csink lóránt: mozaikok a hatalommegosztáshoz

Jogtudomnyi Monogrfik 5.

Csink Lrnt

Mozaikok a hataloMMegosztshoz

Pzmny Press

Csink LrntMozaikok a hatalommegosztshoz

A PZMNY PTER KATOLIKUS EGYETEMJOG- S LLAMTUDOMNYI KARNAK

KNYVEI

JOGTUDOMNYI MONOGRFIK 5.

Sorozatszerkeszt: Schanda Balzs

MOZAIKOK A HATALOMMEGOSZTSHOZ

PZMNY PRESSBudapest 2014

CSINK LRNT

Lektorlta:Varga Zs. Andrs

Szerz 2014 PPKE JK, 2014

ISSN 2061-5191 ISBN 978-963-308-187-7

Kiadja: a Pzmny Pter Katolikus Egyetem

Jog- s llamtudomnyi Kara1088 Budapest, Szentkirlyi u. 2830.

www.jak.ppke.hu

Felels kiad: Dr. Varga Zs. Andrs dkn

Korrektra: Baranyi Krisztina

Szerkeszts, nyomdai elkszts: Szakalin Szeder Andrea

Nyoms: Komromi Nyomda s Kiad Kft.www.komarominyomda.hu

A ktet a Pzmny Pter Katolikus Egyetem TMOP-4.2.1.B-11/2/KMR-2011-0002. sz. projektje (A tudomnyos kutatsok kibontakoztatsa a PPKE-n)

keretben kerl kiadsra.

TARTALOM

Elsz ................................................................................................................ 9

I. A hatalmi gak elvlasztsnak tartalma1. A hatalmi gak elvlasztsnak eredete ..................................................11

1.1. Hatalmi gak John Locke rendszerben ..........................................111.2. A Montesquieufle hatalommegoszts ......................................... 13

2. A hatalmi gak elvlasztsnak modern tartalma ..................................142.1. A hatalommegoszts tagadsa .........................................................152.2. A hatalommegoszts irnyai............................................................18

2.2.2. Parlamentarista hatalommegoszts .....................................................192.2.3. Modernizlt Montesquieu ................................................................21

3. A hatalommegoszts termszete ............................................................ 224. Az alkotmnyos szervek egyttmkdse az Alaptrvnyben .............. 25

II. Alkotmnyoz s trvnyhoz hatalmak1. Elvi elhatrols........................................................................................ 29

1.1. Alkotmnyozs s trvnyhozs szerepe ......................................... 301.2. Formai klnbsg ........................................................................... 321.3. Felhatalmazs ..................................................................................351.4. Az alkotmnymdost .................................................................... 36

2. Alkotmnyozs a hatalommegoszts dimenzijban ............................. 383. A trvnyhozs a hatalommegosztsban ................................................ 394. Az ombudsman mint a parlamenti ellenrzs

fggetlen intzmnye .......................................................................... 424.1. Az ombudsman helye az llamszervezetben ................................... 424.2. Az ombudsmani intzmny szerepe ................................................ 44

4.2.1. Az ombudsman eredete ........................................................................444.2.2. Az ombudsman funkcija ....................................................................46

4.3. Az ombudsmani rendszer Magyarorszgon ................................... 484.3.1. A biztosi rendszer egysgestse ..........................................................48

4.3.2. Adatvdelmi biztosbl fggetlen hatsg ...........................................504.4. Az ombudsmani tevkenysg tartalma ........................................... 54

4.4.1. Az alapjogok slyponti vltozsainak hatsa az ombudsman tevkenysgre .............................................................54

4.4.2. Ombudsmani modellek ........................................................................57

III. Vgrehajt hatalom1. Kormnyzs s kzigazgats .................................................................. 592. Kormny s kormnyzat ......................................................................... 623. A kormny a vgrehajt hatalomban ...................................................... 664. Monokratikus vagy testleti kormny? .................................................. 685. A trvnyhoz s a vgrehajt hatalom kapcsolata

a jogalkotsban .................................................................................... 726. Az nll szablyoz szervek ..................................................................75

6.1. A vgrehajt hatalom tagoldsa Magyarorszgon ........................756.2. Az nll szablyoz szerv az Alaptrvnyben .............................. 76

6.2.1. Az nll szablyoz szervek kre ......................................................766.2.2. Az nll szablyoz szervek tevkenysge .......................................776.2.3. Az nll szablyoz szerv felelssge ...............................................776.2.4. Az nll szablyoz szervek fggetlensge, kapcsolata

a Kormnnyal ........................................................................................78

IV. A semleges llamfi hatalom1. Az llamfi hatalom jellege .....................................................................812. Az ellenslyrl ltalban ........................................................................ 833. Ellensly lehet-e a kztrsasgi elnk? .................................................. 83

3.1. Az llamszervezet demokratikus mkdse feletti rkds s az ellensly ................................................................................ 84

3.2. A nemzet egysgnek kifejezse s az egyenslyozs ................. 864. Hogyan lehet a kztrsasgi elnk ellensly? ........................................ 90

4.1. A kztrsasgi elnk mint kzjogi ellensly ....................................914.2. A kztrsasgi elnk mint politikai ellensly ................................. 934.3. A kztrsasgi elnk mint az alkotmnyoz hatalom ellenslya? . 95

5. sszegzs ................................................................................................ 98

V. Alkotmnybrskods1. Parlamenti szupremcia v. alkotmnybrskods ................................... 992. Az alkotmnybrskods modelljnek s tartalmnak

sszefggsei ......................................................................................1022.1. Az alkotmnybrskods amerikai logikja ..................................1032.2. Az alkotmnybrskods osztrk modellje ....................................105

3. Valami Amerika, avagy a konkrt normakontroll eltrbe kerlse Magyarorszgon ...................................................................110

4. A konkrt s az absztrakt normakontroll viszonya ............................... 1115. A magyar Alkotmnybrsg hatskreinek alakulsa .........................113

5.1. Alkotmnyjogi panasz ....................................................................1135.1.1. A kzvetlen panasz .............................................................................1135.1.2. A rgi s a valdi alkotmnyjogi panasz viszonya ............................115

5.2. Az utlagos normakontroll ............................................................1195.2.1. Az ombudsmani indtvnyozs jogszablyi httere ...........................1205.2.3. Az ombudsmani indtvnyozs fbb jellegzetessgei .......................122

5.2.3.1. Az indtvnyozs mint nll hatskr ........................................1225.2.3.2. Az indtvnyozs mint szubszidirius hatskr ..........................1225.2.3.3. Az indtvny trgya .....................................................................1235.2.3.4. Az indtvnyozhat hatskr .......................................................124

5.3. Elzetes normakontroll ................................................................. 1266. Az Alkotmnybrsg hatskreinek a korltozsa ............................. 1287. Kontinuits az Alkotmnybrsg gyakorlatban .................................1348. sszegzs: az Alkotmnybrsg helye

a hatalmi gak rendszerben ..............................................................137

VI. Brskods s gyszi tevkenysg1. Az Alaptrvny brsgokat rint vltozsai .......................................139

1.1. Az nkormnyzati rendeletek vizsglata ........................................1391.2. Az igazsggyi igazgats vltozsai .............................................142

2. gyszsg a hatalommegoszts rendszerben ......................................1452.1. Az gyszsg trtnete, modelljei ..................................................1462.2. Az gyszsg tevkenysge ............................................................1482.3. gyszsg vgrehajt vagy brskod hatalom? .......................1492.4. Az gyszsg alkotmnyos pozcijnak alakulsa

Magyarorszgon ...........................................................................1512.5. Kvetkeztets az gyszsg llamszervezetben elfoglalt helyre ..154

VII. nkormnyzatok a hatalmi gak rendszerben1. Helyi nkormnyzat, helyi nkormnyzs: npszuverenits

megtestestje, alapjog vagy kzigazgatsi szervezsi egysg? .........1551.1. Vertiklis hatalommegoszts ..........................................................1551.3. A helyi nkormnyzs mint alapjog ...............................................1591.4. Helyi nkormnyzat mint kzigazgatsi szervezsi egysg ...........1612. nkormnyzatisg Magyarorszgon ...............................................162

3. Ellenrzs, felgyelet ............................................................................1663.1. Az nkormnyzatok felgyelete ltalban .....................................1663.2. Trvnyessgi felgyelet ................................................................1673.3. Gazdlkods felgyelete ................................................................169

4. Az nkormnyzat helye a hatalmi gak rendszerben ..........................170

VIII. sszegzs az alaptrvnyi intzmnyek a funkcionlis hatalommegosztsban

1. A korbbi Alkotmny llamszervezeti rendszere ..................................1742. Funkcionlis hatalommegoszts az Alaptrvnyben ............................175

IX. Befejezs helyett tovbbi puzzle darabok nyomban ...................177

Irodalom ........................................................................................................181

ELSZ

Mindenki mskpp kezd egy puzzle kirakshoz. Vannak, akik a jelleg-zetes brk darabjait kezdik egymshoz illeszteni, msok mdszeresen a sarkokkal s a szls darabokkal kezdenek, nem az brkbl, hanem a formkbl indulnak ki. Megint msok hosszan nzik a mintakpet, a minta alapjn prbljk feltrni, hogyan nz majd ki a puzzle vgs for-mjban. Az egyes mdszerek eredmnyessgt pedig az mutatja meg, hogy helyre kerlt-e valamennyi elem s az egyes darabkk rtelmes, a mintakpnek megfelel kpet mutatnak-e.

Az llam szerkezeti felptse hasonlt a kiraks jtkhoz. Mindkt esetben elre meghatrozottak a darabok, az sszekapcsols szablyai s mind az llamszervezet, mind a puzzle esetben a kp az egyes elemek sszeillesztst kveten vlik rtelmess.

Magyarorszg 2012. janur 1-je ta hatlyos Alaptrvnye sszekever-te a puzzle-t, tbb darabkt elvett, azokat ms darabokkal ptolta. Az j kprszletet mutat darabkkat egymshoz kell illeszteni, a rgi darabok j helyt is meg kell keresni, hogy a vgn feltruljon az sszkp: az l-lam mkdsnek rendje. A puzzle darabkinak szma vges ugyan, de mr maga a darabkk sszekeresse is komoly kihvs, az elemek ssze-illesztse pedig csak ez utn kvetkezhet.

A hazai szakirodalomban komoly irodalma van a hatalommegoszts-nak, tbb rtkes rs tett fontos megllaptsokat az llamszervezeti fel-pts alapjairl. Jelen m nem ezekhez kvn hozztenni, s arra sem vllalkozik, hogy az egsz puzzle-t kirakja, Magyarorszg teljes llam-szervezett bemutassa. Ezen rs clja az elmleti alapok segtsgvel a puzzle elemeinek felkutatsa s nhny darab sszekapcsolsa, hogy azok rtelmes kpp formldjanak. A jelen rsban bemutatott darab-kk kivlasztsa nknyes teht, nem a teljes krsgre trekszik, hanem egyes darabok mdszeres sszeillesztsre. Ebbl kiindulva mutatja be az Alaptrvny ltal konstitult alkotmnyos berendezkeds hatalmi ga-it, a hatalmi tevkenysget gyakorl intzmnyeket.

A m elksztse sorn sokan segtettek hasznos szrevtelekkel, ta-ncsokkal. Ksznettel tartozom klnsen Frhlich Johannnak, Hajas Barnabsnak, Kukorelli Istvnnak, Lpossy Attilnak, Marosi Ildiknak, Schanda Balzsnak, Szajbly Katalinnak, Varga dmnak s Varga Zs. Andrsnak.

Az irodalom gyjtshez nyjtott nlklzhetetlen segtsgrt k-sznettel tartozom AczlPartos Adriennek, Gyri Zoltnnak s Varga Tmenak.

sztnzleg hatott tovbb az a tudomnyos httr, amelyet a Pzmny Pter Katolikus Egyetem Jog- s llamtudomnyi Kara biztostott.

A munka sorn a 2013. oktber 15-ig megjelent jogszablyokat s szakirodalmat vettem fi gyelembe.

Jelen m a Pzmny Pter Katolikus Egyetem TMOP-4.2.1.B-11/2/KMR-2011-0002. sz. projektje (A tudomnyos kutatsok kibontakoztat-sa a PPKE-n) keretben szletett.

Budapest, 2013. oktber 31.

Laus viventi Deo

I. A HATALMI GAK ELVLASZTSNAK TARTALMA

1. A hatalmi gak elvlasztsnak eredete

1.1. Hatalmi gak John Locke rendszerben

A hatalommegoszts gondolata, az llami feladatok funkci szerinti elhatrol-sa mr az antik grgknl is megjelent,1 a kzpkor irodalmban pedig fleg az egyhzatyk foglalkoztak a hatalom termszetvel s a hatalomgyakorls moralitsval.2

A hatalommegoszts s a hatalmi gak megklnbztetsnek modern tar-talma mgis csak jval ksbb, John Locke nyomn alakult ki. A korbban alap-veten empirikus alap kutatsokat ugyanis felvltotta a kzjogi (szuverenits alap, legitimcis) megkzelts. Locke meghatrozsa szerint

a trvnyhoz hatalom az a hatalom, amelynek joga van megszabni, hogyan hasznljk fel az llam erejt a kzssgnek s tagjainak meg-vdsre. De mivel rvid id alatt megalkothatak azok a trvnyek, amelyeket llandan kell alkalmazni, s amelynek llandan rvny-ben kell maradniuk, nincs szksg arra, hogy a trvnyhoz szerv l-landan mkdsben legyen, nem lvn lland tennivalja. [] De mivel a trvnyeknek, amelyeket egyszer, mgpedig rvid id alatt megalkottak, lland s maradand rvnyk van, llandan alkal-mazni kell, s llandan fi gyelembe kell venni ket; ennlfogva kell,

1 ARISZTOTELSZ: Politika. Budapest, Gondolat, 1969. 228.2 Aurelius AUGUSTINUS: A pognyok ellen Isten vrosrl rt huszonkt knyve. Budapest,

Dunntl Pcsi Egyetemi Knyvkiad s Nyomda, 1942. 329. s kv.; AQUINI Tams: Eladsok a Tzparancsolatrl. Pcs, Seneca, 1993. 205.

