cuestiÓn social, polÍticas pÚblicas e intervenciÓn del trabajo social

7/23/2019 CUESTIN SOCIAL, POLTICAS PBLICAS E INTERVENCIN DEL TRABAJO SOCIAL

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Tandil, Ao6- N 9, Juliode2013 ISSN1852-2459 93

CUESTIN SOCIAL, POLTICAS PBLICAS E INTERVENCIN DELTRABAJO SOCIAL

Dra. Tamara Seiffer1

Dado que este congreso nos llama a reflexionar sobre el actual contexto latinoamericanoy esta conferencia sobre la cuestin social y las polticas pblicas, traje para compartircon ustedes algunos resultados de una investigacin sobre la cuestin social y las

polticas sociales en Argentina y Venezuela durante el kirchnerismo y el chavismorespectivamente.

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1.

Introduccin

La ltima dcada parece haber abierto una nueva etapa en Amrica Latina.

Existe cierto consenso que del neoliberalismo propio de los 90, marcado por lasupuesta retirada del Estado, se habra pasado a una fuerte presencia del Estado en laeconoma y a un cambio en su rol, en particular a travs de una fuerte transformacin dela poltica social. Los casos de Argentina y Venezuela son paradigmticos y elkirchnerismo y el chavismo seran los responsables de tal reorientacin del Estado. Unoy otro, se presentan como un cambio cualitativo en el contexto latinoamericano. Ambosson reconocidos por la importancia que ha tomado la poltica social: el kirchnerismosustentado en los planteos de desarrollo con inclusin social y el chavismo en los quela consideran vector de transformacin de la estructura social hacia el socialismo delsiglo XXI.

2.

La ampliacin de la asistencia social

Efectivamente, en ambos gobiernos, la poblacin beneficiada por las polticassociales se expande de manera notable. Por ejemplo, en el caso de Venezuela, entre2003 y 2009 el Instituto Venezolano de Seguridad Social (IVSS) pas de cubrir el 38%al 70% de la poblacin (llegando a ms de 19 millones de venezolanos). En Argentinalos clculos son ms complicados por la inexistencia de un padrn nico de

beneficiarios, pero una estimacin de beneficiarios de polticas de transferencia deingresos indica que luego de su gran expansin en el ao 2003, la cifra se estanca porencima de los 2 millones y medio (2.658.000) de beneficiarios promedio hasta 2008 y a

partir de ah pega un salto con la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo

1 Lic. en Trabajo Social, Dra. en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires, becaria

posdoctoral de CONICET con asiento en el Instituto de Investigaciones Gino Germani.2 Una versin ampliada puede consultarse en Seiffer, T., J. Kornblihtt y R. De Luca (2012): El gasto

social como contencin de la poblacin obrera sobrante en Argentina y Venezuela durante elkirchnerismo y el chavismo (2003-2010), en Cuadernos de Trabajo Social, Escuela Universitaria deTrabajo Social, Universidad Complutense de Madrid, Vol. 25-1, pp. 33-47. Agradecemos al ComitEditorial de la Revista Cuadernos de Trabajo Social, la autorizacin a replicar su contenido para estecongreso.


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(AUH), alcanzando a ms de 5 millones en 2011.3Para el pblico brasilero, la AUH essimilar al Bolsa Familia aunque con una operatoria diferente. Para el resto, bsicamente

consiste en una prestacin monetaria no contributiva a travs de la ampliacin delsistema de asignaciones familiares alcanzando a hijos de desocupados, trabajadores noregistrados y del servicio domstico, que exige, como contraparte, el control sanitario yla escolaridad de los nios.

Esta expansin se expresa, a su vez, en el gasto que el Estado destina a lapoltica social. Entre 2003 y 2009, Argentina y Venezuela duplican el poder adquisitivodel gasto social por habitante.

