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DOCUMENTO PER LA CONSULTAZIONE
312/2020/R/GAS
CRITERI DI INCENTIVAZIONE DELLE AGGREGAZIONI TRA
IMPRESE DI DISTRIBUZIONE DEL GAS NATURALE
Orientamenti finali
Documento per la consultazione per la formazione di provvedimenti nell’ambito del
procedimento avviato con deliberazione dell’Autorità di regolazione per energia reti e
ambiente 23 ottobre 2018, 529/2018/R/GAS
Mercato di incidenza: gas naturale
4 agosto 2020
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Premessa
Il presente documento per la consultazione si inserisce nell’ambito del procedimento
avviato con deliberazione dell’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (di
seguito: Autorità) 23 ottobre 2018, 529/2018/R/GAS per la formazione di provvedimenti
in materia di criteri di regolazione tariffaria del servizio di distribuzione gas naturale
per il quinto periodo di regolazione (5PRDG).
Il documento, che illustra gli orientamenti finali dell’Autorità, fa seguito al documento
per la consultazione 15 ottobre 2019, 410/2019/R/GAS e agli approfondimenti
prospettati dall’Autorità nelle motivazioni della deliberazione 27 dicembre 2019,
570/2019/R/GAS di chiusura del procedimento per la definizione dei criteri di
regolazione tariffaria per il 5PRDG.
I soggetti interessati sono invitati a far pervenire all’Autorità le proprie osservazioni e
proposte in forma scritta, compilando l’apposito modulo interattivo disponibile sul sito
internet dell’Autorità, entro il 15 ottobre 2020. Le osservazioni e le proposte pervenute
saranno pubblicate sul sito internet dell’Autorità. Pertanto, qualora i partecipanti alla
consultazione intendano salvaguardare la riservatezza di dati e informazioni,
motiveranno tale richiesta contestualmente a quanto inviato in esito al presente
documento, evidenziando in apposite appendici le parti che si intendono sottrarre alla
pubblicazione. In tale caso i soggetti interessati dovranno inviare su supporto
informatico anche la versione priva delle parti riservate, destinata alla pubblicazione.
Autorità di regolazione per energia reti e ambiente
Direzione Infrastrutture Energia e Unbundling
Corso di Porta Vittoria, 27 - 20122 Milano
sito internet: www.arera.it
3
INDICE
PARTE I OGGETTO DELLA CONSULTAZIONE E INQUADRAMENTO
PROCEDURALE ........................................................................................................... 4
1 Premessa e inquadramento procedurale .............................................................. 4
2 Obiettivi generali dell’intervento dell’Autorità ................................................... 4
3 Struttura del documento ........................................................................................ 5
PARTE II Quadro normativo e regolatorio di riferimento e profili concorrenziali 6
4 Premessa .................................................................................................................. 6
5 Contesto di riferimento .......................................................................................... 6 Quadro normativo e regolatorio .................................................................................. 6 Stato del settore ............................................................................................................ 8
6 Valutazione dei profili concorrenziali ................................................................ 10
PARTE III CRITERI DI INCENTIVAZIONE DELLE AGGREGAZIONI TRA
IMPRESE DI DISTRIBUZIONE DEL GAS NATURALE ..................................... 13
7 Premessa ................................................................................................................ 13
8 Criteri generali e obiettivi .................................................................................... 13
9 Quantificazione dell’incentivo per i casi di aggregazione in cui sia coinvolta
almeno un’impresa piccola .......................................................................................... 16 Componente di efficienza E ........................................................................................ 16
Componente di valorizzazione delle reti R ................................................................. 17
Modulazione dei parametri incentivanti .................................................................... 18
10 Quantificazione dell’incentivo per i casi di aggregazione di imprese medie ... 19
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PARTE I
OGGETTO DELLA CONSULTAZIONE E INQUADRAMENTO
PROCEDURALE
1 Premessa e inquadramento procedurale
1.1 Con la deliberazione 23 ottobre 2018, 529/2018/R/GAS l’Autorità ha avviato il
procedimento per la formazione di provvedimenti in materia di criteri di
regolazione tariffaria del servizio di distribuzione gas naturale per il quinto
periodo di regolazione (5PRDG).
1.2 Nel documento per la consultazione 7 maggio 2019, 170/2019/R/GAS (di seguito:
DCO 170/2019/R/GAS) l’Autorità ha posto in consultazione l’opportunità di
introdurre specifici incentivi alle aggregazioni tra operatori entro il quinto periodo
regolatorio.
1.3 Nel documento per la consultazione 15 ottobre 2019, 410/2019/R/GAS (di seguito:
DCO 410/2019/R/GAS), anche tenendo conto degli esiti del DCO
170/2019/R/GAS, l’Autorità ha prospettato l’introduzione di incentivi alle
aggregazioni tra operatori, al fine di promuovere le aggregazioni tra imprese di
dimensioni medio-piccola, favorendo la creazione di realtà di maggiore
dimensione e forza competitiva.
1.4 Con la deliberazione 27 dicembre 2019, 570/2019/R/GAS (di seguito:
deliberazione 570/2019/R/GAS), con la quale l’Autorità ha approvato i criteri di
regolazione delle tariffe per il servizio di distribuzione del gas naturale (RTDG)
per il quinto periodo di regolazione, è stata evidenziata l’esigenza di svolgere
ulteriori approfondimenti in materia di incentivi alle aggregazioni dei distributori.