Mozaikok a hatalommegosztshoz12

hogy legyen egy llandan mkd hatalom, amely gondoskodik a megalkotott s tovbbra is rvnyben lv trvnyek vgrehajtsrl.3

A trvnyhoz s vgrehajt hatalmakon kvl Locke egy n. fderatv ha-talmat is megklnbztetett:

Minden llamban van egy msik hatalom is, amelyet termszetesnek nevezhetnk, mert ez felel meg annak a hatalomnak, amellyel term-szetes mdon minden ember rendelkezett, mieltt tagjv lett volna a trsadalomnak. [] Ez a hatalom magban foglalja a hbor s bke tartalmt, tovbb az llamon kvli szemlyekkel s kzssgekkel val szvetsgktsek s egyb egyezsgek hatalmt, amit ha tet-szik nevezhetnk fderatv hatalomnak.4

A vgrehajt s a fderatv hatalmak kztti klnbsg lnyege az, hogy az elbbi a trvnyek trsadalmon belli vgrehajtst szolglja, az utbbi pedig a kzssg kls biztonsgnak s rdeknek a vdelmt. Locke a hatalom-felfogshoz a trsadalmi szerzdst veszi alapnak, ez leginkbb a fderatv hatalom idzett megfogalmazsnl rhet tetten.

Ugyanakkor a hatalmi gak megosztsa csak korltozottan rvnyeslt Locke rendszerben. Az elvlasztst ugyanis csak a trvnyhoz s a vgrehaj-t hatalom kztt tartja szksgesnek az emberi gyarlsg miatt, a vgrehajt hatalom s a fderatv hatalom egymstl fggetlen gyakorlsa szerinte kizrt.5

Az rdek-sszefonds eme kizrst tartja kzponti elemnek Sri Jnos Locke hatalommegosztsi ttelt rtkelve: a XVII. szzadban a hatalommeg-oszts kormnyzati technikv vlt, lnyege, hogy olyan mdon lehessen l-talnos rvny szablyt csinlni, hogy ebbl a folyamatbl az egyni rdekek legyen sz monarchirl vagy az egyes llampolgrok rdekeirl kirekeszt-hetek legyenek.6

Alaptalan lenne felvetni Locke elmletvel szemben, hogy nem biztostott nll helyet a brskodsnak a hatalmi gak kztt. Locke a brskodst a ha-talom rsznek tekintette, amelyre szksg van a termszeti llapot elhagys-hoz. A hatalom szksgessgt ugyanis a termszeti llapotbl val elmozdu-

3 John LOCKE: rtekezs a polgri kormnyzatrl. Budapest, Gondolat, 1986. 142143.4 LOCKE i. m. 143.5 LOCKE i. m. 142. s 144.6 SRI Jnos: Fejezetek a hatalommegoszts trtnetbl. Trsadalmi Szemle,

1990/10. 70.

13I. A hatalmi gak elvlasztsnak tartalma

lssal igazolta, ott ugyanis

[elszr] nincs olyan rvnyes, rgztett s ismert trvny, amelyet kzs beleegyezssel elfogadtak volna, s amelyrl elismernk, hogy a j s a rossz mrtke, valamint a kztk felmerl sszes nzetel-trs eldntsnek kzs mrtke. [Msodszor] nincs olyan ismert s elfogulatlan br, aki az rvnyes trvnynek megfelelen, tekintly-lyel el tudn dnteni az sszes vitkat. [Harmadszor] hinyzik az a hatalom, amely megalapozn s altmasztan a helyes tleteket, s biztostan kell vgrehajtst.7

Locke teht a hatalom rsznek a trvnyhozst, a brskodst s a vgrehaj-tst tekintette, azonban nem tekintette ezeket hatalmi gaknak.8 A brskods teht a termszeti llapottl val elmozduls szksges eleme, de nem nll hatalmi g. A fderatv hatalom viszont pp fordtva; nll hatalmi g, de kz-vetlenl a termszeti llapotbl kvetkezik, gy rtelemszeren nem rtkelhet az attl val elmozduls elemeknt.

Mindezek alapjn Locke kzponti mondanivalja a trvnyhoz s a vgre-hajt hatalom elmleti s gyakorlati elvlasztsa. A trvnyhozs gyakorlatra vonatkoz hres ttele (King in Parliament) a klcsns hatalomkorltozsra utal, s emiatt egyes szerzk Locke-ot (is) a checks and balances rendszer el-futrnak tartjk.9

1.2. A Montesquieufle hatalommegoszts

Az eurpai kontinensen tipikusan Charles Montesquieu-t szoks a hatalom-megoszts atyjaknt nevezni; hozz kthet ugyanis a trvnyhozs, vgrehaj-ts, brskods klasszikus trisznak meghatrozsa. Gyakran idzett mondatai szerint:

rk tapasztalat viszont, hogy minden ember, akinek hatalma van, hajlik arra, hogy azzal visszaljen; ezt addig teszi, amg korltokba

7 LOCKE i. m. 127.8 Az ebben az sszefggsben emltett vgrehajt hatalom nem azonosthat a hatalmi gknt

megjellt vgrehajt hatalommal. Itt ugyanis nem a trvnyeket vgrehajt (adminisztratv) hatalomrl van sz, hanem a brsgi dntseket vgrehajt hatalomrl.

9 SRI (1990) i. m. 73.


nem tkzik. [] Hogy a hatalommal ne lehessen visszalni, ahhoz az kell, hogy a dolgok helyes elrendezse folytn a hatalom szabjon hatrt a hatalomnak.10 Az elmlet jelentsge, hogy nem csupn megkln-bztette ezeket a hatalmi gakat, hanem nla merlt fel a leglesebben a hatalom megosztsa, az egy kzben sszpontosuls kizrsa is. Ha ugyanis a klnbz hatalmak ugyanazoknak a trsadalmi erknek a kezben vannak, akkor az intzmnyi hatalommegoszts nem funkci-onl rendeltetse szerint.11

Sri Jnos sszegzse szerint Montesquieu elmletnek kt legfontosabb pontja a hatalmi viszonyok jognak val alvetse, valamint az llami szervek, illetve az llami funkcik trvnyhozs, vgrehajts, igazsgszolgltats sze-rinti meghatrozsa.12

2. A hatalmi gak elvlasztsnak modern tartalma

Az alkotmnyjogi jogirodalom egyik kurrens krdse, hogy Montesquieu tbb mint ktszz ves gondolatai mennyiben vehetek fi gyelembe a jelenkori ha-talomgyakorls kialaktsban s megrtsben, illetve fi gyelembe vehetk-e egyltaln. Erre a krdsre szmos szerz tollbl tbb eltr vlasz szletett. Jelen fejezetben arra tesznk ksrletet, hogy az ezzel kapcsolatos fbb nzete-ket csoportostsuk, illetve az egyes elmletek kzs jellemzit sszegyjtsk.

Elsknt klnbsget tehetnk a hatalommegosztst (nyltan vagy burkoltan) tagad s a hatalommegoszts (valamilyen formjt) elismer nzetek kztt. Ez utbbiak kztt hrom irnyzatot klntnk el: (1) a komplex hatalommeg-osztst, (2) a parlamentarista hatalommegosztst, valamint (3) a modernizlt Montesquieu irnyzatt. Mind az elnevezs, mind a tipizls nknyes, de remnyeink szerint kifejezik a hatalom termszetvel s a hatalmi gakkal kapcsolatos szemlletbeli klnbzsgeket. A csoportosts sorn nem vllal-kozhatunk minden elmlet ismertetsre s besorolsra, st arra sem tesznk ksrletet, hogy klnbsget tegynk fontos s kevsb fontos elmletek k-ztt. Nem az elmleteket kvnjuk ismertetni, hanem a gondolkodsi irnyokat.

10 Charles MONTESQUIEU: A trvnyek szellemrl. Budapest, OsirisAttraktor, 2000. 245.11 Sri Jnos sszegzse a Montesquieufle hatalommegosztsrl. SRI (1990) i. m. 75.12 SRI Jnos: A hatalommegoszts trtnelmi dimenzii s mai rtelme, avagy az alkotmnyos

rendszerek bels logikja. Budapest, Osiris, 1995. 37.


2.1. A hatalommegoszts tagadsa

A hatalommegosztst tagad nzetek lte szinte egyids magval a hatalom-megoszts elmletvel. E nzetek kzs eleme, hogy nem a hatalom gyakorl-snak funkci szerinti elvlst, az egyes hatalmi gak kzti munkamegosztst tagadjk, hanem a klnbz hatalmak mellrendeltsgt.

E nzetek Jean-Jacques Rousseau-ra vezethetk vissza, aki a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom megklnbztetst elismerte ugyan, de azok megosz-tst nem. Rousseau a npszuverenits elvt alapul vve a legfbb hatalom szksgessgt vallotta, amelyet a nppel azonostott, s amely oszthatatlan s elidegenthetetlen. A trsadalmi szerzdsben megfogalmazott ttele szerint ha a np felttlen engedelmessget gr, ezzel a tettvel megsznik npnek lenni, amely pillanatban valaki mint r lp fel, nincs tbb fhatalom, s attl kezdve a politikai testlet megsemmislt.13 Rousseau a trvnyhozt nem a trvny szerkesztjvel (megszvegezjvel) azonostja. Nem a szerkeszt al-kotja a jogot, hanem az a np (fhatalom), amely a trvnyt kifejezetten vagy hallgatlagosan elfogadta. gy br megklnbztet trvnyhoz s vgrehajt hatalmakat (a kett kztti relcit az er s az akarat viszonyval jellemezte), de az elbbit a npre, az utbbit egy szkebb testletre bzza; e kett kztt pedig elkpzelhetetlen az egyensly.14

Szintn ellenttesnek tartja a npszuverenits elvvel a hatalmi gak elvlasz-tst a marxista jogelmlet. Eszerint az llamhatalom megosztsa s egyens-lya olyan trsadalmi egyenslyt tkrz, amelyben a hatalomra tr osztly mg nem kpes kizni a hatalom egszbl az elz uralkod osztlyt, hanem meg-elgszik azzal, hogy a jelentsebb kulcspozcikat megszllja. [gy ez a] ketts hatalom s a hozz kapcsold hatalommegoszts csak tmeneti jelleg.15 A marxista jogelmlet teht a hatalommegosztst szksgszer kompromisszum-nak tekintette, amely a trtneti fejlds sorn lps volt ugyan a feudalizmus felszmolsban, de semmikpp sem jelentette a vgllomst. Ugyanis

[a] szocializmus gyzelme utn az j llamban teljesen megvltozik a helyzet. Amg a tksek konkurencija a magntulajdonrt, a terme-leszkzkrt s a profi trt foly verseny a klnbz rtegeket szem-belltja egymssal, addig a munksosztlyban ilyen kibkthetetlen

13 Jean-Jacques ROUSSEAU: A trsadalmi szerzds. Kolozsvr, Kriterion, 2001. 4950.14 V. ROUSSEAU i. m. 68. s kv., ill. 91. s kv.15 BIHARI Ott: sszehasonlt alkotmnyjog. Budapest, Tanknyvkiad, 1967. 174.


ellentek nincsenek tekintettel arra, hogy tagjainak viszonya a ter-meleszkzkhz egyforma. [] Az llamhatalom teht a szocialista viszonyok kztt tbb rtelemben is egysges: elssorban osztlyb-zisa miatt, msodsorban az ltala kpviselt osztlyakarat miatt.16

E felfogs teht rdekazonossgot felttelezett az llamon bell, amely mel-lett nem vlik szksgess a hatalom tagozdsa. A hatalom egysgnek mar-xista elmlete azonban itt sem jelentette a hatalom funkcionlis munkamegosz-tsnak tagadst. Bihari Ott az 1936-os szovjet alkotmny pldjn ngy f szervtpust klnbztetett meg: (1) az llamhatalom szerveit, (2) az llamigaz-gatsi szerveket, (3) a brsgot s (4) az gyszsget.17

A szocializmus llamszervezeti felfogsnak viszont az volt a kiindulpont-ja, hogy az elsknt emltett llamhatalmi szerveket olyan legitimcis bzis-nak tekintette, amelybl minden ms hatalom eredeztethet. Ennyiben teht a marxista hatalomfelfogs rokonthat a Rousseau-ival, azzal a fontos eltrs-sel, hogy amg Rousseau a hatalmat a volonte general-ra, azaz a npre vezetett vissza, addig a marxista koncepci az llami szerveknek tulajdontott dnt jelentsget.