Como pueden ver, estos elementos abonan a la hiptesis de un cambiocualitativo en la ltima dcada. Sin embargo, lo que voy a intentar mostrar en estaexposicin es que este crecimiento no es algo novedoso ni en su evolucin ni en su

carcter.

Para empezar, podemos decir que la tendencia a la expansin de las polticassociales, no es especfica de estos gobiernos. Desde los 90 se observa tanto el aumentodel gasto en trminos absolutos (el gasto social promedio anual entre 1990 y el 2000 esdel 5,8% en Venezuela y del 3,6% en Argentina) como en relacin al gasto total y alPBI tal como puede observarse en el grfico 1 (la participacin en el PBI pas de 10% a16% en Venezuela y de 18% a 22% en Argentina).

3La cifra est realizada en base a la suma de los beneficiarios de los programas de empleo del MTEySS(para el ao 2010 no se poseen datos del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, pero s del Seguro deCapacitacin y Empleo), beneficiarios de programas provinciales (hasta 2008), Programas dependientesdel MDS (Pensiones no contributivas, Plan Familias por la inclusin social y Programa de ingreso socialcon trabajo), y titulares de la Asignacin Universal por Hijo en los aos 2009 y 2010.


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Pero es ms, como se puede ver en el grfico 2, su crecimiento no solo seobserva en la dcada neoliberal por excelencia de estos pases, sino en la cuna mismadel neoliberalismo: los EEUU, con un gasto social per cpita muy superior al gasto deVenezuela y Argentina.

En estos pases, los momentos de disminucin del gasto no coinciden con losgobiernos neoliberales sino con los momentos de crisis econmica (ver grfico 1), puessu expansin tiene las mismas bases que el conjunto de la economa.

Ahora, un anlisis de la evolucin de los distintos destinos del gasto permite verque tanto en Argentina como en Venezuela, se destaca el crecimiento del gasto que sedestina a asistencia social. En Argentina el gasto en asistencia tiene un crecimiento del

264% entre 1980 y 2009 y del 109% la ltima dcada y en Venezuela del 204% entre1999 y 2009. En el caso de Venezuela el gasto en asistencia social ha llegado incluso a

ocupar el segundo lugar dentro del gasto social. En el grfico 3 podemos ver elcrecimiento de los rubros que condensan la poltica asistencial en uno y otro pas.


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As, podemos decir que uno de los elementos distintivos de la poltica socialbajo el kirchnerismo y el chavismo es el crecimiento de la poltica asistencial.4Estomuestra que la nueva fase de crecimiento no parece haber revertido la consolidacin delEstado asistencial propia de los 90.

Ahora, no es el crecimiento de la economa lo que explica el aumento del gasto,sino su posibilidad. Para entender qu determinaciones estn presentes, debemos darcuenta de quines son los sujetos a los que se dirige.

3.

La consolidacin de la poblacin sobrante

Argentina y Venezuela son dos espacios nacionales donde las relaciones socialescapitalistas se han extendido plenamente. Es as que la mayor parte de su poblacin se

4Debo decir que tambin se observa el crecimiento del gasto en Educacin pero este elemento hay que

evaluarlo a sabiendas de la transformacin que ha sufrido la escuela, con su rol educativo degradado y porlas funciones asistenciales que viene a cumplir. La Asignacin Universal por Hijo, en tanto exige laescolarizacin, se coloca como soporte de las llamadas polticas de inclusin educativa. Segn datos delMinisterio de Educacin, el impacto de la AUH en relacin al incremento de la matrcula, ha significadoel aumento del 1,6% de la franja que va de los 12 a los 18 aos, del 1,5% en nivel inicial y de solo el0,2% del primario. La escolarizacin de los jvenes cumple al mismo tiempo una funcin econmica enla medida en que disminuye la competencia con los trabajadores que estn ofreciendo su fuerza de trabajoen el mercado y poltica en tanto opera sobre las cifras del desempleo, pues un estudiante que no buscatrabajo activamente, no es considerado parte de la PEA.


