando as desigualdades existentes. Assim,
“[...] o Ato Adicional afastou ainda mais a possibilidade de constituição de um projeto
nacional de difusão da instrução elementar” (ARAÚJO, 2013, p. 191).
Neste sentido, Cury (2008, p. 1197), detalha este processo:
Iniciava-se, em um país imperial e centralizado, uma descentralização educacional e, com ele, uma duplicidade de sistemas de ensino sem a constituição de um sistema nacional. De um lado, os poderes gerais (Corte), com impostos mais elevados, jurisdicionaria o ensino superior, apanágio das elites, e, de outro lado, a instrução primária ficaria a cargo das Províncias, titulares de impostos de menor valor.
Observa-se, portanto, nas origens da organização da educação brasileira, que a
desigualdade educacional já se fazia presente. Ao determinar que as províncias se
responsabilizem pela oferta de uma escolarização inicial, o poder central concentrou os seus –
poucos – recursos investidos em um determinado nível, para atendimento a determinados
segmentos sociais, privilegiados economicamente, diferente de países como a Argentina, cujo
governo central no mesmo período optou por disseminar a instrução a todos para fortalecer a
cidadania (ABRUCIO, 2010a). Ao transferir esta responsabilidade para as províncias, o
Império brasileiro lançou as bases para a duplicidade de redes e para a falta de coordenação
entre os sistemas de educação básica no país, os quais, ainda hoje são problemas carentes de
solução. Apenas com a Constituição de 1988 é que se observa uma tentativa, ainda não
consolidada, por parte do governo brasileiro de resolver tais disparidades.
Em 1889 é proclamada a república Federativa como forma de governo da nação
brasileira. O período entre 1889 e 1930 é conhecido como República Velha ou Primeira
República. Neste período, ficou a cargo dos estados, entes federados que gozavam de
autonomia política, financeira e administrativa, deliberar acerca da gratuidade e
obrigatoriedade do ensino, o que acentuou mais ainda a desigualdade presente no atendimento
educacional entre os estados. O governo central continuou omisso quanto à atuação no
tocante à escolarização inicial, mantendo-se o abandono a esta escolarização por parte da
maioria dos estados. Araújo (2013, p. 198), ao analisar a situação da educação no Brasil após
73
o fim da monarquia e estabelecimento da república, afirma que “[...] a instituição do
federalismo não representou progresso do País quanto à garantia de oferta estatal de instrução
primária boa e bastante para todos”.
Neste caso, assim como no campo econômico em razão da cultura do café, pode-se
observar também a hegemonia paulista no campo educacional, uma vez que a reforma da
instrução pública paulista implementada entre 1890 e 1896 tornou-se uma referência para os
demais estados, ao longo da primeira república (SAVIANI, 2004).
Ao transferir as responsabilidades em torno da educação primária para os estados, a
Constituição Republicana de 1891 reforçou o atendimento educacional diferenciado, o que
impulsionou, segundo Oliveira e Sousa (2010), o surgimento de dois modelos educacionais
paradigmáticos: um que se manifestou nos estados do Sul e Sudeste, que assumiram a
responsabilidade pelo atendimento educacional e construíram, ao longo do século XX,
sistemas próprios de ensino, recorrendo subsidiariamente aos municípios; outro que se
materializou nos estados do Norte e Nordeste, os quais se omitiram em construir um sistema
de ensino de massas, sendo tal responsabilidade precariamente assumida pelos municípios.
A partir da Conferência Interestadual do Ensino Primário, realizada no Rio de Janeiro
em 1921, observou-se uma iniciativa por parte do governo central em estabelecer um
programa de cooperação com os estados, os quais pressupunham a vinculação de recursos
para oferta da educação primária e estabeleciam que os estados deveriam aplicar 10% de suas
receitas na instrução primária. Tal iniciativa, contudo, não partiu exclusivamente do governo
central, mas é fruto do contexto histórico no qual a educação passa a ser considerada como
fator de transformação social em razão da modernização da produção, da industrialização. No
entanto, passados quatro anos da Conferência, a mensagem presidencial ao Congresso
Nacional lamentava que as condições financeiras do país não tivessem permitido a realização
do programa (MARTINS, 2011).
Sobre a relação entre a conjuntura política e educacional na Primeira República,
Araújo (2013, p. 205) tece uma consistente conclusão:
Enfim, o processo político da constituição do Estado republicano brasileiro pautou-se por um modelo de federação em que prevaleceram os estados e não a União. Dessa maneira, as tendências autonomistas influíram nos rumos da política educacional, com o abandono na instrução primária aos estados,
74
desconsiderando a sua capacidade técnica e financeira e também com a radicalização do debate sobre a desoficialização do ensino secundário e superior.
Em relação à Era Vargas (1930-1945), o ensino primário continuou sob
responsabilidade dos estados, no entanto, havia maior participação do governo central na
educação, tendo sido criado pelo Governo Vargas o Ministério da Educação e Saúde Pública.
De acordo com Saviani (2004, p. 19), neste período “[...] a educação começava a ser
reconhecida, inclusive no plano institucional, como uma questão nacional”. Com a criação do
ministério, iniciou-se um período de regulamentação da educação nacional.
Em 1932 foi lançado o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. O Manifesto,
elaborado por representantes da elite intelectual brasileira, entre eles educadores como
Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira, estava dirigido ao povo e ao governo e tinha como
objetivo a reconstrução social por meio da educação e defendia uma educação essencialmente
pública, única, laica, obrigatória e gratuita. O movimento foi responsável por esboçar as
diretrizes para um sistema nacional de educação que abrangesse de forma articulada os
diferentes níveis de ensino, da educação infantil até a universidade (SAVIANI, 2004).
Convém mencionar que passadas quase oito décadas do Manifesto, a construção de
um sistema nacional de educação ainda é uma meta a ser alcançada, cujo debate foi retomado
nos últimos anos em razão das discussões para a elaboração do atual Plano Nacional de
Educação (2014-2024).
O Manifesto também foi responsável por influenciar o debate acerca da educação na
Constituição de 1934, a qual estabeleceu a todos os estados e municípios a instrução primária
gratuita e obrigatória no ensino oficial, a vinculação de impostos para o financiamento, além
de assumir a educação como direito (CURY, 2008).
A centralidade política no período não democrático do governo Vargas, a partir de
1937, pode ser considerada responsável por um retrocesso no que diz respeito à gratuidade e à
obrigatoriedade do ensino público para todos, como argumenta Abrucio: “o fato é que o
enfraquecimento político dos governos subnacionais gerou uma quase extinção da federação,
o que, diante da dualidade existente, contribuiu para o fracasso de uma mudança educacional
nos primeiros níveis de ensino” (ABRUCIO, 2010a, p. 55). Isto porque a Constituição de
1937 isentou o estado da garantia da oferta de educação primária, deslocando esta
75
responsabilidade para a família e situando-se na condição de colaborador, como pode ser
observado em seu Artigo 125:
Art 125 - A educação integral da prole é o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular20.
Por sua vez, o artigo 130 redefiniu o termo gratuidade, ao propor o pagamento de
contribuições por parte daqueles ‘menos necessitados’:
Art 130 - O ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar21.
Observa-se que o segundo período do governo Vargas (1951-1954) manteve uma
estrutura dual para a educação brasileira, sem grandes mudanças positivas quanto à oferta e
sem uma atuação mais consistente do governo central.
No período entre 1946-1964, destacam-se a preocupação, ainda que incipiente, com
uma maior coordenação federativa e com a descentralização, inclusive em relação à defesa do
municipalismo (ABRUCIO, 2010a). Neste período tem-se a aprovação da primeira Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 4024 de 1961, na qual constam a
obrigatoriedade e gratuidade da educação, bem como a responsabilidade da União em traçar
as diretrizes para a Educação Nacional e a vinculação orçamentária para a educação.
Alguns avanços marcam a educação no período do regime militar (1964-1985), como
a extensão da obrigatoriedade da educação de quatro para oito anos, criação da pós-
graduação, a expansão das matrículas no ensino superior – mesmo que por via da aprovação
deliberada por parte do Mistério da Educação para criação de instituições de ensino superior
20 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao37.htm>. Acesso em: 21 de jan de 2015. 21 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao37.htm>. Acesso em: 21 de jan de 2015.
76
privadas. Tais avanços, entretanto, estavam relacionados à necessidade de o governo militar
alcançar legitimidade em suas ações e apoio da população para que continuasse no poder.
Prevaleceram na educação, também, a forte centralização da tomada de decisão, bem
como a uniformização das políticas públicas para toda a federação. As políticas educacionais
nesse período, portanto, foram marcadas por um rígido controle do executivo federal e do
favorecimento clientelista para as transferências voluntárias, as quais tiveram como objetivo a
legitimação do governo por parte da população. Conforme Araújo, os critérios estabelecidos
para repasse de recursos financeiros se constituíam em um mecanismo que “[...] não só
ampliava as históricas desigualdades regionais, como também potencializava as atitudes
predatórias dos entes federados e das localidades, na medida em que estimulava a competição
por recursos e benefícios, prejudicando os que mais precisavam de apoio do governo central”
(ARAÚJO, 2013, p. 230).
Os anos finais do regime militar e, com maior ênfase, aqueles que o sucederam
tiveram como marca a manifestação e participação popular na arena política, bem como uma
maior participação dos estados e município nas decisões políticas. Um dos principais ganhos
do final dos anos 1980, com a abertura política para a federação brasileira, foi a promulgação
da Constituição Federal de 1988. Para Cury (2002), a Constituição Federal compôs um
ordenamento jurídico complexo para dar conta desse modelo federado e cooperativo, no qual
coexistem atribuições privativas, concorrentes e comuns entre os entes.
No caso das políticas sociais, a CF 1988 imprimiu um alto grau de descentralização, o
que requer o aperfeiçoamento da cooperação entre os entes, muito embora a consolidação
deste arranjo complexo de cooperação e colaboração ainda seja um objetivo a alcançar em
nosso pacto federativo.
De acordo com Farenzena; Luce (2013), o texto constitucional foi generoso em
relação à agenda da educação, se contraposto ao passado, ao afirmar princípios e garantias a
serem oferecidas pelo Estado e ampliar os recursos para o setor. Por outro lado, o texto deixou
lacunas quanto às (co)responsabilidades federativas para assegurar o atendimento educacional
com qualidade, considerando o arranjo federativo adotado na própria Constituição. As
responsabilidades federativas na oferta e financiamento da educação estiveram no centro das
discussões da agenda constituinte após a Assembleia Nacional Constituinte. A Emenda
Constitucional nº 14/96, cuja proposição aconteceu via Executivo Federal, em um período de
fortalecimento do Poder Executivo central e de forte enquadramento dos governos
77
subnacionais, especialmente os estados, na estratégia de ajuste estrutural, estabeleceu a
priorização financeira do ensino fundamental (via Fundef), as funções e objetivos para a
atuação dos entes federados na educação básica.
No contexto educacional, em que pesem as dificuldades para efetivá-lo, existe um
elemento que diferencia este setor em relação aos demais: a proposição de um regime de
colaboração entre os níveis de governo, tendo em vista a oferta de educação básica no
território nacional. Este elemento está estreitamente vinculado ao princípio federativo de
organização do Estado brasileiro.
O regime de colaboração está previsto no Artigo 211 da CF, que afirma:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. § 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. § 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. § 4º Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório. § 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular (BRASIL, 2008, p. 137-138).
Buscando efetivar o pacto federativo que se expressa por meio do regime de
colaboração, o Artigo 211 traz a definição e distribuição de competências entre os entes da
federação e tem como pressupostos a constituição de sistemas de ensino pelos entes, bem
como a autonomia de cada um deles e a não subordinação de um sistema ao outro. Observa-
se, no entanto, que as competências da União diferem daquelas estabelecidas aos demais
entes, cabendo a ela prestar assistência a estados e municípios e agir de forma que busque
redistribuir recursos, suprir as necessidades e equalizar as diferenças.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9.394/96, reitera o
ordenamento constitucional no diz respeito ao regime de colaboração ao afirmar em seu Art.
78
8º que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de
colaboração, os respectivos sistemas de ensino”. Também estabelece as incumbências de cada
uma das esferas de governo no tocante à oferta e suas responsabilidades educacionais.
Conforme Abrucio (2010a), o Artigo 211 da Constituição Federal propõe três
elementos que denotam equilíbrio ao arranjo federativo para a área educacional: o primeiro
diz respeito à divisão de competências mais descentralizadas na execução dos serviços, no
qual os municípios assumem competências específicas; o segundo trata da adoção de
elementos matizadores de uma descentralização centrífuga, o que se torna relevante em razão
das desigualdades no atendimento educacional presentes em nosso país; o terceiro é a noção
de regime de colaboração, cujo objetivo é estabelecer a cooperação entre os níveis de
governo, especialmente na oferta à educação básica.
Para este mesmo autor, o regime de colaboração se torna importante:
Dada a existência de redes duais, particularmente no ensino fundamental, de competências comuns e de ações supletivas da União, seria necessária a cooperação entre os níveis de governo para evitar choques ou ações descoordenadas capazes de provocar uma piora na qualidade da política. Desenha-se, aqui, o federalismo proposto para a área educacional [...] (ABRUCIO, 2010a, p. 60).
Contudo, o ordenamento legal não tem sido capaz de construir um regime de
colaboração que atenda às necessidades educacionais do Brasil e que seja capaz de diminuir
as desigualdades entre os sistemas. A esse respeito, Cury afirma: “o regime de colaboração,
seja em termos de conteúdo, seja em termos de mecanismo, é difícil, lento e necessariamente
negociado. É o que acontece com um Brasil cuja União congrega 27 estados, mais de 5.600
municípios e o Distrito Federal” (CURY, 2010, p. 160). Além disso, é importante destacar a
herança centralizadora dos modelos ditatoriais na história do Brasil, quer seja em relação à
gestão pública de um modo geral, quer seja em relação à gestão dos sistemas educacionais.
Ao longo dos últimos anos, o governo federal vem tentando equacionar o problema da
efetivação do regime de colaboração e, segundo Abrucio (2010a), dois tipos de ações têm
sido desenvolvidos nesse sentido. Uma delas é a criação de fundos federativos, como o caso
do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério), em 1998, e posteriormente do Fundeb (Fundo de Manutenção e
79
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), em
2007. Os fundos federativos visam o gerenciamento orçamentário e financeiro vinculados à
educação, implementação de política redistributiva de correção de desigualdades sociais e
regionais, a garantia da transparência na gestão dos recursos para a educação e a valorização
do magistério. Os fundos contábeis, no entanto, não têm promovido a redistribuição dos
recursos financeiros para a educação à contento, haja vista que trazem poucos recursos novos
para o sistema educacional como um todo. O complemento da União aos fundos estaduais em
2006 ficou em torno de menos de 1% da receita nacional no Fundef e, em 2008, menos de 5%
no Fundeb (DAVIES, 2008). Assim, uma das críticas à política dos fundos diz respeito ao
volume de recursos destinados a estes pela União, os quais encontram-se abaixo do necessário
para proporcionar as transformações que necessita a educação básica no Brasil (FERREIRA;
FRANÇA, 2012).
Outro tipo de ação desenvolvida pelo governo federal foi a concepção de programas
federais que têm como objetivo estabelecer parâmetros nacionais e combater as
desigualdades, inclusive utilizando critérios de avaliação para a distribuição de recursos.
Desde o governo Itamar (1992-1994) até o atual governo da presidente Dilma Rousseff (2011-
2016), a criação de programas e a distribuição de recursos por parte da União têm sido uma
estratégia amplamente utilizada a fim de equacionar o problema da falta de coordenação
federativa no campo educacional. Apesar de a assistência da União não ser algo recente na
política educacional, inclusive constando na legislação, esta estratégia vem assumindo
características distintas nas políticas recentes, como afirmam Luce e Farenzena:
O traço misto – clientelista e tecnocrático – da assistência financeira e técnica, que atravessou as décadas de 1960, 1970 e 1980, foi transitando para a oferta de programas universais e para critérios mais objetivamente explicitados, nos anos 1990 e 2000, mas que (ainda) não têm razões distributivas que garantam a ‘igualdade de condições para o acesso e a permanência na escola’ [CF, art. 206, I] (LUCE; FARENZENA, 2007, p. 12).
O objeto de estudo dessa tese, Plano de Ações Articuladas, pode ser considerado o
mais recente Plano desenvolvido pelo governo federal no sentido de minimizar as
disparidades educacionais. Isso porque, por meio do PAR, os entes federados firmam
convênio com a União para receber assistência técnica e financeira, tendo em vista o
desenvolvimento de ações visando à melhoria da qualidade da educação. No entanto, o PAR e
80
outros programas, como o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), fazem parte da
função redistributiva e supletiva da União, funções as quais a União tem estado aquém de
efetivar o objetivo proposto de atender com equidade todos os sistemas educacionais
brasileiros.
Ao discutir o tipo de assistência que se espera da União, Farenzena defende que:
[...] o esperado da União, por meio da assistência, não é um mero apoio, ou qualquer apoio, mas apoios capazes de suplementar as capacidades estaduais e municipais, bem como oferecer recursos técnicos e financeiros que tenham poder e efeito redistributivo, com a baliza de oferecer garantias colocadas num patamar elevado: equidade e padrão de qualidade da educação. Esses dois últimos, de meu ponto de vista, são os parâmetros que podem ser levados em conta para avaliar o cumprimento ou não da responsabilidade da União no setor educacional (FARENZENA, 2012, p. 14).
Observa-se que as políticas públicas implementadas na educação, ao longo das duas
últimas décadas, mesmo tendo alcançado a quase universalização do ensino fundamental, por
exemplo, não têm sido capazes de reduzir as disparidades no atendimento a toda população,
no sentido de garantir uma educação com qualidade socialmente referenciada para todos,
assegurando condições de acesso e permanência aos educandos de todo território nacional.
Há, portanto, assimetria entre os entes da federação no que diz respeito ao atendimento
educacional no vasto território nacional. De fato, essa assimetria persiste não apenas na área
educacional, mas é resultado da constituição do federalismo brasileiro que assumiu uma
característica peculiar em relação ao seu desenvolvimento, em razão dos interesses das elites
políticas brasileiras. Tais interesses particulares historicamente têm comprometido a
concretização do pacto federativo no Brasil, alterando a dinâmica nas arenas de tomadas de
decisões.
No campo educacional, os programas e projetos implementados ao longo dos últimos
anos, fundamentados nos princípios da reforma na administração pública vivenciadas ao curso
da década de 1990 e anos 2000, não foram capazes de garantir o direito à educação para a
população brasileira. As mudanças na forma de organizar, planejar e gerir o Estado e, por
conseguinte, na relação entre os entes federados, constituem-se, ainda, como dificuldades na
garantia desse direito, como será discutido no capítulo seguinte.
81
82
3. GESTÃO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL E REPERCUSSÕES NO CAMPO EDUCACIONAL
As mudanças pelas quais vem passando a sociedade em geral, nas últimas décadas,
demarcam uma nova conjuntura nos campos político, econômico, social e cultural. Tais
mudanças são fruto, principalmente, de uma reorganização interna dos processos produtivos
com vistas à expansão do lucro.
As repercussões políticas desse processo de reestruturação do capital são inúmeras,
podendo-se destacar a redefinição do Estado e de suas funções. Nesse sentido, o tamanho e a
atuação do Estado passam a ser aspectos criticados pelos defensores da ideologia neoliberal, ,
os quais preconizavam um Estado enxuto, mínimo, porém forte. Assim, ao longo dos últimos
anos, a administração dos serviços públicos, caracterizada como rígida, normativa e
excessivamente burocrática, tem sido alvo de críticas no tocante à prestação dos serviços, e
defendem uma reforma no modelo de administração burocrática em prol da perspectiva
gerencial e dos ideais do mercado. Nesse contexto, ganha força um movimento de reforma
para a administração pública.
Sobre a prática da administração de uma forma geral, quer seja de empresas, quer seja
pública, é importante destacar que as mudanças identificadas em seus modelos e formas
acompanham o desenvolvimento das forças produtivas nos diferentes modos de produção
observados no curso da história, sobretudo no mundo moderno. Na medida em que o
capitalismo emergia, emergia também a necessidade de aperfeiçoar os mecanismos de
administração na busca por maior eficiência e, por conseguinte, de maior acumulação do
capital.
Diante do reconhecimento dessa conjuntura, este capítulo objetiva discutir a gestão e o
planejamento governamental e, especificamente, o educacional. Para tanto, está dividido em
quatro itens, cujo primeiro se propõe a estudar os principais modelos de administração
pública: patrimonialista, burocrático e gerencial. O item seguinte item analisa os modelos de
gestão pública adotados no percurso do federalismo brasileiro à luz do planejamento
governamental. O terceiro item traz reflexões sobre a gestão e o planejamento educacional, ao
passo que o quarto item discute especificamente a gestão democrática da educação pública.
Isso posto, compreende-se que o estudo dos sistemas educacionais brasileiros requer
previamente, ainda que de maneira breve, a apreciação das mudanças nos modelos de
administração pública uma vez que: a “[...] administração escolar não se faz no vazio,
83
realizando-se, em vez disso, no seio de uma formação econômico-social, e sendo, portanto,
determinada pelas forças sociais aí presentes” (PARO, 2010, p 186).
3.1 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: NOVOS DISCURSOS, VELHAS
PRÁTICAS
Neste item, pretende-se resgatar brevemente a origem e o desenvolvimento da
administração pública, evidenciando traços dos distintos modelos de administração
observados na história recente, ou seja: o modelo patrimonialista, o modelo burocrático
weberiano e o modelo gerencial.
Convém destacar, entretanto, que, quando se fala em desenvolvimento, não está em
questão um processo linear e contínuo de progresso no qual um padrão é imediatamente
substituído por outro. Dessa forma, ao se analisar o caso da administração pública brasileira,
por exemplo, serão identificados, ainda hoje, fortes elementos da administração patrimonial
em qualquer dos três níveis de governo ou de poderes22. Logo, os modelos de administração
convivem concomitantemente, não sem tensões e embates, embora em determinados
momentos da história haja predominância de um em relação aos demais.
Destaca-se o patrimonialismo como uma prática predominante nos Estados
absolutistas em que não há separação entre os bens privados do monarca e os públicos, sendo
a coisa pública tratada pela autoridade como particular, o que favoreceria o surgimento de
práticas como corrupção, nepotismo e clientelismo. Na administração patrimonial, a
autoridade está na pessoa do rei e de seus descendentes (ou senhor equivalente) e, assim, sua
autoridade é perpetuada sem questionamentos. Para F. Costa (2010), a formação social
condizente com o patrimonialismo caracteriza-se pela prevalência de um sistema de
autoridade “[...] cujo fundamento maior é a tradição, o ‘ontem eterno’ que santifica os antigos
costumes e alimenta o conformismo – assim é porque sempre foi” (F. COSTA, 2010, p. 30,
grifos do autor). Ainda para o autor, no patrimonialismo, afirma-se a vontade do senhor, para
quem os seus servidores, muitas vezes, são propriedade (escravos) ou mantém uma relação de
dependência pessoal. Além disso, ao lado do senhor estaria o seu “quadro administrativo”,
formado por amigos, por parentes e por pessoas de confiança, responsáveis por fazer
acontecer suas ordens e também se beneficiando delas.
22 O artigo “A luta contra o patrimonialismo” da Revista Carta Capital, de 26/10/2010, ilustra bem essa afirmação. Disponível em <http://www.cartacapital.com.br/politica/a-luta-contra-o-patrimonialismo> Acesso em 02 de março de 2015.
84
Em pleno século XXI, ainda é possível identificar esse tipo de prática na
administração pública brasileira, não sendo raras as denúncias na mídia de casos de abuso por
parte dos governantes. A escolha de parentes sem competência técnica para assumir
determinados cargos e o uso de verba pública em benefício próprio – tais como passagens
áreas, construção de obras que beneficiam as próprias terras, concursos públicos e licitações
cujos critérios de seleção sejam duvidosos – são alguns exemplos atuais de patrimonialismo
que podem ser observados em diversos países, sendo algo bastante evidente caso brasileiro.
Noutro sentido, o avanço do capitalismo, ao final do século XIX, propiciou as
condições para o desenvolvimento do modelo de administração burocrático, o qual “Contrasta
de forma extrema com a regulamentação de todas as relações através dos privilégios
individuais e concessão de favores, que domina de forma absoluta no patrimonialismo”
(WEBER, 1982, p. 232). Segundo Weber (s/d), a burocracia seria a forma mais eficiente de
uma organização, pois torna a administração mais eficiente e eficaz, o que garante rapidez e
racionalidade ao trabalho.
Em que pese a conceituação de tom pejorativo acerca do termo burocracia observada
nos dias atuais, considerada como o excesso de normas e de regras, bem como de
procedimentos desnecessários ao funcionamento administrativo, quer seja da empresa pública
quer da privada, será adotado o conceito de Motta; Pereira para definir burocracia: “[...]
sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em
vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios
para se atingir os objetivos” (MOTTA; PEREIRA, 1981, p. 23).
Em relação aos estudos sobre a burocracia, Max Weber, intelectual alemão, foi um dos
principais estudiosos do tema. Para o autor, assim como uma forma de organização
administrativa, a burocracia é uma forma de demonstração do poder, de dominação legítima, a
qual podendo ser definida como “[...] a probabilidade de encontrar obediência pra ordens
específicas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas” (WEBER, 1991, p. 139). Ou
seja, não basta que alguém queira dominar o outro, é necessário que o outro esteja disposto a
ser dominado, que queria obedecer. Acerca da relação entre dominação e administração, o
autor ainda faz uma observação pertinente, a de que “[...] na vida cotidiana dominação é, em
primeiro lugar, administração” (1991, p. 144).
Weber (1991) elenca três tipos puros de dominação pelos quais os governantes
tornam-se legítimos diante dos governados, excetuando-se aqueles considerados ilegais em
virtude da utilização da força física, como em regimes autoritários: a dominação carismática,
85
a dominação tradicional e a dominação legal com quadro administrativo burocrático. Cada
um desses diferencia-se dos demais por sua origem e legitimidade.
Ao analisar a dominação, no entanto, o autor faz uma ressalva importante, a de que
“[...] nenhum dos três tipos costuma existir historicamente em forma real ‘pura’, o que não
deve impedir a fixação do conceito na forma mais pura possível” (WEBER, 1991, p. 141).
Com esta afirmação, Weber (1991) destaca que apenas é possível encontrar esses modelos
puros quando isolados no campo da teoria e que, uma vez dispostos na realidade, podem ser
encontrados combinados uns com os outros. É pertinente sua observação de que “Nem de
longe se cogita aqui sugerir que toda a realidade histórica pode ser ‘encaixada’ no esquema
conceitual desenvolvido” (WEBER, 1991, p. 162).
No que se refere à dominação carismática, o poder se legitima pelo carisma do líder,
qualidade pessoal e intransferível, e por sua relação comunitária de caráter emocional. É
irracional, no sentido de não conhecerem regras, de não haver regulamento ou normas
jurídicas e de não possuir funcionários profissionais ou com formação profissional. Uma vez
que o líder tenha perdido seu carisma, perde também seu poder. Ao analisar esse modelo,
Motta; Pereira (1981, p. 27) afirmam que:
A dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário e facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, naturalmente, esse reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento.
Outro tipo de dominação discutido por Weber (1991) é a tradicional. Conforme o
autor: “Denominamos uma dominação tradicional quando sua legitimidade repousa na crença
na santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais (‘existentes desde sempre’)” (1991,
p. 148). Em outras palavras, o poder se legitima pela força das tradições e dos costumes e
aquele que exerce a dominação não é apenas um líder, mas um Senhor, o qual deve ser
obedecido e respeitado em virtude de sua dignidade pessoal. Não há qualquer base racional e,
portanto, não tem como preocupação a eficiência e o alcance dos objetivos determinados, mas
a obediência às tradições, ao senhor.
Weber (1991) distingue dois tipos de dominação tradicional: o patriacarlismo e o
patrimonialismo, sendo o primeiro o domínio dos mais velhos, a dominação original
tradicional. Por seu turno, o segundo tipo, o patrimonialismo, surge com o aparecimento de
um quadro administrativo (e militar) puramente pessoal do senhor (MOTTA; PEREIRA,
1981).
86
O terceiro tipo, a dominação legal com quadro administrativo burocrático, baseia-se na
racionalidade – na adequação dos meios aos fins (objetivos) pretendidos, nas regras e na
impessoalidade. Se nos modelos anteriores imperava o carisma, a devoção ou a tradição, sem
qualquer racionalidade ou fundamento legal, no modelo legal burocrático, o poder advém dos
regulamentos e das leis aplicáveis a todas as pessoas sem favorecimento, ou seja, o poder e a
capacidade de dominação não estão nas pessoas, mas nas normas e nos regulamentos. Ao
comparar os três modelos de dominação, Weber classifica o legal burocrático como o mais
adequado às organizações, em razão de sua superioridade técnica.
Para Torres (2004), as características centrais do modelo burocrático proposto por
Weber são: impessoalidade – as regras e as normas existentes são aplicáveis a todos os
cidadãos – de modo que, como o próprio Weber (1982, p. 251) esclarece, a burocracia
“desenvolve-se mais perfeitamente na medida em que é ‘desumanizada’, na medida em que
consegue eliminar dos negócios oficiais o amor, o ódio, e todos os elementos pessoais,
irracionais e emocionais que fogem ao cálculo”; hierarquia – toda organização burocrática se
estrutura por meio de um sistema ordenado de mando e de subordinação, no qual há uma
supervisão dos postos inferiores pelos superiores, sendo estes imparciais e objetivos; regras
rígidas – a administração é pautada por regras, normas escritas e exaustivas que definem
rigidamente o procedimento a ser executado; especialização – diz respeito à qualificação
profissional verificada mediante prova e certificada por diploma, pois, uma vez que o modelo
burocrático possui uma severa divisão do trabalho, as competências profissionais precisam
ser definidas por critérios técnicos; continuidade e controle – a linha de produção é
continuada e amplamente controlada a fim de verificar se seus fins estão sendo perseguidos,
quanto mais previsível o comportamento, mais fácil é controlá-lo.
Weber (1982) ressalta que o modelo burocrático se desenvolveu plenamente apenas no
Estado moderno. No entanto, tanto o próprio autor (WEBER, 1982) quanto Motta; Pereira
(1981) destacam que as burocracias não se constituem como um fato novo, já que as
organizações burocráticas podem ser observadas na Antiguidade, sendo o Império Novo
egípcio (1580-712 a.C.) seu precursor. Os autores apontam também como exemplos de
antigas burocracias o Império Romano, o Estado Bizantino e a igreja católica, esta como a
mais antiga das burocracias ainda hoje existentes. Esses destaques, entretanto, são
considerados exceções dentro do contexto social de suas épocas, tendo sido o
desenvolvimento da burocracia uma necessidade criada historicamente pelo desenvolvimento
do capitalismo. Em suma: “As burocracias são, portanto, um fenômeno antigo, mas só
modernamente se tornam um fator social dominante” (MOTTA; PEREIRA, 1981, p. 47).
87
Se hoje o termo burocracia parece tão antiquado e inapropriado aos tempos atuais, é
preciso ter clareza a respeito de seu papel para o aprimoramento das funções administrativas
ao longo do último século, como evidencia Torres:
É difícil imaginar a intensa evolução das relações capitalistas, com a hipertrofia e o gigantismo das corporações multinacionais, sem a criação de uma estrutura burocrática adequada para garantir condições mínimas de administração, controle e planejamento nesse ambiente econômico tão complexo e desenvolvido (TORRES, 2004, p. 19).
Como se pode perceber, a emergência da burocracia se dá com a busca por maior
eficiência nas organizações modernas, sendo classificada por Weber como a forma mais
racional de dominação:
A administração puramente burocrática [...] é, segundo toda a experiência, a forma mais racional de exercício de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade – isto é, calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais interessados –, intensidade e extensibilidade dos serviços, e aplicabilidade formalmente universal a todas as espécies de tarefas (WEBER, 1991, p. 145-146).
O modelo legal burocrático atendia favoravelmente às necessidades de expansão do
capitalismo no instante em que tinha como objetivo principal o aumento da eficiência e da
racionalidade. Diante disso, a expansão da produção mecanizada possibilitou o controle da
produção, analisando fatores como mão de obra e matéria prima no sentido de otimizar os
resultados. Assim, houve uma burocratização do mundo moderno, dado que não só as
empresas se fundamentaram no modelo burocrático mas também o Estado e sua
administração.
Torres (2004) analisa as condições que favoreceram o fortalecimento da burocracia, as
quais, conforme o autor, estão fortemente relacionadas com a expansão quantitativa e
qualitativa das funções administrativas nas esferas pública e privada. Essa discussão torna-se
pertinente a análise do autor, à medida que retoma elementos da história que ampliam a
compreensão sobre os substratos necessários ao desenvolvimento da burocracia, os quais
estão relacionados não apenas ao desenvolvimento do capitalismo, mas, também, à conquista
de direitos.
O autor destaca que a conquista gradual de direitos para os cidadãos no curso dos
séculos XVIII a XX tem como consequência direta o crescimento da burocracia pública.
88
Destaca que, no século XVIII, observa-se a conquista de direitos civis frente a um longo
processo de luta contra o absolutismo e pelos direitos da humanidade, sendo a Declaração dos
Direitos do Homem resultado desse embate. No século XIX, os ganhos são no campo dos
direitos políticos, destacando-se o incremento das relações capitalistas, por um lado, e, por
outro, a exclusão social da classe operária, o que levou à luta política por parte dos
trabalhadores e ao desenvolvimento de uma classe operária muito mais organizada, tendo
como um dos principais ganhos o direito ao sufrágio universal. Marshall, sociólogo britânico
que se propôs a estudar a evolução da sociedade e da cidadania, destaca outro ganho político
do período: “[...] um dos principais feitos do poder político no século XIX foi abrir o caminho
para o desenvolvimento do sindicalismo ao tornar os trabalhadores capazes de se valerem de
seus direitos civis coletivamente” (MARSHALL, s/d, p. 103).
Acerca da conquista de direitos, especialmente no que se refere ao contexto da Europa
Ocidental, Marshall (s/d) elenca o século XX como aquele em que há uma conquista de
direitos sociais que respondem às necessidades básicas humanas – tais como salário,
habitação, educação, saúde – cujo ápice encontra-se no assistencialismo promovido pelo
Estado aos cidadãos ao fim da Segunda guerra, período em que ficou conhecido como Estado
de Bem-estar Social ou Welfare State23.
Assim, Torres (2004) evidencia que com a conquista de direitos sociais ao longo do
século XX – os quais foram possíveis em razão dos direitos civis e políticos conquistados nos
séculos XVIII e XIX –, identifica-se o aumento do escopo de atuação da administração
pública par atender às demandas crescentes da população. Como explicita o autor:
O fato é que, a cada avanço democrático, com toda a sociedade lutando por espaço político e criando demandas sobre o Estado, a área de atuação da burocracia estatal foi aumentando de maneira exponencial. Assim, para fazer frente a uma avalanche de demandas justas e necessárias, as atribuições da administração pública foram crescendo, abarcando quase todas as esferas da sociedade organizada (TORRES, 2004, p. 27).
Convém destacar que o desenvolvimento da burocracia também não seria possível sem
o processo de expansão do capitalismo, observado principalmente no contexto pós-Segunda
guerra mundial, período em que se observa que os países capitalistas desenvolvidos
23 O Estado de bem-estar social é uma característica dos países de capitalismo avançado, não se tratando de um modelo uniforme, mas que assume configurações diferentes de acordo com o estágio de desenvolvimento econômico dos diferentes países. No caso brasileiro, país de capitalismo tardio, em que pesem algumas tendências universalizantes das políticas sociais, especialmente a partir de 1964, não é possível afirmar que houve um Estado de Bem-estar Social, pois esse ainda se apresentava distante do modelo social-democrata de Estado de Bem-Estar Social (DRAIBE, 1989).
89
assumiram novas funções no setor social, atuando com investimentos públicos em seguridade
social, assistência médica, educação e habitação. Por meio de políticas redistributivas, o
Estado investiu em setores considerados vitais para o crescimento da produção e do consumo
de massa, tais como transportes, equipamentos públicos e estradas. Esse período, de 1945 a
1973, teve como características principais o controle do trabalho, a massificação dos hábitos
de consumo, além do forte intervencionismo estatal ilustrado por meio do Estado de bem-
estar social.
O Estado, ao assumir o papel de provedor social, adotou o modelo de administração
burocrática fundamentado nos ideais de Max Weber, que surge em oposição ao modelo
patrimonialista vigente na Europa entre os séculos quinze e dezoito. A adoção do modelo
burocrático se justifica por alguns fatores, dentre os quais estão os seguintes:
Aplicado ao poder público, o modelo burocrático denota uma reação à arbitrariedade, ao nepotismo, ao clientelismo e ao patrimonialismo por parte de quem controla o governo, introduzindo um elemento de previsibilidade e estabilidade na implementação das atividades estatais, ao mesmo tempo em que instrumentaliza seu controle (CARNEIRO; MENICUCCI, 2011, p. 19).
Na administração pública burocrática, os indivíduos passam a ser contratados em
função de sua competência técnica e de suas qualificações, cada função está subordinada a
normas e a regulamentações específicas, bem como a regras hierárquicas. Na organização,
cada membro está preso a seu cargo e a suas atribuições desde o mais alto nível da hierarquia,
de modo que todos são considerados peças de engrenagem, em uma estrutura que lhes impõe
o caminho a seguir. Bresser-Pereira justifica que a administração pública burocrática foi
adotada “[...] porque, em uma organização grande e complexa como é o Estado, era, conforme
Weber viu com clareza, a única forma possível de coordenar as ações e prever o
comportamento de seus membros” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 48).
No modelo burocrático de administração, predomina a razão técnica e a despolitização
das decisões, podendo-se afirmar que nesse modelo há uma subordinação da política à lógica
instrumental. Para seu desenvolvimento, era necessário um aparato de ordens e de processos
que pudessem garantir a neutralidade da ação administrativa dentro da gestão estatal e o pleno
funcionamento de normas e regras que assegurassem o desenvolvimento do pessoal, isolado
de influências políticas (ARAÚJO, 2010).
Para seu funcionamento, era necessário manter um padrão de administração rígido e
hierarquizado, com funções bem definidas. Como afirma Castro:
90
É uma administração formalmente planejada e organizada e se caracteriza pela sua natureza hierárquica, o que faz com que a organização tome a forma de uma pirâmide. É uma administração que define níveis de autoridade vertical e uma divisão de trabalho horizontal em que as diferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos (CASTRO, 2007, p. 120).
Foi com esse modelo de administração centrado no burocratismo que o Estado,
considerado mantenedor do bem-estar social, ao assumir a bandeira do pleno emprego e da
ampliação dos direitos sociais, regulava e intervinha no mercado, buscando uma melhor
utilização dos fatores produtivos em defesa da sociedade. Sobre esse aspecto, Przeworski
(1989, p. 53) argumenta que “[...] de vítima passiva dos ciclos econômicos, o Estado tornou-
se quase da noite pro dia uma instituição por meio da qual a sociedade podia regular as crises
a fim de manter o pleno emprego”.
A recessão do capitalismo, em meados da década de 1970, abre espaço para críticas ao
modelo burocrático de administração pública e para postura extremamente rígida e normativa,
incapaz, portanto, de responder às demandas de uma sociedade em constantes mudanças.
Diante da crise do capital, comumente creditada ao Estado por economistas liberais, surge a
necessidade de modificar a gestão dos serviços públicos, modernizando-a. dessa maneira, de
acordo com Castro (2007, p. 122) “Mudar o tipo de organização do Estado e torná-la mais
eficiente e produtiva passou a ser a defesa dos governantes, em todo o mundo”.
As críticas apontavam o setor privado e o seu gerenciamento como o modelo a ser
seguido, seja em função de sua eficiência, eficácia, produtividade ou de sua agilidade. A
solução para superar a crise, aprofundada em 1973, estaria no contexto mundial mais amplo,
no modelo neoliberal, fundado na total liberdade do mercado. O declínio do Estado de Bem-
Estar social, o colapso do socialismo real, cujo símbolo foi a queda do muro de Berlim em
1989, permitiram ampla ofensiva do pensamento neoliberal nas últimas décadas do século
XX.
De acordo com Gentilli (1995, p. 230-231):
[...] o neoliberalismo expressa uma saída política, econômica, jurídica e cultural específica para a crise hegemônica que começa a atravessar a economia do mundo capitalista como produto do esgotamento do regime de acumulação fordista iniciado a partir do fim dos anos 60 e começo dos 70. O(s) neoliberalismo(s) expressa(m) a necessidade de restabelecer a hegemonia burguesa no quadro desta nova configuração do capitalismo em um sentido global.
91
As modificações vivenciadas nesse período estabeleceram um reposicionamento não
só do setor privado, mas também do setor público. Não obstante, convém destacar, como
ressalva Gentili (1995) ao se referir aos neoliberalismos, que nem o ideário neoliberal nem as
mudanças estabelecidas em decorrência deste se aplicaram da mesma forma e ocorreram da
mesma maneira e com a mesma intensidade nos diferentes países. Tudo isso dependia da
inserção dos países nessa nova configuração, o que, via de regra, estava relacionado à sua
importância econômica no cenário internacional.
As mudanças no setor produtivo, oriundas das transformações no mercado mundial e
do advento de novas tecnologias, colocam em questão a administração burocrática, pois:
“Diante de tantas demandas, o campo da gerência entrou em crise e exigiu um novo
paradigma que pudesse incorporar a incerteza e a complexidade” (ARAÚJO, 2010, p. 31).
Diante disso, o fortalecimento do neoliberalismo enquanto uma nova ordem
econômica construiu um cenário favorável para se repensar o papel do Estado frente ao
agravamento da crise. Nessa nova conjuntura, o Estado se manteria forte em sua capacidade
de romper o poder dos sindicatos e de manter o controle do dinheiro, mas sua intervenção
econômica e investimentos sociais se dariam de forma ínfima (ANDERSON, 1995).
Entre as décadas de 1970 e 1980 tem-se um momento de recomposição econômica,
social e política. O Estado passou por um ajuste estrutural, o que provocou uma
reconfiguração nos gastos sociais e, por conseguinte, a deterioração do serviço público. Passa,
então, a atuar de maneira focalizada, atendendo à população de modo emergencial,
agravando, ainda mais, as condições sociais do povo.
A reestruturação do capital, que buscava reconstituir seu período de ascensão,
fundamentou-se na necessidade de mudança no interior do padrão de acumulação,
configurando-se, assim, uma mudança no paradigma predominante; parte-se do taylorista-
fordista para a acumulação flexível24. Para Antunes (2006, p. 34), o “[...] desemprego em
dimensão estrutural, precarização do trabalho de modo ampliado e destruição da natureza em
escala globalizada tornaram-se traços constitutivos dessa fase da reestruturação produtiva do
capital”.
O modelo de acumulação flexível ocasiona maior intensificação, desqualificação e
desorganização do trabalho e enfraquece as relações entre os trabalhadores quando substitui a
linha de produção pela produção em grupo, aumentando a autonomia do trabalhador e, por
24 Harvey (2000, p. 140) afirma que a acumulação flexível “[...] é marcada por um confronto direto com a rigidez do fordismo. Ela se apóia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padrões de consumo”.
92
vezes, até a competição entre seus pares, que nela se envolvem visando à bonificação por
produção. O modelo torna evidente que a fragmentação, outrora predominante, não é a única
maneira de precarizar o trabalho.
Cabe ressaltar que, com o modelo de acumulação flexível, não há uma extinção do
modelo de acumulação taylorista-fordista. Na contemporaneidade, há observância de ambos
os modelos, de forma combinada ou não. Além disso, também é possível identificar pequenas
organizações artesanais, domésticas e familiares, com diferentes maneiras de controlar o
trabalho.
A reestruturação do sistema capitalista vivenciada nas últimas décadas tem
impulsionado uma série de transformações no tocante à atuação do Estado, buscando uma
redefinição de suas funções. Tais mudanças são fruto, principalmente, de uma reorganização
interna dos processos produtivos com vistas à expansão do lucro.
As repercussões políticas desse processo de reestruturação do capital foram inúmeras e
evidenciaram a crítica à organização e ao funcionamento do Estado moderno, sobretudo no
que concerne à intervenção estatal na economia dos países, ao esgotamento do Estado de
bem-estar no atendimento às necessidades básicas dos cidadãos, bem como na administração
pública adotada nesse período (o modelo burocrático weberiano).
É possível destacar, ainda, a crítica realizada por parte dos intelectuais neoliberais25 à
administração dos serviços públicos pautada no modelo burocrático. Isso se dá porque as
transformações e fatos ocorridos no período – a exemplo da crise econômica e fiscal mundial,
da ingovernabilidade dos Estados, da globalização e do aumento de poder das grandes
multinacionais –, bem como o desenvolvimento de novas formulações teóricas no campo da
administração pública, proporcionaram as condições materiais e intelectuais para sustentar a
defesa de um novo modelo de administração pública, chamado modelo de gerencial ou
managerialism (ABRUCIO, 1997).
Para os defensores da administração gerencial, a solução para os problemas
enfrentados estaria no setor privado e em seu gerenciamento como o modelo ideal a ser
seguido, seja em função de sua eficiência, eficácia, produtividade ou de sua agilidade. O
gerencialismo preconiza a diminuição da intervenção do Estado na economia e a
flexibilização de sua gestão, pautando-se na redução de custos e de pessoal, bem como na
25 O pensamento neoliberal desenvolve-se, inicialmente de maneira tímida, por meio da divulgação de textos como “O caminho da servidão” de Frederich Hayek, de 1944. Na década de 1960 outras publicações se seguiram, dando sustentação a essa perspectiva, como “Os fundamentos da liberdade” de Frederich Hayek, em 1960, e “Capitalismo e liberdade” de Milton Friedman, publicado em 1962 (RIZOTTO, 2008).
93
redução do número de atividades exercidas pelo Estado, buscando, assim, o aumento da
eficiência e da governabilidade.
No entanto, é preciso evidenciar que, na perspectiva de instituir um novo modelo de
gestão, surgiram várias tendências nos países desenvolvidos, do que se convencionou
denominar como gerencialismo. Segundo A. Araújo (2010), essas tendências constituem um
grupo de estratégias comuns que englobam muitas preocupações as quais variam desde a
necessidade de reduzir o défict fiscal mediante políticas de privatização e de
desregulamentação até a busca da qualidade na prestação dos serviços públicos, tomando
como referência a adequação dos serviços às necessidades concretas dos cidadãos.
Conforme o Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento
(CLAD 1998), a mudança nos padrões da administração pública nas décadas de 1970 e de
1980 para adoção das orientações do modelo gerencial faz parte de uma primeira rodada de
reformas do Estado, as quais são orientadas para o mercado e caracterizadas como neoliberal-
conservadoras. Esse modelo foi implementado inicialmente no Reino Unido, com o governo
da primeira ministra Margareth Tatcher a partir de 1979, e nos Estados Unidos, com o
governo do então presidente Ronald Regan em 1981, sendo posteriormente defendido por
organismos internacionais, adotado e adaptado para diversos países desenvolvidos e em
desenvolvimento.
De acordo com Abrucio (2006), ainda que o gerencialismo tenha obtido certo êxito,
sobretudo na Grã-Bretanha, não se manteve estático, apresentando um alto grau de
transformação, incorporando parte das críticas à sua prática e, assim, modificando seu
arcabouço. O autor destaca, portanto, três visões da administração pública que surgiram nas
décadas de 1980 e de 1990 a partir do debate sobre o managerialism aplicado ao Estado: o
Gerencialismo puro, o Consumerism e o Public Service orientation. Abrucio (1996) destaca
que esses modelos não se excluem, havendo razoável intercâmbio entre suas ideias.
O gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade e como
principal objetivo a busca da eficiência, sobretudo do ponto de vista financeiro, em um
contexto de crise fiscal e de dificuldade dos governos em financiar seus déficts, no início dos
anos 1980. Para tanto, uma das primeiras ações implementadas foi o corte de custos e de
pessoal, tendo sido o governo britânico o mais bem-sucedido nessa empreitada. Em
contraposição à rigidez do modelo burocrático, o gerencialismo puro propunha a definição
clara das responsabilidades de cada funcionário dentro das agências governamentais; clara
definição dos objetivos organizacionais, analisados em sua substância e não enquanto
processo administrativo; aumento da consciência a respeito do valor dos recursos públicos,
94
procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados
para a produção de políticas (ABRUCIO, 1997). Para tanto, foram encontradas duas
alternativas: “No âmbito organizacional, a administração por objetivos e a descentralização
administrativa foram adotadas, o que, na prática, tornou-se uma desconcentração de poderes”
(CASTRO, 2007, p. 127).
Ao sobrevalorizar a produtividade e a eficiência, o gerencialismo puro não considerou
em sua formulação teórica a efetividade e a qualidade dos serviços prestados, tampouco a
satisfação dos anseios dos clientes/consumidores. Esses elementos foram o mote para o
desenvolvimento do modelo seguinte: o Consumerism.