A hatalmi gak elvlasztsnak tagadsa ms, modernizlt, demokratikus formkban is megjelenik. Ezek az llspontok a parlament kzvetlen legitim-cijt helyezik eltrbe, s minden ms kzhatalom gyakorlst a parlamentre vezetnek vissza. Szab Jzsef llspontja szerint a szabad parlamentet a msik kt hatalmi g nem, csak a vlasztsok korltozhatjk.18 A hatalommegoszts kritikjt fogalmazza meg Pokol Bla is, aki az angol parlamentarizmus mo-delljt alapul vve megllaptja, hogy nem a hatalom megosztsa jelenti a ga-rancit, hanem az, hogy a teljhatalommal rendelkez kormny levlthat, a szabad sajt rvn a visszalsei nyilvnossgra kerlhetnek, s ez a szavazatok szzezreit viheti el tle, vgs soron bukst okozza, s csak a trvnynek al-vetettsge valsul meg.19

Ez az llspont teht a hatalomnak nem a funkcionlis megosztsa, hanem az idbeli korltozsa mellett rvel; a hatalom np ltali, rendszeres vlasztso-kon trtn levlthatsgban ltja a garancit. Emiatt lnyegi klnbsg van a diktatrikus s demokratikus nzetek kztt; az elbbiek esetben a demok-

16 BIHARI i. m. 176177.17 BIHARI i. m. 179.18 SZAB Jzsef: Ki a koszbl, vissza Eurpba. Budapest, Krter, 1993. 141.19 POKOL Bla: Gondolatok a hatalommegosztsrl. In: Tanulmnyok Dr. Brczi Imre egyetemi

tanr szletsnek 70. vforduljra. Szeged, SZTE, 2000. 435.


ratikus legitimcis lncolat hinyzik. Az ugyanis a hatalom koncentrcijt eredmnyezheti, ha egy adott szerv megbzatsa nincs idben korltozva. Az idbeli hatalommegoszts teht arra ad vlaszt, hogy az egyes hatalmi szervek megbzatsa idben meddig terjed, illetleg milyen idkznknt van szk-sg a megbzats megjtsra, ami egyttal a mellzhetetlen legitimltsgot is garantlja.20 Megjegyzend, hogy ez az rvrendszer a tbbsgi demokrcit rszesti elnyben a konszenzusos demokrcia helyett: azon alapul, hogy a np-kpviseleti szerv a tbbsgi akaratot kpviseli s annak minl kisebb szm jogi kontrollja legyen.21

Ezt a megoldst gyakran nevezik a parlamentarizmus westminsteri modell-jnek. Megjegyezzk azonban, hogy az angol kzjogi berendezkedsben sem beszlhetnk a hatalom, illetve a parlament korltlansgrl s korltozhatat-lansgrl, hiszen a parlament ahogy azt Edward Coke br mg 1610-ben megfogalmazta al van vetve a szuverenits teljessge ltal alkotott elvek-nek.22 Ezek az elvek pedig a bri dntsekben jutnak rvnyre. Figyelembe kell vennnk azt is, hogy a legjabb angol alkotmnyfejlds lpseket tett a kartlis alkotmny irnyba (Human Rights Act 1998, House of Lords Act 1999, Constitutional Reform Act 2005),23 amely tovbb korltozza a parla-ment mindenhatsgt. Tovbbi fontos korltozsa a hatalomnak az Egyeslt Kirlysgban az alkotmnyos szoksok igen ers jelenlte, amelyek ha nem is alkotmnyjogi rtelemben de jelents korltait kpezik a parlament hatsk-reinek. Az Egyeslt Kirlysgban ugyanis magtl rtetd, hogy a parlament nem tesz meg mindent, amire forml jogilag kiterjed a hatskre.

Egyetrtnk Petrtei Jzseffel, miszerint a hatalomgyakorls idbeli kor-ltjnak az alkotmnyos demokrcikban komoly jelentsge van, s bizonyos hatalmi gaknl az rvnyestse mellzhetetlen, de ezt az elvet nem szabad abszolutizlni.24 A temporlis korltozs teht a demokratikus berendezkeds fontos, de semmikppen sem kizrlagos eleme.

A hatalommegosztst tagad nzetek kzs eleme, hogy a npkpviseleti szervet kiemelik a tbbi hatalmi g kzl, azon az alapon, hogy az kzvetle-

20 PETRTEI Jzsef: Az alkotmnyos demokrcia alapintzmnyei. BudapestPcs, Dialg Campus, 2009. 168.

21 A tbbsgi elv kritikjt lsd rszletesen SMUK Pter: Ellenzki jogok a parlamenti jogban. Budapest, Gondolat, 2008. 21. s kv.

22 KUKORELLI Istvn PAPP Imre TAKCS Imre: Az Alkotmnybrsg. In: KUKORELLI Istvn (szerk.): Alkotmnytan I. Budapest, Osiris, 2003. 382.

23 JAKAB Andrs: Mire j az alkotmny? Kommentr, 2010/6. 13.24 PETRTEI (2009) i. m. 169.


nl a npre vezetheti vissza legitimitst. Ktsgtelen, hogy (a magyar alkot-mnybrsgi gyakorlatban) a demokratikus jogllam fogalombl levezetett demokratikus legitimci elvbl az kvetkezik, hogy kzhatalom csak akkor gyakorolhat, ha annak forrsa vgs soron a np, azaz a kzhatalom gyakorl-snak a npre visszavezethetnek kell lennie. A demokratikus legitimci kz-vetlen, ha a kzhatalom gyakorlsra vonatkoz felhatalmazs kzvetlenl a nptl szrmazik, s kzvetett, ha a vlasztsok, kinevezsek hibtlan lncolata vgs soron visszavezethet a nphez.25 Az azonban megkrdjelezhet, hogy hierarchikus viszony keletkeztethet a kzvetlen s a kzvetett legitimcival rendelkez szemlyek s szervek kztt.

2.2. A hatalommegoszts irnyai

A tagad nzetekkel szemben a jogirodalom dnt rsze elismeri a hatalom-megoszts ltt. Jelents eltrsek fi gyelhetek meg azonban az egyes irnyza-tok kztt, hogy a hatalommegosztst milyen tartalommal kvnjk kitlteni.

2.2.1. Komplex hatalommegoszts

Ennek az irnyzatnak a komplexitst az adja, hogy a hatalom (s a hatalom-gyakorls) bels szerkezett nem csupn a Montesquieu-i trisz, illetve a kz-hatalmak keretn bell vizsgljk, hanem megfi gyelsket kiterjesztik az al-kotmnyjog klasszikus szfrjn kvli krdsekre is. E tekintetben az irnyzat gyakorlatias, s a hatalom tnyleges mkdst, a hatalmi tnyezket kutatja.

Ez a megkzeltsi md jellemezte Bib Istvn 1947-ben elmondott akad-miai szkfoglaljt, amelyben arra a krdsre kereste a vlaszt, hogy milyen modern tartalommal lehet megtlteni az llamhatalmak elvlasztsnak elvt. Nzete szerint a zsarnoksg megakadlyozshoz nem arra van szksg, hogy mereven elvlasszunk minden hatalmi centrumot, hanem az, hogy ne lehessen ellenrizetlenl kzhatalmat gyakorolni.26

Elmletnek lnyege, hogy a trtneti fejlds sorn j (a Montesquieu-i hrmas felosztst meghalad) hatalmi gak jttek ltre. Ezek kz sorolta a

25 Lsd 38/1993. (VI. 11.) AB hatrozat.26 Bib gondolatt idzi GYRFI Tams JAKAB Andrs: 2. [Alkotmnyos alapelvek; ellenl-

lsi jog]. In: JAKAB Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja. Budapest, Szzadvg, 2009. 205.


gazdasgot, tekintettel arra, hogy az llamhatalom a modern gazdasgi fejl-ds kvetkeztben sokkal szlesebb gazdasgi tevkenysget folytat, a szellemi letet, a kultrt s a brokrcit. Ez utbbit az eltr ideolgiai megkze-lts ellenre megvalsultnak ltta mind az Egyeslt llamokban, mind a Szovjetuniban, az elbbiben a managerek forradalmaknt, az utbbiban ra-cionalizlt zemszersgknt rtelmezve azt.27

Hasonlan meghaladottnak tartja Montesquieu felfogst Takcs Albert, aki azt a XVIIXVIII. szzadi alkotmnyos llam mechanikus llamfi lozfi jnak tekinti, mivel Montesquieu elmletben a trvnyhozs s a vgrehajts ha-talommegosztsi viszonyok kztt sem mellzhet kapcsolata alapveten negatv jelleg. Ez pedig az id prbjt nem llta ki.28 Tzise szerint az al-kotmnyos hatalommegoszts helyett a politikai hatalommegoszts vlt jelen-tss, amelynek lnyege, hogy a trvnyhoz politikailag nem egysges. gy a trvnyhozvgrehajt megoszts helyett a kormnyellenzk megosztst hangslyozza.29

2.2.2. Parlamentarista hatalommegoszts

Takcs szerint a hatalommegoszts elvnek els ltvnyos kudarca, hogy a parlamentris kormnyformk megjelensvel a pozitv alkotmnyokban is kez-dett veszi a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom sszefondsa.30 Ugyanezt mg sarkosabban fogalmazza meg Paczolay Pter:

A 20. szzad vgre a hatalommegoszts rendszere a nyugati tpus demokrcikban talakult, kritikailag gy is mondhatjuk, hogy eltor-zult. A kt politikai termszet hatalmi g, a trvnyhozs s a vg-rehajts, a parlamentris rendszerekben jellemzen hatalmi blokkot kpez, vagyis ugyanaz a politikai er irnytja mindkettt. [] Ennek a hatalmi blokknak az ellenslya az Alkotmnybrsg, s rszben egyes funkciiban a bri hatalmi g is.31

27 BIB Istvn: Az llamhatalmak elvlasztsa egykor s most. In: Bib Istvn sszegyjttt munki. Bern, Eurpai Protestns Magyar Szabadegyetem, 1982. 556558.

28 TAKCS Albert: A hatalommegoszts elvnek alkotmnyelmleti rtelmezse. Jogtudomnyi Kzlny, 1993/67. 209. s 211.

29 TAKCS i. m. 215216.30 TAKCS i. m. 214.31 PACZOLAY Pter: Az l alkotmny: az alkotmnybrskods kiszmthatsga s vltozsai.


Az irnyzat a parlamentarizmus alapvet sajtossgbl indul ki, amely sze-rint a parlamentnek felels kormny rendelkezik a parlamenti tbbsg bizal-mval; ezrt rdekazonossg van kztk, ugyanaz az er irnytja ket, gy a kt hatalmi g nem vlik el. E politikai hatalmat viszont ellenslyozza s ellenrzi a semleges hatalom.32 E semleges hatalomba tartozik a brsg s az Alkotmnybrsg, esetleg az ombudsman s az llamf.

Ezt az llspontot kveti az Alkotmnybrsg 38/1993. (VI. 11.) AB hat-rozata is:

a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom elvlasztsa ma lnyegben a hatskrk megosztst jelenti a parlament s a kormny kztt, amelyek azonban politikailag sszefondtak. A parlamenti tbbsget alkot prtok alaktanak kormnyt, a parlament zmmel a kormny trvnyjavaslatait szavazza meg. A jog, amely folyamatosan kelet-kezik, az let minden terlett a vlasztson gyztes prtok politikai programjnak megfelelen jra- s jraszablyozhatja. Ilyen krl-mnyek kztt a bri hatalom sajtossga az, hogy a msik kt, po-litikai jelleg hatalmi ggal szemben lland s semleges [akkor is, ha a politikai programokat megvalst trvnyeket s rendeleteket (is) alkalmazza].

A parlamentarista hatalommegoszts abban klnbzik a komplex irnyzat-tl, hogy megmarad az alkotmnyjog paradigmjn bell, kzhatalmak egy-mssal val viszonyt vizsglja s nem kzhatalmon kvli tnyezk (prtok, mdia stb.) szerept.

A parlamentarista hatalommegoszts gyakorlatilag kt hatalmi tnyez, a politikai hatalom s az ellenrz hatalom kettssgt vallja. Legfontosabb klnbsgnek pedig azt tartja, hogy a politikai hatalom (parlament, kormny, nkormnyzat) politikai alapon (ideolgiai rtkvlaszts alapjn) hoznak dn-tseket. Ezzel szemben az ellenrz hatalom (alkotmnybrsg, brsg, l-lamf, ombudsman stb.) jogi dntseket hoz; dntseiket valamilyen jogi auto-ritsra vezetik vissza.

In: CHRONOWSKI Nra PETRTEI Jzsef (szerk.): Tanulmnyok dm Antal professor emeritus szletsnek 80. vforduljra. Pcs, 2010. 235.

32 GYRFIJAKAB i. m. 206.


2.2.3. Modernizlt Montesquieu

Montesquieu elmletnek meghaladottsga nem ltalnosan elfogadott ttel a jogtudomnyban.33 E nzet kpviseli a hrom klasszikus g megosztsban kvnjk az llamszervezetet megrteni, Montesquieu nzett nem elvetik, ha-nem modern tartalommal tltik meg. E modern tartalom abban rejlik, hogy a Montesquieu-i llamszervezetet nem mechanikusan vizsgljk (amellyel szem-ben jogos kritikt fogalmaz meg Takcs), hanem funkcionlisan; nem azt elem-zik, hogy milyen hatalmi gak vannak, hanem hogy a hatalom egyes gaira milyen tevkenysg jellemz.

Valamely hossz idn keresztl mkd s bizonytott elmlet pusztn amiatt nem vlik meghaladott, hogy j kutatsok, empirikus megfi gyelsek a korbbiakat nem igazoljk. A newtoni mechanikt sem kellett jragondolni amiatt, mert az atomok mozgsa nem Isaac Newton trvnyeit kvetik. Ezek az eredmnyek nem megdntik a korbbi nzeteket, hanem kijellik az rv-nyessgi tartomnyukat; Newton esetben ez azt jelentette, hogy egszen kicsi dolgokra nem alkalmazhat az elmlete.34

Hasonlan ltjuk a hatalommegoszts jelent. Egyes politikai folyamatok ugyan nem rhatk le Montesquieu gondolataival, ms krdsekre viszont, mint a hatalmi gak termszete, A trvnyek szellemrl c. mben foglaltak alkal-mazhatk. Ktsgtelen, hogy a hatalom termszete komplexebb az ott lertak-nl, s a klasszikusokon kvl j tnyezk is befolysoljk a hatalom mkd-st, tovbb az is, hogy a trvnyhoz s a vgrehajt hatalmi gak kztt tbb szemlyi s szervezeti sszefonds fi gyelhet meg.