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ve obligada a vender su fuerza de trabajo como forma de obtener sus medios de vida.Este carcter obrero se expresa en primer lugar en los niveles de asalarizacin existentes

que rondan el 80% en el caso de Argentina y entre el 60 y 70% en Venezuela. Como sepuede ver en el grfico 4, en ambos pases se observa una tendencia a la cada de laparticipacin de los asalariados sobre la poblacin econmicamente activa (PEA): enArgentina es una tendencia que se comienza a observar desde mediados de la dcada del70 y en Venezuela, a partir de los 90; y en Argentina la tendencia se revierte a partirde 2003 ubicndose, de todas maneras, por debajo de los valores alcanzadoshistricamente.

Este hecho nos enfrenta con la siguiente pregunta: est la clase obrera de estospases disminuyendo? Veamos.

La cada en los niveles de asalarizacin podra ser expresin de una cada de lacantidad de asalariados reforzando la tesis de la desproletarizacin. Lejos de esto, talcomo puede verse en el grfico 5, se observa el crecimiento absoluto de la cantidad deasalariados. Pero este movimiento, es acompaado por el crecimiento de la poblacineconmicamente activa (PEA) a una velocidad mayor, dando como resultado la cada enla tasa de asalarizacin.


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Este aumento de la PEA, adems de ser expresin del aumento de la poblacin

total, podra indicar, por una parte, el pasaje de la inactividad a la desocupacin abierta.Por otra, podra ser expresin de un aumento absoluto y relativo de sujetos que

participen del mercado sin verse forzados a vender su fuerza. Veamos cada uno de estoselementos.

Como puede verse en el grfico 6, mientras la tasa de desocupacin enArgentina durante la dcada del 70 oscila entre el 2% y el 5%, a partir de all sufre unascenso permanente que encuentra sus picos en el ao 1995 primero y en el ao 2003despus (alcanzando al 23% de la PEA y si se incorpora la subocupacin alcanzado al40%). Hasta el ao 2003, los momentos de disminucin del desempleo sin embargo, norompan el piso impuesto por el momento anterior a la expresin ms cruda de la crisis.Desde all se observa una importante cada de la desocupacin que se estanca a partirdel ao 2007. Venezuela, por su parte, hasta inicios de los 90, tuvo tasas dedesocupacin ms elevadas que las argentinas, ubicndose en torno al 7% durante los

60 y 70. Con la crisis de mediados de los 70, las tasas de desocupacin dan un saltoencontrando su primer pico hacia el ao 1985 con ms de 13% de desocupacin. Ascomo en Argentina, la disminucin ubic el piso en un nivel ms alto y a partir del ao1994 sigue un crecimiento importante que encontr su pico tambin en el ao 2003. A

pesar de este importante crecimiento, las tasas de desocupacin, venezolanas desde los90 tienden a ubicarse por debajo de las de Argentina.


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Uno de los elementos que pueden explicar esto ltimo es el peso relativo mayorque tiende a tener el empleo pblico como fuente de ocupacin en Venezuela respectode Argentina. En Argentina, se observa un aumento de su peso en los contextos decrisis, lo que hace suponer que debe tratarse de una forma de absorcin de trabajadores

desocupados. En el caso de Venezuela, es notable el crecimiento de los asalariadospblicos a partir de 2001, superando los niveles histricos.

Estos primeros datos evidencian que tanto Argentina como Venezuela sonprocesos de acumulacin de capital que requieren la produccin normal de una

poblacin que es sobrante para sus necesidades inmediatas de acumulacin y que sepresenta bajo la forma de la desocupacin abierta por una parte y de la expansin del

empleo pblico improductivo por el otro.