A maioria das críticas ao gerencialismo puro dizia respeito à incorporação de novos
significados à sua prática, como por exemplo, a efetividade das ações. Percebeu-se que a
redução deliberada dos custos poderia levar à redução da qualidade, o que poderia inviabilizar
o alcance dos objetivos propostos. Segundo Abrucio (2006), a busca pela qualidade na
administração pública está vinculada às mudanças ocorridas no setor privado em razão do
aumento da concorrência entre as empresas e do aumento do nível de exigência dos
consumidores. Assim, o autor afirma que “[...] a busca permanente da qualidade tem relação
direta com o direcionamento da produção para o atendimento dos anseios dos consumidores”
(ABRUCIO, 2006, p. 186).
É importante discutir algumas das implicações geradas a partir dessa ressignificação
da sociedade, compreendida, nessa perspectiva gerencial, enquanto sociedade consumidora.
Ao se considerar a realidade dos países em desenvolvimento, é necessário compreender que o
próprio termo consumidor não poderia se adequar às instituições públicas dessas nações, haja
vista que seu significado denota um poder de escolha, de ser possível optar por determinada
prestadora de serviço, o que não acontece na realidade. Nesse sentido, Costa (p.157, 2010b)
afirma que “[...] o perigo aqui reside em cair na tentação de perceber a sociedade como
formadora apenas de consumidores, interessados em maximizar sua satisfação pessoal,
perdendo-se de vista a equidade”. Nesse sentido, corre-se o risco de priorizar os interesses de
determinadas classes sociais em detrimento das camadas mais desfavorecidas
economicamente. Numa tentativa de uniformizar os clientes e seus interesses, deixar-se-ia de
lado o reconhecimento igualitário dos direitos de cada indivíduo.
Em razão dessas limitações, o conceito de consumidor não pôde ser transposto do
âmbito empresarial para o da administração pública e é a partir de tais críticas que se
desenvolve o terceiro modelo, o Public Service Orientation, cuja principal evolução diz
respeito à substituição do conceito de cliente pelo conceito de cidadão, considerando este
95
último como sendo mais amplo, o qual leva em conta, além da liberdade de escolha dos
serviços, a assunção de direitos e deveres. Duas outras ideias centrais neste modelo são a
equidade na prestação dos serviços e a accountability (CASTRO, 2007).
Acerca da última, Sano (2003) compreende accountability como a obrigatoriedade de
dirigentes públicos prestarem contas de seus atos a um órgão de controle, ao parlamento ou à
própria sociedade. No entanto, o autor faz ressalvas importantes em relação à tradução do
termo no Brasil e na América Latina, haja vista que não existe um vocábulo que exprima todo
o significado que a palavra encerra, o que leva a crer que essa deve ser uma preocupação não
apenas linguística, mas, principalmente, política e cultural. De acordo com Sano (2003, p. 14):
“A conclusão é que a ausência de uma tradução significa que os conceitos não fazem parte do
cotidiano da cultura local, mas que poderiam ser desenvolvidos a partir da percepção de sua
importância e sua incorporação gradativa”. Em que pese a dificuldade de tradução do termo,
sua utilização possibilita o controle e a prestação de contas por parte daqueles que exercem o
poder em nome de outros.
Para Grau (2006), a exigência da prestação de contas traduz a consciência de que, para
que o poder seja democrático, não basta que derive de fontes legítimas, mas precisa que seu
próprio exercício seja também legítimo a partir da possibilidade de sua justificação e
subsequente contestação por outros.
O Public Service Orientation, contudo, também apresenta alguns problemas, os quais
se relacionam com a forma como o modelo foi pensado, a partir dos parâmetros do poder
local, dentro do qual os cidadãos poderiam exercer maior controle sobre a qualidade dos
serviços públicos. Isso ocorre porque, na realidade, o controle exercido pelos cidadãos não é
capaz de resolver os problemas do setor público na esfera social, o que demanda outros tipos
de respostas, mais abrangentes e articuladas (ABRUCIO, 2006).
As críticas ao Public Service Orientation permitiram que fosse evoluindo, de forma
que, em meados dos anos 1990, ganha contorno um novo modelo, o qual se convencionou
chamar de Nova Gestão Pública (NGP). Sobre a NGP, em relação aos modelos anteriores, é
importante observar que: “No percurso, novas questões vão emergindo, em que se destacam a
maior preocupação com a transparência e o reforço dos mecanismos de accountability,
enquanto outras saem de cena” (CARNEIRO; MENICUCCI, 2011, p. 29).
Esse novo modelo de administração, caracterizado não apenas pela busca da
eficiência, mas também da qualidade, da produtividade, da avaliação de desempenho, e pela
flexibilidade gerencial e pelo planejamento estratégico, é o que vem a configurar a Nova
Gestão Pública.
96
De acordo com Gete (2001), torna-se difícil sistematizar os conteúdos e as ideias
principais da NGP bem como suas raízes, mas é possível afirmar que, com esse paradigma de
gestão pública, busca-se aproximar as formas de produção do setor público com as do setor
privado. Para essa mesma autora “La NGP pretende ser uma alternativa tanto a la gestión
tradicional como al gerencialismo clásico. Aunque sus fuentes de inspiración son muy
diversas, trata de construir um cuerpo de conocimientos y técnicas para el sector público,
orientándolo hacia el rendimento y los resultados” (GETE, 2001, p. 08).
É possível identificar na NGP alguns avanços em relação ao gerencialismo. Para
Carneiro; Menicucci (2011), de uma orientação inicial voltada à busca de eficiência e à
redução do gasto público, o reformismo associado a esse modelo avança em direção a
questões como: foco em resultados; qualidade dos serviços prestados; empoderamento do
cidadão para escolher entre diferentes provedores de serviço e para expressar seu grau de
satisfação como usuário; transparência das ações; accountability.
Acerca deste último item, podemos considerar que passa a ser um elemento central nas
ideias da NGP e, ainda que não haja uma tradução literal do termo para a língua portuguesa,
como destacado anteriormente, esse vem sendo traduzido como responsabilização.
Considerada um dos pilares da NGP, a responsabilização está relacionada ao controle do
desempenho governamental no tocante à oferta dos serviços públicos. Conforme A. Araújo
(2010, p. 131), essa é uma “[...] consequência direta da maior autonomia ao gestor, do foco no
desempenho, da necessidade de instituir formas de controle diferenciadas do controle
burocrático, de cidadãos mais exigentes e da busca de eficiência”. No entendimento do CLAD
(2006, p. 14):
A responsabilização é entendida aqui como um valor (ou meta-valor) que deve guiar os governos democráticos; a prestação de contas à sociedade. A accountability faz parte de um sistema mais amplo, o do regime democrático, cujo objetivo maior é garantir a soberania popular (o poder emana do povo), e que se estrutura, basicamente, por meio de eleições e do controle vertical da população sobre os governantes, que ocorre de tempos em tempos.
Na análise do CLAD, são cinco os mecanismos de responsabilização capazes de
melhorar o desempenho da gestão pública e de relegitimar sua ação perante a sociedade:
responsabilização pelos procedimentos clássicos; responsabilização pelo controle
parlamentar; responsabilização pelo controle de resultados; responsabilização pela
competição administrada; responsabilização pelo controle social.
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Na responsabilização pelos procedimentos clássicos, o foco é interno, centrado no
cumprimento das normas existentes e na fiscalização da burocracia e dos governantes.
Constitui-se como um tipo de controle horizontal, ou seja, exercido pelo próprio governo, por
exemplo, quando agências estatais controlam e até punem outras agências também estatais,
pela atuação do judiciário ou mesmo pelo controle dos partidos de oposição.
De acordo com Groisman e Lerner (2006, p. 71),
Podemos denominar clássicos os controles implementados pelo constitucionalismo em suas diversas variantes (constituições escritas e não escritas, rígidas e flexíveis). [...] O que caracteriza os controles clássicos ou tradicionais é a comparação entre os atos, os feitos e as normas, a fim de comprovar se aqueles se ajustam com o que foi prescrito nessas últimas.
É possível estabelecer uma relação entre essa forma de responsabilização com o
princípio da burocracia weberiana que defende a aplicação rigorosa das normas. Goisman;
Lerner (2006) destacam, entretanto, que, embora se deva tornar efetiva a responsabilidade dos
governos por possíveis violações às regras, é preciso atentar para o fato de que não basta
respeitá-las para que se alcancem os objetivos esperados. Ao se considerar apenas a
responsabilização pelos controles clássicos, é possível que se reduza a atuação pública ao
controle das normas sem se vislumbrar os fins objetivados.
Por sua vez, a responsabilização pelo controle parlamentar, também considerada um
mecanismo de controle horizontal, tem como pressuposto o controle do Executivo por parte
do Legislativo. Para Anastasia (1996), as estratégias utilizadas nesse tipo de responsabilização
dizem respeito à separação de poderes, a fim de se evitar a tirania, e ao estabelecimento de
freios e contrapesos institucionais, de modo que os poderes executivo, legislativo e judiciário
possam conviver independente e harmonicamente. Ademais, o controle parlamentar é um
instrumento necessário ao funcionamento da democracia nos interstícios eleitorais.
Já a responsabilização pelo controle de resultados acontece através da avaliação ex
post do desempenho das políticas, com possibilidade de participação da sociedade no
estabelecimento das prioridades, metas, índices de desempenho e formas de avaliação. É
considerada uma forma tanto horizontal quanto vertical de controle, pois além de ter o próprio
governo controlando os resultados, isso também pode ser realizado pela população que tem no
voto – mas não apenas – seu maior mecanismo de controle. De acordo com Quirós (2006),
esse mecanismo de responsabilização não pode ser considerado um fim em si mesmo, mas,
antes, deve ser visto como parte da estratégia de promover a reforma e a modernização do
98
Estado. Por isso, o autor afirma que: “Um processo de responsabilização pelos resultados
exige uma mudança de atitude dos governantes, dos partidos políticos, dos diretores dos
funcionários públicos e dos usuários. Significa transformar a cultura pública e política,
mudando a forma de pensar, de atuar e de realizar” (QUIRÓS, 2006, p. 166). Observa-se que
a responsabilização pelos resultados vai além de uma estratégia administrativa ou gerencial,
mas está relacionada com a defesa da construção do Estado no sentido de tornar sua
administração mais eficaz e efetiva aos interesses dos cidadãos. Necessita, portanto, da
consolidação de uma cultura pública de participação dos cidadãos, o que ainda é bem
incipiente na realidade brasileira.
Na responsabilização por competição administrada, o controle acontece através da
concorrência estabelecida entre os provedores estatais, privados ou públicos não-estatais. Um
dos argumentos para defesa desse mecanismo é a ideia de que a população passaria a ter mais
alternativas de escolhas, podendo avaliar os serviços oferecidos. Para Abrucio (2006b), a
responsabilização por competição administrada possui três princípios orientadores: o primeiro
é o da lógica da competição, o qual, segundo o autor, difere-se da competição no âmbito das
empresas privadas, haja vista não ter o lucro como objetivo. O princípio da competição na
administração pública manifesta-se na competição interna do setor público o qual sinaliza
quem deve ser premiado ou quais organismos requerem reformulações, na construção de um
modelo pluralista de provisão de serviços públicos e na concorrência entre provedores. O
segundo princípio é o da hierarquia burocrática, no qual os políticos e os altos burocratas são
peças fundamentais na avaliação do desempenho das agências, orientados pelo interesse
público. O terceiro princípio seria o direito de os cidadãos interferirem diretamente na
avaliação dos prestadores de serviços públicos que estão sob competição. Considerados esses
princípios, é importante ressaltar que o contexto brasileiro não favorece esse tipo de
acompanhamento, haja vista que em termos de prestadores de serviço público, dificilmente
temos duas agências públicas atuando e disputando o mesmo serviço.
A responsabilização através do controle social resulta em maior espaço público para
democratização do Estado e para melhoria da produção de suas políticas, além de uma
participação maior dos cidadãos. Considerada estratégia vertical de controle, a
responsabilização pelo controle social permite a regulação dos governantes não apenas nas
eleições, mas também durante o decorrer do governo. Conforme o CLAD (2006) são quatro
as principais qualidades do controle social para a realização do valor da responsabilização. A
primeira é a possibilidade de ampliação do espaço público de modo que os governados
respondam mais aos anseios dos cidadãos no período dos mandatos. No entanto, é preciso
99
destacar a assimetria entre governantes e cidadãos, no tocante ao acesso à informação, e o
poder de coerção do qual a relação está impregnada. Uma segunda qualidade, é que o controle
social pode vir a reforçar a consciência republicana. Além disso, o controle social evita que as
reformas dos estados limitem-se apenas à melhoria gerencial, ressaltando os problemas e
também os direitos dos cidadãos. Uma última qualidade é que esse tipo de responsabilização
pode vir a fortalecer a modernização do setor público por meio da democratização das
relações entre Estado e sociedade.
Em um modelo de gestão pública que supere o modelo burocrático e fomente um
modelo em que o cidadão possa controlar a qualidade dos serviços públicos, a
responsabilização por competição administrada, por controle pelo resultado e por controle
social sobrepõem-se às demais, na compreensão de que essas estratégias de responsabilização
levam a uma cooperação desinteressada, cujo único foco é voltar-se para o interesse público
(ARAÚJO, 2010). No entanto, destacamos que as cinco formas de responsabilização na
administração pública não são excludentes entre si, ao contrário, são complementares, de
modo que nenhuma se sobrepõe aos demais. Cada uma das formas trata de aspectos distintos
a serem fiscalizados, os quais, quando considerados isoladamente, constituem-se apenas como
uma pequena parte da responsabilização. Nesse sentido, é pertinente a afirmação do CLAD de
que “[...] as formas de responsabilização combinam-se tanto pela harmonia quanto pelo
controle mútuo. A questão é saber até onde pode atuar um controle sobre o outro sem
desequilibrar o sistema como um todo” (CLAD, 2006, p. 63).
A Nova Gestão Pública busca criar condições para um desenvolvimento expressivo
tanto da governança quanto da governabilidade do Estado. Conforme Diniz (2001),
governança diz respeito à capacidade de ação estatal na implementação das políticas e na
consecução das metas coletivas. Trata da capacidade de inserção do Estado na sociedade,
rompendo com a tradição de governo fechado e enclausurado na alta burocracia
governamental. Por sua vez, governabilidade trata das condições sistêmicas mais gerais sob as
quais se dá o exercício do poder numa dada sociedade, as quais sofrem impacto das
características gerais do sistema político, tais como a forma de governo e as relações entre os
poderes. Além disso, a NGP busca promover um incremento significativo do desempenho
estatal mediante a introdução de formas inovadoras de gestão e de iniciativas destinadas a
quebrar as “amarras do modelo burocrático”, a descentralizar os controles gerenciais, a
flexibilizar normas, estruturas e procedimentos.
Para L. Costa (2010), a NGP é produto de uma longa maturação de ideias que
fecundam no meio acadêmico desde a década de 1950, constituindo-se como uma espécie de
100
aplicação ao campo da gestão pública dos “ganhos teóricos” da nova economia política e da
ciência política, revestidos de conteúdo ideológico, embora aparente ter caráter pragmático
para evitar as críticas dirigidas aos modelos anteriores. Ainda de acordo com Costa (2010, p.
149), as ideias da NGP “Servem igualmente ao neoliberalismo, à terceira via ou à governança
progressista, pois propugnam soluções ‘racionais’, ditadas por critérios eminentemente
técnicos”.
As ideias da NGP constituem os fundamentos do que o CLAD (1998) denominou
segunda geração de reformas e estão presentes no documento elaborado por esse Centro para
implementação da reforma gerencial no continente latino-americano, intitulado Uma Nova
Gestão Pública para a América Latina. De acordo com o documento, a solução não estaria no
desmantelamento do Estado, mas em sua reconstrução e na recuperação de sua governança.
O documento do CLAD elenca três elementos necessários à implantação da reforma
gerencial na América Latina: a) flexibilização organizacional no intuito de tornar os governos
mais ágeis; b) montagem de uma rede de relações mais democráticas entre a prestação dos
serviços públicos e os cidadãos-consumidores; c) implantação de um modelo contratual e
competitivo de ação estatal, a partir do qual se possa aumentar a eficiência e a efetividade das
políticas (CLAD, 1998, p. 07).
A proposta de reforma gerencial da gestão pública para os Estados latino-americanos,
de acordo com o CLAD (1998), tem entre suas características e objetivos: a)
profissionalização da alta burocracia organizada em carreiras, de modo que essa seja
tecnicamente preparada e motivada, com capacidades de negociação e responsabilização
perante o sistema político. Advogada também no modelo burocrático, a proposta de
constituição de um corpo de funcionários altamente qualificados avança no sentido de que
eles precisam aliar o conhecimento especializado à responsabilidade política, evitando,
portanto, um insulamento da sociedade; b) a administração pública deve ser transparente e
seus administradores, responsabilizados democraticamente perante a sociedade; c)
descentralização dos serviços públicos para os governos subnacionais, desde que
estabelecidos os mecanismos de cooperação entre os níveis de governo a fim de se evitar
competição entre esses; d) em atividades exclusivas do Estado que permanecerem a cargo do
Governo Federal, a administração deve ser baseada na desconcentração organizacional, na
delegação da execução de funções dos órgãos centrais para agências descentralizadas; e) o
foco no controle a posteriori dos resultados em detrimento do controle passo a passo das
normas e dos procedimentos, algo característico do modelo weberiano; f) novas formas de
controle, destacando-se o controle dos resultados, o controle contábil dos custos, o controle
101
por competições administradas entre as agências públicas e o controle social dos cidadãos
sobre os serviços públicos; g) a descentralização de serviços considerados não exclusivos do
Estado – nas áreas sociais, de educação, de saúde, de pesquisas científicas – para agências do
setor público não estatal; h) orientação da prestação de serviços para o cidadão-usuário, o que
se contrapõe ao modelo anterior em razão de ele ser auto referenciado, voltado mais para a
afirmação do poder do estado e da burocracia estatal; i) modificação do papel da burocracia
em relação à democratização do poder público. Para que todo esse conjunto fosse viável, seria
necessário aumentar o grau de responsabilização do servidor público perante a sociedade, os
políticos eleitos e perante os representantes formais e informais da sociedade que estejam
atuando junto à esfera pública não-estatal. Para o CLAD, com essas características, a reforma
gerencial pretende superar a ineficiência da burocracia, aliando autonomia e eficiência
administrativa ao controle social e à transparência das atividades públicas.
Todos esses elementos estão relacionados não apenas com a reforma da administração
pública e com adoção dos princípios gerenciais em suas diferentes fases, mas também, e
principalmente, à reconstrução do Estado e à melhoria de seu desempenho no tocante à
efetividade dos serviços prestados. Como afirmam Carneiro e Menicucci (2011, p. 12), a
evolução e as críticas recebidas pela NGP e os questionamentos feitos recentemente em torno
da reforma da administração pública “[...] estão associados a constantes movimentos por
reformas do Estado, desta vez com revalorização do seu papel, particularmente enquanto
propulsor do desenvolvimento com inclusão e redução das desigualdades” (CARNEIRO E
MENICUCCI, 2011, P. 12).
Observa-se, outrossim, que, em alguns aspectos, a reforma gerencial mantém certa
continuidade com o modelo burocrático, embora numa outra fase do processo. Por exemplo,
isso ocorre na manutenção de uma burocracia altamente qualificada e com carreiras atrativas,
na divisão entre concepção e execução no instante em que se desconcentra a execução das
ações para agências de governo cuja tomada de decisão já teria acontecido nos níveis
superiores, na permanente divisão do trabalho ou mesmo na necessidade de criação de
mecanismos de controle.
Essa ideia corrobora o pensamento de Lima (2012, p. 129), para o qual é prematuro o
discurso que profere a queda da burocracia assim como também são prematuros os discursos
que garantem a emergência da organização pós-burocrática como alternativa capaz de superar
boa parte das características da burocracia weberiana. Para o autor, no cenário atual seria mais
adequado se referir à emergência da hiperburocratização em vez de se reportar a um modelo
pós-burocrático. Como afirma Lima (2012, p. 130):
102
Tratar-se-á, em tal caso, de uma burocracia aumentada, resultante de um processo de hibridização que ora perde, ora mantém, certos traços da burocracia weberiana, que associa, eventualmente, novas dimensões ao “tipo-ideal original”, que adquire novas e mais complexas propriedades de extensão e controle, entre outras, induzidas por uma burocracia digital, ou ciberburocracia.
Para o autor, ainda que haja um contexto de reforma do Estado e da administração
pública fundada na reconstrução do Estado para a efetividade de suas ações, o quadro de
referência dominante continua sendo o da racionalidade econômica, para o qual o modelo
organizacional considerado mais racional continua a ser o da empresa privada. Nesse sentido,
a burocratização das organizações permanece e, possivelmente, intensifica-se, embora
adotando novas formas mais flexíveis e híbridos, eventualmente contraditório. A burocracia
clássica, rígida, mecânica e formalista, daria lugar a uma burocracia considerada fluída,
parcialmente desmaterializada, admitindo certo grau de incerteza e de flexibilização, e,
simultaneamente, a elementos de descentralização e a novas formas de centralização e de
controle (LIMA, 2012).
Assim, verifica-se que a trajetória da administração pública é marcada por avanços e
recuos cujas mudanças empreendidas não garantem a ruptura com os modelos de
administração predominantes anteriormente. Na trajetória da administração pública brasileira
também se evidenciam permanências quanto ao modelo burocrático, como será discutido a
seguir.
3.2 PLANEJAMENTO E GESTÃO GOVERNAMENTAL NO ESTADO BRASILEIRO: A
INDISSOCIABILIDADE DISSOCIÁVEL
Planejar e gerir são tarefas, a priori, indissociáveis, posto que, grosso modo, o
primeiro diz respeito à definição antecipada de um conjunto de ações a serem realizadas e o
segundo à execução das ações planejadas.
Ao tratar das funções do Estado contemporâneo, planejamento e gestão são elementos
essenciais para se buscar tanto atender às necessidades da população quanto para o
desenvolvimento econômico e social da nação. Para tanto, essas duas dimensões devem estar
inter-relacionadas, sem predominância de um sobre outro, isso porque, de acordo com
Cardoso Júnior (2011, p. 12), por um lado o “[...] planejamento descolado da gestão corre o
risco de tornar-se um conjunto de estudos, diagnósticos e proposições de objetivos sem
103
eficácia instrumental, atividade incapaz de mobilizar os recursos necessários de forma
racional, na direção pretendida pelo plano”, por outro, “[...] a gestão, embora seja atividade de
gerenciamento cotidiano da máquina pública, é algo que apenas pode fazer sentido estratégico
[...] se acoplada ou referenciada adequadamente a diretrizes gerais e atividades concretas
emanadas do planejamento governamental”.
Contudo, a análise da trajetória histórica da atuação do Estado brasileiro, desde as
primeiras décadas do século XX, evidencia uma dissociação entre planejamento e gestão, com
alternância na primazia de um elemento diferente do outro em diferentes momentos, conforme
demostra Cardoso Júnior (2011). Põe em relevo, também, que sua construção histórica não se
deu de forma linear, mas, ao contrário, esteve marcada por mudanças e por reveses
relacionados ao contexto específico de cada período, de tal forma que no curso da história, é
possível observar iniciativas de modernização da máquina pública, muito embora, nos dias
atuais, ainda seja possível identificar uma estrutura rígida e fechada em si mesma. De acordo
com Martins (1997), o Estado brasileiro e, especificamente, sua administração pública foram
fundados sob forte influência patrimonialista, herança cultural portuguesa e a tentativa de
substituição da administração patrimonial foi, e continua sendo, marcada pelas
descontinuidades e contradições político-administrativas do Estado brasileiro.
Uma primeira tentativa de modernização da administração pública no Brasil aconteceu
na década de 1930 com o governo Vargas. Até esse período, o Estado brasileiro era
controlado pelos interesses de uma elite agraria formada por aristocratas proprietários rurais.
Assim, essa década demarcou um momento em que o Estado brasileiro despontou como
interventor na economia e como propulsor do desenvolvimento em razão do crescente
processo de industrialização e de urbanização da época, além de por outros fatores sociais e
políticos.
Dentre os eventos significativos para as mudanças ocorridas nos anos 1930, destaca-
se, em âmbito internacional, a Grande Depressão da economia mundial, estimulada com a
quebra da bolsa de valores de Nova Iorque em 1929, que teve como uma das consequências o
colapso do modelo econômico vigente, baseado na exportação de bens primários. No Brasil,
esse fato repercutiu na perda de poder político por parte dos cafeicultores e o país, de base
agrária e de economia primário-exportadora, foi dando lugar a uma sociedade de base urbano-
industrial. Nesse sentido, o Estado brasileiro passou a atender a parte dos interesses de uma
classe social que começava a se organizar, ainda que de forma incipiente, a burguesia.
Reconhecer isso não significa dizer, entretanto, que os grandes proprietários de terras tenham
perdido sua influência, o que pode ser observado mesmo nos tempos atuais.
104
Nesse contexto de transformações e de novos arranjos políticos, o governo de Getúlio
Vargas empreendeu uma reforma administrativa no Estado brasileiro, instituindo órgãos
voltados para o planejamento governamental, aqui compreendida como a “[...] atividade ou o
processo consciente que antecede e condiciona a ação estatal” (CARDOSO JÚNIOR, 2011, p.
15). São exemplos dessa reforma a criação do Conselho Federal de Comércio Exterior, em
1934, e a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) em 1938. De
acordo com Rezende (2011), ao primeiro competia formular políticas econômicas voltadas
para a redução da dependência externa, podendo, portanto, ser considerado como o primeiro
organismo governamental com funções típicas de um órgão de planejamento.
O DASP, por sua vez, objetivava fornecer elementos para melhoria da máquina
pública e fornecer assessoria técnica ao Presidente da república. Esse órgão teve como
incumbência a elaboração do primeiro plano quinquenal da história do planejamento
brasileiro – o Plano Especial de Obras Públicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional
(1939-1943)26. Além disso, o órgão promoveu uma transformação na administração pública
ao empregar tecnologia administrativa de ponta e ao profissionalizar o serviço público
segundo o mérito dos servidores ao instituir, na administração pública, os princípios da
impessoalidade, da obediência às normas rígidas e universalmente válidas. Pode-se afirmar
que, por meio dele, as diretrizes do modelo burocrático weberiano começaram a ser
incorporadas na administração pública brasileira. No entanto, para Martins (1997, p. 176), o
avanço daspiano, em relação às práticas patrimonialistas, foi parcial: “Não porque tenha se
concentrado exclusivamente nos meios, no aspecto da eficiência, mas, sobretudo, porque as
forças tradicionais de índole patrimonialista continuaram latentes e preponderantes, tanto na
administração pública quanto na política”.
Do ponto de vista do planejamento, Cardoso Junior, Pinto e Linhares (2010)
argumentam que, na década de 1940, os governos latino-americanos desenvolveram planos e
desenharam políticas setoriais como resposta a vários problemas, tais como o fornecimento de
energia, a infraestrutura de transporte e as condições da saúde pública. Para os autores, porém,
é na década de 1950 que se observam grandes avanços em relação ao planejamento dos
países, no continente. Assim:
É nos anos 1950 que começam a ser elaborados os relatórios que reuniam as características dos planos nacionais de desenvolvimento; ou seja, os estudos que continham diagnósticos e proposições de políticas com objetivos e
26 De acordo com Rezende (2011, p. 178), este Plano e outros criados no governo Vargas, não passavam de um rearranjo orçamentário, com o reforço de verbas e de controles sobre a execução dos projetos ali incluídos.
105
opções definidas para o conjunto da economia do país, com o propósito de guiar as decisões de alocação de recursos públicos e o uso de instrumentos para influir nas decisões privadas. Durante essa década, criaram-se, em vários países, organismos técnicos para elaborar este tipo de estudos, além de instituições para decidir sobre as propostas que estes continham (CARDOSO JUNIOR; PINTO; LINHARES, 2010, p. 95).
Essa citação corrobora a afirmação de Cardoso Júnior (2011), em relação ao cenário
brasileiro, de que os anos 1950 podem ser considerados como um momento áureo do
planejamento no Brasil, ainda que a estrutura da gestão pública mantenha-se no hibridismo
entre a patrimonialista e a burocrática, sendo desse período o Plano de Metas do governo
Juscelino Kubitschek (1956-1961), a partir do qual se estabeleceu uma tradição no Brasil de
que cada governo apresentasse um programa de ação (FERREIRA; FONSECA, 2011), ainda
que poucos tenham se preocupado com seu cumprimento. O Plano de Metas, considerado
bem-sucedido, priorizou cinco áreas: transporte, energia, alimentação, educação e indústria de
base. Todavia, seus investimentos concentram-se principalmente na região sudeste, gerando
ainda mais desequilíbrio econômico entre as regiões. Dentre suas 31 metas, estava a
construção da nova capital federal, Brasília, inaugurada em abril de 1960.
No que concerne à gestão, foram poucas as ações que buscaram modernizar a
administração pública no período democrático de 1956-1964, podendo ser citada a tentativa
de reforma administrativa proposta pela Comissão Amaral Peixoto durante o governo Goulart
(1961-1964), a qual foi abortada pelo golpe civil-militar de 1964.
Com o golpe, ganhou força um planejamento do tipo autoritário e tecnocrático,
sobretudo no que se refere ao planejamento econômico. Após a tomada do poder pelos
militares, em um momento em que o país vivia uma estagnação econômica e aceleração
inflacionária que afetava o país desde o início dos anos 1960, uma das primeiras medidas
tomadas foi o lançamento do Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) durante a
administração do presidente Castello Branco (1964-1966), o qual contou com uma política
recessiva de combate à inflação. Além disso, o governo deu início a uma ampla mobilização
de recursos técnicos para elaborar um plano de longo prazo para o desenvolvimento nacional,
sendo criado o Plano Decenal de Desenvolvimento para o período 1967-1976. Embora o
Plano não tenha sido executado em razão das constantes mudanças nas relações de forças que
controlavam o poder à época, constituiu-se como a mais abrangente proposta de planejamento
econômico e de rigor técnico jamais feita no Brasil, bem como lançou as bases para que novos
Planos fossem criados (CARDOSO JUNIOR; PINTO; LINHARES, 2010).
106
Também é do ano de 1967 o Decreto-lei nº 200, o qual dispõe sobre a organização da
administração federal e estabelece diretrizes para uma reforma administrativa. Uma breve
análise do Decreto27 evidencia que cinco princípios fundamentais, relacionados no Artigo 6º,
irão nortear a administração pública federal. Tais princípios são: planejamento, coordenação,
descentralização, delegação de competência e controle.
Quanto ao planejamento, será voltado para a promoção do desenvolvimento
econômico-social e para a segurança nacional. Ao estabelecer que sejam elaborados planos de
governo, programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual, orçamento-programa
anual e programação financeira de desembolso, observa-se uma preocupação maior com
questões orçamentarias e financeiras em detrimentos de outros elementos igualmente
importantes para a administração pública. Quanto à coordenação, o Art. 8º diz que as
atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de
governo, serão objeto de permanente coordenação, exercida principalmente pela chefia de
cada órgão. A descentralização é destacada no decreto como princípio basilar para a execução
das atividades da administração federal, embora uma leitura mais atenta do Artigo 10º
evidencia que se trata mais de desconcentração do que de descentralização. Casassus (1990, p.
17) esclarece as distinções entre os termos desconcentração e descentralização:
A desconcentração reflete processos cujo objetivo é assegurar a eficiência do poder central, enquanto que o outro, a descentralização, é um processo que procura assegurar a eficiência do poder local. Assim, desconcentração refletiria um movimento ‘de cima para baixo’ e a descentralização um movimento ‘de baixo para cima’.
Assim, no referido Artigo, observa-se uma nítida separação entre tomada de decisão e
execução, conforme pode ser observado no § 2°: “Em cada órgão da Administração Federal,
os serviços que compõem a estrutura central de direção devem permanecer liberados das
rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que
possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle”.
Tal forma de administrar, contudo, está em consonância com a tecnocracia do governo
militar. A delegação de competências surge como uma possibilidade de aproximar aos fatos
problemas a resolver, aqueles que tomam as decisões, sendo esses determinados pelo
presidente da república ou por outra autoridade da administração pública. O controle, por sua
vez, é determinado para todos os níveis e órgãos do governo.
27 Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm> Acesso em 25 de maio de 2015.
107
Esses princípios estão relacionados, todavia, aos anseios de fortalecimento e de
aperfeiçoamento dos mecanismos de controle do governo, os quais estavam orientados por
uma racionalidade econômica e tecnocrática sob os fundamentos da modernização da gestão,
muito embora as práticas patrimonialistas ainda estivessem presentes, sobretudo na troca de
cargos por apoio político.
No que concerne ao desenvolvimento econômico, entre os anos de 1968 e 1973 tem-se
o chamado “milagre econômico brasileiro”, período em que o percentual do Produto Interno
Bruto (PIB) cresceu a uma taxa média de mais de 10% ao ano. Sob o comando do então
ministro da fazenda Delfim Netto, as políticas econômicas do período foram responsáveis não
apenas pelo “milagre” do crescimento econômico, mas também por manter baixa a taxa de
inflação e o equilíbrio nas relações de exportação e importação por um período de seis anos
consecutivos. Ações que, de certa forma, tentaram justificar o golpe militar perante a
sociedade, bem como convencer que o governo militar seria melhor para o país do que o
governo deposto (MARTINS, 1997). No entanto, se por um lado houve um crescimento
expressivo do PIB, por outro, o milagre econômico contribuiu para um grande aumento na
concentração de renda, mantendo-se a pobreza da população brasileira. Ou seja, os benefícios
do crescimento econômico ficaram restritos a uma pequena camada da população,
aprofundando a desigualdade socioeconômica brasileira.
Destaca Cardoso Júnior (2011) que os anos 1970 encerram o período de auge do
planejamento no Brasil, iniciado na década de 1940. Conforme o autor, nesse período tem-se
a primazia desse elemento sobre a gestão, mesmo com a ressalva de que nessa fase tenha
predominado um planejamento sem gestão; ou seja, o conjunto de estudos e de proposições
apresentados não possuía eficácia instrumental e foi incapaz de mobilizar os recursos
necessários de forma racional visando a atender aos fins propostos pelos planos.
De acordo com Martins (1997), uma das razões para o insucesso dos planos diz
respeito à perda da noção política do planejamento, posto que as estruturas que o concebiam
especializaram-se em formular planos que dissociavam burocracia de política, perdendo,
assim, sua eficácia. Essa dissociação, na verdade, é uma característica da administração
tecnocrática militar e também do contexto histórico do momento em que parte da população,
desacreditada dos políticos, apoiava o estilo de gestão dos militares, inclusive em razão do
“milagre econômico” vivenciado no início do regime. Ainda de acordo com Martins (1997, p.
178): “A própria noção de tecnoestrutura supõe uma relação funcional entre estado e
sociedade alheia à política, em parte, pelo espaço preenchido pela forca do regime, em parte
devido a um processo de esvaziamento da elite política”. Assim, mesmo situando-se no auge
108
do planejamento no Brasil, conforme Cardoso Junior (2011), os inúmeros planos dos
governos militares, insulados em sua tecnocracia e racionalidade, não foram suficientes para
promover mudanças significativas no campo da administração pública brasileira com
repercussões positivas para a sociedade, sendo o patrimonialismo ainda uma marca dessa
gestão.
Com o segundo choque do petróleo e novo aumento em seu preço, em 1979, o Brasil
acentuou o processo de endividamento externo, o qual já vinha sendo processado a partir do
final dos anos 1960. Devido às altas taxas de juros em âmbito internacional, o Brasil e os
demais países do chamado Terceiro Mundo colocaram em prática um ajuste recessivo,
buscando honrar o pagamento da dívida externa, dando início a um longo período de
estagnação econômica e sucessivo aumento da inflação. Ferreira (2013) sintetiza bem o
cenário que propiciou tal mudança:
Em meio à execução dos planos, os sintomas da crise econômica e política já se apresentavam no final da década de 1970, erodindo com a capacidade gestora do Estado. A desaceleração do ritmo de crescimento que a economia brasileira mantinha desde os anos 1940 provocou uma recessão e uma aceleração inflacionária sem precedentes na história brasileira. Essa crise atingiu a capacidade de reprodução do Estado, além de atrofiar, de forma progressiva, os mecanismos estatais de decisão e sustentação de políticas de longo prazo (FERREIRA, 2013, p. 60).
Tal contexto leva a mudanças, inclusive no campo da administração pública, as quais,
nesse caso, conforme Cardoso Junior (2011), alteram a relação entre planejamento e gestão,
iniciando o período de declínio do planejamento, que perdura durante as décadas de 1980 e de
1990, segundo o mesmo autor. Além da crise econômica (embora diretamente relacionada a
ela) e da crise política (período de transição democrática), outro fator que proporcionou o
declínio do planejamento no Brasil foi a ascensão do ideário neoliberal e sua defesa pelo
Estado mínimo, limitando assim as funções de planejamento do Estado brasileiro. Isso se deu
porque, em um cenário de inflação e de aumento da dívida externa, as orientações
internacionais foram adotadas nos países periféricos sem muita resistência. Tais orientações
previam, grosso modo, redução da atuação dos Estados nacionais e adoção dos princípios
gerenciais para a administração pública.
Dessa forma, a emergência de um modelo de gestão pública fundamentado naqueles
princípios fez com que houvesse primazia da gestão gerencialista sobre o planejamento.
Cardoso Junior (2011, p. 08) explica melhor essa relação: “[...] o planejamento no sentido
forte do termo passa a ser algo não só desnecessário à ideia de Estado mínimo, como também
109
prejudicial à nova compreensão de desenvolvimento que se instaura”. A compreensão sobre o
desenvolvimento que predominava à época tangenciava a defesa pela redução do tamanho e
da atuação do Estado, bem como a transferência para o mercado, ou ao menos com atuação
inspirada nele, das funções do Estado.
Não obstante, ainda que a função planejamento tenha sido colocada em segundo plano
em relação à perspectiva gerencial de administração pública, a Constituição Federal de 1988
estabeleceu que a gestão fosse orientada por meio de três instrumentos: Plano Plurianual
(PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias; e Lei Orçamentária Anual. O PPA merece destaque
por ser um instrumento destinado a organizar e a viabilizar a ação pública, com vistas a
cumprir os fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto
das políticas públicas do governo para um período de quatro anos e os caminhos trilhados
para viabilizar as metas previstas28. O Plano, cuja previsão de vigência já fora mencionada, é
iniciado no segundo ano de um mandato governamental federal e encerrado ao fim do
primeiro ano de mandado do governo seguinte. Apesar de previsto na Constituição Federal de
1988, o primeiro PPA só foi instituído em 1996, para o período de 1996 – 1999 e, acerca dele,
Paulo (2010, p. 174) argumenta:
É possível afirmar que o PPA foi concebido para ser um instrumento de planejamento estratégico, na medida em que estabelece um compromisso político para além do mandato presidencial, que vai orientar a formulação das leis orçamentárias e planos setoriais e regionais. É também um instrumento de gestão estratégica, uma vez que o cumprimento das metas estabelecidas deve ser avaliado pelos Poderes executivo, Legislativo e Judiciário.
Observa-se que o planejamento estratégico com ênfase na avaliação e no controle dos
resultados constitue a base dos PPA nacionais. Esses elementos também estão presentes na
reforma gerencial vivenciada no Brasil a partir de 1995, ocasião em que o ideário gerencial
foi incorporado à administração pública brasileira por meio do Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (1995) durante o primeiro governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso (1995-1998), sob os cuidados do então ministro da Reforma do Estado, Luis Carlos
Bresser-Pereira. A reforma tinha como objetivo reconstruir o Estado, aumentando sua
governança e limitando suas funções (BRASIL, 1995) e esteve alicerçada na Emenda
28 Disponível em http://www.planejamento.gov.br/ministerio.asp?index=10&ler=s1086. Acesso em 06 de abril de 2015.
110
Constitucional nº 19/1998, que teve como finalidade oportunizar uma alternativa gerencial à
administração pública brasileira (BRESSER- PEREIRA, 1998).
Sob a justificativa de que o Estado brasileiro estaria em crise em razão do alargamento
de suas funções e de sua intervenção na economia, sendo essas as causas de seu desequilíbrio
econômico, deu-se a tentativa de implantar no Brasil a reforma gerencial, como pode ser
observado na citação a seguir:
No Brasil esta questão [da reforma do Estado] adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se, conseqüentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social (BRASIL, 1995, p. 10, grifo nosso).
Uma breve análise do Plano Diretor de reforma do Aparelho do Estado torna clara a
defesa do que se convencionou chamar de nova perspectiva para o estado brasileiro, na qual
se prevê a redução da função deste de executor ou de prestador direto de serviços, embora se
mantivesse a de regulador e a de provedor. Assim, os formuladores do Plano Diretor
esperavam reforçar a capacidade de governar do Estado através da transição programada de
sua administração, considerando que a capacidade de implementar as políticas públicas era
limitada pela rigidez e pela ineficiência da máquina administrativa, esperava-se a transição de
um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e
para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada
para o atendimento do cidadão.
É importante destacar, conforme Diniz (2001), que no Brasil nunca houve uma
burocracia propriamente weberiana, apesar da tentativa de implementar uma burocracia
racional-legal realizada por Getúlio Vargas nos anos 1930. Conforme a autora: “Desde o
início, teve-se um sistema híbrido, marcado pela coexistência dos princípios universalistas e
meritocráticos, com as práticas clientelistas, tradicionalmente presentes no padrão de
expansão da burocracia brasileira” (DINIZ, 2001, p. 20).
No contexto de adoção dos princípios da Nova Gestão Pública na administração
pública brasileira, observa-se uma ressignificação do planejamento governamental no Brasil,
como bem observa Ferreira (2013, p. 68):
Podemos afirmar que ao longo das ultimas duas décadas do século 20, em um ambiente ideologicamente hostil à presença e à atuação do Estado, a função planejamento foi adquirindo feições muito diferentes, sendo
111
esvaziada de conteúdo político-estratégico, ao mesmo tempo que reforçada por ingredientes técnico-operacionais e de comando físico-financeiros.
Tendo como cerne da reforma a crise fiscal, a maioria das estratégias adotadas voltou-
se para o enxugamento do Estado e o planejamento governamental despontou mais como
estratégia de alocação de recursos do que como processo consciente que antecede e
condiciona a ação estatal. Isso porque, de acordo com Cardoso Junior; Gomide (2014, p. 34),
“O planejamento governamental, mesmo sob um regime político democrático e pluralista,
passou a ser visto como intervenção perniciosa em um espaço que deveria ser regido pelo
livre intercâmbio, considerado o mercado como único mecanismo capaz de gerar
autorregulação e promover a prosperidade material”.
É necessário destacar que a reforma gerencial do Estado brasileiro, proposta em 1995,
não se completou, sendo, na atualidade, objeto de críticas feitas por intelectuais que discutem
o caso nacional como também por aqueles que estudam os efeitos das reformas orientadas
pelo mercado nos diferentes países (COSTA, 2006; CARNEIRO; MENICUCCI, 2011).
A reforma gerencial e a adoção dos princípios da Nova Gestão Pública, no que se
refere ao caso brasileiro, vem sofrendo algumas críticas, segundo Cardoso Junior (2011),
referentes ao desenho e aos princípios gerais da reforma, em aspectos que dizem,
basicamente, que: a reforma gerencial brasileira foi incompleta e acabou gerando mais
fragmentação dos aparelhos do Estado; a reforma não democratizou o funcionamento dos
aparelhos do Estado, imprimindo na verdade um caráter manipulador à gestão participativa
que se considerava em curso; os controles sociais da gestão pública ou não existiam de fato,
ou eram ainda basicamente formais, bastante precários e limitados; a suposta “orientação para
o serviço público” não desprivatizou o Estado e o seu funcionamento orientado para e pelo
mercado.
No caso específico da reforma brasileira, Costa (2006, p. 153) afirma que as
estratégias adotadas não alcançaram o cerne do problema: “A reforma do aparelho de Estado
e as demais reformas (do Estado) empreendidas no governo Fernando Henrique Cardoso
tentaram enfrentar apenas o problema do esgotamento financeiro do Estado brasileiro, dando
uma solução conjuntural a problemas estruturais do processo de extração e alocação de
recursos”. Para o autor, ao focar na privatização, no ajuste fiscal, na abertura comercial –
estando, assim, em conformidade com o menu de reforma proposto por organismos
internacionais –, a reforma do Estado não foi capaz de alterar as relações entre Estado e
112
sociedade nem de ampliar e universalizar os direitos civis, garantindo assim o bem-estar (ou,
ao menos, o estar) dos cidadãos.
Dessa forma, a primeira década do século XXI foi marcada pelos questionamentos à
reforma do Estado realizada na década anterior, em razão dos resultados negativos
observados, e pelo fortalecimento das críticas às suas bases teóricas e empíricas, sendo
também alvo de críticas a Nova Gestão Pública. Para Cardoso Junior e Gomide (2014, p. 34),
“A partir do fim da década de 1990, o baixo crescimento econômico e a sequência de crises
econômicas que abalaram o mundo – e a América Latina, em particular – sinalizaram o
equívoco dessa visão, quando não a sua excessiva ideologização e instrumentalização pelos
interesses rentistas”. Nesse contexto, o Estado desponta novamente no centro do debate sobre
o desenvolvimento econômico e social.
Ocorre nesse período, o que Cardoso Junior (2011) chama de retomada da função
planejamento estatal, uma vez que houve, entre as décadas de 1940 e 1970, desmesurada
primazia da função planejamento sobre a função gestão; e, depois, entre as décadas de 1980 e
1990, primazia igualmente desmesurada da função gestão sobre a função planejamento. Para
o autor, a primeira década do século XXI apresentou condições objetivas favoráveis para
reequilibrar, tanto quanto ressignificar, as dimensões do planejamento e da gestão como
funções cruciais e inseparáveis da ação do Estado em sua missão de autocapacitação para o
desenvolvimento.
Ainda no que diz respeito às condições objetivas favoráveis às mudanças, é importante
destacar o papel desempenhado pela sociedade civil e a mobilização dessa classe no que diz
respeito à defesa de seus interesses. Em que pesem os diferentes graus de participação, a
sociedade civil tem tido cada vez mais espaço, não só no que se refere ao planejamento
governamental como também na implementação e na avaliação das políticas públicas. Como
exemplo, basta observar a quantidade de conselhos de controle social nas diferentes áreas que
surgiram nas últimas décadas. Em relação especificamente ao planejamento governamental,
Ferreira (2013, p. 69) argumenta que:
Ao contrário dos planos desenvolvidos no século 20, atualmente o planejamento é defendido como uma técnica que necessita de um amplo diagnóstico elaborado conjuntamente com a sociedade civil. A prioridade é ter um planejamento participativo, com respeito à pluralidade da representação política e dos movimentos sociais.
Para que ocorra a reconstrução do planejamento governamental, Cardoso Jr; Pinto;
Linhares (2010) destacam três pilares necessários: visão estratégica, capacidade de gestão e
113
um sistema eficiente de coordenação. Em relação ao primeiro, os autores reforçam a
necessidade de se considerar a realidade financeira e institucional do país, bem como a
manutenção de um planejamento de médio e longo prazos com as devidas revisões e
correções, sobretudo no que se refere aos Planos Plurianuais.
O segundo pilar diz respeito às capacidades que as organizações públicas detêm para
exercer suas responsabilidades, tendo em conta, inclusive, as limitações impostas pelas
normas vigentes, sendo a excessiva rigidez destas um obstáculo que precisa ser removido.
Por sua vez, quanto à coordenação, que é o terceiro pilar, é proposta a reconstrução do
planejamento governamental, tratando da necessidade de criação de conselhos
interministeriais com a atribuição de articular as ações relacionadas às principais áreas de
concentração das políticas públicas, bem como a necessidade de cooperação entre entes
federados na execução de políticas e de programas relacionados às prioridades estratégicas
nacionais.
A reconstrução do planejamento – ou, como afirma Cardoso Junior (2011), a retomada
da função planejamento estatal visando à reconstrução do Estado rumo ao desenvolvimento –
está posta como um grande desafio ao governo brasileiro, em todos os seus níveis, e se
apresenta como um instrumento favorável à construção de uma gestão pública eficiente,
eficaz, efetiva e transparente.
Essa é uma tarefa que parece ainda não ter sido iniciada no Brasil, considerando que
não é possível identificar as inflexões necessárias no âmbito da administração pública desse
início de século para fortalecer a máquina pública, levando à sua transformação. Não há,
portanto, um projeto de mudança para a administração pública que busque superar as
orientações gerencialistas em consonância com uma proposta de reconstrução do Estado
fundada em novas formas de relacionamento entre ele e a sociedade que busquem a ampliação
dos direitos civis, o bem-estar dos cidadãos e a superação das políticas clientelistas. Nesse
sentido, sobre o governo federal dos últimos anos, Cardoso Jr; Gomide (2014, p. 35) afirmam:
Passada mais de uma década com o Partido dos Trabalhadores (PT) à frente da coalizão partidária que governa o Brasil (governos Lula e Dilma), não se identifica qualquer reflexão estratégica sobre o Estado e o aparato administrativo que se deseja para dar continuidade às transformações que se verificam desde o início do novo milênio. Em outras palavras, uma reflexão que vincule o tema da administração pública a um projeto de desenvolvimento e a uma concepção de Estado.