Az elv eredeti meghatrozsa ugyanis az llamhatalmi gakat szervezeti (institucionlis) rtelemben klntette el, az egyfle hatalom egyetlen szer-vezet gondolatra plt.35 Ez a gyakorlatban a sok j intzmny megjelensvel mr nem alkalmazhat. Amire viszont jl alkalmazhat a hatalommegoszts klasszikus tana, az az llami hatalom egyes funkcii. A mai llamszervezet sza-blyai nem zrjk ki azt, hogy hromfle llami hatalomrl beszljnk, amikor az egyes hatalomhordoz szervezetek egymshoz val viszonyt vizsgljuk. A Montesquieu-fle hatalmi trisz elfogadsa s alkalmazsa pedig alkalmas

33 Egyes alkotmnyjogi tanknyvek ez alapjn dolgozzk fel az llamszervezeti rszt, lsd TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs (szerk.): Bevezets az alkotmnyjogba. Budapest, HVG Orac, 2012.

34 MR Lszl: Az rzelmek logikja. Budapest, Tericum, 2010. 44.35 VARGA Zs. Andrs: Hatalommegoszts, az llam- s a kormnyforma. Pzmny Law Working

Papers, 2013/5. 5.


arra, hogy a hatalomhordozkat ennek alapjn csoportostsuk s hasonltsuk ssze.36

Erre tekintettel a tovbbiakban a mai magyar alkotmnyos berendezkeds egyes elemeit funkcionlis megkzeltsben kzeltjk meg s elemezzk. Ebbl kiindulva a trvnyhoz hatalom tevkenysgt az jellemzi, hogy lta-lnosan ktelez magatartsi szablyokat alkot, a vgrehajt hatalom az ltal-nosan ktelez magatartsi szablyokat hatsgi jogkrben az egyedi esetekre vonatkoztatja, a brskod hatalom pedig dnt az ltalnos magatartsi szab-lyok alkalmazsval kapcsolatban felmerl jogvitkban.37

Rgztennk kell azt is, hogy a hatalommegoszts hrom ismertetett irnyza-ta nem zrja ki egymst; az egyik elfogadsa nem jelenti a msik kett elutas-tst, csupn azt, hogy egyes irnyzatok ms tnyezket emelnek ki a hatalom-megoszts jelennek vizsglata kapcsn.

3. A hatalommegoszts termszete

Az 1789-es francia Deklarci XVI. cikke szerint az olyan trsadalomban, amelybl [a] jogok biztostkai hinyoznak, s ahol a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom sztvlasztst nem hajtottk vgre, semmifle alkotmnya nincs.

Ezt az alapelvet az Alkotmnybrsg mr kezdeti mkdse sorn rgztet-te, rmutatott, hogy a hatalmi gak megosztsnak elve a magyar llamszerve-zet legfontosabb szervezeti s mkdsi alapelve.38 Rszletes tartalmt viszont csak ksbb bontotta ki:

[b]r az Alkotmny az llamhatalmi gak elvlasztsnak elvt sz-vegszeren nem tartalmazza, az az alkotmnybrsgi gyakorlatban a magyar llamszervezet egyik legfontosabb szervezeti s mkdsi alapelve. Ezt bizonytjk az egyes llami szervek (hatalmi gak) fel-adatt s hatskrt ler alkotmnyi rendelkezsek, az llami szervek egymshoz val viszonyt rint szablyok (szervezeti s eljrsi ga-

36 VARGA (2013) i. m. 5.37 A brskod hatalmat hasonlkpp ragadta meg az 53/1991. (X. 31.) AB hatrozat: a bri

hatalom amely a magyar parlamenti demokrciban is elvlik a trvnyhoz s a vgrehajt hatalomtl az llami hatalomnak az a megnyilvnulsa, mely az erre rendelt szervezet tjn a vitss tett vagy megsrtett jogrl trvnyben szablyozott eljrs sorn ktelez ervel dnt.

38 31/1990. (XII. 18.) AB hatrozat


rancik), illetve az Alkotmnyba foglalt sszefrhetetlensgi rendel-kezsek. A hatalommegosztst, a hatalmi gak elvlasztsnak elvt az Alkotmnybrsg a jogllam nllan rvnyesl tartalmi ele-mnek tekinti. [] Az llamhatalmi gak elvlasztsa a demokratikus jogllamban az llam legjelentsebb funkciinak szervezeti, hatsk-ri s mkdsi elklnlst jelenti. A hatalmi gak kztti kzjogi viszony egyrszt jelenti, hogy az egyik hatalmi g nem vonhatja el a msik jogostvnyt, msrszt azt is, hogy a demokratikus jogl-lamban nincs korltlan s korltozhatatlan hatalom, az egyes hatal-mi gak hatalmi ellenslyt kpeznek a tbbi hatalmi ggal szemben, ennek rdekben bizonyos hatalmi gak szksgszeren korltozzk ms hatalmi gak jogostvnyait. Az elv lnyeges elemeinek rendel-tetse a hatalomkoncentrci, a korltlan, nknyes llami hatalom-gyakorls megelzse, a hatalmi kzpontok klcsns korltozsa, egyenslyozsa s szablyozott egyttmkdse.39

Az alkotmnybrsgi dntsekkel egybehangzan megllapthat, hogy a hatalommegoszts termszete ketts; egyrszt a jogllam fogalmi eleme, ms-rszt racionalizl elv, amely magyarzza az llamszervezet mkdst, felada-tt, hatskreit, egymshoz val viszonyt.40 E kettssgre hvja fel a fi gyelmet Trcsnyi Lszl is, aki szerint a hatalommegoszts elve mra mr szorosan kapcsoldik a materilis jogllamisg elvhez, annak elemt kpezi, de egyben az alkotmnyossg nll alapelve, az alkotmnyos berendezkeds alapvet szablya is.41

A jogirodalomban megfi gyelhetek slyponti eltrsek annak fggvny-ben, hogy az egyes szerzk az alapelvi, vagy a normatv jelleget emelik-e ki. Az alapelvi jelleg mellett rvel Takcs, aki szerint a hatalommegoszts nem jogi norma, dogmatikai szerkezete nll (jogi) normativitst nem eredmnyez.42 Szintn az alapelvi jelleg hangslya rezhet a 2/2002. (I. 25.) AB hatrozaton, amely rmutat, hogy a hatalommegoszts elve elssorban nem az llamhatal-mi gak merev elvlasztst jelenti, hanem az alkotmnyos szervek mkds-nek, a hatalomgyakorlsnak klcsns ellenrzst, kiegyenslyozst.

39 42/2005. (XI. 14.) AB hatrozat40 GYRFIJAKAB i. m. 200201.41 TRCSNYI Lszl: Alaptanok. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs (szerk.): Bevezets az

alkotmnyjogba. Budapest, HVG Orac, 2012. 74.42 TAKCS i. m. 264. Megjegyzend, hogy maga Montesquieu is a hatalommegosztssal ssze-

fggsben vezrelveket emlt, azok termszetnek rszletezse nlkl. MONTESQUIEU i. m. 71.


Inkbb a normatv elem vlik viszont hangslyoss Petrteinl, aki arra hi-vatkozik, hogy a jogllamisg az llam kzhatalmi tevkenysgnek korltait rgzti, amely szerint az llami beavatkozs mrtkt a jog hatrozza meg. Vlemnye szerint a materilis jogllamhoz felttlenl hozztartozik, hogy minden szerv a sajt hatskrt gyakorolja, a trvnyhoz sem rendelkezhet korltlan kompetencival.43 Szintn a hatskri szablyokat emeli ki Varga Zs. Andrs, aki a hatalommegosztsbl levezeti egyrszt, hogy egy meghatrozott feladat csak egy szervezet kizrlagos hatskrbe tartozhat, msrszt minden ms szervezetnek a hatskr gyakorlsra jogosult szervezettel szembeni befo-lyst ki kell zrni vagy legalbbis korltozni kell oly mdon, hogy a befolyso-ls csak elre meghatrozott felttelek mellett trtnhessen. Felhvja ugyanak-kor a fi gyelmet arra is, hogy a hatalmi gak kztt megosztott hatalom az llami fhatalom rsze, a rsz-hatalmak gyakorlsnak harmniban kell maradnia.44

Szksges leszgezni, hogy a hatalommegoszts alapelvi s normatv jelle-ge nem kizri egymsnak, gy az egyes nzetek kztt nincs kibkthetetlen ellentt.

A hatalommegoszts elve teht egyrszt alapelv.45 Az alapelveknek hzag-kitlt szerepk van, a jogrtelmezst segtik azokban az esetekben, amikor a pozitv jog nem ad egyrtelm eligaztst, tovbb segti a jogalkott a szab-lyozs kialaktsnl. A hatalommegoszts alapelve teht befolysolja, hogy az egyes kzhatalmi szerveket a jogalkot (idertve az alkotmnyozt is) milyen hatskrkkel, feladatokkal ruhz fel.

A hatalommegoszts azonban a jogllamisgon keresztl nll norma is. A materilis jogllamisg, mint tgabb kategria magba foglalja a demokra-tikus llamszervezds valamennyi garancijt, amelyek egyike a hatalommeg-oszts. Erre tekintettel a hatalommegoszts nem csupn rendez elve, hanem alkotmnyossgi mrcje is a tteles jogi szablyoknak.46

A hatalommegosztst akr mint alapelvet, akr mint nll normt rtjk nem formlis rtelemben kell felfogni. A hatalommegoszts nem akkor rv-nyesl, ha nem ugyanaz a szemly (szervezet) gyakorolja a klnbz funkci-kat, hanem akkor, ha a kzhatalom gyakorli az alkotmnyos keretek kztt tnylegesen is kpesek egymst fkezni s ellenslyozni. Az alkotmny nma-gban ezt az llapotot nem kpes biztostani; a fkek s ellenslyok gyakorlati

43 PETRTEI Jzsef: Jogllam s hatalommegoszts. In: KISS Lszl (szerk.): Vlogatott fejezetek a rendszeres alkotmnytan krbl. Pcs, JPTE, 1996. 89.

44 VARGA (2013) i. m. 2.45 Ezt a jelleget hangslyozza az Alaptrvny C) cikk (1) bekezdse46 GYRFIJAKAB i. m. 201.


mkdse az alkotmnyos szoksok s a politikai kultra szintjn is mlik. Az viszont az alkotmny feladata, hogy a hatalommegoszts tnyleges mkds-nek kereteit biztostsa.

4. Az alkotmnyos szervek egyttmkdse az Alaptrvnyben

Amg Eurpban az alkotmny vezrelveknt ltalban a jogllamisgot szoks megnevezni, addig Amerikban az llamszervezeti krdsek rendez elve a ha-talmi gak elvlasztsa. Eurpban, br mindegyik llam alkalmazza, csupn pr alkotmny nevesti a hatalmi gak elvlasztst, s ezt az elvet a magyar Alkotmnybrsg is a jogllamisg elvbl vezette le.

Az Alaptrvny jtsa, hogy a C) cikk (1) bekezdse immr szvegszeren is az llam mkdsi elveknt rgzti a hatalmi gak elvlasztst, s ezzel tovbb ersti annak rvnyeslst. Ezzel az Alaptrvny szvegszeren is leszmol a szocializmus hatalom egysgt hirdet ideolgijval, amely az Orszggylst olyan szuperhatalomknt tntette fel, amely a npszuverenitsbl ered sz-szes jogot gyakorolta.47 A hatalommegoszts kzponti gondolata teht, hogy nincs mindenhat intzmny az llamszervezetben, s minden hatalmi gra szksg van a rendeltetsszer mkdshez.

A gyakorlat azt mutatta, hogy az institucionlis hatalommegoszts, az egyes hatalmi szervek les elvlasztsa nem mkdik. hatatlan, hogy a vgrehajt hatalom is jogosult legyen a normaalkotsra s a jogalkalmazsra, ltezik br alkotta jog stb. Ezrt a hatalmi gak merev elvlasztsa helyett a checks and balances elv kerlt eltrbe, amely a demokrcia lnyegt nem a kzhatalmi tevkenysgek funkci szerinti elvlasztsban ltta, hanem abban, hogy az egyes hatalmi gak klcsnsen fkezik s ellenslyozzk egymst.

Br a checks and balances elv gyakorlati alkalmazsa Magyarorszgon is ismert, ezt az Alkotmnybrsg a 62/2003. (XII. 15.) AB hatrozatban kieg-sztette egy msik elvvel: az alkotmnyos szervek egyttmkdsvel.

E hatrozatban az Alkotmnybrsg rmutatott:

[a]z Alkotmny 2. (1) bekezdse szerinti demokratikus jogllam megvalsulsnak felttele tbbek kztt:

47 A npkztrsasgi Alkotmny ezt a fordulatot mindvgig (a rendszervltsig) tartalmazta, elbb a 10. (2) bekezdsben, majd a 19. (2) bekezdsben.


1. a hatalommegoszts elve,2. az elvlasztott alkotmnyos szervek egyttmkdsi ktelezettsge,3. az elvlasztott szervek eljrsi s dntsi autonmijnak, dnts-hozatalnak klcsns tiszteletben tartsa,4. az Alkotmnyra visszavezethet eljrsi szablyok lte s betartsa.

Az alkotmnyos szervek egyttmkdsnek elve nem jelenti a hatalmi gak elvlasztsnak srelmt, pp ellenkezleg. Ha ltezne szuperhatalom, akkor a tbbitl nem kellene egyttmkdst vrni, csak engedelmessget a szuper-hatalom egyedl is megoldhatna minden felmerl problmt. Mivel azonban a hatalommegoszts rendszerben ilyen nincs, a kzs clt csak egytt rhetik el. Az egyes alkotmnyos szervek eszkzrendszere eltr, s ezek egyttese kpes csak a trsadalmat helyes irnyba terelni. Mindezt magba srti a hata-lommegoszts elve.

Az alkotmnyos szervek egyttmkdsnek jogon tli vetletei vannak. Ez az elv a kzjogi fair play. Htkznapi rtelemben a fair play nem azt jelenti, hogy szablyszeren jtszunk, hogy betartjuk az elrsokat. Ehelyett az a hoz-zlls tekinthet fair-nek, amely fi gyelembe veszi a msik fl szempontjait, akkor is, ha a szablyknyv erre vonatkozan nem tartalmaz elrst. s ezt azrt tesszk, mert bzunk abban, hogy hasonl esetben a msik fl is gy tesz, amikor neknk lesz r szksgnk.