Por otra parte, el 40% de los trabajadores con empleo en Argentina estn ennegro: no tienen contrato de trabajo, aguinaldo, vacaciones pagas y no cuentan conobra social ni el futuro beneficio de la jubilacin. La evolucin de los salarios reales

permite observar que a partir de 1999 los salarios de los empleados en blanco y en negrose van distanciando: en promedio durante los ltimos 8 aos el salario no registrado nosupera el 30% del salario registrado. La misma situacin se observa en Venezuela endonde la informalidad en la ltima dcada ha alcanzado valores de entre el 43% y el53%.

A esto se agregan los trabajadores por cuenta propia que representanactualmente el 30% de la poblacin ocupada en Venezuela y el 25% en Argentina. Sondiversos los autores que reconocen la gran heterogeneidad que engloba la categora


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cuentapropia, el problema es que las fuentes existentes no permiten identificar en formadirecta si estos trabajadores independientes disponen o no de medios de produccin. Sin

embargo una serie de anlisis a partir de las categoras laborales y los ingresos permiteafirmar que la expansin del cuentapropismo es expresin de una masa de la poblacinobrera a la cual el capital expulsa del proceso inmediato de produccin en tanto leresulta sobrante. Vale aclarar que ser expulsado del proceso inmediato de produccin noes sinnimo de exclusin. Quedar desocupado es la mxima expresin de laexplotacin que el capital total realiza al obrero tomado colectivamente. Robert Castelcomete el error de ver a la explotacin como una relacin entre individuos, por ello leresulta posible afirmar que los supernumerarios no son siquiera explotados.

Estos elementos, lejos de dar cuenta de una disminucin de la clase obrera, esexpresin de la transformacin de su estructura, que pasa de una forma relativamentehomognea, a una ms fragmentada y a la expansin de una poblacin sobrante para las

necesidades medias de acumulacin.

Esta es la forma que toma la llamada cuestin social hoy y es el elemento queexplica la masificacin de la poltica de asistencia en ambos pases.

4.Poltica social y capital sobrante

Ahora, el fuerte crecimiento del PBI y el aumento del presupuesto de la polticasocial no solo en trminos absolutos sino en relacin al resto de la economa, no lograsacar a gran parte de la poblacin beneficiaria de su condicin de sobrante. Por eso los

trabajadores sociales seguimos teniendo trabajo.

Incluso las fracciones que salen de la situacin de desempleo abierto yconsiguen emplearse siguen sin poder reproducirse en condiciones normales. El gastosocial, en particular el destinado a la asistencia, se presenta como expresin de unamejora sustancial en las condiciones de vida de la clase obrera pero no en un vector paraun cambio cualitativo en las condiciones de venta de la misma. Pues, pese a laapariencia de un cambio radical, la poltica social muestra que lejos de ser autnoma suslmites y potencialidades estn dados por las condiciones de la acumulacin.

Si tomamos la evolucin de la industria como indicador general, en primer lugarpodemos ver que Argentina y Venezuela logran tasas de ganancia similares a las deEEUU (relacin entre el capital adelantado y la ganancia). Sin embargo diferentesestudios han mostrado que la capacidad de los capitales que acumulan en Venezuela yArgentina se encuentran por debajo de la media mundial en cuanto a productividad: porejemplo, Argentina mantiene niveles histricos de productividad en torno al 60% de laindustria norteamericana y Venezuela desde 1970 se coloca en niveles incluso pordebajo de los de Argentina.


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Qu elementos explican la menor productividad del trabajo y por qu logranuna tasa de ganancia similar a la de Estados Unidos?

La primera respuesta se halla en las transferencias que reciben del sectorprimario, fundamentalmente agrario en Argentina y petrolero en Venezuela. En elgrfico 7 podemos observar la evolucin de la renta en ambos pases.