2 Obiettivi generali dell’intervento dell’Autorità
2.1 Il presente documento per la consultazione espone gli orientamenti dell’Autorità
in relazione ai criteri di incentivazione delle aggregazioni tra imprese di
distribuzione del gas naturale.
2.2 Tramite il meccanismo di incentivazione prospettato nel presente documento,
l’Autorità intende incentivare le aggregazioni tra imprese di distribuzione del gas
naturale laddove ciò consenta:
il superamento strutturale della frammentazione nella gestione dell’attività di
distribuzione del gas naturale (escludendo quindi le aggregazioni
temporanee) in una prospettiva di rafforzamento dell’assetto industriale del
settore;
un aumento della concorrenza potenziale ai fini delle procedure concorsuali
per le concessioni.
5
2.3 L’Autorità ritiene importante favorire la crescita dimensionale delle imprese, in
particolare quelle di dimensione piccola o media, così da poter migliorare il
conseguimento di economie di scala nel settore della distribuzione del gas
naturale e accelerare il processo di convergenza verso livelli efficienti dei costi
unitari riconosciuti nell’interesse ultimo dei clienti finali utilizzatori del servizio.
Spunti per la consultazione
S1. Osservazioni in merito agli obiettivi di carattere generale dell’intervento
dell’Autorità.
3 Struttura del documento
3.1 Il presente documento di consultazione, oltre alla presente parte introduttiva
(Parte I), è organizzato in ulteriori due parti; in particolare:
• Parte II, nella quale vengono descritti il contesto normativo e regolatorio di
riferimento e i profili concorrenziali rilevanti;
• Parte III, nella quale si rappresentano gli orientamenti dell’Autorità in
relazione ai criteri di incentivazione delle operazioni di aggregazione e si offre
una proposta di quantificazione dell’incentivo.
6
PARTE II
QUADRO NORMATIVO E REGOLATORIO DI RIFERIMENTO E PROFILI
CONCORRENZIALI
4 Premessa
4.1 Nella presente Parte II viene offerto un quadro normativo, regolatorio e di settore,
e vengono offerte alcune analisi in relazione ai profili concorrenziali rilevanti.
5 Contesto di riferimento
Quadro normativo e regolatorio
5.1 Gli indirizzi generali per l’assetto del servizio di distribuzione del gas naturale in
Italia sono dettati dal decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, in particolare
all’articolo 14.
5.2 Con il decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159 e s.m.i. è stato disposto un processo
di riforma delle modalità di affidamento delle concessioni per l’erogazione del
servizio di distribuzione gas mediante gare d’ambito; tale processo di riforma non
può ancora dirsi compiutamente avviato, nonostante gli sforzi degli operatori e
degli enti coinvolti.
5.3 Tenuto conto del ritardo nel processo di riforma delle modalità di affidamento del
servizio, al quale veniva associato un percorso di efficientamento del sistema e di
attenuazione della frammentazione delle imprese, l’Autorità ha ritenuto
opportuno avviare, con il DCO 170/2109/R/GAS, una riflessione sulla possibilità
di introdurre specifici incentivi da riconoscere alle aggregazioni tra imprese,
anche sulla base di quanto previsto dal decreto legislativo 1 giugno 2011, n. 93
(di seguito: decreto legislativo 93/11), che all’articolo 23, comma 4, prevede che
l’Autorità possa adottare misure, anche tariffarie, per promuovere l’aggregazione
dei distributori di gas naturale con meno di 50.000 clienti.
5.4 Il DCO 410/2019/R/GAS, facendo seguito al DCO 170/2109/R/GAS, ha
prefigurato, nel quadro degli orientamenti in materia di criteri di regolazione
tariffaria per il 5PRDG che trovano applicazione a partire dall’anno 2020,
l’introduzione di incentivi mirati alle aggregazioni tra imprese distributrici
piccole (sotto i 50.000 PdR) o tra imprese medie (sotto i 300.000 PdR) e imprese
piccole che non appartengano a gruppi societari sotto il controllo di imprese di
maggiori dimensioni, al fine di promuovere le aggregazioni tra imprese di
dimensione medio-piccola, favorendo la creazione di realtà di maggiore
dimensione e forza competitiva.
5.5 Nel DCO 410/2019/R/GAS è stato proposto che tali incentivi potessero essere
applicati sia sui costi operativi, mediante opportune maggiorazioni del costo
7
riconosciuto, sia sui costi di capitale, mediante riconoscimenti anticipati del VIR
o, in subordine, dei meccanismi di rivalutazione delle RAB c.d. depresse.
5.6 Nelle risposte alla consultazione è stata innanzitutto segnalata l’opportunità di
estendere l’incentivo anche ad aggregazioni che coinvolgano imprese di maggiori
dimensioni, evidenziando anche che la misura prospettata risulterebbe
discriminatoria nei confronti delle imprese di grandi dimensioni e andrebbe ad
alterare gli equilibri concorrenziali. Alcuni rispondenti, ritenendo che il mercato
di riferimento per il settore della distribuzione del gas vada individuato a livello
di ambito (ATEM), hanno sostenuto che gli incentivi vadano calibrati rispetto alle
condizioni concorrenziali di ciascun ambito, consentendo ai soggetti marginali
nell’ATEM di rafforzarsi; è stato anche proposto, tuttavia, di incentivare
aggregazioni sia a livello di ATEM e sia a livello nazionale.