114
A reconstrução do Estado, aliás, ganhou força nos últimos anos frente às críticas à
reforma neoliberal e da defesa pelo Estado mínimo. A crise financeira internacional de 2008
evidencia o insucesso do projeto neoliberal, do ponto de vista econômico, e a necessidade de
intervenção da atuação do Estado na economia para minimizar os efeitos da crise econômica.
Como exemplo, pode-se evidenciar a estratégia adotada pelo governo norte-americano de
injetar capital público nas empresas privadas para evitar suas falências e o consequente
agravamento da crise, a qual se estendeu a diversos países, ao passo que milhares de
americanos perderam seus imóveis, empregos e se aumentava ainda mais a pobreza e
desigualdade social no país. Essa ação vai de encontro à tese do Estado mínimo e da
autorregulação do mercado e comprova a afirmação de Politzer, Besse e Caveing ( 2002, p.
331), de que “[...] a ação do Estado é guiada pela necessidade de salvar o capitalismo e, em
particular, de retardar a hora da crise econômica”.
Ainda que o governo brasileiro tenha adotado, a partir de 2008, algumas medidas para
diminuir o efeito da crise financeira, tais como o aumento na oferta de crédito em diferentes
setores e a redução de impostos, como o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), não é
possível considerar tais ações como uma tentativa de reconstrução do Estado e, por
conseguinte, de reconstrução e indissociação das funções de planejamento e da gestão estatal.
Conforme F. Costa (2010), nos últimos anos não houve da parte do governo federal nenhum
projeto de reforma democrática do Estado. Dessa forma, as mudanças realizadas não
alteraram substantivamente as relações com a sociedade e, em alguns momentos, até
contribuíram para aprofundar a crise. Para o autor, o Estado brasileiro ainda não consolidou
um modelo de atenção social capaz de lidar com as enormes assimetrias que separam regiões
e classes sociais. Dessa forma, afirma-se que as mudanças empreendidas na administração
pública brasileira não consideram aspectos peculiares da nação, tais como a formação
histórica do país, a diversidade social, cultural e econômica. Desconsiderando as
peculiaridades do federalismo brasileiro, a retomada da função planejamento estatal visando à
reconstrução do Estado tende a estar cada vez mais distante.
A reconstrução do Estado deve buscar outros fundamentos que não apenas
econômicos. Espera-se, portanto, que, para os próximos anos, a ação dos Estados nacionais,
no tocante ao seu planejamento e gestão, possa estar mais relacionada ao atendimento das
necessidades e anseios dos cidadãos por meio de ações que possam eliminar os efeitos
perversos da ideologia neoliberal na vida da classe trabalhadora, sobretudo no que se refere ao
planejamento de políticas públicas educacionais.
115
3.3 PLANEJAMENTO E GESTÃO EDUCACIONAL
Ao considerar a trajetória do planejamento e da gestão educacional no Brasil, desde as
primeiras décadas do século XX, observam-se mudanças em seu desenho. Concorda-se com
Saviani (2013) ao defender o planejamento enquanto instrumento de política educacional.
Esta, vale salientar, nunca será neutra, estará relacionada com os diferentes projetos de
desenvolvimento que se estabelecem nos diferentes momentos históricos e reflete as inúmeras
contradições presentes na sociedade capitalista.
Castro (2010, p. 01) concebe esse planejamento como “Todo ato intencional, político e
técnico para direcionar as atividades do campo educacional, buscando racionalizar os fins e os
meios para conseguir os objetivos propostos”. No que concerne à educação, ocorre em três
dimensões, as quais estão inter-relacionadas, segundo Castro (2010): planejamento do sistema
educacional; planejamento escolar; e planejamento do ensino. Conforme a autora, a primeira
dimensão diz respeito ao nível macro, ao planejamento do sistema educacional do país e aos
direcionamentos de sua política educacional. Além disso,
Reflete a visão que se tem de mundo, de homem, exigindo, portanto, um compromisso com a construção da sociedade e deve atender tanto às necessidades de desenvolvimento do país quanto às do indivíduo (corresponde ao planejamento que é feito em nível nacional, estadual ou municipal). É uma intervenção do estado visando à implantação de uma determinada política educacional, estabelecida com a finalidade de possibilitar que o sistema educacional cumpra as funções que lhe são próprias em determinado momento histórico (CASTRO, 2010, p. 02).
A segunda dimensão é aquela realizada no âmbito da escola, devendo refletir os
anseios da comunidade escolar. Na unidade de ensino concretiza-se pela elaboração do
Projeto Político-pedagógico (PPP), o qual expressa a cultura organizacional da escola.
Por sua vez, a terceira dimensão é aquela que trata do planejamento realizado pelo
docente, atividades a serem desenvolvidas pelos professores e alunos no cotidiano escolar,
tendo em vista a aquisição do conhecimento. Deve estar em sintonia com o planejamento
escolar e educacional e, sobretudo, precisa partir da realidade concreta do aluno (CASTRO,
2010).
Como se pode perceber, o planejamento em educação em suas diferentes dimensões
implica, portanto, a tomada de decisões para organização de ações futuras, seja a curto, a
médio ou a longo prazo. Essas decisões são, via de regra, relacionadas a um projeto de
desenvolvimento no qual “[...] a educação foi sendo pensada como um projeto social que
116
respondesse às demandas ou necessidades estabelecidas pelos grupos hegemônicos”
(OLIVEIRA, 2009, p. 238).
No caso brasileiro, uma primeira iniciativa de planejamento educacional data de 1932,
quando é lançado o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. O Manifesto se constituiu
num marco para a educação brasileira por defender uma escola única, pública, laica,
obrigatória e gratuita entre outras inúmeras mudanças, inclusive a adoção de uma visão
sistêmica, de construção de um projeto nacional de educação e, por conseguinte, do
estabelecimento de um plano nacional que estabelecesse metas para o desenvolvimento da
educação brasileira em todas as suas modalidades de forma integrada. Propunha que a
reconstrução da nação só aconteceria por meio da reconstrução educacional, como pode ser
observado no seguinte trecho do documento:
Na hierarchia dos problemas nacionaes, nenhum sobreleva em importancia e gravidade ao da educação. Nem mesmo os de caracter economico lhe pódem disputar a primazia nos planos de reconstrucção nacional. Pois, se a evolução organica do systema cultural de um paiz depende de suas condições econômicas, é impossível desenvolver as forças economicas ou de producção, sem o preparo intensivo das forças culturaes e o desenvolvimento das aptidões á invenção e á iniciativa que são os factores fundamentaes do accrescimo de riqueza de uma sociedade (AZEVEDO, 1984, p. 407).
Ainda que o Manifesto não tenha partido de uma iniciativa governamental, mas, sim,
de intelectuais brasileiros considerados renovadores e pioneiros, sendo dirigido ao povo e ao
governo, o Documento influenciou o texto constitucional de 1934 no que concerne ao campo
educacional. Em seu Art. 150, por exemplo, a referida Constituição estabelece como
competência da União fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos
os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o
território do País.
De acordo com Fonseca (2013), a emergência do Estado Novo em 1937 impossibilitou
a concretização das propostas renovadoras presentes na Constituição de 1934, haja vista que o
planejamento governamental passou a ser realizado por um viés centralizador e estava mais
relacionado ao fortalecimento do protagonismo do Estado na área produtiva. Além disso, o
período que sucedeu a II Guerra foi marcado por altas taxas de inflação, de desemprego e de
migração campo-cidade, o que aumentou em potencial as demandas para o Estado, as quais
ultrapassavam sua capacidade de atendimento.
117
Em 1961 foi promulgada a Lei 4024/61, a primeira Lei de Diretrizes e Bases da
educação e, sob sua vigência, foi aprovado o primeiro Plano Nacional de Educação, em 1962.
Sobre esse:
Ele não foi proposto na forma de um projeto de lei, mas apenas como uma iniciativa do Ministério da Educação e Cultura, iniciativa essa aprovada pelo então Conselho Federal de Educação. Era basicamente um conjunto de metas quantitativas e qualitativas a serem alcançadas num prazo de oito anos (BRASIL, 2001, p. 03).
O Plano sofreu revisões em 1965 e em 1966, mas mesmo que tenha se constituído num
conjunto de metas, elas não foram perseguidas, em razão inclusive das mudanças no contexto
político após o golpe militar de 1964.
A partir desse período, as propostas apresentadas nos planos de governo passaram a
vincular e a subordinar cada vez mais a educação ao desenvolvimento econômico. O governo
militar foi fortemente influenciado pela Teoria do Capital Humano29 desenvolvida na década
de 1950, nos Estados Unidos, que teve ampla repercussão internacional. A partir de então, os
planos econômicos passaram a incorporar ações educacionais, na crença de que a educação
levaria ao desenvolvimento econômico, como se essas, por si sós, fossem capazes de melhorar
o desempenho profissional, aumentar a eficiência e produtividade no trabalho.
Assim, buscava-se formar e capacitar recursos humanos, sendo uma das estratégias
adotadas a obrigatoriedade da educação profissionalizante no ensino de 2º grau. Favoreceram
essa perspectiva os acordos de caráter técnico e financeiro firmados a partir de 1967 com a
Agência para o Desenvolvimento Internacional, vinculada ao Departamento de Estado Norte-
Americano (Usaid) a qual defendia um método quantitativo de planejamento que fixava as
metas de um plano de educação, com base no mercado de trabalho, considerando o perfil e o
quantitativo de trabalhadores. Nessa mesma perspectiva, em 1974 também foram firmados
acordos do MEC com o Banco Mundial (Bird), visando a capacitar as secretarias estaduais de
educação para executar o novo formato de administração adotado no âmbito da administração
pública, a Administração por Objetivos, tendo sido treinados cerca de quatro mil professores e
administradores escolares (FONSECA, 2013).
29 Sua origem está ligada ao surgimento da disciplina Economia da Educação, nos Estados Unidos, em meados dos anos 1950. Theodore W. Schultz é considerado o principal formulador dessa disciplina e da ideia de capital humano. Esta disciplina específica surgiu da preocupação em explicar os ganhos de produtividade gerados pelo “fator humano” na produção. A conclusão de tais esforços redundou na concepção de que o trabalho humano, quando qualificado por meio da educação, era um dos mais importantes meios para a ampliação da produtividade econômica, e, portanto, das taxas de lucro do capital (MINTO, 2006b).
118
Outro fator que orientou o planejamento educacional no período do regime militar foi
a pedagogia tecnicista30, teoria que se relaciona harmoniosamente com um regime político
fechado, e que almejava a neutralidade, deixando à margem do debate educacional questões
relacionadas com democracia e participação, por exemplo. Assim, conforme Saviani (2006, p.
1) “Buscou-se, então, [...] planejar a educação de modo a dotá-la de uma organização racional
capaz de minimizar as interferências subjetivas que pudessem pôr em risco sua eficiência”.
Nos últimos anos do regime, já em um período de crise do governo militar e de
transição democrática, é elaborado o III Plano Setorial da Educação (1980 a 1985), o qual
“[...] introduz a ideia de planejamento participativo como estratégia política diante do
insucesso dos planos anteriores, atribuído à ausência da participação da comunidade nas
decisões” (AMORIM; SCAFF, 2013, p. 251). Acerca do Plano, Fonseca (2013, p. 91) afirma
que:
Mediante um processo de planejamento participativo, foi aberto um diálogo com entidades acadêmicas e representativas, além do pessoal técnico das secretarias estaduais e municipais de educação. Em meio à oscilação administrativa, a proposta do planejamento participativo foi descartada antes de completar um ano de experiência.
Dessa forma, em contraposição ao autoritarismo presente no regime, apostou-se na
participação popular, o que segundo Saviani (2013) gerou uma “racionalidade democrática”, a
qual acabou causando dispersão e descontrole de recursos e justificando práticas clientelistas.
Ou seja, o referido plano e a estratégia adotada não lograram êxito no campo educacional.
Ao final da década de 1980 e início da década de 1990, o Banco Mundial desponta, de
acordo com Fonseca (2013) como a principal entidade internacional de cooperação técnica e
financeira para a educação. Nesse contexto, o Banco Mundial, juntamente com a Organização
das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), o Fundo das Nações
Unidas para a Infância (UNICEF) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) financiaram a Conferência Mundial de Educação para Todos, realizado em Jontiem,
Tailandia, em 1990, a qual impulsionou a reforma educacional em vários países, inclusive no
Brasil. Nesse evento, líderes de 155 países, incluindo o Brasil, acordaram, como prioridade
política, o foco na educação básica para a década de 1990. A participação brasileira nessa
Conferência fomentou longas discussões em torno das bases políticas e ideológicas para a 30 A partir do pressuposto da neutralidade científica e inspirada nos princípios de racionalidade, eficiência e produtividade, a pedagogia tecnicista advogou a reordenação do processo educativo de maneira a torná-lo objetivo e operacional. De modo semelhante ao que ocorreu no trabalho fabril, pretendeu-se a objetivação do trabalho pedagógico (SAVIANI, 2006).
119
educação nacional, tendo resultado, em dezembro do mesmo ano, na divulgação do Programa
Setorial de Ação do Governo Collor para a Área da Educação (1991-1995), no Plano Decenal
de Educação para Todos, em 1993, e com repercussão também na Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (Lei nº 9.394/96).
De acordo com Aguiar (2004), a gestão do sistema educacional ganha relevância após
a participação brasileira nos referidos encontros, nos quais se defendeu a necessidade de
superação das práticas clientelistas e tradicionais da ação administrativa, cedendo lugar a
métodos administrativos norteados por critérios técnicos de eficiência e de eficácia.
Evidenciava-se, com isso, que o Brasil assimilaria e executaria o projeto educacional proposto
pelos organismos multilaterais, financiadores e planejadores dessa Conferência e promotores
das ideias neoliberais nos países em desenvolvimento.
Assim, a ideologia neoliberal também atinge o campo educacional, imprimindo a
defesa da racionalidade econômica, da eficiência e da eficácia no planejamento educacional,
num cenário de crise fiscal e econômica, no qual prevalecem políticas focalizadas de
atendimento à população em condições mais desfavoráveis. Ao longo da última década do
século XX e dos primeiros anos do XXI, as políticas educacionais nacionais estiveram e ainda
estão em convergência com tais orientações. Conforme Krawczyk (2002, p. 62):
A reforma educacional que se inicia no limiar do século XXI vem instaurando um novo modelo de organização e gestão da educação pública, tanto do sistema quanto de suas instituições que, sob o fetiche da modernidade e da democratização, vivifica os fundamentos neoliberais que estão experimentando nossas sociedades.
Quanto ao planejamento, a LDB 9394/96 em seu Artigo 87, em consonância com a
Constituição Federal de 1988, estipula para o prazo de um ano, a elaboração por parte da
União de um novo Plano Nacional de Educação. Nesse sentido, ainda que as Constituições
Federais desde 1934 (com exceção da Carta de 1937) tenham incorporado, implícita ou
explicitamente, a ideia de um Plano Nacional de Educação – PNE (BRASIL, 2001) –, apenas
um conjunto de metas foi criado em 1962, as quais sequer vieram a ser cumpridas.
A necessidade de cumprir a legislação que estabeleceu a elaboração de um PNE, fez
com que duas propostas chegassem ao Congresso Nacional em fevereiro de 1998: a primeira,
apresentada ao plenário da Câmara pelo Deputado Ivan Valente em dez de fevereiro,
denominada de proposta “da Sociedade Brasileira”, tendo sido elaborada por entidades
sindicais e científicas e pelo Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública. A segunda, de
120
iniciativa do MEC, apresentou-se como a proposta “do Executivo ao Congresso Nacional”,
um dia depois da primeira. As propostas de Lei apresentavam distinção entre si e
representavam a tensão existente dois projetos antagônicos: de um lado, um projeto
democrático, representante dos interesses da sociedade civil organizada e, de outro, a proposta
do governo, que representava os interesses da ordem social-econômica vigente no país e os da
sua classe dominante.
Em 9 de janeiro de 2001 foi aprovado por meio da Lei 10.172, o Plano Nacional de
Educação para o período de 2001 a 2010, cujo fundamento está assentado na proposta do
governo, inspirado pela racionalidade neoliberal, pelos princípios da eficiência e da eficácia e
pela redução dos gastos públicos. De acordo com Fonseca (2013), esse Plano, mesmo
alicerçado na proposta governamental, perdeu força no âmbito do Ministério da Educação,
órgão que voltou sua atenção mais para a execução do Plano Decenal de Educação do que
para o próprio PNE.
Assim, finda a vigência do PNE 2001-201031, a avaliação em torno de sua efetivação
fora negativa e falha em alguns aspectos, de acordo com Dourado (2010), pela: ausência de
mecanismos de financiamento necessário ao atendimento das metas; não regulamentação do
regime de colaboração, posto que o PNE sinalizou metas a serem efetivadas pelos diferentes
entes federados; aprovação de planos estaduais e municipais, previstos no PNE como base
para a sua organicidade, não se efetivou como política concreta na maior parte dos estados e
municípios. Ainda para o autor, o PNE não se consolidou enquanto uma política pública de
Estado, tendo sido secundarizado nos processos de gestão e de decisão no âmbito do
Executivo federal. As ações e as políticas desenvolvidas por esse nível de governo no decorrer
da vigência do Plano, quer no governo FHC (1995-2002) quer no governo Lula (2003-2010),
não tiveram o PNE como o epicentro do processo político.
Em 2007, o governo federal lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE),
o qual, para Saviani (2007), deveria se constituir como uma estratégia para efetivação das
metas do PNE mas cujas ações não se articulam organicamente com este. O PDE, portanto, é
31 A Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, aprovou um novo Plano Nacional de Educação para o país, o PNE 2014-2024. Passados mais de dois anos de sua aprovação, no entanto, o referido PNE enfrenta severas dificuldades de financiamento e caminha para o esquecimento. A meta 19, por exemplo, que visava a assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, ainda não foi alcançada. A Conjuntura atual, com a aprovação da PEC 241, conhecida como “PEC da morte” – por comprometer os direitos da classe trabalhadora brasileira –, que institui um novo regime fiscal no Brasil para o prazo de 20 anos, iniciados em 2017, representa, portanto, a morte do PNE 2014-2024 ao congelar os recursos para a educação brasileira, básica e superior. Além da morte e do engavetamento do atual PNE, a PEC representa um retrocesso para todas as áreas sociais: educação, saúde, previdência social e assistência social.
121
mais uma política de governo que não busca dar continuidade às políticas de Estado32
estabelecidas por Lei, como no caso do PNE. O PDE se propõe a melhorar a qualidade da
educação brasileira em todos os níveis e modalidades, defendendo, em seu documento
normatizador, uma visão sistêmica da educação. Essa melhoria da qualidade dever ser um
compromisso de todos que fazem a educação, inclusive estados e municípios.
No que compete à educação básica, o PDE é operacionalizado pelo Decreto
6094/2007, o qual estabelece as formas pelas quais a União prestará apoio aos demais entes
federados que aderirem ao Plano e buscarem melhorar seus índices educacionais. Para tanto,
cada estado e município deverá elaborar seus respectivo Plano de Ações Articuladas (PAR).
Destarte, é no sentido de analisar o PAR enquanto política de planejamento e de gestão
educacional induzida pela União no contexto federativo brasileiro que as análises no próximo
capítulo serão guiadas.
A análise da trajetória do planejamento educacional no Brasil permite concluir que os
Planos elaborados, muitas vezes tendo como base um discurso inovador e transformador, não
lograram êxito nem sequer conseguiram se estabelecer como políticas de Estado, sucumbindo
às mudanças políticas e econômicas e à racionalidade predominante de cada contexto
histórico, como bem ressaltou Saviani (2013). Assim como o autor, espera-se que a política
educacional expressa por meio dos atuais e dos futuros planos educacionais, possa estar
fundada na racionalidade social, no atendimento efetivo às necessidades educacionais da
população como um todo e no uso adequado dos recursos para realizar o valor social da
educação.
3.4 GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA PÚBLICA
Discutir a gestão da educação, quer seja da escola, quer do sistema educacional,
implica inicialmente considerar que essa gestão é um campo marcado por disputas entre
projetos distintos de sociedade, de homem e de educação, sendo sua prática constituída e
constituinte de relações sociais. Na perspectiva dos projetos de educação, destacam-se dois
32 Santos (2012) distingue os termos política de Estado e política de governo. Para o autor: “[...] enquanto uma política de governo refere-se a um plano, um programa ou uma ação desenvolvida para vigorar durante o período de um mandato governamental, uma política de Estado alude a um plano, uma ação ou um programa educacional com objetivos de longo prazo elaborado de modo a durar por um período de tempo que vai para além do exercício político de determinado partido (ou do representante deste) à frente de uma entidade do Estado (em nível municipal, estadual ou federal)” (SANTOS, 2012, p. 12).
122
projetos antagônicos: um deles concebe a educação como processo de apropriação da cultura
historicamente produzida com vistas à formação humana integral, física, social, cultural e
politicamente a fim de despertar a consciência crítica dos educandos, tendo em vista sua
inserção participativa na sociedade. Outro projeto seria aquele que, segundo Mészáros (2005),
concebe a educação como instrumento que possibilita os conhecimentos e o pessoal
necessário ao sistema capitalista de produção, que gera e transmite um quadro de valores que
legitima os interesses dominantes. Situar essas perspectivas é importante para se refletir
acerca do modelo de gestão educacional e escolar que se deseja adotar bem como sob qual
projeto de sociedade a gestão estará fundamentada.
Paro (2010) argumenta que uma gestão escolar constituída para atender ao sistema
capitalista de produção, tendo como parâmetro sua administração, mostra-se incompatível
com uma proposta de articulação da escola com os interesses da classe trabalhadora. Assim,
compreende-se que a escola que tem como objetivo a formação integral dos alunos visando a
sua inserção ativa na sociedade, socializando os conhecimentos historicamente produzidos,
precisa estar baseada em um modelo de gestão que se fundamente em outros valores e
princípios diferentes do modelo de gestão empresarial, cujo objetivo é gerar lucro para o
capital.
Historicamente, contudo, a administração escolar teve seus fundamentos na
administração científica do trabalho, tendo como algumas de suas características a
burocratização dos processos, o rígido controle pelo administrador, a verticalização da tomada
de decisões. Seus princípios foram transportados para a administração escolar, na ausência de
um corpo teórico próprio para a educação, o que ocasionou uma visão meramente técnica da
administração da educação, ficando à parte fatores políticos e sociais, intrínsecos a práxis
educativa, além de princípios próprios que lançassem luz sobre as finalidades específicas
dessa área. Essa perspectiva de gestão, convencionalmente chamada de burocrática, foi
predominante no cenário educacional até as últimas décadas do século XX.
Na contrapartida do modelo burocrático, vem se desenvolvendo a gestão democrática.
Oliveira (2004) destaca que a discussão sobre essa não é nova e, embora se encontre muito
distante de ser equacionada, apresenta-se como uma demanda crescente na constituição da
esfera púbica nacional desde os primórdios do século XX, tendo sido os anos 1970 aqueles
que inauguraram conquistas em torno da temática. No caso brasileiro, a construção e a
consolidação da gestão democrática têm sido uma bandeira constantemente defendida por
diversos segmentos da sociedade, notadamente dos trabalhadores em educação. As primeiras
discussões acerca da democratização da gestão remontam aos pioneiros da educação nova, em
123
1932, e são retomadas nos anos 1950 com os movimentos de educação popular. A partir da
década de 1970 e nos anos 1980, com o processo de redemocratização do país, acentuaram-se
os debates acerca da participação da sociedade na organização política e da democratização da
sociedade bem como acerca do direito à educação para todos. Para Lima (2004), os aspectos
que marcam a concepção de democratização da gestão nesse último período estão ligados à:
[...] perspectiva de redemocratização do Estado brasileiro que, ao início daquela década, viu instituída a abertura política, a distinção do regime autoritário, após a derrocada do modelo econômico, que se somou ao conclamo popular organizado em defesa de eleições diretas e de formas de participação da sociedade civil organizada no controle dos governos, ou seja, a democratização em seus aspectos sociais, políticos e econômicos (LIMA, 2004, p. 17).
Nesse contexto, defendeu-se o estabelecimento de mecanismos e de instrumentos que
pudessem construir uma cultura democrático-participativa no país em oposição ao modelo
ditatorial e autoritário de governo. Assim, cresceram as manifestações dos educadores em
defesa da democratização da gestão do público e de maior espaço para a participação da
comunidade escolar em sua gestão. A gestão democrática no Brasil, portanto, é resultado de
um movimento que se desenvolve ao longo do século XX e que tem no final desse século as
condições históricas propícias ao seu desenvolvimento.
Para Lima (2004), o vislumbre dos governos populares na década de 1980 trouxe para
as organizações educativas os preceitos presentes nas políticas descentralizadoras,
participativas e de autonomia, entretanto, esse postulado esbarrou em diversos entraves, não
se consubstanciando em práticas de relação democráticas entre os sujeitos e a consequente
democratização das organizações escolares. Ainda para o autor, nos anos 1990, tal perspectiva
de democratização com base no controle social e na participação ativa foi rompida e de um
conceito de “democratização política”, passou-se a uma “democratização mercadológica”,
vinculada à cidadania controlada, à participação instrumental e à competitividade individual.
Assim, é preciso ressaltar que a construção da gestão democrática não se faz
linearmente, sendo constituída por avanços, mas também recuos que se vinculam ao contexto
político-social do país. Melo (2004, p. 243) destaca que “No processo histórico de
organização e reorganização da sociedade brasileira, as relações de poder dão o tom do
avanço ou do retrocesso da democratização da gestão educacional”.
Em adição, Dourado (1998) evidencia a importância da gestão democrática da
educação na condição de instrumento de democratização das relações e de aprendizado
124
político e social permanente, cujos resultados podem vir a transcender os muros da escola,
intervindo na estrutura das relações de poder da sociedade brasileira. Assim, a define como:
[...] processo de aprendizado e de luta política que não se circunscreve aos limites da prática educativa mas vislumbra, nas especificidades dessa prática social e de sua relativa autonomia, a possibilidade de criação de canais de efetiva participação e de aprendizado do "jogo" democrático e, consequentemente, do repensar das estruturas de poder autoritário que permeiam as relações sociais e, no seio dessas, as práticas educativas (DOURADO, 1998, p. 79).
Tal processo, no entanto, ainda é permeado por muitos obstáculos os quais tornam a
gestão democrática da educação brasileira uma utopia, conforme afirma Paro (2008). Para o
autor, no entanto, a utopia nesse caso não se refere a algo que não exista e que não possa vir a
existir, mas, sim, a algo desejável e que pode vir a concretizar-se, cuja tarefa deve consistir,
incialmente: “[...] em tomar consciência das condições concretas, ou das contradições
concretas, que apontam para a viabilidade de um projeto de democratização das relações no
interior da escola” (PARO, 2008, p. 09). Um dos caminhos para a realização dessa utopia
seria, para o autor, a transformação do esquema de autoridade no interior da escola.
Quanto a isso, é preciso destacar que a estrutura social brasileira é profundamente
marcada pelo autoritarismo. Por isso, entende-se que a transformação da autoridade no
interior da escola não acontecerá de maneira isolada em relação às demais instituições da
sociedade, constituída historicamente pelo autoritarismo que se contrapõem diretamente à
democratização das relações sociais. Levando isso em conta, Chauí (2012) trata da
dificuldade de se instituir uma sociedade democrática no Brasil:
A sociedade brasileira é oligárquica e está polarizada entre a carência absoluta das camadas populares e o privilégio absoluto das camadas dominantes e dirigentes. A polarização entre a carência e o privilégio, expressão acabada da estrutura oligárquica, autoritária e violenta de nossa sociedade nos permitem avaliar o quanto tem sido difícil e complicado instituir uma sociedade democrática no Brasil e dar pleno sentido à cidadania (CHAUÍ, 2012, p. 161).
Conforme a autora, a carência da maioria da população restringe sua cidadania e, por
conseguinte, a democracia brasileira. Além disso, o poder do povo, significado do termo
democracia, é subsumido pelo privilégio de uma minoria dominante de modo que os três
grandes direitos que definiram a democracia desde sua origem – a igualdade, a liberdade e a
participação nas decisões – não conseguiram concretizar-se na frágil democracia brasileira.
125
Não obstante, essa fragilidade não é apenas brasileira, conforme argumenta Bóron
(2002). Para o autor, a democracia, sobretudo no continente latino-americano, possui uma
visão empobrecida e suicida dado que esse tema está associado apena ao sistema eleitoreiro.
Wood (2006) acrescenta que “As eleições transformaram-se no ‘todo’ – as eleições em que
cada indivíduo atua só, não unicamente em termos de privacidade, mas também em
isolamento com relação a todos os outros. Em tal circunstância, o voto individual substitui
qualquer tipo de poder coletivo” (WOOD, 2006, p. 389).
Santos e Avritzer (2005) convencionaram chamar de modelo hegemônico de
democracia aquele cuja principal característica é a democracia representativa limitada ao
direito ao voto. Esses autores apontam três limites da teoria democrática hegemônica: a
democracia como forma e não como substância; a forma como a burocracia e sua
indispensabilidade foi sendo trazida para o centro da teoria de democracia diante da
necessidade de controlar o processo de decisão política e econômica por meio da burocracia; e
a dificuldade de representar agendas e identidades especificas, como por exemplo o anseio
das minorias, como é afirmado pelos autores: Os grupos mais vulneráveis socialmente, os setores sociais menos favorecidos e as etnias minoritárias não conseguem que os seus interesses sejam representados no sistema político com a mesma facilidade dos setores majoritários ou economicamente mais prósperos. (SANTOS; AVRITZER, 2005, p. 54).
Ainda conforme esses autores, o estabelecimento de uma concepção hegemônica de
democracia foi consolidado pelas sociedades capitalistas, almejando estabilizar a tensão entre
capitalismo e democracia. Foram duas as vias escolhidas para essa estabilização: a prioridade
dada à acumulação do capital em detrimento da redistribuição social e a limitação da
participação cidadã, fosse individual ou coletiva, para não “sobrecarregar” o regime
democrático com o atendimento às demandas sociais e, assim, favorecer a acumulação de
capital (SANTOS; AVRITZER, 2005).
Wood (2006) destaca que a concepção hegemônica nada diz sobre a distribuição do
poder entre as classes, posto ser evidente seu interesse em manter o poder concentrado nas
mãos de uma pequena minoria. Por isso, destaca que essa concepção não se refere ao poder do
povo, atuando como soberano, mas, sim, à manutenção de seus direitos passivos e os cidadãos
despolitizados, uma vez que
126
[...] no melhor dos casos, aponta para a proteção de direitos individuais contra a ingerência do poder de outros. De tal modo, esta concepção de democracia focaliza meramente o poder político, abstraindo-o das relações sociais ao mesmo tempo em que apela a um tipo de cidadania passiva na qual o cidadão é efetivamente despolitizado (WOOD, 2006, p. 383).
Santos e Avritzer (2005) defendem uma concepção contra-hegemônica de democracia.
De acordo com essa postura, faz-se necessário recusar práticas que são caricaturas,
simplificações de democracia, bem como não aceitar como fatalidade a baixa intensidade
democrática imposta pelo modelo hegemônico à participação política dos cidadãos. Conforme
os autores, as experiências mais expressivas para modificar a democracia hegemônica têm
suas origens nos movimentos sociais ao questionarem as práticas sociais de exclusão
(SANTOS; AVRITZER, 2005). Os autores defendem, por conseguinte, uma combinação
entre elementos da democracia participativa e da democracia representativa, como
assembleias regionais, orçamentos participativos e conselhos de controle social.
Diante disso, é preciso questionar o discurso dominante, o qual argumenta que na
sociedade capitalista todos têm os mesmos direitos e oportunidades de participação política.
Tal ideologia reforça a crença de que a abertura de canais para a participação da população
seja suficiente para tornar uma sociedade democrática. Contudo, não se pode fazer vistas
grossas para o fato de que “[...] o modelo hegemônico de democracia tem sido hostil à
participação ativa dos cidadãos na vida política e, quando a tem aceitado, a tem confinado em
nível local” (SANTOS; AVRITZER, 2005, p. 73). Ou seja, algumas estratégias de
democratização, na verdade têm o objetivo de descentralizar do governo e passar à população
a responsabilidade por monitorar as políticas públicas em níveis locais, quando o ideal seria
que a população estivesse presente durante a formulação, a implementação, o monitoramento
e a avaliação para formulações de políticas nas áreas sociais. Logo, compreende-se que essa
participação minimalista33 do povo não condiz com uma concepção contra-hegemônica de
democracia, na qual não exista a dominação de uma minoria sobre a maioria e o povo possa
ser soberano.
Entretanto, a substituição do modo capitalista de produção e a consolidação da
democracia numa perspectiva contra-hegemônica não acontecerão de imediato, em que pesem
33 Essa perspectiva de participação e democratização relaciona-se com o ideário neoliberal e a gestão educacional e escolar gerencial dele emanada. Nesse caso, a educação é pensada sob a lógica do mercado e está centrada no produto final e nos resultados educacionais e não no processo; está focada na competitividade e na adequação à racionalidade econômica e mercadológica. É uma democratização mercadológica, com participação instrumental e que incentiva a competitividade entre os sujeitos, como afirma Lima (2004).
127
as dificuldades já apresentadas e haja vista que “[...] todos os processos participativos
profundos tendem a ser lentos” (DEMO, 2009, p. 19). Assim, é preciso ir buscando
alternativas que possam ir solidificando esse processo, sendo a administração da ação pública
um dos espaços a se democratizar.
No campo educacional, uma via possível é a gestão democrática da escola pública,
embora se compreenda que sozinha ela não transformará a sociedade. Dessa feita, retoma-se
Paro (2008) para afirmar que a gestão democrática da escola é uma utopia que pode vir a
tornar-se realidade. A participação da comunidade, considerando todos os seus segmentos –
pais, alunos, professores e demais servidores – nos processos decisórios, na escolha dos
dirigentes, na construção e na avaliação do projeto político-pedagógico e na organização do
trabalho pedagógico da escola pode ser um instrumento de fortalecimento desse modelo de
gestão que, embora esteja assegurada no arcabouço legal (Lei 9394/1996), ainda não se
efetivou no cotidiano das escolas. Diante dessa realidade, destaca-se a importância da criação
e da manutenção de mecanismos que favoreçam a participação da comunidade, que aliem
mecanismos de democracia representativa com mecanismos de democracia participativa no
seio das escolas e dos municípios, tais como órgãos colegiados e assembleias, por exemplo.
Acerca da participação, é preciso compreendê-la, conforme Demo (2009, p. 18),
enquanto uma conquista em permanente processo, infindável: “Não existe participação
suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a
regredir”. O autor destaca ainda que esse processo não é natural e que há uma tendência
histórica à dominação o que dificulta a participação. Isso significa que ninguém nasce
sabendo participar e que instituir mecanismos de participação na gestão da escola tende a ser
um processo árduo que certamente encontra resistência da própria comunidade, mas que nem
por isso deve deixar de ser provocado.
Ao pesquisar sobre a participação popular na gestão escolar, Paro (2007) ressalta a
ressignificação desse conceito adotado nos conselhos escolares, órgãos colegiados de caráter
deliberativo que requerem participação de representantes dos diversos segmentos que compõe
a escola. Em seus estudos, o autor pôde concluir que os Conselhos estavam inoperantes,
mergulhados numa estrutura avessa à participação e ao exercício da cidadania. Nesses casos, a
institucionalização de Conselhos Escolares pode existir por mera exigência legal, sem,
contudo, contribuir efetivamente para o exercício do jogo democrático. Isto ocorre quando
esse órgão que tem poder deliberativo sobre as questões referentes ao cotidiano escolar
assume uma postura passiva frente às questões levantadas e passa a atuar apenas para
referendar decisões tomadas pela direção e/ou pelas secretarias de educação.
128
Paro ressalta ainda que, “[...] com relação às pessoas envolvidas no cotidiano escolar,
parece que as políticas educacionais têm passado à margem da opinião, da vontade e da
disposição daqueles de quem o ensino depende inquestionavelmente para ser realizado”
(PARO, 2007, p. 28). Ou seja, apesar de toda a descentralização preconizada para o campo
educacional e da importância dada à escola enquanto núcleo da gestão para a qual convergem
as ações, o planejamento da educação ou a formulação das políticas educacionais acontece em
outras esferas de decisão, seja nas secretarias ou no Ministério da Educação, não tendo, pois, a
efetiva participação de docentes nem da comunidade escolar em geral, o que compromete a
autonomia da escola.
A autonomia, portanto, é outro pilar da gestão democrática, assim como a
participação. A seu respeito, é preciso ressaltar que, no papel de instituição pública sujeita a
normas e a leis que transcendem seu espaço físico e vinculada a um sistema de ensino, a
escola jamais será absolutamente autônoma em suas decisões e, por isso, a autonomia escolar
será sempre relativa.
Ademais, a autonomia é um conceito que pode carregar significados distintos,
conforme argumenta Barroso (2002, p. 2):
[...] sob uma mesma designação (autonomia da escola), escondem-se diferentes realidades com significados, objetivos, modalidades de operacionalização e resultados diferentes. Convém lembrar, contudo, que essas diferenças não são meramente semânticas nem resultam, unicamente, de modos de fazer distintos. Elas radicam em opções políticas diversas e o seu significado só pode ser percebido tendo em conta, por um lado, um conjunto mais vasto de transformações dos modos de governar a educação e, por outro, a especificidade dos contextos econômicos, sociais e históricos em que ocorrem.
Nesse sentido, as reformas educacionais neoliberais têm impulsionado uma
perspectiva de autonomia que se correlaciona mais com distribuição de competências do que
com o exercício de poder por parte da comunidade escolar. Para Cabral Neto e Sousa (2008)
no contexto brasileiro do Estado neoliberal, a autonomia escolar ficou restrita a alguns
aspectos de descentralização administrativa e financeira. Tem sido transferida para a escola a
responsabilidade pela execução das ações e das políticas quando a instituição, muitas vezes,
não tem autonomia para aderir ou não às propostas que chegam ou mesmo interferir no seu
desenho.
Outro pilar da gestão democrática que deve ser levado em conta é a descentralização, a
qual é entendida como um processo de divisão de poder entre os sujeitos que compõem a
129
comunidade escolar, ampliando a autonomia da escola, democratizando a gestão e as relações
sociais no seio desta. Viriato (2004), afirma que embora a descentralização venha sendo
utilizada ao longo da história educacional como estratégia política para resolver os males
educacionais, essa categoria não tem obtido o êxito esperado. Para a autora, os entraves em
torno da descentralização são complexos tendo em vista que descentralizar significa tirar o
poder do centro e transferi-lo para o poder local, assegurando assim, a eficácia deste. Tal
ação, segundo Viriato (2004), exigiria por parte do Estado e da sociedade civil organizada
comprometimento político e técnico com os preceitos que envolvem o processo de
transformação da sociedade.
A descentralização, por outro lado, é uma das dimensões da reforma do Estado
brasileiro nos anos 1990, que visava à transferência de encargos e de responsabilidades para
os subníveis de governo e para a o setor público não-estatal. No setor educacional, a
descentralização para os sistemas e unidades escolares foi elencada como estratégia para a
modernização da gestão, enxugando os gastos. Assim, o processo de construção desse pilar
tem sido marcado por um movimento contraditório que, por um lado, caracteriza-se mais pela
desconcentração de responsabilidades e pela cobrança pelos resultados alcançados sem a
correspondente divisão de poder para as tomadas de decisões e, por outro, também é
fortemente marcada pelas tentativas crescentes de democratização dos espaços de decisão e de
controle social com participação da comunidade escolar.
Assim, observa-se que a escola tem assumido novas responsabilidades sem os devidos
recursos necessários, quer sejam humanos quer sejam materiais ou, principalmente,
financeiros. É necessário destacar que não se pode tratar de gestão democrática, de
participação, de autonomia e de descentralização sem tratar da precariedade no financiamento
da educação brasileira, o qual não contempla as necessidades e as demandas das escolas
públicas. Como destaca Paro: [...] o problema da escola pública no país não é, na verdade, o
da administração de recursos, mas o da falta de recursos (PARO, 2008, p. 11).
Acerca da gestão democrática, é necessário, ainda, destacar que a LDB 9394/1996
estabelece o princípio da gestão democrática para as escolas públicas em conformidade com a
Constituição Federal de 1988. A LDB trata do tema com superficialidade e coloca sob
responsabilidade dos sistemas de ensino o estabelecimento de normas que tratem sobre o
desenvolvimento desse modelo de gestão. Mesmo assim, a Lei traz avanços para o campo da
gestão educacional ao estabelecer em seu Artigo 12º., por exemplo, que os estabelecimentos
de ensino terão a incumbência de elaborar e de executar suas propostas pedagógicas, de
administrar seu pessoal e também recursos materiais e financeiros. O Art. 13º incumbe os
130
docentes de participar da elaboração da proposta pedagógica do estabelecimento de ensino e
de colaborar com a articulação da escola com as famílias e a comunidade. Em seu 14º Artigo,
institui a participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico das
escolas, bem como a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou
equivalentes. Já em seu Artigo 15º, assegura às unidades escolares públicas de Educação
Básica graus progressivos de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira.
Acerca da autonomia, é preciso destacar que esse conceito denota graus de
relatividade, de modo que, na escola, a autonomia pedagógica, administrativa ou financeira
nunca será absoluta, mas, sim, relativa. A escola pública não tem autonomia administrativa,
por exemplo, para contratar ou demitir professor. Em seu planejamento, não pode prescindir
do plano municipal ou estadual e conduzir seu trabalho à revelia de um plano mais amplo. No
entanto, a autonomia relativa e processual tende a fortalecer a democratização da gestão no
instante em que os sujeitos se veem parte desse processo de construção coletiva da escola.
A LDB 9394/1996, no entanto, está situada em um contexto global de reformas
educacionais que têm defendido os eixos da participação, da autonomia e da descentralização
como meios para tornar as escolas mais flexíveis e autônomas, estando fundamentadas na
transferência de responsabilidades para a escola, para os profissionais da educação e no
aumento da participação da comunidade escolar na sua gestão e financiamento. Nesse sentido,
a gestão escolar pode vir a trilhar um percurso rumo à eficácia e à eficiência gerencial.
Observa-se, então, uma ressignificação de conceitos, os quais têm seu sentido político
modificado. Assim:
Autonomia é concebida como consentimento para construir, no setor público, uma cultura de empresa. A descentralização metamorfoseia-se na medida em que deixa de ser o mecanismo fundante da gestão democrática para se reconfigurar em um crescente processo de desconcentração de funções e de responsabilidades, e não do poder de decisão. A participação transforma-se em técnica de gestão que funciona, essencialmente como fator de coesão e consenso (CABRAL NETO, 2009, p. 201).
A participação, como se pode perceber, assume um caráter de regulação no instante
em que a comunidade é impulsionada a controlar e a regular as instituições escolares, ao
mesmo tempo em que assume responsabilidades perante essas instituições. Torna-se uma
participação controlada, considerando que, por vezes, não há transferência da tomada de
decisões nem de poder às instituições escolares, mas sim, apenas algumas competências e
recursos, tendo estes últimos sua utilização previamente determinada.
Dessa feita, é pertinente a argumentação de Castro (2016, p. 10) ao afirmar que:
131
Assim, se evidencia uma grande distância entre o que é promulgado na Constituição Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96 que determinam uma gestão democrática da educação e os programas que são gestados pelo Ministério da Educação como forma de modernizar a gestão da escola e dos sistemas, permitindo o estabelecimento de modelo híbrido de gestão que não tem contribuído para a sistematização de uma prática democrática nas instituições escolares.
O hibridismo destacado por Castro (2016) em relação aos diferentes modelos de
gestão escolar e a ressignificação dos princípios basilares da gestão democrática apresentados
por Cabral Neto (2009) evidenciam que a gestão escolar tem sido um campo marcado pelo
embate entre concepções antagônicas de gestão, e, além disso, de educação e de sociedade.
Pode vir, portanto, a contribuir tanto para a apropriação da cultura historicamente produzida,
favorecendo a educação em uma perspectiva ampla de emancipação humana, quanto para
favorecer uma perspectiva limitada e instrumental da educação, com o objetivo de oferecer os
conhecimentos e o pessoal necessário ao sistema capitalista de produção.
O embate entre o modelo democrático e o gerencial precisa ser superado. Entende-se
que tal superação implica outras mudanças de ordem estrutural, para além de mudanças na
legislação específica, que estejam relacionadas ao exercício pleno da cidadania, como garantia
à alimentação, à habitação, à saúde, ao vestuário, ao lazer e à ampliação dos direitos sociais
que possam dar suporte a um projeto de educação que vise, para todos os sujeitos, sem
distinções de classe social, à apropriação da cultura historicamente produzida, tendo em vista
sua inserção participativa na sociedade.
132
4. O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS NO CONTEXTO DO PLANEJAMENTO E DA GESTÃO EDUCACIONAL
A gestão e o planejamento educacional apresentam as determinações sociais de seu
tempo histórico. Na atualidade esses elementos vêm sendo influenciados pela reorganização
dos Estados capitalistas, sobretudo a partir das modificações nos padrões de administração
pública vivenciados nas últimas décadas do século XX.
Esse capítulo se propõe a apresentar e discutir o Plano de Ações Articuladas (PAR)
enquanto política de planejamento e gestão dos sistemas de ensino, implementado nos
municípios, estados e Distrito Federal em colaboração com a União. Nesse sentido, é
necessário situá-lo no contexto do Plano de Desenvolvimento da Educação, Plano apresentado
pelo governo federal brasileiro em 2007, o qual é operacionalizado pelo Decreto 6094/2007, o
Decreto Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Em seu Art. 9, o Decreto institui
o PAR como instrumento para recebimento de assistência técnica e financeira da União aos
demais entes. Com esse Plano, o governo brasileiro espera concretizar o mandamento
constitucional que estabelece o regime de colaboração entre os níveis de governo quanto à
oferta de educação básica.
O Plano de Ações Articuladas está assentado na colaboração entre os entes federados,
na busca por um objetivo comum, qual seja, a melhoria da qualidade da educação básica em
todo o território nacional. Nesse sentido, o PAR se apresenta como uma possibilidade de
fortalecer o federalismo cooperativo preconizado na Constituição no campo educacional.
4.1 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO E PLANO DE METAS
COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAÇÃO: ORIGENS, BASES DE SUSTENTAÇÃO
E IMPLICAÇÕES NA GESTÃO EDUCACIONAL
O processo global de reestruturação do sistema capitalista de produção vem suscitando
modificações na organização dos sistemas educativos em diversos países. A educação passa a
ser compreendida nesse processo como condição para que os países possam competir entre si
no contexto de uma economia globalizada. Passa a ser considerada, portanto, um instrumento
que possibilitaria o crescimento econômico e social dos países, inserindo-os no mundo
133
globalizado, sendo o conhecimento tido como a chave do desenvolvimento econômico e
social dos Estados-nações. Nesse sentido, Oliveira, J. afirma:
Torna-se cada vez mais evidente que as transformações tecnológicas estão contribuindo para a constituição de uma sociedade marcada pela técnica, pela informação e pelo conhecimento. Desse modo, essa sociedade é caracterizada por um novo paradigma de produção e de desenvolvimento que tem como elemento básico a centralidade do conhecimento e da educação (OLIVEIRA, 2009, p. 239).
É preciso destacar, conforme salienta Corrêa (2003), que a relação entre educação e
globalização é extremamente complexa devido ao tensionamento global x local. Isso ocorre
tendo em vista a necessidade de atender as particularidades locais e a necessidade de
considerar as dimensões mais gerais das atuais políticas educacionais em nível global, em
suas convergências e divergências. Nesse sentido é preciso reconhecer a globalização dos
discursos ideológicos em âmbito internacional, os quais pretendem determinar as políticas
educacionais em nível nacional submetendo a educação ao econômico, transformando-a em
mercadoria.
Para atender a esses condicionamentos, uma série de reformas educacionais foi
implementada nos diversos países, sobretudo naqueles em vias de desenvolvimento, buscando
conformar seus sistemas educacionais ao novo paradigma produtivo, inserido na globalização
dos mercados e em novas formas de produção e consumo das mercadorias. Tais reformas
estiveram orientadas pelas diretrizes emanadas de organismos internacionais tais como o
Banco Mundial e CEPAL (Comissão Econômica das Nações Unidas Para a América Latina),
cujos interesses estavam centrados na formação de capital humano para adequação dos países
aos padrões capitalistas de acumulação. No que se refere ao Banco Mundial, destaca-se sua
intervenção na definição das agendas educacionais dos países do Terceiro mundo,
endividados após a crise financeira das décadas de 1970 e 1980. Silva, Azzi e Bock (s/d, p.