Mit jelent ez az alkotmnyjogra kivettve? Az alkotmnyos szervek egytt-mkdsbl llspontom szerint kt kvetelmny szrmazik.

1) Az egyik, hogy mindegyik segti a msikat a hatskrk gyakorlsban. Ezzel sszefggsben rdekes szablyt r el az N) cikk (3) bekezdse, amely-bl kvetkezen az Alkotmnybrsg, a brsgok, a helyi nkormnyzatok s ms llami szervek a mkdsk sorn ktelesek tiszteletben tartani a kiegyen-slyozott, tlthat s fenntarthat kltsgvetsi gazdlkodst.

Aligha vitathat, hogy a kltsgvetsi tervezs az Orszggyls, a kltsg-vetsi gazdlkods pedig a Kormny feladata. Az alkotmnyos szervek egytt-mkdse jegyben ms szerveknek lehetsgeikhez kpest segtenik kell a parlamentet s a kormnyzatot e feladatok elltsban.

Ez termszetesen nem vezethet hatskrk megtagadshoz. Az N) cikk (3) bekezdse egy alapelv. Az alapelveknek hzagkitlt szerepk van, a jogrtel-mezst segtik azokban az esetekben, amikor a pozitv jog nem ad egyrtelm eligaztst. Ha a tteles jog egyrtelm, akkor azt kell kvetni. Az N) cikk (3) bekezdse s az ott megfogalmazott alkotmnyos szervek egyttmkdse te-


ht nem azt kell, hogy jelentsk, hogy az nkormnyzatok, brsgok semmiben sem fogjk rinteni a kzponti kltsgvetst, hanem azt, hogy lehetsgeikhez mrten segtik a parlamentet s a kormnyt alkotmnyos feladataik elltsban.

Az N) cikk (3) bekezdsnek teht nll normatv tartalma nincs. Az Alkotmnybrsg s a brsgok amgy is ktelesek egyttmkdni a par-lamenttel s a kormnyzattal, azt pedig nem jelenti ez a bekezds, hogy erre tekintettel megtagadhatnk hatskrk gyakorlst. pp ezrt nem szerencss az N) cikk (3) bekezdse, mert e mgtt az a bizalmatlansg rejlik, hogy az Alkotmnybrsg, a brsgok, az nkormnyzatok nem tisztelik a kltsgve-tst, ezrt kell ezt kln elrni szmukra.

2) Ez azrt is problematikus, mert az alkotmnyos szervek egyttmkdsnek msik kvetkezmnye a bizalmi elv. Az a bizalom, hogy a msik szerv ugyan-annak az alkotmnynak a megrzsre s erstsre trekszik rtelemszer-en a sajt eszkzeivel.

A bizalmi elvbl kvetkezik az is, hogy az Alkotmnybrsg nem dnthet jogszablyok clszersgrl, gazdasgossgrl, erklcsi helyessgrl, csu-pn azok alkotmnyossgrl. Ez ktl: olykor az Alkotmnybrsgnak a gazdasgos, clszer jogszablyokat is meg kell semmistenie, ha azok nem felelnek meg az alkotmnynak, mskor meg pp fordtva: a gazdasgtalan, clszertlen, igazsgtalan jogszablyokat is futnia kell hagynia, ha azok az alkotmnyt nem srtik. Az Alkotmnybrsgnak az alkotmnyos szervek egyttmkdsbl kvetkezen bznia kell abban, hogy a politikai hatalmi gak jl ltjk el feladatukat, s igazsgos, clszer s gazdasgos dntseket hoznak. E tren mrcjket nem veheti t s nem szlhat bele ms szervek dn-tsi szempontjaiba.48

A bizalmi elv az Alaptrvny normaszvegben is megjelenik. A 28. cikk rtelmben a jogszablyok rtelmezsekor azt kell felttelezni, hogy azok a j-zan sznek s a kzjnak megfelel, erklcss s gazdasgos clt szolglnak. Ez is magtl rtetd, az alkotmnyos szervek egyttmkdsbl kvetkezik; a brsgoknak feltteleznik kell, hogy a politikai hatalmi gak is rendeltets-szeren ltjk el feladataikat.

Termszetesen a bizalmi elvnek fordtva is mkdnie kell: a parlament-nek s a kormnyzatnak pedig abban kell bznia, hogy a brsgok s az Alkotmnybrsg ugyangy az Alkotmny s a jogszablyok rvnyeslst clozzk, mint k maguk.

48 Ld. 59/1995. (X. 6.) AB hatrozat.


Az alkotmnyos szervek egyttmkdsnek alapja a bizalom. Ha a klcs-ns bizalom megbomlik, akkor az intzmnyek kztt csak rivalizls lesz, egyttmkds nem.

Mit jelent teht az alkotmnyos szervek egyttmkdse? Nem elvtelen op-portunizmust, s nem is knyszer kompromisszumokat. Hanem azt, hogy az egyes szervek ssze tudnak fogni a trsadalom, a kzj szolglatra, mindegyik a maga terrnumn bell, s a msik szervben nem rivlist ltni, hanem azt a szervet, amelyik ugyanannak a clnak elrsre trekszik. Ez azonban mr szemlletmdbeli krds. Szemlletet pedig nem lehet normatv eszkzkkel elrni.

II. ALKOTMNYOZ S TRVNYHOZ HATALMAK

1. Elvi elhatrols

Az alkotmnyoz s a trvnyhoz hatalom kzti klnbsg feltrshoz az alkotmny s a trvny eltr jellegt kell elemezni. Magnak az alkotmnynak sem egyszer a jelentst feltrni; az alkotmny fogalma mgtt tbb rtel-mezs hzdik meg, amelyek nem egyms alternatvi, hanem egymst kieg-sztve adjk az alkotmny jelentst.49 Jelen fejezetben a trvnyhozs s az alkotmnyozs kzti klnbsgek feltrshoz a formlis alkotmnyfelfogst vesszk alapul, amely az alkotmnyt, mint semleges, ler jelleg dokumentu-mot szemlli. Ebben az rtelemben az alkotmny a jogrendszer legmagasabb szint jogszablya (illetve ms megkzeltsben az alapja).50 Az alkotmny teht nem utalhat tovbb ms normatv szfrba, illetve rvnyessgt nem eredez-tetheti ms, felette ll jogi normativitsbl. Msfell, az alkotmnyi sttushoz tartoz kvetelmny az is, hogy az alkotmnynak mint az llam mkdst meghatroz alapdokumentumnak rendelkeznie kell az alapvet emberi jo-gokrl, a trsadalom berendezkedsnek alapjairl s az llamszervezet felp-tsnek s elemei egymssal val viszonynak legfontosabb szablyairl.51

A trvny az ltalnosnak tekinthet alkotmnyjogi rtelemben a legfbb kpviseleti szervek (parlamentek) ltal, meghatrozott alkotmnyjogi eljrs tjn elfogadott, s ltaluk trvnynek nyilvntott jogszablyok rtendk.52

49 Az egyes rtelmezseket lsd rszletesen: CSINK Lrnt FRHLICH Johanna: Egy alkotmny margjra. Budapest, Gondolat, 2012. 15. s kv.

50 Josef ISENSEE Paul KIRCHHOF (hg.): Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, C. F. Mller, 1987. 638.

51 A ktelez elemeket is a formlis alkotmnyfelfogs rszeinek tekintjk, mivel ez elemek lte axiolgiai rtkelstl mentes; ezeknek az elemeknek alkotmnyi szint deklarlsbl nem lehet kvetkeztetst levonni sem az llamlet helyessgre, sem a deklarlt elvek gya-korlati rvnyeslsre.

52 KISS Barnabs: A jogforrsi rendszer. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs (szerk.):


Formlis megjelensben hasonlsg van a trvny s az alkotmny kztt. Mind a kett normatv jogforrs, mind a kett ltalnosan ktelez magatartsi szablyt llapt meg.53 Mg nagyobb a hasonlsg az anyagi jogforrs oldalrl: sok llamban (gy Magyarorszgon is) az alkotmnyoz s a trvnyhoz szerv azonos. Jelen fejezetben azt vizsgljuk, hogy a hatalmi gak elvlasztsa szempontjbl milyen klnbsg van az Orszggyls alkotmnyoz s tr-vnyhoz minsgei kztt, milyen funkcionlis klnbsgek hzdnak meg a kt terlet kztt.

1.1. Alkotmnyozs s trvnyhozs szerepe

Az alkotmnyozs teht a trsadalom alapjainak kijellst jelenti, azoknak az elvi jelleg szablyoknak a meghatrozst, amelyeket a mindenkori kormny-zat sajt politikjnak megfelelen tlthet ki tartalommal. Funkcijbl ereden az alkotmnynak alkalmasnak kell lennie arra, hogy tbb, eltr rtkvlaszt-s kormnyzat clkitzsei is megvalsthatak legyenek. Ellenkez esetben a parlamenti vlasztsok clja ttje csupn a kormnyzati irnyvonal kivlaszt-sa, hanem az alkotmnyos keretek megtartsa illetve lecserlse is. Ez azonban permanens alkotmnyozst idzne el; azt eredmnyezn, hogy a trsadalom stabil viszonytsi pont nlkl marad.

Bevezets az alkotmnyjogba. Budapest, HVG Orac, 2012. 119.53 Megjelensbeli klnbsg ugyanakkor, hogy tbb ms alkotmnnyal szemben az Alaptrvny

nem tekinti magt jogszablynak. Az Alaptrvny T) cikk (2) bekezdse felsorolja a jogsza-blyokat, amelyek kztt az Alaptrvny nem szerepel. Emellett a C) cikk (3) bekezdse rg-zti, hogy az Alaptrvny s a jogszablyok rvnyre juttatsa rdekben knyszer alkal-mazsra az llam jogosult, az R) cikk (2) bekezds pedig azt, hogy az Alaptrvny s a jogszablyok mindenkire ktelezek. Az Alaptrvny s a jogszablyok fordulat mindkt esetben azt jelenti, hogy legalbbis a szszerinti rtelmezs alapjn az Alaptrvny nem jogszably. Korbban ezt a kpet rnyalta, hogy a T) cikk (1) bekezdse gy rendelkezett, hogy ltalnosan ktelez magatartsi szablyt az Alaptrvnyben megjellt, jogalkot ha-tskrrel rendelkez szerv ltal megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszably lla-pthat meg; ebbl a megfogalmazsbl az Alaptrvny jogszablyi sttusa kvetkezett. Az Alaptrvny negyedik mdostsa azonban megvltoztatta a T) cikk (1) bekezdst, olyan mdon, hogy ltalnosan ktelez magatartst az Alaptrvny s jogszably llapthat meg.Az Alkotmnybrsgi gyakorlatbl viszont az tnik ki, hogy nem tarthat az a nzet, hogy az Alaptrvny nem jogszably: az Alkotmnybrsg a 45/2012. (XII. 29.) AB hatrozatban r-demben vizsglta az Alaptrvnyhez kapcsold tmeneti rendelkezsek alkotmnyossgt, annak ellenre, hogy az Alaptrvny szvege alapjn az se lett volna minsthet jogszably-nak. Az a kvetkeztets vonhat le teht, hogy az Alkotmnybrsg fenntartja az elsknt a 42/2005. (XI. 19.) AB hatrozatba foglalt llspontjt, amely az ltalnosan ktelez normatv aktusokat jogszablynak tekinti.

31II. Alkotmnyoz s trvnyhoz hatalmak

Erre tekintettel minden alkotmny esetben fontos rtk a stabilits. A stabi-lits ugyanis nmagban rtk. A trsadalmi berendezkeds gyakori vagy fo-lyamatos vltoztatsa, mg ha rvid tvon clravezetnek mutatkozik is, pp azt a kiszmthatsgot s biztonsgot veszlyezteti, amelyrt az llam ltrejtt.54 A stabilits termszetesen nem az egyetlen rtk, ha nyoms rdek indokolja, szksges magn az alkotmny szvegn is vltoztatni. Fontos viszont, hogy ahogy a Fggetlensgi Nyilatkozat 1776-ban megfogalmazta a vltoztatsra ne jelentktelen s ml okokbl (light and transient causes) kerljn sor.

Az alkotmny kellen rugalmas kell legyen arra, hogy vltoz korok, eszmk s rtkrendek ignyeit szintetizlja. Az alkotmnyozs sorn az rtkek szin-tetizlsa, eltr rtkek megjelentse teht nem csupn gesztus a trsadalmi, politikai kisebbsg fel, mg csak nem is a pluralizmus elvnek a megjelent-shez szksges, hanem az alkotmny stabilitsnak, idtllsgnak a zloga.

Elvi szinten teht szemben a trvnyhozssal az alkotmnyozs nem a kormnyzs eszkze. A parlament trvnyhoz tevkenysgt megelzi egy jellemzen rtkvlaszts alapjn meghozott dnts, hogy a magatartsi viszonyokat milyen mdon, irnyba akarja alaktani. Ezzel szemben az alkot-mnynak nem egyetlen irnyt kell kijellnie, hanem tbb irny kialaktsnak keretl kell szolglnia. A gyakorlatban megfi gyelhet ugyanakkor, hogy az alkotmnyok nem csupn absztrakt, elvi szint szablyokat tartalmaznak. Az alkotmnyokra ltalnosan jellemz a programszer s az azonnal hatlyosul normk vegytse.55 Azaz egyes esetekben a norma hossz tv, absztrakt rt-keket tartalmaz, ms esetekben pedig egyedi, azonnali feladatokat kvn meg-oldani. Ilyenkor is fontos kritrium, hogy az azonnal hatlyosul normk ne egyoldal politikai motivcijak legyenek, s legfkpp: ne lljanak ellentt-ben a hossz tvra szl, absztrakt, programszer normkkal.56 Mindez egytt kpes biztostani az alkotmny stabilitst.