5.7 Gli operatori maggiori hanno sollevato le maggiori critiche nei confronti delle
proposte delineate nel DCO 410/2019/R/GAS, suggerendo di semplificare i
processi nell’ambito delle gare piuttosto che proporre incentivi alle aggregazioni
oppure, in subordine, perimetrare gli incentivi sulle aggregazioni di concessioni
che consentano la creazione, all’interno del singolo ATEM, di un soggetto che
possa elevare il livello di competizione in quel medesimo ATEM,
indipendentemente dalla dimensione delle imprese interessate. In tal modo si
assegnerebbero gli incentivi non all’intera impresa, bensì alle concessioni di un
singolo ATEM coinvolte nel processo di aggregazione, permettendo a due
soggetti con presenza “non significativa” nell’ATEM di rafforzarsi, senza che
però il nuovo soggetto scaturente dall’aggregazione raggiunga a sua volta una
presenza “significativa” nell’ATEM stesso (p.e. market share pari o superiore al
50%). Infine, è stato segnalato come fornire incentivi ai soggetti più piccoli (con
meno possibilità di competere all’interno delle gare d’ambito) possa costituire uno
spreco di risorse.
5.8 In relazione all’ipotesi di incentivi sui costi di capitale, sono state segnalate
criticità rispetto all’ipotesi di riconoscimento anticipato del VIR, sia per gli oneri
amministrativi connessi con i processi di validazione di tali valori, sia in relazione
agli effetti che tale anticipo nel riconoscimento potrebbe avere sulle gare,
producendo di fatto una riduzione del potenziale dello sconto delta VIR-RAB in
sede di gara, con effetti negativi sulla concorrenza1.
1 La normativa prevede che la base d’asta della gara tenga conto degli investimenti non ammortizzati del
gestore uscente, in modo tale che l’impresa aggiudicataria possa farsi carico degli oneri derivanti dal
mancato recupero degli investimenti. Per questo stabilisce che fra le condizioni economiche oggetto di gara
vi sia l’“Entità dello sconto tariffario rispetto alle tariffe previste dall’Autorità, espressa come percentuale
del valore massimo dello sconto”. Il valore massimo dello sconto è pari in ciascun anno alla somma della
quota annua di ammortamento, nella misura riconosciuta in tariffa, della differenza fra il VIR e la RAB. Ne
deriva che il differenziale VIR/RAB rappresenta la base imponibile rispetto alla quale gli operatori possono
offrire lo sconto tariffario in sede di gara. Secondo l’impresa rispondente il riconoscimento anticipato del
VIR annullerebbe la potenziale riduzione delle tariffe applicate agli utenti finali e derivante dall'offerta di
sconto (VIR–RAB) da parte dei partecipanti alle future gare d’ambito, per il fatto che le concessioni
coinvolte dall’operazione di aggregazione “ante gara” avrebbero un VIR pari alla RAB.
8
5.9 Con la deliberazione 570/2019/R/GAS, di chiusura del procedimento per la
definizione dei criteri di regolazione tariffaria per il 5PRDG, l’Autorità, con
riferimento agli incentivi alle aggregazioni tra operatori, ha evidenziato
l’opportunità di svolgere un approfondimento per valutare i profili concorrenziali
segnalati dagli operatori, valutando contestualmente la possibilità di prevedere sia
misure specifiche di rafforzamento di operatori nei singoli ATEM, sia misure per
aggregazioni generalizzate e prevedendo eventuali modulazioni in funzione delle
dimensioni dei soggetti coinvolti nelle operazioni di aggregazione.
5.10 Di seguito, vengono sinteticamente richiamati i principali aspetti della
regolazione del servizio di distribuzione del gas naturale, rilevanti ai fini del
presente documento per la consultazione.
5.11 Ai sensi dell’articolo 30 della RTDG, le componenti tariffarie a copertura dei costi
operativi relativi alla gestione delle infrastrutture di rete del servizio di
distribuzione sono le seguenti:
nelle località gestite sulla base delle concessioni comunali o sovracomunali,
una componente a copertura dei costi operativi relativi al servizio di
distribuzione 𝑡(𝑑𝑖𝑠)𝑡𝑑𝑟𝑜𝑝𝑒
, espressa in €/PdR, differenziata in base alla densità
d (punti di riconsegna per metro di condotta) e alla classe dimensionale r,
relativa al perimetro servito da ciascuna impresa distributrice nell’anno t-1
(vedi articolo 30 RTDG);
nelle località gestite sulla base di gestioni d’ambito, una componente tariffaria
𝑡(𝑑𝑖𝑠)𝑡𝑑𝑔𝑜𝑝𝑒
, espressa in €/PdR, a copertura dei costi operativi relativi al
servizio di distribuzione che risultano gestite sulla base di gestioni d’ambito,
differenziata in base alla densità d, relativa al perimetro servito in gestione
d’ambito nell’anno t-1, come individuato sulla base della configurazione
comunicata in sede di raccolta dati e alla dimensione dell’ambito di
concessione g. In relazione alla dimensione dell’ambito si distinguono gli
ambiti che servono oltre 300.000 punti di riconsegna e gli ambiti che servono
fino a 300.000 punti di riconsegna. La densità è calcolata considerando le sole
località dell’ambito nelle quali è stata avviata la gestione del servizio per
ambito.