06) destacam que “[...] a influência do Banco Mundial tem um impacto significativo nas
políticas educacionais, menos pelo investimento em projetos específicos e mais pela
influência nas grandes orientações das políticas públicas”.
No caso brasileiro, a influência do Banco Mundial pode ser observada com mais
ênfase nas reformas educacionais implementadas a partir da década de 1990, as quais
reiteraram novamente34 o discurso em defesa da centralidade da educação no âmbito dos
34 A centralidade da educação esteve presente no discurso oficial, no caso brasileiro, durante o Estado Novo (1930-1937) e durante as décadas de 1960 e 1970, influenciada pela Teoria do Capital Humano.
134
documentos e políticas educacionais. Cabe ressaltar que não se tratava da defesa de uma
educação de qualidade, gratuita e unitária para todos os educandos, mas sim de um modelo de
educação que promovesse a manutenção das bases de sustentação da configuração atual do
capitalismo, em consonância com os interesses dos organismos internacionais. Tais reformas
defendiam, entre outras bandeiras, a ênfase no ensino primário; melhoria da eficácia da
educação; ênfase nos aspectos administrativos; descentralização e autonomia das instituições
escolares e análise econômica como critério dominante na definição das políticas
educacionais (SILVA; AZZI; BOCK, s/d).
Os sucessivos governos que assumiram o Estado brasileiro desde então vem
mantendo os compromissos estabelecidos em âmbito internacional, buscando melhorar a
qualidade da educação básica, qualidade essa que possa ser medida tanto pela diminuição nos
índices de reprovação e evasão quanto nos resultados das avaliações externas realizadas nas
escolas.
Em conformidade com o direcionamento político defendido pelos organismos
internacionais, sobretudo aqueles delimitados pelo Banco Mundial, de acordo com Shiroma;
Garcia; Campos (2011), desde a década de 1990 que o empresariado brasileiro tem se
organizado, buscando a construção de uma agenda educacional que objetive produzir uma
nova sociabilidade mais adequada aos interesses privados do grande capital nacional e
internacional. Conforme essas autoras:
Na ótica dos empresários tratava-se, no entanto, não apenas de reformar a educação e a escola, buscando torná-la mais eficaz e adequada às novas demandas do capital, mas também de formar um “trabalhador de novo tipo”, com disposições subjetivas e atitudinais compatíveis com a chamada “sociedade do conhecimento” (SHIROMA; GARCIA; CAMPOS, 2011, p. 226).
Com esses objetivos, diversas iniciativas do empresariado brasileiro foram
desenvolvidas ao longo da década de 1990 e nos primeiros anos do século XXI, de modo a
apresentar propostas para adequação da educação pública aos interesses capitalistas35. No ano
de 2006, a partir de iniciativas já estabelecidas em anos anteriores, é criado o Todos Pela
Educação (TPE), movimento presidido por Jorge Gerdau Johannpeter, empresário brasileiro
presidente do Conselho de Administração da Gerdau, tendo como conselheiros outros
representantes do setor privado, bem como de bancos e terceiro setor. De acordo com Martins
(2008), o TPE foi criado por um grupo de intelectuais orgânicos do capital, os quais se 35 Para maiores aprofundamentos, ver Shiroma; Garcia; Campos (2011).
135
reuniram para refletir sobre a realidade educacional brasileira na atual configuração do
capitalismo, cuja missão, de acordo com o próprio movimento, é mudar o quadro educacional
do país, principalmente no que se refere à qualidade da educação, comparada ao cenário
internacional36. De acordo com o site TPE: “O Todos Pela Educação é um movimento da
sociedade brasileira que tem como missão contribuir para que até 2022, ano do bicentenário
da Independência do Brasil, o País assegure a todas as crianças e jovens o direito a Educação
Básica de qualidade”37.
Já para os autores Haddad; Carvalho; Saraiva (2008, p. 16), o Movimento representa
um determinado segmento da sociedade brasileira e seus objetivos distinguem-se daqueles
proferidos em seu site:
O Compromisso Todos Pela Educação é uma organização da sociedade civil conduzida por um grupo de empreendedores e composta hegemonicamente por empresários e fundações empresariais. Este grupo, dotado de um importante peso político e econômico, reforçado por sua proximidade com as principais mídias do país, apresenta-se como um novo ator da sociedade civil de perfil mais conservador. A implicação dos setores empresariais sempre foi presente na defesa dos interesses privados na educação, no entanto, é crescente já há alguns anos na mobilização pela educação pública. Sua ação principal é a de trazer para o contexto da ação pública uma visão empresarial do sistema educativo onde a prioridade esteja colocada na gestão e na racionalidade dos recursos.
Observa-se o alinhamento do Movimento com a retórica neoliberal de submissão da
educação ao mercado e à economia, nos quais a ênfase na gestão e na racionalidade dos
recursos são caraterísticas essenciais.
O grupo estabeleceu cinco metas que a educação pública brasileira deverá alcançar até
2022: 1) Toda criança e jovem de 4 a 17 anos na escola; 2) Toda criança plenamente
alfabetizada até os 8 anos; 3) Todo aluno com aprendizado adequado ao seu ano; 4) Todo
jovem de 19 anos com Ensino Médio concluído; 5) Investimento em Educação ampliado e
bem gerido. Nesse sentido, Martins (2008) chama atenção para o fato de que ainda que não
seja novidade a atuação do empresariado na educação brasileira, a criação de um organismo
específico para propor ações em defesa da escola pública e de qualidade para todos é um
36 Em 2012, o desempenho dos estudantes brasileiros no Pisa (Programa Internacional de Avaliação de Alunos) piorou em relação a 2009. Em leitura, o país ficou com a 55ª posição do ranking com 65 países, abaixo de países como Chile, Uruguai, Romênia e Tailândia. Em ciências, o Brasil obteve o 59° lugar. Em matemática, o Brasil caiu para a 58ª posição. Disponível em <http://educacao.uol.com.br/noticias/2013/12/03/pisa-desempenho-do-brasil-piora-em-leitura-e-empaca-em-ciencias.htm> acesso em 18 de jul de 2016. 37 <http://www.todospelaeducacao.org.br/quem-somos/o-tpe/> acesso em 01 de nov. de 2015.
136
elemento novo em nossa história. Para tanto, o grupo conta com o apoio da inciativa privada,
do terceiro setor, da sociedade civil, intelectuais, universidades, sindicalistas, a grande mídia
brasileira e até do próprio governo federal. Contudo, a colaboração do movimento para
alcançar tais metas, tem acontecido mais no aspecto ideológico do que financeiro. A
contribuição do setor privado está mais relacionada à sua competência gerencial, enquanto
que os recursos financeiros continuariam provindos da esfera pública (SHIROMA; GARCIA;
CAMPOS, 2011).
O apoio do governo federal ao TPE é observado, entre outros fatores, no Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), lançado em 2007 pelo então presidente Luíz Inácio
Lula da Silva e por seu ministro da educação à época, Fernando Haddad, o qual incorpora em
grande medida a agenda do movimento TPE.
O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) foi apresentado ao país em 15 de
março de 2007 e lançado oficialmente no dia 24 de abril do mesmo ano, como sendo uma
política de Estado e não de governo. O Plano tem como objetivo melhorar a qualidade da
educação brasileira, em todos os níveis e modalidades, com ênfase na educação básica.
Constitui-se, pois, e um conjunto de programas e medidas reunidas, previstas para todos os níveis de ensino e para diferentes necessidades institucionais, visando romper o que qualifica como falsas oposições entre educação fundamental e educação superior, entre educação fundamental e os outros níveis de ensino da educação básica, entre o ensino médio e a educação profissional, além de outras (NARDI; SCHNEIDER; DURLI, 2010, p. 553-554).
Conforme Krawczyc (2008), o MEC apresentou o PDE como expressão de uma
mudança essencial no papel do Estado brasileiro, fortalecendo ainda mais o seu papel
regulador. Para Barroso (2005), a regulação consiste em um modo de coordenação dos
sistemas educativos, compreendendo não só a produção de regras que orientam o
funcionamento do sistema, mas também o (re) ajustamento da diversidade de ações dos atores
em função dessas mesmas regras. Assim, com o PDE o Estado brasileiro teria maiores
possibilidades de regular os sistemas educacionais no sentido de estabelecer as “regras do
jogo”, as ações a serem desenvolvidas e as metas a serem alcançadas.
O PDE foi divulgado à sociedade como a reunião de diversos programas e ações
federais, alguns novos e outros já em funcionamento, tendo sido acrescentadas ao Plano,
novas ações desde sua criação, em 2007. A respeito da diversidade de programas ações, em
número de mais de 40, é possível inferir que estas se constituem como pontuais e
137
independentes umas das outras. Neste sentido, o PDE é classificado por Saviani (2007) como
um grande guarda-chuva da educação, tendo em vista que abriga praticamente todos os
programas que já estavam em desenvolvimento pelo MEC. Esta série de ações isoladas
também é criticada por Camini (2010a, p. 538-539), ao afirmar: “Apresentaram-se decretos,
resoluções, editais, programas, projetos e ações sem haver inicialmente articulações entre eles,
o que resultaria em um planejamento orgânico e bem dimensionado”.
Cabe ressaltar que mesmo com essa diversidade de ações, o Plano foi apresentado sem
que tivesse sido elaborado um documento base, um texto de referência que o fundamentasse,
por ocasião de seu lançamento. Nesse sentido, pode-se considerar o PDE como um plano de
metas e ações. Ghiraldelli Junior (2009, p.272) destaca que:
É estranho que o plano não tenha uma diretriz teórica explicita que, enfim, unifique os decretos e lhes dê uma consistência mínima em termos de política educacional e pedagogia. Isso, para um leitor que não possui o contexto, pode ser um sinal até mesmo de despreparo intelectual do MEC, o que pesa contra o texto do PDE, e pode prejudicar sua legitimidade e prestígio, que são essenciais para o seu êxito.
Cerca de um ano após seu lançamento, O Ministério da Educação (MEC) divulgou em
sua página na internet, um livro intitulado “O Plano de Desenvolvimento da Educação:
razões, princípios e programas”, o que pode corresponder a um texto base, divulgado
posteriormente. O texto apresenta o PDE, seus princípios, objetivos e ações que comporiam o
plano. A utilização da internet como meio de divulgação, inclusive para as ações, programas,
seus objetivos e valores investidos pelo MEC junto ao PDE, é considerada superficial e sem
fundamentação, semelhando-se a estratégias utilizadas pelo mercado, cujo objetivo é a
aceitação do “produto” sem problematização do processo de construção (CAMINI, 2009).
Outra particularidade acerca do PDE é que não houve consulta à sociedade, a
organizações de profissionais da educação, entidades científicas ou sindicais por ocasião de
seu planejamento. A respeito de sua elaboração, de acordo com Haddad, Carvalho e Saraiva
(2008), ao longo da elaboração do PDE, um dos poucos segmentos consultados pelo MEC foi
o movimento Compromisso Todos Pela Educação, inclusive adotando este nome para o
Decreto que operacionaliza o Plano. Freitas (2007, p. 14) faz o seguinte comentário a esse
respeito: “[...] o Ministério da Educação (MEC), ao eleger seus interlocutores válidos na
construção do plano atual, afasta outros interlocutores que há mais de duas décadas vêm
participando dos diferentes fóruns de definição das políticas, tanto em nível do próprio
138
Ministério, quanto da própria sociedade”. Ao privilegiar determinados interlocutores
vinculados ao setor privado, aos interesses do mercado e ao terceiro setor, os quais
participaram da elaboração do Plano e, por conseguinte, passaram a orientar as ações e dirigir
programas nas escolas de educação básica, o MEC deixa de lado segmentos do próprio
governo e da sociedade civil que historicamente tem lutado a favor de uma educação pública,
gratuita e de qualidade para todos. Essa, portanto, se caracteriza como uma das fragilidades do
plano: a ausência de diálogo e interlocução com a sociedade civil e entidades ligadas ao setor
educacional.
No mesmo ano em que foi lançado o PDE, fazendo parte de um mesmo programa de
ordenamento do Estado, foi lançado também o Programa de Aceleração do Crescimento -
PAC. Criado em 2007, no segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2007-
2010), o PAC tem como objetivo promover a aceleração do crescimento econômico, o
aumento do emprego e a melhoria das condições de vida da população brasileira, por meio do
investimento em infraestrutura, estímulo ao crédito e ao financiamento, melhora do ambiente
de investimento, desoneração e aperfeiçoamento do sistema tributário e medidas fiscais de
longo prazo38. Assim, o PDE foi apresentado como o PAC da educação, por isso suas ações
deveriam se desenvolver de modo articulado ao segundo. Esta perspectiva pode denotar certa
orientação da educação ao desenvolvimento econômico, tendência que é criticada por Gadotti
(2008, p. 22-23): “[...] preocupa-me a associação entre o PDE e o Plano de Aceleração do
Crescimento (PAC). O PDE foi mesmo chamado de ‘PAC da educação’, fazendo uma
associação subordinada da educação ao crescimento econômico”. A referida subordinação,
contudo, não foi exclusividade do PDE, mas tem fundamento no discurso reformista
neoliberal o qual defende a educação como um instrumento para o desenvolvimento,
considerado apenas numa vertente econômica, das nações. Frigotto, Ciavatta e Ramos (2009)
destacam que ainda que exista uma relação entre educação e desenvolvimento, esta não é de
forma alguma linear e ilimitada embora esta seja uma visão que tenha se tornado senso
comum. Ainda para os autores:
Este senso comum, amplamente difundido pelos organismos internacionais, mormente pelo Banco Mundial (BIRD), Organização Mundial do Comércio (OMC), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), fortemente
38Disponível em <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/070122_PAC_medidas_institucionais.pdf>. Acesso em: 06 de set. de 2013).
139
apoiados pela grande imprensa, acaba incorporando nos governos e nas populações pobres dos países periféricos e semiperiféricos a ilusão do desenvolvimento. (FRIGOTTO; RAMOS; CIAVATTA, 2009, p. 05, grifo dos autores).
Possivelmente influenciado pela referida ilusão do desenvolvimento, por ocasião do
lançamento do PDE, o próprio presidente Luiz Inácio Lula da Silva estabeleceu a relação
entre educação e desenvolvimento, afirmando, de acordo com Camini (2010, p. 536a) que o
PAC e o PDE são anéis de uma mesma corrente para a construção de um novo Brasil.
A relação entre os dois planos também está estabelecida no Plano Plurianual 2008-
2011, instrumento de planejamento e gestão estratégica do governo federal. O PPA 2008-
2011 estabeleceu para o desenvolvimento nacional a consecução de três agendas prioritárias:
a) Agenda Social; b) Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE); c) Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC). De acordo com a mensagem presidencial enviada ao
Congresso nacional em 30 de agosto de 2007, por ocasião da aprovação do PPA pelo
Congresso, a consecução e integração dessas três agendas responderia ao desafio de acelerar o
crescimento econômico, promover a inclusão social e reduzir as desigualdades sociais
nacionais (BRASIL, 2007b).
O discurso presente nesse documento traz consigo uma concepção de educação
vinculada aos interesses econômicos. De acordo com Krawczyk, essa perspectiva reforça a
Teoria do Capital Humano no século XXI:
[...] a afirmação de que a educação deve ser o eixo estruturante da ação do Estado para que o país possa continuar se desenvolvendo é uma reviravolta dos velhos princípios da teoria do capital humano que inverte a relação entre educação e desigualdade social, colocando a responsabilidade sobre a primeira (KRAWCZYK, 2008, p. 814).
No PPA 2008-2011, a melhoria da qualidade da educação é elencada como um
objetivo estratégico sem o qual o projeto de desenvolvimento nacional em curso não se
viabilizaria. No documento, é apresentado o PDE como plano capaz de alcançar esse objetivo,
tendo, para tanto, quatro eixos de ação (BRASIL, 2007b, p. 17-18):
1. Educação Básica – tendo como objetivo prioritário a melhoria da qualidade da
educação básica pública medida pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(IDEB), enfrentando os problemas de rendimento, freqüência e permanência do aluno na
140
escola, a partir da mobilização social em torno do Programa Compromisso Todos pela
Educação. Inclui ações visando à melhoria da gestão escolar, da qualidade do ensino e do
fluxo escolar, valorização e qualificação de professores e profissionais da educação, inclusão
digital e apoio ao aluno e à escola;
2. Alfabetização e Educação Continuada e diversidade – tendo como objetivo
reduzir a taxa de analfabetismo e o número absoluto de analfabetos, com foco nos jovens e
adultos de 15 anos ou mais, com prioridade para os Municípios que apresentam taxa de
analfabetismo superior a 35%. O Programa Brasil Alfabetizado tem por meta atender 1,5
milhão de alfabetizandos por ano, assegurando a oportunidade de continuidade dos estudos
para os jovens e adultos acima de 15 anos de idade egressos das turmas de alfabetização de
adultos; também trata dos arranjos étnico-educacionais das comunidades;
3. Ensino Profissional e Tecnológico – com o objetivo principal de ampliar a rede
de ensino profissional e tecnológico do País, de modo que todos os Municípios tenham, pelo
menos, uma escola oferecendo educação profissional. A expansão da oferta da educação
profissional e tecnológica se dará prioritariamente em cidades-pólo respeitando as vocações
econômicas locais e regionais e reforçando a articulação da escola pública, em especial, o
ensino médio e a educação de jovens e adultos, com a educação profissional em todas as
modalidades e níveis;
4. Ensino Superior – com o objetivo de ampliar e democratizar o acesso ao ensino
superior no País e regulamentar sua avaliação. Algumas estratégias adotadas foram a
ampliação das vagas nas instituições federais de ensino superior e a oferta de bolsas do
Programa Universidade para Todos (Prouni), articulado ao Financiamento Estudantil (Fies).
Com a ação de apoio à Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni) as
universidades deverão apresentar planos de expansão da oferta para atender à meta de dobrar
o número de alunos nas Instituições Federais de Ensino (IFES) no Brasil em 10 anos. O
Prouni será ampliado oferecendo 100 mil novas bolsas por ano e permitindo o financiamento
de 100% das bolsas parciais do Prouni por meio do Fies.
O PDE defende que os diferentes níveis e modalidades de ensino no Brasil estejam
articulados entre si, numa “[...] dependência mútua, evidente e positiva entre níveis
educacionais” (BRASIL, 2008c, p. 09). Contudo, para Saviani (2007), mesmo que o PDE
representasse um importante passo no enfrentamento do problema da qualidade da educação
pelo fato de pautar essa questão como meta da política educativa, em sua configuração atual,
141
o PDE não possuía garantia de êxito. Talvez essa afirmação se baseie no fato de que embora o
Plano defendesse uma visão sistêmica da educação, havia certa imprecisão quanto à
articulação entre os níveis e modalidades de ensino. Nesse sentido, o PDE não se constituiu
num Plano propriamente dito, mas sim num conjunto de ações.
O lançamento do PDE aconteceu de forma inesperada, assim como a falta de consulta
pública ou mesmo de um documento base, o que pode ser explicado pelo fato de Fernando
Haddad ser o terceiro ministro da educação durante o primeiro governo do presidente Luiz
Inácio Lula da Silva (2003-2006), e que este corria o risco de ser substituído e não
permanecer no segundo mandato (2007-2010), conforme explicitado por Gadotti (2008).
Neste sentido, para atender a uma solicitação direta do então presidente de dar prioridade à
educação, área que ganhou força na campanha eleitoral de 2006 tanto pela força do discurso
econômico que elencava a educação enquanto elemento promotor da competitividade
econômica entre as nações quanto pela pressão popular em torno da melhoria da qualidade da
educação, o ministro coordenou pessoalmente a elaboração do PDE. Gadotti (2008, p. 22),
comenta que “Haddad estava mais preocupado em apresentar um conjunto de metas
emergenciais do que um plano geral abstrato e inexequível. Tomou para si o ‘PAC’ da
educação (uma infeliz associação com o Plano de Aceleração do Crescimento)”.
Diante do exposto, ficam explicitados alguns dos motivos que levaram à elaboração do
PDE. Observa-se que não se trata apenas de um movimento linear, de uma força motriz, mas
de interesses e perspectivas antagônicas que reivindicavam uma ação mais consistente do
governo Luiz Inácio Lula da Silva para o campo educacional em seu segundo mandato (2007-
2011). Os compromissos assumidos perante os organismos internacionais, a influência do
empresariado brasileiro, a necessidade de dar à sociedade civil uma resposta quanto aos
problemas educacionais brasileiros na tentativa de convencê-la a reeleger o presidente Lula,
foram algumas das forças (umas com maior peso que outras) que influenciaram na criação do
Plano. Nesse sentido, Voss (2011, p.45) comenta:
As reformas nas políticas educacionais brasileiras não são apenas a expressão de acordos nacionais e internacionais. As reformas vêm sendo negociadas num contexto de profundos embates políticos, onde diversas forças sociais, como sindicatos, associações docentes e discentes, intelectuais e outros movimentos sociais, lutam para conquistar direitos sociais mais plenos e democráticos.
142
Outro aspecto do PDE que merece ser ressaltado, diz respeito aos seus seis pilares de
sustentação, conforme apresentado no documento do Plano: visão sistêmica da educação,
territorialidade, desenvolvimento, regime de colaboração, responsabilização e mobilização
social. O primeiro é defendido como uma possibilidade de integração de todos os níveis da
educação brasileira, uma vez que as ações orientadas para determinados níveis repercutirão
nos demais. O documento do Plano faz uma crítica às chamadas falsas oposições que
predominaram no contexto educacional brasileiro e apresenta o PDE como uma forma de
superar essa oposição:
Diferentemente da visão sistêmica que pauta o PDE, predominou no Brasil, até muito recentemente, uma visão fragmentada da educação, como se níveis, etapas e modalidades não fossem momentos de um processo, cada qual com objetivo particular, integrados numa unidade geral; como se não fossem elos de uma cadeia que deveriam se reforçar mutuamente (BRASIL, 2008c, p. 06).
Para Masson (2012), a visão sistêmica que embasa o PDE foi proposta tomando como
base a teoria geral dos sistemas do biólogo Von Bertalanffy que procurou introduzir, no
campo das ciências sociais, conceitos da física, da biologia e da cibernética, demonstrando
uma tendência de integração das ciências naturais e sociais. De acordo com Saviani, nessa
teoria:
[...] o enfoque sistêmico é um conceito epistemológico que está referido a uma determinada maneira de analisar os fenômenos, mais especificamente, ao método estrutural-funcionalista. Portanto, quando aplicado à educação, o referido enfoque diz respeito a um dos possíveis modos de se analisar o fenômeno educativo. Em contrapartida, a noção de sistema educacional tem caráter ontológico, pois se refere ao modo como o próprio fenômeno educativo é (ou deve ser) organizado (SAVIANI, 2008, p. 17).
Assim, na percepção do autor, o enfoque sistêmico proposto no documento do PDE
não seria capaz de superar as dicotomias presentes na educação brasileira, haja vista derivar
de uma concepção que tende a perpetuar a forma de sociedade existente.
Outro pilar de sustentação do Plano diz respeito à territorialidade, sob a justificativa
que: “O enlace entre educação e ordenação territorial é essencial na medida em que é no
143
território que as clivagens culturais e sociais, dadas pela geografia e pela história, se
estabelecem e se reproduzem” (BRASIL, 2008c, p. 05). Dessa forma, o documento apresenta
como a razão de ser do PDE a superação das desigualdades de oportunidades educacionais no
vasto território brasileiro. Essa perspectiva estabelece como únicas causas das desigualdades
que marcam nosso território as clivagens culturais e sociais que procedem da geografia e da
história. Deixa de lado fatores políticos e econômicos que historicamente beneficiam a classe
dominante, reforçando e aumentando as referidas desigualdades, como esclarece Masson
(2012, p. 172): “A consideração de que as clivagens culturais e sociais derivam da geografia e
da história é uma abstração mistificadora. O antagonismo estrutural entre capital e trabalho
como gerador das desigualdades sociais sequer é mencionado no plano”.
Além disso, de acordo com o documento, o PDE pretende responder ao desafio de
enfrentar a desigualdade de oportunidades educacionais através de um acoplamento entre as
dimensões educacional e territorial operado pelo conceito de arranjo educativo. Os arranjos
educativos estão relacionados aos arranjos de desenvolvimento da educação, os quais
objetivam promover o regime de colaboração numa perspectiva horizontal. A fim de
regulamentar os arranjos de desenvolvimento da educação, foi aprovado o Parecer do CNE
no. 09, de 30 de agosto de 2011, o qual tem por objetivo “[...] analisar proposta de
fortalecimento e implementação do regime de colaboração entre entes federados, basicamente
entre Municípios, numa espécie de colaboração horizontal, mediante arranjos de
desenvolvimento da educação” (BRASIL, 2011) e posteriormente a Resolução no. 01, de 23
de janeiro de 2012, a qual “Dispõe sobre a implementação do regime de colaboração mediante
Arranjo de Desenvolvimento da Educação (ADE), como instrumento de gestão pública para a
melhoria da qualidade social da educação” (BRASIL, 2012, p. 01).
De acordo com o Art. 2º. da resolução 01/2012, “O ADE é uma forma de colaboração
territorial basicamente horizontal, instituída entre entes federados, visando assegurar o direito
à educação de qualidade e ao seu desenvolvimento territorial e geopolítico” (BRASIL, 2012).
Assim, os ADEs buscam o trabalho em conjunto dos municípios na condução das políticas
educativas por meio do trabalho em rede, na troca de experiências com municípios da mesma
região e com similitudes quanto ao desenvolvimento econômico e social. Poderiam, portanto,
ser um instrumento de fortalecimento do regime de colaboração, numa perspectiva horizontal
das relações intergovernamentais.
144
Argollo e Motta (2015) afirmam que os ADEs tendem a suprimir a responsabilização
compartilhada dos entes federados com o desenvolvimento da educação básica, ao aprofundar
o processo de municipalização do ensino fundamental sem alterar, qualitativamente, a política
de financiamento por parte da União, como também dos estados. Além disso, o parágrafo
primeiro do Art. 2º da resolução 01/2012, estabelece que a colaboração dentro dos Arranjos
de Desenvolvimento da Educação poderá contar com organizações privadas e não
governamentais mediante convênios ou termos de cooperação. O envolvimento de empresas
privadas nos ADEs é mais um instrumento de reforço da reforma da educação que tende a
adequar a educação à agenda empresarial e aos interesses do capital.
De acordo com Araújo (2012), os ADEs originam-se no Movimento Todos pela
Educação, sendo que os primeiros ADEs foram operacionalizados pelo TPE em 2009, na
região do Recôncavo Baiano, com apoio do Instituto Votorantim, e na linha férrea de Carajás
(MA), com o apoio da Fundação Vale. Na perspectiva do movimento, a lógica mercadológica
tende a se sobrepor à formação integral dos educandos, defendida pelos movimentos sociais.
Nesse caso, tal perspectiva pode vir a instituir mais responsabilidade aos municípios, sem o
devido apoio dos demais entes da federação, gerando até competição entre entes do mesmo
nível. Araújo (2012) conclui em seu estudo que os ADEs, potencializam, em vez de
resolverem, os conflitos federativos, ao desconsiderarem o caráter predatório da história da
federação brasileira. Além disso, para a autora os ADEs acirram as disparidades regionais,
além de não se constituírem mecanismos legítimos para a regulamentação do regime de
colaboração. Ao contrário, sem o devido apoio, sobretudo financeiro, dos demais entes
federados e mediante convênios com as organizações privadas e não-governamentais, os
ADEs podem constituir-se em instrumentos de legitimação da desregulamentação do regime
de colaboração.
No que concerne ao desenvolvimento, terceiro pilar do PDE, é reforçada no
documento a articulação entre educação e desenvolvimento, sobretudo na perspectiva
econômica. Essa relação também está estabelecida no Plano Plurianual brasileiro 2007-2011,
o qual traz o PDE e o PAC como elementos para acelerar o desenvolvimento econômico,
promover a inclusão social e reduzir as desigualdades regionais. A seguinte citação do
documento afirma: “O enlace entre educação e desenvolvimento é essencial na medida em
que é por meio dele que se visualizam e se constituem as interfaces entre a educação como um
todo e as outras áreas de atuação do Estado” (BRASIL, 2008c, p. 05-06).
145
O regime de colaboração, instituído Art. 211 da CF é outro pilar do PDE: “Os
propósitos do PDE, dessa forma, tornam o regime de colaboração um imperativo inexorável”
(BRASIL, 2008c, p. 09). O Art. 211 da Constituição Federal institui para o campo
educacional o regime de colaboração entre os entes federados e determina como papel da
União a função redistributiva e supletiva no tocante à educação, de modo a garantir a
equalização de oportunidades e um padrão mínimo de qualidade mediante assistência técnica
e financeira deste ente aos estados e municípios. Nesse sentido, o regime de colaboração está
relacionado ao federalismo cooperativo e a um modelo de relações intergovernamentais
interdependentes cuja negociação entre as esferas do governo venha a implicar numa
mudança na qualidade da educação brasileira.
Passados quase vinte anos da aprovação da CF de 1988, o regime de colaboração não
foi eficiente em sua função de eliminar as desigualdades educacionais existentes em nosso
país. Sua fragilidade, segundo Abrucio, Franzene e Sano (2013, p. 155), “[...] deveu-se à falta
de um modelo intergovernamental que organizasse o processo de descentralização na área da
educação. [...] Não houve incentivos financeiros, gerenciais ou de democratização que
guiassem a relação entre os níveis de governo e sua necessária colaboração”. O PDE é
lançado na perspectiva de reverter essa situação, o que:
[...] implicou revisão da postura da União, que a partir do PDE assumiu maiores compromissos – inclusive financeiros – e colocou à disposição dos estados, do Distrito Federal e dos municípios instrumentos eficazes de avaliação e de implementação de políticas de melhoria da qualidade da educação, sobretudo da educação básica pública (BRASIL, 2008c, p. 11).
Nesse quesito cabe uma ressalva, a de que não houve garantiras de que o PDE traria
novos recursos financeiros ao campo educacional, suficientes para que o financiamento da
educação ocorresse a contento das reais necessidades. Como afirmam Farenzena e Marchand
(2013, p. 809), acerca da assistência financeira voluntária da União para o PDE/Plano de
Metas/PAR:
O montante de recursos da assistência voluntária é, pois, relativamente reduzido, não apenas como proporção do gasto total do MEC ou do gasto com educação básica. O valor é inexpressivo diante dos objetivos e metas do Plano de Metas/PAR, como também dos compromissos que a União assume
146
com o PAR. Dito de outro modo: considerando o número de entes que potencialmente podem receber recursos, como também o número de matrículas na educação básica pública, não existe compatibilidade entre o gasto com assistência voluntária e o que é projetado ou prometido pela União no Plano de Metas/PAR.
Além disso, o recebimento dos recursos da União via PDE só esteve acessível aos
demais entes da federação mediante a adesão ao Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação e ao compromisso de cumprir as metas já pré-estabelecidas pela União. Dessa
forma, o conceito de colaboração não se efetivou com o PDE, pois esse Plano se traduz mais
como coordenação do que como colaboração. Araújo (2010, p. 238) distingue os dois termos:
É preciso que se faça uma distinção entre coordenação e colaboração federativa, pois enquanto a primeira se constitui em procedimento que busca resultado comum a partir do governo central, apesar da autonomia dos entes federados, a colaboração federativa se traduz no modo de atribuições e exercício das competências concorrentes e comuns, devendo a tomada de decisões e o exercício das competências serem conjuntas e não isoladas.
Diante do atual cenário educacional brasileiro, o Plano pode vir a não se tornar um real
instrumento para efetivação do regime de colaboração entre os entes federados, sua gestão
evidencia contradições quanto à intervenção direta da União no que diz respeito à formulação
do Plano, ações desenvolvidas e estabelecimento de metas, por exemplo, os quais são
determinados por este ente sem a participação e discussão dos demais.
Os dois últimos pilares do PDE são responsabilização e mobilização social. Sua inter-
relação está explicitada da seguinte maneira:
Se a educação é definida, constitucionalmente, como direito de todos e dever do Estado e da família, exige-se considerar necessariamente a responsabilização, sobretudo da classe política, e a mobilização da sociedade como dimensões indispensáveis de um plano de desenvolvimento da educação. Com efeito, a sociedade somente se mobilizará em defesa da educação se a incorporar como valor social, o que exige transparência no tratamento das questões educacionais e no debate em torno das políticas de desenvolvimento da educação. Desse modo, a sociedade poderá acompanhar sua execução, propor ajustes e fiscalizar o cumprimento dos deveres do Estado (BRASIL, 2008c, p. 11).
147
Tais pilares fazem parte também dos fundamentos da Nova Gestão Pública e das
orientações gerencialistas, as quais foram adotadas nas políticas educacionais brasileiras ao
longo da reforma educacional dos anos 1990, de modo especial nos governos do presidente
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), com continuidade no governo Luiz Inácio Lula da
Silva (2003-2010). A responsabilização é tida como mecanismo que propicia a melhoria do
desempenho governamental por meio do controle das ações realizadas, exercido em parte
pelos cidadãos, mobilizados em prol desse objetivo. Na educação, a responsabilização está
relacionada não apenas ao controle dos gestores públicos em relação à execução das políticas
educacionais, mas, também, à responsabilização dos profissionais da educação pelos
resultados obtidos pelos alunos, bem como pelo acompanhamento dos índices de aprovação,
reprovação e evasão.
É preciso atentar para os conceitos e sentidos da mobilização social requerido da
sociedade no PDE. Castro (2009) ressalta que as reformas que apontam para a redução da
atuação do Estado, principalmente no tocante à oferta de serviços públicos através dos quais
os indivíduos são impulsionados a controlar a qualidade destes, mascaram o ideário
neoliberal, tentando, por vezes, associar tais políticas à necessidade de “modernização” da
máquina pública estatal. A adoção do novo modelo de gestão pública, fundada no
“gerencialismo científico”, está, todavia, situada no ordenamento neoliberal com vistas ao
redimensionamento do papel do Estado e dos serviços públicos.
No mesmo dia de lançamento do PDE, foi promulgado o Decreto nº 6094 de 24 de
abril de 2007 que dispõe sobre o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação,
instrumento que operacionaliza o Plano. Conforme Saviani (2007), o Plano de Metas é
considerado o carro-chefe do PDE, tendo em vista que foi por meio dele que o governo
federal fixou as diretrizes que municípios, Distrito Federal, estados deverão seguir em seus
respectivos sistemas de ensino.
O Decreto estabelece que a União Federal em regime de colaboração com estados,
municípios e Distrito Federal, bem como com a participação das famílias e comunidades,
empreendam uma mobilização social buscando a melhoria da qualidade da educação básica.
Com este Decreto, evidencia-se a responsabilização de todos em alcançar padrões de
desempenho para as redes de ensino e instituições escolares compatíveis com os índices
alcançados pelos países desenvolvidos. O desafio de melhorar a qualidade da educação
brasileira passa a ser, então, um “Compromisso de Todos com a Educação”.
148
No entanto, é arriscado assumir o discurso de que alcançar uma educação de qualidade
socialmente referenciada depende do esforço de cada um, quando se sabe que os baixos
resultados não são apenas fruto da falta de compromisso dos indivíduos, sejam eles
educadores, alunos, pais ou gestores públicos. Desta maneira, corre-se o risco de limitar os
problemas educacionais, esquecendo que a precariedade da educação se justifica por um
direcionamento na política educacional, a qual, historicamente, não consolidou efetivas
políticas de Estado, bem como não estabeleceu financiamento adequado à resolução dos
problemas educacionais (CABRAL NETO, 2009).
Tal afirmação vai ao encontro de Oliveira (2009, p. 206), ao afirmar que:
Esse argumento recorrente é bastante retórico no sentido que insiste em um discurso que evoca práticas de envolvimento e responsabilização social – como se estivesse nas mãos de cada indivíduo, em particular, melhorar o mundo, melhorando a educação – quando se sabe que fatores estruturais intra e extraescolares são determinantes do baixo desempenho obtido nos exames de “medição” de qualidade.
Contudo, os entes federados foram convidados a aderirem à proposta do Plano de
metas, firmando o compromisso de melhorar a qualidade da educação por meio da assinatura
de um termo de adesão, estabelecendo parceria com a União, a qual mediante assinatura de
convênio prestaria assistência técnica e financeira aos estados e municípios. O Plano de
Metas, portanto, é uma política intergovernamental proposta pelo governo federal, mas que
implica em participação dos demais entes, mediante a adesão de seus respectivos poderes
executivos.
Tal adesão, apesar de voluntária, pode ser considerada como um instrumento de
subordinação dos estados, municípios e Distrito Federal à União, tendo em vista a
dependência destes em relação à distribuição de recursos financeiros, bem como à prestação
de assistência técnica da União. É importante destacar que as vinte e oito diretrizes
estabelecidas no Plano de Metas que objetivam a melhoria da qualidade da educação básica e
que estão relacionadas ao acesso e permanência dos alunos nas escolas, à organização do
trabalho pedagógico, à gestão das escolas e redes de ensino, à formação e carreira dos
profissionais da educação, à avaliação da aprendizagem, entre outras, foram determinadas
pela União, sem consulta aos demais entes da federação, que não atuaram na elaboração do
processo. Mesmo assim, Oliveira (2009) destaca que no ano de 2008, todos os 5.563
municípios brasileiros haviam aderido ao Compromisso.
149
Ao induzir políticas nacionais que envolvem as três esferas de governo no que se
refere às arenas de decisão, o governo federal está exercendo a coordenação federativa e
assim, fortalecendo o federalismo cooperativo. No entanto, o PDE caracteriza-se mais como
uma política federal, sendo um plano elaborado pela União, com abrangência em todo o
território nacional, mas cujo desenho da política resultou exclusivamente de decisões do
Executivo federal. Nesse sentido, Camini (2010a, p.540) afirma:
Na medida em que os municípios e estados aderirem ao Plano de Metas Compromisso com diretrizes e metas já estabelecidas (decreto n. 6.094/2007), assumindo a responsabilidade de implementá-las como condição de acesso à assistência técnica e financeira disponibilizada pelo Ministério de Educação, pode estar ocorrendo, simultaneamente, ingerência e permeabilidade político-administrativas de uma instância sobre a outra. Por meio das diretrizes estabelecidas e assumidas pelas instâncias estaduais e municipais, a união estaria exercendo influência no direcionamento de projetos e ações educacionais com o consentimento das mesmas, condicionadas, no entanto, pelos critérios de adesão estabelecidos.
A adesão à proposta estava condicionada ao alcance de metas estabelecidas pelo
governo federal por meio do Inep. Assim, para monitorar o desempenho educacional dos
entes e medir a evolução do rendimento escolar das redes de ensino e escolas, a União criou o
Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – Ideb. De acordo com o Art. 3º do Decreto
6.094/2007 “A qualidade da educação básica será aferida, objetivamente, com base no IDEB,
calculado e divulgado periodicamente pelo INEP [...] O IDEB será o indicador objetivo para a
verificação do cumprimento de metas fixadas no termo de adesão ao Compromisso”
(BRASIL, 2007a).
O índice é elaborado e divulgado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira – INEP, e mede o desempenho dos sistemas de ensino,
estabelecendo uma escala que vai de zero a dez, em três categorias distintas: séries iniciais do
ensino fundamental, séries finais do ensino fundamental e ensino médio. É calculado “[...] a
partir dos dados sobre rendimento escolar, combinados com o desempenho dos alunos,
constantes do censo escolar e do Sistema de Avaliação da Educação Básica - SAEB,
composto pela Avaliação Nacional da Educação Básica - ANEB e a Avaliação Nacional do
Rendimento Escolar (Prova Brasil)” (BRASIL, 2007a, p. 3).
150
Com os dados do Saeb de 2005, o Inep calculou o Ideb desse ano das escolas e redes
de ensino, estabelecendo as projeções a serem alcançadas para os próximos biênios, período
em que o índice é calculado, como é explicitado a seguir:
A partir da criação do IDEB, calculado por escola, por rede e para o próprio País, foi possível fixar metas de desenvolvimento educacional de médio prazo para cada uma dessas instâncias, com metas intermediárias de curto prazo que possibilitam visualização e acompanhamento da reforma qualitativa dos sistemas educacionais (BRASIL, 2008c, p. 20).
Em 2005, a média nacional do Ideb para as séries iniciais do ensino fundamental foi de
3,8, e em 2007 foi 4,2. A meta do MEC é que em 2022, ano que celebra os duzentos anos da
independência do Brasil, tenha sido superado a média 6,0 para esse nível de ensino, nota
considerada compatível com os países desenvolvidos.
É preciso destacar que a avaliação da educação em larga escala não é novidade no
cenário educacional brasileiro, estando situada no contexto da reforma do Estado e da reforma
educacional vivenciada ao final do século XX. A avaliação da educação mediante exames
teve início ao final da década de 1980 com a criação do SAEB, reestruturado na década de
1990, década em que também foram criados o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) e o
Exame Nacional de Cursos (SILVA, 2011). As avaliações externas realizadas em larga escala
estão relacionadas aos princípios do gerencialismo para o campo educacional e buscam, por
meio da racionalidade técnica, monitorar a educação de modo que essa possa estar a serviço
da reestruturação capitalista. Buscam, portanto, alcançar uma educação eficiente e eficaz, cujo
padrão de qualidade atenda aos interesses do capital. Nesse sentido, Lima (2011, p. 131)
afirma: “O império da racionalidade econômica institui a procura de eficácia à escala
universal, dispensando a história, menosprezando a pergunta essencial – eficácia para quê,
segundo quem e em benefício de quem?”.
De acordo com Krawczyk (2008), a originalidade da avaliação em larga escala no
contexto do PDE/Plano de Metas diz respeito ao fato de que os planos não apenas prescrevem
recursos financeiros vinculados a um bom rendimento na avaliação, mas também oferecem
atendimento prioritário àqueles municípios com menores resultados, como pode ser observado
no documento do PDE:
O IDEB permite identificar as redes e as escolas públicas mais frágeis a partir de critérios objetivos e obriga a União a dar respostas imediatas para
151
os casos mais dramáticos ao organizar o repasse de transferências voluntárias com base em critérios substantivos, em substituição ao repasse com base em critérios subjetivos. (BRASIL, 2008c, p. 23).
O Ideb pode ser considerado um avanço, pois contribui para monitorar os resultados
dos sistemas de ensino, em que pesem os limites que este tipo de avaliação apresenta.
Conforme argumenta Oliveira (2007, p. 33): “A implementação de um indicador de ordem
geral por parte do Ministério da Educação representa uma contribuição significativa por
tornar o debate em torno dos resultados do processo educativo mais transparente e objetivo e,
portanto, passível de verificação”.
No entanto, o mesmo autor chama atenção para a necessidade de se ponderar este
índice como o indicador de qualidade da educação pois este considera apenas os resultados do
produto, podendo disseminar a ideia de que os processos educativos não são importantes.
Assim, ao valorizar a cultura dos resultados desconsiderando o processo, ou seja, com foco no
produto, não se questionam as condições em que se dá o processo – a aprendizagem. Logo, ao
considerar o Ideb como principal alternativa para avaliar a qualidade da educação pode-se
correr o risco de se desconsiderar que “[...] na escola, a garantia de um bom produto só pode
acontecer garantindo-se um bom processo” (CASTRO, 2009, p. 40). Nesse sentido, afirma-se
que o Ideb é resultado de um modelo de avaliação racionalista e tecnocrático, o qual segundo
Lima (2012), centra-se na crença de que aquilo que se mede é verdadeiro, correspondendo à
realidade objetiva e a dados puros. Dessa forma, o Ideb tende a desvalorizar tanto o processo
em que se dá a aprendizagem quanto aspectos do processo de ensino e aprendizagem difíceis
de contabilizar mas essenciais para uma aprendizagem significativa.
Aprofundando a discussão, Argollo; Motta (2015), afirmam que a utilização
compulsória de ferramentas de gestão, avaliação e monitoramento para induzir resultados,
coincide com a inserção de mecanismos de controle externo na administração das instituições
escolares, tais como o Ideb, por intermédio da supervalorização de indicadores educacionais
supostamente eficazes. Ainda para as autoras, duas consequências desse processo podem ser
evidenciadas:
i) indução de determinado modelo de gestão escolar e de administração das redes públicas de ensino nos princípios da meritocracia, competitividade e produtividade, que secundariza ou até mesmo suprime o direito de a comunidade escolar construir, autônoma e relativamente, o projeto político pedagógico das instituições de ensino; e ii) expropriação do conhecimento, intensificação e precarização do trabalho docente e responsabilização dos gestores (ARGOLLO; MOTTA, 2015, p. 46).
152
As conclusões sobre o PDE/Plano de Metas, evidenciam que é necessário reconhecer a
sua relevância, especialmente no que diz respeito ao seu objetivo principal, de melhorar a
qualidade da educação básica tendo em vista que as políticas empreendidas na área ao curso
das últimas décadas focalizaram suas ações na expansão da quantidade de atendimento.
Entretanto, os critérios de avalição utilizados para medir a qualidade da educação
precisam considerar outros aspectos além do Ideb, como por exemplo as condições de
trabalho nas quais se desenvolvem o processo de ensino-aprendizagem, a remuneração e
carreira dos profissionais da educação, formação inicial e continuada dos professores,
violência nas escolas, relação professor/aluno por turma. Além disso, é importante que a rede
de ensino e as escolas também possam se avaliar, como afirma Camini (2010a, p. 545): “[...]
parece mais adequado que os próprios sistemas de ensino e as próprias escolas estabeleçam
processos seguros de avaliação, tendo por base a sua própria realidade”. Assim, a junção
desses fatores podem contribuir para aperfeiçoar o processo e não apenas o produto final.
Outro aspecto que merece ser reconhecido é o fato de o MEC ter reconhecido as
desigualdades existentes na sociedade brasileira, de modo especial entre os diversos sistemas
municipais, estaduais e federal de ensino, o que pode ser observado a partir da fala do então
ministro da educação, Fernando Haddad: “A razão de ser do PDE está precisamente na
necessidade de enfrentar estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais.
Reduzir desigualdades sociais e regionais, na educação, exige pensá-la no plano do País”
(HADDAD, 2008, p. 6).
Entretanto, enfrentar as desigualdades educacionais brasileiras implica em refletir
sobre as contradições e limites presentes na relação entre a União, Distrito Federal, estados e
municípios e considerar, na configuração atual do Federalismo brasileiro, a dificuldade de
regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados.
4.2 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS COMO ESTRATÉGIA DE PLANEJAMENTO
E GESTÃO EDUCACIONAL
O PAR é uma política educacional voltada para o planejamento e gestão das
secretarias de educação. Estas, em conjunto com as equipes do governo federal, identificam as
ações que deverão ser executadas tendo em vista a melhoria da qualidade da educação básica.
De acordo com o Art. 9º do Decreto 6.094/2007, o Plano se trata de um “[...] conjunto
153
articulado de ações, apoiado técnica ou financeiramente pelo Ministério da Educação, que
visa o cumprimento das metas do Compromisso e a observância das suas diretrizes”
(BRASIL, 2007a, p. 03). O PAR é realizado plurianualmente com duração de quatro anos. A
primeira versão dos Planos nos municípios e estados foi elaborada para o período de 2007 a
2011. Em 2011 uma nova versão foi elaborada para o período de 2011 a 2014.
Em de 20 de junho de 2007, foi instituída pelo FNDE a Resolução/CD n.º 029, a qual
estabelece os critérios, os parâmetros e os procedimentos para a operacionalização da
assistência financeira suplementar a projetos educacionais, no âmbito do Compromisso Todos
pela Educação, no exercício de 2007. De acordo com a Resolução, a assistência técnica e
financeira do MEC seria organizada considerando quatro eixos temáticos: Gestão
educacional; Formação de professores e profissionais de serviço e apoio escolar; Prática
pedagógica e avaliação e Infraestrutura física e recursos pedagógicos. Além disso, seria
implementada por meio de programas e ações de caráter suplementar, realizadas em regime
de colaboração com os entes da federação, sobretudo naqueles municípios elencados na
Resolução enquanto municípios prioritários, em razão do baixo resultado alcançado no Ideb
(BRASIL, 2007c). Ainda de acordo com a referida Resolução, o Plano de Ações Articuladas,
elaborado em regime de colaboração com dirigentes e técnicos dos entes da federação,
configurava-se a base para a celebração dos convênios de assistência financeira a projetos
educacionais pelo FNDE/MEC.
Em 20 de setembro de 2009, o FNDE institui a Resolução nº 47, alterando da
Resolução 029/2007. A resolução 047/2007 surge a partir da necessidade de prestar maior
detalhamento quanto à operacionalização da assistência financeira bem como da participação
dos Estados e Distrito Federal. Assim, esse instrumento inclui, em seu Art. 15, a necessidade
de comunicação aos Estados e o Distrito Federal sobre a programação das atividades que
resultarão na visita técnica nos municípios e, ainda, a possibilidade de solicitação por parte de
Estados e Distrito Federal, quando necessário, de consultoria técnica ao MEC para prestar
assistência na elaboração do Plano de Ações Articuladas (BRASIL, 2007d). Para Ferreira
(2014), a Resolução 047/2007 evidencia prováveis tensões ocorridas entre as ações do MEC e
os governos estaduais, especificamente o Conselho Nacional de Secretários de Educação –
Consed. A análise da primeira Resolução evidencia que as possibilidades de recebimento de
assistência técnica e financeira por parte do MEC estava direcionada apenas aos municípios.