Venezuela, logr hasta la dcada del 70 mejores condiciones que Argentinadebido a que la evolucin del precio del petrleo es menos inestable que la de otrasmaterias primas. Hacia finales de la dcada del 70, la llamada crisis del petrleo

implic el colapso y la contraccin de la economa venezolana. En el caso argentino,dicha apropiacin creci a partir de 2003 por la aplicacin de impuestos a lasexportaciones, en particular de la soja. Pero aunque expresa una riqueza importante, nollega a superar el 12% de la recaudacin total. En Venezuela, la apropiacin de la renta

por parte del Estado es mayor porque su produccin est estatizada y porque el precio

del petrleo subi ms que el de los cereales y oleaginosas (que son la base de la rentaArgentina). Esto explica por qu pese a ser ms chica a economa venezolana tienemejores condiciones de posibilidad para que el poder adquisitivo del gasto social seexpanda ms.

La segunda respuesta se encuentra en la posibilidad de pagar salarios por debajode los que corresponden a la reproduccin normal de los trabajadores sobre la base de laexpansin de la poblacin sobrante a la que me refer antes.


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Estas fuentes de compensacin son las que permiten la igualacin de las tasas deganancia y dan la apariencia de que Argentina y Venezuela son espacios nacionales

donde los capitales se valorizan normalmente. Pero, aun cuando los precios de lasmercancas agrarias y del petrleo hayan mejorado en la ltima dcada, el carcterespecfico de los procesos de acumulacin de estos pases, no se ha transformado. Lejosde pasar a sostenerse sobre otras bases, lo que implicara un verdadero cambio deorientacin, la mayor disponibilidad de riqueza debido al aumento de la renta agraria y

petrolera es la base de la expansin relativa que viven ambos pases.

Kirchnerismo y chavismo expresan un momento del proceso de acumulacinque sigue sostenindose sobre la base de reproducir capitales que resultan sobrantesdesde el punto de vista general. El llamado apoyo a la industrializacin no es ms quela reproduccin de esta forma de acumulacin en un contexto de alza de los precios delas mercancas que logran exportar, lo que les permite apropiar grandes masas de

riqueza social. Los procesos de estatizacin que se han llevado adelante son o bienprocesos de salvataje de capitales quebrados (ej.: Aerolneas Argentinas, SIDOR enVenezuela) o una nueva fuente de compensacin para la reproduccin de laespecificidad de los procesos de acumulacin de capital cuando la fuente normal definanciamiento tiende a estancarse (Administradoras de Fondos de Jubilaciones yPensiones en Argentina, PDVSA en Venezuela).

El crecimiento econmico relativo que viven ambos pases producto de laexpansin de la renta agraria y petrolera, no es la base de un nuevo modelo decrecimiento, sino la reproduccin de la forma histrica de reproduccin de capital deestos pases. Y a capital sobrante, poblacin sobrante.

Por eso, si bien la extensin de la poltica de asistencia conlleva la reproduccinde amplios sectores obreros en mejores condiciones, en tanto no altera las basesmateriales de la acumulacin, no elimina su condicin de sobrantes, simplemente lo

pone en evidencia de forma inmediata. Lo que aparece como un quiebre, no es ms queel proceso potenciado por la enorme disponibilidad de riqueza social proveniente delsector primario en un contexto de alza de los precios de los commodities.

5.

Poltica social y lucha de clases

Otro de los elementos que no puede soslayarse para entender qu expresan laspolticas sociales del kircherismo y del chavismo, es un gran ausente en la formageneral de abordaje de las polticas sociales: la lucha de clases. Voy a ser una brevereferencia al tema simplemente para contextualizar.

En trminos polticos el anlisis de la poltica asistencial del chavismo permiteestablecer dos perodos: el primero que va desde su asuncin en 1999 hasta 2002 en elque se mantiene la estructura y el nivel del gasto de dcadas anteriores. El segundo seinicia en 2003, con la aprobacin a fines de 2002 del anteproyecto de la Ley Orgnica


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del Sistema de Seguridad Social que se plantea garantizar el derecho de toda persona arecibir los beneficios de la seguridad social con independencia de su ingreso y su

financiacin pblica, con la finalizacin del paro petrolero en el primer trimestre de2003 y la derrota de la oposicin en el referndum revocatorio de 2004. Es a partir deeste ao, que se observa un crecimiento del gasto social que, en su pico, ms queduplica los valores previamente observados.