Stato del settore
5.12 A fine novembre 2019 risultavano attive 200 imprese di distribuzione di gas
naturale, così suddivise sulla base della loro classificazione tariffaria (in funzione
dei PdR serviti)2: 9 imprese con più di 300.000 PdR, di cui 5 con più di 500.000
PdR; 33 imprese con un numero di PdR compreso tra 50.000 e 300.000 e 158
imprese con meno di 50.000 PdR.
5.13 La maggior parte degli ATEM (più dell’80%) ha più di due distributori con PdR
attivi. Gli ambiti con un solo distributore sono il 4% del totale, come illustrato
2 Cfr. Tabella 4 della RTDG, relativa a gestioni comunali e sovracomunali.
9
nella Figura 1. La Figura 2 illustra invece la distribuzione degli ATEM per
numero di PdR serviti, da cui si può notare che la maggior parte degli ATEM
(circa 140) ha tra i 50.000 e 200.000 PdR, mentre gli ATEM con meno di 50.000
PdR sono solo 8.
Figura 1 - Percentuale di ATEM per numero di distributori
Figura 2 - Distribuzione degli ATEM per numero di PdR
10
6 Valutazione dei profili concorrenziali
6.1 L’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato (AGCM) si è occupata
diffusamente del tema della distribuzione del gas, principalmente nell’ambito
della valutazione dei risvolti concorrenziali delle richieste di concentrazione di
imprese di distribuzione, nonché in relazione ai potenziali abusi di posizione
dominante dei gestori esistenti nel non fornire o fornire parzialmente alle stazioni
appaltanti i documenti necessari alla predisposizione dei bandi per l’assegnazione
delle concessioni.
6.2 L’articolo 5 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (di seguito: legge 287/90)
individua i seguenti elementi che caratterizzano un’operazione di concentrazione:
fusione di due o più imprese;
uno o più soggetti in posizione di controllo di almeno un’impresa ovvero una
o più imprese acquisiscono direttamente o indirettamente, sia mediante
acquisto di azioni o di elementi del patrimonio, sia mediante contratto o
qualsiasi altro mezzo, il controllo dell’insieme o di parti di una o più imprese;
due o più imprese procedono, attraverso la costituzione di una nuova società,
alla costituzione di un’impresa comune.
6.3 Il successivo articolo 6 della legge 287/90 vieta le operazioni di concentrazione
restrittive della libertà di concorrenza e demanda all’AGCM il compito di valutare
se tali operazioni comportino la costituzione o il rafforzamento di una posizione
dominante sul mercato nazionale in modo da eliminare o ridurre in modo
sostanziale e durevole della concorrenza.
6.4 Le valutazioni dell’AGCM sono peraltro limitate ai casi in cui il fatturato totale
realizzato a livello nazionale dall’insieme delle imprese interessate sia superiore
a 504 milioni di euro e qualora il fatturato totale realizzato individualmente a
livello nazionale da almeno due delle imprese interessate sia superiore a 31
milioni di euro3 (c.d. operazioni sopra-soglia).
6.5 Per ciascuna operazione di concentrazione sopra-soglia, AGCM individua
innanzitutto il mercato rilevante da un punto di vista concorrenziale, per il quale
valutare gli effetti potenziali dell’operazione. Nella maggior parte delle
operazioni di concentrazione che coinvolgono imprese di distribuzione, AGCM
ha individuato “i mercati rilevanti sui quali valutare l’impatto concorrenziale
dell’acquisizione in quelli delle gare future per l’aggiudicazione delle
concessioni di distribuzione del gas naturale negli ATEM”4; in alcuni casi sono
stati presi in considerazione eventuali impatti sugli ATEM contigui5.
6.6 Dall’analisi delle decisioni prese da AGCM sui casi oggetto di sua analisi emerge
chiaramente che, nel quadro normativo e regolatorio attualmente in vigore, il
3 Valori aggiornati con il provvedimento dell’AGCM 17 marzo 2020, n. 28177. 4 Delibera AGCM n. 27989 del 19 novembre 2019, sez. V.A. 5 Si veda, ad esempio, la valutazione contenuta nella delibera AGCM n. 24320 del 17 aprile 2013.
11
gestore prevalente in un ATEM detiene un notevole vantaggio competitivo,
capace di condizionare le strategie delle imprese nella partecipazione alle gare sia
in positivo, inducendole a concentrarsi sulle gare d’ATEM nei quali sono già
presenti, sia in negativo, inducendole a ritenere scarsamente contendibili gli
ATEM nei quali è presente un forte gestore uscente e, quindi, a non prevedere la
partecipazione alle relative gare.
6.7 AGCM osserva6 come la presenza di un distributore prevalente nell’ATEM e la
relativa quota di mercato generano inoltre una barriera finanziaria all’ingresso,
rappresentata dall’obbligo, per il vincitore della gara, di rimborsare il valore
residuo degli investimenti ai gestori uscenti; lo sforzo finanziario richiesto
all’operatore vincitore della gara si riduce all’aumentare dei PdR da questo serviti
nell’ATEM. Pertanto, la presenza di incumbent con quote rilevanti di PdR serviti
nell’ATEM, costituisce un notevole incentivo negativo alla partecipazione alla
gara, specie per distributori di piccole dimensioni e con limitata capacità
finanziaria.