Az alkotmnyok esetben a stabilitsnak kt dimenzija van. Az egyik a tr-sadalmi stabilits; az, hogy az alkotmny elvi jelentsg rendelkezseivel, sza-blyaival a trsadalom jelents rsze egyetrt. Nem rvnyesl a gyakorlatban az az alkotmny, amely a vals trsadalmi viszonyoktl elrugaszkodik, mg abban az esetben sem, ha a vltozsok tnylegesen elremutatak.57 A msik

54 Thomas HOBBES: Leviatn. Kolozsvr, Polis, 2001. 159160.55 A tipizlsrl lsd rszletesebben KOVCS Istvn: Magyar Alkotmnyjog I. Szeged, JATE

Kiad, 1990. 197205.56 CSINK Lrnt FRHLICH Johanna: A rgiek vatossga. Pzmny Law Working Papers,

2013/1. 4.57 CSINKFRHLICH (2012) i. m. 2930. Megjegyzend, hogy az alkotmny trsadalmi stabilitsa


elem a politikai stabilits; ha az alkotmny tbb eltr ideolgiai oldal clkit-zseinek megvalstsra is alkalmas, akkor azt tbb politikai oldal is elfogadja olyan kzs jtkszablynak amely hatalma gyakorlsnak alapja lehet. Ilyen esetben az egyes politikai erk az alkotmny fenntartsban s nem megvltoz-tatsban (lecserlsben) rdekeltek.

Teleologikus megkzeltsben, az alkotmnyozs s a trvnyhozs rendel-tetst vizsglva azt llapthatjuk meg, hogy az alkotmnyozs a kormnyzs felett ll tevkenysg, amely a keretek kialaktst szolglja, a trvnyhozs-nak pedig az a clja, hogy a kormnyzsban rszt vev szervek (elsdlegesen a parlament s a kormny) az ltalnosan ktelez magatartsi szablyokat poli-tikai clkitzseiknek megfelelen alakthassk.

1.2. Formai klnbsg

Az alkotmnyozs s a trvnyhozs kzti gyakori klnbsg, hogy e kt tev-kenysg gyakorlsra eltr eljrsi szablyok alapjn kerlhet sor. Tbb llam-ban az alkotmnyozsra (esetleg az alkotmny mdostsra) elklnlt szerv jn ltre vagy pedig a parlament alkotmnyoz aktust npszavazsnak is meg kell erstenie. Azokban az orszgokban pedig, ahol ilyen szablyok nincsenek, tipikus, hogy alkotmnyozsra csak klnleges eljrsi szablyok alapjn (pl. kt egymst kvet parlament megerstse), vagy legalbbis minstett tbb-sggel kerlhet r sor.

E szablyoknak elvi jelentsge van, nmagukban rtket kzvettenek.58 Azt a clt szolglja, hogy a trsadalmi berendezkeds alapjait a demokratikus mkds ltal megkvnt nagyobb mrtk egyetrts, vagyis ersebb legiti-mci biztostsa.59 Lthat teht, hogy az alkotmnyozshoz megkvnt szigo-rbb eljrsi szablyok, a minstett tbbsg megkvetelse az alkotmny sta-

taln az egyetlen, amit az alkotmny nem hatalmi szval, nem normatv erejnek segts-gvel r el, hanem meggyzssel. Ez a meggyz er leglesebben akkor rvnyesl, ha az alkotmny az adott kzssg nyelvn beszl, vagyis olyan rtkeket, elveket tartalmaz, ame-lyet a kzssg sajtjaknt tud elfogadni.

58 Lsd TTH Gbor Attila: Tl a szvegen rtekezs a magyar alkotmnyrl. Budapest, Osiris, 2009. A m alapveten azt a tzist kvnta cfolni, miszerint les hatrvonal hzdik az alkot-mny eljrsi s tartalmi szablyai kztt. Lsd a dolgozat tziseit: http://kvt99.lib.uni-mis-kolc.hu:8080/servlet/eleMEK.server.fs.DocReader?id=388&fi le=tothga_tezhun.pdf

59 V: SLYOM Lszl: A ktharmad nem trt szm Heti Vlasz, 2011. 04. 27. http://hetivalasz.hu/itthon/a-ketharmad-nem-tortszam-37159 (2012


bilitsnak rvnyre juttatst szolglja. Br az alkotmnyozshoz szksges minstett tbbsg elvi jelentsge aligha krdjelezhet meg, az elv magt a szablyt nem rhatja fell. Ugyan az alkotmnyban megkvetelt ktharmados tbbsg clja, hogy a trsadalmi berendezkeds alapvet szablyait csak tbb-sg s kisebbsg konszenzusa tjn lehessen megvltoztatni, az alkotmny el-jrsi szablyai nem srlnek, ha az alkotmny rendelkezseit az abban megk-vnt tbbsggel, de konszenzus hinyban mdostjk.

Mivel a fentiekben kifejtettek szerint a trvnyhozs a kormnyzs eszkze, a trvnyek esetben fszably szerint nem kvetelmny a parlamenti tbb-sg s kisebbsg konszenzusa, hanem azokat a parlament egyszer tbbsggel fogadja el. Ez a krlmny szorosan kapcsoldik a kormnyformhoz, amit a trtneti fejlds is mutat: Magyarorszgon pp a parlamentarizmust kipt MDFSZDSZ megllapods rgztette, hogy cskkenteni kellett azoknak a parlamenti dntseknek a krt, amelyek ktharmados tbbsget ignyeltek. Az a tny ugyanis, hogy a legtbb dntshez (klnsen az alapjogok korl-tozshoz) alkotmnyerej trvny szksgeltetett, komolyan veszlyeztette az orszg kormnyozhatsgt. A megllapodsra 1990. mjus 2-n kerlt sor, amelyben a felek megegyeztek, hogy megszntetik az alkotmnyerej trvny intzmnyt, helybe a ktharmados trvny kategrit vezettk be, azok szmt viszont jelentsen, mindssze 20-ra cskkentettk.60 Az Alaptrvny hatlyba lpsvel a ktharmados trvny elnevezs (teht azoknak a jogsza-blyoknak a kre, amelyeket az Orszggyls a jelenlv kpviselk kthar-madnak szavazatval fogad el) sarkalatos trvnyre vltozott. Az Alaptrvny kevesebb, mint 30 tmakrben kzel 50 hivatkozst tartalmaz sarkalatos tr-vnyre, amely krlbell azonos az Alkotmny ktharmados trvnyre val utalsaival. A Velencei Bizottsg kifogsolta a sarkalatos trvny szablyozsi krbe utalt trvnyek nagy szmt arra hivatkozva, hogy ez veszlyezteti a tbbsgi dntshozatalt s a rugalmassgot.61 Az Alkotmny s az Alaptrvny szablyozsa kztt ugyanakkor a lnyeges klnbsg nem ez, sokkal inkbb az, hogy az Alkotmny szablyaival ellenttben az Alaptrvny nem elssorban az egyes alapjogok, hanem inkbb az llamszervezet s a trsadalmi berendez-keds egyes szablyait rendeli minstett tbbsggel megllaptani.62

60 A Magyar Demokrata Frum s a Szabad Demokratt Szvetsge megllapodsa. In: KURTN Sndor SNDOR Pter VASS Lszl: Magyarorszg politikai vknyve 1991. Budapest, konmia Alaptvny, 1991. 428.

61 A Velencei Bizottsg 621/2011. vlemnye [CDLAD(2011)016], 24. pont.62 Lrnt CSINK: Sources of Law. In: The Basic Law of Hungary. A First Commentary. Dublin,

Clarus, 2012. 60.


A sarkalatos trvnyek kapcsn fontos rgzteni, hogy valamely jogszably nem attl vlik alkotmnyi szintv, hogy az Orszggyls milyen tbbsg-gel fogadta el, hanem hogy ezt alkotmnyozi vagy trvnyhozi minsg-ben tette.63 A sarkalatos trvnyeket is trvnyhoz hatalomknt hozza teht az Orszggyls. Kln emltst rdemel, hogy az Alaptrvny E) cikk (4) be-kezdsbl kvetkezen az Eurpai Unival sszefggsben kttt egyes nem-zetkzi szerzdsek ktelez hatlynak elismersre adott felhatalmazshoz valamennyi kpvisel ktharmadnak szavazata szksges; ez a tbbsg teht az alkotmnyozshoz (alkotmny mdostshoz) szksges tbbsggel azonos. Az elbbiekbl kvetkezik ugyanakkor, hogy ebben az esetben sem alkotm-nyozi minsgben jr el az Orszggyls, az Eurpai Uni keretben megk-ttt nemzetkzi szerzdsek sem alkotmnyi szintek formailag.

Az alkotmnyozssal kapcsolatos eljrsi krdsek kapcsn megemltend az a felvets, amely szerint az Alaptrvnyt az orszggylsi kpviselk ngytd-nek szavazatval kellett volna elfogadni.64 Ennek alapja, hogy az Alkotmny mdostsrl szl 1994. vi XLIV. trvny a korbbi Alkotmny 24. (5) bekezdst gy llaptotta meg, hogy az j alkotmny elksztsnek rszle-tes szablyairl szl orszggylsi hatrozat elfogadshoz az orszggylsi kpviselk ngytdnek szavazata szksges.65 Maga az alkotmnymdost trvny gy rendelkezett, hogy a ciklus vgn hatlyt veszti; gy a teleologikus rtelmezs alapjn egyrtelm, hogy a korltozst csak arra az orszggylsi ciklusra kvnta bevezetni.

A mdost s a mdostott trvny egymshoz val viszonya azonban hosz-sz ideig nyitott krds volt a jogirodalomban s a joggyakorlatban. Ktsgtelen, hogy a kodifi kcis gyakorlatbl az kvetkezik, hogy a mdost jogszably (jelen esetben az alkotmnymdost trvny) hatlyvesztse nem rinti a m-dostott jogszably (az Alkotmny) hatlyvesztst. Ezt a krdst azonban csak

63 Ugyanezen a vlemnyen van CSUHNY Pter SONNEVEND Pl: 2/A. Eurpai Uni. In: JAKAB Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja. Budapest, Szzadvg, 2009. 268. Ellenttes llspontot fogalmaz meg Harmathy Attila alkotmnybr az 58/2004. (XII. 14.) AB hatrozathoz csatolt klnvlemnyben. A krdshez lsd mg CSINK Lrnt: A kzs-sgi jogon alapul jogszablyok s a normakontroll. In: KOCSIS Mikls ZELLER Judit (szerk.): A kztrsasgi alkotmny hsz ve. Pcs, PAMA, 2009. 379.

64 Lsd pl. TTH Gbor Attila: Az Alaptrvny f problmi nem oldhatk meg jogrtel-mezssel. Fundamentum, 2012/4. 69. Hasonl llspontot kpvisel Jnos KIS: From the 1989 Constitution to the 2011 Fundamental Law. In: Gbor Attila TTH (szerk.): Constitution for a Disunited Nation. BudapestNew York, CEU Press, 2012. 4.

65 A mdosts politikai indoka az akkor ktharmados tbbsgben kormnyz koalci nkorl-tozsa volt, annak biztostkaknt, hogy az j alkotmny nem fogadhat el csupn a kormn-yoldal szavazatval.


jval ksbb, a 4/2006. (II. 15.) AB hatrozat rgztette normatv tartalommal, jogszablyi szintre pedig csak a 2011-ben hatlyba lpett jogalkotsi trvny rgztette. Az 1994-es jogszablytl pedig aligha vrhat el a ksbb norma-szintre emelt kodifi kcis gyakorlat fi gyelembe vtele. A ngytds szably ltt az Alkotmny 2009-es mig vitatott tartalm egysges szerkezet kz-zttele hozta vissza a kztudatba, korbban az alkotmnyjogi irodalomban nem merlt fel olyan llspont, hogy az Alkotmny 24. (5) bekezdse hatly-ban lenne.66

Ennek ellentmond, hogy az Alkotmny 2010. jlius 5-i mdostsa hatlyon kvl helyezte az Alkotmny 24. (5) bekezdst. Mivel azonban a krdses rendelkezs mr 1998 ta nincs hatlyban, a 2010-es hatlyon kvl helyezs kzjogilag rvnytelen.67

A fentiekre tekintettel az llapthat meg, hogy az alkotmnyozs s a tr-vnyhozs kzti eljrsi klnbsgnek elvi jelentsge van, ami az alkotmny s a trvnyek eltr rendeltetsvel magyarzhat.

1.3. Felhatalmazs

Az alkotmny mfaji sajtossga, hogy felttlen rvnyeslst kvn a jogrend-szer egszben, ennek hinyban a jog nem lenne mg elvi szinten sem zrt rendszer. Minden jogszably rvnyessgt az adja, hogy megfelel az alkotmny rendelkezseinek, ezltal illeszkedik a jog rendszerbe. Ezzel szemben az alkot-mny legitimitsa nem a jogbl (nem jogi normkbl) szrmazik. Az alkotmny legitimcija nem egy meghatrozott eljrs vagy tartalom szksgszer kvet-kezmnye; sokkal inkbb kthet ahhoz a kpessghez, hogy befolysa van az let valsgos krlmnyeinek meghatrozsra s szablyozsra.68 Az alkot-mny megalkotshoz teht nincs szksg felhatalmazsra, a trsadalom (illetve a kpviseletben eljr szervek) jogi ktttsgek nlkl dntheti el, hogy alkot-e, s ha igen, milyen tartalommal alkot j alkotmnyt. Az alkotmnyoznak is vannak

66 Ezt az rtelmezst tartja irnyadnak JAKAB Andrs: Az Alkotmny kommentrjnak fela-data. In: Az Alkotmny kommentrja. Budapest, Szzadvg, 2009. 64.

67 Megjegyzend tovbb, hogy a ngytds szably ktharmaddal val hatlyon kvl hely-ezse se vetett volna fel alkotmnyossgi agglyt, hiszen a szably hatlyon kvl helyezse ugyanolyan tbbsggel trtnt volna, mint amilyen tbbsg a szablyt 1994-ben bevezette.