Com a nova Resolução, os estados passaram não só a receber assistência como também
154
estariam atualizados acerca da presença do MEC nos municípios de seu território. A autora
ainda ressalta que:
A importância de destacar as alterações feitas na legislação está em observar como são complexas as negociações para a implantação de uma política educacional em um país de regime federativo do modelo do Brasil com variados núcleos de poder. A efetivação de um planejamento nacional depende de muitos acordos políticos e de comportamentos cooperativos alinhados no projeto do bem comum. Para tanto, é fundamental a participação das instâncias de poder em todo o processo de formulação, implantação e avaliação de um plano (FERREIRA, 2014, p. 610-611).
Em um federalismo tripartite como é o caso do brasileiro, é fundamental que as três
instâncias governamentais estejam presentes na formulação e implementação das políticas,
estando o poder decisório compartilhado entre elas, havendo, portanto, cooperação entre os
entes governamentais. Convém destacar que no caso da elaboração do PDE e do Plano de
Metas, essa participação na elaboração foi inexistente.
Para a elaboração do PAR, a normativa jurídica estabelece a prestação de assistência
técnica aos entes da federação, aderentes ao Plano de Metas para a elaboração: a) do
diagnóstico do contexto educacional; b) das ações a serem implementadas e os respectivos
resultados esperados; c) das metas a atingir para o desenvolvimento do Ideb. A elaboração de
um plano a ser firmado entre os entes da federação, com indicação de ações a cumprir e metas
a alcançar, relaciona-se com os preceitos da NGP, especificamente ao contrato de gestão, o
qual versa sobre um conjunto de metas e indicadores a alcançar. Conforme Araújo; Pinheiro
(2010, p. 657):
O contrato de gestão é o instrumento preconizado pela reforma do Estado para introduzir um conjunto de mudanças na forma de operar da administração pública, na medida em que se acordam indicadores de desempenho, prazos, preços, duração do contrato, formas de avaliação, responsabilidades, multas, critérios de renovação e outros. A lógica do contrato é uma lógica centrada no resultado a alcançar. Logo busca a eficácia das ações executadas dentro de um padrão de eficiência e de maior grau de autonomia para os prestadores de serviço. A contratualização é vista como uma alternativa para trazer mais racionalidade, eficiência e eficácia ao gasto público.
A partir dessa etapa, aconteceria a análise técnica do Plano por parte da Secretaria de
Educação Básica (SEB) do MEC e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE). Caso, aprovado, seria gerado o Termo de Cooperação Técnica, firmado e assinado
pelo ministro da educação e pelo chefe do executivo local, constando as ações a serem
155
executadas bem como o comprometimento de ambas as partes de perseguirem as diretrizes
estabelecidas no Decreto 6094/2007, visando a melhoria da qualidade da educação,
mensurada pela elevação do Ideb (BRASIL, 2007a).
Para a construção do PAR é necessário que as equipes técnicas dos municípios e
estados, juntamente com o comitê local de acompanhamento do PAR39 e com o auxílio de
uma consultoria disponibilizada pelo MEC, elaborem um diagnóstico de sua situação
educacional. Assim, toda a equipe de elaboração deve analisar as informações acerca: dos
dados demográficos e educacionais; dos dados dos dirigentes locais; das questões pontuais
sobre as quatro dimensões do PAR, suas áreas e indicadores; entre outros aspectos. Conforme
Ferreira (2014), para elaboração do primeiro PAR (2007-2011) tal consultoria aconteceu
presencialmente durante dois dias e visou a elaboração do diagnóstico educacional e a
avaliação de cada indicador previsto. No entanto, o documento elaborado pelo MEC para
orientar a aplicação voluntária dos instrumentos disponibilizados40 aos municípios que
fizeram a adesão ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, recomenda mais
dias para essas etapas: “Sugere-se que o trabalho seja executado em quatro dias, sendo dois
dias para a realização do diagnóstico e dois dias para a elaboração do PAR” (BRASIL, 2008b,
p. 06). Mesmo com a redução nos dias in loco, Ferreira e Fonseca (2013) analisando os dados
de pesquisa realizada sobre o PAR em municípios brasileiros, destacam como fator positivo a
aproximação do MEC com as secretarias municipais, o que possibilitou maior interação entre
os entes da federação e gerou estímulo e segurança aos municípios em relação à execução dos
programas e planos federais.
Acerca do diagnóstico, destaca-se que essa tem sido uma ferramenta de gestão
utilizada como estratégia para a elaboração de ações e objetivos em diferentes instituições,
para conhecer sua realidade visando a tomada de decisões na busca por melhores resultados.
No campo educacional, entende-se que esse é um processo fundamental para se conhecer a
realidade escolar ou educacional da rede de ensino e sua realização compreende o estudo de
indicadores sociais, econômicos, educacionais, culturais. No caso do PAR, o documento que
orienta sua elaboração destaca que: “É fundamental lembrar que a realização do diagnóstico, 39 Este Comitê deverá ser formado por: Dirigente Municipal de Educação; técnicos da secretaria municipal de educação; representante dos diretores de escola; representante dos professores da zona urbana; representante dos professores da zona rural; representante dos coordenadores ou supervisores escolares; representante do quadro técnico-administrativo das escolas; representante dos conselhos escolares; representante do Conselho Municipal de Educação (quando houver) (MEC, p. 6, s/d).
40 O referido documento volta-se apenas para questões técnico-operacionais de preenchimento do sistema. Não apresenta questões mais amplas acerca do planejamento educacional que expressem seu embasamento político e/ou filosófico ou concepção de educação que o fundamente para ser refletido junto a equipe local.
156
bem como a elaboração do PAR, é de caráter participativo e tem por objetivo promover uma
análise compartilhada da situação educacional na rede municipal” (BRASIL, 2008b, p. 02).
No entanto, o referido documento volta-se apenas para questões técnico-operacionais de
preenchimento do sistema, sem conduzir o grupo para uma reflexão coletiva acerca da
realidade municipal. Não apresenta questões mais amplas acerca do planejamento educacional
que expressem seu embasamento político e/ou filosófico ou concepção de educação que o
fundamente para ser refletido junto a equipe local. Compreende-se que sem pressupostos
políticos e pedagógicos expressos, o diagnóstico pode vir a se tornar um instrumento voltado
para alcançar o consenso do grupo, pautado por uma racionalidade técnica característica da
NGP.
No PAR, o diagnóstico é realizado considerando as suas quatro dimensões: gestão
educacional; formação de professores e de profissionais de serviços e apoio escolar; práticas
pedagógicas e avaliação; infraestrutura física e recursos pedagógicos. As dimensões referem-
se a agrupamentos de grandes traços ou características referentes aos aspectos de uma
instituição ou de um sistema, sobre os quais se emite juízo de valor e que, em seu conjunto,
expressam a totalidade da realidade local (MEC, s/d, p. 09). Por sua vez, as áreas são o
conjunto de características comuns usadas para agrupar, com coerência lógica, os indicadores.
Entretanto, não são objetos de avaliação e pontuação (MEC, s/d, p. 09). Já os indicadores
representam algum aspecto ou característica da realidade que se pretende avaliar. Expressam
algum aspecto da realidade a ser observada, medida, qualificada e analisada. Os indicadores
foram construídos a partir das diretrizes estabelecidas no Decreto 6.094 de 24 de abril de 2007
(MEC, s/d, p. 09). Para a elaboração e execução do PAR no período de 2007-2011 dentro das
quatro dimensões haviam quinze áreas e cinquenta e dois indicadores possíveis de gerarem
ações a serem executadas. No caso dos Planos para o período 2011-2014, houve uma
reformulação no instrumento, mantando-se as dimensões e áreas mas ampliando o número de
indicadores para oitenta e dois.
Dessa forma, a equipe técnica local juntamente com a assessoria do MEC avaliarão
cada indicador a partir da realidade local, atribuindo uma pontuação determinada, a fim de
verificar se as ações serão ou não geradas. Os critérios de pontuação variam de 1 a 4, sendo:
Quadro 02 – Pontuação das ações do PAR
Critério de pontuação
Descrição
Critério de pontuação 4
A descrição aponta para uma situação positiva, ou seja, para aquele indicador não serão necessárias ações
157
imediatas. Critério de
pontuação 3 A descrição aponta para uma situação satisfatória,
com mais aspectos positivos que negativos, ou seja, o Município desenvolve, parcialmente, ações que favorecem o desempenho do indicador.
Critério de pontuação 2
A descrição aponta para uma situação insuficiente, com mais aspectos negativos do que positivos; serão necessárias ações imediatas e estas, poderão contar com o apoio técnico e/ou financeiro do MEC.
Critério de pontuação 1
A descrição aponta para uma situação crítica, de forma que não existem aspectos positivos, apenas negativos ou inexistentes. Serão necessárias ações imediatas e estas, poderão contar com o apoio técnico e/ou financeiro do MEC
Fonte: Brasil (2008)
A pontuação estabelecida pela equipe deve resultar da realidade local com relação à
cada indicador, e a partir dessa avaliação, as possíveis ações serão geradas. Assim, o
diagnóstico, os dados da rede de ensino e a pontuação de cada indicador são lançados no
Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle – SIMEC, o qual gera as ações
que serão desenvolvidas por cada município ou estado bem como aquelas que contarão com
assistência técnica e financeira da União. Para a primeira versão do PAR (2007-2011) apenas
os indicadores com avaliação 1 ou 2 geravam ações. Na segunda versão do PAR (2011-2014),
entretanto, qualquer pontuação (1, 2, 3 ou 4) gerava ação.
Quanto à utilização do módulo PAR no Simec, é importante destacar que essa foi uma
ferramenta liberada apenas em 2009, “[...] após muitos atropelos e experiências desastrosas
das equipes do FNDE e MEC” (FERREIRA, 2014, p. 616). Dessa forma, entre 2007 e 2009, o
PAR foi elaborado manualmente e após a liberação do módulo, em 23 de julho de 2009, os
municípios puderam lançar aos dados do PAR no sistema, de modo que em fevereiro de 2010
o Simec apresentava 3.952 registros de preenchimento (FERREIRA, 2014).
Convém destacar que o Simec, enquanto plataforma eletrônica de monitoramento dos
dados, é considerado uma forma de governo eletrônico e está inserido nas orientações da
NGP, na perspectiva de novas formas de controle. O governo eletrônico, conforme Silva;
Carvalho (2014), se refere ao controle das informações por parte dos órgãos de governo, ao
desenvolvimento de ferramentas gerenciais informatizadas que possibilitam ao governo e aos
gestores públicos terem uma consistente base de dados eletrônicos.
Por meio do Simec, compreende-se como o controle do trabalho, um dos princípios da
administração taylorista no início do século XX, mantém-se atual um século depois, embora
158
assumindo novas formas. Conforme Lima (2012), a alta racionalização do trabalho também é
propiciada pelo uso da internet, cujas redes de transmissão de dados, embora consideradas
“líquidas”, flexíveis e adaptáveis, não são incompatíveis com várias dimensões da burocracia
racional mas, ao contrário, parecem intensificar algumas delas. Ainda para o autor,
Apesar de remeterem para uma execução descentralizada, as redes permitem modalidades potentes de decisão centralizada, de coordenação, monitorização e controle daquelas execuções, revelando uma tendência organizacional para a “centralização no topo” acompanhada da inversa tendência para uma “descentralização na base” (LIMA, 2012, p. 144).
Dessa forma, compreende-se que o governo eletrônico realizado por meio do Simec
intensifica o controle do trabalho nas secretarias de educação por parte do governo central,
ainda que, em conformidade com o regime político brasileiro, ambos os níveis de governo
sejam autônomos. Além disso, o controle exercido pela plataforma eletrônica tende a
favorecer práticas de desconcentração conforme destaca Lima (2012) e não de
descentralização.
Sobre as ações a serem executadas, cabe ressaltar que essas são padronizadas e pré-
determinadas de acordo com a pontuação recebida para cada indicador de cada dimensão. Ou
seja, pode ocorrer que em municípios de regiões distintas com realidades distintas sejam
elencadas as mesmas ações.
As ações podem ser executadas de diferentes maneiras: apenas sob responsabilidade
do município, podem contar com assistência técnica do MEC mas executada com
contrapartida do município e também podem contar com assistência financeira do MEC. O
quadro a seguir explicita os tipos de execução das ações do PAR:
Quadro 03: Tipos de execução das ações do PAR
Tipo de execução Descrição Pelo município Quando a secretaria municipal de educação é a
responsável pela implementação da subação, sem a participação do MEC
Assistência técnica do MEC Quando o MEC se compromete a oferecer um apoio técnico para a realização da subação, seja disponibilizando recursos materiais, seja disponibilizando vagas para formação. É preciso ficar atento para a contrapartida do município; por exemplo: o MEC oferece as vagas nos cursos da Rede de Formação e o material dos cursistas, mas a secretaria municipal de educação deve garantir a participação do professor assumindo o transporte, alimentação e hospedagem
159
quando o curso for fora do município Assistência financeira do MEC
Quando o Ministério transfere recursos financeiros para que a secretaria municipal de educação realize a subação.
Fonte: Brasil (2009)
Sobre as possibilidades de assistência da União, é necessário refletir sobre o
significado do ato de assistir, o qual diz respeito ao ato ou efeito de proteger, de amparar, de
auxiliar. Desse modo, considerando que os sistemas de ensino são autônomos, a assistência da
União se daria pelo cumprimento de suas funções supletiva e redistributiva de maneira efetiva
que pudesse contribuir para equalizar as discrepâncias educacionais brasileiras. Nesse sentido,
Farenzena (2012, p. 14), argumenta que:
Desse modo, o esperado da União, por meio da assistência, não é um mero apoio, ou qualquer apoio, mas apoios capazes de suplementar as capacidades estaduais e municipais, bem como oferecer recursos técnicos e financeiros que tenham poder e efeito redistributivo, com a baliza de oferecer garantias colocadas num patamar elevado: equidade e padrão de qualidade da educação. Esses dois últimos, do meu ponto de vista, são os parâmetros que podem ser levados em conta para avaliar o cumprimento ou não da responsabilidade da União no setor educacional.
Ainda de acordo com a autora, no que compete à assistência financeira, a análise da
trajetória mais recente da (re)distribuição dos gastos federais em educação básica evidencia
uma evolução positiva no montante de recursos mas ainda incapaz de efetivar os objetivos
traçados com as funções supletivas e redistributivas da União por meio da assistência prestada
aos governos subnacionais (FARENZENA, 2012). A partir de uma política pública como o
PAR, espera-se que a União possa atuar com mais ênfase no sentido de suprir com as
necessidades dos estados, Distrito Federal e municípios no tocante à oferta de educação básica
com qualidade referenciada à toda a população brasileira.
As transferências de recursos da União aos demais entes da federação para além
daqueles recursos estabelecidos na Constituição Federal podem ser denominadas, segundo
Souza (1997) de transferências negociadas, prática comum em diversos países, ela destina-se
a áreas menos desenvolvidas ou afetadas por eventos inesperados. O PAR pode ser
classificado nessa modalidade de transferência pois “[...] elas podem ser destinadas ao
encorajamento dos níveis subnacionais para adotarem determinadas políticas ou
implementarem certos serviços considerados prioridade nacional” (SOUZA, 1997, p. 135).
160
No cenário internacional, o Brasil vem buscando melhorar seus indicadores de
desempenho e para tanto é necessário o esforço em conjunto dos entes da federação. Em
alguns aspectos tem obtido melhorias, como é o caso do Índice de Desenvolvimento Humano
– IDH. Mas no caso da educação, o Brasil ainda apresenta resultados insatisfatórios. É de
conhecimento público que o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, o qual
estabelece o PAR, foi criado tendo como objetivo articular todos os níveis subnacionais de
governo, bem como a sociedade civil de modo geral, a alcançarem a melhoria da qualidade da
educação em todo território brasileiro, tendo como parâmetro de medida, o Ideb, instrumento
criado pelo governo federal. A melhoria da qualidade da educação tem sido um compromisso
assumido pelo governo brasileiro em um cenário internacional em que a educação é ressaltada
como um fator de desenvolvimento econômico. Some-se a isso, os baixos resultados
apresentados nas avaliações internacionais, tais como o Pisa (Programa Internacional de
Avaliação de Estudantes). Nesse sentido, considera-se que a assistência financeira obtida via
PAR pode ser considerada uma transferência negociada que tem como objetivo o alcance do
Ideb estipulado pelo governo central.
Após aprovado e assinado os Termos de Compromisso e de Cooperação Técnica, a
execução das ações deverão ser monitoradas pela equipe técnica local, a qual colaborou para a
elaboração do PAR. Além dela, o Decreto 6094/2007, em sua diretriz XXVIII, traz a
necessidade de criação de um Comitê Local do Compromisso, com representantes das
associações de empresários, trabalhadores, sociedade civil, Ministério Público, Conselho
Tutelar e dirigentes do sistema educacional público, encarregado da mobilização da sociedade
e do acompanhamento das metas de evolução do IDEB (BRASIL, 2007a). Note-se que os
dois grupos possuem objetivos distintos e, de acordo com as orientações MEC, não devem ser
formados pelas mesmas pessoas, com exceção do dirigente local de educação. Enquanto o
primeiro cumpre a função de elaborar, implementar e monitorar a execução do PAR, o
segundo “tem um papel essencialmente mobilizador” (BRASIL, 2013, p. 13) em relação ao
cumprimento das metas do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Embora os
dois grupos possuam funções distintas, de acordo com o MEC:
A “Equipe Local” e o “Comitê Local” são experiências de participação democrática que orientam e fortalecem a gestão da educação básica pública em cada município brasileiro, constituindo-se num aprendizado coletivo dos processos decisórios a serem discutidos pela população (BRASIL, 2013, p. 13).
161
Tanto o Comitê quanto a Equipe local podem vir a fortalecer a gestão local, sobretudo
no que diz respeito à gestão democrática, a qual requer a criação de espaços de participação
dos diversos segmentos da sociedade civil, inclusive no compartilhamento das decisões,
favorecendo o exercício da cidadania por parte dos sujeitos. Além disso, o Comitê se
apresenta como um mecanismo de controle social das políticas educacionais, no sentido de
fiscalizar e acompanhar o Plano bem como a aplicação dos recursos materiais e financeiros
públicos, examinando as ações desenvolvidas e se essas atendem às metas estabelecidas. A
ideia de controle social, além da perspectiva de democratização, também está relacionada a
responsabilização, um dos fundamentos da NGP, no sentido de que os cidadãos possam
exercer controle sobre a ação do Estado, e por conseguinte, exigir que gestores públicos
prestem contas de sua ação. Não foi identificado nos documentos oficiais, no entanto,
qualquer menção à formação dos sujeitos para atuarem no Comitê de modo a qualificar o
controle social realizado por esses.
Ao finalizar a elaboração do PAR, as ações monitoradas pelo Comitê serão executadas
pelo governo local em colaboração com a União, à medida que parte delas poderão ser
executadas a partir da assistência técnica e/ou financeira desse nível de governo. Nesse
sentido, Nardi, Schneider e Durli (2010, p. 553), afirmam que através do PAR “[...] os
municípios se comprometem com as metas do PDE e implementação de programas e ações no
campo educacional e, em contrapartida, podem contar com duas benesses: transferência de
recursos e assessoria técnica da União”.
É importante destacar que a assistência técnica e financeira do MEC não é uma
benesse do governo federal para com os estados e municípios, mas se faz parte das
competências da União previstas no Art. 211 da Constituição Federal de 1988. Faz parte,
portanto, “[...] do quadro prescrito das responsabilidades ou competências governamentais no
setor da educação no Brasil, articulando-se, pois, a outras responsabilidades e à diretriz mais
ampla de organização dos sistemas de ensino em regime de colaboração” (FARENZENA,
2012, p. 12).
No atual contexto, a adesão ao PAR tem sido o único meio de oferta de assistência
técnica e financeira voluntária da União aos estados e municípios, o que, na concepção do
MEC, significa a concretização do mandamento constitucional que estabelece o regime de
colaboração e a divisão de competências entre os entes federados. Ou seja, no tocante à
educação, os recursos federais que não se tratam das transferências obrigatórias da União aos
162
demais entes só chegarão a esses mediante assinatura do Termo. Conforme D. Oliveira
(2009), não é de se estranhar que em 2008 todos os 26 estados, os 5.563 municípios
houvessem aderido ao PAR.
A adesão, apesar de voluntária, foi reforçada pela possibilidade de recebimento de
recursos técnicos e financeiros. Nesse sentido, convém destacar que governos federais,
estaduais e municipais apresentam diferentes capacidades arrecadatórias e administrativas as
quais podem significar o deslocamento do equilíbrio de poder nas arenas de tomadas de
decisão (SANO, 2008). Assim, determinados governos, de modo especial o central, dada a
arrecadação superior, podem utilizar-se do mecanismo de indução das políticas ao prestarem
apoio tanto técnico quanto financeiro aos demais para implementação de uma determinada
ação, como por exemplo o PAR, de modo que a colaboração, neste caso, esteja atrelada a
algum benefício recebido em troca (ARRETCHE, 2001; LOTTA; GONÇALVES;
BITELMAN, 2014).
4.3 RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DO PAR
A colaboração no sistema federativo recupera a noção de pacto, o qual se materializa
na Constituição e em distintos momentos de acordo e negociação de políticas entre os
governos. Mesmo havendo a separação de algumas funções governamentais entre os
diferentes níveis de governos no regime federalista, nota-se a importância da colaboração
intergovernamental haja vista a execução das políticas públicas ser de competência partilhada,
necessitando de um trabalho coordenado em sua implementação. Mesmo que no âmbito da
organização da educação nacional, CF 1988 e LDB 9394/96, haja divisão quanto às
incumbências de cada ente, a legislação estabelece uma ação coordenada entre estados,
municípios e União, visando o desenvolvimento da educação básica, ou seja, estabelece que
as relações intergovernamentais estejam fundadas na interdependência entre os entes
federados.
Para Araújo (2010), o debate denso e consistente acerca das relações
intergovernamentais no Brasil quanto à oferta educacional é um dos principais desafios postos
à educação nacional. Para a autora (2010, p. 240), a resolução deste desafio:
[...] pressupõe o estabelecimento de uma justa distribuição de poder, autoridade e recursos entre os entes federados, garantindo a interdependência e interpenetração dos governos nacional e subnacionais, sem que haja
163
comprometimento de um projeto de desenvolvimento nacional, do qual um dos elementos é a educação.
O arranjo proposto para o campo educacional no tocante à oferta da escolarização
obrigatória e a efetiva materialização do regime de colaboração requerem, portanto, relações
intergovernamentais fundadas no modelo caracterizado por Wright (1988) como o modelo de
autoridade interdependente ou sobreposta. Só se efetivarão a medida que houver interação
entre as unidades de governo com vistas à consecução de objetivos comuns, com áreas
comuns de atuação e poderes e influências limitados.
Quanto à oferta de educação básica, pela leitura do Artigo 211 da CF, observa-se que
existem áreas em que haverá atuação prioritária de determinado ente federado – educação
infantil e ensino médio, por exemplo – o que não significa jurisdição única, mas também
existem áreas com atuação simultânea dos três entes governamentais, a qual deverá estar
fundada na cooperação e na constante barganha e negociação entre as diferentes instâncias
governamentais. Na tentativa de consolidar o regime de colaboração e buscando melhorar a
qualidade da educação básica, o governo federal lançou o Plano de Ações Articuladas o qual
está assentado na colaboração entre os entes, na busca por objetivos comuns.
Sobre a implementação do Plano, considerando o contexto do federalismo brasileiro, é
necessário fazer algumas ponderações. Uma delas diz respeito ao seu processo de elaboração.
Ao elaborar o PAR, as equipes locais puderam contar com a consultoria de uma equipe do
MEC, principalmente naqueles municípios considerados prioritários por terem baixos
resultados do Ideb. A interação entre os funcionários das secretarias locais e do MEC
evidencia um tipo de relação intergovernamental que se aproxima daquele modelo que Wright
(1988) denomina de autoridade interdependente ou sobreposta. A relação com o modelo
torna-se ainda mais acentuada quando consideramos que o PAR se trata de um Plano voltado
para o campo educacional, área com significativas responsabilidades educacionais
compartilhadas pelos entes da federação, única em que a legislação prevê um regime de
colaboração para atuação conjunta por parte dos entes.
No entanto, mesmo observando que as relações intergovernamentais no tocante ao
PAR estejam relacionadas com o modelo de autoridade interdependente, uma fragilidade
observada no Plano diz respeito às ações que podem ser executadas pelos municípios e
estados a fim de alcançar a melhoria da qualidade da educação, mediante assistência técnica
e/ou financeira voluntária da União. As possíveis ações geradas pelo SIMEC já são pré-
determinadas e não são passíveis de alteração por parte dos comitês locais, o que pode vir a
164
comprometer a autonomia dos municípios, característica do federalismo brasileiro, uma vez
que não há negociação ou barganha no sentido de alterar as ações de modo a atender com
mais especificidade à realidade local de cada ente da federação.
Nesse sentido, para Camini (2010a), a adesão ao Plano, apesar de voluntária, pode ser
considerada como um instrumento de subordinação dos estados, municípios e Distrito Federal
à União, tendo em vista a dependência de muitos destes em relação à distribuição de recursos
financeiros, bem como à prestação de assistência técnica da União. Ainda para a autora, é
possível que esteja ocorrendo ingerência e permeabilidade político-administrativas de uma
instância governamental sobre a outra, já que a União estaria exercendo influência no
direcionamento de projetos e ações educacionais dos demais entes. A indução do Plano e das
ações nele contidas pode evidenciar relações intergovernamentais análogas ao modelo de
autoridade inclusiva ou hierárquica, em que a atuação dos governos subnacionais depende das
decisões tomadas pelo governo central.
Por outro lado, há que se fazer a ressalva de que a indução de ações como o PAR por
parte do governo federal torna-se uma necessidade no caso brasileiro em razão da
heterogeneidade presente em nosso território. Nesse caso, a coordenação federativa exercida
pela União ao induzir o Plano pode ser considerada positiva pois algumas das unidades
subnacionais por si próprias, não seriam capazes de planejar e executar ações que objetivem
superar as desigualdades educacionais, sendo necessária, portanto, a intervenção do governo
central. Na compreensão de Ferreira (2014, p.619-620): “[...] o PAR é um instrumento de
aplicação de diagnósticos e de organização racional das ações capazes de compensar a
fragilidade operacional e política dos entes, o que justifica uma intervenção planejada pelo
centro”.
Dessa forma, destacamos que com o PAR, a União tem exercido o papel de promover
a coordenação federativa no âmbito da educação, ao induzir o Plano como uma política de
governo que necessita da interdependência entre diferentes unidades de governo para sua
execução. O inter-relacionamento entre os governos visando a consecução de objetivos
educacionais comuns, as quais podem ser observadas na assessoria do MEC aos municípios e
na assinatura do Termo de Cooperação Técnica, são elementos fundamentais para o combate
às desigualdades regionais de nosso país, de modo a alcançar equidade e assimetria no
atendimento aos cidadãos.
No entanto, ao considerarmos o caso do PAR, alguns mecanismos precisam ser
reforçados visando aperfeiçoar as formas de integração, compartilhamento e decisão conjunta
presentes nas federações, ou seja, visando aperfeiçoar a coordenação federativa. Um deles
165
seria o funcionamento de instituições representativas, o que no caso do PAR pode ser
exemplificado por meio de seu Comitê local de acompanhamento. Pesquisa realizada por
Cunha; Costa e Araújo (2012), evidenciam, no entanto, a fraca participação dos membros
nesse Comitê, ficando suas responsabilidades a cargo dos técnicos das secretarias de
educação. Outro elemento seria a criação de espaços coletivos de tomada de decisão. Nesse
sentido, cabe retomar que o Plano de Desenvolvimento da educação (PDE), Plano que origina
o PAR, foi criado pelo governo federal sem consulta e participação dos demais entes em sua
fase de elaboração, tendo estados, distrito federal e municípios sido chamados a aderir ao
PDE e partir de então elaborar seu PAR sem participação em sua concepção.
Outro elemento que merece atenção, diz respeito ao fato de que mesmo com a adesão
ao PAR sendo feita por meio da assinatura de um termo no qual as duas partes assinam um
termo de compromisso, é possível que apenas uma das partes assuma o ônus de efetivar as
ações e, via de regra, apenas esta será cobrada diretamente pela elevação dos índices
educacionais. Considerando que já coube à União planejar e financiar, cabe aos demais entes
a execução bem sucedida. De acordo com Ferreira e Fonseca (2013), na fase de execução das
ações, a assistência técnica do MEC é traduzida por meio do controle permanente exercido via
SIMEC, o qual pode ser diferenciado, conforme a capacidade técnica e política de cada ente.
Ainda de acordo com as autoras: “As ações e metas do PAR são executadas ou alteradas
quando o FNDE as libera pelo Simec, pois, caso contrário, o município fica estático até o
FNDE se pronunciar” (2013, p. 295). A afirmativa das autoras corrobora a ideia de que não há
envolvimento direto da União com relação à execução das ações do PAR mas que sua
participação nessa fase se limita ao controle das ações que estão sendo executada pelos
municípios via Simec. Além disso, a afirmação também evidencia que embora o Plano esteja
fundado sob as bases da cooperação e colaboração entre os entes, há a separação entre as fases
de planejamento e execução.
Nesse sentido, retomamos a afirmação de Wright (1988), de que se faz necessário
repensar o sistema intergovernamental considerando não só a cooperação, mas também a
competição, os conflitos e até mesmo a coerção entre os diferentes níveis de governo,
elementos que podem existir mesmo em espaços em que predominem relações
intergovernamentais fundadas no modelo de interdependência. Exemplos como o do controle
do Simec por parte do governo federal e a conformação dos municípios diante do referido
controle, demonstram que não há o reconhecimento mútuo da integridade de cada parceiro do
pacto federativo, o que leva à necessidade de se buscar equilibrar as relações estabelecidas
entre os diferentes níveis de governos, ainda mais em casos como o do Brasil em que os
166
milhares de municípios também são entes autônomos da federação. Dessa forma estaria
estabelecida a parceria e partilha entre os governos que constituem a essência do federalismo,
conforme destaca Elazar (1987).
Destaca-se que mais importante do que o controle das ações executadas, seria o
acompanhamento destas ações por parte de uma equipe técnica qualificada na continuidade da
assessoria técnica aos municípios durante a vigência dos planos, inclusive no tocante a
utilização do Simec. Esse acompanhamento se torna ainda mais necessário em municípios de
médio e pequeno porte, os quais, via de regra, sofrem com a precariedade administrativa e
financeira, apresentam carência de recursos materiais e, sobretudo, insuficiência e despreparo
de pessoas nas secretarias (FERREIRA; FONSECA, 2013). As dificuldades encontradas pelas
secretarias de educação e equipes locais no tocante ao planejamento e execução do PAR
reforçam a necessidade de existência de contatos e trocas entre os funcionários dos governos,
característica do federalismo cooperativo.
Concorda-se com Araújo (2010) ao afirmar que a indução de políticas como o PAR
por parte da União se traduz mais como coordenação do que como colaboração. A primeira se
trata de um procedimento que busca resultado comum a partir da definição do governo
central, enquanto que na segunda a tomada de decisões e o exercício das competências devem
ser conjuntas e não isoladas. Conforme já foi discutido, o PAR está situado no contexto do
Plano de Desenvolvimento da Educação, o qual foi elaborado pelo Ministério da Educação
sem tomada de decisão em conjunto. Ademais, as ações propostas pelo PAR, geradas por
meio do SIMEC, são rígidas e inflexíveis, não havendo nesse caso negociação ou barganha
por parte dos entes federados envolvidos.
Assim, embora com o PAR, por um lado, a União esteja cumprindo em partes sua
função redistributiva e supletiva à medida que financia ações nos municípios e estados, por
outro lado, ela tem determinado o que deve ser feito e como deve ser feito a fim de alcançar
as metas estabelecidas por este ente sem existência de diálogo profícuo com os demais.
Assim, concorda-se com Abrucio, Franzene e Sano (2013, p. 156), ao afirmarem que: “Os
efeitos deste tipo de coordenação federativa são importantes, mas não resolvem
estruturalmente os problemas da cooperação e da responsabilização entre os níveis de
governo”.
O que se observa, entretanto, é que não se trata de uma relação hierárquica de
subordinação de municípios e estados diante da União, que dispõe de poder para muitas
decisões, mas não controla todas elas, sendo aqueles entes autônomos para aderir ou não às
políticas ( ARAÚJO, 2010). Identifica-se, portanto, o deslocamento da arena decisória em que
167
a União assume não só a coordenação federativa em termos de políticas educacionais, mas
também a indução de programas e metas.
O capítulo seguinte continuará analisando o PAR, agora na particularidade do
município de Riachuelo/RN, estudando a elaboração e implementação do PAR no referido
município visando apreender o fenômeno estudado em sua processualidade, como síntese de
múltiplas determinações instituídas no transcurso histórico. O capítulo buscará explicitar os
nexos existentes no PAR entre as dimensões singular, particular e universal dos fenômenos.
168
5. RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS ENTRE OS ENTES FEDERADOS NO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS DE RIACHUELO/RN: UMA ANÁLISE A PARTIR DA ÁREA GESTÃO DEMOCRÁTICA
Nos últimos anos, as políticas educacionais têm procurado atender aos princípios
constitutivos e normativos para consolidar o regime federalista no Brasil, o qual prevê o
fortalecimento dos diferentes níveis de governo, o estabelecimento de competências comuns
para estados e municípios no cumprimento das políticas públicas e a função supletiva da
União. A convivência entre os três entes federados na execução dessas políticas tem
determinado diferentes formas de relações intergovernamentais, essenciais para que os
objetivos de equalização das diferenças regionais sejam atendidas. Políticas induzidas pelo
governo federal, tais como o Plano de Ações Articuladas, são formuladas considerando o
inter-relacionamento entre diferentes entes federados visando o alcance de objetivos comuns.
Nesse sentido, o capítulo tem como objetivo analisar o processo de elaboração e
execução do Plano de Ações Articuladas do município de Riachuelo/RN para o período de
2007-2011, considerando as relações intergovernamentais estabelecidas entre Ministério de
Educação e Secretaria Municipal de Educação e as ações propostas para a dimensão da gestão
educacional na área 01 – gestão democrática. Dessa forma, procurará desvendar as
contradições, conflitos e processos que medeiam o Plano de Ações Articuladas na
especificidade do município mencionado, tomando como referência os dois planos elaborados
em 2007 e 2011, a fim de verificar o diagnóstico do sistema municipal de educação em dois
momentos distintos, identificando os possíveis avanços.
5.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN
Riachuelo é um município de pequeno porte, localizado na região do agreste potiguar,
a 71 km da capital do Rio Grande do Norte, Natal. Possui uma área de 262.887 km� e uma
população de 7.067 habitantes. Seu Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – (IDHM)
é 0,592, ocupando a 107ª colocação no ranking estadual de IDHM de um total de 167
municípios, de acordo com os dados do censo de 2010.
A origem do município está registrada por volta de 1866, com o início de um
povoamento, numa rica fazenda de criação de gado e com muitas lavouras, propriedades
pertencentes à Manuel Severiano de Macedo, que nasceu em um povoado, no município de
169
São Gonçalo do Amarante. Recebeu o nome de Riachuelo em homenagem à famosa batalha
naval da qual o fundador do povoado havia participado como combatente e voluntário da
pátria.
Em 1898, o povoado começava a se consolidar, mais precisamente, com a construção
da capela em homenagem ao Sagrado Coração de Jesus, por iniciativa de Manuel Severiano
de Macedo.
Foi através da produção do algodão, da criação de gado e da fabricação de queijo que
Riachuelo começou a progredir. No ano de 1943, passou a pertencer a São Paulo do Potengi,
desmembrando-se no dia 20 de dezembro de 1963, pela Lei n° 3.018 de 20 de dezembro de
1963, e elevando-se à categoria de município.
Na atualidade, o setor que mais emprega as pessoas da cidade na faixa etária acima de
18 anos ou mais é o setor de serviços, abarcando cerca de 37,50% das pessoas. Na sequência,
o setor da agropecuária emprega 30,92%, seguido do comércio (13,29%) e da construção civil
(11,81%). A indústria tem pouca expressividade no município, empregando apenas 4,58% das
pessoas com 18 anos ou mais. O setor que mais incide sobre o PIB municipal é o setor de
serviços, sendo responsável por 78,1% do montante do PIB per capita, que em 2012 foi de
5.972,00 reais.
Quanto à pobreza no município, os dados do PNUD mostram que tem diminuído o
percentual da população extremamente pobre e pobre, conforme o quadro abaixo:
Quadro 04 - Pobreza e desigualdade de renda no município de Riachuelo (2001-2010)
Fonte: UFRN (2014)
Observa-se que o percentual de pessoas pobres e extremamente pobres41 no município
vem diminuindo consideravelmente nos últimos anos. Entre 1991 e 2010 esses índices
sofreram redução de mais de 50%. No entanto, quando se observa o Índice Gini42, nota-se que
41 O Banco Mundial define a pobreza extrema como viver com menos de 1 dólar dos Estados Unidos por dia (em paridade do poder de compra) e pobreza moderada como viver com algo entre 1 e 2 dólares dos Estados Unidos por dia. Estima-se que 1 bilhão e 100 milhões de pessoas em nível mundial tenham níveis de consumo inferiores a 1 dólar por dia e que 2 bilhões e 700 milhões tenham um nível inferior a 2 dólares (BANCO MUNDIAL, 2015) 42É um instrumento usado para medir o grau de concentração de renda. Ele aponta a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos. Numericamente, varia de 0 a 1, sendo que 0 representa a situação
% DE EXTREMAMENTE POBRES
% DE POBRES ÍNDICE GINI
(desigualdade de renda) 1991 2000 2010 1991 2000 2010 1991 2000 2010
55,20 37,54 21,63 86,75 69,21 44,06 0,41 0,64 0,54
170
a desigualdade de renda apresenta-se maior em 2010 que em 1991 e que, em 2001 alcançou o
maior índice no período analisado. Ou seja, ainda que o percentual de pobreza tenha
diminuído, a desigualdade e, possivelmente, a concentração de renda aumentaram.
No que diz respeito ao sistema educacional de Riachuelo, o município dispõe de dez
escolas em sua rede de ensino, sendo sete de ensino fundamental, duas creches e uma pré-
escola. Das dez instituições, uma creche e duas escolas de ensino fundamental e de educação
de jovens e adultos funcionam na área urbana e as demais na área rural.
De acordo com os Microdados do Censo Escolar/INEP/MEC, o RN no ano de 2007,
apresentava como número total de matrículas 468.588, sendo - desse montante, 1.488
realizadas no município de Riachuelo. Em 2012, houve uma redução de 37.106 matrículas no
RN, totalizando 431.482 matrículas no estado; Riachuelo acompanha essa tendência e
também teve redução de 290 matrículas nas várias etapas e modalidades de ensino,
registrando 1.198 matriculados no total. A diminuição das matrículas na educação básica da
rede pública de ensino não é uma particularidade de Riachuelo ou do Rio Grande do Norte,
sendo, portanto, um fenômeno nacional. Tal fenômeno pode ser explicado, conforme Oliveira;
Araújo (2005) como uma consequência de uma tendência à regularização do fluxo escolar
vivenciada no Brasil durante a década de 1990, cujas ações adotadas foram a adoção de ciclos
de escolarização, a promoção continuada e a aceleração da aprendizagem.
O quantitativo de professores no RN, em 2007, perfazia o total de 33.120
profissionais, dos quais representa 0,36 %, está em Riachuelo, equivalendo a 120 docentes.
Os dados registrados nesse mesmo ano mostram que, dos cento e vinte professores que
atuavam em toda a educação básica, quatro possuíam o ensino fundamental incompleto e
quatro possuíam ensino fundamental completo. Vinte e seis possuíam ensino médio na
modalidade Normal/Magistério e dez professores possuíam o ensino médio. Além desses,
sessenta e oito havia concluído o ensino superior em cursos de licenciatura e oito tinham
concluído o ensino superior, mas não em cursos de licenciatura.
No ano de 2012, houve a contratação de mais 1.037 docentes no estado, enquanto, no
município de Riachuelo, ocorreu uma redução de 21 docentes, restando 99, o que equivale
0,29% do quadro docente do RN. Quanto à formação, em 2012, ainda permanecia um
professor com fundamental incompleto atuando na educação infantil/creche e um com ensino
fundamental completo atuando no mesmo nível. Nesse ano, os dados do censo demostraram
de total igualdade, ou seja, todos têm a mesma renda, e o valor 1 significa completa desigualdade de renda, ou seja, se uma só pessoa detém toda a renda do lugar (PNUD/Brasil, 2013).
171
que 97 professores possuíam ensino superior sendo que 14 desses haviam concluído cursos
de pós-graduação lato senso (especialização).
O sistema de ensino municipal possui treze escolas, sendo três creches e pré-escolas e
sete escolas de ensino fundamental, distribuídas na zona urbana e rural. Além das escolas
municipais, o município conta com uma escola estadual de ensino médio e duas escolas
particulares de ensino fundamental.
Em 2007, a Secretaria Municipal de Educação – SEMEC de Riachuelo era composta
por cinco servidores sendo um deles o secretário municipal de educação e os demais
assessores técnico-pedagógicos, professores da rede. Havia dois setores dentro da secretaria, o
setor administrativo e o setor pedagógico, mas os servidores não estavam divididos entre eles,
de modo que todos eles atendiam as demandas que surgiam independente de sua natureza ser
administrativa ou pedagógica.
Para o Plano Municipal de Educação 2015-2025, a Semec já apresenta uma estrutura
mais organizada, conforme dispõe o organograma abaixo:
Ilustração 05: Organograma da Secretaria Municipal de Educação de Riachuelo/RN em 2014
Fonte: Riachuelo (2015)
172
A secretaria dispunha em 2015 de nove servidores em seu quadro permanente para
atuar nas funções acima mencionadas, sendo: um secretário municipal; três técnicos
administrativos; duas coordenadoras pedagógicas, duas supervisoras; uma gestora escolar
responsável pela gestão das escolas do campo, além de um auxiliar de serviços gerais e dois
vigias. Em 2016 houve 01 aposentadoria e 01 pedido de exoneração, diminuindo esse quadro
para sete servidores. No diagnóstico do PME 2015-2025, é afirmada a insuficiência de
servidores na secretaria diante de suas demandas, inclusive aquelas relacionadas aos planos,
programas e projetos que são executados em colaboração os demais entes federados, estado
do Rio grande do Norte e/ou União, como é o caso do PAR:
Em virtude do porte financeiro a SEMEC do município está organizada de em setores específicos, porém reconhece que o número de técnicos é insuficiente se comparado com a complexidade que a articulação Município, Estado, Ministério da Educação exige, através do regime de colaboração com os programas e projetos (RIACHUELO, 2015, p. 10).
No que diz respeito aos dados do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(Ideb), o quadro abaixo apresenta os resultados do município, do estado e do Brasil.
Quadro 05 – Ideb - Riachuelo, RN e Brasil (2005 a 2013)
RIACHUELO RN BRASIL
5º ANO 9º ANO 5º ANO 9º ANO 5º ANO 9º ANO
2005 2,0 2,5 2,7 2,8 3,8 3,5
2007 2,3 2,2 3,4 3,1 4,2 3,8
2009 3,2 2,3 3,9 3,3 4,6 4,0
2011 3,1 2,4 4,1 3,4 5,0 4,1
2013 3,0 2,4 4,4 3,6 5,2 4,2
Fonte: UFRN (2014)
O município de Riachuelo tem apresentado baixos resultados desde a criação do
índice, encontrando-se abaixo da média nacional e da média estadual. Os resultados obtidos
173
para o 5º ano do ensino fundamental evidenciam uma melhora ao longo do período
observado, embora essa evolução não tenha acontecido na mesma proporção que o avanço
apresentado no resultado do RN e do Brasil. A média do 9º ano é ainda mais preocupante já
que o melhor resultado observado foi no primeiro ano do Ideb com a média 2,5. Já em 2007 o
resultado diminuiu para 2,2, obtendo uma leve melhora em 2009 e 2011. Mesmo assim, em
2013, a média foi inferior à de 2005.
O baixo Ideb foi um dos fatores que levou o governo federal a incluir Riachuelo na
lista de municípios prioritários para a operacionalização da assistência técnica e financeira por
parte da União no âmbito do Compromisso Todos pela Educação, e, por conseguinte, para a
elaboração do PAR. Nesse sentido, o trabalho segue discutindo a elaboração do Plano no
referido município.
5.2 RIGS E AUTONOMIA MUNICIPAL NA ELABORAÇÃO DO PAR DE
RIACHUELO/RN
A discussão central desse item é a implementação do Plano de Ações Articuladas no
município de Riachuelo/RN. O PAR é uma política de planejamento educacional que busca
criar condições para que ocorra a melhoria da qualidade da educação. Para atendimento
inicial, o MEC selecionou os municípios considerados prioritários em razão dos baixos
resultados apresentados no Ideb, podendo os demais municípios não relacionados, elaborar
seus Planos e receber assistência técnica e financeira do MEC, desde que houvesse
disponibilidade orçamentária (BRASIL, 2007d). As Resoluções 029, de 20 de julho de 2007,
e 047, de 20 de setembro de 2007, do FNDE trazem a lista dos municípios prioritários e
estabelecem os critérios, os parâmetros e os procedimentos para a operacionalização da
assistência financeira suplementar e voluntária da União a projetos educacionais, no âmbito
do Compromisso Todos pela Educação.
A primazia de certos municípios pode ser identificada no seguinte trecho do
documento norteador do PDE: “O escopo é atender imediatamente os 1.242 municípios e as
7.085 escolas com os mais baixos indicadores e, em curto prazo, todos os que estejam abaixo
da média nacional” (BRASIL, 2007, p. 23). As regiões brasileiras que mais concentram
municípios considerados prioritários são o nordeste e o norte. Convém destacar que a
priorização de certos municípios em detrimento de outros não é uma ação isolada do Plano de
Metas Compromisso Todos pela Educação/Plano de Desenvolvimento da Educação, mas é
174
característica de um processo de focalização do atendimento ou, como afirma Oliveira D.
(2009, p. 205), são “[...] medidas de alívio à pobreza”. Essa é uma tendência observada nos
países da América Latina, cujas reformas do Estado no final do século XX se deram de acordo
com as orientações neoliberais, as quais enfatizam a necessidade de realizar um ajuste
estrutural dos Estados visando ao enxugamento dos gastos, especialmente daqueles voltados
para a área social. Assim, no contexto das políticas educacionais de cunho neoliberal, o
atendimento passa a ser focalizado para os mais necessitados, deixando de lado o universal, o
para todos.
O atendimento prioritário no PDE não é concedido, contudo, sem o estabelecimento de
medidas que devem ser perseguidas pelos municípios, ficando evidente a regulação do MEC,
conforme explicitam Adrião e Garcia (2008, p. 786):
[...] não é de se estranhar que, em um novo esforço de regulação, o MEC tenha proposto, em 2007, a instituição de um programa de apoio técnico e financeiro voltado prioritariamente aos municípios com piores desempenhos, desde que aceitem se submeter a certas medidas, aqui caracterizadas como de responsabilização (acountability).
Entre as ações propostas pelo governo federal que se caracterizam como medidas de
responsabilização, destacam-se o compromisso firmado em participar das avaliações externas
buscando a elevação de seus resultados bem como a publicização desses.
A participação dos municípios na execução das políticas públicas nacionais ou mesmo
federais tem sido cada vez mais intensa na história brasileira, especialmente a partir da
promulgação da Constituição de 1988. É a partir desse período que se observa uma diretriz
descentralizadora para os municípios bem como responsabilidades compartilhadas entre os
entes federados. Frazene; Abrucio (2013) destacam a forte diretriz de descentralização da
Constituição de 1988, mas fazem uma ressalva quanto à distribuição de poder entre os três
níveis de governo:
Embora a noção triádica de federalismo tenha se estabelecido constitucionalmente, a distribuição de poder nem sempre é assimétrica entre os níveis de governo. [...] Para além da estrutura legal, a configuração socioeconômica e administrativa dos governos locais é extremamente heterogênea, e muitos deles têm pouca capacidade de exercer sua autonomia (FRANZESE; ABRUCIO, 2013, p. 365).
A heterogeneidade dos municípios brasileiros, com suas diferentes capacidades
arrecadatórias e administrativas, pode ser considerada um dos fatores que fez o MEC se
175
aproximar mais daqueles para implementar o PAR. Nessa perspectiva, as análises deste item
continuarão buscando compreender as relações intergovernamentais estabelecidas entre o
município de Riachuelo/RN e o MEC na elaboração do Plano para o período de 2007-2011.