6.8 Nell’ambito dei market test condotti da AGCM7, con la finalità di valutare i
risvolti concorrenziali delle operazioni di concentrazione, è risultato che i
principali driver che condizionano l’interesse di un’impresa a partecipare a una
gara sono:
il grado di contendibilità percepita per l’ATEM (in prima approssimazione,
funzione della presenza detenuta dal principale gestore uscente in termini di
percentuale dei PdR dell’ATEM);
alcune caratteristiche dell’ipotetico concorrente, quali la sua eventuale
presenza nell’area geografica circostante o, più in generale, la sua dimensione
(in quanto indice della capacità finanziaria);
la possibilità di aggregazioni in raggruppamento temporaneo di impresa (RTI
o ATI)8 tra operatori di dimensioni medio-piccole, che non coinvolgano però
i cinque principali gruppi di distributori a livello nazionale.
6.9 Nel valutare le operazioni di concentrazione, AGCM ha autorizzato casi di
rafforzamento di una posizione dominante all’interno di un ATEM, a fronte di
specifiche misure correttive volte a superare le criticità da un punto di vista
concorrenziale (cfr. provvedimento AGCM n. 27989 del 19 novembre 2019)9.
6 Cfr. delibera AGCM n. 27989 del 19 novembre 2019. 7 Cfr. delibere AGCM n. 26957 del 25 gennaio 2018 e n. 27989 del 19 novembre 2019. 8 La possibilità di raggrupparsi in RTI è stata ampliata dalla legge 4 agosto 2017, n. 124 che, ha ridotto i
requisiti necessari al raggruppamento tra imprese. 9 Quali misure correttive di incentivazione alla partecipazione nei casi di gara caratterizzata dalla presenza
prevalente di un gestore uscente, sono state considerate le misure di dilazione nel pagamento del VIR, quale
principale barriera finanziaria, e la possibilità di sottoscrivere con il gestore uscente appositi TSA
(Transitional Service Agreement) per agevolare il subentro nella gestione di rete. Al fine di superare il
vantaggio informativo dell’incumbent, tra le misure pro-competitive AGCM individua anche la completa
condivisione dello stato della rete.
12
6.10 Più raramente AGCM ha anche impedito operazioni di concentrazione10,
ritenendo che vi sarebbe stata una significativa riduzione della concorrenza nelle
gare future, tenendo conto anche della presenza degli operatori coinvolti in ambiti
limitrofi.
6.11 Da quanto sopra descritto, per quanto rileva ai fini del disegno di un incentivo
all’aggregazione in relazione ai profili concorrenziali, si può desumere che:
sono valutate comunque negativamente le operazioni che portano
all’eliminazione di un potenziale concorrente;
le aggregazioni che non riguardano i 5 maggiori gruppi di distributori
nazionali possono, potenzialmente, avere un effetto positivo per le gare;
pertanto, stante la rilevanza della quota di mercato detenuta all’interno dei
singoli ATEM, è parimenti importante considerare la dimensione nazionale
delle imprese;
nel valutare gli aspetti delle operazioni di concentrazione, è importante
valutare anche gli impatti su più ATEM contigui, in quanto si vengono a
creare sinergie, vantaggi informativi ed efficienze;
le imprese piccole fronteggiano maggiori barriere finanziarie all’ingresso in
ATEM in cui non detengono una presenza prevalente;
aggregazioni di imprese che portano ad un’entità con quota di mercato
superiore al 70% in un ATEM non configurano necessariamente un abuso di
posizione dominante, laddove vengano messe in atto opportune misure
correttive;
la possibilità di RTI porterebbe a un potenziale miglioramento dell’efficienza
e della concorrenza all’interno della gara, sebbene non diminuisca il numero
totale dei distributori, perlomeno nel breve periodo.
Spunti per la consultazione
S2. Osservazioni in merito ai profili concorrenziali.
10 Cfr. delibera AGCM n. 24320 del 17 aprile 2013.
13
PARTE III
CRITERI DI INCENTIVAZIONE DELLE AGGREGAZIONI TRA IMPRESE DI
DISTRIBUZIONE DEL GAS NATURALE
7 Premessa
7.1 Nella presente Parte III sono presentati gli orientamenti dell’Autorità in relazione
alle caratteristiche di un meccanismo incentivante per favorire le aggregazioni tra
imprese di distribuzione del gas naturale e le relative modalità di quantificazione
dell’incentivo, in linea con gli obiettivi precedentemente descritti al punto 2.2.
8 Criteri generali e obiettivi
8.1 Sulla base degli elementi di contesto sopra descritti, lo schema incentivante deve
tener conto delle seguenti caratteristiche del mercato e delle imprese di
distribuzione coinvolte:
dimensione dell’impresa, misurata come numero dei PdR complessivamente
serviti a livello nazionale;
effetti dell’aggregazione in relazione alla possibile eliminazione di un
potenziale concorrente nelle gare per ATEM;
quota di mercato raggiunta negli ATEM interessati dall’operazione di
aggregazione.
8.2 Rispetto alle dimensioni delle imprese che si aggregano, l’esigenza di
contemperare gli obiettivi di efficienza e gli obiettivi di aumento della
concorrenza potenziale per le gare d’ambito porta, nella valutazione dell’Autorità,
a escludere dallo schema incentivante alcune aggregazioni: da un lato le
aggregazioni che interessano gli operatori di maggiore dimensione (oltre 500.000
PdR serviti – di seguito indicati anche come: operatori di grandissima
dimensione) in ragione degli effetti negativi che si produrrebbero per la
concorrenza potenziale per le gare d’ambito; dall’altro le aggregazioni di piccole
imprese da cui risulti un’impresa di dimensioni piccole, in quanto è debole sia il
contributo al percorso di efficientamento del settore sia il contributo alla
concorrenza potenziale per le gare d’ambito.