En el caso del kirchnerismo, logramos diferenciar tres momentos: el primerocorresponde al inicio de su gestin caracterizada por un alto un nivel de conflictividadsocial y con la implementacin masiva de un plan de transferencias condicionadas deingresos como el Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados. El segundo se abre amediados del ao 2003, con la merma del nivel de conflictividad social, se ponen enmarcha una serie de planes que buscan desactivar el Plan Jefes y Jefas fragmentando ala poblacin beneficiaria: el Plan Familias por la Inclusin Social, el Seguro de

Capacitacin y Empleo y el Plan Manos a la obra, pero que no implican unadisminucin del gasto en la materia. El tercer perodo se inicia en el ao 2009 con laimplementacin de la Asignacin Universal por Hijo, luego del conflicto abierto en2008 en torno a la ley 125 (el mismo tom estado pblico como el conflicto delcampo) y de la derrota electoral que sufre en el mes de junio de 2009 y lleva el gastoen asistencia social a un punto ms alto (ahora a travs del rubro de Seguridad Social).

Vistos estos elementos es evidente que tanto el kirchnerismo como el chavismorecurren al aumento de gasto en momentos donde su hegemona tambalea. Si el Estadose consolida como el encargado de reproducir a la poblacin sobrante, este hecho solose realiza con la mediacin de la lucha de clases.

6.

Para sintetizar

Para cerrar, entonces, si histricamente la poltica asistencial ha cumplido enestos pases un papel de alguna manera residual, el aumento de la poblacin sobranteextiende su papel. Los Estados de Argentina y Venezuela han tenido que hacer unesfuerzo por dar respuesta a este problema y ese esfuerzo tiende a hacerse cada vez msimportante (incluyendo los 90, cuando el Estado supuestamente se habra retirado).

Las fuentes principales sobre la que se sostienen los procesos de acumulacin deVenezuela y Argentina son la renta petrolera y agraria respectivamente. Su expansin,al tiempo que permite el crecimiento econmico general, es la base de la expansin delgasto social en general y del gasto en asistencia social en particular. En Argentina estafuente de riqueza se combina, con nfasis en los momentos de estancamiento y crisis ocuando esa riqueza pasa a ser insuficiente, con toma de deuda, emisin de moneda o,como ha sucedido recientemente, recurriendo a nuevos fondos (como los fondos

jubilatorios en Argentina).


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En la medida en que no haya un cambio cualitativo de las bases sobre las queoperan estos capitales, la expansin de la poltica social y de su componente asistencial,

si bien mejora parcialmente las condiciones de vida de la poblacin obrera y puedepermitir la consolidacin de gobiernos con fuerte apoyo popular, no puede revertir sucondicin de sobrante. En cuanto las fuentes extraordinarias de financiamiento secontraigan, se pondr nuevamente a la luz la miseria general que provoca el capitalismo.Un anlisis del resultado financiero de la administracin pblica nacional en Argentinaya muestra elementos en este sentido (grfico 8).

As, la apreciacin generalizada de que estamos ante una nueva fase en cuanto apoltica social de la mano de gobiernos que enfrentan al capital, se muestra como

resultado de un recorte centrado en los aspectos cuantitativos de corto plazo que no dacuenta de las tendencias histricas que expresan el agotamiento de las potencialidadesdel capital para contener al conjunto de la poblacin obrera de dichos pases.

Solo la centralizacin absoluta del capital en manos del Estado, puede dar unarespuesta real a las condiciones de vida de la clase obrera. Y es ese el camino quedebemos proponernos recorrer, el camino de la construccin del socialismo.

Muchas gracias

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