Reitera-se que Riachuelo é um dos municípios prioritários no tocante à implementação do
PAR.
Diante disso, eis alguns aspectos que nortearam as investigações desse item: a) adesão
do município ao PDE/Plano de Metas; b) elaboração do PAR, considerando as etapas de
diagnóstico do sistema educacional e de escolha das ações a serem implementadas; c)
contribuição do PAR para o sistema; d) PAR enquanto instrumento de fortalecimento do
regime de colaboração.
5.2.1 A adesão de Riachuelo ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação
Um dos primeiros aspectos analisados, diz respeito à adesão da prefeitura ao Plano de
Metas Compromisso Todos pela Educação, mediante assinatura do Termo de adesão. A
assinatura do chefe do executivo é condição indispensável para firmar o convênio que
estabelece a cooperação entre municípios e União para a implementação do Plano. Nesse
momento, municípios e estados, autônomos na opção de firmar o convênio, que aderiram ao
Compromisso se comprometem a seguir suas 28 diretrizes pautadas em resultados de
avaliação de qualidade e de rendimento dos estudantes, visando à melhoria da qualidade da
educação básica.
No caso de Riachuelo, ao se questionar o Secretário de educação à época sobre a
adesão do município ao Plano de Metas e, por conseguinte, ao PAR, foi afirmado o seguinte:
E o PAR eu digo sempre, eu me orgulho muito de ter feito parte desse período, porque foi exigência do Governo Federal, Lula na época exigiu que todo prefeito tinha que ir a Brasília assinar esse PAR, o meu prefeito não queria ir, e eu disse pra ele: se você não for, você vai arcar com as despesas, com os recursos para o município, porque o Ministério, o Presidente exigiu isso, a presença dos prefeitos, um encontro pra assinar o termo, como se fosse o termo de cooperação para avançarmos juntos na educação, Município, Estado e a União, que era chamado de tripartite, para todos trabalharem juntos (ENTREVISTADO 1, 2015, grifos nossos).
Na percepção do secretário em relação à adesão ao Plano de Metas, essa seria uma
exigência não apenas do governo federal, mas também do chefe do executivo federal. A fala
176
demonstra certa falta de compreensão do secretário acerca do regime político vigente no
Brasil, o federalismo, que pressupõe a autonomia dos três níveis de governo. Pode ser
também um indicativo de como o secretário situa o município de Riachuelo na dinâmica
federativa brasileira, numa perspectiva de aceitação e de legitimação das políticas propostas
pelo governo central em troca de recursos financeiros, em razão, provavelmente, de uma
baixa arrecadação municipal e da dependência dos recursos federais.
Além disso, a fala evidencia que, ao ser convidado para assinar o Termo de adesão,
prefeito e secretário não tinham conhecimento acerca dos Planos, o que pode ser justificado
pela afirmativa de que a exigência de ir a Brasília era para assinar o Termo, ou seja, aderir a
algo que estava pronto.
Ademais, é preciso ponderar que, embora o PDE/Plano de Metas tenha sido
considerado a grande política educacional do segundo governo Lula, ele foi elaborado pelo
governo federal sem a participação dos demais entes da federação ou mesmo organizações de
profissionais da educação, entidades científicas ou sindicais. Dessa forma, municípios e
estados foram alijados do processo de elaboração da política, não tiveram poder de veto,
tendo sido convidados apenas para aderirem à proposta já elaborada.
A Resolução 047, de 2007 do FNDE, em seu Artigo 14, exemplifica o argumento: “Os
Municípios, prioritariamente os relacionados no Anexo I desta Resolução, serão comunicados sobre a programação das atividades que resultarão na visita técnica e sobre o
regime de colaboração” (BRASIL, 2007d). Desse modo, a efetivação do regime de
colaboração no campo educacional é incompatível com o papel dos municípios como sendo
apenas executores da política, não possuindo autoridade para elaborar ou para alterar a
política, tendo de aguardar comunicado sobre a visita técnica do MEC.
O parágrafo acima, ademais, evidencia que o PAR é política federal e não nacional
que resulta exclusivamente de decisão da União, e as demais esferas não possuem poder
legítimo de interferir no desenho da política. Esse tipo de tomada de decisão remonta a
relações intergovernamentais fundadas no modelo de autoridade inclusiva ou hierárquica, nas
quais a atuação dos governos subnacionais depende das decisões tomadas pelo governo
central (WRIGHT, 1988). Além disso, RIG que sejam do tipo autoridade inclusiva salientam
o papel predominante do governo central e retomam os modelos hierárquicos propostos por
Elazar (1987). De acordo com Sano (2008), RIGs baseadas nesse modelo foram
predominantes no Brasil especialmente em períodos autoritários e ainda podem ser
observadas em diversas ações da esfera federal.
177
No caso do Plano de Metas/PDE pode-se afirmar, portanto, que há uma tensão entre
dois modelos de RIG propostos por Wrigth (1988): o de autoridade inclusiva e o de
autoridade interdependente. Através da fala do entrevistado, ficou claro que o governo federal
precisou da legitimação de Riachuelo para a implementação dos Planos no município, o que
foi alcançado mediante a assinatura do Termo de Adesão e, consequentemente, do
compromisso de atingir as diretrizes propostas.
É também possível concluir que houve ingerência por parte do MEC no que se refere à
adesão ao Plano de Metas/PDE, uma vez que se observa certa prevalência da política federal
no município. É preciso destacar que a ingerência do governo federal em relação aos
subníveis de governo faz parte da trajetória histórica da política educacional no Brasil,
constituindo-se como uma manutenção de relações de poder. Dessa forma, a ingerência “Não
é uma ocasião revolucionária que ocorre momentânea e inesperadamente, mas tem um ritmo
de desenvolvimento que pode ter momentos fortes e fracos, construindo-se ao longo do
tempo” (WERLE, 2006a, p. 30).
No caso da educação, a União vem mantendo historicamente uma postura
centralizadora no tocante à formulação das políticas. Não obstante, a partir da
redemocratização, ainda que essa tendência tenha permanecido, os governos subnacionais
fortaleceram-se enquanto diferentes centros de poder e à União coube buscar a adesão dos
demais governos mediante a oferta de recursos financeiros, o que ainda se configura como
ingerência. Conforme Werle (2006a, p. 30): “A ingerência envolve concessões, negociações,
omissões político-administrativas, revelando certa prevalência das instâncias que a produzem
sobre as demais”.
Associado à ingerência, a autora desenvolve o conceito de permeabilidade para
caracterizar as relações entre as instâncias político-administrativas da educação: municípios,
estados e União. Na concepção de Werle (2006a, p. 32), permeabilidade:
Consiste em um conjunto de assentimentos e práticas político-administrativas que permitem e favorecem a penetração das intenções e práticas de umas instâncias sobre as outras. A permeabilidade envolve, também, concessões, negociações, falta de posicionamento crítico e omissões político-administrativas, revelando uma certa subordinação e dependência da instância que a pratica, caracterizada como permeável diante das demais.
Assim, é possível identificar que há também permeabilidade no caso do PDE/Plano de
Metas uma vez que as intenções do governo federal foram aceitas pelo município de
178
Riachuelo, o qual teve de incorporar as metas do PDE em sua agenda política, possivelmente
redefinindo funções e rotinas dentro da Secretaria de educação ou mesmo estabelecendo uma
rotina e um planejamento para a secretaria.
Entretanto, ainda que Riachuelo, assim como os demais municípios brasileiros, não
tenha participado da elaboração do Plano, o secretário demostra conhecimento da perspectiva
do PDE/Plano de Metas, a de ser implementado e executado em regime de colaboração com
estados e municípios, ou como ele mesmo afirma: trabalharem juntos para avançarem juntos.
A compreensão desse entrevistado retoma as características do federalismo como um pacto,
uma aliança entre os diferentes entes federados visando ao alcance de objetivos comuns. Isso
também se relaciona com o que o MEC classifica como a razão de ser do PDE, a qual: “[...]
está precisamente na necessidade de enfrentar estruturalmente a desigualdade de
oportunidades educacionais. Reduzir desigualdades sociais e regionais, na educação, exige
pensá-la no plano do País” (BRASIL, 2007, p. 6). De acordo com o documento citado, pensar
a educação, no plano do país, significa realizar um trabalho em conjunto com as três esferas
do governo para que “[...] o todo seja maior do que a soma das partes” (BRASIL, 2007, p. 7).
Visto esse ponto, cabe relatar que, após a assinatura do Termo de adesão ao Plano de
Metas/PDE, procedeu-se à realização do diagnóstico da situação do sistema de ensino e, a
partir desses resultados, houve a escolha das ações a serem executadas considerando aqueles
indicadores que receberam pontuação 1 ou 2. Tais pontuações indicam uma situação crítica ou
insuficiente, sendo necessárias ações imediatas as quais poderiam contar com o apoio técnico
e/ou financeiro do MEC. Reitera-se que tanto os indicadores quanto as ações e subações
possíveis a partir da pontuação apresentada eram padronizados de acordo com o estabelecido
pelo MEC e eram as mesmas opções para qualquer município que elaborasse o PAR.
Concluída essa fase, procedeu-se à análise técnica pela Secretaria de Educação Básica
(SEB/ MEC) e pelo FNDE e, após aprovado, foi assinado o termo de cooperação entre MEC e
prefeito municipal.
5.2.2 Elaboração do Plano de Ações Articuladas: diagnóstico do município e escolha
das ações
No que diz respeito ao diagnóstico da rede e à elaboração do plano, no documento do
PAR 2007-2011 de Riachuelo, consta a relação da equipe que participou desse processo. No
total, são relacionadas onze pessoas, sendo: um dirigente municipal, uma representante do
179
Conselho Municipal de Educação, uma representante do quadro técnico-administrativo das
escolas, uma representante dos coordenadores escolares, uma representante dos diretores de
escola, uma representante dos professores da zona rural e outra da zona urbana, dois técnicos
da secretaria municipal de educação e duas consultoras do Ministério da Educação. A
consultoria do MEC nos municípios brasileiros foi, em geral, realizada por pessoas
contratadas por esse Ministério advindas das universidades ou de outras instituições para
assessorar a elaboração do PAR nos municípios prioritários. Em Riachuelo, a consultoria foi
realizada por duas técnicas da secretaria estadual de educação do Rio Grande do Norte.
No caso do PAR de Riachuelo, a participação de servidores do governo estadual na
equipe de elaboração aconteceu mediante assessoria do MEC, ou seja, as técnicas contratadas
estavam participando do processo enquanto representantes do órgão, e não da esfera estadual
do governo. Esse fato contraria uma das cinco características das RIG propostas por Wright
(1988; 1974), a que trata do envolvimento de todas as unidades de governo. Conforme o
autor: “Em resumo, RIG englobam todas as permutações e combinações de relações entre as
unidades de governo em nosso sistema43” (WRIGHT, 1988, p. 15, tradução nossa).
A articulação entre as três esferas governamentais quanto ao planejamento e à gestão
da educação básica deveria ser uma prerrogativa para a materialização do regime de
colaboração. No entanto, observa-se que o governo estadual esteve à margem do processo de
elaboração do PAR nos municípios, tendo apenas sido comunicado sobre o período de visita
da assessoria do MEC, conforme determina a Resolução 047/2007 do FNDE. Em uma área de
responsabilidades compartilhadas entre os três níveis governamentais como é o caso da
educação, sobretudo em um país de regime federativo no qual coexistem múltiplos centros de
poder, as tomadas de decisões bem como a execução das políticas deveriam ser conjuntas.
Não é o que foi identificado no PAR de Riachuelo, pois não houve inter-relação com um dos
níveis de governo, o estadual. A ausência deste também é um indicativo de que o PAR não
está assentado em um modelo de RIG de autoridade interdependente ou sobreposta, aquele
que mais se relaciona com o federalismo cooperativo, pois nesse modelo, conforme Whrigt
(1988) as operações governamentais irão envolver as unidades nacional, estaduais e locais,
simultaneamente.
Acerca da formulação do PAR, a Resolução 029 de 2007 do FNDE apresenta
ambiguidade quanto à equipe necessária. O parágrafo primeiro do Artigo 14, que trata das
43 “In short, IGR encompasses all the permutations and combinations of relations among the units of government
in our system”.
180
condições de participação, determina que para a efetivação da colaboração, é condição que
deve ser atendida pelos dirigentes locais: “[...] receber a consultoria disponibilizada pelo
MEC, garantindo a participação de seu dirigente municipal, dirigente educacional e outros representantes da sociedade civil e organizada, na formulação do Plano de Ações
Articuladas (PAR)” (BRASIL, 2007c, grifo nosso). Por seu turno, o Artigo 16 da mesma
Resolução estabelece que: “O PAR será elaborado em regime de colaboração com dirigentes e técnicos dos entes da federação aderentes, configurando-se base para a celebração dos
convênios de assistência financeira a projetos educacionais pelo FNDE/MEC” (BRASIL,
2007c, grifo nosso).
Na elaboração do PAR de Riachuelo não foram envolvidos representantes da
sociedade civil e organizada, como pode ser observado na seguinte afirmativa da entrevistada,
ao se questionar sobre quem havia participado da elaboração do Plano: “Éramos eu que era a
representante de diretores, representantes de professores e o pessoal da Secretaria”
(ENTREVISTADA 03, 2015). É possível que a ambiguidade da Resolução tenha dado
abertura para a ausência de um dos segmentos. Ainda que se reconheça a heterogeneidade da
sociedade civil, a qual suporta interesses de diferentes e antagônicas classes sociais – como,
por exemplo, trabalho e capital –, é necessário envolver representantes de outros segmentos
que não apenas os do governo na formulação do planejamento educacional do município. A
constituição da equipe para elaboração do Plano de Ações Articuladas de Riachuelo pode ter
comprometido a defesa dos interesses da população do município. Além disso, também é
possível que tenha havido superposição dos interesses governamentais, quer sejam os de
âmbito municipal quer os de âmbito federal, na política educacional do município,
considerando que não houve participação da sociedade civil no processo de deliberação da
política. Dessa forma, ratificando, o Plano pode ter ficado distante das necessidades da
população riachuelense. Concorda-se, portanto, com Silva; Ferreira; Oliveira (2014, p. 91),
quando afirmam que: A ausência de uma aliança entre os entes federados e as esferas governamentais em torno de um projeto educativo comum, consensuado entre os diversos segmentos da sociedade, resulta em um modelo de planejamento educacional distante da realidade dos municípios e com características autoritárias (SILVA; FERREIRA; OLIVEIRA, 2014, p. 91).
Retoma-se aqui o Artigo 205 da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece que:
“A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo
para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (BRASIL, 2008a, grifo
181
nosso). A colaboração da sociedade objetivando a promoção da educação implica também a
participação no próprio planejamento educacional, o que não ocorreu no caso do PAR de
Riachuelo. Além disso, a ausência da sociedade no planejamento do sistema de ensino é
contrária ao princípio da gestão democrática para o ensino público, pois como afirma Gadotti
(2014, p. 01): “A gestão democrática – como princípio pedagógico e como preceito
constitucional – não se restringe à escola. Ela impregna todos os sistemas e redes de ensino”.
Questionou-se os entrevistados sobre como havia sido o processo de elaboração do
PAR, tendo sido obtidas as seguintes respostas:
Tivemos a assessoria de duas pessoas pra essa elaboração. Essas pessoas vieram e ficaram hospedadas em nosso município e durante esses três dias deram toda a assistência para essa elaboração. Foi construído dessa maneira junto com elas (ENTREVISTADA 2, 2015).
A assessoria foi muito boa, pelo menos elas tiraram todas as nossas dúvidas. Na época a informação era muito difícil. Elas trouxeram os recursos delas e ficaram mostrando como era. Então era feito através de reuniões, encontros. (ENTREVISTADA 4, 2015)
[...] estávamos na secretaria e chegaram lá duas pessoas, duas mulheres, e chegaram com esse objetivo de implantar o Plano de Ações Articuladas, chegaram lá, e a gente tinha informações que tem que ter esse plano, que seria o coração da educação para aquele período. E que tínhamos um prazo determinado para que elaborássemos o plano (ENTREVISTADO 1, 2015, grifo nosso)
Os depoimentos evidenciam, de modo geral, que o PAR foi elaborado por
representantes do município em colaboração com as assessoras contratadas pelo Ministério da
Educação para auxiliar tecnicamente na elaboração do Plano. Uma das assessoras foi
entrevistada e afirmou que: “eles [a equipe local] foram muito participativos durante o
planejamento, no seu desenvolvimento e na escolha das ações” (ENTREVISTADA 05, 2015,
grifo nosso).
Alguns aspectos, no entanto, chamam a atenção para o tipo de colaboração e de
participação que pode ter se dado naquele momento. Um deles diz respeito à compreensão da
equipe local acerca do PAR: a segunda fala evidencia que a entrevistada não tinha muita
informação sobre o Plano e que as assessoras “foram mostrando” como era e como deveria ser
feito; a terceira fala demostra até certa surpresa com a chegada das assessoras na Secretaria de
Educação do município. A certeza do entrevistado, era a de que o PAR seria algo que
obrigatoriamente o município deveria ter e que conduziria as ações na educação municipal
para um determinado período.
182
De forma geral, é possível concluir que houve interação entre os funcionários de
diferentes governos, sendo compreendida, nesse caso, como contato. Essa é uma das
características das Relações Intergovernamentais, conforme Wright (1974). O que se
questiona a partir dos depoimentos, é se houve colaboração entre esses servidores públicos de
diferentes instâncias governamentais e que tipo de colaboração pode ter havido quando as
partes estavam em condições desiguais no que competia ao conhecimento das diretrizes do
PAR. Fica evidente nos depoimentos que a formação dada à equipe local sobre o Plano foi
dada pelas assessoras do MEC. Nesses termos, alguns questionamentos feitos por Werle
(2006a) ao analisar a relação entre os governos no desenvolvimento do Programa de Apoio
aos Secretários Municipais de Educação (Prasem), podem ser refeitos aqui, examinando as
relações entre os funcionários da SEMED de Riachuelo e do MEC no contexto da elaboração
do PAR para o período 2007-2011:
Se o MEC “atualiza e capacita” um dos entes com os quais deveria estabelecer o regime de colaboração, qual a relação de poder que se estabelece entre os mesmos? São ambos igualmente atores, sujeitos de ação nesse programa? Como se construirá a colaboração pretendida neste quadro desigual? (WERLE, 2006a, p. 39).
A falta de conhecimentos sobre o Plano, pode ter comprometido a autonomia local
quando ao diagnóstico e o estabelecimento das ações a serem executadas, assim como a
relação desigual entre os membros da equipe. Mesmo tendo corrido o risco de ser mais um
espaço de condensação de forças e de reforço de ingerência da União, os entrevistados da
equipe local destacam a importância da presença de representantes do MEC na elaboração do
Plano. A fala a seguir reforça essa afirmação: “Foi muito boa a atuação delas, compreensivas
de acordo com a realidade do município, [...] a cobrança delas foi importante para que a
gente pudesse elaborar o PAR”. (ENTREVISTADO 01, grifo nosso). Ao mesmo tempo em
que reitera a importância das assessoras para a elaboração do documento, o entrevistado
evidencia uma possível subserviência, notada na aparente relação de controle do trabalho da
equipe local.
O exímio controle do trabalho alheio é uma das características do modelo burocrático
weberiano, o qual pode ser identificado no PAR, e, nessa perspectiva, o controle visa a
verificar se os objetivos estão sendo perseguidos, buscando alcançar tecnicamente o máximo
de rendimento. De fato, o modelo de planejamento educacional burocrático, o qual
supervaloriza a dimensão técnica do processo foi predominante em diferentes momentos da
trajetória brasileira e ainda não foi superado, como pode ser observado no PAR.
183
Em contraposição a isso, é preciso consolidar um modelo de planejamento educacional
que considere o princípio da gestão democrática em seu cotidiano, não devendo ser
compreendido como mais um procedimento burocrático que busca atender às exigências de
instâncias superiores. Compreende-se que o planejamento não é um ato neutro e, no caso em
análise, o controle exercido na elaboração do PAR refletiu-se nas relações de poder que se
estabeleceram entre MEC e Semec no delineamento da política educacional municipal para o
período de 2007 a 2011, visando a consolidar a concepção educacional da União.
“Evidentemente, todo processo de planejamento contém a tentativa política de privilegiar
determinados grupos para consolidar uma visão de sociedade” (SILVA; FERREIRA;
OLIVEIRA, 2014, p. 92).
Ainda em relação à elaboração do PAR, a entrevistada 05, uma das duas assessoras do
MEC, relata uma dificuldade encontrada ao chegar ao município:
Tinha um fator complicador comigo, porque o meu marido, pra você ver como é interior, o meu marido é de uma família de Riachuelo, uma família muito influente que comandou por muito tempo a política municipal de Riachuelo. Eu não o conhecia nesse tempo, o conheci bem depois. Então quando eu comecei a assessorar o PAR, o prefeito já sabia quem eu era, já sabia meu nome, já sabia o nome do meu marido. Então, assim, quando eu fui me apresentar no município, todo mundo já sabia quem eu era e na cabeça das pessoas eu já estava ali para fazer alguma coisa para beneficiar a família de qualquer maneira (ENTREVISTADA 05, 2015).
A entrevista, a priori, identificou resistência por parte da equipe local para a
elaboração do planejamento, por acreditarem que ela estava interessada em beneficiar a sua
família por meio do jogo político da troca de favores. Esse é um aspecto ainda muito presente
nos municípios brasileiros e que o próprio PAR se propõe a evitar, o clientelismo, a troca
política baseada numa relação assimétrica de poder. Ou seja, a equipe local acreditou, em um
primeiro momento, que a assessora estava buscando negociar os recursos federais com as
lideranças locais em troca de apoio local e de votos numa próxima eleição. A resistência foi
superada após, em conversa com a equipe, serem esclarecidos os motivos que levaram a
assessora a escolher o município de Riachuelo: proximidade com a capital e, por conseguinte,
a possibilidade de voltar para casa após o trabalho.
É oportuno destacar que as assessoras do MEC estiveram em Riachuelo apenas por
três dias, tendo de proporcionar formação sobre o PAR à equipe local, de analisar os dados
sobre os índices educacionais e a situação das escolas que haviam sido coletados com
antecedência pela secretaria municipal de educação a pedido das assessoras, de realizar o
184
diagnóstico do sistema de ensino e de elaborar as justificativas e as demandas para cada uma
das ações que foram geradas.
A esse respeito, a entrevistada 05 afirmou:
O tempo é curto para o diagnóstico, mas pra elaboração do PAR em si não é não. Mas para o diagnóstico, pra gente que tá de fora entender, pra realmente compreender a realidade do município não é fácil não. [...] eu acho que deveria ter um espaço maior pra gente poder passar pelo menos uma semana no município, andando mesmo, pelo menos uns três dias antes da elaboração (ENTREVISTADA 05, 2015)
O tempo foi exíguo diante da demanda e da complexidade das atividades que foram
desenvolvidas e que seria necessário mais tempo para formação dos sujeitos locais e a
reflexão acerca da situação educacional visando ao planejamento do sistema de ensino. Nesse
curto período, é possível que não se tenha construído um planejamento educacional com
sólidas bases no tocante às suas dimensões sociais e políticas. Mesmo a dimensão técnica do
planejamento local pode ter sido tangenciada em razão do tempo insuficiente.
No caso do PAR, é importante destacar que apenas foram contemplados com a visita
de assessores do MEC aqueles municípios considerados prioritários. Ainda que a permanência
das assessoras de apenas três dias no município de Riachuelo tenha levado a realização de um
trabalho que possa ser considerado aligeirado, destaca-se o tratamento diferencial do MEC
para com os municípios não prioritários que não dispuseram de assessoria externa para
compreensão do Plano, de seus objetivos e de sua elaboração. Santos (2016) tece críticas ao
MEC quanto ao seu tratamento diferenciado em relação aos municípios de baixo IDEB e os
demais, em condições menos desfavoráveis quanto à qualidade da educação medida por esse
indicador. Conforme a autora, esse tratamento relaciona-se à concepção de Estado mínimo e
prejudica aqueles municípios que conseguiram, por conta própria, sair da zona de penúria
educacional, os quais não podem contar com a assistência técnica e financeira do MEC. Esse
é o caso do município de Acari, no Rio Grande do Norte, objeto de estudo da autora, no qual
determinadas ações previstas em seu PAR, como a implantação do PDE Escola, não foram
executadas pois demandavam assistência da União, não prevista para o município, cujo IDEB
estava na média projetada pela União.
As entrevistadas 03 e 04, por outro lado, consideraram o tempo suficiente e afirmaram
que as dúvidas em relação ao PAR foram sanadas durante o período com as assessoras, como
pode ser observado nos fragmentos a seguir:
185
Dúvida não restou. Foi tudo esclarecido. Tudo, tudo, tudo. Até porque era novidade e a gente estava sempre questionando, porque a gente não sabia como é que funcionava (ENTREVISTADO 03, 2015).
Tivemos [dúvida] porque até então nós não conhecíamos o PAR [...]. As dificuldades foram com relação à documentação, às dificuldades de fazer aquele levantamento diagnóstico por escola, tudo tem que ter a caracterização, a problematização que existia na escola. As dificuldades foram essas mas como tínhamos a assessoria nos ajudou muito a esclarecer as dúvidas que tínhamos. (ENTREVISTADO 02, 2015)
Os depoimentos mostram o desconhecimento das entrevistadas em relação ao PAR.
Por isso, as entrevistadas reiteram a importância da assessoria e do esclarecimento realizado
pelas assessoras acerca da política. Reforçam, portanto, o questionamento de Werle (2006a)
acerca do tipo de colaboração que pode haver entre os sujeitos envolvidos, nesse caso, no
processo de planejamento municipal. Pode-se concluir que as relações de poder estavam
desiquilibradas, havendo certa dependência das assessoras, o que não se deveu apenas ao
contato dessas com a política, mas também em razão das suas formações e experiências
profissionais, como destaca o entrevistado 01:
Eu acho que se viesse assim: os municípios têm que formar, elaborar o Plano de Ações Articuladas, se não tivesse a orientação, a consultoria do MEC, a gente teria muito mais dificuldade em elaborar, porque vem aí a parte técnica, que é importante e a gente não tinha. A gente tem o conhecimento prático antes da realidade, mas precisa de uma técnica para colocar isso sistematizado no plano, a importância é mais ou menos por aí (ENTREVISTADO 01, 2015, grifo nosso).
Para o entrevistado, a fragilidade técnico-administrativa da equipe local viria a
impossibilitar a elaboração do PAR caso não houvesse assessoria. O mesmo entrevistado, que
era o secretário de educação à época, também afirma: “A questão de formação das pessoas
nessa área de gestão [...], nenhum dos meus auxiliares tinham formação em gestão, a gente
estava tipo que começando do zero, então essa foi a maior dificuldade da gente, saber
encaminhar esse a passo a passo” (ENTREVISTADO 01, grifo nosso).
A baixa capacidade técnica dos servidores das secretarias municipais de educação não
é uma especificidade de Riachuelo, mas é algo também constatado em outras pesquisas
realizadas em âmbito nacional sobre o PAR, tratando-se de um fator que pode vir a manter
“[...] o município em uma condição de submissão às normas definidas pela União e corrobora
a histórica visão restritiva do município como agente político capaz de induzir e formular
políticas públicas” (SILVA; FERREIRA; OLIVEIRA, 2014, p. 91).
186
A baixa capacidade técnica é, portanto, um aspecto que engessa o município quanto à
formulação de suas próprias políticas. Por não saber como fazer por conta própria, a
alternativa seria aguardar que o MEC mande a receita pronta. Diversos fatores podem ser
destacados para explicar a baixa capacidade técnica dos servidores públicos, especialmente
naqueles de municípios de pequeno porte tais como o clientelismo político, que tende a
indicar para cargos de gestão pessoas do mesmo grupo político do executivo mesmo que sem
formação adequada para o exercício da função.
Some-se a esse fator, a escassez de opções de cursos de formação inicial e continuada
nas cidades mais distantes da capital do estado. No caso dos programas dessa natureza
financiados pelo MEC, em linhas gerais, privilegiam a formação continuada dos docentes que
estão nas escolas, sendo raras as ações voltadas para os docentes lotados nas secretarias de
educação. É responsabilidade também do município buscar proporcionar a formação
continuada de seus servidores, embora outros aspectos como a insuficiente capacidade
arrecadatória interfiram nesse processo.
Nesse sentido, conclui-se que diversas dificuldades técnicas tais como a falta de
servidores qualificados em gestão educacional, a infraestrutura inadequada e a insuficiência
de recursos financeiros, dificultam e, muitas vezes, impedem que as secretarias municipais,
sobretudo aquelas de pequeno porte, possam formular e executar políticas próprias. Essas
dificuldades comprometem, portanto, a gestão educacional em âmbito local, sendo esse o caso
observado em Riachuelo, é algo ressaltado pelo entrevistado 01 (inclusive a dificuldade em
executar uma política já formulada em outra instância).
Os limites gerados pelas dificuldades técnico-administrativas, políticas e financeiras
também foram identificados por Farenzena et al (2012) em pesquisa realizada sobre o PAR
em quatro estados brasileiros das regiões sul e nordeste. As constatações dos autores também
podem ser relacionadas com a situação de Riachuelo e com a necessária mudança visando a
superar alguns desafios, sobretudo aqueles relacionados à qualificação político-administrativa
dos gestores locais:
De todo modo, a incidência desses limites manifesta o enorme desafio que é a qualificação político-administrativa local-municipal diante de precariedades financeiras e institucionais e de contextos heterogêneos e desiguais. Essa qualificação envolve tanto o fortalecimento financeiro das administrações locais quanto o fortalecimento da gestão local da educação, em termos de constituir estruturas mais sólidas nas secretarias de educação para a proposição e a execução de políticas educacionais continuadas e referenciadas no contexto local com o PAR e para além PAR (FARENZENA et al., 2012, p. 158).
187
5.2.3 Contribuições do PAR para a organização do sistema municipal de ensino
Em relação à contribuição do PAR para o sistema de ensino de Riachuelo, no geral, os
entrevistados avaliam-no de maneira positiva, como pode ser observado a seguir:
O PAR, ele foi o coração da educação, hoje ele ainda é atribuído essa função, é através do PAR que a gente estruturou nossas escolas, a formação dos professores também está contemplada nele, o piso salarial. Ele realmente veio como o “carro-chefe” da educação do município. (ENTREVISTADA 02, 2015)
Eu acho que a partir do PAR que a gente teve uma noção de como deve estar organizada uma Secretaria de Educação, aquela coisa de distribuir funções, a gente fez a estrutura da secretaria a partir do PAR, com as orientações dela a gente começou a ganhar uma ideia, e aí começando a definir a função de cada um. (ENTREVISTADO 01, 2015)
Foi muito bom, tirou a parte de politicagem e de política partidária da história e ficou a necessidade real do município e na hora que você desenvolve isso e você assina esse pacto com o governo, tanto o governo tá ciente das ações que você planejou e os recursos que você vai precisar, e sabe também o porquê você botou aquilo ali diante das necessidades, da justificativa que a gente colocava nas ações: isso aqui é pra isso, por isso e por isso (ENTREVISTADA 05, 2015)
Na compreensão dos entrevistados, o PAR trouxe grandes contribuições ao município.
Pode-se inferir que se tratou de um marco para a educação no município por proporcionar
melhorias na infraestrutura das escolas, na formação dos professores e por iniciar o debate
acerca do pagamento do piso salarial nacional que estava para ser assinado no ano seguinte,
conforme pode ser observado na fala da entrevistada 05:
Uma das coisas engraçadas que surgiu durante o planejamento, é que a gente tinha que prever o plano de cargos e salários de lá e os aumentos progressivamente até chegar ao piso. Então isso foi uma empolgação, teve uma empolgação muito grande por parte dos professores. Porque eles nem sabiam que o município não podia [descumprir a Lei do piso] (ENTREVISTADA 05, 2015, grifo nosso).
Além disso, o Plano também contribuiu para incentivar a cultura do planejamento e
da participação no planejamento municipal e na organização da Semec. Logo, a elaboração do
PAR trouxe um ganho maior para o município, além daqueles previstos em seus objetivos
iniciais, a partir do Plano, houve uma mudança na estrutura da secretaria. Assim, é preciso
188
reconhecer como relevante a reflexão sobre a situação educacional do município, bem como a
construção de conhecimentos sobre organização, gestão e planejamento do sistema de ensino
que o PAR, possivelmente de maneira inédita no município, oportunizou. Pela fala do
entrevistado 01, conclui-se que não havia organização da Semec mesmo que na perspectiva
burocrática weberiana, cuja ênfase centra-se na busca pela eficiência de maneira impessoal e
racional. Assim, pode-se inferir que a prática do planejamento sistemático de perspectiva
plurianual enquanto ferramenta orientadora da gestão educacional realizado pelo próprio
sistema de ensino não era algo presente em Riachuelo e que o PAR contribuiu nesse aspecto.
É oportuno destacar que pesquisas desenvolvidas por Silva (2015) e por Barleta
(2015), realizadas respectivamente em Natal, capital do Rio Grande do Norte e Macapá,
capital do Amapá, não destacam as contribuições do PAR sob o aspecto da organização da
rede. Dessa maneira, é possível concluir que, nas capitais e nas cidades de maior porte, as
contribuições do PAR não sejam as mesmas que em cidades de pequeno porte, como
Riachuelo.
Outro aspecto apresentado como positivo pelos entrevistados é o recebimento de
recursos federais vinculados à execução do PAR:
O LSE, no meu município, eu acredito que desde 2005 ele estava havendo, só que nós fazíamos o levantamento de toda a situação, tinha todo esse trabalho, mas os recursos não vinham. Era como se a gente arquivasse ali alguma coisa. Era como se a gente arquivasse, mandava para o MEC, para o FNDE e não vinha aquela política de incentivo e recurso para a Educação funcionar bem a gente também conta recurso (ENTREVISTADO 02, 2015).
Nesse caso, a entrevistada faz referência ao fato de que, embora o município realizasse
um levantamento das condições de infraestrutura e de equipamentos das escolas por meio de
uma outra ação do MEC, o Levantamento da Situação Escolar44 – LSE – esse ente não
dispunha de recursos financeiros para melhorar a situação identificada e ao demandar recursos
federais para resolução dos problemas indicados, nem sempre obtinha resposta. Nesse caso, o
PAR se apresenta como uma vantagem aos municípios, invertendo a lógica predominante até
então: a de os municípios irem até o MEC em busca de recursos. Assim, com o PAR: “[...]
não são os entes assistidos (governos estaduais e prefeituras) que propõem este ou aquele
projeto/ação, mas é o MEC que disponibiliza um menu de programas e ações” (FARENZENA
et al., 2012, p. 161). Diante disso, vê-se a importância da indução de ações e de programas por 44 “Trata-se de uma ferramenta de suporte ao conhecimento, por meio de fatos e dados, do estado em que se encontra a infra-estrutura física, os equipamentos, os mobiliários e os materiais didáticos de cada uma das unidades escolares” Disponível em <ftp://ftp.fnde.gov.br/pub/lse/Parente_Produto1_Guia_Prefeito.pdf> Acesso em 22 de abril de 2016.
189
parte da União, nível de governo que detém a maior parte das receitas tributárias, que assistam
financeira e materialmente os demais entes da federação. O cumprimento do mandamento
constitucional que estabelece as funções redistributiva e supletiva em matéria educacional por
parte da União consiste nos fundamentos legais do federalismo cooperativo.
5.2.4 O PAR enquanto instrumento de fortalecimento do regime de colaboração
Outro aspecto abordado na entrevista tratou da compreensão dos entrevistados acerca
da contribuição do PAR para o regime de colaboração em educação:
Colaborou [com o regime de colaboração], porque ficou assim falando a mesma linguagem. De repente aquela linguagem foi unificada. O Ministério dizia uma coisa e você ia para o plano e estava lá contemplado do mesmo jeito que o Ministério dizia que ia ser (ENTREVISTADA 02, 2015).
A concepção de regime de colaboração apresentada pela entrevistada não se relaciona
com a cooperação estabelecida em conjunto a partir do compartilhamento vertical de poder. O
que fica claro no recorte da entrevista é que havia um alinhamento entre o discurso do MEC e
o texto da política educacional em análise, o PAR. Nesse sentido, ainda que o Plano, na
condição de uma política a ser desenvolvida de forma interdependente, requeira a participação
de dois entes federados, é possível inferir que apenas um era responsável por determinar “o
jeito que ia ser”. Logo, não existiu a colaboração enquanto “[...] processo colaborativo que se
constrói com o envolvimento de todos, numa perspectiva democrática e cidadã, cujas bases
não se restringem a documentos formais, mas que compreende a importância de uma cultura
de colaboração entre redes, sistemas, entre Executivo e Legislativo municipal, entre órgãos
normativos dos sistemas de ensino e todos os envolvidos com a educação” (WERLE, 2006b,
p. 07)
Na concepção de Cury (2002), a preponderância do MEC no que se refere ao regime
de colaboração é resultado da ausência de definições legais claras, tanto na Constituição
brasileira quanto em leis complementares:
“Sem essa definição, o avançado e conceituado regime de colaboração de nossa Lei Maior, em seu modus operandi, vem se revelando muito mais um regime de decisões nacionalmente centralizadas e de execuções de políticas sociais subnacionalmente desconcentradas” (CURY, 2002, p. 198).
190
Como já foi discutido anteriormente, não houve descentralização de poder no que se
referiu à formulação do PAR. O município de Riachuelo, assim como os demais municípios
brasileiros, aderiram ao Plano estabelecido como uma política formulada centralmente, mas
cuja execução foi desconcentrada.
Um dos princípios do federalismo conforme Elazar (1987), é o da não-centralização
para analisar a relação entre os entes que formam uma federação. Nesse sistema, não haveria
um centro de onde emana o poder, o federalismo é um regime no qual coexistem diferentes
centros de poder com autonomia e capacidade para formular regras próprias. Assim, nos
países que adotam tal regime seria impossível detectar essa dicotomia descentralização-
desconcentração. No entanto, ao se tomar como referência para análise o caso brasileiro, é
preciso considerar alguns fatores que interferem em sua organização política, tais como as
assimetrias causadas pelas diferentes capacidades dos entes da federação em arrecadar
recursos próprios e em formular e implementar políticas públicas, dificuldades observadas em
Riachuelo e a ausência de mecanismos legais que incentivem a cooperação bem como a
mudança nos padrões de relacionamento entre as esferas do governo nos diferentes momentos
da história.
A dificuldade em efetivar o regime de colaboração previsto para o campo educacional
se deve à complexidade do federalismo brasileiro e ao quanto ele está distante de se tornar
cooperativo. Por isso, é possível identificar a existência de políticas ora descentralizadas ora
desconcentradas no cenário brasileiro. O PAR, portanto, caracteriza-se como uma política
desconcentrada, na qual o governo central se estabelece enquanto instância privilegiada de
centralização do poder e de tomada de decisões sem a existência de um permanente processo
colaborativo e democrático mediante o envolvimento de todos os níveis de governo
envolvidos.
Acerca do inter-relacionamento entre secretaria municipal e MEC, no tocante ao PAR,
uma entrevista nos chamam a atenção pelo fato de destacar alguns avanços nas relações
intergovernamentais, mas também algumas permanências que evidenciam as fragilidades do
MEC em exercer a coordenação federativa:
A relação não só do município, da parte da educação com o Ministério avançou, mas ainda é muito precária, muito distante. Quando a gente consegue falar com algum deles, vocês conhecem o 0800-616161, você tira o dia todo ali pra tirar uma dúvida, então é deprimente até, cansativo até, e às
191
vezes você não consegue e a gente sabe que 8 anos depois ainda tem essa dificuldade (ENTREVISTADO 01, 2015).
O entrevistado reconhece certo avanço entre as relações do MEC com o município,
mas também destaca a precariedade quanto ao contato entre os governos. Essa evidência
contraria uma das características das RIG, conforme Wrigth (1988), que são relações
contínuas e cumulativas entre as autoridades governamentais. Elazar (1978) também defende
amplas e contínuas relações entre os governos dentro de um regime federativo. Ambos os
autores, como se percebe, defendem a regularidade das relações, as quais não devem ser
ocasionais, mas sim permanentes tanto nas relações formais quanto informais, no cotidiano do
governo.
No caso do PAR de Riachuelo, essa interação presencial ocorreu nos dias em que as
assessoras do MEC estiveram no município para a elaboração do documento, mas não houve
assessoria no município posteriormente. Uma das alternativas encontradas pela secretaria para
ter contato com o MEC parece ter sido o contato telefônico e, todavia, conforme depoimento,
não houve muito sucesso nem à época da elaboração do plano nem durante os oito anos que se
passaram entre a elaboração do plano e a realização da entrevista. O MEC afirmou no
documento norteador do PDE que alcançar os objetivos desse plano exigiria do Ministério da
Educação uma mudança de postura radical no atendimento aos entes federados, o que
implicaria sair de Brasília e conhecer seus parceiros (BRASIL, 2007, p. 23). Contudo, essa
mudança não aconteceu a contento, ao menos no sentido de aproximar o ministério das
secretarias de educação.
Considera-se a interação entre os governos um fator determinante para o sucesso de
uma política, especialmente aquelas projetadas para cumprimento em médio prazo, como é o
caso do PAR. O primeiro contato parece não ter sido suficiente para o encaminhamento das
etapas seguintes, o cumprimento das ações pactuadas e a falta de resposta pode vir a impedir a
realização das ações. Dessa forma, faltou o exercício da coordenação federativa por parte do
MEC em relação ao Plano, dado que não foram proporcionadas as formas de integração
necessárias.
Outra falha do MEC, na concepção do entrevistado, diz respeito à não instalação dos
computadores adquiridos por meio de ação estabelecida no Plano, conforme depoimento a
seguir:
192
Eu vejo que através do PAR a educação do país e não só do município ela avançou e quem soube fazer o PAR em cima de suas dificuldades teve resultado, claro que a gente percebe falhas do MEC, por exemplo, o laboratório de informática, chegava e tínhamos que esperar o técnico do Ministério da Educação para poder liberar ele para poder funcionar, e aí a gente ficou acho que dois anos esperando por esse técnico (ENTREVISTADO 01, 2015)
A espera de dois anos por um técnico para instalação dos equipamentos é um fator que
pode ter gerado frustração e comprometido a confiança do município em relação ao MEC. A
expectativa da equipe local em relação ao PAR era a de que o Plano resolvesse muitos dos
problemas educacionais do município, sobretudo aqueles relacionados ao recebimento de
recursos materiais e financeiros. A expectativa da equipe em relação ao PAR, segundo a
entrevistada 05, foi grande, mas também permeada por certa desconfiança desde a chegada
das assessoras ao município, ali representando o governo federal, o MEC:
Na cabeça deles [equipe local], era só mais um documento, mais um planejamento. Eles diziam: eu quero saber se vai vir o dinheiro porque a gente sempre tentou fazer isso e nunca vinha o dinheiro, e agora porque tá aí nesse papel, será que vai vir? Então assim, a gente recebeu muitas criticas, eu e minha colega, a gente olhava uma pra outra porque a gente também ficava receosa de estar ali representando o MEC, estar dizendo que esse dinheiro vem e de repente esse dinheiro não vem. Como é que eu também vou ficar, entendeu? Então o receio partia também de mim, quando eu olhava pra minha amiga eu acho que eles viam isso nos meus olhos (ENTREVISTADA 05, 2015, grifo nosso).
Em qualquer acordo, espera-se que as partes cumpram o papel estabelecido dentro do
cronograma previsto e, no caso do PAR, o não cumprimento do MEC de sua parte, enquanto
propositor da política, pode implicar na perda de confiança do município em relação ao Plano.
Camini (2010a, p. 543) faz uma ressalva quanto a isso:
Para o equilíbrio da relação intergovernamental em relação ao PAR, o essencial a ser preservado é a manutenção da confiança estabelecida entre os entes federados no momento da adesão ao Plano de Metas Compromisso, quando esses assumiram e pactuaram responsabilidades no propósito de buscar a melhoria da qualidade do ensino. A quebra de confiança pelo não cumprimento dos compromissos assumidos, especialmente por parte do MEC, como proponente do acordo, pode repercutir negativamente sobre os resultados dessa ação.
193
Nesse sentido, é possível concluir que o PAR em Riachuelo/RN foi uma política
induzida pelo governo federal que manteve centralizado o processo de tomada de decisões em
sua instância. Dificuldades técnicas, administrativas e financeiras se tornam um empecilho
para que municípios de pequeno porte, tais como Riachuelo/RN possam formular e executar
políticas próprias e até mesmo questionar as políticas concebidas centralmente. A ingerência e
a permeabilidade identificadas no processo evidenciam uma tensão entre modelos distintos de
relações intergovernamentais que ora se mostram interdependentes ora hierárquicas.
Dessa forma, ao se analisar a relação entre MEC e SEMEC de Riachuelo na adesão ao
PDE/Plano de Metas e elaboração do PAR, pode-se identificar uma dificuldade apresentada
por Werle (2006a), a crise do federalismo. É possível observar o descompasso entre a
possibilidade de o município se assumir como ente político ao mesmo tempo em que sua
autonomia é dificultada e esvaziada devido à ausência de recursos políticos e institucionais
capazes de instituí-lo como tal (WERLE, 2006a).
O item seguinte desta tese dará continuidade à análise do PAR, doravante na
perspectiva de estudar as implicações do referido plano para a gestão educacional do
município. No PAR, em consonância com a legislação nacional, é estabelecida a gestão
democrática como modelo a ser aperfeiçoado nos municípios. É preciso a compreensão, no
entanto, de que a construção da gestão democrática é processual, sendo tal processo resultado
de diferentes fatores, dos quais as ações realizadas em colaboração com diferentes entes da
federação são parte desse processo.
5.3 GESTÃO EDUCACIONAL EM RIACHUELO/RN: ANÁLISE DA DIMENSÃO
GESTÃO DEMOCRÁTICA
Em consonância com as mudanças ocorridas na gestão pública brasileira, a política
educacional, principalmente a partir da década de 1990, também passou por um processo de
mudanças, suscitando, na administração educacional, os fundamentos da nova gestão pública.
A “[...] administração escolar não se faz no vazio, realizando-se, em vez disso, no seio de uma
formação econômico-social, e sendo, portanto, determinada pelas forças sociais aí presentes”
(PARO, 2010, p 186). As reformas educacionais implementadas na América Latina,
194
particularmente no Brasil, visavam a modernizar a gestão escolar. Como mostra Cabral Neto
(2009, p. 196),
O argumento fundante desse movimento de modernização da gestão no setor público, no país, põe em relevo a necessidade de modernizar a gestão educacional em todas as suas instancias, abarcando os níveis macro (ministérios), intermediário (secretarias estaduais e municipais de educação) e micro (escola) dos sistemas de ensino.
Convém destacar que esse processo de mudanças dos sistemas de educação e suas
respectivas escolas, ainda que motivados pelo mesmo processo de reformas do setor, não
obedecem a uma perspectiva linear, as totalidades são relativas e mutáveis historicamente,
determinadas também pelas suas particularidades. Nesse sentido, ainda que em âmbito macro
o discurso da modernização educacional tenha ganhado força a partir da década de 1990, no
sistema de ensino de Riachuelo as referidas mudanças ainda não lograram êxito.
O sistema municipal não apresentava, até o PAR 2007-2011, um modelo de
organização que orientasse o planejamento e a gestão da rede, como pode ser observado na
fala do entrevistado a seguir: “Eu acho que a partir do PAR que a gente teve uma noção de
como deve estar organizada uma Secretaria de Educação, aquela coisa de distribuir funções, a
gente fez a estrutura da secretaria a partir do PAR” (ENTREVISTADO 01, 2015).
Dito isso, esse item trará uma análise dos indicadores da dimensão 01 – Gestão
Educacional, Área: 1. Gestão Democrática: Articulação e Desenvolvimento dos Sistemas de
Ensino, buscando compreender como as ações do PAR impactaram na construção ou mesmo
no fortalecimento da gestão democrática no município.
5.3.1 Órgãos colegiados no PAR de Riachuelo: espaços de deliberação ou consenso?
Os órgãos colegiados são espaços de participação que envolvem diferentes segmentos
em torno da gestão da coisa pública. Constituem-se em instrumentos de controle do Estado
por parte da sociedade, buscando fortalecer a cultura democrática e a participação dos sujeitos
na gestão. Contudo, não basta a existência formal dos órgãos colegiados, uma vez que sua
atuação pode ir na contramão dos seus objetivos caso a participação dos sujeitos seja
meramente instrumental, legitimadora das decisões já tomadas fora do âmbito dos conselhos.