8.3 In relazione all’esclusione dallo schema incentivante delle aggregazioni che
interessano gli operatori di grandissima dimensione, vale la pena sottolineare
anche come, per tali operatori, nel caso di acquisizione di piccoli operatori,
l’emergere di benefici connessi con il recupero di efficienza derivante dalle
economie di scala tramite la crescita dimensionale (cfr. precedente paragrafo 2.2,
lettera b)), appaia certamente meno significativo e, comunque, nella valutazione
dell’Autorità, sopravanzato dai richiamati effetti negativi rispetto ai profili di
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competizione nelle gare sopra accennati. D’altro canto, l’acquisizione di piccoli
distributori da parte degli operatori di maggiore dimensione finisce per ridurre le
opportunità per gli operatori intermedi di crescere e rafforzarsi in vista delle gare.
8.4 Sempre in relazione alle dimensioni l’Autorità, oltre a prevedere le esclusioni
indicate nel paragrafo precedente, è orientata a prevedere che per l’ammissione
all’incentivo sia necessario che l’aggregazione riguardi almeno un’impresa di
distribuzione con meno di 50.000 PdR, in coerenza con quanto indicato dal
decreto legislativo 93/11, o almeno un’impresa di medie dimensioni, in coerenza
con i richiamati obiettivi di efficienza e promozione della concorrenza.
8.5 Rispetto alla questione degli effetti dell’aggregazione in termini di potenziale
perdita di concorrenti, l’Autorità reputa opportuno, per le operazioni di
concentrazione sotto-soglia non oggetto di valutazione da parte di AGCM, che
siano escluse dall’incentivo tutte le aggregazioni che abbiano per oggetto imprese,
anche se piccole, che detengono una quota di mercato ritenuta significativa
nell’ATEM in relazione alla possibile partecipazione a una gara (orientativamente
intorno al 25%), la cui eliminazione assumerebbe facilmente i tratti di
un’operazione capace di realizzare la non desiderabile riduzione del numero dei
potenziali concorrenti.
8.6 Rispetto alla quota di mercato raggiunta negli ATEM per effetto dell’operazione
di aggregazione, lo schema incentivante dovrebbe essere indirizzato ai distributori
che rafforzano la loro posizione all’interno dell’ATEM senza che questo arrivi a
livelli tali da precludere il mercato potenziale.
8.7 L’Autorità intende valutare l’ipotesi di azzerare dunque l’incentivo se la quota di
mercato raggiunta supera una soglia prefissata (orientativamente intorno
all’80%).
8.8 Per evitare inefficienze a carico del sistema, il soggetto risultante dalla
concentrazione dovrà comunque avere una minima rilevanza all’interno
dell’ATEM di riferimento in termini di quota di PdR serviti, in quanto il
posizionamento su quote di mercato troppo piccole non sembra poter giovare ai
fini dell’aumento della concorrenza potenziale ai fini della gara.
8.9 Inoltre, l’erogazione dell’incentivo dovrebbe essere subordinata in ogni caso al
rispetto delle regole connesse all’affidamento della concessione, e pertanto il
distributore non adempiente per qualsiasi motivo (per esempio perché non
fornisce tutte le informazioni necessarie all’avvio della gara) non potrebbe
accedervi.
8.10 Nel disegno del meccanismo incentivante si devono poi scoraggiare
comportamenti opportunistici da parte di soggetti che potrebbero avviare
operazioni di concentrazione solo per ottenere l’incentivo, senza avere poi
interesse a concorrere per l’aggiudicazione di una concessione di distribuzione e
che quindi, post gara, sono destinati comunque ad estinguersi.
15
8.11 In sintesi, l’orientamento dell’Autorità è di introdurre un incentivo
all’aggregazione, espresso in €/PdR, che abbia le seguenti caratteristiche:
sia applicato solo alle aggregazioni che coinvolgono almeno un’impresa
piccola (fino a 50.000 PdR) o almeno un’impresa media (tra 50.000 e 300.000
PdR);
sia differenziato in funzione delle dimensioni delle imprese e degli impatti sul
grado di concentrazione negli ATEM;
non sia applicabile nei seguenti casi:
i. aggregazioni che coinvolgono imprese che servono oltre 500.000 PdR;
ii. aggregazioni il cui soggetto risultante sia un’impresa che serve meno di
50.000 PdR;
iii. aggregazioni sopra-soglia oggetto di valutazione da parte di AGCM,
rispetto alle quali AGCM non abbia autorizzato l’operazione di
concentrazione;
iv. aggregazioni sotto-soglia e quindi non oggetto di valutazione da parte di
AGCM, che portino all’eliminazione di un potenziale concorrente per la
gara d’ATEM (soggetto che nell’ambito ha una quota di mercato superiore
ad una certa soglia, da definire, intorno al 25%);
v. aggregazioni sotto-soglia e quindi non oggetto di valutazione da parte di
AGCM, in cui il soggetto risultante deterrebbe una quota di mercato
superiore a una soglia prefissata (orientativamente intorno all’80%);
vi. riaggregazione di imprese precedentemente separate.