68 Peter BADURA: Staatsrecht. Systematische Erluterung des Grudgesetzes. 4. Aufl age. Mnchen, Verlag C. H. Beck, 2010. 15.


ktttsgei (meghatrozott tartalomnak val megfelels, politikai ktttsgek stb.) ezek azonban nem a jog szfrjbl szrmaznak.

Az alkotmnyozssal szemben a trvnyhozshoz felhatalmazsra van szk-sg. A kelseni, tgabb rtelemben felhatalmazsrl beszlnk minden esetben, ha a jogi norma megalkotsnak lehetsge (adott esetben: ktelezettsge) egy msik jogi normbl szrmazik. Ha a felhatalmazs kzvetlenl az alkotmny-bl szrmazik, akkor a jogalkoti jogkr eredeti.

A trvnyhoz hatalom jogalkotsi jogkre kzvetlenl az alkotmnybl ered. Klnbsg van azonban a tekintetben, hogy egyes esetekben az alkot-mny ktelezen elrja valamely trvny meghatrozott tartalm megalkot-st (n. kizrlagos trvnyhozsi trgykrk), ms esetekben viszont az alkot-mny csak lehetsget ad arra, hogy a trvnyhoz hatalom szabad beltsa szerint szablyozsa al vonjon valamilyen terletet. A jogalkotsi jogosult-sg viszont mindkt esetben eredeti, mert ms jogi norma kzbejtte nlkl kzvetlenl az alkotmnyra vezethet vissza.

Az a krlmny, hogy a trvnyek megalkotsra az alkotmny ad felhatal-mazst, kijelli a trvnyhozs jogi kereteit. A trvnyhoz hatalom a trgykr tekintetben szabad (az eurpai unis ktttsgek kztt brmilyen trgykr-ben alkothat trvnyt), de a trvnyhozsnak csak az alkotmny tartalmi ke-retei kztt van mozgstere, mivel a trvnyhozs jogalkotsi jogosultsga az alkotmnybl szrmazik.

1.4. Az alkotmnymdost

Az alkotmnyoz s a trvnyhoz hatalom elhatrolsa sorn emltst kell ten-ni a parlament alkotmnymdost hatskrrl is, amely egyes vonsaiban az alkotmnyozshoz, ms vonsaiban a trvnyhozshoz ll kzelebb.

Megjegyzend, hogy az Alaptrvny a korbbi Alkotmnnyal szemben emltst tesz az alkotmnyozs s alkotmnymdosts kzti klnbsgrl. A korbbi Alkotmny 19. (3) bekezds a) pontja csupn a Magyar Kztrsasg Alkotmnynak megalkotst ruhzta az Orszggyls hatskrbe, amely-bl levezethet volt mind egy j alkotmny megalkotsnak, mind a hatlyos mdostsnak a lehetsge.69 Ezzel szemben az Alaptrvny 1. cikk (2) bekez-ds a) pontja szerint az Orszggyls megalkotja s mdostja Magyarorszg

69 JAKAB Andrs SZENTE Zoltn: Az Orszggyls hatskrei. In: JAKAB Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja. Budapest, Szzadvg, 2009. 560.


Alaptrvnyt. Az alkotmnymdosts teht a szveg szintjn elklnl az alkotmnyozstl.

Egyes vlemnyek szerint az alkotmnyoz s az alkotmnymdost kz-ti klnbsg rszben mennyisgi s rszben minsgi. Minsgi annyiban, amennyiben az alkotmnyoz hatalom valban kpes akr teljessggel jszer alaptrvny megalkotsra (szemben az alkotmnymdost hatalommal), vi-szont mennyisgi is, hiszen az alkotmnymdost hatalomnak tbb korltja van, mint az alkotmnyoz hatalomnak.70 Ms vlemnyek szerint a klnbsg pusztn minsgi: nem lehet aszerint klnbsget tenni alkotmnyozs s al-kotmnymdosts kztt, hogy a vltozs a fennll alkotmny hny szakaszt rinti, ehelyett a jellegad klnbsg az, hogy az alkotmnymdostt a jog, az alkotmnyozt jogon kvli tnyezk legitimljk.71

Amennyiben az alkotmnymdostsokat az albbi szempontrendszer alap-jn kvnjuk meghatrozni, a kvetkezket llapthatjuk meg. Az alkotmny-mdosts rendeltetse tekintetben (elvi szinten) nincs klnbsg az alkot-mny megalkotsa s mdostsa kztt. Mindkettnek az alapvet funkcija a keretek meghatrozsa (j keretek kialaktsa vagy a rgi megvltoztatsa tjn). Szintn nincs formai klnbsg a kt tevkenysg kztt; azonos eljrsi szablyok vonatkoznak egy j alkotmny megalkotsra s a hatlyos mdos-tsra.72 Fontos klnbsg van azonban a felhatalmazs tekintetben; amg az alkotmnyozst nem szksges egy jogi autoritsra visszavezetni, alkotmny-mdostsra csak a fennll alkotmnyos keretek kztt kerlhet sor. Ez jelent egyfell egy eljrsi ktttsget (milyen eljrsban, formai felttelek mellett ke-rlhet sor alkotmnymdostsra), tovbb tartalmi ktttsget is, ha az adott alkotmny elrja, hogy egyes rendelkezsei alkotmnymdosts tjn nem vltoztathatk meg.73

70 KOCSIS Mikls: Viszonytsi pont vagy a vizsglat trgya alkotmnyellenes alkotmnymdo-stsok? j Magyar Kzigazgats, 2011/2. 47.

71 CSINKFRHLICH (2012) i. m. 54.72 Ms krds, hogy egy j alkotmny legitimcijnak felttele nem egy korbbi alkotmny

eljrsi szablyainak megtartsa lenne.73 A jogirodalomban vita bontakozott ki arrl, hogy az rkkval szablyok belerthetek-e

az alkotmnyba, vagy azokat ttelesen ki kell mondani. Lsd: CHRONOWSKI Nra DRINCZI Tmea ZELLER Judit: Tl az alkotmnyon Kzjogi Szemle, 2010/4. 8., illetve CSINKFRHLICH (2011) i. m. 6970.


2. Alkotmnyozs a hatalommegoszts dimenzijban

Az alkotmnyoz hatalom feladata, hogy meghatrozza a trsadalmi beren-dezkeds alapvet szablyait, idertve az egyes (hatalommegosztsban rszt-vev) llami szervek felptst, egymshoz val viszonyt. Ebbl az kvet-kezik, hogy a hatalmi gak elvlasztst, mint jogi normt is az alkotmnyoz konstitulja: az alkotmnyoz hatalom hatrozza meg az egyes hatalmi gak funkciit, feladatkrt, a fkek s ellenslyok rendszert stb. Milyen kvetkez-tetsek vonhatk le mindebbl?

1) Funkcijt tekintve az alkotmnyoz hasonlt a trvnyhozhoz: jvre vonatkoz, ltalnos magatartsi szablyokat alkot. A hatalommegoszts kvetelmnye azonban amennyiben az alkotmny formai sajtossgai-bl indulunk ki az alkotmnyozn nem krhet szmon; azt ugyanis az alkotmnyoz hatalom hatrozza meg, hogy a hatalmi gak elvlasztst milyen formban, hogyan rvnyesti. Az alkotmnyokba foglalt egyedi rendelkezsekkel szemben teht fogalmilag kizrt a hatalommegoszts elvre hivatkozni.

2) Az alkotmnyoz hatalom konstitul jellegbl kvetkezik, hogy vele szemben a konstitult intzmnyek kztt nem tallhatunk ellenslyt. Elviekben nincs olyan fk, amely az alkotmnyoz hatalom tevkeny-sgt ellenslyozn. Ez a ttel olvashat ki az Alkotmnybrsg gyakor-latbl is:

Az Alkotmnybrsg hatskrnek az alkotmny (s az alkot-mnymdosts) fellvizsglatra val kiterjesztse ellen szl egyik legfontosabb rv vltozatlanul az, hogy az Alkotmnybrsg nem alkothatja, s nem is vltoztathatja meg az alkotmnyt, amelyet vdeni hivatott, s amelyet mrceknt kell alkalmaznia a jogszablyok alkotmnyossgi fellvizsglata sorn. Az Alkotmnybrsg mk-dse sorn mindvgig kvetkezetesen elhatroldott az alkotmny, annak mdostsai s egyes rendelkezsei vizsglattl. A hatalom-megoszts rendszerben az Alkotmnybrsg hatalma is korltozott hatalom. Ebbl kvetkezen nem vonja hatskrbe az alkotmnyt s az azt mdost j normk fellvizsglatt kifejezett felhatalma-zs nlkl. Demokratikus jogllamban az Alkotmnybrsgnak ers alkotmnyvd szervknt kell mkdnie, ppen az alkotmny (Alaptrvny) s az llampolgrok alkotmnyos jogainak a vdelme


rdekben. De az Alkotmnybrsg nem egyszeren vdi s rtel-mezi az alkotmnyoz hatalom ltal elfogadott alkotmnyt, hanem annak gy is mint az alkotmnyoz hatalom akaratnak a legha-tkonyabb rvnyestje is azltal, hogy utlagos normakontroll ese-tn a jogszablyok, illetve alkotmnyjogi panasz esetn a brsgok dntseinek alkotmnyossgt fellvizsglja, s alkotmnyellenessg esetn megsemmisti azokat.74

A brskod szervek (Alkotmnybrsg, brsgok) teht nem jogosultak az alkotmnyoz hatalom tartalmi fellvizsglatra, ilyen rtelemben teht az alkotmnyoz hatalom korltlan. Ez a szigoran jogi rtelemben vett kor-ltlan hatalom addig s csakis addig a pillanatig tart, amg az alkotmny meg nem szletik. Mert abban a pillanatban, amikor alkotmnyknt elfogadtk, nincs tbb egysges hatalom semelyik szerv, hatalmi g kezben, s onnantl az alkotmnyoz hatalom nyugszik. Az elfogadott alkotmny kapcsn teht mr nem ltezik korltlan (korltozhatatlan) hatalom. Ezen fell pedig az alkot-mnyoz hatalom kinyilatkoztatst (az alkotmnyt) mr a brskod szervek rtelmezik autentikusan. Az autentikus rtelmezs sorn kiolvasztott jelents-tartalom pedig elvlhat az alkotmnyoz (szubjektv) akarattl. Az alkotmny-rtelmezs azonban nem vlhat parttalann, annak minden esetben normatv alapon (teht magn az alkotmnyon) kell alapulnia.75

3. A trvnyhozs a hatalommegosztsban

A Montesquiu-fle alapmodellbl kvetkezen a trvnyhoz hatalom felada-ta az ltalnosan ktelez magatartsi szablyok megalkotsa. Krds, hogy a parlament mint trvnyhoz hatalom mennyiben bjhat ki trvnyhoz sze-repkrbl, s trvnyhozknt meghozhat-e a vgrehajt vagy a brskod hatalom terrnumba tartoz intzkedseket.

A parlament vgrehajt hatalmi eljrsnak egyik tipikus esete, amikor jog-szably szemlyi dntst tartalmaz; ilyenkor egy megbzats megsznst nem

74 12/2013. (V. 24.) AB hatrozat75 ppen ezrt diszfunkcionlis az alkotmnyoz s az alkotmnybrskod szerv szembenl-

lsa, a fellalkotmnyozs, az alkotmnybrsgi dntsek alkotmnymdostssal val fellrsa ppgy, mint az alkotmny tteles rendelkezseinek fi gyelmen kvl hagysa az alkotmnyrtelmezsben. V: CSINKFRHLICH (2013) i. m. 110.


egyedi dnts, hanem a jogszably mondja ki.76 Ebben az esetekben teht a tr-vnyhoz a vgrehajt hatalom szerept veszi t, vgrehajt hatalmi (egyedi) dntst hoz jogszablyi formban. Az alkotmnybrsgi gyakorlatbl az olvas-hat ki, hogy a vgrehajt hatalmi dnts jogszablyi formba ntse nem ele-ve alkotmnyellenes, a jogszablyokba csomagolt egyedi dntseket pedig az Alkotmnybrsg akkor semmistette meg, ha azok alapjogi srelmet okoztak.77

Szigorbb megtls al esik, amikor jogszably nem a vgrehajt, hanem a brskod hatalomtl von el dntst. Pldaknt hozhat fel az n. KOTMgy. Ebben az gyben az Orszggyls az llami Szmvevszk meglla-ptsait alapul vve a zrszmadsi trvnyben megllaptotta, hogy egyes nkormnyzatok jogszertlenl vettek ignybe llami tmogatsokat, s ren-delkezett azok visszafi zetsnek a rendjrl. E jogszablyi rendelkezst az Alkotmnybrsg megsemmistette, mivel ilyen tartalm dntst csak brsg hozhat meg.78 A pldbl az lthat teht, hogy srti a bri thoz val jogot, a jogllamisgot s a hatalommegoszts elvt, ha a trvnyhoz hatalom egyedi bri aktusokat csomagol jogszablyi rendelkezsbe.79

Mindkt esetkr kapcsn fontos megjegyezni, hogy az Alkotmnybrsg a krds a hatalmi gak elvlasztsnak aspektusban vizsglta, nem a parlamen-ti dnts tartalma szempontjbl. A szemlyi dntseknl az Alkotmnybrsg nem arrl nyilvntott vlemnyt, hogy az adott megbzats megszntethet-e, csak arrl, hogy trvnnyel megszntethet-e. Hasonlan az KOTMgy-ben sem foglalt llst az Alkotmnybrsg arrl, hogy az nkormnyzatok jogszeren vettek-e ignybe tmogatsokat (s gy rtelemszeren arrl sem, hogy van-e visszafi zetsi ktelezettsgk), csak arrl, hogy ezt trvny megl-lapthatja-e.