195
Acerca disso, Gohn (2011, p. 112) chama atenção para o fato de que:
Os conselhos poderão ser tanto instrumentos valiosos para a constituição de uma gestão democrática e participativa, caracterizada por novos padrões de interação entre governo e sociedade em torno de políticas sociais setoriais, como poderão ser também estruturas burocráticas formais e/ou simples elos de transmissão de políticas sociais elaboradas por cúpulas, meras estruturas para transferência de parcos recursos para a comunidade, tendo o ônus de administra-los; ou ainda instrumentos de acomodação dos conflitos em esquemas definidos previamente.
A autora evidencia as diferentes dimensões que caracterizam os conselhos, podendo
constituírem-se enquanto espaços de ampliação da participação popular e da democratização
da gestão pública, mas também servir como espaços burocráticos de exercício de uma
pseudoparticipação, haja vista a ausência de diálogo e de momentos coletivos de tomadas de
decisões.
Feitas essas ponderações, este subitem dará continuidade às analises, estudando os
órgãos colegiados de educação de Riachuelo e buscando compreender se as ações do PAR
favoreceram a atuação destes à luz da primeira perspectiva apresentada pela autora, dos
conselhos enquanto espaços de constituição da gestão democrática e participativa.
O primeiro indicador analisado será “Existência e funcionamento de conselhos
escolares (CE)”.
Quadro 06 – Indicador: Existência e funcionamento de conselhos escolares (CE) nos Plano de Ações articuladas de Riachuelo/RN
PAR Pontuação Justificativa Demanda potencial
Ação
2007-
2011
1 A maioria das escolas não se mobiliza e a secretaria por sua vez não procura articular as escolas para tanto
Implantar conselhos escolares em todas as escolas da rede de ensino, articulados com os diretores, procurando conscientizá-los da importância da criação desse conselho na sua
Implantar Conselhos Escolares
196
escola.
2011-
2014
2 Os conselhos escolares estão sendo criados, pois a SME foi capacitada e está implementando nas escolas
Implementar em 100% das escolas conselho escolar com participação
de todos os segmentos.
Orientar a criação de conselhos escolares nas escolas que ainda não os implantaram, garantir condições de funcionamento, incentivar a atuação dos conselhos escolares existentes e a eleição democrática de todos os seus segmentos.
Fonte: elaborado pela autora (2016)
O conselho escolar é um órgão colegiado formado por representantes de todos os
segmentos que compõe a comunidade escolar (direção, professores, alunos, pais,
funcionários), constitui-se como um importante espaço de participação, de debate e de tomada
de decisões coletivas na escola. É uma possibilidade de incluir na gestão e na tomada coletiva
de decisões segmentos que historicamente foram excluídos desse processo. A instituição de
conselhos escolares que funcionem efetivamente torna-se, portanto, um instrumento de
fortalecimento da gestão democrática nas escolas públicas brasileiras, ainda tão marcadas por
relações autoritárias de poder e está relacionada à luta pela democratização da sociedade. De
acordo com Bordignon (2013, p. 61):
“Os movimentos pela democratização da gestão pública requerem, hoje, dos conselhos, nova posição: a de responder as aspirações da sociedade e, em nome dela, exercer suas funções. O exercício da voz se inverte: passam a falar ao governo em nome da sociedade”.
Em complemento, os Conselhos escolares possuem, conforme Veiga (2007), quatro
funções distintas que se complementam: deliberativa, consultiva, fiscal e mobilizadora.
Conforme a autora:
197
Em síntese o conselho escolar tem quatro grandes funções: deliberativa, consultiva, supervisora e mobilizadora. São funções interligadas e complementares pois ao conselho compete elaborar, aprovar, deliberar, discutir, assessorar, emitir pareceres, supervisionar, acompanhar, avaliar, estimular a participação, aflorar e promover a comunidade escolar e local, mobilizar entre outros (VEIGA, 2007, p. 124).
Arruda (2014) evidencia, no entanto, que as políticas públicas de educação nos últimos
anos têm aproximado os conselhos escolares a uma concepção mais fiscalizadora do que
propositiva, ou seja, a atuação desse órgão colegiado tem se aproximado mais da supervisão
das ações, sobretudo da equipe gestora, do que do processo de tomada de decisões. Sua
afirmação mostra a relação das políticas educacionais com as diretrizes da Nova Gestão
Pública. Nesse caso, a função fiscalizadora relaciona-se com o estabelecimento de novas
formas de controle do serviço público, sendo o controle social uma delas. Essa perspectiva de
atuação do CE remete ao conceito de accountability, e supre a necessidade da prestação de
contas a um órgão de controle, no caso, a própria comunidade escolar.
Os conselhos escolares para escolas públicas estão prescritos na LDB 9394/96, em seu
Artigo 14, no qual a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou
equivalentes é estabelecida como um dos princípios para a gestão democrática dos sistemas de
ensino. Também o PNE 2001-2010 estabelece como meta a promoção da participação da
comunidade na gestão das escolas, universalizando, em dois anos, a instituição de conselhos
escolares ou órgãos equivalentes.
Contraditoriamente à legislação nacional, no diagnóstico da situação educacional do
município de Riachuelo para elaboração do PAR 2007-2011 consta a informação de que até o
ano de 2007 nenhuma das escolas municipais possuía conselho escolar. Esse dado corrobora a
afirmação de Veiga de que: “Não é a legislação que vai transformar a realidade escolar, mas o
dia-a-dia da prática pedagógica na perspectiva de prática social específica” (VEIGA, 2007, p.
115). A justificativa apresentada para a pontuação 1 recebida pelo indicador em questão, a
qual adverte para uma situação crítica por parte do município, afirma que a secretaria
municipal de educação não promovia ou incentivava ações que buscassem construir uma
prática social democrática e participativa nas escolas. Não era interesse da gestão municipal
instituir mecanismos de democratização e de controle da gestão escolar antes do PAR, quando
eram fortes as relações clientelistas entre poder municipal e gestores escolares. Fundamentado
198
numa gestão patrimonialista, a troca de votos por cargos de gestão era (e ainda é) comum no
município.
Ressalta-se que a criação de CE é uma das 28 diretrizes do Decreto 6094/2007 que
dispõe sobre o Plano de Metas e institui o PAR: “XXV - fomentar e apoiar os conselhos
escolares, envolvendo as famílias dos educandos, com as atribuições, dentre outras, de zelar
pela manutenção da escola e pelo monitoramento das ações e consecução das metas do
compromisso” (BRASIL, 2007a, p. 02). Ainda que a perspectiva de fomento dos CE, no que
se refere à diretriz, seja do órgão enquanto responsável pela manutenção da escola e
fiscalizador das metas do Compromisso – atuando, talvez, como um preposto do Estado nas
escolas, fiscalizando as metas estabelecidas por ele – sua criação e postura atuante,
comprometida com a democratização da gestão escolar e das relações sociais, podem vir a dar
novo significado aos CE ao incluir as funções deliberativas, consultivas e mobilizadoras.
Ainda em relação ao primeiro PAR, foi gerada a ação de implantar o Conselho Escolar
nas escolas. De acordo com o documento, o período para realização da ação seria de
11/02/2008 a 11/03/2008 e, para tanto, quatro subações foram previstas: monitorar a atuação
dos CE; elaborar e aplicar instrumentos de acompanhamento e de realização de reuniões;
estudo do material instrucional sobre CE; qualificar técnicos da SME para atuarem como
multiplicadores da formação de conselheiros escolares. Diante da tarefa assumida, o tempo
previsto, um mês, foi insuficiente para a realização das quatro subações que buscaram
implantar o CE nas escolas da rede, sendo essa uma falha no planejamento do PAR. Cabe
também destacar que a formação dos multiplicadores foi a única sub-ação promovida
mediante assistência técnica da União, pois as demais seriam de responsabilidade do
município. A qualificação dos técnicos da secretaria aconteceu por meio do Programa
Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares45, criado pela Secretaria da Educação
Básica do MEC através da Portaria Ministerial nº. 2.896/2004, estando vinculada a
participação ao programa através da adesão ao PAR após 2007. Ao participarem da
45 O Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares tem por objetivo fomentar a implantação dos conselhos escolares, por meio da elaboração de material didático específico e da formação continuada, presencial e a distância, para técnicos das Secretarias Estaduais e Municipais de educação e para conselheiros escolares, de acordo com as necessidades dos sistemas de ensino, das políticas educacionais e dos profissionais de educação envolvidos com gestão democrática. O Programa é composto por ações distintas com durações distintas, as quais podem ocorrer presencialmente ou a distância: oficinas de elaboração de projetos para implantação e fortalecimento de conselhos escolares; encontros municipais de formação de conselheiros escolares; curso de extensão a distância; formação continuada em conselhos escolares; curso de formação para conselheiros escolares; elaboração de material didático-pedagógico específico para a formação de conselheiros escolares. Disponível em < http://portal.mec.gov.br/programa-nacional-de-fortalecimento-dos-conselhos-escolares>, acesso em 12 de maio de 2016.
199
qualificação, os técnicos seriam, posteriormente, multiplicadores do Programa nas escolas.
Acerca desse, um dos entrevistados, que participou da qualificação, afirma:
O Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares é importante demais, todas as ideias do MEC que estão aí nesse plano, todas as ideias elas são muito boas, o problema é a execução falha, as falhas são principalmente dos municípios. O MEC falha também, porque eu acho assim, o MEC tem feito muitas capacitações, inclusive do Conselho, mas eu ainda acho que é pouco, tem que ser mais insistente, tem que ser, vou dizer repetitivo (ENTREVISTADO 01, 2015).
Para o entrevistado, a referida assistência apresenta falhas, carecendo de mais
insistência do MEC, talvez no sentido de que a comunidade local seja mais incentivada a
participar das capacitações. Em que pese a responsabilidade do município em instituir ações
próprias de fortalecimento da gestão democrática, tais como a formação dos conselheiros, é
preciso problematizar o formato escolhido pelo MEC, o de qualificar agentes multiplicadores.
Seria essa estratégia a mais adequada e eficiente? Considera-se que a multiplicação pode não
ser suficiente para a devida formação dos conselheiros em razão de se tratar, no caso, de um
curso de curta duração cuja formação pode sequer não ter sido suficiente aos próprios sujeitos
que participaram desse momento.
O entrevistado ainda sugeriu que houvesse uma recompensa financeira para os
conselheiros para que o interesse em participar aumentasse. Nesse sentido, analisando a fala
dos sujeitos que perguntam o que vão ganhar ao se tornarem conselheiros escolares,
Domingos Sobrinho; Barbosa Junior (2014) argumentam que tal forma de pensar é fruto de
um processo histórico que leva alguns sujeitos a perderem a dimensão do público, ou seja,
não trabalham pensando na melhoria coletiva mas apenas em ganhos individuais. Para os
autores, essas estratégias: “[...] são sintomas de uma época na qual a hegemonia do modo de
pensar do capitalismo globalizado impõe a lógica do lucro a tudo e a todos que estão
submetidos aos seus desígnios” (DOMINGOS SOBRINHO; BARBOSA JUNIOR, 2014, p.
243).
A multiplicação da qualificação se configurava como uma sub-ação cuja execução era
responsabilidade do município, aspecto que também apresentou falhas. Uma das justificativas
apresentadas pelo entrevistado foi a dificuldade em:
200
[...] desenvolver o trabalho educacional nos municípios pequenos. Você convida o pessoal para fazer parte do Conselho e ninguém quer participar, está difícil de participar. Quando você faz uma reunião eles vêm, tipo para matar a curiosidade, na segunda já fica faltando gente, na terceira já não vem mais (ENTREVISTADO 01)
A dificuldade apresentada pelo entrevistado, pouca participação, não se circunscreve
apenas aos municípios de pequeno porte, mas é algo inerente à sociedade brasileira, dado seu
histórico centralizador. Na verdade, conforme Demo (2009), para se discutir a participação
social é preciso inicialmente reconhecer a tendência histórica à dominação presente na
sociedade, a qual se organiza através de polarizações hierárquicas, havendo um lado
minoritário que comande e um majoritário que seja comandado. Contudo, a falta de
participação não deve ser encarada como um problema em si, mas como um ponto de partida
para que ele aconteça nos conselhos escolares, o que depende da viabilização de uma cultura
democrática para além da estrutura dos Conselhos escolares, o que deve, portanto, anteceder
sua formação, extrapolando os muros da escola.
Em 2011, ano em que foi realizado um novo diagnóstico da situação educacional do
município de Riachuelo, o indicador referente aos conselhos escolares recebeu pontuação 2,
apresentando melhora em relação ao diagnóstico anterior. A pontuação recebida representa a
seguinte situação:
Quando existem conselhos escolares em menos de 50% das escolas, pouco atuantes (existem apenas no papel) e seus representantes não são eleitos democraticamente. A secretaria municipal de educação sugere, mas não orienta a implantação dos conselhos escolares. As escolas da rede, em parte, mobilizam-se para implantar conselhos escolares, mas não recebem orientação para isso (RIACHUELO, 2011, p. 08).
Durante a realização do diagnóstico para elaboração do segundo PAR (2011-2014), foi
constatado que das onze escolas municipais, seis ainda não haviam constituído seus
Conselhos. Diante disso, essas instituições receberiam a visita da equipe técnica da secretaria
para orientar o processo de implantação dos CE e do processo eleitoral para escolha dos seus
membros. Assim, as ações realizadas a partir do primeiro PAR contribuíram para que o
município instituísse o CE em cinco das onze escolas.
201
Quanto ao indicador 07, “Existência, composição e atuação do Conselho Municipal de
Educação (CME)” a pontuação obtida em 2007 foi 3, o que aponta para uma situação
satisfatória, com mais aspectos positivos que negativos, ou seja, o município de Riachuelo,
em sua avaliação, desenvolve, parcialmente, ações que favorecem o desempenho do
indicador.
Quadro 07 – Indicador: Existência, composição, competência e atuação do Conselho
Municipal de Educação (CME) nos Planos de Ações articuladas de Riachuelo/RN PAR Pontuação Justificativa Demanda
potencial Ação
2007-
2011
3 O CME é representado pelo segmento de classe entretanto não participa do planejamento Municipal da Educação
Sugerimos a participação do CME no planejamento Municipal de Educação e acompanhamento dos recursos e nas avaliações
Não gerou ação
2011-
2014
4 O município possui um conselho atuante com regimento interno aprovado e representado por todos os segmentos.
O conselho auxiliar à SME no planejamento, na distribuição dos recursos e na fiscalização.
Apoiar a atuação do CME, incentivando-o a participar do planejamento municipal da educação, da distribuição de recursos, do acompanhamento e da avaliação das ações educacionais.
Fonte: elaborado pela autora (2016)
O Conselho Municipal de Educação (CME), é um órgão colegiado que tem como
funções “[...] a formulação de políticas de articulação e qualificação da educação local e com
as de acompanhamento e desenvolvimento do sistema de ensino, em consonância com as
necessidades da comunidade e as legislações estadual e nacional” (WERLE, 2006c, p. 132).
Dessa forma, o CME é um órgão importante para o exercício da autonomia municipal em
202
correlação com os demais conselhos, o estadual e o nacional bem como para o
desenvolvimento da política educacional local, atento às necessidades do município e atuando
de maneira independente, inclusive em relação à fiscalização do poder executivo.
No município de Riachuelo, o CME foi criado em 27 de agosto de 1998 e é composto
por: um representante da SME; um representante dos professores das escolas públicas de
ensino fundamental; um representante dos diretores de escolas públicas de ensino
fundamental; um representante de pais de alunos; um representante dos servidores das escolas
públicas de ensino fundamental; um representante do sindicato dos servidores de Riachuelo;
um representante da Associação dos produtores rurais do Bandeira (RIACHUELO, 1998).
Segundo a fala de uma das entrevistadas, a criação do CME esteve relacionada à
implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (Fundef) no município (ENTREVISTADA 02, 2015). Talvez seja
por isso que, das sete atribuições previstas para o Conselho em sua Lei de criação, cinco
estejam relacionadas à aplicação dos recursos financeiros. As outras duas não estão
diretamente vinculadas aos recursos financeiros, mas estão indiretamente ao FUNDEF, pois
tratam: da supervisão e da realização do censo educacional anual; e da supervisão e do
acompanhamento do desempenho dos profissionais do magistério do sistema municipal de
ensino (RIACHUELO, 1998).
No diagnóstico realizado em 2007 para elaboração do PAR, foi afirmado que o CME é
representado pelos segmentos, entretanto o Conselho não participa do planejamento municipal
de educação. Nesse sentido, a demanda potencial apresentada pela equipe de elaboração foi
que houvesse a participação do CME no planejamento municipal de educação e
acompanhamento dos recursos e nas avaliações. Ou seja, um órgão colegiado que tem como
função deliberar sobre os rumos educacionais do município, de propor normas pedagógicas e
administrativas não estava participando do planejamento junto à secretaria municipal de
educação.
No PAR 2007-2011, o indicador que trata do CME foi avaliado com pontuação 3,
significando uma situação satisfatória que apresentava mais aspectos positivos que negativos,
de acordo com os critérios de pontuação. Para esse índice, não foram propostas ação e nem
sub-ações, quer fossem de responsabilidade da União quer do município, ainda que a própria
justificativa e demanda elaboradas evidenciassem contradições diante da pontuação escolhida.
203
No que se refere ao segundo PAR, é importante destacar que ainda que a avaliação do
indicador tenha sido positiva e recebido pontuação 4, a demanda apresentada no documento
indica que as funções do CME continuam relacionadas apenas aos recursos financeiros,
cabendo ao conselho o planejamento da utilização desses, de sua distribuição e fiscalização,
conforme sua Lei de criação. A gestão dos recursos financeiros do município é, de fato, uma
das atribuições do CME, mas sua atuação não se restringe a esse campo, uma vez que deve
constituir-se como um mecanismo de gestão democrática do sistema de ensino, em suas
dimensões pedagógica, administrativa e financeira. Para a organização da educação
municipal, essas três dimensões devem ser consideradas como interdependentes e a
sobreposição de uma delas pode vir a comprometer o trabalho realizado pelo CME.
Uma das entrevistadas, representante do CME – tanto na equipe de elaboração do PAR
2007-2011 quanto no Comitê Local do Compromisso -, destaca algumas contribuições do
órgão para a educação no município, as quais vão além daquelas previstas na Lei municipal
de criação do órgão:
[Contribuiu] Principalmente com relação à efetivação de professores, ao acompanhamento, não apenas dos recursos, mas do que vem ocorrendo na educação, com relação a transporte... tem sido assim, eles acompanham, vê, como tem a questão de quando era o pau-de-arara, que nós não temos mais o pau-de-arara. A gestão atual aboliu o pau-de-arara. Eles acompanhavam bastante. [...] Foi uma atuação muito boa por parte de alguns conselheiros que já passaram pelo CME (ENTREVISTADA 02, 2015, grifo nosso).
Pelo depoimento da entrevistada, observamos que o CME tem exercido funções para
além da fiscalização dos recursos financeiros, contribuindo para a organização da educação no
município em diferentes aspectos. Um deles, de acordo com os entrevistados, diz respeito à
reformulação e implantação do Estatuto do Magistério e do Plano de carreira, atentando para a
remuneração dos profissionais da educação básica de Riachuelo, aprovado em 2009.
Um dos entrevistados traz um depoimento acerca da atuação da presidente do CME
que chama a atenção:
Nós tivemos na gestão passada do Conselho Municipal de Educação, uma presidente que não realizava reunião nenhuma e nessa gestão, como ela era aliada da prefeita, que o mal é esse, que é melhor ter um da oposição do que um da situação, aí pronto aí tá tudo bem, tudo ótimo, não vai fiscalizar, não vai querer se desentender com a prefeita, a prefeita vai dizer: “não coloque isso lá não”. (ENTREVISTADO 01, 2015).
204
O entrevistado destaca as relações de poder desiguais que se estabelecem entre CME e
executivo municipal, cujo resultado é a prevalência dos interesses do segundo. A situação
relatada evidencia que houve uma relação de poder desigual entre a presidente do CME e a
prefeita, estabelecendo-se, assim, um status de dominação entre elas. Tal associação
relaciona-se ao conceito de dominação tradicional conforme Weber (1982), discutido no
segundo capítulo, o qual não tem como preocupação a eficiência e o alcance dos objetivos
determinados, mas sim a obediência às tradições e ao senhor. A presidente do Conselho,
possivelmente ao direcionar a atuação do conselho neutralizando sua autonomia, buscava
satisfazer os interesses da liderança política local, mesmo que a falta de fiscalização viesse a
prejudicar a educação municipal.
Seguindo esse expediente, o CME pode vir a não atuar estabelecendo um contraponto
ao executivo, conforme destaca Bordignon (2013) e, portanto, pode não cumprir o seu papel.
Para o autor: “A efetivação da gestão democrática da educação encontra nos conselhos,
órgãos de representatividade social e deliberação plural, espaço privilegiado para estabelecer
o contraponto da deliberação singular do Executivo” (BORDINGNON, 2013, p. 53).
Dessa forma, conclui-se que ainda que o CME em Riachuelo tenha sido avaliado
satisfatoriamente em ambos os Planos de Ação Articulada, ações que discutam e que
redefinam as funções do CME se fazem necessárias, não só no âmbito do PAR mas também
de iniciativa municipal, para que o conselho possa atuar enquanto um órgão de Estado com
autonomia na gestão do sistema municipal de ensino.
O indicador “Composição e atuação do Conselho de Alimentação Escolar – CAE”
apresentou a seguinte avaliação nos planos:
Quadro 08 – Indicador: Composição e atuação do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) nos Planos de Ação Articuladas de Riachuelo/RN
PAR Pontuação Justificativa Demanda potencial Ação
2007-
2011
1 Existe o Conselho, mas ele não se reúne regularmente, embora acompanhe parcialmente a
A nutricionista acatar as sugestões do conselho e procurar inovar no cardápio. [...] O CAE reunir-se mais vezes e acompanhar de perto o
Estruturar democraticamente o CAR
205
compra e a distribuição da alimentação escolar
processo de fiscalização na compra e na distribuição dos produtos.
2011-
2014
3 O conselho é bem representado, possui regimento interno e as reuniões são regulares. Possui cronograma de visitas às escolas, porém os conselheiros não foram capacitados.
Capacitar todos os conselheiros do CAE. Elaborar cronograma para reuniões mensais do conselho do CAE
Garantir condições para o funcionamento e a atuação Conselho de Alimentação Escolar (CAE), incentivar e acompanhar a sua atuação.
Fonte: elaborado pela autora (2016)
O Conselho de Alimentação Escolar (CAE) é um órgão deliberativo, fiscalizador e de
assessoramento, ao qual compete46: I - acompanhar a aplicação dos recursos federais
transferidos à conta do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); II - zelar pela
qualidade dos produtos, em todos os níveis, desde a aquisição até a distribuição, observando
sempre as boas práticas higiênicas e sanitárias; III - receber, analisar e remeter ao FNDE, com
parecer conclusivo, as prestações de contas do PNAE encaminhadas pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municípios.
No caso do CAE de Riachuelo, esse órgão foi criado por meio da Lei municipal
329/1995, em consonância com a Lei nacional Nº 8.913/1994 a qual dispõe sobre a
municipalização da merenda escolar. O CAE de Riachuelo tem como atribuições, de acordo
com o Artigo 4º da Lei 329/1995: “Fiscalizar e controlar a aplicação dos recursos destinados a
merenda escolar, bem como elaborar o seu regimento interno” (RIACHUELO, 1995).
O colegiado é composto por representantes da administração da educação pública, dos
professores, dos pais de alunos e dos trabalhadores, podendo também incluir representantes de
outros segmentos da sociedade local (RIACHUELO, 1995). O aspecto a ele concernente foi
avaliado de maneiras distintas nos dois Planos de Ações Articuladas, apresentando uma
melhora em 2011 em relação ao período anterior. No primeiro momento, o indicador recebeu
pontuação 1, o que indica uma situação insuficiente, sendo necessária a criação de ação 46 De acordo com a Medida Provisória no 1.979-19, de 2 de junho de 2000. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas/1979-19.htm> Acesso em 27 de maio de 2016.
206
imediata. Para tanto, foi proposto estruturar democraticamente o CAE do município, a
justificativa apresentada foi a de que existia o Conselho, mas que ele não se reunia
regularmente, embora acompanhasse a compra e distribuição da alimentação escolar.
Nas entrevistas, perguntamos a uma das participantes, membro do CAE, quais eram as
principais atividades desenvolvidas no âmbito do Conselho e obtivemos a seguinte resposta:
Vamos lá no setor [da escola], olhamos a cozinha, a alimentação, a qualidade, olhamos tudo. Tudo que tá funcionando. Se tá faltando alguma coisa, se tem algum problema elas dizem e agente anota em ata. (ENTREVISTADA 03, 2015, grifo nosso).
No depoimento observa-se que o CAE de Riachuelo cumpre parcialmente as funções
de um Conselho de Alimentação Escolar, haja visto que das três funções elencadas acima (I -
acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos; II - zelar pela qualidade dos
produtos; III - receber, analisar e remeter ao FNDE, com parecer conclusivo, as prestações de
contas do PNAE) apenas a segunda foi citada. Ressalta-se a importância de que os
conselheiros acompanhem in loco o armazenamento, as condições de higiene e de distribuição
da merenda, por exemplo. A entrevistada não menciona outras dimensões do trabalho do
CAE, igualmente importantes, tais como a fiscalização dos gastos e a sensibilização da
comunidade local.
Acerca da atuação do CAE, um dos entrevistados afirma:
Como a gestão anterior estava interessada em fiscalizar a gente [...], tivemos uma professora lá que fazia parte do Conselho e que inicialmente fez questão em ir em todas as escolas, toda semana, todo mês. Nós cedíamos o transporte e, quando ela percebeu que estava tudo ok, aí ficou quieta (ENTREVISTADO 01, 2015).
Em Riachuelo, até o ano de 2016, ainda predominava um modelo centralizado de
aquisição de merenda escolar em que esta é comprada pela prefeitura e distribuída às escolas
municipais. No caso destacado pelo entrevistado, é possível inferir que a fiscalização
aconteceu não pelo Conselho enquanto órgão colegiado e independente, mas de forma
individualizada, pela ação de uma conselheira em particular, cuja motivação se deveu a
critérios político partidários. O trabalho do CAE, assim como o de qualquer outro Conselho,
207
não pode ser exercido por um único conselheiro e muito menos motivado por questões
partidárias, precisa ser um trabalho coletivo que proporcione a participação dos sujeitos nas
tomadas de decisões, contribuindo assim para a formação social e política desses. Esse
aprendizado do jogo democrático trará benefícios para toda a comunidade local pois
contribuirá para a democratização das relações sociais no município.
Os três primeiros indicadores estão relacionados a órgãos colegiados e suas análises
evidenciam que os Conselhos Escolares nas escolas municipais, o Conselho Municipal de
Educação e o Conselho de Alimentação Escolar existem no município de Riachuelo, contudo,
apresentam fragilidades, tais como a composição e a atuação dos conselheiros, bem como as
funções desses órgãos colegiados.
A criação dos Colegiados esteve relacionada a demandas externas ao sistema de
ensino, notoriamente a partir de demandas da instância federal de governo. O CME foi criado
devido exigência do FUNDEB e o CAE se tornou necessário em função do repasse dos
recursos do PNAE. No caso dos CE, sua criação, na maioria das escolas, deveu-se à ação do
PAR. Assim, a indução do governo federal é identificada também na criação dos Conselhos.
Observa-se que foi necessária a intervenção da União, em distintos momentos históricos, para
que os órgãos colegiados escolares municipais de Riachuelo fossem criados. Dessa forma, a
autonomia municipal não foi suficiente para que o município tomasse a inciativa de instituir
tais órgãos.
A criação de mecanismos de democratização como os Conselhos, deveria ter sido uma
necessidade identificada pelo próprio município e, mesmo tendo sido criados por
determinações externas ao sistema de ensino, cabia aos gestores municipais fomentarem sua
atuação. Mas, em razão até mesmo de práticas patrimonialistas como a que foi relatada
anteriormente, os Conselhos no município não vêm funcionando a contento, mantendo-se, na
maioria das vezes, uma gestão verticalizada, comum a órgãos de governo. Nesse sentido,
compromete-se o princípio da democratização da educação, uma vez que os órgãos colegiados
têm sido instituídos a partir de uma dinâmica vertical, externa às escolas e ao sistema
educacional, funcionando, inclusive, como instância de legitimação das decisões do poder
executivo. Dessa forma, a atuação dos conselhos pode vir a constituir-se como mero
formalismo haja vista o seu poder de decisão limitado e controlado pelo governo.
Também se identifica a permeabilidade do governo federal no tocante à atuação dos
conselhos e à formação dos conselheiros. Dentre as sub-ações referentes aos indicadores que
208
tratam de conselhos, está a qualificação dos conselheiros, cuja execução acontece via
assistência técnica do MEC. Logo, pode-se inferir que a formação dos conselheiros pode
constituir-se como um mecanismo de adesão e de aceitação da política educacional. Convém
relembrar a esse respeito que o Decreto 6094/2007 destaca como atribuições dos conselhos
escolares zelar pelo monitoramento das ações e pela consecução das metas do compromisso.
Assim, a formação dos conselheiros exclusivamente via MEC é um instrumento de
manutenção dos interesses do Estado, podendo assumir características de permeabilidade da
instância federal sobre a municipal, tendo em vista que permite uma série de assentimentos,
além de subordinação e de dependência. A formação técnica e também política são quesitos
necessários à formação dos conselheiros de Riachuelo, a qual deve acontecer não apenas por
iniciativa do governo federal, mas também por iniciativa municipal e própria, no sentido de se
constituírem como órgãos autônomos e independentes.
Sem um trabalho de conscientização e de formação dos conselheiros e da comunidade
local em geral, a atuação dos Conselhos em Riachuelo pode apresentar uma ambiguidade que
não necessariamente representará os interesses da população do município, pois: “[...] se de
um lado pode representar um mecanismo de participação que permite o retorno do poder à
sociedade civil, por outro, pode caracterizar-se como uma forma de reforçar o aparelho de
dominação, encobrindo uma relação autoritária” (ABRANCHES, 2006, p. 13). Os conselhos,
quando não atuam com autonomia e independência constituem-se mais como mecanismos de
controle do próprio Estado do que como órgãos coletivos de controle social.
5.3.2 PPP e PME no PAR de Riachuelo: diferentes concepções de gestão em disputa
Nesta seção são analisados os indicadores que tratam do Projeto Político-pedagógico
das escolas municipais e do Plano Municipal de Educação de Riachuelo.
O planejamento em educação, quer seja no âmbito das escolas quer seja no âmbito dos
sistemas de ensino, tem sido marcado pelos embates entre diferentes concepções de educação
e de sociedade existentes no país, o que vem contribuindo para rupturas e descontinuidades no
campo das políticas educacionais. Mesmo assim, a elaboração de planos e de projetos em
educação são fundamentais para que escolas e sistemas de ensino expressem seus objetivos e
propostas que fundamentem uma concepção de educação que se espera coadunar bem com as
209
ações que serão desenvolvidas para alcançar os objetivos propostos. É nesse sentido que o
PPP e o PME podem constituir-se em instrumentos importantes para o fortalecimento da
gestão democrática, uma vez que pensar a democratização das relações sociais e a
transformação das práticas escolares e requerem a construção de um planejamento coletivo e
participativo.
O primeiro indicador desta seção é “Existência de projeto pedagógico (PP) nas escolas”, conforme quadro 09:
Quadro 09 – Indicador: Existência de Projeto Pedagógico (PP) nas escolas municipais
nos Planos de Ação Articuladas de Riachuelo/RN PAR Pontuação Justificativa Demanda
potencial Ação
2007-
2011
1 Não existe o PP de fato, apesar de, na prática as escolas já seguirem o PDE
Elaborar e implantar o PP nas escolas buscando o apoio da SME
Promover a implantação do PP nas escolas da rede, considerando as particularidades de cada estabelecimento
2011-
2014
3 Algumas escolas estão finalizando ou reformulando seu PP para serem apresentados à comunidade escolar.
Fazer com que todas as escolas construam e implementem seu PP respeitando suas especificidades.
Promover a revisão do projeto pedagógico (PP) nas escolas da rede que o possuem e a sua elaboração e implementação nas escolas que ainda não o fizeram, considerando as novas diretrizes do PNE, PME e as especificidades de cada escola.
Fonte: elaborado pela autora (2016)
O Projeto Político-pedagógico, conforme Veiga (2013, p. 163), é “[...] o documento da
identidade educativa da escola que regulariza e orienta as ações pedagógicas”. Por ser um
projeto inerente a cada realidade escolar específica, sua elaboração e materialização requer
um trabalho coletivo e participativo com todos os segmentos da comunidade escolar, sendo,
210
portanto, um processo amplo que deve ocorrer de dentro para fora da escola (FONSECA,
2009).
No quadro 09, referente ao indicador “Existência de projeto pedagógico (PP) nas
escolas e grau de participação dos professores e do CE na elaboração dos mesmos, de
orientação da SME, e de consideração das especificidades de cada escola”, é possível
observar um avanço na avaliação ao se comparar o primeiro e o segundo PAR. De pontuação
1 – que indica uma situação crítica, de forma que não existem aspectos positivos – o indicador
avançou para a pontuação 3 – que indica uma situação satisfatória, com mais aspectos
positivos que negativos.
Acerca desse indicador, uma primeira observação que deve ser feita diz respeito ao
fato de os documentos do PAR fazerem referência ao Projeto Pedagógico da escola e não ao
Projeto Político-pedagógico. Ainda que se compreenda que há indissociabilidade entre os
elementos políticos e pedagógicos de um projeto educacional e que, portanto, deve-se
concordar com a afirmação de Veiga (2002, p. 13) de que “[...] todo projeto pedagógico da
escola é, também, um projeto político por estar intimamente articulado ao compromisso
sociopolítico com os interesses reais e coletivos da população majoritária”, a supressão do
termo político pode esvaecer o compromisso do PPP com a transformação da sociedade e com
a formação do cidadão. Diante disso, o termo político não deve ser omitido dos documentos
sob pena de se perder de vista o referencial político que norteará a prática pedagógica da
escola.
No caso do primeiro PAR, a equipe local apresentou a justificativa de que não existia
o PP nas escolas, mas destaca a existência do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE),
instrumento de planejamento estratégico do programa Fundescola, financiado pelo Banco
Mundial e com duração de doze anos, de 1998 a 2010. Ambos estão voltados para a gestão e a
organização da escola, no entanto, fundamentam-se em perspectivas diferentes e antagônicas
de gestão. Enquanto a proposta do PPP assenta-se em bases democráticas e participativas, o
PDE fundamentava-se no modelo de gestão gerencial, instituindo na escola os moldes de uma
organização empresarial bem como utiliza vocábulos próprios do mundo empresarial, tais
como metas, valores, missão de futuro e visão estratégica.
Além de fundamentarem-se em modelos distintos de gestão, Fonseca (2009) destaca a
distinção entre o sentido semântico dos termos projeto e plano. Conforme o autor, o projeto é,
pois, um planejamento em longo prazo, atividade racional, consciente e sistematizada que as
211
escolas realizam para traçarem a sua identidade como organização educativa. Um plano seria
uma previsão de caráter mais restrito, em que se enumeram ações, tarefas, objetivos e metas,
definidas pelo projeto da escola. Com esse esclarecimento, podemos concluir que não é
possível que um plano substitua um projeto, ou que o PDE substitua o PPP das escolas.
Ainda que o PDE seja um plano, de caráter mais restrito que um projeto e
fundamentado num modelo de gestão contrário ao princípio da gestão democrática, pesquisas
tais como a de Fonseca (2003) e Oliveira; Fonseca; Toschi (2005) concluíram que o PDE foi
privilegiado nas escolas e redes de ensino em detrimento do PPP, como evidencia a seguinte
citação:
Por meio do PDE, as escolas concretizam um projeto de modernização, diretividade e controle da gestão e do trabalho escolares, impulsionadas pelo próprio prestígio dos acordos internacionais, com sua aura de modernização gerencial e aporte de recursos financeiros. Dessa forma, o PDE sobrepõe-se ao PPP, instituindo uma forma de gestão que fragmenta as ações escolares, sem uma direção política que as aglutine em proposta educacional mais articulada e com sentido político (TOSCHI; FONSECA; OLIVEIRA, 2005, p. 144).
No caso das escolas municipais de Riachuelo, observamos que o PDE antecedeu o
PPP, ainda que a elaboração do PPP precedesse a implementação do PDE. É possível inferir
que a secretaria inicialmente motivou as escolas a elaborarem seus respectivos PDE, talvez
pela possibilidade de recebimento de recursos financeiros, enquanto a construção do PPP
parece só ter sido impulsionada pela ação do PAR, ainda que os projetos pedagógicos estejam
determinados na LDB 9394/96, em seu Artigo 14. Mesmo assim, a equipe de elaboração do
PAR parece ter confundido os dois planejamentos na justificativa apresentada no primeiro
Plano. É possível que não houvesse, à época, clareza por parte da equipe em relação ao
antagonismo desse Plano e Projeto, clareza quanto ao fato de que “[...] diferentemente do
PPP, o PDE afeta o cotidiano da escola, mas não se configura como uma ação política, capaz
de construir a identidade da escola e de projetá-la para o futuro” (FONSECA, 2009, p. 276).
O desconhecimento das diferenças entre PPP e PDE, bem como a crença de que ambos são
um planejamento só, não é específico de Riachuelo, sendo também observada nas pesquisas
de Fonseca (2009) e Oliveira, Fonseca e Toschi (2005).
212
No primeiro PAR de Riachuelo, das cinco sub-ações demandadas a partir da ação de
implantar o PP nas escolas, duas estão relacionadas ao PDE, o que exemplifica nossa
afirmação quanto à confusão entre os Planos. São elas: “Promover a implantação do PDE-
Escola47 nas escolas da rede” e “Reforçar institucionalmente as escolas, bem como seus
processos gerenciais, por meio da implantação de metodologia de planejamento da escola”
(RIACHUELO, 2007). No segundo PAR também há uma sub ação relacionada ao PDE e ao
planejamento estratégico de dentro da ação que trata de PP: “Reforçar institucionalmente as
escolas, bem como seus processos gerenciais, após a elaboração ou revisão do projeto
pedagógico (PP) na rede de ensino, por meio da implantação de metodologia de planejamento
estratégico na escola (PDE Escola)”.
Considerando que as sub-ações já estavam elaboradas, fazendo parte do menu de
opções criado pelo MEC, conclui-se que esse ministério optou por não esclarecer as
diferenças entre os planos, incentivando a convivência desses dois instrumentos antagônicos
nas escolas por meio das sub-ações do indicador 4 - Existência de Projeto Pedagógico (PP)
nas escolas. Há uma contradição interna no tocante ao referido indicador do PAR, o qual
estimula a tensão entre modelos antagônicos de gestão escolar. Essa contradição representa
um risco à consecução do princípio da gestão democrática nas escolas da rede municipal de
ensino de Riachuelo, o qual pode ser subsumido por uma concepção gerencial de
administração escolar, cujos fundamentos remontam à administração das empresas privadas e
enfatizam elementos como eficácia, eficiência e produtividade.
Em relação à avaliação do indicador nos dois Planos, evidencia-se uma significativa
melhora na quantidade de escolas que elaboraram seus PP. A pontuação do indicador subiu de
1 para 3 no PAR 2011-2014:
Quando 50% ou mais das escolas, considerando, inclusive, as de alfabetização de jovens e adultos (AJA) e de educação de jovens e adultos (EJA), possuem o projeto pedagógico (PP), elaborado com a participação de alguns professores, mas sem a colaboração do conselho escolar. A secretaria municipal de educação apoia, orienta a elaboração e respeita as especificidades de cada escola” (RIACHUELO, 2011).
47 Concluído o projeto Fundescola, o MEC instituiu em 2007 o PDE-Escola, instrumento de planejamento estratégico que conserva a mesma lógica gerencialista do PDE, a ser executado pelas escolas públicas brasileiras com o menor IDEB.
213
A melhoria na avaliação do indicador tem relação apenas com a construção do PPP
pelas escolas, mas não considera fatores essenciais para que o PP se torne referência para toda
a escola, tais como a participação dos diferentes segmentos em sua elaboração ou mesmo a
atuação do conselho escolar na elaboração e implementação do Projeto. Conforme Veiga
(2007), o conselho escolar é o sustentáculo do PPP na escola, pois ele demanda uma ação
colegiada para verificar se as atividades estão coerentes com os objetivos propostos. Em
Riachuelo, até o segundo PAR, essa ação colegiada não se fazia presente quanto à elaboração
do PPP.
Acerca da elaboração dos PPP por parte de mais de 50% das escolas de Riachuelo,
uma das entrevistadas afirma: “Eu acho que a elaboração dos PPP já foi consequência do
PAR. Porque a gente já tem 8 ou 9 anos de PAR até agora. E antes a gente não tinha essa
visão, de planejar, de fazer um planejamento pedagógico na escola né?” (ENTREVISTADA
04, 2015). Assim, vemos que o primeiro PAR, ainda que não tenha conseguido efetivar a
meta em 100% das escolas, trouxe parcialmente benefícios à rede, no que se refere ao
indicador “Existência de projeto pedagógico (PP) nas escolas”.
O próximo indicador analisado será “Existência, acompanhamento e avaliação do
Plano Municipal de Educação (PME), desenvolvido com base no Plano Nacional de Educação
– PNE”.
Quadro 10: Indicador: Existência, acompanhamento e avaliação do Plano Municipal
de Educação (PME), desenvolvido com base no Plano Nacional de Educação (PNE) nos Planos de Ação Articuladas de Riachuelo/RN
PAR Pontuação Justificativa Demanda
potencial Ação
2007-2011 1 O município ainda não possui o PME, seguindo apenas o PES
Elaborar e implementar o PME no município
Implantar e/ou reestruturaro PME
2011-2014 1 O plano está sendo elaborado
Elaborar e implementar o plano municipal de educação
Garantir condições para a elaboração, implantação eimplementação do PME, com a participação derepresentantes dos diversos segmentos com a
214
atribuição de acompanhar o cumprimento das metas do PME no município.
Fonte: elaborado pela autora (2016)
O indicador retrata a inexistência de um Plano Municipal de educação no município,
instrumento norteador das políticas públicas educacionais, tanto a curto quanto a médio e
longo prazo, o que pode vir a assegurar a continuidade das políticas e das ações públicas para
além de um mandato governamental. Esse plano deve estar em consonância com o Plano
Nacional de Educação, mas sem desconsiderar as especificidades locais. Conforme Bordignon
(2013, p. 96):
O PME define a concepção e viabiliza a realização do projeto municipal de educação, superando rotinas, ações segmentadas e improvisações. O foco da ação será a cidadania, tendo a escola, e nela o educando, como eixos principais de sua efetivação. [...] quando o município não tem plano, fica à mercê de ações episódicas que, mesmo planejadas caso a caso, representam improvisações. Sem plano municipal não há visão de Estado nas ações, não há caminho a percorrer, mas apenas passos ao sabor das circunstâncias de cada governo.
Ainda de acordo com Bordignon (2013) o PME é um instrumento importante para a
efetivação de uma política educacional de Estado, cujas ações foram propostas a partir da
realidade local e planejadas tendo como razão primeira a garantia de uma educação pública de
qualidade social. No caso do PAR de Riachuelo, tanto em 2007 quanto em 2011, o indicador
recebeu pontuação 1 com a demanda potencial de elaboração e implantação do PME no
município, até então inexistente.
Acerca da existência do PME no município na condição de instrumento orientador das
ações para o campo educacional, os entrevistados afirmaram o seguinte:
A gente era quem realizava as ações de forma aleatória, de acordo com as necessidades, fazendo algumas ações, mas não como documento (ENTREVISTADO 01, 2015).
Até então, já tinha política da criação do PME, que o município em nenhum momento não tinha se reunido, porque antes do PAR a gente sabe que já era para ter instituído o PME, porque o PME já é uma política bem extensa, nós
215
não tínhamos, viemos ter o PME a partir do ano passado [2014] para cá, foram quando começaram os estudos do PME. Até então, nós não tínhamos tido nenhum estudo sobre o PME, e o PME está contemplado dentro das ações do PAR (ENTREVISTADA 02, 2015, grifo nosso).
Nós nos reuníamos e fazíamos nosso próprio planejamento. (ENTREVISTADA 03, 2015)
Nós planejávamos algumas ações que iam ser desenvolvidas no decorrer do ano. Mas, assim, um plano mais bem elaborado, sendo acompanhado por um documento nacional, nunca tinha tido (ENTREVISTADA 04, 2015).
As entrevistas evidenciam a ausência de um planejamento educacional municipal a
longo prazo. A entrevistada 02, inclusive, reconhece a necessidade de o município ter um
plano próprio e que a elaboração do PME foi demandada anteriormente, no caso, mediante a
aprovação do PNE 2001-2010. De fato, não foi só Riachuelo que não elaborou seu PME.
Conforme Dourado (2011, p. 30): “A aprovação de planos estaduais e municipais, previstos
no PNE como base para sua organicidade, não se realizou como política concreta na maior
parte dos estados e municípios”. Conforme as demais entrevistas, o município manteve a
dispersão das ações e a fragmentação das iniciativas, incoerentes com um planejamento local
(que deveria levar à reflexão sobre a realidade atual e o delineamento de objetivos e ações
para superação dos problemas identificados) articulado ao planejamento nacional.
À semelhança do observado no indicador referente ao PP, o documento do PAR de
2007 apresenta como justificativa o fato de o município ainda não possuir o PME, mas seguir
o Planejamento Estratégico da Secretaria (PES). Essa é outra evidência que pode demonstrar a
convivência de diferentes concepções de gestão no que se refere à gestão educacional do
município de Riachuelo.
É imporrante ressaltar que o PES é um instrumento de planejamento voltado para as
secretarias de educação. Assim como o PDE, também faz parte do Programa Fundescola. O
PES:
Consiste no processo gerencial desenvolvido pela secretaria de educação para o alcance de uma situação desejada, de maneira efetiva, com a melhor concentração de esforços e recursos. Ao realizá-lo, a secretaria analisa seu desempenho, processos, relações internas e externas, condições de funcionamento e resultados. A partir dessa análise, projeta o futuro, define aonde quer chegar, as estratégias para alcançar os objetivos, quais os processos e as pessoas envolvidas. O PES promove o fortalecimento institucional da secretaria visando à melhoria da gestão da escola e do desempenho do aluno (MEC, S/D, p. 18).
216
O documento local, intitulado PES 2007, traz o plano de suporte estratégico da
secretaria municipal de educação para o referido ano. O documento apresenta: o levantamento
da situação institucional; os dados do rendimento escolar; uma relação dos problemas
considerados mais graves para a educação do município; uma relação dos problemas
considerados mais graves do ponto de vista da gestão da secretaria; uma relação dos
problemas considerados mais graves do ponto de vista da qualificação do pessoal técnico-
gerencial; um quadro com os recursos financeiros da secretaria; os valores, visão de futuro,
missão e objetivos estratégicos da secretaria e, por fim, os objetivos estratégicos, estratégias e
metas a serem alcançadas no ano de 2007. O ato de planejar é essencial para o alcance dos
objetivos previstos, sendo necessário questionar a serviço de quem/do que o planejamento
estará, com que finalidades fora elaborado. Dessa feita, consideramos o planejamento
estratégico como sendo uma das orientações da NGP que não tende a beneficiar os interesses
da população, da sociedade. O PES de Riachuelo não apresenta os pressupostos nos quais se
fundamentam a concepção de educação, de sujeito e de conhecimento para o município, ao
contrário, traz a missão, os valores, a visão de futuro da secretaria, recorrendo a termos
oriundos da esfera econômica. Pode-se observar como a lógica do mercado se insere na escola
por meio do planejamento estratégico através da imagem a seguir, retirada do PES 2007:
Ilustração 06: Objetivo Estratégico 03 – PES 2007 Riachuelo/RN
Fonte: Riachuelo (2007, p. 25)
217
O uso dos termos “objetivo estratégico”, “líder de objetivo” e “gerente da meta”, por
exemplo, evidenciam a influência da ideologia gerencial, a qual defende o mercado como
parâmetro de qualidade a ser seguido pelas instituições escolares e pelos sistemas de
educação. Além disso, também está presente como objetivo estratégico a modernização da
gestão da secretaria de educação, ideia defendida no curso das reformas educacionais
vivenciadas nos anos 1990, visando a tornar os sistemas escolares e as escolas modernas,
produtivas, eficientes e eficazes para o mercado. É possível que, no objetivo de modernizar a
gestão, esteja implícito o argumento de que o modelo atual de gestão não é válido,
necessitando substituí-lo por outro, considerado moderno.
A este ponto é preciso fazer referência ao fato de que a legislação define o princípio da
gestão democrática para o ensino público e que, em que pese toda a dificuldade de efetivá-la
nas escolas e sistemas de educação, o discurso da NGP já apresenta o gerencialismo como o
modelo moderno de gestão capaz de tornar a educação eficiente e produtiva e a gestão
democrática, por conseguinte, já é apresentada como como algo ultrapassado e ineficiente,
conforme os defensores do gerencialismo. A ação de “apresentar” o PES aos profissionais da
educação, contudo, evidencia alguns dos limites do modelo gerencial de gestão educacional,
pois não considera o planejamento como um ato político que requer ampla discussão e
construção coletiva.