8.12 Qualora i distributori che si aggregano operino in più ATEM, si considera ATEM
di riferimento, ai fini della valutazione del grado di concentrazione nel singolo
ATEM, quello in cui l’aggregazione produce effetti significativi in termini di
quota di mercato sopra individuate ritenute critiche ai fini dell’accesso agli
incentivi.
8.13 Va in ultimo ribadito che il possesso dei requisiti per accedere all’incentivo non
sostituisce in alcun modo le decisioni di competenza dell’AGCM, che prevedono
analisi e valutazioni specifiche ai fini dell’autorizzazione dell’operazione di
concentrazione sopra-soglia.
8.14 Al fine di evitare comportamenti di abuso del vantaggio informativo dell’unità
aggregata – che beneficia dell’incentivo – ai fini delle gare, l’Autorità valuta
infine di integrare nella disciplina la previsione che il riconoscimento di tale
incentivo sia subordinato al fatto che il distributore renda disponibili alla stazione
appaltante d’ambito tutte le informazioni per la predisposizione dei bandi dai gara,
o che debba essere restituito laddove non vengano fornite le informazioni richieste
dalla stazione appaltante.
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Spunti per la consultazione
S3. Come si valuta l’ipotesi di escludere le aggregazioni che non consentano di
superare la soglia di 50.000 PdR serviti?
S4. Come si valuta l’ipotesi, prospettata nel documento, di estendere l’ambito
di applicazione anche alle aggregazioni che non coinvolgano imprese di
piccole dimensioni, ma riguardino imprese medie? In alternativa all’ipotesi
di estendere a tutte le imprese medie l’applicazione dell’incentivo si ritiene
opportuno limitare gli incentivi alle aggregazioni di imprese medie che
servano non più di 100.000 PdR?
S5. Considerazioni in merito ai casi di non applicabilità dell’incentivo?
9 Quantificazione dell’incentivo per i casi di aggregazione in cui sia coinvolta
almeno un’impresa piccola
9.1 L’incentivo proposto per la consultazione, ferme restando le condizioni definite
al precedente paragrafo 8.11, è dato dalla seguente formula:
𝐼 = 𝛼𝐸 + 𝛽𝑅
dove:
• E è la componente che valorizza le efficienze di sistema conseguibili
dall’operazione di aggregazione;
• R è la componente di valorizzazione delle reti;
• 𝛼 è un coefficiente di ripartizione del risparmio di costo per il sistema che
viene conseguito per effetto dell’aggregazione, funzionale alla
modulazione della componente E, e può essere compreso tra 0 e 1;
• β è il coefficiente di modulazione della componente R.
9.2 Nel seguito sono descritte le componenti della formula incentivante, ferme
restando le cause di esclusione elencate nel precedente capitolo 8.
9.3 Si ipotizza l’applicazione del meccanismo per un periodo di quattro anni,
interrompendo il riconoscimento alla data di avvio della gestione per ATEM.
Componente di efficienza E
9.4 L’incentivo all’aggregazione, applicabile ai PdR delle imprese piccole oggetto di
aggregazione, è disegnato in prima battuta in modo tale da valorizzare le
efficienze per il sistema che possono essere conseguite dall’aggregazione,
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derivanti dal passaggio dell’impresa distributrice aggregata in una classe
dimensionale della componente a copertura dei costi operativi più efficiente.
9.5 La componente E viene calcolata moltiplicando il numero di PdR delle imprese
piccole (ossia con meno di 50.000 PdR) oggetto di aggregazione per un importo
pari alla differenza tra il corrispettivo unitario a copertura dei costi operativi delle
infrastrutture di rete, riferito alla media densità, relativo alla dimensione
dell’impresa che risulta dall’aggregazione e quello relativo alle imprese piccole.
9.6 Tale differenza è pari a:
7,55 euro/PdR per un’aggregazione in cui la dimensione dell’impresa che
risulta dall’aggregazione è “media”;
11,83 euro/PdR per un’aggregazione in cui la dimensione dell’impresa che
risulta dall’aggregazione è “grande”.
9.7 Al fine di poter pienamente raggiungere gli obiettivi del sistema incentivante
chiariti nella premessa, un altro elemento da considerare sono gli esiti competitivi
a livello di ATEM, per cui si valuta opportuno prevedere un elemento correttivo
che tenga conto degli effetti concorrenziali sugli ATEM. L’Autorità è orientata a
raggiungere tale obiettivo attraverso una modulazione del coefficiente 𝛼,
prevedendo che sia:
massimo nei casi in cui l’unità aggregata raggiunge una dimensione rilevante
ai fini della gara (orientativamente maggiore del 20%) e non prevalente
(orientativamente inferiore al 50-60%) in almeno un ATEM in cui operano le
imprese pre-aggregazione;
più basso, o nullo, nei casi in cui o l’unità aggregata rimane comunque non
rilevante ai fini della gara o assume una dimensione prevalente non
desiderabile dal punto di vista concorrenziale.
9.8 Nel disegno dell’incentivo la quota di mercato può essere considerata
esclusivamente al fine di fornire segnali su quelle che sono le aggregazioni
desiderabili; è opportuno ricordare ancora, infatti, che la valutazione e
l’autorizzazione delle operazioni di aggregazione sono di competenza
dell’AGCM, come sopra ampiamente richiamato.
Componente di valorizzazione delle reti R
9.9 La componente R è la componente di valorizzazione delle reti esistenti, il cui
scopo è quello di valorizzare le c.d. RAB depresse che trovano in tariffa una
valorizzazione più bassa di quella parametrica media di settore.