76 7/2004. (III. 24.) AB hatrozat, 5/2007. (II. 27.) AB hatrozat. Ez utbbi megllaptsa szerint: Ha a jogalkot a hatlyos jogszably alkalmazst, vagy a jogszably normatv mdon trtn mdo-stst kerli meg az egyedi dnts jogszablyi formba ntsvel, a megolds visszalsszerv vlik. A konkrt jogviszonyokat ezzel a mdszerrel megszntet jogszablyi rendelkezs [] tartalmban jogalkalmazi (munkltati egyoldal jognyilatkozatot helyettest) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a jogszablyi formra) az rintettek jogorvoslattal nem lhetnek.Tartalmilag hasonl, de jogtechnikailag ms eset volt a GVH elnkhelyettesei megbzatsnak a megszntetse [183/2010. (X. 28.) AB hatrozat]; ott ugyanis a trvnyi rendelkezs nem az egyedi esetre, hanem formailag legalbbis minden ksbbi esetre vonatkozott. Ms krds, hogy a rendelkezs mgtt egyedi esetre vonatkoz jogalkoti szndkot lehetett fellelni.

77 JAKAB Andrs: A magyar alkotmnyjogi dogmatika gordiuszi csompontja. Fundamentum, 2007/2. 73.

78 42/2008. (IV. 17.) AB hatrozat79 Az ggyel (s ezzel sszefggsben az llami Szmvevszk szerepvel) kapcsolatban lsd

PACZOLAY Pter: Az llami Szmvevszk helye a hatalmi gak rendszerben. Pnzgyi Szemle, 2009/4. 519527.


A trvnyhoz hatalom llamszervezetben elfoglalt helyvel s a hatalmi gak rendszervel kapcsolatban rdekes krdst vetett fel az alapvet jogok biz-tosnak egyhzi sttussal kapcsolatos indtvnya.80 Az ombudsman llspontja szerint

az Orszggyls Magyarorszg legfbb npkpviseleti szerve. Ebbl kvetkezen az Orszggyls politikai frum, melynek elsdleges szerepe a trvnyhozs, tovbb az Alaptrvnyen s trvnyen ala-pul ms dntsek meghozatala. Az Orszggyls dntsei szksg-szeren politikai dntsek, amelynek sorn jogon tli szempontokat is fi gyelembe kell vennie.Az Alaptrvny C) cikk (1) bekezdse rtelmben a magyar llam mkdse a hatalom megosztsnak elvn alapszik. A hatalmi gak elvlasztsnak elve nem csupn deklaratv rendelkezs; e cikkbl az kvetkezik, hogy az Orszggyls trvny alapjn nem lthat el olyan feladatot, amely nem illeszkedik alapveten politikai karakterhez.llspontom szerint az egyhzi sttus megadsrl val dnts az alapjoggal val szoros sszefggs miatt nem politikai karakter. [] Ebbl kvetkezen az Orszggyls egy olyan krds eldnts-ben teremtett sajt maga szmra dntsi jogkrt, amely idegen a leg-fbb npkpviseleti szerv politikai karaktertl, amivel llspontom szerint az Alaptrvny C) cikk (1) bekezdsben nevestett hatalom-megoszts elvvel ellenttes jogszablyi rendelkezst alkotott.

Az ombudsmani indtvny kvetkeztetse teht, hogy az Orszggyls csak politikai termszet dntst vonhat maghoz, s megfordtva: a nem politikai termszet egyedi dntsek Orszggyls ltali meghozatala a hatalommeg-oszts kvetelmnyt srti. Ezt az rvelst elvi skon az Alkotmnybrsg is elfogadta, s a konkrt esetben az llam vilgnzeti semlegessgvel is ssze-kttte. A hatrozat rgztette:

A trvnyhoz s a vgrehajt az Alaptrvny C) cikk (1) bekez-dsbe foglalt hatalommegoszts elve alapjn a mindenkori tbbsg programjhoz igazodva az llamvezets funkcijt, lnyegt tekintve egy politikai funkcit hivatott elltni. [] Az Lvt-be foglalt eljrst felvlt orszggylsi dntshozatal ugyanakkor a fentiekbl is k-

80 AJB-2784/2012.


vetkezen nem szigoran jogszablyi felttelek fennllst vizsgl jogalkalmazsi eljrs, hanem tbbsgi elven alapul, politikai szem-pontokat (is) rvnyest, politikai jelleg eljrs. Ilyenformn az egy-hzi sttusz parlamenti szavazs tjn trtn elismerse, nmagban e dntshozatali eljrsnak az Orszggylshez teleptse politikai alapon meghozott dntsekhez vezethet. Az ilyen, jogi mrlegelssel megtlend, alapjogi vonatkozs egyedi gyekben a dntshozatal-nak a fggetlen brsgtl val elvonsa s kizrlagosan az alapve-ten politikai karakter Orszggylshez teleptse nem egyeztethet ssze az Alaptrvnybe foglalt fenti kvetelmnyekkel.81

4. Az ombudsman mint a parlamenti ellenrzs fggetlen intzmnye

4.1. Az ombudsman helye az llamszervezetben

Els rnzsre az ombudsmani funkcira egyik hatalmi g attribtuma sem jellemz. Nem alkot ltalnosan ktelez magatartsi szablyt, mint a trvny-hoz hatalom, azokat nem is alkalmazza hatsgi jogkrben az egyedi esetek-re, mint a vgrehajt hatalom s nem is dnt ktelez rvnnyel jogvitban. Erre tekintettel tbb szerz azt a kvetkeztetst vonja le, hogy a montesquieu-i llamhatalmi rendszerben az ombudsman nem tagolhat be egyetlen hatalmi g al sem, ellenrz funkcijnak ksznheten kvlll.82 Az ombudsman nem nll hatalmi g, de a tbbi hatalmi gtl s minden ms szervtl is fggetlen.83 Ezt az llspontot vallotta az Alkotmnybrsg is, amely az ombudsman hatskreit elemezve az rmutatott:

a parlamenti ellenrzs szervei kzttk a parlamenti biztosok hi-vatalai a mai parlamentris rendszer llam parlamenti ellenrzs-nek olyan intzmnyei, amelyek feladata, hogy a vgrehajt hatalom tevkenysge sorn a trvnyek uralmt s az llampolgrok jogv-

81 6/2013. (III. 1.) AB hatrozat82 SZIKLAY Jlia: Hatalommegoszts s ombudsmani intzmnyek az eurpai jogllami kultr-

ban. In: HAJAS Barnabs SZAB Mt (szerk.): Az ombudsmani intzmnyek jraszablyozsa a 21. szzadban Eurpban s Magyarorszgon. Budapest, Orszggyls Hivatala, 2012. 13.

83 PETRTEI Jzsef: Magyarorszg alkotmnyjoga II. Pcs, Kodifi ktor Alaptvny, 2013. 215.


delmt biztostsk. Ez az igny s kvetelmny a modern demokrci-kban ltalnosan megjelenik, tekintettel a kzigazgats rendszerint szakismeretben, ltszmban, llamvezetsi tapasztalatokban s tech-nikkban is megnyilvnul informlis tlhatalmra, illetleg az ab-ban rejl veszlyekre [17/1994. (III. 29.) AB hatrozat].

Annak ellenre, hogy funkcija nem a hrom hatalmi gra jellemz tev-kenysg valamelyike, az ombudsman nem idegen a Montesquieu-fle hatalom-megosztsi struktrtl; tevkenysge ugyanis a hatalmi gak viszonyrend-szerben, a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom kapcsolatban rtelmezhet. A jogllamisgbl ugyanis elengedhetetlenl kvetkezik a vgrehajt hatalom joghoz ktttsge; a hatsgok csak azokat a hatskrket s olyan mrtkben gyakorolhatjk, amelyeket szmukra a trgyi jog elr. A jogllamisgbl te-ht egyenesen kvetkezik a vgrehajt hatalom jogi kontrolljnak szksges-sge. A parlamentris kormnyformbl pedig a vgrehajt hatalom politikai kontrollja is kvetkezik; a parlamentris kormnyforma lnyege, hogy a vg-rehajt hatalmat megtestest kormny csak addig maradhat hivatalban, amg rendelkezik a parlament bizalmval.84 Hasonl tagolst tett a mr hivatkozott 17/1994. (III. 29.) AB hatrozat is, amely szerint a vgrehajt hatalom korl-tozst mind a parlamenti ellenrzs intzmnyeinek megteremtsvel, mind a kzigazgats bri kontrolljnak ltalnoss ttelvel indokolt s alkotmnyo-san szksges biztostani. Ms megkzeltsben, de szintn jogi s politikai kontrollmechanizmusokat klnt el Varga Zs. Andrs, aki szerint a politikai kontroll elsdleges szereplje maga a np; a politikai kontroll pedig tnylegesen az Orszggyls, a kztrsasgi elnk, a kormny s az nkormnyzatok tev-kenysgn keresztl valsul meg, a jogi (jogalkalmazi) kontroll pedig mind jogorvoslati, mind egyb formban trtnhet.85

84 TRCSNYI Lszl CSINK Lrnt: llamforma, kormnyforma, llamszerkezet. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs (szerk.): Bevezets az alkotmnyjogba. Budapest, HVG Orac, 2012. 79.

85 VARGA Zs. Andrs: Az ombudsman szerepe a vgrehajt hatalom ellenrzsben. In: Az om-budsman intzmnye s az emberi jogok vdelme Magyarorszgon. Budapest, OBH, 2008. 8990. Megjegyzend ugyanakkor, hogy az llamf s az Orszggyls, kormny szerepe alapveten eltr. Az utbbiakkal ellenttben a kztrsasgi elnk nem kormnyzati szerepl abban az rtelemben, hogy dntst nem a trsadalom irnyt meghatroz rtkek kzti vlaszts alapjn hozza meg. A kztrsasgi elnk politikai irnyvonalat nem hatroz meg. Az llamszervezet demokratikus mkdse feletti rkds ezrt brmennyire is absztrakt a mrce alkotmnyossgi s nem politikai kontrollt jelent, gyakorlsra ugyanis jogi rvek alapjn s nem politikai mrce szerint kerl sor.


Parlamentris berendezkeds llamokban teht a trvnyhoz alapfeladat-hoz (normaalkots) trsul egy msik is: az ellenrzs. Az ellenrzs pedig nem csupn a kormnyra mint testletre, hanem a kormny felelssgn keresztl a vgrehajt hatalom szles spektrumra kiterjed.

Maga a trvnyhozs azonban csak szk krben (bizottsgokon, interpel-lcin, krdsen keresztl) tudja tnylegesen ellenrizni a vgrehajt hatalom mkdst. Erre tekintettel ltalnosan elterjedt, hogy a parlamentek nll, a vgrehajt hatalomtl fggetlen intzmnyeket hoznak ltre abbl a clbl, hogy annak mkdst meghatrozott szempontok szerint vizsgljk.86

Az Alaptrvny ltal konstitult llamszervezetben ilyen intzmny a pnz-gyigazdasgi ellenrzst vgz llami Szmvevszk, valamint az alap-jogi visszssgokat vizsgl alapvet jogok biztosa. Tekintettel arra, hogy az ombudsmani intzmnyt az Alaptrvny talaktotta s j szablyozsi elemeket vezetett be, jelen fejezetben ennek az intzmnynek a sajtossgait vizsgljuk.

4.2. Az ombudsmani intzmny szerepe

4.2.1. Az ombudsman eredete

Kzismert, hogy az ombudsman svd eredet intzmny, amelynek eredete a 18. szzadra nylik vissza: 1709-ben az orosz seregektl elszenvedett veresg nyomn XII. Kroly svd kirly Trkorszgba meneklt. Tvollte idejre el-rendelte egy j hivatal fellltst ln az ombudsmannal , amelynek feladata a trvnyek s rendeletek betartatsa volt, valamint a kzhivatalnokok jogszer mkdsnek ellenrzse.87 Maga a funkci azonban sokkal rgebbi idszakra nylik vissza; mr az kori egyiptomi kirlyok is fenntartottak panaszkezel hivatalokat.88 A rmai birodalomban kt cenzor vizsglta a kzigazgats m-kdst s fogadta az azzal kapcsolatos panaszokat, Knban a Handinasztia alatt a Jinch Yun ltott el hasonl tevkenysget.89 Lthat teht, hogy a

86 V. VARGA Zs. Andrs: Az Orszggyls fggetlen szervei. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs (szerk.): Bevezets az alkotmnyjogba. Budapest, HVG Orac, 2012. 247248.

87 KEREKES Zsuzsa: Az ombudsman intzmnye az Eurpai Uniban s Magyarorszgon. Politikatudomnyi Szemle, 1998/2. 137.

88 MAJTNYI Lszl: Ombudsman. Budapest, Kzgazdasgi s Jogi Knyvkiad, 1992. 14.89 Gerald E. CAIDEN et al.: The Institution of Ombudsman. In: Gerald E. CAIDEN (ed.): International

Handbook of the Ombudsman. WestportLondon, Greenwood Press, 1983. 9.


kzigazgats diszfunkciinak feltrsa, az alanyi jog-kzpont panaszkezels az ombudsman intzmnyeslst megelzte.90

Az ombudsman jogi intzmnyeslse a 19. szzadig vratott magra, a r vonatkoz rszletes szablyok 1809-ben kerltek rszletesen a svd alkotmny-ba (justitieombudsman). Eredeti formjban viszont a vgrehajt hatalom rsze volt,91 amely a trtneti fejlds kvetkeztben vlt a jogllamisg s az emberi jogok vdelmnek vgrehajt hatalomtl fggetlen intzmnyv.92

Az ombudsman intzmnye csak a 20. szzad msodik felben terjedt el vi-lgszerte.93 Figyelemre mlt, hogy az alkotmnybrskodssal szemben az ombudsman eredetileg nem a posztautorite

csink lóránt: mozaikok a hatalommegosztáshoz

Documents