O PAR e o PES de Riachuelo datam do mesmo ano, 2007. Dessa feita, destaca-se, no
âmbito da secretaria, a convivência supostamente positiva e harmoniosa entre o PAR,
composto por ações que buscaram consolidar a gestão democrática, e o PES, orientado por
ações fundamentadas no gerencialismo. A fala seguinte, da entrevistada 02, mostra a relação
entre PAR e PES:
O PAR foi estruturado a partir do diagnóstico realizado no PES, que foi o Planejamento Estratégico da Secretaria, que vinha o diagnóstico de todas as escolas, o perfil dos professores, entendeu? Os avanços, o quadro situacional dos alunos que estavam em defasagem. [...] Nós tínhamos o PES, criamos primeiro, que também foi com a ajuda da equipe via UNDIME. E antes de criarmos o PES, tivemos o PDE nas escolas (ENTREVISTADA 02, 2015, grifo nosso).
O trecho evidencia a confluência entre os planos no interior da secretaria e que o PAR
teve como referência para seu diagnóstico os dados do segundo, o que pode ter sido
218
considerado pela equipe local como uma espécie de continuidade dos planos. Ainda que
ambos tenham fundamentos políticos distintos, podemos inferir que a entrevistada não
compreende as diferenças entre eles. Quanto à convivência de ambos os planos no interior da
secretaria, os resultados de nossas pesquisas mostram que as ações do PAR conseguiram
alcançar um êxito maior, possivelmente em razão dos recursos materiais e financeiros
envolvidos, enquanto que o PES parece ter sido elaborado mais como uma exigência do MEC
no âmbito do Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educação (PRADIME).
O PME de Riachuelo foi aprovado em 24 de junho de 2015, por meio da Lei
573/2015. A elaboração do referido Plano se deu por força da Lei nacional que cria o Plano
Nacional de Educação, Lei nº 13.005/2014, a qual, em seu Art. 8º determina: “Os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus correspondentes planos de educação,
ou adequar os planos já aprovados em lei, em consonância com as diretrizes, metas e
estratégias previstas neste PNE, no prazo de 1 (um) ano contado da publicação desta Lei”
(BRASIL, 2014). Considera-se que a ação de criação do PME via PAR não foi suficiente para
que o município elaborasse seu Plano, sendo necessária a exigência legal de uma Lei
nacional. No entanto, ainda que a ação só tenha se efetivado dessa forma, com a exigência da
aprovação do PME, é possível que o PAR tenha contribuído para sensibilizar e informar a
equipe local quanto à necessidade do Plano para o município.
A análise dos indicadores referentes ao Projeto Político-pedagógico e ao Plano
Municipal de Educação no PAR de Riachuelo reitera a importância do planejamento para a
gestão educacional quer seja em âmbito municipal quer seja no âmbito das escolas. O
planejamento, no entanto, não é um ato neutro e seus objetivos estão vinculados ao tipo de
sujeito que se espera formar, à concepção de mundo e de educação nas quais o planejamento
está assentado. No caso do município de Riachuelo, identifica-se nos planos e projetos um
embate entre concepções distintas de gestão educacional, uma que visa a superar as relações
históricas de dominação, que defende o diálogo e a ampliação dos espaços de participação e
de proposição de ações, buscando democratizar a educação, tornando-a de qualidade
socialmente referenciada; e outra que objetiva perpetuar as relações históricas de dominação,
que estimula o individualismo e a competitividade, estando baseada no gerencialismo e
voltada para o atendimento às demandas do mercado.
219
5.3.3 Escolha de diretores no PAR de Riachuelo: quando critérios político-clientelistas são
determinantes
A última seção deste capítulo analisa o indicador referente à escolha de diretores
escolares.
Discutir o acesso ao cargo de diretor escolar implica considerar a conjuntura atual, na
qual cada vez mais as escolas vêm assumindo novos papeis e funções e, havendo, por isso,
mudanças no trabalho do gestor, como assegura pesquisa realizada por Oliveira (2002). Os
diretores escolares são considerados os principais responsáveis pela unidade escolar e,
segundo Paro (2010b, p. 766), “[...] é o diretor que, de acordo com a lei, responde, em última
instância, pelo bom funcionamento da escola – onde se deve produzir um dos direitos sociais
mais importantes para a cidadania”.
O diretor, considerado pela comunidade e pelas instâncias governamentais o principal
“representante” da escola, aquele que personifica os novos modelos de gestão (OLIVEIRA,
2009), precisa atender a novas exigências, tanto na dimensão pedagógica quanto na
administrativa, na financeira e na política. Nesse sentido, a modalidade de acesso ao cargo
pode reforçar o modelo de gestão que se espera implementar.
Isso vem à baila porque a forma de acesso ao cargo de diretor escolar é um tema de
extrema relevância para a democratização da gestão escolar. Isso se dá porque pode-se ou não
possibilitar a participação da comunidade escolar no processo de escolha de seu dirigente e
pode-se, também, interferir na relação desse profissional com a escola na medida que ele
tende a atuar ora como um representante do Estado, como um preposto, ora como um
representante da comunidade, a depender de sua forma de acesso ao cargo.
Padilha (1998) destaca as categorias mais comuns no Brasil de escolha de diretores
escolares, quais sejam: nomeação, concurso e eleição. Conforme o autor, na nomeação, o
diretor é indicado pelo chefe do executivo, passando a ser seu representante na escola e, por
isso, pode ser substituído de acordo com os interesses políticos e com as conveniências
daqueles que o escolheram. Os critérios político-clientelistas são determinantes para essa
escola nesse caso. A esse respeito, Paro (2011, p. 45) complementa:
220
A nomeação por critério político, em que o secretário da educação ou o chefe do poder executivo escolhe o ocupante do cargo, tendo como base o critério político-partidário, é comumente considerada a pior alternativa, em virtude do clientelismo político que ela alimenta e a falta de base técnica que a sustente, já que o candidato escolhido não por sua maior experiência e conhecimento de gestão e de educação, mas por sua maior afinidade com o partido ou o grupo no governo do estado ou do município.
Quanto ao concurso, ainda que se argumente que essa estratégia evita o
apadrinhamento político, apenas critérios técnicos são considerados sem que a liderança do
diretor diante da comunidade escolar ou mesmo sua concepção de educação e seu
compromisso político e pedagógico sejam considerados e aprovados pela comunidade. Ou
seja, o a escola é obrigada a aceitar o diretor aprovado, mesmo sem conhecê-lo. Dessa forma,
Paro (2011, p. 48, grifos do autor) pondera que “O concurso é igualmente uma medida ruim,
mas não parece ruim porque se esconde sob a capa protetora da ‘impessoalidade’ e da
‘igualdade de oportunidades’”.
Em contrapartida, a eleição caracteriza-se pelo voto direto da comunidade para a
escolha de seu dirigente, o que favorece a discussão democrática na escola, implicando na
distribuição do poder. Contudo, embora a participação na escolha seja importante, a
representatividade da comunidade não é suficiente para democratizar a gestão, sendo
necessário também o estabelecimento de mecanismos de participação direta dessa
comunidade no cotidiano da direção. A esse respeito, Paro (2011) afirma que a modalidade de
escolha que mais se adequa às peculiaridades da função do diretor é sua eleição pela
comunidade escolar. Ainda para o autor, a eleição não significa nenhuma certeza em termos
da completa democratização da escola, é apenas uma das medidas necessárias. Entretanto sem
ter os vícios das demais alternativas de provimento, a eleição é a única que tem a virtude de
contribuir para o avanço de tal democratização.
Em Riachuelo, dados do indicador “Critérios para escolha da direção escolar” podem
ser observados no quadro a seguir:
Quadro 11: indicador: Critérios para escolha da direção escolar nos Planos de Ação Articuladas de Riachuelo/RN PAR Pontuação Justificativa Demanda potencial Ação
2007-
2011
1 Há, tradicionalmente, uma indicação
Estabelecer critérios para escolha dos dirigentes escolares
Implantar política democrática de
221
para direção escolar
e publicar em forma de lei municipal
escolha dosdiretores escolares.
2011-
2014
1 Não existem critérios definidos para escolha, pois a indicação fica por conta do poder executivo, todavia está assegurado no plano de carreira dos profissionais de educação básica o processo de gestão democrática.
Elaborar critérios definidos e claros para escolha de diretores de escola, preferencialmente na gestão democrática, pois já está contemplada no plano de carreira da educação que já foi aprovado e publicado em diário oficial.
Implantar política democrática para escolha dos diretores escolares.
Fonte: elaborado pela autora (2016)
Em ambos os planos, o indicador obteve a mesma pontuação, embora certo avanço
possa ser observado no segundo plano, haja vista que o tema foi inserido no Plano de carreira
dos profissionais de educação básica. A pontuação 1 remete à situação em que não existem
critérios definidos para a escolha do diretor das escolas. Dessa forma, foi demandada a mesma
ação para os dois planos, a de implantar uma política democrática de escolha de diretores
escolares. Ainda que o PAR não especifique qual modalidade de escolha seria essa, a eleição
direta seria a modalidade mais democrática de escolha de diretores. A eleição, associada a
outras formas de participação social, de prática democrática e de exercício da autonomia dos
sujeitos que compõem a comunidade escolar poderia fortalecer o princípio da gestão
democrática na escola.
Essa indefinição, contudo, não é exclusiva do PAR. A própria legislação não é clara
quanto o acesso ao cargo: a LDB 9394/96 institui o princípio da gestão democrática, mas não
esclarece de que forma está relacionado com a escolha do diretor; o PNE 2001-2010
determina que cada sistema de ensino defina normas de gestão democrática do ensino público,
com a participação da comunidade, entretanto, não discute especificamente a questão em
análise. O atual PNE (2014-2024) também não recomenda uma forma de acesso ao cargo,
222
tratando da gestão democrática na meta 19 e estabelecendo na estratégia: “Desenvolver
programas de formação de diretores e gestores escolares, bem como aplicar prova nacional
específica, a fim de subsidiar a definição de critérios objetivos para o provimento dos cargos,
cujos resultados possam ser utilizados por adesão” (BRASIL, 2014).
No primeiro PAR de Riachuelo, quatro sub-ações foram relacionadas para executar a
ação de implantar política democrática de escolha dos diretores escolares: a) elaboração de
critérios de escolha de diretores, fundamentados nos princípios democráticos e na legislação
vigente; b) elaboração e divulgação de documentos com critérios de escolha dos dirigentes; c)
promoção de amplo debate com os profissionais da rede e comunidade; d) qualificação dos
diretores escolares. Dentre essas, as três primeiras seriam de execução do município e apenas
a última contaria com a assistência técnica do MEC, via programa Escola de Gestores48 (na
modalidade de educação a distância) para capacitação daqueles que ocuparão o cargo.
A subação da qualificação dos gestores via assistência técnica do MEC foi cumprida
mediante a oferta de curso de especialização em gestão escolar. A formação de diretores
escolares tem sido um tema de grande relevância no cenário educacional brasileiro, dadas as
mudanças no perfil desse profissional e diante das novas demandas para a educação. Nesse
sentido, Lima (2007) afirma que, para o gestor se configurar em uma liderança reflexiva e
crítica, é necessário, além do compromisso político-pedagógico, embasamento teórico. É
essencial a atualização e a formação pedagógica, sempre em consonância com a prática
produzida, visando à análise crítica dos procedimentos adotados. Complementando esse
mesmo raciocínio, Vasconcellos (2007) destaca que “[...] a direção deve se capacitar, buscar
crescer, se fortalecer também no conhecimento, para enfrentar os conflitos do cotidiano de
maneira mais qualificada e produtiva” (VASCONCELLOS, 2007, p. 61).
As outras três sub-ações, de responsabilidade do município, entretanto, não lograram
êxito, ainda que o indicador tenha sido avaliado negativamente e que a descrição tenha
indicado uma situação crítica, sendo necessárias ações imediatas. Ao questionarmos o
entrevistado 01 sobre os motivos que dificultaram a realização da ação, obteve-se a seguinte
resposta:
48 O programa Escola de Gestores é uma das ações do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). O programa oferece três tipos de cursos de formação a distância – especialização em gestão escolar para diretores e vices, com 400 horas e duração média de 18 meses; especialização em coordenação pedagógica para orientadores e pedagogos, com 405 horas; e aperfeiçoamento em gestão escolar também para diretores e vices, com 200 horas. Disponível em <http://portal.mec.gov.br/component/tags/tag/33600>. Acesso em 09 de agosto de 2016.
223
O que tem atrapalhado é a política, os compromissos dos prefeitos. Nós tínhamos uma diretora lá, na maior escola, escola sede, uma pessoa competente demais, mas que não era da área, mas que tinha compromisso assumido com o prefeito. Nos municípios, tem muito daquela coisa, você votou em mim e eu estou na obrigação de fazer alguma coisa com você e se eu não fizer isso por você a oposição vai jogar você contra mim, que sou o prefeito. Então o prefeito fica naquela situação, se eu não colocar, ela vai se revoltar contra mim, e eu preciso dela. E aí todas essas pessoas que têm funções, têm famílias, e no momento que você falha com uma pessoa dessas, você perde a família inteira, essa é a realidade dos municípios pequenos. Isso atrapalha demais para a implantação da gestão democrática (ENTREVISTADO 01, 2015).
O depoimento do entrevistado evidencia que, em Riachuelo, os interesses político-
partidários sobrepuseram-se à concretização da ação. A troca do cargo de diretor por votos
parece ser algo ainda determinante para a escolha do profissional a assumir o cargo. Nesse
sentido, critérios técnicos, tais como formação e experiência ou mesmo o compromisso com a
comunidade e a escola, não parecem ser relevantes, pesando mais sobre a decisão, tomada
exclusivamente pelo prefeito, o número de votos que os possíveis diretores podem trazer ao
candidato ao executivo municipal. De acordo com o entrevistado, a indicação pode atrapalhar
a implantação da gestão democrática. De fato, a atuação do diretor indicado pelo prefeito,
estando o primeiro isento do respaldo da comunidade, pode vir a favorecer práticas
autoritárias e clientelistas, cujos fundamentos encontram-se no modelo de administração
patrimonialista, que validem as decisões daqueles que o colocaram no cargo. Em
contrapartida, estudos realizados por Medeiros (2015) constataram que a escolha do diretor
por vias menos clientelistas e arbitrárias, tais como a eleição direta, sinaliza possibilidades de
minimizar práticas que dificultam o avanço da democracia nos contextos locais. Assim, para a
autora,
[...] a democratização de escolha do gestor escolar consiste numa estratégia capaz de, pelo menos, minimizar práticas clientelistas no âmbito das políticas educacionais, bem como de contribuir com o desenvolvimento da democracia no contexto local. Outra premissa dessa decorrente é a de que a democratização da gestão a partir de mecanismos da escolha de diretores pode influenciar o comprometimento desses profissionais frente à instituição na qual atuam e, consequentemente, a educação que se pretende nela (MEDEIROS, 2015, p. 81).
Ainda que o PAR não tenha sido suficiente para mudar a situação quanto ao indicador
em questão, o entrevistado reconhece que o plano trouxe esclarecimento, possibilitando a
224
reflexão sobre a importância de estabelecer outros critérios de seleção, incluindo aspectos
técnicos:
Então, trouxe esse conhecimento, mas que não é a realidade de Riachuelo e da maioria dos municípios do país. Ainda tem a força política, as indicações, que se sobrepõem sobre o que é mais lógico na educação, o que é mais razoável, porque o lógico é você colocar para exercer determinadas funções quem tem habilidade naquela área, especialização naquela área, graduação naquela área, tem estudos naquela área, ficou essa noção (ENTREVISTADO 01, 2015).
O depoimento evidencia a força que as práticas tradicionalistas, vinculadas ao
clientelismo político e ao favorecimento pessoal, ainda possuem na conjuntura atual. Paro
(1996) afirma que, no Brasil, há registros de experiências de escolha de diretores pela
comunidade desde a década de 1960, tendo sido ampliadas as experiências a partir de 1980,
com a redemocratização política do país. Mesmo assim, ainda é alto o número de indicações.
Estudo realizado por Drabach (2013), a partir dos dados informados no SAEB/Prova Brasil
pelos diretores de escolas municipais e estaduais de ensino fundamental no Brasil, destaca
que, em 2007, 42% dos diretores tiveram acesso ao cargo por meio da indicação; apenas
24,7% assumiram o cargo por meio de eleição; 10,7% tiveram acesso via concurso público
para o cargo; e 14,9%, mediante processos mistos de seleção. Como o entrevistado afirma, a
indicação não é realidade apenas nas escolas municipais de Riachuelo mas tem sido a forma
de acesso ao cargo de diretor escolar em quase metade das escolas públicas de ensino
fundamental no Brasil.
No que diz respeito ao indicador “Critérios para escolha da direção escolar”, as ações
do PAR 2007-2011 e do 2011-2014 não foram capazes de alterar a forma de acesso ao cargo.
Em 2016, ainda permanece a indicação do diretor pelo poder executivo.
Conclui-se disso que a inter-relação entre município de Riachuelo e União via PAR
não foi suficiente para superar o clientelismo político nesse aspecto. A falta de clareza na
legislação nacional e, sobretudo, a falta de vontade política de implementar critérios
democráticos para a escolha de diretores, tem perpetuado práticas patrimonialistas na gestão
municipal.
Depreende-se, por fim, que as ações planejadas no PAR 2007-2011 de Riachuelo não
foram suficientes para consolidar a gestão democrática no sistema de ensino municipal. Esse
modelo, no entanto, é algo a ser construído processualmente e, em alguns indicadores, tais
225
como aquele que trata da elaboração e da implantação do PPP nas escolas, é possível
identificar avanços; enquanto para outros, como a escolha de diretores, a ação não trouxe
resultados, permanecendo com o mesmo diagnóstico nos dois planos (2007 e 2011). O desafio
de democratizar a gestão escolar e educacional é tarefa que não se esgota na execução, ainda
que bem sucedida, de políticas educacionais. Democratizar a gestão implica repensar as
estruturas de poder não só na escola mas em toda a sociedade.
226
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esse trabalho foi desenvolvido tendo como norte o seguinte questionamento: as
relações intergovernamentais estabelecidas entre União e município de Riachuelo/RN através
do Plano de Ações Articuladas (2007-2011) foram capazes de fortalecer a gestão democrática
na rede de ensino do município? A busca pela resposta desse problema de pesquisa permitiu
compreender que estudar as relações intergovernamentais e as mediações que nela se
estabelecem, assim como a gestão democrática e seus avanços e recuos, requer considerar que
esses campos de estudo compõem totalidades dotadas de mediações e contradições.
Dessa feita, em sua etapa conclusiva, o trabalho confirma as hipóteses formuladas na
introdução do texto e apresenta a seguinte tese: as relações intergovernamentais estabelecidas
na trajetória do federalismo brasileiro ainda não se instituíram enquanto relações
interdependentes e equilibradas de modo a consolidar o pacto federativo brasileiro e a aliança
entre os diferentes níveis de governo. Há um predomínio do governo central na federação
brasileira, inclusive na proposição de políticas públicas, cuja adesão voluntária dos demais
entes federados é reforçada por suas baixas capacidades arrecadatória e técnica, dependentes,
assim, da assistência técnica e financeira da União, o que provoca o desequilíbrio das relações
entre os governos nas arenas decisórias. O PAR é um exemplo de política induzida pelo
governo federal, elaborada unilateralmente, embora executada de forma compartilhada, que
não repercute na efetivação do regime de colaboração previsto para o campo educacional na
Constituição Federal de 1988, mas ainda distante de se efetivar na realidade brasileira,
possivelmente pela permeabilidade e ingerência da União em relação aos demais entes. Uma
das áreas de atuação do PAR nos municípios é a gestão educacional, estabelecendo ações que
visam fortalecer a gestão democrática nas redes de ensino, tais como a criação de órgãos
colegiados, de planos municipais de educação, de projetos pedagógicos e escolha de diretores
escolares. Contraditoriamente, o PAR foi formulado e executado tendo como parâmetro os
princípios de outro modelo de gestão, a gestão gerencial. O menu de ações pré-determinadas e
rígidas do PAR, elaborado exclusivamente pelo governo federal sem participação dos demais
entes federados, o controle realizado via governo eletrônico (SIMEC) e a contratualização das
metas a serem alcançadas, tendo a elevação do Ideb como meta maior, são alguns dos
exemplos de gestão gerencial que podem ser observados na gestão do PAR.
227
A tese elaborada evidencia o quanto o movimento da realidade concreta é
contraditório. Ao se estudar o terreno das tensões e contradições em que se assentam o objeto
de estudo, é que foi possível compreender que a desigualdade quanto à distribuição de poder
no Brasil, que é histórica, política e social, atravanca não só o processo de democratização das
relações entre os entes federados, mantendo as relações intergovernamentais desequilibradas
em razão da preponderância do governo federal nas arenas de tomadas de decisões, mas
também da gestão escolar e educacional e da própria sociedade brasileira. Essa compreensão
foi alcançada após o esforço realizado ao longo do texto para desvendar a constituição das
categorias de análise da tese, por meio de aproximações sucessivas, contextualizadas
historicamente, buscando apreender suas mediações com a dinamicidade do real.
O trabalho realizado visando à sistematização do real, na tentativa de avançar do
concreto real para o concreto pensando, possibilitou a construção de algumas sínteses. Em
relação ao federalismo, modelo de organização político-territorial brasileira, compreendeu-se
que é um regime caracterizado pela desconcentração de poder entre os níveis de governo, pela
autonomia e interdependência entre esses. Assim, nas nações federalistas não há soberania
absoluta por parte de um único governo. Os diferentes níveis de governo possuem autonomia
para elaborar suas próprias regras (self-rules) bem como influenciar na formulação das
políticas advindas do governo central, mas precisam respeitar a existência de regras comuns e
compartilhadas entre eles (shared rules). Nas nações federadas é estabelecido um pacto entre
as diferentes esferas de governo visando manter a unidade das partes na diversidade da nação.
Para que haja equilíbrio entre a autonomia e a interdependência dos diferentes
governos em uma nação federalista, é preciso evitar relações intergovernamentais – RIGs do
tipo inclusiva ou hierárquica, nas quais um único nível de governo é responsável pelas
decisões. RIGs do tipo autoridade independente também impedem o referido equilíbrio pois
não há relação entre os níveis de governo, caracterizando total autonomia e independência
entre os governos. Nesse entendimento, é necessário que sejam estabelecidas RIGs do tipo
interdependentes, no qual o processo de tomada de decisões acontece em conjunto pelos entes
da federação tanto no âmbito das relações estabelecidas entre distintos subníveis (União,
estados e municípios), quanto entre entes do mesmo subnível de governo (estado-estado;
município-município). Um dos fatores que podem favorecer RIGs interdependentes, é o
exercício da coordenação federativa como possibilidade de se encontrar o ponto de equilíbrio
entre a autonomia e os direitos originários das partes com as regras do pacto federativo
assumidas por todas as partes envolvidas como forma de preservar a unidade territorial.
228
No caso específico do federalismo brasileiro, o estudo possibilitou a compreensão de
alguns dos múltiplos aspectos que o compõe, desde a sua origem. Diferentemente de outras
nações, o federalismo no Brasil foi adotado para atender aos interesses das elites dominantes e
suas características e constituição ao longo do tempo reafirmam essa tendência. O federalismo
brasileiro apresenta-se mais complexo do que a simples metáfora amplamente utilizada na
literatura específica para explicá-lo: a da sístole/diástole, ou seja, a da alternância de períodos
de centralização e de descentralização. Este tem assumido arranjos distintos, orientados pelas
relações de poder, em conformidade com o contexto histórico social e político que ocasionam
mudanças nos padrões de relacionamento entre as esferas do governo. Observa-se que o
federalismo brasileiro está distante de se consolidar como pacto, aliança e parceria entre os
níveis de governo.
Nesse sentido, o tipo de RIGs estabelecidas entre os níveis de governos no Brasil
também varia em relação ao contexto histórico. Varia ainda de acordo com a área de atuação
de determinada política pública, registrando-se a criação de arenas intergovernamentais de
discussão e deliberação em áreas nas quais a coordenação federativa tem obtido mais
resultados na atualidade, a saber, educação, saúde e assistência social. Os avanços observados
nessas áreas, no entanto, não são aleatórios e não acontecem ao acaso, tratando-se de avanços
duramente conquistados ao longo de lutas e embates travados entre distintos projetos políticos
de sociedade. Além disso, tais arenas de negociação, de forma geral, ainda não têm sido
suficientes para equilibrar as inter-relações, prevalecendo as orientações e decisões tomadas
pelo governo central. As arenas de deliberação – no caso da educação pode-se citar o exemplo
da Conferência Nacional de Educação – constituem-se mais como espaços de legitimação e
consenso das decisões do governo central do que como espaços de democratização das
relações.
Alguns fatores tais como as diferentes capacidades arrecadatórias e dificuldades de
formulação e implantação de políticas públicas dos governos subnacionais bem como a
ausência de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperação,
dificultam o exercício da coordenação federativa e tornam assimétricas as RIGs. Tal tendência
acentua-se com o êxito do Plano Real, em 1994, e fortalece o governo central, tornando o
federalismo cooperativo anunciado na Constituição Federal de 1988 mais difícil de ser
alcançado. Logo, ainda que a Carta Magna tenha preconizado um federalismo na perspectiva
do pacto e da aliança entre os diferentes governos, o estudo concluiu que a trajetória do
229
federalismo brasileiro tem apontado para a predominância da União nas tomadas de decisões
no âmbito do sistema federativo.
Assim, mesmo na perspectiva do “Estado mínimo” inspirado pelo ideário neoliberal
adotado no Brasil com mais ênfase a partir da década de 1990, observou-se a atribuição de
mais recursos e poderes ao governo federal, o que ocasionou o fortalecimento dessa esfera de
governo. Em 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso, deu-se início à reforma gerencial
do Estado brasileiro com adoção dos princípios da Nova Gestão Pública – NGP. Uma das
características desse modelo de gestão é o planejamento estratégico de caráter técnico, com
foco nos resultados, mas esvaziado de conteúdo político. A reforma gerencial do Estado
brasileiro no contexto do fortalecimento da União na arena política contribuiu para a indução
de ações por parte desse governo às demais esferas pautadas pelo seu controle, regulação e
orientadas a resultados pré-estabelecidos, em conformidade com os preceitos da NGP.
As orientações da NGP alcançam o campo educacional. Desponta a ideia de que a
educação é fator de competitividade internacional, sendo necessário, portanto, estabelecer
mudanças que tornem os sistemas de ensino mais eficientes, eficazes e produtivos. A busca
pela qualidade em educação, qualidade do tipo que interesse ao mercado e ao capital, passa a
ser perseguido por diferentes países, sobretudo aqueles em desenvolvimento.
É nesse contexto que se situa o PDE, plano lançado pelo governo federal em 2007 com
o objetivo de melhorar a qualidade da educação brasileira em todos os níveis e modalidades.
O Decreto presidencial que operacionaliza o plano, Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007
que trata do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, estabelece dezoito metas
para o alcance da melhoria da qualidade, a qual deve ser buscada em regime de colaboração
com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade.
Logo, compreende-se que o PDE/Plano de Metas responsabiliza diversos atores pela
requerida melhoria. A colaboração prevista no PDE/Plano de Metas, no entanto, pode ser
melhor compreendida como sendo uma colaboração que vem do centro (OLIVEIRA; SOUSA
2010), tratando-se de uma política concebida pelo governo central sem participação dos
demais entes da federação. A participação desses se deu na adesão à proposta já elaborada e
no compromisso assumido de alcançar as metas definidas pela União.
Elaborado pelo governo brasileiro em um cenário de consolidação da NGP são
perceptíveis as orientações desse modelo de gestão no PDE/Plano de Metas. Destaca-se a
criação do Ideb enquanto instrumento de medida para medir a qualidade da educação; os
230
contratos de gestão entre governo federal e os subníveis de governo nos quais foram
pactuadas as metas que deveriam ser alcançadas; o controle dos resultados a posteriori através
dos índices; o governo eletrônico como mais uma possibilidade de controle das ações
executadas pelos governos locais; a responsabilização de professores, gestores escolares e
locais pelo rendimento dos alunos.
Conclui-se que na qualidade almejada pelo PDE/Plano de Metas a preocupação está
centrada no produto final e não no processo; está focada na competitividade e na adequação à
racionalidade econômica e mercadológica. Reitera-se que pensar a educação sob a lógica do
mercado, voltada exclusivamente para os interesses do capital, é ir contra o desenvolvimento
integral do ser humano, em suas múltiplas dimensões.
No âmbito do PDE/Plano de Metas, ao assinarem o termo de adesão, municípios
comprometem-se a elaborar o Plano de Ações Articuladas, instrumento de planejamento
educacional com ações a serem executadas visando alcançar os objetivos do Decreto
6094/2007.
No que diz respeito ao PAR, é necessário reconhecer a relevância do Plano,
especialmente quanto ao seu objetivo principal, de melhorar a qualidade da educação básica
por meio de uma visão sistêmica de educação, a qual envolve a atuação conjunta das esferas
governamentais. Ações como o PAR reiteram o papel da União em promover a coordenação
federativa. Além disso, também pode ser considerado um avanço quanto a superação da
lógica patrimonialista ainda muito vigente, da instituição de balcões de negociação que
trocam recursos por votos.
Por outro lado, é preciso considerar que o PAR representa um avanço para a educação
e as relações intergovernamentais, mas é limitado quanto ao seu objetivo precípuo de
melhoria da qualidade da educação básica e de resolução do problema da desigualdade
educacional entre União, estados e municípios. Políticas de governo como o Plano de Ações
Articuladas não serão capazes de resolver os problemas educacionais brasileiros como os que
o PAR se propõe a resolver dado que estes estão vinculados a fatores de ordem estrutural que
vão além das possibilidades do Plano.
Isto posto, conclui-se que mesmo que o Plano de Ações Articuladas tenha em sua
estrutura relações intergovernamentais fundadas na interdependência entre os entes federados
e que a autonomia de estados e municípios seja respeitada em sua totalidade no tocante a
231
adesão ao Plano e parcialmente no que concerne às metas e ações previstas, este Plano não
tem proporcionado uma efetiva cooperação intergovernamental no campo educacional.
No caso do município de Riachuelo, o primeiro PAR data de julho de 2007. A análise
dos dados possibilitou a compreensão de que a adesão do município ao PDE/Plano de Metas
aconteceu mediante pressões do então secretário de educação junto ao prefeito, na expectativa
de que o PAR trouxesse novos recursos financeiros para a educação do município, conforme
se observa a seguir: “[...] eu me orgulho muito de ter feito parte desse período, [...] todo
prefeito tinha que ir à Brasília, assinar esse PAR, o meu prefeito não queria ir, e eu disse para
ele: se você não for você vai arcar com as despesas” (ENTREVISTADO 01, 2015).
A expectativa da comunidade em relação a adesão ao PAR era alta, sobretudo em
relação a um possível aumento no volume de recursos recebidos da União pelo município. No
entanto, a assistência financeira da União à Riachuelo no PAR 2007-2011 pode ser
considerada irrisória, diante da capacidade arrecadatória daquele nível de governo e das
necessidades desse.
A assistência financeira da União só é identificada no PAR 2007-2011 para a compra
de recursos pedagógicos e materiais didáticos e apenas em três indicadores da dimensão 4 -
Infra-Estrutura Física e Recursos Pedagógicos, área 3 - Recursos pedagógicos para o
desenvolvimento de práticas pedagógicas que considerem a diversidade das demandas
educacionais. Os indicadores foram: existência, suficiência e diversidade de materiais
pedagógicos (mapas, jogos, dicionários, brinquedos); suficiência e diversidade de
equipamentos e materiais esportivos; existência e utilização de recursos pedagógicos que
considerem a diversidade racial, cultural e de pessoas com necessidades educacionais
especiais. A assistência financeira da União via PAR ao município de Riachuelo foi ínfima
diante inclusive das funções redistributivas e supletivas da União, conforme preconiza a CF
1988 quanto trata do regime de colaboração em educação. Esse dado não é exclusivo da
realidade de Riachuelo mas também constatou-se em pesquisas realizadas em outros
municípios do RN, tais como a de Santos (2017) acerca do PAR em Acari. Conforme a
autora, das 77 ações previstas no PAR de Acari para o período de 2007-2011, 44 foram de
responsabilidade exclusiva do município, 29 contaram com assistência técnica da União e
apenas 4 com assistência financeira deste ente da federação. Identifica-se que ainda que o
PAR seja um plano que prevê a colaboração entre os entes federados, há sobreposição de
responsabilidade no ente que menos dispõe de recursos financeiros para materializar as ações.
232
Dessa feita, o dispositivo constitucional que estabelece o regime de colaboração carece
de regulamentação em lei complementar de forma a ampliar as responsabilidades da União no
tocante a educação básica na perspectiva de equalizar as divergências entre os sistemas de
educação no Brasil, consolidando assim o federalismo cooperativo.
É preciso, também, situar o plano enquanto uma ação induzida pelo governo federal na
qual não houve o inter-relacionamento dos diferentes governos no tocante ao desenho da
política nacional. A execução da política no município de Riachuelo contou com a inter-
relação de funcionários do município e da União e no que diz respeito à fase de elaboração do
diagnóstico da rede os dados evidenciaram que a autonomia dos entes foi respeitada. Contudo,
as ações possíveis de serem executadas via PAR pelo município em colaboração com a União
encontravam-se dentro de um menu previamente elaborado pelo governo federal de modo que
não havia possibilidade de a equipe local alterar a estrutura das ações e sub-ações. Dessa
forma, observa-se o hibridismo no modelo de RIGs estabelecida pelo PAR que ora
proporciona a interdependência ora conserva a autoridade da União.
O hibridismo no tipo de RIGs é contrário ao federalismo cooperativo já que
desequilibra o poder entre as esferas de governo e, por conseguinte, os princípios self rules e
shared rules na medida em que esses atuam de diferentes maneiras na arena política. O PAR,
portanto, é uma política federal elaborada pelo governo central na qual a decisão desse nível
de governo foi determinante para seu desenho e execução. Dessa forma, é necessária a criação
de políticas nacionais e não federais, conforme argumenta Sano (2008), as quais favoreçam a
coordenação federativa, pois nesse tipo de política os governos subnacionais participam dos
processos decisórios acerca de uma determinada política nacional, podendo levar a um
fortalecimento da articulação entre os governos, visando garantir sua autonomia e
interdependência. O desenvolvimento de políticas nacionais e o equilíbrio socioeconômico e
financeiro entre as diferentes esferas de governo poderiam reforçar o pacto federativo
brasileiro.
Em relação à dimensão da gestão educacional, dimensão estudada nessa tese, os
indicadores analisados foram selecionados da área 01 - gestão democrática: articulação e
desenvolvimento dos sistemas de ensino. Foram aqueles referentes ao conselho escolar,
Conselho de Alimentação Escolar, Conselho Municipal de Educação, Projeto Pedagógico,
Plano Municipal de Educação e escolha de dirigentes escolares.
233
No que concerne aos órgãos colegiados, a pesquisa evidenciou que são muitas as
dificuldades para torná-los atuantes no município. As principais dificuldades relacionam-se à
falta de participação da comunidade, especialmente no caso dos conselhos escolares, falta de
formação adequada aos conselheiros, a relação de poder desigual entre os representantes dos
conselhos municipais – CME e CAE – e executivo municipal, que levou os referidos
conselhos a atuarem como órgãos de governo e não de Estado.
Quanto ao PPP e PME, esses dois mecanismos estão evidenciados no PAR em uma
perspectiva de gestão democrática, na qual a participação da população civil e da escola são
priorizadas. No entanto, a operacionalização das ações do PAR evidenciam uma concepção
gerencialista de gestão. As estratégias de implementação apontam para atividades que
remetem à NGP. Considera-se essa a maior contradição dos indicadores e, por isso mesmo, o
maior empecilho para a concretização dos planos na perspectiva da gestão democrática uma
vez que gestão gerencial e gestão democrática são modelos antagônicos de gestão.
Quanto ao indicador “Escolha de dirigentes” as sub-ações previstas não foram
executadas em sua totalidade. As de iniciativa do município não obtiveram avanço e por isso
a ação não se concretizou. Nesse caso, a autonomia do município em definir formas próprias
de escolha do dirigente tem contribuído para a predominância de práticas clientelistas que
favorecem os interesses político-partidários do chefe do executivo. Na ausência de definição
por parte da legislação nacional, o município tem indicado os diretores com base na troca de
votos, excluindo a participação da comunidade escolar no processo de escolha. Nesse
indicador, é importante destacar que embora o plano e, por conseguinte, as ações nele
constantes tenham sido pactuadas por município e União, o não cumprimento das sub-ações
de responsabilidade do município evidencia a opção do executivo municipal em manter a
escolha do dirigente sob sua determinação. Houve exercício da autonomia municipal diante
do não cumprimento de sua contrapartida no pacto estabelecido e da manutenção da
modalidade de escolha, ainda que não para beneficiar a democratização da gestão, mas sim os
interesses pessoais do prefeito.
A conclusão do trabalho é a de que as ações do PAR 2007-2011 não alcançaram o
êxito esperado. As inter-relações estabelecidas entre município de Riachuelo e União a partir
do Plano de Ações Articuladas favoreceram, ainda que minimamente, a construção da gestão
democrática pois contribuíram para gerar reflexão acerca da temática e para sistematizar os
mecanismos de participação no município. A contribuição, contudo, ocorreu em pequena
234
escala, pois se consubstanciou em ações fragmentadas e sem a efetiva participação da
comunidade escolar. A pesquisa concluiu que o plano trouxe outros avanços não só no que se
refere à gestão democrática, como também à organização e planejamento da rede de ensino e
da secretaria de educação. Antes do PAR, a secretaria não tinha uma organização por setores,
com assessores técnico-pedagógicos responsáveis por áreas específicas. Como afirmado nas
entrevistas, embora houvesse uma organização da Semec por setores, administrativo e
pedagógico, as demandas eram atendidas de acordo a com urgência em que chegavam, pelo
técnico que tivesse à disposição para atender. A cultura de planejamento também foi
destacada como um dos avanços do PAR no município pelos entrevistados.
A consolidação do princípio da gestão democrática nos sistemas de ensino brasileiros,
portanto, é uma tarefa complexa que não se executa em uma única política pública pontual. É
tarefa que requer RIGs interdependentes entre os diferentes níveis de governo no tocante à
formulação, execução e avaliação de políticas tais como o PAR. Requer que a União atenda
devidamente ao princípio constitucional de redistribuir os recursos financeiros na federação
brasileira, de modo a e suprir adequadamente as demandas educacionais considerando a
desigualdade educacional. O aumento dos recursos financeiros dos municípios também é um
fator que pode aumentar a autonomia municipal e fortalecer o pacto federativo.
Além disso, a consolidação do princípio da gestão democrática também requer uma
normativa jurídica que esclareça as formas de efetivar o princípio da gestão democrática nas
escolas públicas brasileiras, embora a democratização da gestão educacional e escolar seja um
processo contínuo que não se esgota apenas por meio da instituição de leis, normatizações ou
políticas públicas. É, também, prática instituída por aqueles que fazem as escolas e os
sistemas de ensino. Por isso, é preciso avançar quanto às condições de participação da
comunidade nos espaços decisórios de descentralização do poder, na formação política dos
sujeitos que fazem as instituições de ensino e, por conseguinte, na autonomia das próprias
instituições.
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256
257
APÊNDICES
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APÊNDICE A – INSTRUMENTO DE PESQUISA DESTINADO À EQUIPE TÉCNICA LOCAL DE ELABORAÇÃO DO PAR
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE EDUCAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GREDUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
PROJETO OBEDUC - AVALIAÇÃO DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: UM ESTUDO NOS MUNICÍPIOS DO RIO GRANDE DO NORTE,
PARÁ E MINAS GERAIS, NO PERÍODO DE 2007 A 2012
ROTEIRO DE ENTREVISTA
QUESTÕES GERAIS SOBRE O PAR 1. Como foi a elaboração do PAR? 2. Quem participou da elaboração do PAR? 3. Quais as principais dificuldades enfrentadas na elaboração do PAR? 4. O PAR tem contribuído na organização da rede de ensino? Em que aspectos? 5. Em que o PAR mais influenciou no município? 6. Que mecanismos de acompanhamento/avaliação do PAR o município tem
adotado? 7. O PAR foi elaborado tomando como referência as metas do PME? 8. Antes do PAR o município tinha algum tipo de planejamento geral da rede? 9. Em que o PAR contribuiu no regime de colaboração?
DIMENSÃO 01: GESTÃO EDUCACIONAL
ÁREA 01: GESTÃO DEMOCRÁTICA
INDICADORES QUESTIONAMENTOS ➢ Conselhos
Escolares
1. Como funcionam os Conselhos nas escolas da rede?
2. Como é a sua dinâmica de funcionamento? (quais os membros mais frequentes e atuantes? Quais os principais assuntos/temas da pauta das reuniões? Qual a frequências das reuniões?)
3. Como a Secretaria de Educação orienta e acompanha a atuação dos Conselhos Escolares?
➢ Conselho Municipal de Educação
1. Como é a dinâmica de funcionamento do Conselho Municipal de Educação? (quais os membros mais frequentes e atuantes? Quais os principais assuntos/temas da pauta das reuniões? Qual a frequências das reuniões?)
2. Que aspectos você destacaria como mais importantes na atuação do Conselho Municipal de Educação?
➢ Conselho de Alimentação escolar
1. Como é a dinâmica de funcionamento do Conselho Alimentação Escolar? (quais os membros
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mais frequentes e atuantes? Quais os principais assuntos/temas da pauta das reuniões? Qual a frequências das reuniões?)
2. Que aspectos você destaca como mais
importantes na atuação do Conselho Municipal de Educação?
➢ Comitê de Elaboração e Acompanhamento PAR
1. Como é a dinâmica de funcionamento do Cômite Local do PAR? (quais os membros mais frequentes e atuantes? Qual a frequências das reuniões? Quais foram as principais dificuldades enfrentadas pelo comitê?)
2. Qual o papel ou contribuição deste Comitê na elaboração e acompanhamento do Plano de Ações Articuladas (PAR), inclusive no processo de sua elaboração?
3. Que aspectos você destaca como mais importantes na atuação do Comitê?
➢ Projeto Pedagógico
1. De que forma a Secretaria orientou as escolas para à elaboração dos seus Projetos Pedagógicos? E quais os resultados alcançados?
2. As escolas da rede elaboram seus PP? 3. Como a Secretaria acompanha a
implementação dos Projetos Pedagógico na escolas? 4. É feito algum tipo de acompanhamento
quanto ao seu desenvolvimento, seja no âmbito das escolas ou pela Secretaria?
5. Quais as principais dificuldades encontradas pela equipe da secretaria no processo de elaboração e acompanhamento dos PP?
➢ Escolha do diretor
1. Quais os procedimentos e critérios utilizados na escolha do diretor de escola?
2. Quais as características que a Secretaria destacaria como mais relevantes no perfil do diretor de escola na rede de ensino?
➢ Plano Municipal de Educação
3. Como foi o processo de elaboração do Plano Municipal de Educação?
4. O município acompanhou e avaliou o PME?
5. Quais as principais dificuldades encontradas na elaboração e avaliação do PME?
6. Existe relação entre o PME e o PAR?
260
APÊNDICE B – INSTRUMENTO DE PESQUISA DESTINADO À TÉCNICA DO MEC QUE ASSESSOROU O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PAR DE RIACHUELO (2007-2011).
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE EDUCAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GREDUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
PROJETO OBEDUC - AVALIAÇÃO DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: UM ESTUDO NOS MUNICÍPIOS DO RIO GRANDE DO NORTE,
PARÁ E MINAS GERAIS, NO PERÍODO DE 2007 A 2012
ROTEIRO DE ENTREVISTA
QUESTÕES GERAIS SOBRE A ELABORAÇÃO DO PAR
Roteiro direcionado ao Técnico do MEC que assessorou o processo de elaboração do PAR (2007-2011).
1. Qual sua compreensão sobre o regime de colaboração entre os entes federados na educação?
2. Você considera que o PAR tenha contribuído para fortalecer o regime de colaboração? De que maneira?
3. Como foi a elaboração do PAR no município de Riachuelo? 4. Quem participou? 5. Em sua compreensão, faltou a representação de algum segmento
na composição da equipe de elaboração? 6. Como a equipe local compreendia o PAR? 7. Como você avalia a interação entre os técnicos do município e
os técnicos do MEC na elaboração do PAR? 8. Quais as principais dificuldades enfrentadas na elaboração do
PAR? 9. O PAR foi elaborado tomando como referência as metas do
PME e PNE? 10. Você considera que o diagnóstico realizado pela equipe de
elaboração do PAR representava a situação educacional do município?
11. Qual sua avaliação em relação a autonomia do município na elaboração do PAR?
12. Você considera que o PAR alterou o planejamento e a gestão educacional do município? De que maneira?
13. Como você avalia o processo de elaboração do PAR do município de Riachuelo? Aspectos positivos e negativos.
14. Como você avalia o PAR enquanto uma política pública nacional? Aspectos positivos e negativos.
261
APÊNDICE C – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE – UFRN LINHA DE PESQUISA: POLÍTICA E PRÁXIS DA EDUCAÇÃO
PROJETO DE PESQUISA: OBSERVATÓRIO DE EDUCAÇÃO (CAPES) –
AVALIAÇÃO DO (PAR): UM ESTUDO EM MUNICÍPIOS DO RIO GRANDE DO NORTE, PARÁ E MINAS GERAIS (2007 A 2011)
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
Prezado Participante, Este é um convite para você participar da pesquisa OBSERVATÓRIO DE
EDUCAÇÃO (CAPES) – AVALIAÇÃO DO (PAR): UM ESTUDO EM MUNICÍPIOS DO RIO GRANDE DO NORTE, PARÁ E MINAS GERAIS (2007 A 2011). Sua
participação é voluntária, o que significa que você poderá desistir a qualquer momento,
retirando seu consentimento, sem que isso lhe traga nenhum prejuízo ou penalidade.
Essa pesquisa analisa a implementação do PAR no município de Riachuelo/RN, nas
dimensões: gestão educacional, formação de professores, práticas pedagógicas e avaliação,
infraestrutura e recursos pedagógicos. Os aspectos abordados são de fundamental importância
para compreender a gestão municipal da educação no desenvolvimento, monitoramento e
avaliação do planejamento da rede de ensino de educação básica. Vislumbra, portanto, a
pesquisa contribuir para a compreensão das ações implementadas pelo município no
transcurso do PAR 2007-2011.
Assim o termo de consentimento livre e esclarecido de sua parte para participar
enquanto sujeito dessa pesquisa por meio de entrevista semiestruturada, representa uma
atitude de cidadania. Ao fornecer informações fidedignas acerca dos temas investigados,
contribui para a compreensão da realidade da educação e do ensino. Tem, no entanto, inteira
liberdade de emitir opinião ou de se recusar de apresentá-la.
Para manter a autenticidade dos dados produzidos, as entrevistas serão gravadas e em
seguida transcritas. Caso decida aceitar o convite, você participará de entrevistas (individuais)
de acordo com a sua disponibilidade de tempo.
Ademais, seu consentimento livre e esclarecido implica, também, autorização para
publicar os dados obtidos na investigação, em relatórios e em outras formas de publicação de
trabalhos, em eventos científicos, concedendo ainda o direito de retenção ou de uso para
quaisquer fins de ensino e divulgação em jornais e/ou revistas científicas nacionais e
262
internacionais. Mantém-se, portanto, o sigilo sobre sua real identidade. Ou seja, o seu nome
não será identificado em nenhum momento, senão por meio de codinomes e, os dados serão
guardados de forma segura. Os sujeitos da pesquisa, não arcam com nenhum gasto, em
decorrência de sua participação.
Qualquer dúvida acerca da pesquisa poderá ser esclarecida pelos pesquisadores por
ocasião da entrevista, e os sujeitos ficarão com uma cópia desse termo por ele assinada.
Outras dúvidas podem ser esclarecidas junto à coordenação da pesquisa Observatório da
Educação a professora Drª. Alda Maria Duarte Araújo Castro, no Campus Universitário da
UFRN-, CEP 59078-97, Centro de Educação. Telefone (84) 3342-2270.
Consentimento Livre e Esclarecido
Declaro que compreendi os objetivos desta pesquisa, como ela será realizada,
os riscos e benefícios envolvidos e concordo em participar voluntariamente da mesma na
condição de sujeito objeto da ação.
Participante da pesquisa:
Nome:________________________________________________________________
Assinatura:____________________________________________________________
Pesquisador Responsável:________________________________________________ Programa de Pós-Graduação em Educação Projeto do Observatório da Educação: “Avaliação do Plano de Ações Articuladas
(PAR): um estudo em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período de 2007 a 2011”
Campus Universitário – Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Natal (RN) Natal, RN, _________________________de 2015.