9.10 Tale componente, in euro/PdR, applicata a ciascun PdR delle imprese piccole
oggetto di aggregazione, è finalizzata a valorizzare le immobilizzazioni, secondo
la seguente formula:
𝑅 = max(0,1𝐼𝑀𝐿𝑝𝑎𝑟 −min(𝐼𝑀𝐿𝑒𝑓𝑓; 𝐼𝑀𝐿𝑝𝑎𝑟)
𝐼𝑀𝐿𝑝𝑎𝑟∆𝑅𝐴𝐵; 0,5)
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dove:
• 0,1 esprime forfetariamente il livello di remunerazione e di
ammortamento dell’importo aggiuntivo riconosciuto;
• 𝐼𝑀𝐿𝑝𝑎𝑟−min(𝐼𝑀𝐿𝑒𝑓𝑓;𝐼𝑀𝐿𝑝𝑎𝑟)
𝐼𝑀𝐿𝑝𝑎𝑟 esprime la distanza del valore delle
immobilizzazioni lorde riconosciute ai fini tariffari rispetto al valore
parametrico delle immobilizzazioni lorde, stimato sulla base della formula
riportata all’articolo 25 della RTDG;
• ∆𝑅𝐴𝐵 esprime la differenza tra VIR e RAB; l’importo stimato sulla base
dei dati disponibili relativi alle analisi di scostamento VIR-RAB effettuate
si ipotizza pari a 100 euro/PdR.
9.11 Analogamente a quanto discusso per la componente E, l’Autorità è orientata a
introdurre il coefficiente di modulazione β che tenga conto degli effetti
concorrenziali dell’aggregazione sugli ATEM.
Modulazione dei parametri incentivanti
9.12 Al fine di calibrare le componenti sopra descritte, in linea con gli obiettivi
dell’intervento, sono illustrate di seguito le proposte di modulazione delle
componenti incentivanti tramite i relativi coefficienti.
9.13 In particolare, si propongono modulazioni diverse in basse alla classe
dimensionale delle imprese di distribuzione, secondo la seguente classificazione:
aggregazione da cui risulta un’impresa grande (oltre 300.000 PdR);
aggregazione da cui risulta un’impresa media (tra i 50.000 e i 300.000 PdR).
Tabella 1 – Modulazione α (in euro/PdR)
Coefficiente α (applicato allo sharing di
efficienza)
Aggregazione da
cui risulta
un’impresa grande
Aggregazione da
cui risulta
un’impresa
media
Quota di mercato superiore a 50%-60% in
almeno un ATEM
0,2 0,5
Quota mercato superiore a 20%-30% e
inferiore a 50%-60%
0,6 1
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Quota mercato inferiore a 20%-30% 0,3 0,3
9.14 Rispetto al coefficiente di modulazione si ritiene opportuno valutare l’ipotesi di
prevedere l’applicazione di un coefficiente pari a 0,3 per i soli casi di
aggregazione da cui risulti un’impresa media, sempreché la quota di mercato
dell’impresa che risulta dall’aggregazione nel singolo ATEM sia non inferiore al
20%-30%. In tutti gli altri casi è posto uguale a 0.
9.15 Sulla base di tali modulazioni, è possibile offrire una prima stima dell’incentivo.
In particolare, la Tabella 2 illustra l’incentivo unitario stimato per ciascuna classe
dimensionale risultante dall’aggregazione.
Tabella 2 – Incentivi unitari stimati (euro/PdR di imprese piccole oggetto dell’aggregazione)
Totale incentivo I (euro/PdR) per
ogni PdR servito dalle imprese
piccole che si aggregano
Aggregazione da cui
risulta un’impresa
grande
Aggregazione
da cui risulta
un’impresa
media
Quota di mercato superiore a 50%-
60% in almeno un ATEM
2,4 MIN 3,9 – MAX
6,8
Quota mercato superiore a 20%-30%
e inferiore a 50%-60%
7,1 MIN 7,7 – MAX
10,5
Quota mercato inferiore a 20%-30% 3,6 2,3
Spunti per la consultazione
S6. Osservazioni in merito ai criteri di quantificazione dell’incentivo per le
imprese di dimensione piccola.
10 Quantificazione dell’incentivo per i casi di aggregazione di imprese medie
10.1 Per i casi di aggregazione di imprese medie l’Autorità intende applicare uno
schema semplificato che prevede l’applicazione della sola componente relativa
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all’efficienza, dimensionata in funzione della differenza tra il costo riconosciuto
per le imprese di grande dimensione e le imprese di media dimensione, riferito
alla media densità, pari a 4,28 euro/PdR per le aggregazioni che comportano un
salto dimensionale e quindi una riduzione dei costi unitari riconosciuti,
segnatamente aggregazioni di imprese medie da parte di imprese grandi o
aggregazioni tra imprese medie o tra imprese medie e imprese piccole da cui
emerga un soggetto di dimensioni grandi, e un riconoscimento unitario pari a 2
euro/PdR per le aggregazioni tra imprese medie che non consentano di superare
la soglia dei 300.000 PdR serviti.
10.2 A questi incentivi unitari verrebbero applicati i coefficienti di modulazione
riportati nella Tabella 1.
Spunti per la consultazione
S7. Osservazioni in merito ai criteri di quantificazione dell’incentivo per le
imprese di dimensione media.